Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 550/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 362
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi B. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie emisji pyłów i hałasu wytworzonych na skutek działalności gospodarczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].12.2018 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości, jak bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte z wniosku B. i P. K. w sprawie emisji pyłów i hałasu wytwarzanych na skutek działalności gospodarczej prowadzonej w miejscowości [...] nr [...] gmina [...] przez firmę [...] P. Ł. na nieruchomości składającej się z działek geodezyjnych nr: [...],[...],[...] i [...]. Powodem takiego sposób zakończenia postępowania było stwierdzenie braku ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] P. Ł. na terenie wymienionych działek, która polega na konfekcjonowaniu i dystrybucji nawozów mineralnych. Wskazano, że nawozy przywożone są na teren firmy samochodami samowyładowczymi luzem lub w opakowaniach. Nawozy opakowane składowane są w hali magazynowej, natomiast nawozy dostarczane na teren zakładu luzem zrzucane są z samochodu samowyładowczego i składowane pod wiatą magazynową. Opisany rodzaj działalność gospodarczej organ uznał za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (uchwała Rady Gminy [...] z [...].12.2016 r., nr [...]). Działalność prowadzona jest na terenie oznaczymy w planie jako [...]. Zgodnie z definicją zawartą w planie miejscowym, jako usługi rozumie się działalność komercyjną, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności poprzez obsługę, pośrednictwo, wytwarzanie lub serwis dóbr materialnych w dziedzinach handlu, rzemiosła, szkolnictwa, zdrowia, kultury i rozrywki, sportu i rekreacji, obsługi komunikacji, naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych (z wykluczeniem stacji paliw), instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, siedzib stowarzyszeń, związków, izb zawodowych i gospodarczych, jednostek projektowych i consultingowych, instytucji gospodarczych, środków masowej komunikacji i łączności oraz innych, których powyższe grupy dotyczą bezpośrednio lub pośrednio, a mają charakter usług i obsługi. Powyższą interpretację postanowień planu miejscowego potwierdził Wójt Gminy [...] w piśmie z [...].10.2018 r. Organ I instancji ocenił, że zakres badanej działalności nie jest tożsamy z działalnością wskazaną przez B. i P. K., jako instalacja do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania: podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej, podstawowych produktów lub półproduktów chemii nieorganicznej, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin oraz produktów biobójczych w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując się na wyjaśnienia P. Ł. oraz dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu [...].09.2018 r., w trakcie których poddano obserwacji proces rozładowywania nawozów, organ stwierdził, że sporna działalność nie wiąże się z występowaniem emisji pyłu, która mogłaby być uciążliwa dla środowiska. Ponadto organ uznał, że przedłożone przez P. Ł. pomiary hałasu wytwarzanego przez wykorzystywane przez niego urządzenia w postaci: ładowarki teleskopowej, wózka widłowego oraz przenośnika taśmowego nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów emisji hałasu na terenie chronionym akustycznie. Nadto według tego organu urządzenia służące do pakowania nawozu, zainstalowane na terenie firmy, zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska nie wymagają uzyskania pozwolenia ani przyjęcia zgłoszenia przez organ ochrony środowiska.