Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 845/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 13 pkt 1, 2 i 4, § 18 ust. 4 pkt 3,;
journal: Dz.U. 2017 poz 1737
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni  publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na  obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 2, art. 45 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 7;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 853/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 maja 2018 r. nr UM02-65170-UM0210031/18; WS-I-W.052.17.31.2018 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 853/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyniku rozpoznania skargi Gminy S. (dalej powoływana także jako gmina) na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej powoływany także jako organ, zarząd) z dnia 29 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków unijnych, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz uznał uprawnienie Gminy S. do umieszczenia operacji: "Budowa świetlicy wiejskiej w T. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wyposażeniem" na liście podmiotów spełniających kryteria wyboru operacji typu "Inwestycje w obiekty spełniające funkcje kulturalne" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Zarząd Województwa Kujawsko - Pomorskiego poinformował pismem z 29 maja 2008 r. skarżącą gminę, że jej wniosek o przyznanie pomocy w ramach PROW na lata 2014-2020 został rozpatrzony negatywnie, z uwagi na niespełnienie kryterium określonego w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1737 ze m., dalej powoływane jako "rozporządzenie") - uzyskanie 15 pkt podczas gdy minimum wynosiło 16 pkt. Z ww. pisma w szczególności wynikało, że nie przyznano gminie punktów za kryterium "liczba organizacji pozarządowych, które mają siedzibę w gminie", bowiem liczba organizacji pozarządowych nie wynikała z przedłożonych przez gminę dokumentów.

Z powyższą oceną nie zgodziła się gmina i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") w zw. z art. art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz.U z 2018 r. poz. 627, ze zm. dalej powoływana jako "u.w.o.w."), wniosła skargę do sądu administracyjnego. Gmina podkreśliła, że zgodnie z ewidencją stowarzyszeń zwykłych prowadzonych przez Starostę B., na terenie gminy S. działają dwa stowarzyszenia (poz. SZ-9 i SZ-7), natomiast z KRS wynika, że na terenie gminy S. działają 23 stowarzyszenia. Zatem gmina za powyższe kryterium powinna uzyskać co najmniej 2 pkt, bowiem liczba jej mieszkańców wynosi 9782 osób. Oznacza to, że wystarczającym kryterium dla 1 pkt jest to, aby na terenie gminy działało co najmniej 10 organizacji pozarządowych. Oba rejestry są jawne i zatem organ rozpatrujący wniosek mógł z łatwością sprawdzić, czy gmina spełnia to kryterium.

Gmina podkreśliła, że wniosek o przyznanie pomocy jak i instrukcja wypełniania wniosku nie wskazują, jakimi dokumentami ma być wykazane spełnienie warunków przyznania pomocy i kryteriów wyboru operacji. Gmina, z uwagi na treść ogłoszenia o naborze wniosków, dołączyła do wniosku pomocniczo mapę aktywności organizacji pozarządowych działających na terenie gminy S., z którego wynikało, że na terenie gminy działa 17 organizacji pozarządowych, z których 9 spełniało kryteria, aczkolwiek nie były to wszystkie organizacje. Zdaniem gminy skoro w ogłoszeniu o naborze organ prowadzący, wskazał, że kryterium liczby organizacji pozarządowych będzie weryfikowane w oparciu o wpis do KRS, zatem gmina spełniała sporne kryterium.

W odpowiedzi na skargę, zarząd wskazał, że gmina dopiero w skardze wskazała liczbę organizacji działających na terenie gminy wpisanych do rejestru stowarzyszeń w KRS, zaś z dołączonego do wniosku dokumentu - mapa aktywności organizacji pozarządowych, który stanowił podstawę ustaleń organu wynikało, że na terenie gminy S. siedzibę ma 8 stowarzyszeń, co przy liczbie mieszkańców 9990 osób i przeliczniku 1000, nie pozwalało na przyznanie nawet 1 pkt. Stosując

§ 18 ust. 4 rozporządzenia, organ nie występował o uzupełnienie dokumentów przez gminę i na podstawie przedłożonych dokumentów odmówił przyznania pomocy. Organ nie ma uprawnień do samodzielnego ustalenia liczby stowarzyszeń w oparciu o inne dane niż przedłożona przez wnioskodawcę.

