Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 434/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1940
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ośrodka [...] sp. z o.o. z/s w K. Z. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2023 r., nr WZ.5290.9.5.2022 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakładającej obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest wskazana w sentencji decyzja Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy), utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Wałbrzychu (dalej: organ I instancji) z dnia 1 marca 2022 r., nr 9/2022, na mocy której odmówiono O. Sp. z o.o. z/s w K. (dalej: spółka, strona skarżąca) zmiany ostatecznej decyzji tegoż organu nr 49/2015, z dnia 23 kwietnia 2015 r.

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z 23 kwietnia 2015 r. organ I instancji w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych, przeprowadzonych w budynkach Z. w W. (który po połączeniu ze skarżącą spółką stał się jej częścią; dalej: zakład), stwierdził naruszenie przepisów przeciwpożarowych, co skutkowało nałożeniem na spółkę określonych w 12 punktach obowiązków zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nakazał:

1. wyposażyć klatki schodowe w budynkach Z. w W. w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu;

2. zapewnić odpowiednie warunki ewakuacji ludzi w budynkach nr [...], [...], [...] i [...] Z. w W. poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych, prowadzących do zachowania dopuszczalnych długości dojść ewakuacyjnych;

3. podzielić budynki Z. w W. na strefy pożarowe w sposób pozwalający na zachowanie dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej zgodnej z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych;

4. dostosować konstrukcję ścian, stropów oraz dachów w budynkach Z. w W. do klasy odporności ogniowej zgodnej z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych;

5. dostosować przekrycia dachów w budynkach Z. w W. do klasy odporności ogniowej zgodnej z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych;

6. dostosować stopień rozprzestrzeniania ognia drewnianych konstrukcji dachów w budynkach Z. w W. zgodny z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych;

7. dostosować szerokość drzwi ewakuacyjnych prowadzących bezpośrednio na zewnątrz z budynków nr [...], [...], [...], [...] oraz narożnego i kuźni do wymiaru określonego w przepisach techniczno-budowlanych;

8. zamknąć wejścia na poddasza nieużytkowe w budynkach Z. w W. drzwiami o klasie odporności ogniowej określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

9. wyposażyć drogi ewakuacyjne w budynkach Z. w W. nie doświetlone światłem naturalnym w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne;

10. zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych klasę odporności ogniowej biegów i spoczników klatek schodowych w budynkach nr [...], [...] oraz narożnym Z. w W.;

11. zapewnić wymiary klatek schodowych w budynkach Z. w W. zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych;

12. zapewnić wymagane wymiary przejazdów na dziedziniec Z. w W.

Termin wykonania ww. obowiązków określony został do dnia 31 grudnia 2016 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika między innymi, że organ uznał kontrolowany obiekt za zagrażający życiu ludzi – w budynkach nie zapewniono bezpiecznych warunków ewakuacji, w szczególności przez brak zabezpieczenia przed zadymieniem klatek schodowych.

Powyższa decyzja nie została zaskarżona w trybie instancyjnym i stała się ostateczna.

W latach 2017-2021 r. organ I instancji, na wniosek strony, wydał sześć decyzji zmieniających ww. decyzję ostateczną, określając w nich na nowo termin wykonania obowiązków. W efekcie termin został przedłużony do 31 grudnia 2021 r.

W styczniu 2019 r. organ I instancji przeprowadził oględziny stwierdzając, że żaden z nakazów nałożonych decyzją z 23 kwietnia 2015 r. nie został wykonany. Przede wszystkim nie podjęto jakichkolwiek działań zmierzających do poprawy warunków ewakuacji i nie zlikwidowano stanu zagrożenia życia ludzi.

W listopadzie 2019 r. Spółka uzyskała postanowienia Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w sposób inny niż wynikający z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a określony we wskazaniach ekspertyzy technicznej.

