Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2309/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. J. oraz T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 497/22 w sprawie ze skarg M. J. oraz T. M. na uchwałę Rady Gminy w Staroźrebach z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 281/LI/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od M. J. na rzecz Gminy Staroźreby kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od T. M. na rzecz Gminy Staroźreby kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 497/22 oddalił osobne skargi T. M. i M. J. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Rada Gminy w S. [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów geodezyjnych S., B., R. opublikowaną w (Dz.Urz. Woj. Maz. z [...](dalej jako "uchwała" lub "plan miejscowy").

Skargę na powyższą uchwałę 31 stycznia 2022 r. wniósł T. M. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości ewentualnie w zakresie dotyczącym § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" tej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem 2R, § 15 ust. 2 pkt 5 tej uchwały w zakresie będącej jego własnością działki nr [...] położonej w miejscowości R..

Odrębną skargę na tą uchwałę 7 lutego 2022 r. wniósł M. J. akcentując potrzebę stwierdzenia jej nieważności w całości, a w szczególności § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" tej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem 2R, § 15 ust. 2 pkt 5 tej uchwały w zakresie będącej jego własnością działki nr [...] położonej w obrębie S..

Skarżący zakwestionowali tryb podejmowania zaskarżonej uchwały bowiem w ich ocenie naruszono uregulowania dotyczące rozpatrzenia ich uwag, formy ich rozpatrzenia, nie ponowiono czynności związanych z podjęciem uchwały pomimo istotnych zmian w projekcie planu miejscowego, brak ustosunkowania się do uwag i wniosków przedstawionych przez E. z 24 maja 2021 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 lipca 2021 r. Uznali, że naruszono załącznik nr 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez: niesporządzenie protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej z [...] w czasie prowadzenia dyskusji i ujawnienie go 10 grudnia 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy S., brak załącznika do protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej z [...] w postaci listy obecności, brak wskazania imienia, nazwiska, nazwy, organu podmiotu, który zabrał głos. Wszystkie głosy są przedstawione w sposób zbiorczy i anonimowy.

Naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego jego nieważnością upatrywali w naruszeniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. W ich ocenie ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" zaskarżonej uchwały wprowadzające zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji infrastruktury technicznej stanowiących realizację celu publicznego lub zgodnie z ustaleniami dla poszczególnych terenów, zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z zakresu chowu i hodowli zwierząt oraz biogazowni, zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń stwarzających uciążliwości, skutkują niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w miejscowości R. oraz działki nr [...] położonej w obrębie S. – a poprzez to ograniczają przysługujące skarżącym prawa własności ww. nieruchomości, gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem.

Skarżący w uzasadnieniu swoich skargi przedstawili argumenty, które ich zdaniem czynią zasadnymi podniesione przez nich zarzuty.

W skargach zawarte zostały wnioski o przeprowadzenie dowodów z wymienionych tam dokumentów na okoliczność wad prawnych podjętej uchwały.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy S. wniosła o ich oddalenie szczegółowo odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów skarg. Z przedstawionej argumentacji wynika, że zarzuty, zdaniem Rady, zasługują na oddalenie.

Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. Sąd postanowił połączyć sprawy z ww. skarg (sygn. akt VII SA/Wa 497/22 i VII SA/Wa 573/22) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 497/22.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.

Na wstępie Sąd zbadał czy zgodnie z wymogami art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej: u.s.g.), skarżący wykazali naruszenie uchwałą ich interesu prawnego, co przesądzało o dopuszczalności wniesionych przez nich skarg. Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżących interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem są oni właścicielami nieruchomości opisanych w księgach wieczystych o numerach [...] oraz [...] (działka ew. nr [...] położona w miejscowości R. oraz działka ew. nr [...] położona w obrębie S.) – objętych regulacją zaskarżonej uchwały. Sąd przyjął również, że skarżący wykazali w skardze naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami planu, albowiem ograniczają one możliwość wykorzystywania ww. nieruchomości na cele działalności produkcyjnej w rolnictwie. Zauważył, że o ile rozwiązania te naruszają interes prawny skarżących poprzez ograniczenie ich prawa własności, to jednak nie jest to jeszcze równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd wyjaśnił czym jest władztwo planistyczne gminy oraz kiedy dochodzi do jego niedozwolonego przekroczenia w kontekście prawa własności. Zwrócił uwagę na potrzebę ważenia przez Gminę interesu publicznego i interesów prywatnych.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi Sąd wyjaśnił jakie są podstawy stwierdzenia nieważności uchwały z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.) i jak należy rozumieć te przesłanki.

Sąd uznał, że kontrolowana uchwała – w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących – nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, ani też właściwości organów w tym zakresie.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ planistyczny art. 17 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozpatrzenia przez Wójta Gminy S. wszystkich uwag krytycznych złożonych przez skarżących w toku procedury planistycznej dotyczącej projektu planu miejscowego poprzez brak, wystosowania do nich dokumentu, w którym przedstawiłby swoje rozstrzygnięcie co do zgłoszonych uwag.