Odnośnie braku wiedzy gminy w zakresie sposobu dokumentowania ww. okoliczności, zarząd powołał się na załącznik do uchwały 5/5118/18 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 lutego 2018 r. w sprawie ogłoszenia o naborze wniosków o przyznanie pomocy dla operacji typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego PROW na lata 2014-2020, w terminie od dnia 19 lutego 2018 r. do dnia 30 marca 2018 r., gdzie wskazano, że weryfikacja spornego kryterium (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit c. rozporządzenia) będzie opierała się o zapisy KRS albo zaświadczenie z gminy o wpisie do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, potwierdzających ich funkcjonowanie co najmniej od roku przed ogłoszeniem naboru wniosków o przyznanie pomocy. Organ wskazał, że sposób weryfikacji spełnienia spornego kryterium był jednakowy dla wszystkich wniosków o przyznanie pomocy.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Bydgoszczy stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznał uprawnienie skarżącej gminy do umieszczenia operacji "Budowa świetlicy wiejskiej w T. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na liście podmiotów spełniających kryteria wyboru operacji typu "Inwestycje w obiekty spełniające funkcję kulturalne" w ramach określonego działania PROW na lata 2014-2020.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, udzielona informacja nie odpowiada wymaganemu uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu, bowiem jej uzasadnienie jest ogólnikowe, hasłowe, nie odnosi się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie wyjaśnia konkretnych przyczyn przyznania (odmowy) przyznania konkretnej liczby punktów za poszczególne kryteria. Tym samym narusza zasadę praworządności i w zasadzie uchyla się od oceny legalności dokonywanej w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie można akceptować rozwinięcia uzasadnienia informacji o odmowie przyznania pomocy dopiero w odpowiedzi na skargę.

Niezależnie od powyższego uchybienia, na podstawie skarżonej czynności, zarzutów skargi oraz analizy akt administracyjnych i odpowiedzi organu na skargę, sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności skarżonej czynności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji, dokonał analizy treści urzędowego formularza wniosku o przyznanie pomocy udostępnionego podmiotom ubiegającym się o taką pomoc i doszedł do wniosku, że to właściwy organ samorządu województwa odpowiada za przygotowanie formularzy adekwatnych do określonych kryteriów danej operacji i naboru. Formularz wniosku, wraz z wykazem niezbędnych dokumentów winien zostać opracowany w taki sposób, aby umożliwiał i służył możliwości oceny na podstawie wniosku i wskazanych w nim jako wymagane i dołączonych dokumentów spełnienia wszystkich kryteriów wyboru operacji danego typu, tj. zarówno ogólnych, jak i dodatkowych w danym regionie (określonych w § 8 rozporządzenia). Tylko takie bowiem przygotowanie przez organ ogłaszający nabór formularza wniosku o przyznanie pomocy, w kontekście zasady praworządności, daje się pogodzić z określonym w ww. rozporządzeniu bardzo formalnym trybem wstępnej oceny spełniania kryteriów oceny operacji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, sprzeczne z przepisami jest zawarcie dodatkowych wymogów czy doprecyzowanie dokumentacji wyłącznie w ogłoszeniu o naborze wniosków o przyznanie pomocy. Jednocześnie istniejący formularz jest ogólny, dotyczy kilku typów operacji w ramach PROW dla wsi i w tymże formularzu nie znajduje się rubryka odnosząca się do kryterium z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, czyli liczby organizacji działających na terenie gminy czy też jej przeliczeniu na 1000 mieszkańców. Tym samym udostępniony formularz rażąco narusza § 15 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, bo pomija to kryterium. Natomiast wskazywany w odpowiedzi na skargę załącznik do uchwały, wskazujący na wypis z KRS lub zaświadczenie z gminy o weryfikacji tego kryterium, zdaniem sądu, może mieć jedynie charakter informacyjny a nie stanowić prawotwórczego uzupełnienia wymagań wobec formularza wniosku o przyznanie pomocy.

