Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2609/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9.03.2027 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2292/18 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz L.K., R.F. i E.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 października 2018 r. nr KR VI R 25/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2292/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. oraz L.K., R.F. i E.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 16 października 2018 r. nr KR VI R 25/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz L.K., R.F. i E.M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej - Komisja) decyzją z 16 października 2018 r. nr KR VI R 25/18, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., dalej – ustawa o Komisji) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2006 r. nr 426/GK/DW/06 w całości (pkt 1) oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2007 r. nr 183/GK/DW/07 w całości (pkt 2).

Komisja postanowieniem z 28 maja 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2006 r. oraz z 24 maja 2007 r. dotyczących nieruchomości warszawskiej, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy - [...] w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...] (w dniu wydania ww. decyzji KW nr [...], dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]).

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dawna nieruchomość hip. nr [...] o pow. [...] m²), opisana obecnie w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej – dekret warszawski).

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy.

Nieruchomość warszawska nr hip. [...] o pow. [...] m² została wydzielona z nieruchomości hipotecznej "[...] " Nr [...] na podstawie decyzji Wydziału Hipotecznego Ziemskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z 4 października 1927 r. Zgodnie ze świadectwem hipotecznym Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 6 czerwca 1947 r. tytuł własności nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię J. (J.) F. na mocy wniosku z 27 września 1927 r. Właściciel nieruchomości zginął w trakcie Powstania Warszawskiego. Pozostawił po sobie dwóch synów – S.F., który zginął w czasie wojny w 1939 r. oraz J.F., który zmarł w 1966 r.

Obecna dz. ew. nr [...] została wydzielona na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z 25 czerwca 2002 r. (AG-II-2.6/7415/47/2002/M) z dz. ew. nr [...] o pow. [...] m². Część dawnej nieruchomości hip. nr [...] o pow. [...] m² weszła w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...], która to działka, zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 maja 2006 r. nr 110/P/06 stała się własnością Powiatu [...] i jest obecnie częścią drogi publicznej – ul. [...].

Komisja wskazała, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu został złożony 14 lutego 1949 r. Z treści dokumentu nie wynika wprost, kto go złożył ponieważ został opatrzony podpisem J. F. Jednocześnie na wniosku znajduje się adres zamieszkania osoby składającej wniosek - [...]. Pod wskazanym adresem stale zamieszkiwała wdowa po J. (J.) F. Wniosek został najprawdopodobniej złożony przez następcę prawnego właściciela gruntu – J.F., który podpisał się J. F. J.F. miał wówczas 43 lata. Jak wynika z metryki chrztu E.M. z domu F., córki J.F., jej ojciec wraz z rodziną jeszcze w 1944 r. zamieszkiwał w [...] pod adresem [...]. Do wniosku dekretowego załączono dowód wpłaty na kwotę 3000 zł tytułem opłaty manipulacyjnej oraz świadectwo Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego.

Objęcie powyższego gruntu przez gminę nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin do złożenia wniosku upływał 16 lutego 1949 r.

Komisja opisała stan faktyczny i prawny nieruchomości w latach 1945 – 1948 oraz zaznaczyła, że Przewodniczący Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 23 sierpnia 1950 r. L.dz. IB/4837/50/U odmówił dotychczasowemu właścicielowi J. (J.) F. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej i stwierdził, że wszystkie budynki (fragmenty murów) znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzję odebrała W.F. 25 sierpnia 1950 r., która zamieszkała pod adresem [...] (brak numeru lokalu na zwrotce). Przedmiotowe orzeczenie zostało przez nią zaskarżone.

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z 17 kwietnia 1951 r. utrzymał w mocy orzeczenie z 23 sierpnia 1950 r., wskazując, że nieruchomość przekazana została na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta.

Wojewoda Warszawski decyzją z 3 kwietnia 1992 r. nr 21834 stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę Warszawa [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - [...]. Dla nieruchomości została założona księga wieczysta.

E.M. oraz R.F. 10 sierpnia 2001 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 23 sierpnia 1950 r. oraz decyzji z 17 kwietnia 1951 r.

Minister Infrastruktury decyzją z 31 marca 2004 r. nr B.O.5.3/813-R-672/2002 stwierdził nieważność decyzji z 17 kwietnia 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 23 sierpnia 1950 r. wskazując, że badane w trybie nadzoru ww. orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem odmówiono byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie można było powoływać się na plan opracowany. Uznano ponadto, że orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. Wskazano też, że błędnie uznano, że w dniu 14 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek byłego właściciela – J.F.

Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z 14 lutego 1949 r., złożonego przez J. F., decyzją z 23 listopada 2006 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...], uregulowanego w KW Nr [...] cz. na rzecz: E.M. w 1/6 części, M.K. w 1/6 części, R.F. w 1/6 części, M.F. w 1/6 części, D.F. w 1/6 części i A.F. w 1/6 części. W punkcie drugim decyzji organ dekretowy odmówił ww. stronom postępowania reprywatyzacyjnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m² , który stanowi część ul. [...].

W chwili wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy nie żył A.F., który zmarł 22 października 2005 r. Postanowienie o stwierdzenie spadku po ww. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w [...] 9 marca 2007 r. O fakcie tym organ dekretowy został poinformowany przez E.M., R.F. i M.K. (pismo z 6 lutego 2007 r.) oraz M.F. i D.F. (pisma z 12 lutego 2007 r.). Jednocześnie strony wniosły o zmianę decyzji z 23 listopada 2006 r. w ten sposób, aby prawa przysługujące A.F. zostały w częściach równych przeniesione na jego następców prawnych.