Sąd podkreślił, że procedura planistyczna nie należy do ogólnego postępowania administracyjnego i nie jest objęta obowiązywaniem zasad ogólnych ani rozwiązań szczegółowych zawartych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Procedura planistyczna, jako droga do uchwalenia aktu prawa miejscowego jest szczególnego rodzaju procedurą legislacyjną, w której umożliwia się udział osobom zainteresowanym przyjęciem konkretnych rozwiązań planistycznych. Tryb tej procedury określają przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 14-20 tej ustawy, jak również – w zakresie dotyczącym zaskarżonej uchwały – przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a ponadto przepisy odrębne.

W art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przewidziano, że wójt gminy rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Uwagi te - dotyczące projektu planu – mogą wnosić osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w terminie określonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, nie krótszym jednak niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu.

W ocenie Sądu, rozpatrzenie tych uwag nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i nie wymagało wystosowania przez organ gminy odpowiedzi zawierającej stanowisko organu planistycznego co do treści zgłoszonej uwagi. Według poglądów literatury na mocy art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. "organ wykonawczy gminy rozpatruje uwagi i albo wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, albo przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag" (J.H. Szlachetko, Udział podmiotów spoza systemu administracji publicznej w stanowieniu aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego, Gdańsk 2016, rozdział 4.5.6.4.; podobnie: R. Marchaj, Samorządowe konsultacje społeczne, Warszawa 2016, rozdział 4.3.5.).

Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy (zob. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 941/20) ani też nie wprowadza obowiązku uzasadnienia swojej decyzji co do zgłoszonych uwag (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3302/17). Sąd podzielił stanowisko organu, że nie miał on ustawowego obowiązku skierowania do skarżących jakiegokolwiek dokumentu, w którym przedstawiłby swoje rozstrzygnięcie co do zgłoszonych uwag.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Gminy S. wszystkich uwag krytycznych złożonych przez skarżących w toku procedury planistycznej w należyty sposób, wobec tego, że organ ten nie przedstawił należytego uzasadnienia odrzucenia tych uwag, Sąd mając na uwadze uzasadnienie poprzedniego zarzutu przypomniał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Na tle tego przepisu, przedstawiciele nauki prawa wskazują, że "uchwała w sprawie planu miejscowego w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, które uwagi (od kogo pochodzące i jakiej treści) zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Także uwagi muszą być wykazane wraz z krótkim uzasadnieniem przyczyn takiego załatwienia. Wykaz uwag ze wskazaniem powyższych danych stanowi obligatoryjny załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego" (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 20). Z kolei analizując ten problem, sądy administracyjne uznają, że istotą obowiązku rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi, a w konsekwencji jej odrzucenie lub uwzględnienie. Sąd wskazał, że nie oznacza to jednak, że rada ma obowiązek przeprowadzania indywidualnego głosowania nad każdą ze zgłoszonych uwag. Dla zachowania omawianego wymogu proceduralnego istotne znaczenie ma przeprowadzenie na sesji rady obrad nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu planu, tak aby zagwarantowane było ich indywidualne rozpatrzenie (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 34/18). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3056/17). Przede wszystkim jednak, z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy gminy, powinny być wymienione w załączniku do planu miejscowego, ze wskazaniem, czy rada gminy je uwzględnia, czy nie. Brak jednak podstaw do tego, aby każde rozstrzygnięcie dotyczące uwagi do projektu planu było uzasadnione. Oczywiście nie oznacza to, że zamieszczenie takiego uzasadnienia stanowiłoby naruszenie prawa. Nie stanowi jednakże także samoistnego naruszenia prawa brak takiego uzasadnienia. Sąd zaznaczył, że nieuzasadnienie nieuwzględnienia uwagi do projektu planu może niekiedy powodować niezgodność planu miejscowego z prawem. Dziać się tak będzie przede wszystkim wówczas, gdy z powodu braku uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego uwagi do projektu planu nie można poznać motywów działania rady gminy i z tej przyczyny nie można odeprzeć zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Jednakże w przypadku, gdy przesłanki nieuwzględnienia uwagi do projektu planu wynikają z okoliczności towarzyszących uchwaleniu planu i zostały także uzasadnione w toku procedury planistycznej w inny sposób oraz zostały również uzasadnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to nie można z braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag do projektu planu czynić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1192/16).

