Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 238/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2019 r., nr SKO.53.978.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowieniem z 29 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w L. (dalej jako: "strona", spółka" "skarżąca"), o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Olsztyna (dalej jako: "Prezydent", "organ I instancji") z 1 września 2016 r., nr 7/2016, określającej wysokość dotacji z budżetu Miasta Olsztyna za 2011 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na podstawie art. 61a w związku z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z przekazanych sądowi akt sprawy oraz uzasadnienia wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Kolegium wynika, że spółka 29 lipca 2019 r. wystąpiła do organu odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta nr 7/2016 z 1 września 2016 r. W uzasadnieniu podniosła, że wcześniej wydaną decyzją nr 2/2016 organ określił wysokość dotacji do zwrotu za 2011 r., a zatem kolejna decyzja określająca wysokość dotacji za wymieniony rok narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej.

Pełnomocnik spółki przy piśmie z 8 października 2019 r. przesłał wyjaśnienia, w których doprecyzował, że wniosek dotyczy decyzji wydanej przez Prezydenta, a spółka C. Sp. z o.o. w L. funkcjonuje obecnie pod firmą P. w likwidacji z siedzibą w L. i posiada interes prawny do występowania w postępowaniu jako strona.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej znajdują zastosowanie przepisy rządzące postępowaniem zwykłym, tj. art. 61 i art. 61a k.p.a.

Kolegium wywodziło dalej, że do przeszkód uniemożliwiających wszczęcie postępowania nieważnościowego zaliczyć należy przypadek, w którym żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji poddanej już uprzednio kontroli instancyjnej, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji doprowadziłoby wówczas do niedopuszczalnej sytuacji istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji o rozbieżnej treści, tzn. utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji oraz stwierdzającej jej nieważność. Przy czym, jak podkreśliło Kolegium, jeżeli decyzja wydana w pierwszej instancji rzeczywiście dotknięta jest jedną z wad nieważności wymienioną w art. 156 k.p.a, to w celu jej wyeliminowania należy kierować środki prawne przeciwko decyzji organu odwoławczego. W niniejszym przypadku decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z 28 czerwca 2017 r. Funkcjonowanie w obrocie prawnym tej decyzji uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jedynie decyzji I instancji.

Powyższe postanowienie zaskarżyła w całości strona, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niestanie na straży praworządności i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu odnośnie wyeliminowania z obrotu decyzji organu drugiej instancji,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jaka podstawa materialnoprawna legła u źródła wnioskowania, że nie można stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji istnienia decyzji organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo omówiono tryb i podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podniesiono, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Spółka podniosła, że skoro organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji ma obowiązek pochylić się nad decyzją organu pierwszej instancji, to zasada ta powinna działać także w drugą stronę, a więc w sytuacji kiedy wniosek dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, to organ rozpatrujący go musi także rozważania przenieść na decyzję organu drugiej instancji, co też winno powodować rozpoznanie wniosku w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wskazała również, że w dniu 5 grudnia 2019 r. został skierowany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/OI 8/20, oddalił skargę.

Postanowieniem z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 8/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Fundację z siedzibą w L.

Od powyższego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zawarła m.in. wniosek o dopuszczenie dowodu "z dokumentów wskazanych w skardze z 1 grudnia 2017 r." (pkt V). Ponadto w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w piśmie z 20 lutego 2024 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: akt postępowania przed UKS w Olsztynie tj. zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta Olsztyna rozliczeń dotacji udzielanych w 2012 r. przedszkolom szkołom i placówkom na terenie Olsztyna, w tym szkół C., i protokołu kontroli doraźnej w szkołach C. przez Kuratorium Oświaty w Olsztynie z 18.06.2013 r., pisma UM Olsztyn z 22.01.2010 r., odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej z 30.03.2012 r. na zapytanie nr 644, pisma z MEN z 25.05.2023 r., pisma RIO w Olsztynie z 12.11.2013 r., pisma Kuratorium Oświaty w Olsztynie z 18.10.2013 r., protokołu kontroli doraźnej w Szkole przez Kuratorium Oświaty w Olsztynie z 4.03.2014 r. na okoliczność niedysponowania przez organ administracji publicznej oraz organ pierwszej instancji pełną dokumentacją z UM, co doprowadziło do wydania decyzji obarczonej nieważnością w szczególności w zakresie oceny materialnoprawnej przez organy niższych instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1446/20, uchylił wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mylnie wskazano, że strona domagała się stwierdzenia nieważności "decyzji Prezydenta Olsztyna z 27 czerwca 2017 r. nr 8/2017 r.", wskazano przy tym, że określała ona "wysokość dotacji budżetu Miasta Olsztyna za 2013 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 658 268,07 zł". Tym samym, w ocenie NSA, w motywach wyroku brak jest odniesień (w istotnych dla sprawy kwestiach) względem żądań skarżącej, zaś wyrok - w związku z występującymi w sprawie sprzecznościami - nie poddaje się kontroli. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien odnieść żądania strony do wydanej przez Prezydenta decyzji z 1 września 2016 r., nr 7/2016, i ocenić - w tym postępowaniu - wnioski złożone przez skarżącą w skardze kasacyjnej dotyczące dwóch postępowań prowadzonych przez Prezydenta, a także przez SKO; rozważyć także należy kwestię dopuszczenia dowodu "z dokumentów wskazanych w skardze z 1 grudnia 2017 r." (pkt V) i ocenić dokumenty dołączone do sprawy pismem z 20 lutego 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Spór pomiędzy skarżącą spółką oraz organem koncentruje się wokół tego, czy organ zasadnie w sprawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Olsztyna z 1 września 2016 r., nr 7/2016, określającej wysokość dotacji oświatowej za 2011 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z akt sprawy wynika przy tym, że powołana we wniosku strony decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 28 czerwca 2017 r. o nr SKO.53.1209.2016.

