Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 267/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. J. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. /-/ Danuta Rzyminiak - Owczarczak


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2023 roku D. J. wniósł o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej czynności i dokumentów związanych z przygotowywaną przez Burmistrza Miasta i Gminy sprzedażą działek stanowiących własność gminy o numerach [...], [...] i [...], w szczególności o udostępnienie notatek służbowych, dat oględzin urzędników gminy w terenie oraz sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 1 marca 2023 roku Burmistrz Miasta i Gminy odmówił udzielenia dostępu do ww. informacji publicznych, w szczególności odmówił udostępnienia operatu szacunkowego. W uzasadnieniu Burmistrz powołał się na art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując na zawartą tam odrębną regulację w zakresie udostępniania operatów szacunkowych, a nadto wskazał, że wnioskujący nie wykazał żadnego interesu prawnego ani innego ważnego. Organ poinformował wnioskodawcę o wysokości wynagrodzenia dla rzeczoznawcy z tytułu sporządzenia przedmiotowego operatu.

Pismem wniesionym w dniu 3 kwietnia 2023 r. D. J. wniósł skargę na odmowę dostępu do informacji publicznej przekazaną w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r., znak: [...]. Jako podstawę skargi skarżący powołał art. 3 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U.2022.902, dalej: u.d.i.p.) poprzez przyjęcie przez organ, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie określenia wartości działek należących do Gminy nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, a nadto, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego ani innego ważnego interesu, w sytuacji gdy przepisy ustawy stanowią wprost, iż od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej muszą wynikać wprost z odrębnych ustaw;

2. art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w zw. z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie przez organ, że ustawa ta zawiera odrębny tryb od u.d.i.p. ujawnienia sporządzanych na zlecenie organów administracji operatów szacunkowych, w sytuacji gdy wskazany w art. 156 tryb udostępniania operatu szacunkowego nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, stąd nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

3. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez udzielenie pismem z dnia 1 marca 2023 r. odmowy w zakresie udzielenia dostępu do informacji publicznej bez zachowania przez Burmistrza Miasta i Gminy przepisanej prawem formy - tj. decyzji administracyjnej - w szczególności brak określenia pisma jako "decyzja", brak oznaczenia stron postępowania, brak pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie;

4. art. 6 i 7 k.p.a poprzez działanie Burmistrza Miasta i Gminy z naruszeniem przepisów prawa i nienależyte wyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem słusznego interesu obywatela.

Skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosku z dnia 16 lutego 2023 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w szczególności w zakresie udostępnienia operatu szacunkowego i nakazanie udzielenia informacji publicznej w terminie 7 dni, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że z ostrożności złożył odwołanie od przedmiotowego pisma z dnia 1 marca 2023 r., w razie uznania go za decyzję.

Odpowiadając na skargę ustanowiony w sprawie pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu pisma z dnia 1 marca 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Ustawa nie przyznaje prawa do pozyskania informacji na temat każdego działania administracji publicznej, a zawęża to prawo do informacji o sprawach publicznych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że 16 lutego 2023 r. wpłynął wniosek pana D. J. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czynności związanych z przygotowaniem sprzedaży działek nr [...],[...] oraz [...]. Dnia 1 marca 2023 r. organ odpowiedział na wniosek w części. Poinformował o wysokości kosztów związanych z przygotowaniem operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej działki o numerze ewidencyjnym [...], [...] i [...]. Wskazał również, iż wniosek w pozostałym zakresie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p.

Dnia 15 marca 2023 r. D. J. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Organ odpowiedział na to odwołanie odnosząc się merytorycznie do zarzutów oraz wskazując, iż odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W sprawie nie zachodziła przesłanka opisana w art. 16 u.d.i.p., tj. odmowa udzielenia informacji publicznej w formie decyzji. Poinformowanie uprawnionego o tym, że żądana informacja nie może być udostępniona, bo nie jest informacją publiczną, jest także swego rodzaju informacją publiczną. W ten bowiem sposób wnioskodawca otrzymuje informację o tym, jaki charakter ma żądana informacja (por: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018).