W tej sytuacji Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 maja 2007 r. po rozpatrzeniu wniosków E.M., M.K., R.F., M.F. oraz D.F. w sprawie zmiany pkt 1 decyzji z 23 listopada 2006 r. w związku ze śmiercią A.F., uwzględnił w całości żądanie stron i zmienił pkt 1 tej decyzji w ten sposób, że ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w [...] przy ul. [...], uregulowanego w KW Nr [...] cz. na rzecz: E.M. w 2/12 częściach, M.K. w 2/12 częściach, R.F. w 2/12 częściach, M.F. w 3/12 częściach i D.F. w 3/12 częściach.

Decyzja z 23 listopada 2006 r. oraz zmieniająca ją decyzja z 24 maja 2007r., zostały wykonane aktem notarialnym z 22 października 2007 r. (Rep. A nr [...]) sporządzonym przez notariusza M.W. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została podpisana przez przedstawicieli m.st. Warszawy, E.M., M.K., R.F., D.F. oraz E.F. działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik męża M.F. (pełnomocnictwo notarialne z 21 grudnia 2006 r., Rep. A nr [...]).

Na podstawie ww. umowy w dziale II KW nr [...] wpisano: D.F. (udział 3/12 w prawie użytkowania wieczystego); R.F. (udział 2/12 w prawie użytkowania wieczystego); E.M. (udział 2/12 w prawie użytkowania wieczystego); L.K. (udział 2/12 w prawie użytkowania wieczystego); E.F. (udział 1/12 w prawie użytkowania wieczystego); H.F. (udział 1/12 w prawie użytkowania wieczystego) oraz K.P. (udział 1/12 w prawie użytkowania wieczystego).

W dniu 24 października 2007 r. R.F., E.M., M.K., M.F. i D.F. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego dz. ew. nr [...] przy ul. [...], ustanowione na mocy decyzji z 23 listopada 2006 r. i 24 maja 2007 r., w prawo własności. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z 5 sierpnia 2015 r. nr 82/2015 prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości zostało przekształcone we własność. Jednocześnie organ ustalił, że współwłaścicielami gruntu stali się – D.F. w udziale wynoszącym 3/12 nieruchomości, R.F. w udziale wynoszącym 2/12 nieruchomości, E.M. w udziale wynoszącym 2/12 nieruchomości, L.K. w udziale wynoszącym 2/12 nieruchomości, E.F. w udziale wynoszącym 1/12 nieruchomości, H.F. w udziale wynoszącym 1/12 nieruchomości oraz K.P. w udziale wynoszącym 1/12 nieruchomości.

Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja stwierdziła, że decyzja z 23 listopada 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skierowana została do osoby zmarłej, co oznacza, że powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Decyzja reprywatyzacyjna z 23 listopada 2006 r. została skierowana m.in. do A.F., który zmarł 22 października 2005 r., a więc w dacie, kiedy organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, adresat decyzji nie żył od prawie roku.

W ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2006 r., nie mogła być wydana, a jej wydanie stanowi podstawę do jej eliminacji w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Komisja wskazała ponadto, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego była też decyzja z 24 maja 2007 r. wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Komisja podkreśliła, że Prezydent m.st. Warszawy niewłaściwie zastosował tryb z art. 155 k.p.a., bowiem w sprawie istniały podstawy do wzruszenia tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co już wykluczało możliwość stosowania, przewidzianego dla decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi trybu z art. 155 k.p.a. Co więcej, w sprawie nie doszło do aktualizacji, warunkującej prowadzenie w tym trybie postępowania, przesłanki formalnej w postaci zgody stron postępowania. Artur Fijałkowski jako osoba nieżyjąca, co oczywiste, zgody takiej nie mógł wyrazić.

Ponadto, zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Prezydent prowadząc postępowanie zakończone decyzją z 23 listopada 2006 r., nie podjął czynności celem zbadania wynikającej z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przesłanki posiadania gruntu. Jest to okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności.

Organ przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 określające wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego podkreślając, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319, dalej: dekret - Prawo rzeczowe) jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Przepis art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo".

Komisja wskazała, że w orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli (uchwała SN z dnia 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70).

Na poparcie twierdzeń Komisja przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliła, że zarówno w decyzji z 23 listopada 2006 r. jak i w decyzji z 24 maja 2007 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących spełnienia przesłanki posiadania przedmiotowej nieruchomości przez następcę prawnego dawnego właściciela J. (J.) F. – J.F. w chwili złożenia przez niego wniosku dekretowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Komisja podkreśliła, że stanowisko odnoszące się do interpretacji art. 7 ust. 1 dekretu zostało potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy z 9 marca 2017 r. art. 30 ust. 4b) wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca poprzez przepisy ustawy z 9 marca 2017r. w brzmieniu obowiązującym po 14 marca 2018 r. doprecyzował, jak należy rozumieć przepis art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.

W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty, którymi w dniu wydania decyzji dysponował organ administracyjny, które mogły być pomocne do zbadania tej kwestii. Ponadto w czasie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych istniały dokumenty archiwalne (nieznajdujące się w aktach własnościowych dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]), mogące wskazywać na występowanie po stronie J.F. posiadania względem tej nieruchomości w dacie złożenia wniosku, które to dokumenty Prezydent m.st. Warszawy powinien był zgromadzić i zbadać. Prezydent nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy posiadania nieruchomości przez następcę prawnego dawnego właściciela hipotecznego, czego wyrazem jest treść uzasadnień decyzji reprywatyzacyjnych z 23 listopada 2006 r. i z 24 maja 2007 r.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło M. oraz L.K., R.F. i E.M.

M. w złożonej skardze zaskarżyło część uzasadnienia decyzji z dnia 16 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi. Sąd I instancji zauważył, że prowadząc postępowanie nadzorcze, oparte na regulacji wynikającej z art. 156 k.p.a., Komisja nie była zobligowana do badania prawidłowości tej decyzji pod kątem przesłanki posiadania. Sąd uznał jednak, że zaistniała potrzeba odniesienia się do powyższej kwestii skoro Komisja w uzasadnieniu swojego stanowiska uznała, że Prezydent m.st. Warszawy wydając kwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez nieustalenie tej przesłanki. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska.