Tym samym, zdaniem sądu, rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy podjęte bez wnikliwej analizy dołączonych do wniosku dokumentów, a w razie wątpliwości bez wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentacji, z powołaniem się wyłącznie na przepis § 16 rozporządzenia było niedopuszczalne i podjęte z istotnym naruszeniem cytowanych przepisów prawa procesowego oraz materialnego, które miało nadto istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Konsekwencją powyższego jest to, że organ nie może powoływać się na § 18 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, jako przesłankę braku przesłanki do żądania uzupełnienia dokumentacji - jeżeli stwierdzone braki dotyczą danych niezbędnych do ustalenia spełniania kryteriów wyboru operacji.

Skoro gmina w skardze przedstawiła dokumenty, z których wynika liczba stowarzyszeń działających na terenie gminy w przeliczeniu na liczbę mieszkańców, sąd był uprawniony do uznania wiążącej oceny punktowej, nie przesądzając o konkretnej liczbie punktów. Uznać zatem należało uprawnienie gminy do umieszczenia operacji na liście o której mowa w § 17 w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 42 ust. 1 pkt 2, art. 42 ust. 3 i 4 u.w.o.w., zgodnie z którymi:

- wniosek o przyznanie pomocy, składa się na formularzu opracowanym przez agencję płatniczą i udostępnionym przez właściwy podmiot wdrażający - w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c oraz pkt 7 i 14;

- formularze wniosku o przyznanie pomocy, (...) oraz ich zmiany wymagają akceptacji instytucji zarządzającej (ust. 3);

- wnioski inne niż wskazane w art. 42 ust. 3a o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność dotyczące pomocy można składać za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej odpowiednio agencji płatniczej, podmiotu wdrażającego albo LGD, przy czym wnioski te mogą być składane za pomocą takiego formularza w ramach działań i poddziałań określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 pkt 1 (ust.4);

przez błędne uznanie, że organ samorządu województwa jest odpowiedzialny za nienależyte opracowanie formularza wniosku i w konsekwencji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami zarówno krajowymi jak i unijnymi, dotyczącymi zasad przyznawania pomocy w ramach PROW, zamiast uznać, że w przedmiotowej sprawie zgodnie ze wskazaniem prawodawcy kompetencje do tworzenia i zmiany formularza wniosku na podstawie art. 42 ust. 1 posiada agencja płatnicza, którą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 2 formularze udostępnia właściwy podmiot wdrażający (w tym przypadku samorząd województwa), zaś na podstawie art. 42 ust. 3 formularze wniosku o przyznanie pomocy oraz ich zmiany wymagają akceptacji instytucji zarządzającej, którą jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

2) § 15 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia poprzez uznanie, że Zarząd Województwa wadliwie opracował formularz urzędowy wniosku o przyznanie pomocy i udostępnił go z pominięciem kryterium wyboru operacji wyrażonym w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c, w załączniku do uchwały nr 5/118/18 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 lutego 2018 r. w sprawie ogłoszenia o naborze wniosków o przyznanie pomocy dla operacji typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego PROW na lata 2014-2020, w terminie od dnia 19 lutego 2018 r. do dnia 30 marca 2018 r. wskazano, że źródłem weryfikacji kryteriów wyboru operacji (krajowych) zawartych w ww. rozporządzeniu będą dokumenty wskazane w instrukcji wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy, oraz wskazano, że weryfikacja kryteriów wyboru operacji (regionalnych), wymienionych w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia oparta będzie o takie źródła jak wniosek o przyznanie pomocy, kosztorysy oraz pozostałe załączniki do wniosku, natomiast kryterium określone w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c ww. rozporządzenia, weryfikowane będzie w oparciu o wpis do KRS albo zaświadczenie z gminy o wpisie podmiotów do ewidencji stowarzyszeń zwykłych potwierdzające funkcjonowanie stowarzyszeń, które swą działalność rozpoczęły co najmniej rok przed ogłoszeniem naboru wniosków o przyznanie pomocy; mogą mieć charakter informacyjny, nie mogą stanowić prawotwórczego uzupełnienia wymagań wobec formularza wniosku o przyznanie pomocy, przez uznanie, że organ właściwie i zgodnie ze swoimi obowiązkami stosował zawarte w ogłoszeniu metody weryfikacji, kryteria zostały sformułowane bardzo kazuistycznie, w ten sposób, że odwołują się one do wskaźników liczbowych lub do zaistnienia ściśle określonych okoliczności faktycznych, a liczba punktów możliwych do uzyskania za poszczególne kryteria została sztywno określona, co w zaistniałej sytuacji prawnej wyklucza możliwość uznaniowego działania organu przy ocenie wniosku, stąd też ocena punktowa jest wystarczająco przejrzysta i możliwa jest sądowa kontrola jej prawidłowości.