W ocenie Sądu, sposób rozpatrzenia uwag skarżących przez Radę nie naruszał prawa. W załączniku do uchwały, zawierającym informację o sposobie rozpatrzenia uwag, zawarto wszystkie uwagi zgłoszone przez skarżących. Z uwagi na ich objętość treściową nie sposób oczekiwać, aby w załączniku do uchwały przytaczać ich pełne brzmienie. Toteż prawidłowo organy planistyczne przytoczyły istotę każdej z uwag, wskazując precyzyjnie na treść postulatu podmiotu wnoszącego uwagę. Również uzasadnienie nieuwzględnienia każdej z tych uwag, o których mowa w obu skargach, zdaniem Sądu nie naruszało prawa. Uzasadnienie to było zwięzłe i hasłowe, niemniej jednak w procedurze planistycznej nie stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. ani wypracowanego na jego podstawie dorobku orzecznictwa wskazującego niezbędne elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. W ocenie Sądu, uzasadnienie uwag zgłoszonych przez skarżących spełnia swoją podstawową funkcję, tj. ujawnia motywy, którymi kierowała się Rada Gminy odmawiając uwzględnienia tych uwag. Wobec tego nie sposób zarzucić Radzie naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., skoro rozstrzygając zasadność uwag skarżących przedstawiła ona motywy swojego rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia ponowionych czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., gdy dokonano istotnych zmian w projekcie planu miejscowego (w toku procedury planistycznej) polegających na zmianie zasad zagospodarowania terenów oznaczonych na rynku planu symbolem 2R poprzez zwiększenie odległości z 250 m do 500 m na jakiej obowiązuje zakaz lokalizacji budynków inwentarskich oraz zmianie granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki P..

Z art. 19 u.p.z.p. wynika, że w razie konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ponowne wyłożenie miejscowego planu powinno nastąpić wtedy, gdy wprowadzone zmiany są daleko idące, zmieniają jego koncepcję czy istotne elementy (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 453/21). Istotne znaczenie ma interpretacja zawartego w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrotu "w niezbędnym zakresie". Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w projekcie planu, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Należy mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. O spełnieniu się tej przesłanki nie może przesądzać tylko i wyłącznie liczba zmian pomiędzy projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożonym określonym organom do uzgodnienia lub zaopiniowania, a projektem, który został następnie uchwalony przez radę gminy (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3850/19).

Na podstawie analizy akt procedury planistycznej Sąd zgodził się z organem co do niezasadności tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę trafnie wskazano, że podane w skargach zmiany w projekcie planu miejscowego zostały uwzględnione przy wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu, którego dotyczyło obwieszczenie z 7 października 2021 r.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia art. 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak ustosunkowania się organów planistycznych do uwag i wniosków przedstawionych przez E. 24 maja 2021 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie 8 lipca 2021 r.

Przywołany wyżej przepis przewiduje obowiązek zasięgnięcia opinii – w toku procedury planistycznej – podmiotów wskazanych w tym przepisie.

Sąd stwierdził, że w literaturze trafnie wskazuje się, że "w przypadku zaopiniowania dochodzi do wyrażenia oceny albo do objawienia wiedzy. Zaopiniowanie projektu planu miejscowego nie ma waloru rozstrzygnięcia. W konsekwencji cała moc oddziaływania przez organ opiniujący – poprzez wydanie opinii – na organ sporządzający projekt planu miejscowego sprowadza do siły argumentacji zawartej w opinii" (M. Szewczyk, M. Kruś, Z. Leoński, Prawo zagospodarowania przestrzeni, M. Kruś, Z. Leoński, Warszawa 2012, rozdział 3.2.3.). Analizując treść aktów normatywnych mających zastosowanie w procedurze planistycznej Sąd stwierdził, że brak jest przepisu, który zobowiązywałby organ planistyczny do ustosunkowania się do opinii zgłoszonych w toku tej procedury. Wobec tego można tylko hipotetycznie wskazać, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, organ planistyczny mógłby w toku opiniowania "podjąć dyskusję" z organem opiniującym, odpowiadając na jego opinię lub dalszą korespondencję. Niemniej jednak formułowanie tego typu dokumentów nie jest wymagane przez obowiązujące prawo, a kontrola sądowoadministracyjna polega na weryfikacji naruszenia prawa przez organy władzy publicznej, nie jest natomiast dokonywania według innych kryteriów. Zatem brak odpowiedzi na opinię zgłoszoną w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowił naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia załącznika nr 8 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), Sąd stwierdził, że zgodnie z § 12 pkt ww. rozporządzenia, wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik nr 8 do rozporządzenia. W ocenie skarżących, organy planistyczne naruszyły prawo przez:

– niesporządzenie protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej z [...] w czasie prowadzenia dyskusji i ujawnienie go 10 grudnia 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy S.,

– brak załącznika do protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej z [...] w postaci listy obecności,

– brak wskazania imienia, nazwiska, nazwy, organu podmiotu, który zabrał głos, wszystkie głosy są przedstawione w sposób zbiorczy i anonimowy.