Sąd I instancji wyjaśnił, że, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Istotna jest zatem interpretacja przesłanki posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości w dacie złożenia wniosku dekretowego. Art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa stanowi, że w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym w oparciu o przepisy tej ustawy Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zakres zastosowania art. 30 ust.1 pkt 4b ustawy o Komisji, będącego podstawą do wydania decyzji nadzorczej komisji zależy od uprzedniego wyjaśnienia treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Wykładni art. 7 ust. 1 dekretu nie można zaś dokonywać z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b cytowanej ustawy. Celem nadzoru judykacyjnego w postępowaniu rozpoznawczym jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień jakie miały miejsce w postępowaniu przeprowadzonym przez prezydenta Miasta Warszawy, który to organ wydał decyzję reprywatyzacyjną. W żadnym razie art. 30 ust. 1 pkt 4b ww. ustawy, jako przepis stanowiący podstawę prawną decyzji nadzorczej nie może być traktowany jako wprowadzający dodatkowe, inne przesłanki, od których spełnienia zależy rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem przesłanek przewidzianych treścią art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że prawodawca zaniechał nowelizacji dekretu, mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie można interpretować kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści nie może bowiem abstrahować od przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu politycznego, społecznego oraz w szczególności treści regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych obowiązujących wówczas przepisach prawa, które wspólnie tworzyły powojenny porządek prawny. Ówczesny ustawodawca wskazując w treści art. 7 ust. 1 dekretu podmioty uprawnione do składania wniosków o ustanowienie prawa własności czasowej musiał mieć bowiem na uwadze, że z chwilą wejścia w życie dekretu nastąpi komunalizacja gruntów warszawskich, stanowiąca jednocześnie podstawę do ujawnienia tej zmiany własnościowej w zapisach ksiąg wieczystych. Zaistniała zatem potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania prawnego, które umożliwi osobom uprawnionym wykazanie swoich praw, wobec braku możliwości ich hipotecznego ujawnienia, a tym samym udokumentowania posiadania przymiotu strony w postępowaniu dekretowym oraz w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na terenie m. st. Warszawy - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych - obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. (Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510).

Z ich treści wynika, że przeddekretowy właściciel nieruchomości ujawniony w księdze hipotecznej mógł udowodnić swoje prawo jako strona w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej w postaci świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie. Także osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela np. pełnomocnik lub kurator dla osoby nieobecnej, mogły wykazać swe prawa w dekretowym postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego stosownie do art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.).

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku zawarta w art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.).

Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca właściciela nieruchomości.

Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa na podstawie art. 724 Kodeksu Napoleona, podobnie jak dziedzice uprawnieni do majątku na mocy zapisu testamentowego o którym mowa w art. 1004 tego Kodeksu.

Pozycja małżonka zmarłego właściciela, jego dzieci naturalnych oraz Państwa jako tzw. spadkobierców nieporządkowych była słabsza.

Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona.

Przepisy ustawy hipotecznej w art. 127 i art. 128 wymagały aby następca prawny właściciela nieruchomości wylegitymował się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami potwierdzającymi jego prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec opisanego wyżej stanu prawnego istniejącego na terenie Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego w zakresie praw spadkowych, ustawodawca dekretowy zasadnie założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe obok właścicieli złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości lub następcę prawnego singularnego, zostaną one zweryfikowane przez organ rozpatrujący te wnioski pod kątem bycia stroną tego postępowania, jeżeli udowodnią swe prawa do spadku właśnie poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie.

Miało to wówczas uzasadnienie bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona, który wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. W ocenie Sądu, z założenia, dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.

Brak jest zdaniem Sądu wątpliwości, że treść art. 7 dekretu warszawskiego świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy zasadnicze znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę właściciela nieruchomości przesłanki "posiadania" w rozumieniu posiadania przez niego legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym w oparciu o wskazany przepis nie zaś wykazanie faktycznego władania rzeczą.

Na marginesie zaznaczyć można także, że z prawnego punktu widzenia w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego istotnym było, aby prawny następca właściciela nieruchomości posiadał stosowne dokumenty potwierdzające jego prawo - np. w postaci wprowadzenia w posiadanie - także z uwagi na inne okoliczności skutkujące jego udziałem w licznych postępowaniach administracyjnych.

Oczywistym jest zatem, że prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać - w oparciu o stosowne dokumenty - swoją czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 72 ust. 2 tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być zatem rozpatrywana przesłanka posiadania, rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było tym samym determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku, że posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wprowadzenie w posiadanie stanowiło instytucję potwierdzającą prawo własności a nie stricte posiadanie w sensie cywilistycznym. Zamysłem ustawodawcy było zatem, że posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 odnosiło się do prawnych następców dotychczasowego właściciela w celu wykazania się przez nich stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu, nie zaś do fizycznego władania gruntem.

Takie rozumienie posiadania oraz wprowadzenia w posiadanie usankcjonowało późniejsze prawodawstwo, po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego.

W dniu 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.

Przesłanka posiadania nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie gruntów warszawskich, orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych, o czym szerzej w wyroku tutejszego sądu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 2145/18.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez Komisję dowodzi wadliwego rozumienia instytucji prawnej posiadania.

