Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1658/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1100/14 w sprawie ze skargi M. C. i Z. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1100/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. C. i Z. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W..

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy S. zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W., postanowił powierzyć E. C. pełnienie obowiązków dyrektora ww. zespołu placówek oświatowych na okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r.

W dniu [...] września 2014 r. M. C. i Z. D. wezwały Burmistrza Miasta i Gminy S. , w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

W dniu [...] listopada 2014 r. M. C. i Z. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skarżące podniosły zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 i 5 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.). Wskazały, że okres powierzenia obowiązków dyrektora szkoły (nie dłuższy niż 10 miesięcy), o którym mowa w art. 36a ust. 5 u.s.o. ma charakter materialnoprawny (bezwzględnie obowiązujący). Oznacza to, że wobec braku pozytywnej normy prawnej nie jest dopuszczalna możliwość jego przedłużenia. Wskazały, że jeśli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 4 u.s.o.). Podniosły, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Naruszenie art. 36a ust. 2 polega, zdaniem skarżących, na nieprzeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora ww. placówki.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał na brak interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru "actio popularis", a skarżące nie wykazały, aby w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia ich interesu prawnego.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że Rada Miejska w S. podjęła uchwałę z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], o zamiarze przekształcenia placówki oświatowej. Następnie uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zdecydowano o przekształceniu placówki. W dniu [...] maja 2012 r. ówczesny dyrektor złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska oraz zwrócił się o rozwiązanie za porozumieniem stron jego umowy o pracę. Konsekwencją tego wniosku było podjęcie zarządzenia nr [...] o powierzeniu obowiązków dyrektora. Dodatkowo organ wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia z uwagi na treść art. 94 ust. 1 u.s.g.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. M. C. wyjaśniła, że od 2,5 roku w sądzie pracy w S. toczy się sprawa o sygn. [...] o przywrócenie jej do pracy w przedmiotowej placówce oświatowej. Naruszenie jej interesu prawnego polegał zaś na tym, że E. C., której zaskarżonym zarządzeniem powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, zmieniała arkusz organizacyjny szkoły na niekorzyść nauczycieli. Poprzedni dyrektor D. F. przeznaczył dla dyrektora 18/18 wakatu. Z chwilą, gdy powierzono pełnienie obowiązków dyrektora E. C. – nauczycielowi tej szkoły, to te godziny na wakacie, mimo wcześniejszego zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przez organ prowadzący szkołę – zostały zlikwidowane. W konsekwencji dyrektor D. F. wypowiedział jej umowę o pracę. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem [...] maja 2012 r. – z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia.

Skarżąca podniosła ponadto, że szkoła dalej ma strukturę organizacyjną 1-3, pomimo, że WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Ke 565/13, uznał, że uchwała w tym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżone zarządzenie jest konsekwencją tej wadliwie podjętej uchwały. Zdaniem skarżącej pozbawienie jej przymiotu strony w sprawie narusza art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia umożliwi dochodzenie praw przed sądem pracy, tj. spowoduje unieważnienie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że dyrektor został powołany nieprawidłowo i nie może reprezentować pracodawcy.

Skarżąca Z. D. przyłączyła się do stanowiska M. C. Również jej wypowiedziana została umowy o pracę w tej szkole z chwilą objęcia obowiązków dyrektora przez E. C. Jej powództwo o przywrócenie do pracy zostało oddalone. Skarżąca wyjaśniła, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia miała proponowane 6 godzin pracy w obecnej szkole i 4 godziny pracy w Gimnazjum w S. Po podjęciu zaskarżonego zarządzenia i zmianie arkusza przez dyrektor E. C., dyrektor D. F. wypowiedział jej umowę o pracę z dniem [...] maja 2012 r. z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., II SA/Ke 1100/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że skarżące spełniły określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – u.s.g. – wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżące pismem z dnia [...] września 2014 r. wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia im przez organ odpowiedzi na wezwanie, wniosły w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.).

Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, odwołanie z tego stanowiska, a także powierzenie obowiązków dyrektora szkoły należy bowiem traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W konsekwencji akt administracyjny, aczkolwiek wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (w stosunku pracy), nie przestaje być aktem administracyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 439/04).

W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżące mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała (zarządzenie) nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała (zarządzenie) mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości.

Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżone zarządzenie, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego).

W ocenie Sądu I instancji skarżące nie wykazały związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie skarżące zakwestionowały zarządzenie o powierzeniu konkretnej osobie, tj. E. C., pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. Skarżące upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że na skutek zmiany arkusza organizacyjnego szkoły, związanej z powierzeniem obowiązków dyrektora E. C., z dniem [...] maja 2012 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, poprzedni dyrektor rozwiązał ze skarżącymi stosunek pracy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego okoliczności, na które powołują się skarżące uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Skarżące były nauczycielkami w szkole w W. Zarządzenie o powierzeniu E. C. pełnienia obowiązków dyrektora przedmiotowej placówki nie dotyczy praw i obowiązków żadnej ze skarżących. Rozstrzygnięcie to nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej wpływającym na sytuację prawną skarżących, tym bardziej, że zapadło już w okresie, gdy skarżące nie były nauczycielkami w szkole w W. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw E. C., do której było adresowane i której sytuację prawną regulowało. Nie ma przepisu prawa, który przyznawałby nauczycielowi jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z powierzeniem konkretnej, indywidualnie oznaczonej osobie, obowiązków dyrektora szkoły. Same skarżące żadnego takiego przepisu nie wskazały, podnosząc jedynie, że stwierdzenie nieważności uchwały umożliwi im dochodzenie praw przed sądem pracy. W kontekście należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) stwierdził, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawa do sądu, poprzez odesłanie do regulacji materialnoprawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania przez jednostkę kontroli sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy.

W świetle powyższego, ponieważ w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżących, polegający na tym, że akt stosowania tej normy, w tym wypadku zaskarżone zarządzenie, może mieć wpływ na ich sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji zarzuty wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 36a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżących został przedmiotowym zarządzeniem naruszony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2015 r., II SA/Ke 1100/14, wniosły M. C. i Z. D.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr 109/12 i nie dokonał merytorycznej oceny jego zgodności z prawem, błędnie uznając, że skarżące nie posiadają legitymacji materialnoprawnej w sprawie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd okoliczności wynikającej z akt sprawy - z protokołu rozprawy, a dotyczącej daty ustania stosunku pracy skarżących jako nauczycieli Zespołu Placówek Oświatowych w W. w kontekście daty wydania zaskarżonego zarządzenia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego – art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przedmiotowym zarządzeniem podjętym przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie z zakresu administracji publicznej nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących mającego oparcie w powołanych w uzasadnieniu skargi przepisach ustawy o systemie oświaty oraz Karty Nauczyciela.

Wobec powyższego skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 36a ust. 2 u.so. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 4 u.s.o.: Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przedstawiciel rady pedagogicznej wchodzi również w skład komisji konkursowej powołanej zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3) lit. a) przez organ prowadzący w celu przeprowadzenia konkursu.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.o. w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań. Skład rady pedagogicznej określa ust. 3 powołanego przepisu, zgodnie z którym tworzą go dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce. Rada pedagogiczna posiada kompetencje związane zarówno z procedurą powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki (por. art. 36a ust. 4, ust. 6 i 14 u.s.o.), jak i jego odwołania ze stanowiska (art. 42 ust. 2 u.s.o.). Skoro zatem skarżące M. C. i Z. D., w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], jako nauczyciele były zatrudnione w placówce do dnia [...] sierpnia 2012 r. (kiedy to upłynął trzymiesięczny okres wypowiedzenia stosunku pracy, okoliczność ujawniona na rozprawie), to należało uznać, że mają one chroniony interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zaskarżeniu zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora placówki.

Oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. było w ocenie skarżącego kasacyjnie nieprawidłowe i przedwczesne, bowiem opierało się na błędnym ustaleniu, że stosunek pracy skarżących ustał z dniem [...] maja 2012 r., a więc przed wydaniem skarżonego zarządzenia. Tymczasem, jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 26 lutego 2015 r. zawierającego wyjaśnienia stron (k-63) skarżąca Z. D. wskazała, że w dniu [...] maja 2012 r. otrzymała wypowiedzenie z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia; w tym samym trybie i z tą samą datą rozwiązano stosunek pracy ze skarżącą M. C. W związku z tym, będąc w dacie wydania zaskarżonego aktu, nauczycielami i tym samym członkami rady pedagogicznej placówki, skarżące miały aktualny interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia personalnego o powołaniu na stanowisko p.o. dyrektora szkoły. Ich interes prawny wynika nie tylko z wyżej powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty, które "angażują" radę pedagogiczną w procedurę konkursową na stanowisko dyrektora, ale i z przepisów wskazujących na służbową podległość i powiązanie poprzez sprawowany nadzór pedagogiczny osoby powołanej na stanowisko dyrektora z poszczególnymi nauczycielami; tożsame powiązanie zachodzi w przypadku osoby pełniącej obowiązki dyrektora. Skarżące miały zatem interes prawny w możliwości poddania sądowej kontroli aktu powołania na stanowisko ich przełożonego, a zarazem organu nadzoru, dokonującego oceny pracy zawodowej skarżących. Interes prawny należy wywodzić z przepisów: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (szkołą kieruje dyrektor, który jest przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej) oraz art. 6a ust. 1, 2 i 5 tejże ustawy (w zakresie, w jakim dyrektor dokonuje oceny pracy nauczyciela). Odmienna ocena dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd ten przeprowadził nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia w kontekście istnienia legitymacji skargowej i tym samym naruszył powołane na wstępie wzorce kontroli, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym podniesiono między innymi, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że zatrudniony w szkole nauczyciel nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia powołującego na stanowisko dyrektora inną osobę. Okoliczność, że skarżąca jest nauczycielem szkoły, w której został powołany nowy dyrektor uzasadnia subiektywny interes skarżącej w wyborze zwierzchnika. Interesu tego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, ponieważ zaskarżone zarządzenie bezpośrednio nie kształtuje indywidualnej sytuacji prawnej skarżącej. Legitymacja skargowa nie przysługuje również radzie pedagogicznej, która – wydając opinię, o jakiej mowa w art. 36a ust. 4 u.s.o. – działa w ramach przyznanych jej ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach własnego interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w szczególności to, że zarzut nieprawidłowej kontroli legalności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. poprzez brak merytorycznej oceny jego zgodności z prawem związany jest z oceną naruszenia interesu prawnego skarżących – postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi M. C. i Z. D., złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., było zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie powierzenia E. C. pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. Sąd I instancji oddalił skargę z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Omawiany przepis przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała (zarządzenie) organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza (zob. A. Matan, komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uw. 5 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010). W orzecznictwie przyjmuje się również, że "Skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację" (por. wyrok NSA z 22.03.2013 r., I OSK 2236/12, LEX nr 1331533). Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (zob. wyrok NSA z 1.10.2013 r., I OSK 1209/13, LEX nr 1391696).