Sąd stwierdził, że z wzoru protokołu określonego w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia wynika, że w dokumencie tym należy podać: datę przeprowadzenia dyskusji, określenie projektu planu miejscowego, którego dotyczyła dyskusja, listę obecności (jako załącznik do protokołu), dane osób zabierających głos w dyskusji, zagadnienia poruszone w dyskusji, ustalenia z dyskusji, jak również informację o egzemplarzach protokołu, datę i miejsce jego sporządzenia oraz podpis osoby sporządzającej protokół. W ocenie Sądu, obowiązujące przepisy nie wymagają aby protokół był sporządzany na bieżąco podczas dyskusji tak, aby osoby biorące udział mogły zgłaszać uwagi i poprawki. Z kolei odnośnie do braku załącznika w postaci listy obecności Sąd odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że brak ten nie pozbawia protokołu waloru dokumentu urzędowego i nie stanowi istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07). Organ słusznie wskazuje, że w aktach planistycznych znajduje się lista osób biorących udział w dyskusji. Podobnie Sąd ocenił przyjęty w kontrolowanej procedurze planistycznej sposób protokołowania przebiegu dyskusji, w którym wskazano wypowiedzi poszczególnych uczestników dyskusji w sposób zbiorczy. Choć wzór protokołu sugeruje przyporządkowanie zagadnień poruszanych w dyskusji do uczestników, którzy te zagadnienia omawiali, to jednak uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia trybu procedury planistycznej. Z protokołu sporządzonego w kontrolowanej procedurze wynika bowiem, że dyskusja publiczna nad projektem planu miejscowego odbyła się, jak również protokół ten wskazuje zagadnienia, które poruszono podczas tej dyskusji. Protokół został podpisany i zalega w aktach planistycznych. Skoro dokument ten stwierdza ww. okoliczności, to w sposób wystarczający dokumentuje fakt przeprowadzenia dyskusji, a to właśnie stanowi zasadniczy cel jego sporządzenia.

W kwestii zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy władztwa planistycznego, poprzez ustalenie zakazów z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" zaskarżonej uchwały, które w ocenie skarżących skutkują niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania terenu ich nieruchomości a poprzez to ograniczeniem prawa własności nieruchomości, bowiem brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem, Sąd wskazał na treść § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" zaskarżonej uchwały (znajdującego się w rozdziale 2 pt. "Ogólne ustalenia Planu"), który ustala zasady ochrony i kształtowania środowiska i krajobrazu: 1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji infrastruktury technicznej stanowiących realizację celu publicznego lub zgodnie z ustaleniami dla poszczególnych terenów, a) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z zakresu chowu i hodowli zwierząt oraz biogazowni, b) zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń stwarzających uciążliwości.

Sąd wyjaśnił, że działka nr [...] należąca do T. M. jest położona na terenie, który zaskarżona uchwała przeznacza jako 2R – tereny rolnicze. Zgodnie z § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R, 2R ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, 2) przeznaczenie uzupełniające - obiekty i urządzenia (np. budowle rolnicze, wiaty) związane z rolnictwem. W § 15 ust. 2 pkt 2 tej uchwały wprowadzono zakaz realizacji budynków inwentarskich na terenie 2R w odległości mniejszej niż 500 m od terenów zabudowy mieszkaniowej. W § 15 ust. 2 pkt 15 uchwały przewidziano z kolei zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Natomiast działka nr [...] należąca do M. J. jest położona na terenach o różnym przeznaczeniu przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Południowa część tej działki znajduje się na terenie RM – tereny zabudowy zagrodowej, część centralna na terenie 1R – tereny rolnicze, północna na terenach Z – tereny zieleni naturalnej i ZL – tereny lasów. Zgodnie z § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RM ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe – zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych wraz z obiektami towarzyszącymi; 2) przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa w zakresie obsługi rolnictwa, agroturystyki, zabudowa gospodarcza związana z funkcją podstawową i uzupełniającą. Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 10, realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 (na terenie RM1 dopuszcza się realizację przedsięwzięć z zakresu chowu i hodowli zwierząt do obsady 210DJP). W § 15 ust. 2 pkt 4 przewidziano natomiast zakaz realizacji budynków gospodarczych służących produkcji rolniczej (w tym inwentarskich) i obsłudze rolnictwa oraz budynków mieszkalnych na terenie 1R (na tym terenie obowiązują również przytoczone wyżej w § 15 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 15). Następnie w § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Z ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - teren zieleni naturalnej, 2) przeznaczenie uzupełniające - tereny rekreacji. W § 17 ust. 2 pkt 3 uchwały na terenach "Z" wprowadzono zakaz zabudowy kubaturowej. Ponadto, w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL ustala się: przeznaczenie podstawowe - tereny lasów i przeznaczone do zalesienia (zalesień) oraz zakaz wprowadzania innych funkcji.

Jak wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w granicach władztwa planistycznego organy gminy mają prawo ingerować władczo (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w ramach tzw. "władztwa" oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu, pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych dość precyzyjnie określonych zadań publicznych. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie naruszono istoty prawa własności przysługującego skarżącym. Problematyka naruszenia istoty prawa własności była także przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (zob. wyrok TK z 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nawet pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub/i rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności (zob. wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 28/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973), w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w przekonujący sposób wskazano, że przeznaczenie nieruchomości skarżących określone w kontrolowanym planie miejscowym jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] Zabudowa zagrodowa została wyznaczona wzdłuż istniejących układów komunikacyjnych, jako kontynuacja istniejącego osadnictwa oraz jest częścią wykształconej struktury funkcjonalno-przestrzennej. W toku procedury planistycznej przeanalizowano możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na poszczególnych terenach i wprowadzono zakaz realizacji takich przedsięwzięć z zakresu chowu i hodowli zwierząt, mając na względzie przede wszystkim ochronę środowiska w sąsiedztwie rzeki P. oraz zdrowie ludzi. Rada uwzględniła w tym zakresie postulaty właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym regulacją zaskarżonego planu i innych mieszkańców dotyczące potrzeby uregulowania zasad lokalizacji ferm hodowlanych zwierząt w związku z zamierzeniami niektórych inwestorów. Właśnie z tych przyczyn w zaskarżonej uchwale prowadzi się do wykluczenia realizacji przedsięwzięć stwarzających uciążliwości (w tym ograniczenie uciążliwości funkcjonowania obiektów i urządzeń do granic terenu).