Pełnomocnik podniósł, że zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi jest wskazanie w jej treści zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, a więc precyzyjne określenie przez skarżącego działania albo zaniechania organu administracji publicznej, które to działanie lub zaniechanie w ocenie skarżącego miało charakter nielegalny (por. np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 38/21, Legalis). W danej sprawie nie sposób mówić o ewentualnej bezczynności organu, gdyż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej.

Na podstawie powyższego zdaniem organu należy uznać, iż skarga została złożona na czynność organu jaką była odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2023 r. Wskazuje na to petitum skargi, jak i dalsza część pisma. Pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (postanowienie NSA z dnia 25 października 2010 roku, sygn. akt II FZ 530/10, Lex nr 742597).

Pełnomocnik organu podniósł, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę, jak i nie może domniemywać przedmiotu zaskarżenia, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się w zakresie określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro zatem, powyższa skarga złożona została na czynność organu w postaci odmowy dostępu do informacji publicznej, niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Odnosząc się do treści skargi i zarzutów w niej wskazanych pełnomocnik organu wskazał, że stanowisko wyrażone w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r. nie stanowiło odmowy w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, zagrożony sankcją stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazano w piśmie z dnia 1 marca 2023 r. - żądania informacja w części, w jakiej nie uwzględniono wniosku - nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Odmowa taka nie odbyła się w oparciu o treść art. 16 ustawy i nie mogła przybrać formy decyzji administracyjnej.

Odwołując się do orzecznictwa wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy podtrzymuje stanowisko, iż operat szacunkowy przygotowany na okoliczność ustalenia wartości rynkowej działek nr [...],[...] oraz [...] nie stanowi informacji publicznej. Wobec braku wszczęcia przez Gminę procedury sprzedaży nieruchomości operat taki winien być uznany za dokument wewnętrzny, a co za tym idzie - niepodlegający ujawnieniu w trybie ww. ustawy jako informacja publiczna. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 lutego 2023 r. nie obejmował informacji związanych z wartością wskazanych nieruchomości, a wyłącznie informacje związane z procedurą sprzedaży. Stanowisko takie poparte jest m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18

Powyższe znajduje również uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21: "O ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p.". Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 należy stwierdzić, że procedura, o której mowa w u.d.i.p. dotyczy operatu szacunkowego o ile ten stanowi informację publiczną. W przypadku, gdy operat nie posłużył do realizacji zadań gminy w postaci gospodarki nieruchomościami, nie stanowi on informacji publicznej. "Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego> mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. Akt II SAB/Wa 408/20).

Nadto, należy podkreślić, że sporządzone operaty szacunkowe, będące podstawą do dokonanych lub prowadzonych postępowań w sprawie sprzedaży nieruchomości z zasobu gminy, na podstawie przepisów u.d.i.p. podlegają udostępnieniu w formie informacji opartej na operacie szacunkowym, nie natomiast w formie jego treści (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 136/17).

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 156 ust. 1a u.g.n. określa zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posteriori derogat lege priori. Trudno bowiem założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej ustawodawca chciał zapewnić osobom posiadającym interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ustawy zasadniczej). Skoro żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznych, to kwestia ich udostępnienia lub nieudostępnienia w ogóle nie podlega kontroli sądowej.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 Konstytucji RP, jak również art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż doszło do odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w przywołanych przepisach. Skarżący nie wykazał innych sposobów naruszenia art. 6 i 7 k.p.a.

W wykonaniu zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II tut. Sadu z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarga została zarejestrowana przez tut. Sąd pod sygnaturą akt II SA/Po [...], jako skarga na decyzję Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 2 czerwca 2023 r. skarżący D. J. został wezwany do sprecyzowania, czy pismem dnia 3 kwietnia 2023 r. wniósł:

a) skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

b) skargę na pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 1 marca 2023 r. znak [...],

c) skargę na ww. pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 1 marca 2023 r. znak [...], przyjmując, że jest to decyzja administracyjna,

d) zarówno skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jak i skargę na pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 1 marca 2023 r. znak [...]