Oględziny przeprowadzone na początku 2021 r. wykazały, że nie wykonano w całości rozwiązań zamiennych, wynikających z tych postanowień oraz z ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dniu 7 stycznia 2022 r. wpłynął kolejny wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia 23 kwietnia 2015 r. - do dnia 31 grudnia 2022 r. Powtarzając argumentację z poprzednich wniosków, strona skarżąca oświadczyła, że systematycznie będzie likwidować nieprawidłowości oraz realizować zadania określone w ekspertyzie technicznej zabezpieczenia przeciwpożarowego i w postanowieniach Komendanta Wojewódzkiego. Wskazała, że dla wykonania tych zadań konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę zaopiniowanego przez Konserwatora Zabytków. Natomiast pozwolenia tego nie udało się uzyskać i nie można było wykonać zadań wymienionych w punktach 2,3,6,8 z powodu pandemii COVID. Spółka wyjaśniała, że zadania ma w planie zakończyć w 2022 r. –rozpoczęła już w tym zakresie działania. Ze względu na sytuację pandemiczną, gospodarczą oraz problemy z wykonawcami, była jednak zmuszona "do skupienia się na działaniach bieżących w celu utrzymania się na powierzchni". Zaznaczyła końcowo, że w miarę poprawy sytuacji podejmie zawieszone działania.

W styczniu 2022 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny podczas których stwierdzono, że wciąż nie wykonano w całości rozwiązań zamiennych (poza zwiększeniem ilości podręcznego sprzętu gaśniczego w pomieszczeniach charakteryzowanych kategorią zagrożenia ludzi ZL III - użyteczność publiczna). Strona nie wywiązała się również z kolejnego planu poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej z dnia 30 grudnia 2020 r. Hydranty zewnętrzne DN 80 nie spełniały wymagań w zakresie ciśnienia i wydajności.

W tych okolicznościach decyzją z dnia 1 marca 2022 r. wydaną na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) organ I instancji odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 23 kwietnia 2015 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków. Stwierdził, że żaden z nakazów wymienionych w decyzji nie został wykonany, termin realizacji tych nakazów był już kilkukrotnie prolongowany, a strona nie podjęła skutecznych działań zmierzających do wykonania tych obowiązków.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka potwierdziła, że nie udało się jej wykonać wszystkich obowiązków, co wynikało z sytuacji gospodarczej i pandemicznej. Wskazała jakie zadania dotychczas zrealizowała w celu poprawy przeciwpożarowej i zauważyła, że do zrealizowania pozostał jedynie ten zakres robót, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę uzgodnionego z konserwatorem zabytków. Przy czym do chwili obecnej nie udało się uzyskać akceptacji konserwatora co do sposobu zabezpieczenia drewna w miejscach widocznych z uwagi na koszty takiej konserwacji.

W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin w celu ustalenia, czy aktualnie występują przesłanki przemawiające za "interesem społecznym lub słusznym interesem strony" w żądaniu siódmej zmiany terminów wykonania decyzji merytorycznej nr 49/2015 oraz w celu uzupełnienia charakterystyki obiektu w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), zawartych w rozdziale 9 "Wymagania przeciwpożarowe dla budynków inwentarskich".

W dniach 19-23 grudnia 2022 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, a protokół z kontroli przekazał organowi II instancji.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia zaznaczono, że strona skarżąca wnioskowała po raz siódmy o przedłużenie terminów wykonania nakazów do końca roku 2022, lecz mimo upływu tego terminu podczas postępowania odwoławczego, nadal – w sposób kompleksowy – nie wykonała ani nakazów z decyzji merytorycznej, ani rozwiązań zamiennych. Nie podała przy tym żadnych nowych okoliczności faktycznych, odmiennych od tych, którymi uzasadniła wcześniejsze wnioski o prolongatę. Zdezaktualizował się także jej argument o przeszkodach w realizacji nakazów w okresie obostrzeń pandemicznych.

Zdaniem organu odwoławczego wzgląd na trudności finansowe, jakkolwiek istotny z punktu widzenia interesu strony, musi ustąpić pierwszeństwa interesowi publicznemu w postaci zapewnienia na wypadek pożaru bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi i koni oraz bezpieczeństwa mienia tak wielkiej wartości, jak zabytkowy kompleks folwarczny, poprzez stworzenie warunków do skutecznej i bezpiecznej ewakuacji użytkowników obiektu oraz do skutecznego i bezpiecznego prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych. Organ zaznaczył, że priorytetem strony powinno być zapewnienie użytkownikom obiektu bezpieczeństwa pożarowego.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że żadne przepisy nie przewidują uprzywilejowania w tym względzie placówek o charakterze państwowym. Stwierdził także, że nie kwestionuje wysokości wydatków już poniesionych na wykonanie niektórych nakazów lub rozwiązań zamiennych, lecz pomijanie w budżecie spółki – przy jednoczesnym składaniu gołosłownych deklaracji, że plan poprawy w kolejnym roku zostanie wykonany – dalszych, koniecznych nakładów nie stanowi przyczyny do złagodzenia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Finansowanie wymogów ochrony przeciwpożarowej w ramach polityki finansowej spółki prawa handlowego wchodzi w zakres ryzyka finansowego strony, lecz nie może negatywnie rzutować na interes społeczny, o który ma dbać organ ochrony przeciwpożarowej.