Rozważając skuteczność złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a od 1947 r. prawa własności czasowej, przez byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcę prawnego pod kątem przesłanki posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku wskazać należy, że spełnienie tego warunku nie może być rozumiane jako wykonywanie przez wymienione podmioty faktycznego władztwa na owym gruncie i jego manifestowania.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4.03.2016 r. I CSK 519/15, z 16.11.2017 r. V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze m.st. Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r. I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona. Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie spełniona także w sytuacji gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym - Dz. U. Nr 86, poz. 776 i rozpoczęcia na niej inwestycji) oraz owego prawa się nie zrzekł.

Analiza powyższego prowadzi zaś do wniosku, że organ dekretowy nie był zobowiązany do czynienia sugerowanych przez Komisję ustaleń, co do faktycznego sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości.

Spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zaś zostać ocenione jako niewątpliwe, w przypadku zabudowania tej nieruchomości budynkiem skoro art. 5 dekretu warszawskiego przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się jedynie w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność m.st. Warszawy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły one natomiast dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny - Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu).

Ocenić zatem należy, że złożenie przez właściciela lub jego następcę prawnego - w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego - wniosku, w sposób oczywisty nie mogło być zakwestionowane ze względu na przesłankę posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia.

Niezależnie od powyższego, stwierdzenie w realiach niniejszej sprawy, że decyzja reprywatyzacyjna naruszyła prawo z uwagi na niezbadanie przesłanki posiadania jest oczywiście niezasadne tej przyczyny, że sama Komisja powołując się na stanowiące zgromadzony materiał dowodowy dokumenty, wprost potwierdziła, że J.F. - składający w dniu 14 lutego 1949 r. wniosek dekretowy - zamieszkiwał wraz z matką w domu położonym na spornej nieruchomości, co wynika wprost z jego treści.

Przechodząc do omówienia istoty sporu zaistniałego między Skarżącymi a Komisją Sąd I instancji wskazał, że sprowadza się on do odpowiedzi na pytanie czy :

1. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2006 r., ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego opisanej w niej nieruchomości na rzecz E.M., M.K., R.F. , M.F., D.F. oraz A.F. w 1/6 części dla każdego z nich, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 28, art. 29, art. 30 oraz art. 10 k.p.a.) w związku z faktem, że zapadła w postępowaniu prowadzonym z udziałem osoby zmarłej i została skierowania do zmarłego A.F., orzekając o jego prawach materialnych oraz czy

2. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 maja 2007 r. zmieniająca powyższą decyzję w trybie art. 155 k.p.a., została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. z tej przyczyny, że:

- zapadła bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania skoro organ nie mógł takiej zgody uzyskać od nieżyjącego w dacie jej wydania A.F., a ponadto decyzja

-nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie materialnych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także

-nie było podstaw do jej wydania, gdyż w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności, co wyłączało tryb zastosowany przez Prezydenta.

Sąd I instancji wskazał, że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności w treści art. 156 § 1 k.p.a. Tę dodatkową przesłankę "nieważnościową" wypracowało orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże ostateczna ocena czy w analizowanej, konkretnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu tego przepisu zależna jest od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały.

Analiza akt sprawy pozwala na niewątpliwe stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z dnia 23 listopada 2006 r. uczynił jej adresatem zmarłego 22 października 2005 r. A.F., co oznacza, że wydał ją z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 29, art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 34 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku Komisji, takie naruszenie prawa nie może jednakże w analizowanych okolicznościach faktycznych sprawy zostać, zdaniem Sądu I instancji, ocenione jako naruszenie o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie przed Prezydentem m.st. Warszawy zakończone wydaniem decyzji z 23 listopada 2006 r. przez cały czas toczyło się z udziałem następców prawnych A.F., tj. M.F. i D.F. Osoby te otrzymały także omawianą decyzję co oznacza, że nie miała miejsca wadliwość polegająca na procedowaniu i wydaniu orzeczenia bez udziału stron postępowania. Spadkobiercy A.F. wnieśli także do organu wniosek o zmianę omawianej decyzji ostatecznej z 23 listopada 2006 r., w trybie art. 155 k.p.a., poprzez prawidłowe wskazanie jej beneficjentów oraz przypadających im udziałów w będącym przedmiotem decyzji prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Wobec uwzględnienia tego wniosku Prezydent Warszawy wydał decyzję zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z 23 listopada 2006 r., w następstwie czego dokonane rozstrzygnięcie odzwierciedlało ostatecznie prawidłowo ustalony krąg podmiotów prowadzonego postępowania i wielkość przynależnych im udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w [...].

Prezydentowi m.st. Warszawy nie można więc zarzucić, że opisane wyżej decyzje wywołały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Poza sporem jest, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji jednoznacznie sprzecznych z prawem, którego to bezprawia nie można tolerować lub usprawiedliwiać. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie w wyroku z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/18 podkreślono między innymi, że "wysłanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym wysłaniu jej do spadkobierców tej osoby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż zaszła przyczyna określona w art. 156 k.p.a.". Także w wyroku z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10 wskazano, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz doręczenie jej następcom prawnym nie będącym stroną postępowania administracyjnego również nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych przez Komisję decyzji z 23 listopada 2006 r. oraz z 24 maja 2007 r. przemawiają, w ocenie Sądu, także skutki prawne przez nie wywołane w postaci ustanowienia w tych decyzjach prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, przekształconego następnie w prawo własności na rzecz prawowitych następców prawnych jej przeddekretowych właścicieli.

Na uwadze trzeba mieć także podniesioną na wstępie okoliczność, że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie została ujęta jako jedna z podstaw nieważności w treści art. 156 § 1 k.p.a. lecz wypracowało ją orzecznictwo sądowe, które nie jest w swoich ocenach jednolite. Obok dominującego nurtu nieważnościowego, skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest oceniane jako podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która to koncepcja zaprezentowana została np. w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13 czy wyroku NSA z 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2036/16.

Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2006 r., zmienionej decyzją z 24 maja 2007 r. w oparciu o okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania, nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt rzeczywistego uczestniczenia spadkobierców ustawowych A.F. w przebiegu całości postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji oraz jej doręczenie ww., przemawia bowiem niewątpliwie, za przyznaniem konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zasadzie zaufania obywateli do państwa, pierwszeństwa przed konstytucyjnie zagwarantowaną zasadą praworządności.

Skoro zaś omawiana decyzja nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska Komisji, że zmieniająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2007 r. zapadła w sposób wadliwy już z samej tej przyczyny, że organ wydał ją na podstawie art.155 k.p.a., tj. w trybie przewidzianym dla decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

Także zróżnicowana w doktrynie i orzecznictwie wykładnia art. 155 k.p.a., wobec wymogu stosowania tej instytucji jedynie w razie zaistnienia rażącego naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, nie może stanowić podstawy zasadnego zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do regulacji zawartej w treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazana instytucja, obok zastosowania art. 145 k.p.a., budzi w orzecznictwie sądowym spory interpretacyjne w następstwie których Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, a także spory, co do możliwości jej zastosowania - jako decyzji tzw. związanej- wobec decyzji wydanej w trybie z art. 7 dekretu warszawskiego. Za dominujące w tym drugim względzie Sąd I instancji uznał stanowisko aprobujące wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1215/10, 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 oraz z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13.

W ocenie Sądu I instancji, uznać należało ponad wszelką wątpliwość, że przy wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji zmieniającej z 24 maja 2007 r. przesłanki wynikające z treści art. 155 k.p.a. zostały zachowane. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika bowiem, że decyzja zmieniana, tj. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2006 r. stała się ostateczna. Orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w [...] na rzecz osób w niej wymienionych, a tym samym osoby te na jej podstawie nabyły opisane w decyzji prawo, a także, co do czego Sąd nie ma wątpliwości - zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron skoro wniosek w tym przedmiocie złożyły strony postępowania dekretowego, tj. E.M., M.K. i R.F., a także następcy prawni A.F. – M. i D.F. Sąd zaznaczył, że poza sporem jest okoliczność, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowi prawo zbywalne, podlegające dziedziczeniu. Zgodnie zaś z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. M.F. i D.F. nabyli zatem ogół praw i obowiązków należących do ich poprzednika prawnego A.F. z mocy samego prawa z chwilą otwarcia spadku, tj. z datą śmierci spadkodawcy, co wprost wynika z treści art. 924 k.c., a zatem 22 października 2005 r. Brak jest, zdaniem Sądu I instancji, jakichkolwiek wątpliwości, że złożenie przez ww. osoby wniosku o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2006 r. stanowi oczywiste wyrażenie przez te osoby zgody na zmianę tej decyzji.

W systemie prawnym brak jest także przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do spraw dekretowych, zaś za zmianą decyzji z 23 listopada 2006 r. przemawiał słuszny interes strony. Uwzględnienie przez organ wniosku stron postępowania o dokonanie zmiany decyzji z 23 listopada 2006 r., nie pozostawało w sprzeczności z interesem społecznym, w tym w szczególności z interesem finansowym jednostki samorządu terytorialnego lub jakimkolwiek interesem ogółu członków wspólnoty samorządowej. Zarówno bowiem decyzja podlegająca zmianie jak i decyzja zmieniająca odnosiły się do jedynie do sfery praw i obowiązków jej beneficjentów, bez ingerencji w sferę interesu społecznego.

W ocenie Sądu I instancji skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż kontrolowana przez Sąd decyzja Komisji z 16 października 2018 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i 2 została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

To oznacza zaś, że w sprawie niniejszej brak było uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o treść ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz wydania zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i decyzji ją zmieniającej. Zdaniem Sądu Prezydent m.st. Warszawy wydał wskazane decyzje nie naruszając w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz przepisów postępowania, co uprawnia do twierdzenia, że nie zaistniała przesłanka stwierdzenia ich nieważności.

Skargę kasacyjną o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako: Komisja lub skarżąca kasacyjnie Komisja lub skarżąca kasacyjnie), skarżąc wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz.93 z późn.zm., dalej jako: k.c.) stosowanym w zw. z odesłaniem z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez bezpodstawne uznanie, iż naruszenie przywołanych przepisów postępowania administracyjnego i ustawy o Komisji wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej w stosunku do osoby zmarłej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w szczególności wobec konieczności preferowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że przy prawidłowym zastosowaniu przepisów decyzja reprywatyzacyjna jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa kwalifikowała się do stwierdzenia w stosunku do niej nieważności, a jednocześnie w konsekwencji decyzja zmieniająca decyzję reprywatyzacyjną na podstawie art. 155 k.p.a. także powinna zostać zakwalifikowana jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną skutkującą jej nieważnością a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 155 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez zastosowaniu art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji zmieniającej w sytuacji, gdy decyzja reprywatyzacyjna (podlegająca zmianie w trybie art. 155 k.p.a.) obarczona była w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zw. z art. 8 § 1 k.c. stosowanym w zw. z odesłaniem z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, w efekcie czego doszło do naruszenia zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że dokonanie zmiany decyzji w takim stanie rzeczy skutkuje również kwalifikowaną wadliwością decyzji zmieniającej, a tym samym skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

3) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez bezpodstawne uznanie, że istnieje możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. do naprawienia rzekomo niekwalifikowanej wady prawnej, podczas gdy celem trybu z art. 155 k.p.a. nie jest korygowanie wad dotyczących podmiotowego zakresu decyzji, a jedynie modyfikacja decyzji w zakresie praw i obowiązków stron i to wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, pozostawiających luz decyzyjny w zakresie określenia praw i obowiązków stron, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że wskutek powyższego nie było podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji zmieniającej a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dekretu warszawskiego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji pod kątem prawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych poprzez bezpodstawne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka posiadania (w sensie cywilnoprawnym) tylko z uwagi na to, że wniosek dekretowy złożyła osoba zamieszkująca w budynku posadowionym na gruncie (którego to gruntu powinna dotyczyć przesłanka posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego), przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że pojedyncza okoliczność dotycząca stanu faktycznego, jaką wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez analizy całokształtu okoliczności sprawy - nie może stanowić podstawy do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie przesłanki posiadania, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez bezpodstawne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie w toku weryfikowanych przez Komisję postępowań administracyjnych została prawidłowo i wyczerpująco zbadana przesłanka posiadania, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka ta nie została zbadana w sposób pozwalający na ostateczną ocenę zaistnienia lub niezaistnienia tej przesłanki, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że brak zbadania jednej z przesłanek do wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie pozwala na zaakceptowania pozostawienia w I obrocie prawnym zarówno decyzji reprywatyzacyjnej, jak i decyzji zmieniającej, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej i jej wyjaśnienia w odniesieniu do przyjęcia poglądu o braku podstaw do oceny sprawy z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie, powołała się na niego Komisja w weryfikowanej decyzji Komisji, a jednocześnie poprzez brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie wręcz niemożliwa jest kontrola zaskarżanego wyroku w tym zakresie;

7) art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasadzie praworządności i legalizmu, z których to zasad łącznie wyprowadza się zasadę domniemania konstytucyjności ustaw, a także w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na nieuzasadnionej i dowolnej odmowie zastosowania (w sensie weryfikacyjnego stosowania prawa) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji wbrew zasadzie domniemania konstytucyjności ustawy, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji wobec jednoczesnego braku zbadania przesłanki posiadania implikuje kierunek rozstrzygnięcia w sprawie, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

8. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji i art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed Komisją, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone ustawą o Komisji przesłanka wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie może stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnej, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji wobec jednoczesnego braku zbadania przesłanki posiadania implikuje kierunek rozstrzygnięcia w sprawie, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

9) art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 - 4a oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 - 4 i pkt 6 ustawy o Komisji, poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne przed Komisją stało się bezprzedmiotowe, co wynikało z zanegowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości zastosowania przez Komisję podstaw materialnych wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia decyzji Komisji, przy jednoczesnym pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważenia zasadności zastosowania pozostałych przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy o Komisji, a którym to zaniechaniem Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek kompleksowego rozpoznania sprawy w jej granicach, doprowadzając do przedwczesnego umorzenia postępowania przed Komisją, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozważenia aspektów związanych z możliwością istnienia pozostałych podstaw wzruszenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej i decyzji zmieniającej, przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy o Komisji, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się ocenie kasacyjnej;

II. naruszenie prawa materialnego:

10) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zw. z art. 8 § 1 k.c. stosowanym w zw. z odesłaniem z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

11) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.c. stosowanym w zw. z odesłaniem z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zakwalifikowania decyzji zmieniającej jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja reprywatyzacyjna obarczona była kwalifikowaną wadą prawną skutkującą jej nieważnością, a ponadto z uwagi na wydanie zmienianej decyzji reprywatyzacyjnej w stosunku do osoby zmarłej nie było możliwe uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

12) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1 i 557 § 2 kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1932 r nr 112, poz.934 z późn.zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że pojęcie posiadania użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sprowadza się do obowiązku wykazania legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym poprzez wykazanie statusu następcy prawnego przeddekretowego właściciela, podczas gdy w rzeczywistości pojęcie posiadania należały rozumieć jako posiadanie w sensie prawnorzeczowym, w szczególności w rozumieniu art. 2228 Kodeksu Napoleona oraz art. 296 § 1 i § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. 1946, nr 57, poz.319 z późn.zm., dalej jako: dekret prawo rzeczowe) a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

13) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji stanowi nową - odrębną przedmiotowo normę materialnoprawną względem art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i w konsekwencji przyjęcie, że w obu tych przepisach chodzi o "inne posiadanie" gruntu, podczas gdy w rzeczywistości można mówić tylko o jednej przesłance posiadania, albowiem w świetle unormowania art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (od 1947 r. prawa własności czasowej) przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego było posiadanie gruntu w momencie wnoszenia wniosku, zaś norma materialnoprawna z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, stanowi jedynie szczególną podstawę służącą wzruszeniu ostatecznych decyzji dekretowych, w których organy zaniechały badania przesłanki posiadania gruntu przez przeddekretowych właścicieli lub ich następców prawnych, ujętej już w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

14) art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasadzie praworządności i legalizmu, z których to zasad łącznie wyprowadza się zasadę domniemania konstytucyjności ustaw, a także w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, poprzez bezpodstawne uznanie, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji nie może być stosowany w polskim porządku prawnym do oceny decyzji wydanych przed jego wejściem w życie a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

15) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o Komisji a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych, względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania);

16) art. 2228 Kodeksu Napoleona oraz art. 296 § 1 i § 2 dekretu prawo rzeczowe w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skoro posiadanie należy rozumieć jako atrybut prawa własności, z którego to atrybutu wynika możliwość posiadania przedmiotu własności to tak określona możliwość posiadania przesądza o tym w stosunku do właściciela przedmiotu własności lub jego następcy prawnego spełniona jest przesłanka posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności biorąc pod uwagę zasadność pozostałych podstaw kasacyjnych względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania uchylenia decyzji Komisji w całości celem wydania przez Komisję nowej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i decyzję zamienną w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy (celem zbadania przesłanki posiadania)

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Komisja wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie wniesionych skarg na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez ich oddalenie, zasądzenie od skarżących M. oraz R.F., E.M. i L.K. na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923).

