Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 698/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 marca 2015 r. Nr VIII/121/15 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Wesele" postanawia: skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

W dniu 4 marca 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr VIII/121/15 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Wesele".

Uchwałę tę zaskarżyła [...] Spółdzielnia [...] w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania:

1. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wykonanie nieprawidłowych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

2. § 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/14 Rady Krakowa z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenie jednolitego Statutu Miasta Krakowa - poprzez brak uzyskania przed podjęciem zaskarżonej uchwały opinii komisji właściwej do spraw budżetu,

3. § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/ Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa - poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w trybie jednego czytania, podczas gdy Statut wymaga w tym przypadku odbycia dwóch czytań

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w całości.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności omówiono kwestię interesu prawnego strony skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Podniesiono, że strona skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., obejmujących działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb ewid. [...], które znajdują się w granicach terenu, co do którego przystąpiono do sporządzania planu miejscowego.

W ocenie spółdzielni powyższa uchwała narusza jej interes prawny, gdyż jej uchwalenie i realizacja uniemożliwi budowę na jej nieruchomości planowanej inwestycji. Co istotne, naruszenie interesu prawnego spółdzielni jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że przedmiotowa uchwała stanowić będzie podstawę do wstrzymania do czasu uchwalenia planu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a podjęcie postępowania może nastąpić, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu.

W związku z tym w dniu 2 kwietnia 2015 roku skarżąca spółdzielnia, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wystosowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego.

Pomimo złożenia stosownego wezwania Rada Miasta Krakowa nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie żądań skarżącej.

Dalej skarżąca wskazała, że "źródłem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego) stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący" (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. II OSK opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Spółdzielnia jest właścicielką nieruchomości po przy ul. [...] w K., obejmujących działki nr: [...], [...], [...] [...] obręb ewid. [...], na których zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku magazynowo - produkcyjno - biurowego. Ponadto na terenie należących do niej nieruchomości planowana jest również inwestycja obejmująca budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Zamierzenia inwestycyjne skarżącej są przy tym zgodne ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i mieszczą się w granicach przysługującego właścicielowi prawa (określone m. innymi w art. 140 kodeksu cywilnego, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a także art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo do zabudowy jest jednym z podstawowych praw związanych z własnością nieruchomości, a wszelka ingerencja w przygotowania i realizowania na danym terenie inwestycji budowlanej niewątpliwie ingerencję w przysługujące właścicielowi prawo.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarżąca spółdzielnia wywodzi swój interes do zaskarżenia kwestionowanej uchwały z faktu ingerencji w przysługujące jej prawo własności wynikające z treści:

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny,

- art. 4 ustawy Prawo budowlane,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo zauważono, że podstawowym celem przyjęcia przedmiotowej uchwały jest właśnie uniemożliwienie zagospodarowania nieruchomości należących do spółdzielni [...] co jednoznacznie wynika ze stenogramu z VIII sesji obrad Rady Miasta Krakowa. Nie może zatem - w ocenie strony skarżącej - ulegać wątpliwości, że przedmiotowa uchwała, która jest ukierunkowana wprost na pozbawienie spółdzielni [...] przysługujących jej uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości, narusza interes prawny Spółdzielni w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym skarżąca posiada legitymację do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bronowice - Wesele", której podjęcie skutkuje bezpośrednią ingerencją w przysługujące mu uprawnienie do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Podjęcie przedmiotowej uchwały niewątpliwie zmienia bowiem (pogarsza) sytuację prawną skarżącej w zakresie możliwości realizowania na należących do niej nieruchomościach inwestycji budowlanych i możliwości uzyskania niezbędnych do realizacji tych planów decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy.

Naruszenie interesu prawnego skarżącej przez kwestionowaną uchwałę jest tym bardziej rażące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem trybu podejmowania uchwał przez Radę Miasta Krakowa określonych w Statucie Miasta Krakowa, co zostanie wykazane w dalszej części skargi.