3) § 16 ust. 3 rozporządzenia, który odnosi się do sytuacji stwierdzenia braków, dotyczących danych niezbędnych do ustalenia kryteriów wyboru operacji, w zw. z § 18 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dotyczącym trybu wezwań do usunięcia braków poprzez uznanie, że tryb wezwań do usunięcia braków we wniosku wyłącza uzupełnienie danych niezbędnych do ustalenia spełnienia kryteriów wyboru operacji, w niniejszej sprawie organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu wykazał, że takie braki występują, organ weryfikował liczbę organizacji pozarządowych wskazanych w załączonej do wniosku "mapie aktywności organizacji pozarządowych" (stanowiący listę organizacji pozarządowych działających na terenie gminy S.), osiem z tych organizacji organ uznał za spełniające kryteria, czyli weryfikował te dane w oparciu o publicznie dostępne rejestry tj. KRS i prowadzoną przez starostę ewidencję stowarzyszeń zwykłych.

4) art. 27 ust. 1 i 2 u.w.o.w. przez uznanie za dopuszczalne żądania skargi w sprawie naruszenia przez organ zasady legalizmu stwierdzającej obowiązek organu do zbadania dowodów wniesionych przez skarżącą dopiero w treści skargi zamiast uznać, że wniesione w skardze nowe dokumenty potwierdzające spełnienie kryterium ogłoszonego w konkursie zostały dołączone po zakończeniu weryfikacji całego materiału dowodowego w sprawie i powinny zostać potraktowane jako spóźnione.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznaje skargi na rozprawie i zasądzenie od skarżącej gminy na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina nie wniosła w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z 11 maja 2023 r. gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Analiza treści zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazują, że w ocenie organu, sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego, bowiem wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, zarząd województwa nie jest odpowiedzialny za należyte opracowanie formularza wniosku (odpowiedzialnym jest agencja płatnicza, którą jest ARiMR) a jedynie udostępnia, uprzednio opracowane i zatwierdzone przez instytucję zarządzającą (Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi) formularze. Skoro zarząd nie opracowuje treści formularza nie można stawiać mu zarzutu, że udostępnił go z pominięciem kryterium wyboru operacji opisanym w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, mimo iż w załączniku do uchwały zarządu z dnia 1 lutego 2018 r. nr 5/118/18 wynikało, w oparciu o jakie dokumenty powyższe kryterium będzie oceniane. Dlatego też, w ocenie organu brak było podstaw do przyjęcia, że w takiej sytuacji nie powinien mieć zastosowania § 18 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia (brak przesłanki do wezwania celem usunięcia braków). Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprzeczności z art. 27 ust. 1 i 2 u.w.o.w. jest dopuszczenie przez sąd do oceny legalności działania organu, w oparciu o dokumenty złożone dopiero na etapie skargi do sądu.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 u.w.o.w. wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o przyznanie pomocy technicznej oraz wniosek o płatność składa się na formularzu opracowanym przez agencję płatniczą i udostępnionym przez: (1) agencję płatniczą - w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 4 lit. a i b, pkt 5, 6 i 8-13b, oraz pomocy technicznej; (2) właściwy podmiot wdrażający - w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c oraz pkt 7 i 14. Natomiast art. 45 ust. 1 pkt 1 u.w.o.w. stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań, w szczególności: a) formę i tryb składania wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność. Stosownie do treści § 13 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r., właściwy organ samorządu województwa albo samorządowa jednostka podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego albo samorządowej jednostki oraz w urzędzie marszałkowskim albo w samorządowej jednostce, ogłoszenie o naborze wniosków o przyznanie pomocy nie później niż 14 dni i nie wcześniej niż 30 dni przed dniem planowanego rozpoczęcia terminu składania tych wniosków. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie typu operacji, w ramach którego będzie realizowany nabór wniosków o przyznanie pomocy, dnia rozpoczęcia i dnia zakończenia terminu składania tych wniosków oraz miejsca ich składania. Jednocześnie właściwy organ samorządu województwa albo samorządowa jednostka udostępnia formularz wniosku o przyznanie pomocy, formularz wniosku o płatność oraz formularz umowy na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego albo samorządowej jednostki, nie później niż w dniu podania do publicznej wiadomości ogłoszenia, o którym mowa w ust. 1.

