Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1336/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 580/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr SKO 4316/111/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 580/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr SKO 4316/111/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił w całości zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 lutego 2021 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną - [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku skarżącego zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), tj. skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Dowodziło, że zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Wyłożyło, że ratio legis tego przepisu sprowadza się do uznania, że specjalne wsparcie ze strony państwa nie należy się osobom, które są uprawnione do świadczeń z publicznych funduszy (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych lub budżet państwa), zastępujących utracony dochód w związku z ziszczeniem się ryzyka emerytalnego lub podobnego. W przypadku osób posiadających prawo do emerytury osoby te są już natomiast po okresie aktywności zawodowej, w przypadku tych osób nie można mówić już o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. Kolegium zaakcentowało także, że fakt zróżnicowania wysokości świadczeń emerytalnych i świadczeń z zaopatrzenia społecznego nie może leżeć u podstaw rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne należy uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że przepis ten interpretowany przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przewidując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jednocześnie nie wyklucza uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia wypłaty emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504, dalej: ustawa emerytalna).

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił [...], z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną - [...]. Bezspornie również [...] ma przyznane uprawnienie do emerytury, którą pobiera.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Założeniem i celem przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bądź pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie - powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy. W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że [...] ma przyznane prawo do emerytury. Z kolei, żona skarżącego - [...], na którą skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest wymagającą całodobowej opieki osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wskazywane wyżej wynika z właściwego orzeczenia będącego odmianą dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., którego treścią związany jest organ stosujący prawo (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 545–552). Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy (podmioty) w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (zob. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. I OSK 82/22; z dnia 8 listopada 2022r. sygn. I OSK 85/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania uprawnienia do emerytury była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który aktualnie podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd i argumentację, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska zarówno możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21; z dnia 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych.

Zauważyć należy, że regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia tego przepisu. Również w powiązaniu z naruszeniem art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.

Dostrzec należy również prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji w kwestii mylnego i niezrozumiałego stanowiska organu odwoławczego odnośnie wieku emerytalnego i związanej z nim niezdolności do pracy. Co do zasady bowiem osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, a która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań zawartych w art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadał pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowe zatrudnienie. Wniosek z tego płynie, że osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza ze swej istoty możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu. Co istotne - organy nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń - arbitralnie stwierdzając o niezdolności skarżącego do podjęcia pracy, koncentrując się na pozostawaniu przez niego na emeryturze, co jest absolutnie błędne i sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami.

Jednocześnie, oprócz niezasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w świetle poczynionych ustaleń, należy zwrócić uwagę na nieprawidłowość sformułowania tego zarzutu procesowego tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; z dnia 6 grudnia 2022 r. I OSK 2034/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu takiego nie dyskwalifikuje wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. I OSK 2310/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak prawidłowo naruszenia.

Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że decyzje w niniejszej sprawie organy administracyjne podjęły przedwcześnie, bez umożliwienia stronie prawidłowego i przysługującego uprawnienia do podjęcia świadomej decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.