Sąd zauważył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do uniemożliwienia skarżącym realizacji przedsięwzięć, w szczególności budowy chlewni tuczu w obsadzie maksymalnej 218,4 DJP oraz budowy budynku inwentarskiego przeznaczonego do chowu trzody chlewnej – wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Uznając, że wprowadzając zakaz realizacji m.in. tego typu przedsięwzięć, Rada Gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, Sąd wziął pod uwagę argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a przytoczone wyżej. Już w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu, wskazano, że "w związku z presją w zakresie lokalizacji wielkich ferm hodowlanych konieczne jest sporządzenie planu miejscowego, który zabezpieczy tereny zabudowane i przeznaczone do zabudowy od uciążliwości spowodowanych funkcjonowaniem tych przedsięwzięć". W ocenie Sądu, organ już na tym wstępnym etapie prawidłowo wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przewidywało zachowanie odległości nie mniejszej niż 500 m od terenów istniejącej i wyznaczonych terenów potencjalnej zabudowy mieszkaniowej – w odniesieniu do lokalizacji ferm hodowlanych. W ocenie Sądu, organ planistyczny w sposób wystarczający wskazał, jakie względy przesądziły o tym, że ustalono ograniczenia w zabudowie terenów rolnych zarówno co do miejsca jej usytuowania, jak i możliwości budowy budynków inwentarskich i innych inwestycji o znaczącym oddziaływaniu na nieruchomości, powodujące, że zrealizowanie przez skarżących planowanego zamierzenia nie będzie możliwe (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19).

Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu planistycznego było zastosowanie w planie miejscowym rozwiązań godzących zarówno prawa właścicieli zamierzających prowadzić określoną działalność na swoich nieruchomościach, jak i interesu pozostałych mieszkańców gminy. Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że w ramach przysługującego organom tej Gminy władztwa planistycznego, określono, że tereny rolnicze mają być przeznaczone na tradycyjną działalność rolniczą organizowaną w małych gospodarstwach, w tym gospodarstwach rodzinnych, które zgodnie z art. 23 Konstytucji RP są "podstawą ustroju rolnego państwa". Ponadto organ wyznaczył tereny rolnicze jako w szczególności tereny otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie uniemożliwił zatem prowadzenia działalności rolnej, tj. w szczególności polegającej na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, takiej jak produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych. Organy planistyczne wykluczyły wyłącznie działalność mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności przemysłową działalność rolniczą typu fermowego (por. art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Zdaniem Sądu, ingerencja organu planistycznego w sferę wolności i praw jednostki nie była w tym przypadku nadmierna, biorąc pod uwagę konieczność ochrony takich wartości jak środowisko, zdrowie publiczne czy prawa i wolności innych osób.

Sąd uznał, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie są rezultatem przekroczenia przez Radę Gminy S. władztwa planistycznego, lecz zgodnie z prawem wyważają sprzeczne interesy poszczególnych grup, jak również prawidłowo służą ochronie środowiska oraz innych wartości, wskazanych powyżej.

Sąd wskazał, że uzgodnienie przez organ ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia przez inwestora, nie ogranicza władztwa planistycznego rady gminy. Podobnie ocenił wpływ wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Podkreślił, że zaskarżona uchwała nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym, lecz aktem prawa miejscowego i jako taka ma charakter generalny.

Skarżący wnieśli odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Treść zarzutów tych skarg kasacyjnych pokrywała się i wskazywały one na naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 12) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021.741} (Dz.U.) (dalej jako: "Ustawa") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż doszło do naruszenia art. 17 pkt 12) Ustawy poprzez to, że z akt sprawy (w szczególności Wykazu uwag wniesionych do wyłożonego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi jedyny dokument z którego wynika, że organ wykonawczy Gminy S. rozpatrzył uwagi Strony) nie wynika czy organ wykonawczy Gminy S. rozpatrzył uwagi Strony w terminie 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, z dokumentu bowiem nie wynika data ich rozstrzygnięcia, co więcej z Protokołu nr [...] z LI sesji Rady Gminy S., która odbyła się w dniu [...] wynika, że wykaz uwag wskazujący na rozstrzygnięcia ich rozpatrzenia na sesji Rady Gminy S. podczas której przyjmowano zmieniony plan miejscowy był poprawiany, bo nie zawierał wszystkich zgłoszonych uwag, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organu administracji i dostrzegł to naruszenie, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić;

b) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 Ustawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 Ustawy, ponieważ Rada Gminy nie rozpatrzyła indywidualnie zgłoszonych uwag, co wynika z Protokołu nr [...] z LI sesji Rady Gminy S., która odbyła się w dniu [...] - z tego protokołu wynika, że Rada Gminy w zakresie dotyczącym uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego głosowała wyłącznie nad uchwałą o jego przyjęciu, nie było uchwał dotyczących uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organu administracji i dostrzegł to naruszenie, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organu administracji w zakresie zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy władztwa planistycznego nie wyjaśniając jednocześnie, dlaczego w jego ocenie stanowisko to jest słuszne i dlaczego argumenty podnoszone przez Stronę w skardze nie zyskały jego aprobaty; powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ono ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu.

Natomiast zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego podniesiono zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 Ustawy przez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że "brak jest podstaw do tego, aby każde rozstrzygnięcie dotyczące uwagi do projektu planu było uzasadnione (...) nie stanowi jednakże także samoistnego naruszenia prawa brak takiego uzasadnienia" podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że uzasadnienie rozstrzygnięcia uwagi krytycznej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędne i powinno obejmować kwestie kluczowe, w tym wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia określonych uwag, a także odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi, przy czym uzasadnienie Rady Gminy nie spełnia nawet w minimalnym stopniu tego wymogu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto domagali się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania niniejszych skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Gminy S. wniosła o oddalenie wniesionych skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada nie wnosiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione osobno przez T. M. oraz M. J. nie miały uzasadnionych podstaw.

Pierwszą z zasadniczych kwestii do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej ustawa o planowaniu) jest jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo uznał, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U.z 2021 r., poz. 741 ze zm. dalej jako u.p.z.p." Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Ustawa nie określa jaką formę ma przybrać rozpatrywanie zgłoszonych pisemnie uwag do ustaleń planu stąd wniosek, że Wójt ma obowiązek rozpatrzyć wniesione uwagi przedstawiając uzasadnienie dlaczego danej uwagi nie uwzględnił lub w jakim zakresie uwaga ta została uwzględniona. Zazwyczaj przyjmuje to formę wykazu, w którym znajduje się oznaczenie kto, kiedy i jaką uwagę zgłosił, jakiej nieruchomości dotyczy uwaga, jakie jest jej rozstrzygnięcie z podaniem istotnych powodów takiego rozstrzygnięcia. Określa to załącznik nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wykaz uwag do projektu planu znajduje się w dokumentacji planistycznej zawartej w aktach administracyjnych sprawy (k. 125-127). Wójt wypowiedział się negatywnie odnośnie zgłoszonych przez skarżących uwag (uwagi wnieśli wyłącznie skarżący) i w sposób zwięzły przedstawił motywy swego stanowiska. Z wykazu nie wynika kiedy uwagi zostały rozpatrzone ale można na podstawie dokumentacji planistycznej wywieść, że ich rozpatrzenie odbyło się w terminie 21 dni od upływu terminu ich składania. Zgodnie z obwieszczeniem o wyłożeniu zaskarżonego planu do publicznej wiadomości z 7 października 2021 r. (k. 116-118 akt adm.) uwagi można było zgłaszać do 24 listopada 2021 r. Skarżący swoje uwagi złożyli 17 i 22 listopada 2021 r. Zatem dwudziestojednodniowy termin do ich rozpatrzenia zaczął biec od 24 listopada 2021 r. i upływał 15 grudnia 2021 r. Skoro wykaz rozpatrzonych uwag jest integralną częścią uchwalanego planu miejscowego (art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.), to był przedmiotem głosowania podczas posiedzenia Rady Gminy, na której podjęto uchwałę w sprawie zaskarżonego planu tj. [...] Wobec tego należy uznać, że Rada Gminy głosując plan miejscowy i jego załączniki wypowiedziała się odnośnie uwag skarżących uznając za Wójtem, że nie zasługiwały one na uwzględnienie z powodów przez niego wskazanych.

Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podejmowanie odrębnej uchwały w zakresie stanowiska Rady odnośnie zgłoszonych uwag nie było konieczne skoro Rada zagłosowała za przyjęciem planu miejscowego wraz z jego załącznikami, gdzie jednym z nich był wykaz uwag o ich nieuwzględnieniu. Należy uznać, że wobec milczenia u.p.z.p. w jakiej formie należy rozpatrzyć uwagi nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu poddanie uwag pod głosowanie jednocześnie z całą uchwałą w przedmiocie planu miejscowego. W tej sytuacji nie było potrzeby tworzyć odrębnego protokołu z takiego głosowania. Nie ma znaczenia w jakiej formie uwagi zostały przegłosowane ale to, żeby Rada Gminy wypowiedziała się czy akceptuje sposób rozpatrzenia tych uwag przez Wójta wraz z uzasadnieniem jako swój. Niewątpliwie głosując za przyjęciem planu miejscowego wraz z wykazem uwag stanowiącym załącznik nr 2 do planu wyraziła swoje stanowisko, że uznaje zgłoszone uwagi za niezasadne z powodów przedstawionych w wykazie.