W świetle powyższych regulacji, nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że to właściwy organ samorządu województwa odpowiada za przygotowanie formularzy wniosków adekwatnych do kryteriów operacji danego typu. Formularz jest opracowywany przez agencję płatniczą (w niniejszej sprawie ARiMR) zaś samorząd województwa jedynie udostępnia już opracowany wzór formularza. To, że jak dostrzegł to sąd pierwszej instancji powyższy formularz jest ogólny, ma zastosowanie w kilku typach operacji w ramach działania objętego PROW na lata 2014-2020, nie oznacza, że został opracowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, czy też narusza zasadę praworządności. Obowiązki jakie ma przedsięwziąć właściwy organ samorządu terytorialnego w ramach pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" zostały precyzyjnie wskazane w § 13 rozporządzenia, z których to obowiązków, jak wynika z akt sprawy a czego nie kwestionowała skarżąca gmina, zarząd województwa się wywiązał. Została podjęta stosowana uchwała – z dnia 1 lutego 2018 r. o nr 5/118/18 o ogłoszeniu naboru wniosków, która zawierała niezbędne elementy opisane w rozporządzeniu, zaś zarząd województwa udostępnił formularz wniosku o przyznanie pomocy na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego. Tym samym nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia prawa, w szczególności nie wywiązanie się z ciążących a nim obowiązków, skoro takie obowiązki na zarządzie województwa nie ciążyły. Tym samym zasadny okazał się pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że w § 15 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do przyznania pomocy, w tym do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy i kryteriów wyboru operacji, albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty za dane kryterium wyboru operacji przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach (§ 16 pkt 2 rozporządzenia). Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium (§ 16 pkt 3 rozporządzenia). Jednocześnie w załączniku do uchwały z 1 lutego 2018 r. nr 5/118/18 wskazano, że kryterium określone w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia weryfikowane będzie w oparciu o wpis do KRS albo zaświadczenie z gminy o wpisie podmiotów do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, potwierdzających funkcjonowanie stowarzyszeń, które swą działalność rozpoczęły co najmniej rok przed ogłoszeniem naboru wniosków o przyznanie pomocy.

Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że uchwała Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 litego 2018 r. nr 5/118/18 w sprawie ogłoszenia naboru wniosków (...) wraz z załącznikiem ma charakter jedynie informacyjny, bowiem nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe nie oznacza jednak, że na podstawie tejże uchwały, w szczególności załącznika do niej, nie można doprecyzowywać jakie dokumenty, powinny być dołączone do wniosku, celem weryfikacji poszczególnych kryteriów, w tym zapisanego w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji przyznał, że udostępnione formularze wniosków, opracowane przez agencję płatniczą są ogóle, uniwersalne, opracowane dla kilku typów operacji, a zatem jednym miejscem, gdzie można było je uszczegółowić, była właśnie uchwała w sprawie naboru wniosków. Przyjęcie jako słusznego poglądu sądu pierwszej instancji, że zapisy uchwały czy też jej załącznika nie mogą stanowić prawotwórczych wymagań wobec wniosku, doprowadziłoby do absurdalnego stanowiska, że także termin składania wniosków zawarty w powyższej uchwale ma jedynie charakter informacyjny a nie wiążący, co w oczywisty sposób nie da się pogodzić z istotą postępowania konkursowego, jakim jest m.in. przyznanie pomocy na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne".