Zdaniem organu odwoławczego, także wpis do rejestru zabytków nie powoduje generalnego złagodzenia wymogów ochrony przeciwpożarowej. W tym względzie organ nie dopatrzył się nie tylko słusznego interesu strony który miałby prymat nad interesem publicznym ale w ogóle żadnego interesu. Zwrócił także uwagę na rozbieżności w wyjaśnieniach strony skarżącej, która wobec kontrolujących, najpierw powoływała się na zastrzeżenia ze strony organów ochrony zabytków a w końcu przyznała, że nie złożyła wniosku o zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nie uzyskała uzgodnienia ekspertyzy technicznej.

Komendant Wojewódzki odnotował również, że w toku postępowania odwoławczego zmianie uległ przedmiot pierwotnej decyzji merytorycznej, ponieważ strona wyłączyła z użytkowania wolnostojący budynek dawnej kuźni. Uznał jednak, że także okoliczność nie uzasadnia słusznego interesu strony w stopniu który mógłby przemawiać za wydłużeniem terminów wykonania nakazów – ogranicza zagrożenie życia ludzi w bardzo nieznacznym stopniu, ponieważ sprowadza się do wyłączenia z użytkowania 2 lokali mieszkalnych, podczas gdy w kompleksie istnieje 60 lokali mieszkalnych. Zauważył nadto, że niemożliwe byłoby wyłączenie z realizacji nakazanych zadań stajni nr [...], gdyż nie jest ona wydzielona pożarowo od całości kompleksu.

Organ negatywnie ocenił brak inicjatywy strony skarżącej w zakresie realnej realizacji rozwiązań zamiennych. Zauważył, że Spółka przez kilka lat powoływała się na konieczność przygotowania projektu bliżej nie określonej przebudowy, zasłaniając się przy tym rzekomymi zastrzeżeniami organów ochrony zabytków. Tymczasem nie wykorzystała możliwości niewymagających robót budowlanych, wykonując jedynie prac montażowych.

Powołując się na orzecznictwo sądowe komendant wojewódzki wskazał, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jedynie w oparciu o przesłankę słusznego interesu strony. Zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie interesem społecznym (zarówno mieszkańców, pracowników, turystów, jak i samej stadniny) jest szeroko rozumiana ochrona przeciwpożarowa. Celem pierwotnej decyzji organu I instancji było zapewnienie przede wszystkim ochrony życia i zdrowia ludzi. Występuje więc kolizja interesu strony z interesem społecznym, jakim jest ochrona przed niebezpieczeństwem pożaru oraz zagrożeniem tak życia i zdrowia osób mieszkających i pracujących w stadninie lub ją zwiedzających, jak i mienia (zabytkowego kompleksu folwarcznego z lat 40 wieku XIX), wskutek odraczania dostosowania obiektu do wymagań ochrony przeciwpożarowej.

