Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 471/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3 i § 4, art. 184, art. 197 § 2,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 54 § 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 50/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi W.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2023 r., nr OA.7723.25.2.2023 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 50/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu wniosku W. S. (dalej jako skarżący lub wnioskodawca) o wstrzymanie wykonania postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2023 r., nr OA.7723.25.2.2023 utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z 2 października 2023 r. nr PINB.52.1.1.2023 oddalające skargę skarżącego na czynność egzekucyjną w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej P.p.s.a.) Sąd wskazał, ze przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego oddalające skargę na czynność egzekucyjną. Sąd zauważył, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Wyjaśnił, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Cechy wykonalności nie ma zatem postanowienie oddalające skargę na czynność egzekucyjną, wydane na podstawie art. 54 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.). Nie rodzi ono bowiem po stronie skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia i nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Z tego postanowienia nie wynika żadna powinność określonego zachowania się strony.

Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarżący należycie wykazał, iż brak wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego.

Ponadto zarzuca naruszenie art. 61 § 4 P.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż nie uległy zmianie okoliczności uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania, podczas gdy wnioskodawca uprawdopodobnił w sposób należyty złożony wniosek przez co należało uznać, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę wydanego postanowienia.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący domaga się zmiany zaskarżonego postanowienia i uwzględnienia jego wniosku o wstrzymanie wykonania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazuje, że skarżącemu grozi znaczna szkoda z uwagi na konieczność poniesienia kosztów rozbiórki budynku rekreacyjnego wykonanego w konstrukcji drewnianej usytuowanego w miejscowości [...]. Podnosi, że nałożenie na skarżącego grzywny jest niezgodne z zasadami logiki i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Organ postąpił pochopnie i nie badając sprawy kompleksowo zdecydował się na podjęcie decyzji, która skutkowała nałożeniem na skarżącego grzywny, która w żadnym stopniu nie jest zasadna.

Pełnomocnik stwierdza, że skarżący całkowicie kwestionuje rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę budynku rekreacyjnego. Skarżący podjął wszelkie możliwe starania o legalizację wskazanego budynku oraz pozyskanie wymaganych dokumentów oraz wniesie skargę kasacyjną od wyroku w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II Rz 1758/23.

Skarżący stwierdza, że rozbiórka domku rekreacyjnego byłaby niegospodarna, bowiem skarżący poniósł spore nakłady finansowe doprowadzając działkę do stanu użyteczności oraz wznosząc domek rekreacyjny – w większości samodzielnie. Działania skarżącego zwiększyły wartość nieruchomości i jego zdaniem rozbiórka domku jest niecelowa i nie przyniesie żadnej ze stron jakiejkolwiek korzyści. Rozbiórka domku byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego – art. 5 K.c.

Wniosek o warunki zabudowy został niezasadnie oddalony podczas gdy spełniał wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane wyżej okoliczności nie zostały uwzględnione i obciążono skarżącego grzywną.

Z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej zasadny jest wniosek o wstrzymanie wykonalności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 września 2023 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w Lesku z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: PINB.52.1.1.2023 nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 35 130,26 zł do czasu rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącego.

Pełnomocnik wskazuje, że w sprawie wystąpiła znaczna szkoda z uwagi na trudne a wręcz niemożliwe do odwrócenia skutki wykonania decyzji. Niewątpliwie wykonanie decyzji wiązałoby się z konieczności poniesienia przez skarżącego znacznych kosztów. Wystąpiły zatem przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Obciążenie skarżącego grzywną znacząco wpłynęłoby na jego sytuację materialną pogarszając ją i wywarłoby niemożliwe do odwrócenia skutki.

W sprawie wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie. Skarżący należycie wykazał, iż brak wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej. Wobec tego zaskarżone postanowienie nie może pozostać utrzymane w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący niezasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odmawiające uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2023 r., nr OA.7723.25.2.2023 utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z 2 października 2023 r. nr PINB.52.1.1.2023 oddalające skargę skarżącego na czynność egzekucyjną w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zauważyć w tym miejscu należy, że Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie ww. postanowienia z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym na skutek skargi na czynności egzekucyjne. Przedmiotem skargi nie jest bowiem decyzja rozbiórkowa czy decyzja o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ale jedynie postanowienie wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w związku ze skargą skarżącego na ww. czynność egzekucyjną (nałożenie grzywny w celu przymuszenia). Sąd nie zajmował się w niniejszej sprawie oceną legalności nałożenia przez organ nadzoru budowlanego grzywny w celu przymuszenia czy wydania nakazu rozbiórki domku rekreacyjnego bowiem skarga dotyczyła jedynie postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym na skutek środka zaskarżenia - skargi skarżącego na czynność egzekucyjną organu (nałożenie grzywny w celu przymuszenia), które reguluje art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Jak stanowi § 1 i § 2 tego przepisu podstawą skargi jest:

1. dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. (§ 1). Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (§ 2).

Organ egzekucyjny oceniając zasadność skargi na czynność egzekucyjną według ww. podstaw może wydać postanowienie o rozstrzygnięciu przewidzianym w § 4 art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj.: oddalić skargę na czynność egzekucyjną; uwzględnić skargę na czynność egzekucyjną w całości, albo w części i w pozostałym zakresie oddalić skargę. Na takie postanowienie przysługuje stronie zażalenie do organu wyższej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego bowiem postanowienie organu II instancji jest ostateczne.

Wynika z powyższego, że organ egzekucyjny PINB oceniał zasadność skargi w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji według podstaw z § 1 tego artykułu i oddalił tę skargę z braku podstaw do jej uwzględnienia.

Słusznie zatem Sąd I instancji koncentruje swoje postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na kwestii jego wykonalności bowiem wstrzymaniu mogą podlegać tylko akty lub czynności podlegające wykonaniu lub wymagające wykonania. Zaskarżone postanowienie oddalające skargę na czynność egzekucyjną nie kwalifikuje się do wykonania bowiem nie nakłada na stronę żadnego obowiązku i nie nadaje uprawnienia. Postanowienie stwierdza jedynie, że wniesiona skarga jest niezasadna i ją oddala. Rozstrzygnięcie to jest wynikiem postępowania zainicjowanego przez skarżącego w trakcie postępowania egzekucyjnego i kończy ono ocenę czy podejmowane przez organ czynności egzekucyjne w celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia (środka egzekucyjnego) nastąpiło z naruszeniem ustawy albo czy ów środek nie był zbyt uciążliwy dla skarżącego jako podmiotu egzekwowanego.

Wbrew temu co podnosi się w zarzutach zażalenia Sąd nie przeprowadził wadliwej oceny przesłanek wstrzymania wykonania w okolicznościach sprawy bowiem takiej oceny Sąd w ogóle nie przeprowadził. Istotą odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania było to, że zaskarżone postanowienie nie posiada waloru wykonalności.

W związku z powyższym argumentacja i zarzuty zażalenia odnoszące się do wykazania przez skarżącego przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. zagrożenia wystąpieniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków kiedy wykonany zostanie nakaz rozbiórki domu rekreacyjnego lub gdy zostanie skierowana do wykonania grzywna w celu przymuszenia, nie mogła prowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący może wnioskować o wstrzymanie wykonania rozbiórki domku w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na decyzję orzekającą rozbiórkę albo o wstrzymanie wykonania grzywny w celu przymuszenia w sprawie ze skargi na postanowienie orzekające taką grzywnę.

Z informacji przekazanych przez pełnomocnika skarżącego wynika, że decyzja orzekająca rozbiórkę jest na etapie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1758/23 zatem w tym postępowaniu skarżący powinien wnioskować o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji chcąc uchronić się od negatywnych skutków jej wykonania, które przywoływał w uzasadnieniu zażalenia.

Okoliczności te dla oceny wniosku o wstrzymanie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne nie miały jakiegokolwiek znaczenia i nie mogły przesądzić o uwzględnieniu wniosku.

Okoliczności wskazywane przez skarżącego jako podstawy wstrzymania wykonania powinny mieć bezpośredni związek i wynikać z wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postępowaniu egzekucyjnym nakładającym grzywnę w celu przymuszenia by doprowadzić do wykonania orzeczonej rozbiórki nie wynika, że grzywna a tym bardziej rozbiórka podlega wykonaniu. Rozbiórka jak i grzywna w celu przymuszenia wynikają z odrębnych aktów, które będąc przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą zostać wstrzymane na wniosek skarżącego i ile wystąpią przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.