Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 703/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 11a, art. 11e, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 560/23 w sprawie ze skarg L. S., J. G., A. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 257/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 560/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L. S., J. G., A. D. O.j na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 257/SPEC/2022, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., dalej: "skarżąca", zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", polegającym na ustaleniu, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie zasadności obu rozstrzygnięć, z pominięciem argumentów strony zawartych w odwołaniu, gdyż w miejscowości C. istnieje droga gminna, która w ocenie strony winna być przedłużona w linii prostej o 300 m, co uniknie konieczności wycinki drzew, przedmiotowa realizacja inwestycji drogowej jest zbędna dla mieszkańców miejscowości, gdyż ww. droga nie prowadzi do żadnych zabudowań, jak również brakiem odniesienia się przez organ do nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdyż właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów, co wiąże się z zabraniem pod inwestycję działek skarżących, które staną się mniej wartościowe, a tym samym wykazania przez stronę interesu prawnego;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla rozstrzygnięć obu instancji skutkujących uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2022 r., który utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr 10/2021 z dnia 5 października 2021 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej w miejscowości C.";

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nie odniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17).

Żadna z tych sytuacji procesowych nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy ustalił okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej "specustawa".

Jest także oczywiste, że nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05).

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 257/SPEC/2022, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, orzekł w granicach sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. zauważyć trzeba najpierw, ze skarżąca nie wskazała aktu normatywnego zawierającego przepis art. 1 § 1 pkt 1 i 2. Odczytując treść tego powołania, tj. "art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a." jako zawierający zwrot w postaci alternatywy zwykłej, możliwe było by przyjęcie, że chodzi o art. 1 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jednak takiego przepisu w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma. Jest przepis art. 1 określający zakres przedmiotowy tej ustawy. Zgodnie z art. 1 P.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Nie można mówić także o naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował przecież tego, że skarga została wniesiona na decyzję administracyjną, a co za tym idzie, w myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. należy w tej sprawie wydać orzeczenie.

W opisie naruszenia analizowanego zarzutu podniesiono "zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla rozstrzygnięć obu instancji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w postępowaniu przed organami administracji i Sądem pierwszej instancji nie odniesiono się do wszystkich argumentów skarżącego. W konsekwencji, zaskarżony wyrok oraz decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, zdaniem skarżącej, zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżąca dodała, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Analizując poszczególne tezy sformułowane w przytoczonym opisie naruszenia oraz uzasadnieniu zarzutu, stwierdzić najpierw trzeba, że powołanie się na niewyjaśnienie "miarodajnych okoliczności" bez ich konkretyzacji, nie pozwala na merytoryczne odniesienie się.

Zarzut nieodniesienia się do argumentacji skarżącej, przez Sąd pierwszej instancji, należało by kwestionować z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a., zaś brak odniesienie się organu odwoławczego do zarzutów odwołania, należałoby kwestionować z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Niezależnie od tego odnotować można, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego odniesiono się do zagadnień podniesionych w odwołaniu J. G. W zakresie zasadności budowy drogi organ odwoławczy stwierdził, że budowa drogi ma zapewnić m.in. dostęp do drogi publicznej właścicielom działek nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...], C. Brak dostępu uniemożliwia właścicielom korzystanie z własności oraz podejmowanie innych czynności prawnych (np. podziału, sprzedaży). Ponadto, droga będąca przedmiotem inwestycji jest wskazana w wykazie dróg publicznych, natomiast w terenie na części jej długości nie ma wydzielonych działek ewidencyjnych. Mieszkańcy w chwili obecnej jeżdżą po prywatnych działkach niszcząc zasiewy i uniemożliwiając uprawę. Następnie Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe argumenty, budowa drogi jest zasadna. Dodał, że zasadność budowy drogi potwierdziła także Rada Gminy Zabrodzie poprzez umieszczenie zadania inwestycyjnego w budżecie, zabezpieczając środki finansowe.

Organ odwoławczy odniósł się także do kwestii odszkodowania za grunty przejmowane na budowę drogi, wskazując że skarżąca podała stawki za przejmowanie gruntu pod poszerzenie pasa drogowego.