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zarzuty skargi kasacyjnej, określone jako zarówno materialne jak i procesowe mimo tożsamości przywołanych w nich przepisów. Mimo wielości zarzutów, niezależnie od tego czy wskazywano w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na dwóch problemach, tj. definicji posiadania określonej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz wady rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej. Z tych przyczyn, jak również z uwagi na sposób zredagowania zarzutów skargi kasacyjnej, polegający na przytoczeniu szeregu niepowiązanych ze sobą przepisów, zarzuty skargi zostaną rozpoznane łącznie. Skarżący nie wyprowadził bowiem ze zbitki przepisów przywołanych w zarzutach, zarzutu naruszenia normy prawnej, której stopień naruszenia mógłby podlegać ocenie Sądu.

Nie jest zasadny zarzut polegający na naruszeniu: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w zw. z art. 8 § 1 k.c., stosowanym w zw. z odesłaniem z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a.,

Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 23 listopada 2006 r. jest nieważna z uwagi na skierowanie jej m.in. do osoby, która wprawdzie była wnioskodawcą postępowania, jednakże przed wydaniem tej decyzji zmarła. Zdaniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, stanu takiego nie sanował fakt, iż spadkobiercy zmarłego uczestnika postępowania brali czynny udział w postępowaniu łącznie z pozostałymi żyjącymi następcami prawnymi współwłaściciela dawnej nieruchomości warszawskiej.

Wyjaśnić zatem należy, ze przyznanie jednostce statusu strony w sprawie reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną jest, w myśl regulacji tego przepisu, każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie. O tym jednak, czy jednostka ma interes prawny w sprawie przesądza, czy jednostce tej przysługuje zdolność prawna. Jednostce przysługuje bowiem interes prawny jeżeli ma zdolność do nabywania praw lub do obciążenia jej obowiązkiem.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 28 k.p.a. Osoba nieżyjąca nie może być traktowana jako strona postępowania. Jednakże o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Gdy chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ.: ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76).

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nawet skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej i ocena tej decyzji w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga oceny skutków społeczno-gospodarczych wydania decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 675/19). Zauważyć bowiem należy, że nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie może być bowiem uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4394/18). Z uzasadnienia zarówno skargi kasacyjnej, jak i zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja, dokonując oceny w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta m.st. Warszawy z 2006 r. pominęła ocenę skutków społeczno- gospodarczych jakie wywołała decyzja, w szczególności czy są one akceptowalne z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak prawidłowo natomiast wyjaśnił to Sąd I instancji, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa z punktu widzenia tej przesłanki, jeżeli wszystkie osoby na rzecz których przyznano prawa uczestniczyły w postępowaniu oraz składały stosowne wnioski. Miały również możliwość skorzystania z praw procesowych.

Dodatkowo tylko podnieść należy, że wady wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym, którymi dotknięta jest sama decyzja, a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Wyjątkowo, przyczyną stwierdzenia nieważności może być naruszenie norm postępowania, jednak tylko w sytuacji, gdy ich naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyniąc je wadliwym (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., I OSK 127/14). Naruszenie norm postępowania, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14). Zasada trwałości decyzji administracyjnej i wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, OTK-A 2015/5/62).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem pierwotnego postępowania było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym dotychczasowych właścicieli gruntu. Zauważyć w tym miejscu należy, że prawo to nie jest ściśle związane z osobą, na której rzecz zostało ustalone, w związku z czym nie wygasa po jej śmierci, ale podlega ogólnym zasadom dziedziczenia. Powoduje to, że śmierć osoby ubiegającej się o ustanowienie takiego prawa nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie blokuje rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia podlegającego dziedziczeniu w stosunku do osób, co do których organ nie posiadał informacji o ich śmierci, jednakże dopuścił ich spadkobierców do działania w sprawie, nie może być uznane za wywierające skutki społeczne i gospodarcze, które nie mogłyby zostać zaakceptowane. W konsekwencji powyższego, w związku z niespełnieniem wszystkich przesłanek uznania decyzji za obarczoną wadą kwalifikowaną, w rozpoznawanej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności również z tego powodu.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 23 listopada 2006 r., to brak było również podstaw do uznania, że decyzja ta nie mogła zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Rację ma Komisja, wskazując, że nadzwyczajne tryby przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są trybami konkurencyjnymi i możliwość zastosowania jednego z tych trybów wyklucza możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji w jednym z pozostałych trybów nadzwyczajnych. W sytuacji zatem, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości zmiany decyzji z 23 listopada 2006 r. w trybach określonych w art. 145 i 156 k.p.a., wobec niestwierdzenia wad w nich wymienionych, powodujących eliminację rozstrzygnięcia przez stwierdzenie jego nieważności lub w ramach stwierdzenia nieważności, to możliwe było dokonanie zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić też należy, że był to jedyny tryb, który umożliwiał uwzględnianie wniosku beneficjentów decyzji dekretowej do ustalenia przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego do nieruchomości zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym nie były zasadne zarzuty skargi kasacyjne naruszenia art. 155 k.p.a. w powiązaniu z pozostałymi przepisami wskazanymi w tych zarzutach.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 9 ust.2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1 i 557 § 2 kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1932 r. nr 112, poz. 934 z późn.zm.), podnieść należy, że, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z cytowanego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu.

Pojęcie "posiadanie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. M. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia. Nie ma bowiem żadnych wystarczających podstaw aksjologicznych do różnicowania normatywnego znaczenia omawianego pojęcia w odniesieniu do byłych właścicieli i ich prawnych następców oraz do gminy.

Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy - zgodnie z art. 4 dekretu - prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m.st. Warszawy.

Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z przedstawionych normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu.

Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m.st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. na terenie m.st. Warszawy obowiązywał m.in. art. 2228 i art. 2232 Kodeksu Napoleona. Według art. 2228 "Posiadanie jest utrzymywanie lub używanie rzeczy, albo prawa, które mamy, lub go używamy przez nas samych, albo przez kogo innego, który je odbywa, lub używa w naszem imieniu.". Prawodawca dopuszczał zatem przysługiwanie posiadania rzeczy osobie, która sama nie korzystała z rzeczy, a korzystała z niej inna osoba, o ile korzystanie przez tę inną osobę odbywało się w imieniu posiadacza.

Odnosząc się do treści przywołanego w skardze kasacyjnej art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 – Prawo rzeczowe, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, iż posiadanie rzeczy może być realizowane nie tylko przez fizyczne władanie rzeczą, ale i w inny sposób, w szczególności przez dysponowanie nią (zob. orzeczenie SN z dnia 26 maja 1951 r., C 565/50).

Dla oceny normatywnego zakresu pojęcia "posiadanie", użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, bez znaczenia pozostają późniejsze akty prawne w jakikolwiek sposób nawiązujące do roszczeń określonych w omawianym dekrecie. Nie ma więc w szczególności żadnego znaczenia okoliczność rozszerzenia katalogu przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w ustawie z 8 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro akty te w żaden sposób nie zmodyfikowały warunku posiadania określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

Przy dokonywaniu wykładni omawianego pojęcia "posiadanie" nie ma również żadnego znaczenia treść art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Cytowana treść nie zawiera jakiejkolwiek definicji lub wykładni pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu. W treści tej odwołano się jedynie do braku dokonywania przez organ orzekający jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia posiadania gruntu po stronie osób, które zgłosiły wniosek określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładnia tego pojęcia pozostaje zatem poza treścią cytowanego art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o Komisji.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazać należy również, niezależnie czy za prawidłową uznano by koncepcję przytoczoną przez skarżącą kasacyjnie Komisję polegającą na faktycznym władaniu rzeczą, czy też przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, to w realiach tej sprawy następcy prawni dawnych właścicieli nie tylko wyrazili wolę dalszego posiadania nieruchomości poprzez złożenie w terminie wniosku dekretowego, lecz również władali powyższą nieruchomością. Jak bowiem wskazała na podstawie materiałów źródłowych sama skarżąca kasacyjnie, adresem zamieszkania wnioskodawcy i jego rodziny był budynek posadowiony na tej nieruchomości. W jaki inny jeszcze sposób można byłoby w warunkach powojennej Warszawy zamanifestować wolę posiadania nieruchomości, Komisja nie wskazała.

Mając powyższe na uwadze nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy reprywatyzacyjnej oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami mającymi zarówno charakter procesowy jak i materialny. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ramach tego zarzutu nie można natomiast kwestionować oceny prawnej dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie wskazuje, że taki był zamiar skarżącej kasacyjnie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada demokratycznego państwa prawnego) w powiązaniu z przepisami ustrojowymi i procesowymi określającymi zadania i zakres działania sądów administracyjnych (zarzuty 7 i 14 skargi kasacyjnej). Naruszenie powyższe miałoby polegać na nieuzasadnionej i dowolnej odmowie zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji. Skarżąca kasacyjnie Komisja nie wskazuje przy tym, w jakim fragmencie uzasadnienia Sąd I instancji odmówił nie tylko uznania konstytucyjności powyższemu przepisowi, lecz również w jakikolwiek sposób odmówił jego stosowania. Wręcz przeciwnie, analiza uzasadnienia wskazuje, że Sąd I instancji dokonał oceny decyzji Komisji w kontekście art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, szczegółowo wskazał zakres stosowania tego przepisu i wyjaśnił z jakich przyczyn przepis ten nie może stanowić wzorca kontroli przy ocenie decyzji dekretowych mających oparcie w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego tej konkretnej sprawy zaprezentowana przez Komisję nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył przepisy Konstytucji wskazane w zarzucie, a do tego w istocie sprowadza się treść zarzutu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a., wyjaśnić należy, że kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm.).

Przepisy powołanej ustawy określają szczególną procedurę weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 1 ustęp 1, weryfikacją w świetle przepisów tego aktu mogą być objęte wyłącznie decyzje wydane z naruszeniem prawa. Analiza dalszych przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tak zakreślonego przedmiotu czynności naprawczych. Wystarczy przytoczyć art. 3 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. W pierwszym z wymienionych przepisów wskazano, że zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Z drugiego zaś wynika, że Komisja wszczyna postępowanie rozpoznawcze wówczas, gdy uprawdopodobnione zostanie, iż decyzja reprywatyzacyjna wydana została niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania. W innym wypadku wszczęcie takiego postępowania nie jest możliwe.

W sytuacji zatem, gdy ustawodawca weryfikację w trybie analizowanej ustawy odniósł do decyzji reprywatyzacyjnych, sprzecznych z podstawą wydania, to kontrola obejmować powinna badanie, czy decyzje te wydane zostały z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Oznacza to, że na organie dekretowym ciążył obowiązek wydania decyzji reprywatyzacyjnej jeśli ustalił, że spełnione zostały warunki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Jak słusznie ocenił Sąd I instancji, prawidłowości zastosowania art. 7 dekretu warszawskiego Komisja skutecznie nie zakwestionowała. W konsekwencji, wobec braku podstaw do weryfikacji decyzji dekretowych poprzez przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy o Komisji zasadne było umorzenie postępowania przez Sąd I instancji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak było również podstaw do zbadania przez Sąd pierwszej instancji konieczności zastosowania w postępowaniu przed Komisją pozostałych przesłanek materialnoprawnych z art. 30 ust. 1 ustawy o Komisji. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jakie okoliczności miałyby przemawiać za koniecznością skorzystania z nich w niniejszym przypadku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.