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli B. i P. K., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z kierunkiem wniosku skierowanego pierwotnie do organu oraz wynikającego z uzasadnienia odwołania. Odwołujący podnieśli zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a., w skutek czego doszło do niesłusznego umorzenia - jako bezprzedmiotowego - postępowania administracyjnego w sprawie emisji pyłów i hałasu wytwarzanych na skutek działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] P. Ł. W uzasadnieniu tak stawianych zarzutów odwołujące się strony przedstawiły argumentację kwestionującą zgodność ze stanem istniejącym ustaleń w zakresie funkcji działek gruntowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że ustalenia w tym zakresie wykonano wyłącznie na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z [...].10.2018 r. Organ wydając decyzję nie przeprowadził własnej analizy treści obowiązujących w tym zakresie uchwał zatwierdzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Starosta [...] nie będąc związany treścią pisma z [...].10.2018r. powinien dokonać własnych ustaleń stanu faktycznego. Powołując się treści planu miejscowego obowiązującego dla terenu działek nr [...],[...],[...] i [...] odwołujący dowodzili, że działalność gospodarcza polegająca na konfekcjonowaniu i dystrybucji nawozów mineralnych, jest działalnością z zakresu zaopatrzenia i obsługi rolnictwa. Jeżeli zatem treść uchwały w sprawie planu miejscowego odczytywać literalnie, to w rozdziale 1, § 1 tejże uchwały, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o działalności polegającej na zaopatrzeniu rolnictwa i konfekcjonowaniu nawozów mineralnych, a tym bardziej na działalności polegającej na oprowadzeniu hurtowni materiałów budowlanych. Natomiast uchwała określa działalność polegającą na zaspokojeniu potrzeb ludności poprzez obsługę, pośrednictwo, wytwarzanie lub serwis dóbr materialnych w dziedzinach handlu lecz o powierzchni sprzedaży do 800 m², co oznacza, że powierzchnia ta odpowiada małym sklepom lub marketom o wymiarach powierzchni sprzedaży 20 m x 40 m. Tymczasem w obrębie nieruchomości prowadzona jest działalność, konfekcjonowania i dystrybucji nawozów mineralnych oraz sprzedaży w formie hurtowni materiałów budowlanych takich jak pustaki ceramiczne, tarcicy sosnowej, zapraw murarskich i tynkarskich w workach, stali zbrojeniowej, dachówek ceramicznych i innych materiałów budowlanych. Również przywołana przez strony treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wyklucza prowadzenie spornej działalności gospodarczej, ze względu na ograniczenia w zagospodarowaniu gruntów oznaczonych symbolem M, które polegają na zakazie lokalizacji obiektów kolidujących pod względem funkcji i charakteru zabudowy z użytkowaniem dominującym bądź uzupełniającym, w tym zwłaszcza uciążliwego dla otoczenia przemysł, składy, hurtownie, bazy transportowe, a także zakazie lokalizacji obiektów wymagających obsługi transportem ciężkim. Skoro ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień przyjętych w studium, a w tym przypadku studium wyklucza możliwość lokalizacji uciążliwych dla otoczenia składów i hurtowni, oraz zakazuje lokalizacji obiektów wymagających obsługi transportem ciężkim, to działalność gospodarcza na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...], polegająca na konfekcjonowaniu nawozów mineralnych wraz z hurtownią materiałów budowlanych, co wiąże się z koniecznością transportu wykonywanego przez ciężarowe samochody samowyładowcze o dużej ładowności jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Ponadto strony powołały się na prowadzone przez nich systematycznie obliczenia dotyczące ilości samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających z terenu firmy i na tej postawie stwierdzili, że podawana przez P. Ł. ilość 100 samochodów roczne jest znacznie zaniżona. Strony powołały się również na naruszenie § 16 ust. 1 uchwały w sprawie planu miejscowego poprzez wykonanie ogrodzenia opisanych działek z prefabrykowanych elementów betonowych.