Dalej podniesiono, że wymagane przez art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy (dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium) zostały wykonane w sposób wadliwy. Teren objęty granicami sporządzanego planu jest właściwie w całości zagospodarowany i brak jest podstaw do określania w planie zasad jego zagospodarowania i zabudowy, w szczególności w kontekście braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów o dużym potencjale inwestycyjnym i bardzo istotnym znaczeniu dla polityki przestrzennej miasta.

Dalej wskazano, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały naruszono § 30 ust. 8 statutu, zgodnie z którym uchwały Rady, której realizacja zwiększa wydatki budżetu miasta wymaga opinii Komisji właściwej w sprawach budżetu. Podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenie planu miejscowego niewątpliwie będzie się wiązało z dodatkowymi wydatkami z budżetu, a zatem uchwała ta powinna być poprzedzona uzyskaniem opinii komisji właściwej do spraw budżetu. Tymczasem opinia komisji nie została wydana, co należy uzna za ewidentne naruszenie wskazanego przepisu Statutu.

Zastrzeżenia skarżącej wzbudza również kwestia podjęcia kwestionowanej uchwały trybie jednego czytania. Zgodnie bowiem z przepisem § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa, uchwały Rady w sprawach dotyczących uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadają w trybie dwóch czytań. W ocenie skarżącej, uchwała przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego należy do katalogu uchwał podejmowanych w trybie dwóch czytań, gdyż niewątpliwie dotyczy uchwalenia planu. Jest bowiem uchwałą, której podjęcie warunkuje możliwość przystąpienia do sporządzenia planu oraz jego późniejszego uchwalenia. Pojęcie tej uchwały w trybie jednego czytania należy zatem uznać za nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami regulującymi tryb pracy organów gminy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie ze względu na brak wykazania interesu prawnego, względnie ze względu na jej bezzasadność.

Na uzasadnienie podała, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Koniecznym warunkiem skutecznie wniesionej skargi jest legitymowanie się przez wnoszącego skargę interesem prawnym. Musi być to interes bezpośredni oraz realny. Naruszenie interesu prawnego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie jej wnoszenia. Nie posiada interesu prawnego podmiot, który powołuje się jedynie na potencjalne naruszenia jego interesu prawnego, które może wystąpić w przyszłości.

Jakkolwiek nieruchomości strony skarżącej znajdują się w granicach procedowanego planu miejscowego, to jednak treść zaskarżonej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu obszaru "Bronowice - Wesele" nie może naruszać jej interesu prawnego. Przedmiotowa uchwała ma bowiem charakter uchwały intencyjnej, adresowanej do organu wykonawczego gminy która ze swej istoty nie oddziałuje na prawo własności. Uchwała ta jedynie daje asumpt do wszczęcia prac planistycznych i nie odnosi się do jakichkolwiek praw podmiotowych.

Dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy ustawy aktem prawa miejscowego kształtuje i wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Natomiast sam fakt przystąpienia do sporządzania planu miejscowego nie wpływa realnie na interes prawny skarżącej spółdzielni.

Strona Skarżąca wywodzi, iż "naruszenie interesu prawnego spółdzielni jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że przedmiotowa uchwała może stanowić podstawę do wstrzymania do czasu uchwalenia planu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji". W związku z powyższym wskazano, że zgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych nie rozstrzygają ustalenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, lecz przepisy ustawy Prawo budowlane, wskazujące na konieczny warunek prowadzenia robót budowlanych, jakim jest ostateczna decyzja pozwolenia na budowę.

Dalej podniesiono, że w przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy Kodeku postępowania administracyjnego, regulują kwestię możliwości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zależy od powzięcia przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na pozostawanie w toku procedury planistycznej nie wywołuje skutku w postaci ingerencji w prawo własności potencjalnego inwestora. Instytucja ta zabezpiecza jedynie ustawowo zagwarantowaną kolejność norm regulujących sposób wykonywa prawa własności (plan miejscowy przed decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji rozbieżności ustaleń co do tego samego terenu). Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego stanowi jedynie przesłankę do fakultatywnego zawieszenia ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której planowana inwestycja jest niezgodna polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca złożyła wniosek do sporządzanego planu w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wraz z pozostałymi wnioskami zostanie rozpatrzony przez organ sporządzający projekt planu. Wniosek ten zawiera określone postulaty wobec kształtu przyszłych ustaleń planistycznych. Powyższe działanie dowodzi, iż strona skarżąca jest świadoma, iż uchwała wszczynająca prace planistyczne nie wpływa na status prawny nieruchomości objętych granicami projektowanego opracowania planistycznego.