Organ odwoławczy zauważył, że Spółka nie skorzystała z terminów jej wyznaczonych przez ponad 8 lat – pierwsze czynności kontrolno-rozpoznawcze (po połączeniu spółek) przeprowadzono w dniu 27 marca 2015 r., a stwierdzone nieprawidłowości były bezdyskusyjne. Zaznaczył, że przez cały ten okres poprzestano tylko na schematycznym powtarzaniu w kolejnych wnioskach argumentu o planie poprawy. W tym czasie nie powstał jednak projekt budowlany, ani nie wystąpiono o stosowne uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – co przyznała sama skarżąca. Pomimo sześciu stosunkowo długich prolongat, spółka ograniczyła się tylko do złożenia przed ich upływem kolejnych wniosków o przedłużenie terminu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie strony nie dawało rękojmi dotrzymania wnioskowanego terminu.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 155 k.p.a., polegające na jego błędnym jego zastosowaniu poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony, a także oparcie decyzji na kryteriach pozaustawowych, tj. wskazanie, że odmowa przedłużenia terminu podyktowana jest kilkoma wcześniejszymi decyzjami zgodnymi z żądaniem strony.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na potwierdzenie stawianych zarzutów. Wskazano na sytuację finansową, w jakiej została postawiona skarżąca spółka w związku z połączeniem ze spółką S. będącej w fatalnej kondycji finansowej, z dużym, zaniedbanym majątkiem, nadto objętym ochroną konserwatora zabytków. Tymczasem wydane decyzje organu I instancji (w tym nieobjęta skargą w niniejszej sprawie decyzja nr 47/2015) spowodowały, że spółka musiała dokonać rozpoznania możliwości wykonania nakazów i związanych z tym ograniczeń oraz kosztów.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji wydając w 2015 r. decyzję, nie uwzględnił procedur obowiązujących dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W celu wykonania nałożonych na spółkę obowiązków niezbędne jest wcześniejsze uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę, a dokumentacja projektowa musi być wcześniej uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych.

Skarżąca zaznaczyła, że starania o realizację obowiązków podjęła już w 2015 r. przystępując wówczas do inwentaryzacji majątku. Zakończono ją w 2019 r. W tym samym roku Spółka uzyskała zgodę na odstępstwa od nakazów wydanych w 2015 r. Większość punktów wymagała, przed ich realizacją, uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę. Uzgodnienia i negocjacje dotyczące wykonania dokumentacji architektonicznej wraz z uzgodnieniami konserwatorskimi rozpoczęto w roku 2020 r. – jednak na skutek śmierci architekta w marcu (luty 2023 r.) w marcu 2023 r. podpisano nową umowę.

Zdaniem strony skarżącej, organ niezasadnie deprecjonuje wpływ sytuacji pandemicznej na możliwości realizacji nakazów przez spółkę. Nie tylko wiązało się to ze spadkiem dochodów spółki, ale również uderzyło w możliwości realizacyjne dokumentacji projektowej oraz sferę wykonawczą.

Spółka wskazała zakres wykonanych już prac podkreślając, że do zrealizowania pozostał jedynie ten zakres robót (podział na strefy, instalacja oświetlenia awaryjnego, drzwi ppoż., zabezpieczenie ppoż. elementów drewnianych, znajdujących się pod szczególną ochroną Konserwatora Zabytków – [...], klatki schodowe drewniane), które wymagają wcześniejszego zatwierdzenia projektu budowlanego.

Strona skarżąca przyznała, że nie złożyła wniosku do Konserwatora i nie uzyskała uzgodnienia ekspertyzy technicznej w związku z chorobą projektanta i zmianą sytuacji dotyczącej parametrów wody w hydrantach. Dopiero w 2023 r. (marzec i kwiecień) zmieniła jednostkę projektową, której zleciła opracowanie i uzgodnienie szczegółowych wytycznych do projektu budowlanego, który byłby pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po zatwierdzeniu projektu planu, skarżąca ma zamiar ubiegać się o środki finansowe na jego realizację ze źródeł zewnętrznych. Zdaniem strony skarżącej "wzorcowe wykonanie decyzji" mogłoby doprowadzić ją do utraty płynności finansowej, a wówczas ucierpiałby interes publiczny. Obecne dostosowanie zabytkowej infrastruktury do wymogów stawianych przez organy jest o wiele bardziej skomplikowane i generuje dużo wyższe koszty niż w przypadku nowobudowanych obiektów. Działania skarżącej – w sposób może nie spektakularny, ale konsekwentny – zmierzają w celu zapewnienia poprawy bezpieczeństwa przeciwpożarowego w obiektach zabytkowych.

Argumentując spełnienie przesłanki słusznego interesu strony, Spółka zwróciła uwagę, że realizując przedmiotowe obowiązki, musi uwzględniać i zachować niezagrożony byt spółki, poprawiać stan bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu, przy zachowaniu jego zabytkowego charakteru, co niewątpliwie wskazuje, iż interes strony należy określić jako słuszny, nie tylko subiektywnie, ale i w obiektywnej ocenie opinii publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które warunkowałyby ich uchylenie.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że skarżone decyzje zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidujących możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, chronionej gwarancją trwałości decyzji, przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a.