Wojewoda, odnosząc się do zarzutu skarżącej, wskazał także przyczyny, dla których na mapie zasadniczej w 2018 r. nie było naniesionej planowanej drogi. Wskazał, że prace projektowe rozpoczęto w 2019 r.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do podniesionej w skardze kwestii zasadności budowy drogi. W zakresie nakazu uwzględniania interesu obywateli, Sąd pierwszej instancji nawiązał do rozważań zamieszczonych na stronach: 14-17 zaskarżonej decyzji. Sąd omówił także zasady przyznawania odszkodowania i rekompensowania szkód na nieruchomościach niewywłaszczonych. Sąd pierwszej instancji omówił również przyczyny, dla których przeprowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów procesowych, wskazując, że nie są zasadne zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a także zaznaczył, że zastosowanie art. 9 K.p.a. powinno uwzględniać szczególny charakter postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i niedoniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił stan sprawy. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, w jakim zakresie doszło do wybiórczego przedstawienia stanu sprawy. Jak wskazano powyżej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Niezależnie od tego konieczne jest spostrzeżenie, że utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22).

Sąd pierwszej instancji odniósł się do materiału dowodowego w sposób pozwalający na przyjęcie, że zajął stanowisko co do stanu faktycznego, umożliwiające kontrolę instancyjną.

Odrębnym zagadnieniem jest prawidłowość merytoryczna stanowiska procesowego i materialnego zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

W zakresie procesowym skarżąca podniosła zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na ustaleniu, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie zasadności obu rozstrzygnięć, z pominięciem argumentów strony zawartych w odwołaniu.

W dalszej części opisu naruszenia skarżąca wymieniła okoliczności, których w trakcie postępowania wyjaśniającego, jej zdaniem, nie uwzględniono:

- w miejscowości C. istnieje droga gminna, która w ocenie strony winna być przedłużona w linii prostej o 300 m, co uniknie konieczności wycinki drzew,

- przedmiotowa realizacja inwestycji drogowej jest zbędna dla mieszkańców miejscowości, gdyż ww. droga nie prowadzi do żadnych zabudowań.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, jak już zasygnalizowano powyżej, Sąd pierwszej instancji omówił te okoliczności. Stwierdził, że skarżący w swych dwóch skargach kwestionują nie tyle naruszenie ich interesu prawnego, ile przede wszystkim przebieg inwestycji, wyznaczony przez inwestora i jej celowość podnosząc, że droga powinna "być przedłużona w linii prostej o 300 m, co uniknie konieczności wycinki drzew, przedmiotowa realizacja inwestycji drogowej jest zbędna dla mieszkańców miejscowości, gdyż ww. droga nie prowadzi na żadnych zabudowań".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, takie ujęcie sprawy przez oboje skarżących (J. G. i L. St.) jest więc w istocie skargą publiczną, a nie indywidualną. O ile postawa skarżących – jako postawa obywatelska i nacechowana troską o celowość wykonania takiej inwestycji i potrzeby okolicznych mieszkańców – zasługuje niewątpliwie na uznanie, to jednak nie przyznaje im legitymacji skargowych w niniejszej sprawie.

W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że według znajdującego się w aktach administracyjnych "Skróconego wypisu ze skorowidza działek", J. G. ma tytuł prawnorzeczowy do działek objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest współwłaścicielem działki nr [...], właścicielem działki nr [...] oraz właścicielem działki nr [...].

Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można skutecznie podważyć w zarzucie procesowym podniesionym przez skarżącą. Natomiast biorąc pod uwagę kwestię materialnoprawną wiążącą się z twierdzeniem skarżącej o niewzięciu pod uwagę interesu publicznego, doprecyzować należy, że tytuł prawnorzeczowy do wymienionych działek świadczy o interesie prawnym skarżącej w niniejszej sprawie. Natomiast takiego interesu prawnego nie można wywodzić, jak skonstatował Sąd pierwszej instancji, z interesu społecznego i interesu obywateli (innych, niż sama skarżąca), a także z braku celowości wykonania inwestycji.

W zakresie w jakim skarżąca zarzuciła brak odniesienia się przez organ do nakazu uwzględnienia słusznego interesu obywateli, poprzez zawarcie w decyzji postanowień chroniących interes prawny wywłaszczanych podmiotów, co wiąże się z zabraniem pod inwestycję działek skarżących, przypomnieć należy, że Wojewoda Mazowiecki obszernie omówił zabezpieczenie słusznych interesów stron. Wskazał na roszczenia wynikające z przejęcia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowanie, wykup, zabezpieczenia wynikające z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nawiązał do art. 11a, art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 13 ust. 3, art. 11d ust. 1, art. 11 e specustawy, a także art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji, zauważając rozważania zawarte na stronach: 14-17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przywołał treść art. 12 ust. 4 i 4a specustawy.