Nadto według stron wnoszących odwołanie pozostają nieskuteczne oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniach [...].09.2018 r. i [...].09.2018 r. Taki zarzut jest uzasadniony tym, że w dniu pierwszych oględzin nie był przeprowadzony na terenie spornej nieruchomości żaden wyładunek nawozów, ani ich workowania. Dopiero w dniu [...].09.2018 r., właściciel firmy zaprezentował cały proces rozładunku i konfekcjonowania nawozów mineralnych w postaci granulatu. Według autorów odwołania w tym przypadku przedstawiciele organu I instancji nie uczestniczyli w procesie rozładunku i konfekcjonowania nawozów sproszkowanych. Zwrócili przy tym uwagę, że w składzie chemicznym rozładowywanego nawozu mineralnego znajdują się CaCO3 oraz MgC03. CaC03 to nieorganiczny związek chemiczny, sól kwasu węglowego i wapnia, który pod wpływem wysokiej temperatury rozkłada się na tlenek wapnia i dwutlenek węgla. W niewielkich ilościach jest uznawany za nieszkodliwy, jednak jego nadmiar może powodować bóle brzucha oraz zaparcia. Natomiast MgCO3 to sól magnezowa kwasu węglowego, w wysokich temperaturach rozkłada się na tlenek magnezu i dwutlenek węgla. Odnosząc się zatem do stwierdzenia zawartego w decyzji, że "Podczas procesu pakowania nie zaobserwowano uciążliwości pyłowej, która wykraczałaby poza teren hali", wskazali, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym zamieszkują sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością na której prowadzona jest działalność konfekcjonowania nawozów mineralnych o takim składzie chemicznym. Oświadczyli również, że posiadają liczne nagrania wykonane kamerą, na których widoczny jest pył pochodzący z nawozów, który przenoszony jest przez wiatr bezpośrednio na teren ich nieruchomości. W trakcie rozładunku i konfekcjonowania nawozów zapylenie jest tak intensywne, że zaprzestali oni korzystać z części rekreacyjnej swojej nieruchomości w obawie o zdrowie własne i ich dzieci. W celu zapobieżenia dostawania się pyłu do części mieszkalnej budynku wszystkie okna i drzwi są szczelnie zamykane. Kontrole przeprowadzone przez organ były zatem bardzo pobieżne i nierzetelne, ponieważ z treści decyzji nie wynika, czy na spornym terenie składowano również nawozy sztuczne, czy też chemiczne środki ochrony roślin.

W odwołaniu zakwestionowano również prawidłowości przeprowadzenia pomiarów hałasu emitowanego do środowiska. W tym przypadku wskazali na brak jakichkolwiek informacji co do sposobu ich przeprowadzenia. Ponadto badania hałasu emitowanego przeprowadzono na zlecenia firmy [...] P. Ł., co dodatkowo świadczy o braku ich obiektywizmu i dlatego wymagają one korekty.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zwróciło się do organu I instancji z zapytaniem w jakim trybie prowadził postępowanie. W odpowiedzi organ ten wskazał, że w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko wydałby decyzję w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto w sprawie byłby poinformowany [...] w celu sprawdzenia czy dopuszczalne poziomy hałasu nie są przekroczone. W świetle tego stanowiska Kolegium przywołało treść art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Kolegium wskazało, że dobrem chronionym na podstawie tej regulacji jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w tym przepisie obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na to środowisko oddziałuje. Ustawodawca nie sprecyzował co kryje się pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc czy swoją dyspozycją norma wynikająca z tego przepisu obejmuje tylko stany niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko, czy też wszystkie negatywnie wpływające na przedmiot ochrony. Przepis ten odnosi się natomiast do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem.

Kolegium zauważyło, że z ustaleń sprawy wynika, że P. Ł. prowadzi działalność pod firmą [...] P. Ł., jest on zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czyli podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Ustalenia faktyczne w przedmiocie wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko koncentrowały się na prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Nie dotyczyły P. Ł. jako osoby fizycznej korzystającej ze środowiska powszechnie lub w sposób zwykły (art. 4 ust 1 i 3 ustawy).

Dalej Kolegium stwierdziło, że przedmiotem toczącego się przed organem I instancji postępowania była kwestia dokonania oceny oddziaływania firmy [...] P.Ł. na sąsiednią nieruchomość w kontekście ochrony środowiska. Tym samym organ odwoławczy uznał, że pozostają poza zakresem kontroli administracyjnej zarzuty odwołujących się stron, w których podnosili niezgodność działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Te kwestie powinni odwołujący podnosić w innym postępowaniu. Do kompetencji Starosty, będącego jednocześnie organem ochrony środowiska, o którym mowa w art. 378 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy bowiem, zgodnie z art. 379 ust. 1 powyższej ustawy, sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów o ochronie środowiska. W ramach powyższej kompetencji Starosta podjął czynności kontrolne, zainicjowane wnioskiem skarżących w celu stwierdzenia ewentualnego niedozwolonego oddziaływania firmy [...] P. Ł., prowadzonej na działkach nr [...],[...],[...],[...], na nieruchomość skarżących. Stosownie bowiem do treści art. 362 jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia.