Art. 155 k.p.a., będący podstawą wydania przedmiotowych decyzji, stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony został już pogląd, że również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (zob. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2021, wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, publ. M. Praw. 2003, nr 14, poz. 627; wyrok NSA dnia z 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 251/97, dost. LEX nr 48251).

Co istotne na gruncie niniejszej sprawy, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce (poza warunkiem uzyskania zgody strony) tylko jeśli zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze, przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i po drugie, przemawia za tym interes społeczny lub ważny interes strony. Zatem zadaniem organu rozpoznającego sprawę w tym trybie jest przede wszystkim zbadanie odpowiednich regulacji prawnych, a następnie – w sytuacji, gdy stwierdzi brak przepisów, które sprzeciwiałyby się zmianie lub uchyleniu decyzji – wyważenie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony. Przy czym jako "słuszny interes strony", rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/22, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 810/21 dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym mającym swoje oparcie w obowiązującym porządku prawnym.

Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy więc wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Dodatkowo z perspektywy art.155 k.p.a. na uwzględnienie zasługują te przypadki, które uzasadniają potrzebę zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu w sposób obiektywny. Chodzi tu więc o wystąpienie okoliczności istotnych dla terminowego wykonania obowiązku, niebędących zarazem przejawem celowego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków, czy też obejścia konieczności jej realizacji w jakikolwiek inny sposób.

W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę - w części dotyczącej terminu - objęta została decyzja ostateczna z dnia 23 kwietnia 2015 r., którą organ ochrony przeciwpożarowej nałożył na Spółkę szereg obowiązków celem usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Zaznaczenia wymaga, że w kwestii zmiany terminu określonego w powyższej decyzji był to już siódmy wniosek skarżącej spółki złożony na przestrzeni 7 lat. Właściwie wszystkie dotychczasowe wnioski wspierane były podobną argumentacją odnoszącą się do kondycji finansowej zarówno spółki, ale przede wszystkim przejętego przez nią zakładu w K.(1) Jednak od 2015 r., kiedy to zostały nałożone obowiązki na stronę skarżącą, przez pierwszych kilka lat strona nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do ich realizacji. Strona podnosi wprawdzie, że zostały m.in. zamontowane hydranty, przeciwpożarowy wyłącznik prądu, zwiększono ilość środków gaśniczych, jednak przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w zakresie kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja z 23 kwietnia 2015 r., którą nałożone zostały inne obowiązki, wymagające ingerencji w konstrukcję budynku. Obowiązki wymienione w skardze zostały nałożone decyzjami nr 56/2014 i 57/2014 z 30 maja 2014 r., które pozostają poza granicami niniejszej sprawy.

Przedmiotowa decyzja ostateczna wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1940 ze zm. – dalej: ustawa o PSP), który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest zwrócenie w tym względzie uwagi, że na mocy art. 1 ust. 1 ustawy o PSP, Państwowa Straż Pożarna powołana jest do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Tym samym do jej zadań należy m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o PSP). Wydawanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi jedną z aktywności realizujących wymienione cele. Natomiast zapobieganie wymienionym zagrożeniom służy przede wszystkim ochronie bezpieczeństwa, zdrowia i życia ludzi.

W tak rozumianym kontekście zadań, dla których powołana jest Straż Pożarna, w opinii Sądu organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przedłużenia terminu po raz siódmy, w sposób przekonujący wyważył interes społeczny nad interesem strony sprowadzających się właściwie głównie do kwestii finansowych. Sąd ocenia w argumentację wspierającą to rozstrzygnięcie w całości jako zasadną i trafną

W pełni uzasadnione jest stanowisko organu, że trudności finansowe podnoszone konsekwentnie przez spółkę, wprawdzie są istotne, jednak muszą ustąpić pierwszeństwa interesowi publicznemu poprzez zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia przebywających na terenie zakładu ludzi i zwierząt. Zgodzić się również należy, że nie bez znaczenia jest tutaj wartość mienia zabytkowego kompleksu folwarcznego, gdzie brak jest zapewnionej skutecznej i bezpiecznej ewakuacji w razie pożaru oraz możliwości prowadzenia efektywnych działań ratowniczo-gaśniczych.

W ocenie Sądu strona skarżąca nie podała żadnych racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby dalsze utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, stwierdzonego decyzją ostateczną z 23 kwietnia 2015 r.