Wobec powyższego stwierdzono, że skarżona uchwała nie może naruszać i interesu prawnego zarówno Skarżącej Spółdzielni, jak również jakiegokolwiek innego podmiotu.

W dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do zarzutów naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia § 30 ust. 8 i § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa wywodząc, że zarzuty te są całkowicie nieuzasadnione. Do akt sprawy dołączono Statut Miasta Krakowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargi złożone zostały w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz.594 ze zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości Sadu, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona w sprawie uchwała jest jednym z etapów prowadzących do uchwalenia planu, i choć sama nie zawiera żadnych norm prawa powszechnie obowiązujących i nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak należy przyjąć, że jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej". Szerokie rozumienie pojęcia sprawy "z zakresu administracji publicznej" zostało przyjęte już w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46. Według TK cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym).

Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta Krakowa. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skargi zostały wniesione w terminie.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie K.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05).

Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04).

Podstawową kwestią, która się pojawia w tym kontekście, jest jednak odpowiedź na pytanie, czy zaskarżona uchwała może być źródłem naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, albo czy inny akt normatywny (np. ustawa) dopuszcza zaskarżenie tej uchwały do sądu administracyjnego. Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Takim aktem jest wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego i tylko taki plan, który wszedł w życie i obowiązuje może wywierać skutek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 poz. 199 ze zm) dalej zwana u.p.z.p. nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.04.2006 r., sygn. akt II SA/Bk 906/05).

Należy przy tym wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (vide art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Uchwałę, o której mowa w ustępie 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ustępie 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.).

Dodać należy, że art. 7 u.p.z.p. wyklucza m.in. możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wójta w przedmiocie nieuwzględnienia uwag dotyczących miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48702).

Z treści skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że przedmiotowa uchwała stanowić będzie podstawę do wstrzymania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. -do czasu uchwalenia planu- postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą na działkach stanowiących jej własność, położonych w granicach terenu, co do którego przystąpiono do sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a podjęcie postępowania może nastąpić, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Sytuacja ta jest z pewnością dla skarżącej uciążliwa, gdyż koliduje z jej planami inwestycyjnymi, jednak zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest działaniem zgodnym z prawem, zatem nie można z tego tytułu czynić organowi zarzutu naruszenia prawa. Skarżąca w przedmiotowej sprawie ma co najwyżej interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem.

Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącej, bo jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jej etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będących własnością skarżącej. Interes prawny skarżącej może być ewentualnie naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dopiero wówczas Sąd będzie uprawniony do badania czy ustalenia planu dla nieruchomości skarżącej nie zostały przyjęte z naruszeniem (przekroczeniem) władztwa planistycznego.

Co do zasady uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/1, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia przez radę gminy przystąpienia do procedury sporządzania planu, czy też kwestionującej treść analiz ( w tym także dotyczących zgodności ze Studium) poprzedzających tę decyzję. Wręcz przeciwnie, to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, zakresu jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. Jak wskazano na wstępie, kontrola sądów administracyjnych odbywa się na podstawie kryterium zgodności z prawem, dlatego Sąd nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności podejmowanych przez organy gminy decyzji dotyczących tego jaki obszar - spośród wielu możliwych mniej lub bardzie zagospodarowanych - wybierze celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą - w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem - stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej.

Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, a tym bardziej, nie określa kwestii dotyczących możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej. Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem i ewentualnie nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 953/13, http://orzeczenia.gov.pl). Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można – jak oczekuje tego skarżąca – nadać jej charakteru normatywnego.

Podzielając w pełni przedstawione poglądy orzecznictwa należy stwierdzić, że skarżąca – będąca właścicielem nieruchomości na terenie objętym projektowanym planem - nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, który stanowi: Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;