Artykuł 35 ust. 1 u.w.o.w. w związku z zasadą praworządności, o której jest mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wyraża ogólną zasadę, że pomoc przyznawana jest wówczas, gdy aplikujący podmiot spełnił wszystkie kryteria wyboru, a jego wniosek jest kompletny, nie zawiera braków, gdyż dalsze procedowanie jest możliwe tylko z kompletnym wnioskiem.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy jest postępowaniem konkursowym. Wynika z tego, że aplikujące o pomoc finansową podmioty muszą spełnić wszelkie wymagane przepisami prawa i procedurą wymagania, w tym wymagania formalne, które równie obowiązują każdy z tych podmiotów. To na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Podkreślić należy, że gmina ubiegając się o przyznanie pomocy winna była znać zasady wypełniania wniosku, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik wyraża akceptację dla tych zasad i w dalszych swych działaniach, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjne ciąży zawsze na wnioskodawcy. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Brak jasnej deklaracji lub też sformułowanie deklaracji w sposób niejednoznaczny winny zostać ocenione negatywnie, a organ nie ma obowiązku (ani nawet możliwości) interpretowania niejasności na korzyść wnioskodawcy. Chodzi o to, aby w przejrzysty, a nie w dorozumiany, sposób doszło do wyboru projektów spełniających jasno określone wymagania. Jest to warunek konieczny dla rzetelnego i bezstronnego wyboru projektu do dofinansowania. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia podstawowej zasady prawa wspólnotowego, jaką jest w procedurach konkursowych zasada równego traktowania, niedyskryminacji oraz przejrzystości procedur.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 34 ust. 2 u.w.o.w. do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Te zaś przepisy stanowią, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 27 ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2).

Ze wskazanych przepisów wynika, że kontrolowane postępowanie nie jest standardowym postępowaniem administracyjnym, ale procedurą szczególną. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku takich procedur jak kontrolowana, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym o ile organ nie prowadzi postępowania dowodowego w sposób znany ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, ani też nie stosuje większości szczegółowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak ma obowiązek przeprowadzenia stosownej wykładni przepisów prawa materialnego i przez pryzmat rezultatu tej wykładni ocenić stan faktyczny, ukształtowany zgodnie z art. 27 ust. 2 u.w.o.w.

W kontekście powyższych uwag oznacza to, że organ nie musi poszukiwać dowodów, które miałyby świadczyć za przyznaniem stronie uprawnienia. Obowiązek udowodnienia istotnych faktów – w tym przypadku spełnienia kryterium z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia – spoczywał zatem na gminie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że sama gmina oświadczyła (treść skargi do sądu pierwszej instancji), że mając na uwadze treść ogłoszenia o naborze wniosków dołączyła do wniosku pomocniczo dokument w postaci "Mapy aktywności organizacji pozarządowych działających na terenie gminy", a zatem gmina miała świadomość, że była zobowiązana do udokumentowania określonego kryterium. Z ogłoszenia o naborze wniosków – załącznika do uchwały wynikało w oparciu o jakie dokumenty będzie weryfikowane sporne kryterium, a mimo to tychże dokumentów gmina nie przedłożyła. Znamiennym jest przy tym to, że dokumentem potwierdzającym spełnienie spornego kryterium było m.in. zaświadczenie gminy w wpisie podmiotów do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, potwierdzające funkcjonowanie stowarzyszeń, które swą działalność rozpoczęły co najmniej rok przed ogłoszeniem naboru wniosków o przyznanie pomocy, a zatem dokument, który gmina mogła sama wytworzyć i przedłożyć wraz z wnioskiem.

Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji gdy gmina miała wątpliwości co do sposobu udokumentowania kryterium z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, to stosownie do art. 27 ust. 1 pkt 3 u.w.o.w. miała prawo zwrócić do zarządu województwa o stosowne wyjaśnienia, z którego to prawa nie skorzystała.