Po pierwsze, Sąd nie dostrzega zasadności w wyjaśnieniach odwołujących się do sytuacji finansowej – spółka bowiem przez okres 7 lat mogła podjąć niezbędne działania zmierzające do pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania. Po drugie, nie można przyznać racji stronie skarżącej, która wskazuje jako drugi istotny według niej argument sytuację pandemiczną. Zwrócić należy uwagę, że stan epidemii został ogłoszony 20 marca 2020 r., a więc niemal po 5 latach od daty decyzji, którą nałożone zostały na spółkę obowiązki istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Tymczasem we wskazanym okresie nie podjęto jakichkolwiek kroków, które wskazywałyby choćby na rozpoczęcie realizacji narzuconych nakazów.

Powtórzenia wymaga, że w niniejszej sprawie chodzi o te obowiązki, które zostały wymienione w decyzji nr 49/2015, z 23 kwietnia 2015 r. Jeśli zaś chodzi o wymienione w skardze realizacje na poparcie braku bierności spółki w działaniach zmierzających do usunięcia stwierdzonych przez organ I instancji uchybień (objęte ww. decyzjami nr 56/2014 i 57/2014), wykonanie tych obowiązków było najmniej wymagające, mimo to części z nich nie wykonano do dnia oględzin przeprowadzonych w styczniu 2019 r. Jak wynika bowiem z protokołu tych oględzin z 22 stycznia 2019 r., po prawie 5 latach wypełniony został tylko jeden obowiązek – przeciwpożarowy wyłącznik prądu, którego nakaz nałożono decyzją nr 57/2014. Natomiast nie został wykonany żaden z obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji. Na koniec 2018 r. (prawie 4 lata od wydania decyzji), zgodnie z pismem strony skarżącej na wezwanie organu I instancji, wykonana została ekspertyza techniczna budynku nr [...] (na potrzeby zmiany sposobu wykorzystania budynku na pensjonat) oraz zlecono wykonanie ekspertyzy dotyczącej całego kompleksu, uzupełnienie inwentaryzacji architektonicznej i opinii techniczno-konstrukcyjno-budowlanej. Wynika stąd, że dopiero w 2018 r. dokonano wstępnych czynności, które w faktycznie powinny zostać podjęte niezwłocznie po doręczeniu decyzji z 23 kwietnia 2015r.

Oględziny w kolejnych latach wykazywały tylko wąski zakres wykonania zadań, w większości dotyczących sporządzenia stosownej dokumentacji i zamontowania hydrantów. Nadal jednak nie były zrealizowane obowiązki nałożone decyzją nr 49/2015. Wreszcie oględziny zlecone przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego, przeprowadzone 19-23 grudnia 2022 r. wykazały, że nie została wykonana znacząca większość obowiązków, w sytuacji, gdy w ostatnim wniosku o zmianę decyzji w zakresie terminu ich realizacji (rozpatrzonym odmownie) spółka ubiegała się o wyznaczenie nowej daty na dzień 31 grudnia 2022 r.

Co istotne – wynika to ze skarżonej decyzji i nie jest w sporne w sprawie – spółka nie wykonała nawet rozwiązań zamiennych. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji zwrócił uwagę, że o rozwiązaniach zamiennych pouczył stronę skarżącą organ I instancji, który miał na uwadze okoliczność, że kompleks zakładu zamieszkuje na wyższych kondygnacjach wiele osób starszych którzy nie mają zapewnionych warunków ewakuacji. Tymczasem spółka, wykorzystując przychylność organu w realizacji obowiązków, ograniczyła się wyłącznie do zlecenia ekspertyzy i uzyskania bezterminowych postanowień Komendanta Wojewódzkiego o wyrażeniu zgody na wykonanie prac określonych w ekspertyzie.