Zdaniem NSA Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu dochodzi kiedy sporządzone uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd sporządził uzasadnienie z zachowaniem wymogów tego przepisu. Najważniejsze, że motywy rozstrzygnięcia – oddalenia skargi – zostały przedstawione w sposób jasny i niebudzący wątpliwości a zatem możliwa jest kontrola kasacyjna wyroku. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika jakie były powody uznania przez Sąd I instancji, że organ Gminy uchwalając w planie miejscowym zakazy w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" nie dopuścił się naruszenia granic władztwa planistycznego.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ Gminy wykazał, że przeznaczenie nieruchomości skarżących określone w kontrolowanym planie miejscowym jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] Z zapisów Studium część III Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" – 3. Strefa rolniczo-osadnicza wynika, że "w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej obowiązuje zakaz sytuowania obiektów związanych z obsługą produkcji w gospodarstwach hodowlanych w odległości mniejszej niż 500 m od terenów istniejącej i wyznaczonych terenów potencjalnej zabudowy mieszkaniowej" oraz, że dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (na terenach istniejącego i planowanego zainwestowania) za wyjątkiem inwestycji celu publicznego". W dziale IV. Obszary oraz zasady ochrony środowiska, ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego 2. Kierunki użytkowania zasobów przyrodniczych Obszar doliny rzeki P. wskazano na zasadę zagospodarowania, która zakazuje lokalizowania wszelkich inwestycji mogących wpłynąć niekorzystnie na którykolwiek z komponentów środowiska lub będących uciążliwymi dla otoczenia, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, jeśli nie ma możliwości sytuowania ich na pozostałym obszarze gminy". Wobec tak sformułowanych wprost ograniczeń w zagospodarowaniu organ uchwalając plan miejscowy musiał dostosować jego zapisy do tych ograniczeń ze Studium zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skutkiem tego, jak słusznie wskazał Sąd organ w ramach procedury planistycznej przeanalizował możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na poszczególnych terenach i wprowadził zakaz realizacji takich przedsięwzięć z zakresu chowu i hodowli zwierząt, mając na względzie przede wszystkim ochronę środowiska w sąsiedztwie rzeki P. oraz zdrowie ludzi.

Nie można zatem twierdzić, że Rada nie wykazała wartości jakie stanęły u podstaw wprowadzenia zakazów kosztem interesu prywatnego skarżących. Z jednej strony była to potrzeba realizacji postulatów właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym regulacją zaskarżonego planu i innych mieszkańców dotyczących potrzeby uregulowania zasad lokalizacji ferm hodowlanych zwierząt w związku z zamierzeniami niektórych inwestorów do ich przyszłej rozbudowy.

Rada brała pod uwagę interes hodowców wskazując, że zakaz odnosi się do terenu dróg powiatowych i zwartej zabudowy wsi. Nie ogranicza się w planie działalności na terenach otwartych. Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w odległości 500 m od zabudowy ferm hodowlanych przyczyni się do tego, że zapachy generowane przez fermy będą mniej odczuwalne (protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w planie z [...]).

Właśnie z tych takich przyczyn Sąd prawidłowo uznał, że w zaskarżonej uchwale doszło do wykluczenia realizacji przedsięwzięć stwarzających uciążliwości (w tym ograniczenie uciążliwości funkcjonowania obiektów i urządzeń do granic terenu).