W świetle obowiązujących zasad przeprowadzenia przez instytucję zarządzającą konkursu, powoływanie się przez gminę na fakt, że zarówno ewidencja stowarzyszeń zwykłych jak i rejestr stowarzyszeń wpisanych do KRS jest jawny i ogólnodostępny, a zatem pozwalał z łatwością zweryfikowanie przez organ kryterium opisanego w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, w żaden sposób nie wskazuje na naruszenie prawa przez organ. Mając na względzie opisany powyższej charakter postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie pomocy, organ nie miał podstaw, aby poszukiwać określonych dowodów, czy też domagać się ich przedłożenia od wnioskodawcy. Z twierdzeń organu wynika, że zweryfikował wszystkie organizacje ujęte w dołączonym przez gminę dokumencie w postaci "Mapy aktywności organizacji pozarządowych działających na terenie gminy", uznając że jedynie część z nich spełnia kryterium z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia. Liczba zweryfikowanych pozytywnie organizacji nie pozwalała na przyznanie nawet jednego punktu. W tym zakresie nie można organowi skutecznie zarzucać naruszenia § 18 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, bowiem stwierdzone braki dotyczyły danych niezbędnych do ustalenia kryteriów wyboru operacji, a zatem brak było podstaw do wezwania gminy do usunięcia braków w określonym terminie.

Powyższe rozważania skutkowały uznaniem za zasadne również zarzutów podniesionych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa – stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została sformalizowana w stopniu większym, niż w innego rodzaju sprawach pozostających w kognicji sądu administracyjnego. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając legalność zaskarżonej do sądu czynności – informacji Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 29 maja 2018 r., sąd pierwszej instancji błędnie poddał analizie i ocenie dokumenty przedłożone przez gminę wraz ze skargą, które nie zostały przez gminę przedłożone w konkursie i nie były w dyspozycji organu. Skoro gmina nie przedłożyła wraz z formularzem o przyznanie pomocy dokumentów, z których wynikałoby, że na jej terenie prowadzą działalność organizacje pozarządowe spełniające warunki opisane w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, przedłożenie tychże dokumentów dopiero na etapie skargi było niewątpliwie spóźnione. Dlatego też, oparcie się przez sąd pierwszej instancji na powyższych dokumentach, przy ocenie legalności zaskarżonej czynności organu, było nieprawidłowe.

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zawarte w pkt 2 wyroku, czyli uznanie uprawnienia gminy do umieszczenia wnioskowanej operacji na liście podmiotów spełniających kryteria wyboru operacji, było również nieprawidłowe. Nie można bowiem oceniać istnienia uprawnienia gminy na podstawie dokumentów, które nie były w dyspozycji organu, a których organ nie był zobowiązany do uwzględnienia z urzędu. Zaznaczyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lewis Nexis, str. 314; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 252/11). Skoro wyrok wydany na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. zastępuje akt administracji publicznej, to powinien również zawierać wszystkie niezbędne elementy wymagane dla danego aktu. Z brzmienia § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że sporządzona przez zarząd województwa lista podmiotów spełniających kryteria wyboru operacji w ramach danego typu operacji zawiera informację o kolejności przysługiwania pomocy w ramach danego typu operacji, zaś sama lista zawiera określenie podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy, liczbę przyznanych punktów, tytuł operacji i kwotę wnioskowanej pomocy. Skoro powyższa lista służy określeniu kolejności, w jakich będą realizowane określone operacje, uznanie uprawnienia gminy przez sąd pierwszej instancji powinno pozwalać na ustalenie tejże kolejności. Tymczasem w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji uchylił się od precyzyjnego wskazania liczby punktów, jaka powinna być przyznana gminie w ramach konkursu, co doprowadziło de facto do sytuacji, w której przyznane gminie uprawnienie w żaden sposób nie zastępuje aktu organu administracji. Nie można wciągnąć danej operacji na listę rankingową bez wskazania kryteriów, pozwalających na ustalenie kolejności jej realizacji. Dlatego również z tych względów koniecznym było uchylenie zaskarżonego wyroku.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu jest w pełni zasadna. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji uwzględni stanowisko wyrażone w powyższym wyroku. Końcowo jedynie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji co do mankamentów uzasadnienia zaskarżonej do sądu informacji organu, jednakże z uwagi na dostrzeżone błędny sądu pierwszej instancji w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej, w tym nieprawidłowym uznaniu uprawnienia gminy do umieszczenia operacji na liście "rankingowej", nie mógł zastosować art. 184 p.p.s.a., uznając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).