W opinii Sądu, w sytuacji, gdy stwierdzone zostały poważne uchybienia przepisów przeciwpożarowych i w związku z tym stan budynku zagrażający życiu ludzi decyzją w kwietniu 2015 r., usprawiedliwieniem nie mogą być powtarzane przez 7 lat problemy finansowe ani okres pandemii, który obejmował raptem dwa lata i miał swój początek 5 lat po stwierdzeniu powyższych uchybień. Nie znajduje też usprawiedliwienia fakt wymogu pozyskania stosownych pozwoleń od organów administracyjnych na wykonanie obowiązków – pozwolenia na budowę, czy zgody Konserwatora Zabytków. Spółka zresztą nawet nie podejmowała czynności zmierzających do uzyskania takich dokumentów, co sama potwierdziła podczas ostatnich oględzin, po blisko 8 latach od daty wydania ww. decyzji, a także w skardze do tutejszego Sądu złożonej półtora roku później. Tym samym argumentacja skargi wskazująca, że organ I instancji, wyznaczając decyzją z 2015 r. termin na wykonanie nałożonych obowiązków, "nie uwzględnił procedur obowiązujących dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków", jest całkowicie chybiony.

W tych okolicznościach Sąd nie dostrzega żadnych argumentów po stronie Spółki, które po pierwsze, podważałyby stanowisko organu podkreślającego wagę interesu społecznego w niniejszej sprawie, a po drugie, dostarczałyby wystarczających i przekonujących dowodów, aby uznać za błędne tak zajęte stanowisko na temat braku powodów dla dalszego odwlekania dostosowania budynku do wymogów przeciwpożarowych.

Analiza dotychczasowego zachowania Spółki wskazuje, że strona skarżąca przez ponad 8 lat nie była w stanie doprowadzić nawet do rozpoczęcia robót budowlanych stanowiących realizację nałożonych na nią obowiązków przez organ ochrony przeciwpożarowej. Nie podejmowano działań celem zabezpieczenia lub zgromadzenia środków finansowych koniecznych na ich wykonanie, nie ubiegano się o jakiekolwiek pozwolenia administracyjne niezbędne w tym zakresie czy też o inną konieczną dokumentację.

Opóźnienia w tym zakresie tylko częściowo wynikały z przyczyn obiektywnych – niezależnych od spółki – zasadniczo jednak przede wszystkim z postawy samej strony skarżącej. Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązki, jakie zostały nałożone na stronę skarżącą finalnie dotyczyły usunięcia potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt. Nie chodziło tutaj zatem o usunięcie zwykłych nieprawidłowości budowlanych, wymagających modernizacji. Argumentem na uwzględnienie racji strony nie mogą być powtarzane od wielu lat problemy i przeszkody, których jednocześnie spółka nie stara się niwelować.

Pomimo, że strona skarżąca podejmuje działania poprzedzające przystąpienie do robót budowlanych, to niewykonywanie ich w okresie 8 lat, licząc do daty wniesienia skargi, z pewnością nie leży w interesie społecznym, gdyż prowadzi do nieuzasadnionego przewlekania wykonania obowiązków, a tym samym przedłuża nieakceptowalny stan niezgodny z prawem.

Nie można tutaj pominąć faktu, że pierwotnie wyznaczony termin był już 6-krotnie przedłużony, w efekcie czego strona skarżąca uzyskała ponad 7 lat dla zrealizowania prac związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości których w istocie nie wykorzystała. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wymagane prace nie zostały jeszcze nawet rozpoczęte i nie wykonano nawet rozwiązań zamiennych. W interesie społecznym nie leży więc dalsze przedłużanie tego okresu, tym bardziej, że z akt administracyjnych sprawy jasno wynika, że wnioskowany termin i tak nie byłby zachowany, gdyż na koniec 2022 r. (czyli wnioskowanej daty prolongaty) strona skarżąca miała do wykonania niemal cały zakres obowiązków wynikających z decyzji z 23 kwietnia 2015 r., których nie była w stanie wykonać przez 7 lat. Tymczasem z punktu widzenia interesu społecznego kluczowe znaczenie ma jak najszybsze usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz zwierząt jaki rodzi istniejący stan niezgodności z prawem ze względu na brak prawidłowych dróg ewakuacji - co pozostaje w zgodzie z dobrze pojmowanym interesem samej strony skarżącej.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie w żadnym razie nie można było stwierdzić zaistnienia przesłanek zmiany decyzji ostatecznej nr 49/2015 z dnia 23 kwietnia 2015 r., przewidzianych w art. 155 k.p.a. Organy obu instancji postawiły wyżej wartości najwyższe niż problemy finansowe i organizacyjne strony skarżącej. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu jest całkowicie bezzasadny.

Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa, które warunkowałyby uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.