Kolegium odniosło się do zarzutu dotyczącego sposobu przeprowadzenia oględzin w dniu [...].09.2018 r. Wskazało na prawidłowość zawiadomienia o terminie ich przeprowadzeniu pełnomocnika odwołujących się stron. W trakcie oględzin przedstawicielka organu obserwowała proces rozładowywania nawozów. Stwierdzono wówczas, że czas trwania całego rozładunku w jednym procesie to ok. 5 min. W czasie trwania rozładunku nie zaobserwowano emisji pyłu. Rozładowywany materiał to granulat o ziarnistości do 6mm, stanowiący mieszankę 60% CaC03, 30% MgC03 i 10% innych piasków. Stwierdzono, że postać towaru (granulat) ma znaczący wpływ na brak uciążliwości, emisji. Z protokołu z przeprowadzonych oględzin wynika, że po rozładowaniu nawóz transportowany jest ładowarkami do hali i zsypywany do pakowarki, a następnie konfekcjonowany w opakowania 50 kg i 600 kg. Jednorazowo ładowarka może przewieźć ok. 1,5 Mg nawozu (ok. 25 łyżek). Kolegium wskazało, że podczas procesu pakowania również nie zaobserwowano uciążliwości pyłowej, która wykraczałaby poza teren hali. Stwierdzono natomiast zamontowanie przy pakowarce odciągu pyłu (workowy). Urządzenie to nie ma odprowadzenia na zewnątrz hali. Podczas pracy ładowarki i pakowaczek zaobserwowano emisję hałasu, która jak wynika ze sprawozdania nr [...] z badań hałasu emitowanego do środowiska z [...].10.2018 r. nie przekracza dopuszczalnych poziomów emisji hałasu w punkcie pomiarowym P1 zlokalizowanym przy granicy działki budynku mieszkalnego pod adresem [...]. Kolegium uznało za prawidłowe przyjęcie dla przeprowadzonych pomiarów hałasu norm dla zabudowy mieszkaniowej, ponieważ takie jest przeznaczenie nieruchomości odwołujących, która znajduje się w strefie oddziaływania hałasu emitowanego z firmy [...] P. Ł.. W świetle takich ustaleń faktycznych Kolegium nie znalazło podstaw do podzielania zarzutów odwołania dotyczących nierzetelności lub niewystarczalności działań zmierzających do ustalenia, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje. W ocenie Kolegium sposób przeprowadzenia pomiarów hałasu oraz zmierzone wartości poziomów dźwięku nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia i odpowiadają metodykom referencyjnym ich wykonywania zawartym, w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wynik pomiarów nie został także skutecznie zakwestionowany czy też podważony. Brak jest zatem powodów do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych pomiarów. Strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, miały prawo czynnie uczestniczyć w każdym z etapów postępowania. Na etapie postępowania przed organem I instancji, strony nie przedstawiały nowych dowodów i dokumentów, nie kwestionowały również tych pozyskanych przez organ I instancji. Dopiero w odwołaniu wskazały, że posiadają liczne nagrania wykonane kamerą, na których widoczny jest pył pochodzący z nawozów, który przenoszony jest przez wiatr na teren ich nieruchomości. Jednak i również ten dowód nie został przedstawiony przez strony, nawet na etapie postępowania odwoławczego. Nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Oceniono, że postępowanie w sprawie było prowadzone wnikliwie. Zgromadzono obszerną i pełną prezentację materiału dowodowego, w tym dokumentację fotograficzną. Skarżący byli zawiadamiani o czynnościach w sprawie. Mogli korzystać z przysługujących im praw procesowych. Nie doszło zatem do naruszenia zasad określonych art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów organ I instancji zasadnie stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązków przewidzianych art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. i P. K., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, podnieśli zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 8 i art. 6 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że organ rozpoznający sprawę przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie - o doniosłych negatywnych konsekwencjach dla skarżących - wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy oraz dokonał wszechstronnej oceny prawnej podnoszonych przez skarżących okoliczności, w sytuacji niezasadnego uznania, że kwestia oceny podnoszonej w toku postępowania przez skarżących niezgodności działalności firmy [...] P. Ł. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania bowiem zadaniem organu przedmiot prowadzonego postępowania ograniczał się wyłącznie do oceny oddziaływania formy [...] P. Ł.k na nieruchomość skarżących w kontekście ustawy Prawo ochrony środowiska. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozwijając zarzuty skargi jej autorzy wskazali na zupełne pominięcie przez Kolegium odniesienia się do zgodności zakresu działalności [...] P. Ł. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu. Jego postanowienia określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej względem nich praw, z których niewątpliwie najistotniejszym jest prawo własności. Ustalenia w tym zakresie wykonano wyłącznie na podstawie pisma Wójta gminy [...] z [...].10.2018 r. Organ wydając decyzję nie przeprowadził własnej analizy treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skarżący powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą niezgodności działalności gospodarczej na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...], polegająca na konfekcjonowaniu nawozów mineralnych wraz z hurtownią materiałów budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], odwołali się do treści planu miejscowego oraz studium. Dlatego też skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem zawartym w decyzji Kolegium, która aprobuje stanowisko organu I instancji Starosty, że działalność prowadzona w obrębie działek gruntowych przez firmę [...] P. Ł., jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jeżeli na teren firmy [...] P. Ł. wjeżdżają i wyjeżdżają ciężarowe samochody samowyładowcze o dużej ładowności. Powtórzyli również argument dotyczący dokonywania przez nich systematycznych obliczeń ilości samochodów ciężarowych wjeżdżających i wyjeżdżających z terenu firmy [...] P.Ł. Stwierdzili, że podana przez P. Ł. ilość 100 samochodów roczne jest znacznie zaniżona. Jednak organ I instancji wydając decyzję, przyjął dowód z tych wyjaśnień. Kolegium nie zakwestionowało tych ustaleń, chociaż w dniu kontroli firmy [...] ilość wjeżdżających samochodów ciężarowych można było precyzyjnie określić na podstawie dokumentów dostawy nawozów i innych materiałów budowlanych wwożonych na teren firmy [...]. Jeżeli więc, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, a w tym przypadku studium wyklucza możliwość lokalizacji uciążliwych dla otoczenia składów i hurtowni, oraz zakazuje lokalizacji obiektów wymagających obsługi transportem ciężkim, to działalność gospodarcza na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...], polegająca na konfekcjonowaniu nawozów mineralnych wraz z hurtownią materiałów budowlanych jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dopuszcza się istnienie tylko działalności usługowej, to nie można racjonalnie twierdzić, że obejmuje to również działalność konfekcjonowania nawozów na potrzeby rolnictwa oraz hurtowni materiałów budowlanych. Tam gdzie taka działalność jest dopuszczona, lokalny prawodawca musi to przewidzieć konkretnym zapisem w miejscowym planie. W tym też zakresie zdaniem skarżących stanowisko Kolegium w zakresie w jakim organ skonkludował, że podnoszona wątpliwość prowadzonej przez [...] P. Ł. działalności gospodarczej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje niezadane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z [...].10.2019 r. pełnomocnik P. Ł. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że prowadzona przez niego działalność mieści się w granicach dozwolonych na tym ternie usług i nie ma ona negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżących. Nie odpowiada również prawdzie twierdzenie skarżących, że prowadzi on sprzedaż materiałów budowlanych. Wyjaśnił, że materiały budowlane znajdujące się na jego działce przeznaczone były na budowę należącego do niego domu jednorodzinnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Na podstawie należycie zebranego i ocenionego materiału dowodowego i nie naruszając gwarancji procesowych stron postępowania, zasadnie organy administracji nie dopatrzyły się materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji, ograniczającej odziaływanie na środowisko i jego zagrożenia przez działalność firmy [...] P.Ł., czego dowodzi wnikliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: (1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; (2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że jego zakres przedmiotowy obejmuje wszelkie przypadki negatywnego oddziaływania na środowisko, tj. niezgodnych z prawem, jak i legalnych. Dobrem chronionym w tym przepisie jest z kolei środowisko, którego kluczowym elementem jest człowiek. Nie trzeba nikogo przekonywać, że aktywność legislacyjna w zakresie ochrony środowiska, w tym wynikająca z regulacji art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, podejmowana jest właściwie ze względu na człowieka, który jest w tym przypadku traktowany jako podmiot ochrony. Z punktu widzenia sytemu składającego się na taka ochronę przyjedzie z kolei wskazać na uzupełniający charakter tej regulacji prawnej, która znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub pozwalających na nałożenie obowiązków dalej idących (por. wyrok NSA z 24.11.2015 r., sygn. akt II OSK 758/14).