Ze skargi kasacyjnej wynika, że M. C. i Z. D. naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, że będąc do dnia [...] sierpnia 2012 r. nauczycielkami, wchodziły tym samym w skład rady pedagogicznej, a rada pedagogiczna posiada kompetencje związane zarówno z procedurą powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 4, 6 i 14 u.s.o.), jak i jego odwołania ze stanowiska (art. 42 ust. 2 u.s.o.). Ponadto ich interes prawny wynika nie tylko z powołanych przepisów u.s.o., które "angażują" radę pedagogiczną w procedurę powołania na stanowisko dyrektora, ale i z przepisów wskazujących na służbową podległość i nadzór pedagogiczny osoby powołanej na stanowisko dyrektora z poszczególnymi nauczycielami – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (szkołą kieruje dyrektor, który jest przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej) oraz art. 6a ust. 1, 2 i 5 tejże ustawy (w zakresie, w jakim dyrektor dokonuje oceny pracy nauczyciela).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Powoływany przez skarżące kasacyjnie argument, że w dniu podejmowania zaskarżonego zarządzenia (28 sierpnia 2012 r.) pozostawały jeszcze w stosunku pracy (co błędnie ocenił Sąd I instancji stwierdzając, że w tym dniu nie były już nauczycielkami), a tym samym wchodziły w skład rady pedagogicznej (art. 40 ust. 3 u.s.o.), nie zmienia niczego w dokonanej przez Sąd I instancji ocenie naruszenia ich interesu prawnego. Kompetencje rady pedagogicznej, jako kolegialnego organu szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań (art. 40 ust. 1 u.s.o.), wynikające z art. 36a ust. 4, 6, 14 i art. 42 ust. 2 u.s.o., są kompetencjami tego organu, a nie poszczególnych nauczycieli wchodzących w skład rady pedagogicznej. Jeśli zatem skarżące kasacyjnie były członkami rady pedagogicznej w chwili powierzenia E. C. pełnienia obowiązków dyrektora, to nic nie stało na przeszkodzie, aby brały udział w działalności rady pedagogicznej w ramach ustawowych kompetencji tego organu. Osobnym zagadnieniem jest natomiast to, czy i jak rada pedagogiczna korzystała (lub czy mogła korzystać) ze swoich ustawowych kompetencji, ale ta kwestia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Nawet jeśli uznać, że opinia wyrażana przez radę pedagogiczną w ramach ustawowych kompetencji jest uprawnieniem, które może podlegać ochronie w ramach skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (a pogląd taki jest co najmniej kontrowersyjny, o czym świadczy choćby stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w powołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroku z 31 stycznia 2013 r., II SA/Gd 780/12, gdzie sąd ten uznał, że rada pedagogiczna, wydając opinię, o której mowa w art. 36a ust. 4 u.s.o., działa w ramach przyznanych jej ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach własnego interesu prawnego), byłoby to uprawnienie organu szkoły lub placówki, a nie poszczególnych nauczycieli wchodzących w skład rady pedagogicznej. Przyjmując jednak, że jest to kompetencja ustawowa organu szkoły, to podjęcie zaskarżonego zarządzenia bez opinii takiego organu mogłoby podlegać ocenie z punktu widzenia legalności tylko ze skargi podmiotu, którego indywidualny interes prawny zostałby naruszony zarządzeniem. W tym aspekcie zatem nie może być mowy o bezpośrednim naruszeniu indywidualnego, realnego i aktualnego interesu prawnego skarżących.

To samo należy odnieść do argumentów wskazujących na służbową podległość nauczycieli i nadzór pedagogiczny osoby powołanej na stanowisko dyrektora. Z owej podległości służbowej i nadzoru pedagogicznego nie wynika jeszcze, że jakakolwiek sfera uprawnień skarżących kasacyjnie, wynikających z prawa materialnego, została naruszona przez samo powierzenie określonej osobie stanowiska dyrektora. Skarżące kasacyjnie nie wskazały też żadnego konkretnego uprawnienia lub interesu, naruszonego bezpośrednio przez samo powierzenie obowiązków dyrektora. Wskazują jedynie, że ze statusu dyrektora (jego kompetencji) może wynikać potencjalne zagrożenie dla ich przyszłych interesów, co nie uzasadnia ich legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z tej przyczyny, że skarga wnoszona w trybie tego ostatniego przepisu nie jest rodzajem skargi powszechnej, ocena zgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie mogła nastąpić z inicjatywy podmiotu, który nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego, a zatem w stanie prawnym obowiązującym w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie naruszył więc art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.