Stwierdził, że w wypadku wywłaszczenia nieruchomości pod drogi, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje też decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 i 4a ustawy). Trafnie uznał, że jak wynika z powyższego, kwestie odszkodowania nie są ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stąd też w takiej decyzji nie sporządza się uzasadnienia odnoszącego się do odszkodowań. To w odrębnej decyzji ustala się wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy), a w konsekwencji sporządza stosowne w tym zakresie uzasadnienie.

Celowość i przebieg inwestycji drogowej, zostały w kasacji sformułowane w sposób, który zawiera także aspekty materialnoprawne.

Mimo braku podstawy materialnej, a także niewskazania naruszonych norm materialnych, można odnieść się do tych kwestii merytorycznie, pamiętając, że mają one stanowić argumentację dla innego, nienaruszającego interesu prawnego skarżącej, usytuowania planowanej drogi.

W myśl art. 1 ust. 1 specustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia 15 września 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.

Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jedną z kategorii dróg publicznych stanowią drogi gminne.

Decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia 15 września 2021 r., nr AB.7011.539.2021, na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zezwolono Wójtowi Gminy Zabrodzie na realizacje inwestycji drogowej realizowanej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości C.".

Jest oczywiste, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa drogi publicznej.

Przyjęte jest w orzecznictwie stanowisko, według którego, organy administracji, a co za tym idzie sądy administracyjne, nie mogą oceniać zasadności, czy też społeczno-gospodarczych podstaw inwestycji. Nie mogą także oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 974/22 i orzecznictwo tam powołane).

Sąd pierwszej instancji trafnie doprecyzował, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. (patrz np. wyrok NSA 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13 oraz pozostałe orzeczenia wskazane w tym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W konsekwencji, rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19). Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy prawa (art. 11i ust. 1 specustawy w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego).

Omawiany zarzut nie jest skuteczny także w aspekcie w jakim może być powiązany z konstytucyjną ochroną własności (art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji, nawiązując do wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21, uzasadnienia zawartego w postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14, a w konsekwencji także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, przedstawił analizę zgodności wywłaszczenia dokonywanego poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z konstytucyjnymi normami w zakresie ochrony własności.

Należy zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji w tej mierze,

Co do zasady, wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Ograniczenie, a także pozbawienie prawa własności zostało obwarowane wymogiem zawarcia możliwości tych działań organów w normach rangi ustawowej. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto, w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób.

Podkreślić należy wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, według której, "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

We wskazanym kontekście specustawa realizuje zatem postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, że wywłaszczenie należących do skarżącej działek spełnia także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi gminnej, a więc w interesie publicznym, któremu należy przypisać prymat. Skarżąca nie podważyła tego, że odbyło się to z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżącego poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym.

Pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnym postępowaniu i na podstawie odrębnej decyzji.

Podkreślić należy, że Wojewoda Mazowiecki, odnosząc się do uwag skarżących, stwierdził, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji (tj. decyzji Starosty Wyszkowskiego) i z wyjaśnień inwestora wynika m.in., że nie ma innej możliwości zaprojektowania budowy przedmiotowej drogi gminnej, aby spełnić obowiązujące przepisy prawa. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zostały zawarte w decyzji Starosty Wyszkowskiego. Budowa pasa drogowego została zaprojektowana przede wszystkim z poszanowaniem istniejącej zabudowy okolicy drogi. Powierzchnie działek pozyskanych w celu poszerzenia pasa drogowego są stosunkowo niewielkie. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Warto również odnotować przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedź inwestora zawartą w piśmie z dnia 12 września 2022 r., stanowiącą odpowiedź na wezwanie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. Inwestor wskazał m.in., że droga ma zapewnić dostęp do drogi publicznej właścicielom działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] C.. Niezależnie od skuteczności zarzutów dotyczących braku celowości inwestycji, stwierdzić można, że zarzuty o budowie drogi która nikomu nie służy, są bezzasadne.

Inną kwestią jest konflikt lokalny związany z różnicą zdań mieszkańców na temat potrzeby budowy drogi w zaplanowanej lokalizacji. Jest to, jak wynika z poprzedzających uwag, zagadnienie wykraczające, co do zasady, poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Jest to kwestia relacji wewnątrz wspólnoty samorządowej.

Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że zgodność inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej – drogi gminnej w miejscowości C., z wymaganiami przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 11a i nast. specustawy, a także spełnianie przez inwestycję obwarowań konstytucyjnych, uprawniały organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.