Koniecznym warunkiem wydania decyzji w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska jest wykazanie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Natomiast środowisko to w rozumieniu ustawy ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39).

Ustawa nie precyzuje, na czym miałoby polegać negatywne oddziaływanie na środowisko. Źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko może być każde oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska. Definicja pojęcia korzystania ze środowiska zawarta jest w przepisie art. 4 ustawy. Z art. 262 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że nałożenie obowiązków wskazanych warunkowane jest wykazaniem przez organ negatywnego oddziaływania na środowisko w konkretnej sprawie. Oznacza to z kolei, że przesłanka oddziaływania negatywnego musi przybrać postać mierzalną (dającą się wykazać).

W takich kategoriach prawnych analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonując jego oceny w kontekście twierdzeń i zarzutów stawianych przez skarżących, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie, przy zastosowanych środkach dowodowych, nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko przez działalność prowadzoną przez P. Ł. na nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...]i [...] położnych w [...]. Zebrany materiał dowodowy w postaci pomiarów hałasu, oględzin procesu rozładowywania nawozów a później ich przewozu do hali i konfekcjonowania, nie dostarczył podstaw do stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez działalność gospodarczą polegającą na konfekcjonowaniu i dystrybucji nawozów mineralnych, a w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. W takich okolicznościach sprawy prowadzone przez organ I instancji postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkie okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, mające istotne znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, co przesądza o uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z poszanowaniem reguł dowodowych wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do akcentowanej przez skarżących kwestii oceny niezgodności działalności [...] P. Ł. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjdzie z kolei wyjaśnić, że orzekające organy zasadnie ograniczyły się do oceny oddziaływania firmy [...] P. Ł. na nieruchomości skarżących do regulacji wynikającej z ustawy Prawo ochrony środowiska i badania negatywnego oddziaływania na środowisko. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdą zastosowanie w przypadku wprowadzenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – w ramach określania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, do miejscowego planu pewnych szczególnych reguł czy też norm postępowania, ujętych w formie nakazów lub zakazów. Ponadto postanowienia miejscowego planu mają znaczenie dla ustalenia czy dany teren podlega ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym ostatnim przypadku organ odwoławczy za prawidłowe uznał przyjęcie w badaniach hałasu emitowanego do środowiska norm hałasu dla przewidzianej w planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej. Skoro jednak norma art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska ma charakter uzupełniający, to w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji hałasu, zastosowanie znalazłaby regulacja wynikająca z art. 113 ust. 2 tej ustawy.

W przypadku braku w planie miejscowym szczególnych nakazów lub zakazów dotyczących ochrony środowiska, regulacja planu miejscowego nie znajduje w sprawie zastosowania. Co jednak nie oznacza, że kwestia legalności postawienia i użytkowania wiaty magazynowej, w której są zrzucane nawozy przywożone luzem samochodami ciężarowymi, czy też hali służącej do konfekcjonowania i magazynowej nawozów w aspekcie zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna stanowić przedmiotu odrębnego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowalnej lub organy nadzoru budowlanego zarówno w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym weryfikacji decyzji administracyjnej. Przyjdzie w tym miejscu jedynie zasygnalizować, że badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie treści obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Taka analiza ma znaczenie fundamentalne, ponieważ plan miejscowy określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nadto, gdyby zmiana zagospodarowania terenu była nieobjęta reglamentacją prawa budowlanego, można zwrócić uwagę na regulację wynikającą z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesiony w skardze zarzut dotyczący ograniczenia się przez organy wyłącznie do oceny odziaływania firmy [...] P.Ł. na nieruchomość skarżących w kontekście ustawy Prawo ochrony środowiska, okazał się niezasadny, gdyż postępowanie prowadzone w zakresie wyznaczonym przez normę wynikającą z art. 362 powołanej ustawy, zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Stwierdzenie braku negatywnego oddziaływania na środowisko uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.