W odpowiedzi na wezwanie skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. sprecyzował, że pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. wniósł zarówno skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jak i skargę na pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 1 marca 2023 r. znak [...]

W wykonaniu zarządzeń sędziego sprawozdawcy oraz Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 czerwca 2023 r. zarejestrowano skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Po [...]). Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] zmieniono przedmiot zaskarżenia z "decyzji" na "pismo" oraz zmieniono oznaczenie skarżonego organu z "Burmistrza Gminy [...]" na Burmistrz Miasta i Gminy (zarządzenie sędziego sprawozdawcy z dnia 31 lipca 2023 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Należy wskazać, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonej w art. 3, art. 4, oraz art. 5 p.p.s.a. właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje tylko orzekanie w sprawach, które wymienionymi przepisami zostały objęte.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 3 §2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast na mocy art. 3 § 3 także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Natomiast nie są właściwe w sprawach określonych w art. 5 p.p.s.a.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6, sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona z innych przyczyn niedopuszczalna.

Podkreślenia wymaga fakt, że w pierwszej kolejności powinnością sądu administracyjnego jest określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji publicznej z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, niepodlegającą kognicji tego sądu.

Wskazać w tym miejscu należy, że udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to zespół określonych czynności materialno-technicznych. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do wnioskodawcy pisma informacyjnego, mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowi informacji publicznej.

Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzić należy, że zarówno jego treść, jak i forma wskazuje na to, że ma ono charakter wyłącznie pisma informacyjnego, będącego reakcją adresata na wniosek skarżącego złożony w trybie u.d.i.p.

Ze spornego pisma wynika wprost, że organ dokonał kwalifikacji prawnej żądanej przez stronę skarżącą informacji, wskazując, że nie stanowi ono informacji publicznej, przez co nie wydał w tym przedmiocie decyzji.

Należy zatem zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16 u.d.i.p.). Jeśli zatem, według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). W opinii Sądu rozpatrującego niniejsza sprawę uznać należy, że taki właśnie charakter ma zaskarżone pismo z dnia 1 marca 2023 r.

Z tych względów Sąd uznał, że skoro zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r. nie mieści się w katalogu spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne, to w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a.

Natomiast, jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja, wbrew twierdzeniom organu, ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować prawidłowość stanowiska podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, a więc zbadać zasadność kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji niemającej waloru informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy skarżący na wezwanie Sądu sprecyzował swoje żądania oświadczając, że jego zamiarem było również wniesienie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, co skutkowało z zarejestrowaniem takiej skargi w Repertorium SAB – pod sygn. akt II SAB/Po [...].

Natomiast odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że skarżący w sposób jednoznaczny oznaczył swoją skargę, a sąd nie jest uprawniony do nadawania jej treści innego znaczenia, należy podkreślić, że skarżący wnosząc skargę nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co mógł nie mieć świadomości rozróżnienia znaczenia pojęć języka prawnego "decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej", "pismo informujące, że informacja nie stanowi informacji publicznej" oraz "bezczynność". Sąd mając na uwadze obowiązki informacyjne wynikające z art. 6 p.p.s.a. był zatem uprawniony do wezwania skarżącego o sprecyzowanie treści skargi. Stanowisko to jest ponadto uzasadnione w świetle treści samej skargi, której wniesienie skarżący oparł na art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. (bezczynność) podnosząc, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu jego wniosku i w której jednocześnie zastrzegł, że nie ma pewności jaki charakter ma pismo organu z dnia 1 marca 2023 r. Ponadto również treść odpowiedzi na skargę pozwala stwierdzić, że organ odnosi się zarówno do zarzutu bezczynności, jak i do zarzutów dotyczących trybu udostępniania operatów szacunkowych.

Stąd postanowiono, jak w sentencji postanowienia.

/-/ Danuta Rzyminiak - Owczarczak