Sąd zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej powinno spotkać się ze stosowną reakcją procesową, w sytuacji braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej.

Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność, przy czym orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został profesjonalnie sporządzony i jednoznacznie wskazuje na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tj. decyzji Prezydenta Olsztyna z 1 września 2016 r., nr 7/2016. Co do zasady zaś postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję organu drugiej instancji. Podzielając w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/OI 355/19 (CBOSA), wskazać należy, że decyzja administracyjna, która nie ma przymiotu ostateczności, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ani na wniosek, ani z urzędu. Organ administracji publicznej jest uprawniony rozważać istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności z różnych względów nie ma przymiotu ostateczności (np. dlatego, że zostało złożone od niej odwołanie, a wtedy ostateczna jest decyzja wydana przez organ odwoławczy), wówczas na organie spoczywa obowiązek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec jednoznacznie określonego żądania i jego uzasadnienia, organ nie był zobowiązany do innej niż literalna interpretacji wniosku, zatem prawidłowo uznano, że przedmiotem wniosku strony jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. O woli skarżącej spółki co do objęcia wnioskiem li tylko decyzji organu pierwszej instancji świadczy jej wypowiedź w piśmie z 8 października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do sprecyzowania żądania spółki, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika spółki. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej jasno określił, że żądaniem stwierdzenia nieważności objęta została decyzja organu pierwszej instancji. Z notorii sądowej wynika przy tym, że w dniu 5 grudnia 2019 r. skarżąca spółka skierowała kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, tym razem dotyczący decyzji organu drugiej instancji. Zainicjowane tym wnioskiem postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 29 października 2020 r., nr SKO.53.1440.2019, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 28 czerwca 2017 r., nr SKO.53.1209.2016, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 1 września 2016 r., nr 7/2016, w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011, w wysokości 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja ta została poddana kontroli sądowej, w wyniku której tut. Sąd wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 7/21, oddalił skargę. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła strona skarżąca. Skarga kasacyjna nie została dotychczas rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z czym wyrok nie jest prawomocny. Niemniej potwierdza to, że strona skutecznie zainicjowała postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011.

Reasumując, Sąd uznał, że organ mógł postanowić o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, już tylko z tej przyczyny, że nie jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej, a takie było jednoznaczne żądanie wniosku. W tej sytuacji organ odwoławczy trafnie uznał, że wniosek spółki z 29 lipca 2019 r. nie mógł uruchomić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tym bardziej, że strona złożyła kolejny wniosek w tym przedmiocie dotyczący decyzji organu drugiej instancji. Z treści powołanego wyżej art. 61a k.p.a. wynika jednoznacznie, że żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy prowadzenie takiego postępowania jest dopuszczalne w myśl obowiązujących przepisów. Skoro zatem w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się zaś finalnie do wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do czego Sąd był zobowiązany stosownie do art. 190 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazana regulacja wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Ponadto oczywiste jest, że zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia legalności. Ze wskazanej regulacji wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżonym aktem. Z przepisu tego wynika również, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Jak wynika z powyższego, żądanie dopuszczenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. musi dotyczyć dowodu nowego, istotnego, a także mieć związek z rozpoznawaną sprawą, a ponadto nie może prowadzić do przedłużenia postepowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, na tle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych i sądowych i przedmiotu kontrolowanego rozstrzygnięcia, którym była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, nie było podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Ewentualne wnioski dowodowe na okoliczność wykazania podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji strona powinna inicjować w ramach postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji.

Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.