Sąd mając na uwadze interesy skarżących jako hodowców dążących do rozbudowy posiadanych gospodarstw hodowlanych zauważył, że już w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu, wskazano, że "w związku z presją w zakresie lokalizacji wielkich ferm hodowlanych konieczne jest sporządzenie planu miejscowego, który zabezpieczy tereny zabudowane i przeznaczone do zabudowy od uciążliwości spowodowanych funkcjonowaniem tych przedsięwzięć". Zatem skoro Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przewidywało zachowanie odległości nie mniejszej niż 500 m od terenów istniejącej i wyznaczonych terenów potencjalnej zabudowy mieszkaniowej – w odniesieniu do lokalizacji ferm hodowlanych, to Sąd miał podstawy przyjąć, że organ planistyczny w sposób wystarczający wskazał, jakie względy przesądziły o tym, że ustalono ograniczenia w zabudowie terenów rolnych zarówno co do miejsca jej usytuowania, jak i możliwości budowy budynków inwentarskich i innych inwestycji o znaczącym oddziaływaniu na nieruchomości, powodujące, że zrealizowanie przez skarżących planowanego zamierzenia nie będzie możliwe. Wobec tego nie sposób podzielić zarzuty skarg kasacyjnych, że Sąd nie wyjaśnił jednoznacznie dlaczego uznał, że nie doszło do przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego. Z akt planistycznych wynika, że organ dążył do uszanowania argumentów mieszkańców w zakresie potrzeby ochrony ich zdrowia i warunków życia przed funkcjonowaniem w nieustannym odorze i potrzeby ochrony środowiska przed skutkami prowadzenia ferm hodowlanych w terenie o istotnych wartościach przyrodniczych. Taki interes publiczny uzasadniał wprowadzenie ograniczeń w rozbudowie działających już farm na terenie Gminy, które nastawione są na dalszą ekspansję. Ilość istniejących już farm na terenie Gminy i gminach ościennych skłaniała organ do wprowadzenia takich rozwiązań aby skutecznie takiemu zjawisku przeciwdziałać. Uzasadniała to także potrzeba ochrony walorów przyrodniczych doliny rzeki P. bowiem wielkie fermy hodowlane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie ze Studium powinny zostać ograniczone na obszarze objętym przedmiotowym planem.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Rada Gminy wskazała, że tereny rolnicze mają być przeznaczone na tradycyjną działalność rolniczą organizowaną w małych gospodarstwach, w tym gospodarstwach rodzinnych, które zgodnie z art. 23 Konstytucji RP są "podstawą ustroju rolnego państwa". Ponadto organ wyznaczył tereny rolnicze jako w szczególności tereny otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie uniemożliwił zatem prowadzenia działalności rolnej, tj. w szczególności polegającej na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, takiej jak produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych. Sąd słusznie zwrócił uwagę, że organy planistyczne wykluczyły wyłącznie działalność mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności przemysłową działalność rolniczą typu fermowego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu powody dla których należało uznać, że ingerencja organu planistycznego w sferę wolności i praw jednostki nie była w tym przypadku nadmierna. Za przyjętymi rozwiązaniami przemawiała konieczność ochrony takich wartości jak środowisko, zdrowie publiczne czy prawa i wolności innych osób. Ustalenia planu nie pozbawiły skarżących możliwości prowadzenia działalności ale ograniczyły jej intensywność na terenie gminy tam gdzie jej dalszy rozwój byłby źródłem uciążliwości i zagrożenia zdrowia dla mieszkańców gminy z pobliskich zabudowań a jednocześnie zadbano o ochronę walorów przyrodniczych doliny rzeki P..

W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji nie twierdził, że uzasadnienie uwag jest zbędne jak przedstawiają to skarżący w skardze kasacyjnej. Takiego stanowiska Sąd nie przedstawił. Wyraził jedynie pogląd, że uzasadnienie nie musi być szczegółowe i dotyczyć każdej zgłoszonej uwagi jeśli uwaga nie dotyczy kwestii istotnej z punktu widzenia przyjętych postanowień. Podkreślił znaczenie uzasadnienia uwag dla oceny zachowania zasad sporządzania planu bowiem dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego w sytuacji kiedy z dokumentacji planistycznej wynika, że organ nie ustosunkował się do wniesionej uwagi a uwaga ta miała kluczowy wpływ na określenie czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie organ uzasadnił w sposób zwięzły ale adekwatny do treści uwagi jej negatywne rozpatrzenie. Nie uchylił się od uzasadnienia swego stanowiska. Z treści uzasadnienia do uwagi wynika, że priorytetem w ustaleniach planu była ochrona interesu publicznego w postaci zdrowia, warunków życia i ochrona środowiska przed intensywnym rozwojem wielkich ferm hodowlanych z ich uciążliwościami. Uwzględnienie uwag doprowadziłoby do oczywistej sprzeczności zapisów planu ze Studium. Akt ten wymagał ograniczeń dla rozwoju ferm hodowlanych, które stanowią przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zaniechanie ustaleń planu w tym zakresie stanowiłoby sprzeczność ze Studium i prowadziło wprost do naruszenia zasad sporządzania planu a to do stwierdzenia jego nieważności.

Zdaniem NSA, motywy nieuwzględnienia uwag zawierały kluczowe powody, które uniemożliwiały ich zaakceptowanie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Gmina odwołała się do konkretnych okoliczności i faktów, które przesądziły o negatywnym rozpatrzeniu zgłoszonych uwag. Sąd ani organy nie dopuściły się naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które uzasadniało zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie nieważności uchwalonego planu w odniesieniu do zakazów zabudowy na nieruchomościach skarżących.

Istnienie decyzji środowiskowej odnośnie do planowanej inwestycji w postaci rozbudowy fermy hodowlanej nie miało znaczenia dla prawidłowości oceny, że Gmina nie naruszyła granic władztwa planistycznego. Wprowadzone w planie zakazy prowadzenia działalności uznawanej za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko odpowiadają celom prowadzenia polityki przestrzennej gminy i nie muszą być podporządkowane wydawanym przez organy środowiska decyzjom środowiskowym. Gmina wprowadziła własny sposób ochrony środowiska na podlegającym jej terenie, który jest zgodny z kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium a zatem prowadzona przez gminę polityka przestrzenna odpowiada przepisom prawa w tym zakresie. Spełnienie wymagań ochrony środowiska przez planowaną przez skarżącego inwestycję jest kwestią odrębną od legalności uchwały planistycznej i w żaden sposób nie wpływa na ocenę tej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, NSA uznał postawione w skardze kasacyjnie zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.