Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 130/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 9 listopada 2022 r. nr SKO.4103.150.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 940 (dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. nr SKO.4103.150.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO, organ odwoławczy) , po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o.. z siedzibą w O. (Spółka, skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (Wójt, organ I instancji) z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji o nazwie "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...] położonych w obrębie L. ".

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Wójt, po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 10 września 2021 r, uzupełnionego i zmienionego pismami z dnia 13 października 2021 r. oraz z dnia 15 października 2021 r. ustalił na rzecz Spółki sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie oparte zostało na przyjętej przez organ I instancji kwalifikacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jako instalacji odnawialnego źródła energii, zdefiniowanej przepisem art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2020 r. poz. 261 z późn. zm.; aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 – dalej "u.o.z.e."), zgodnie, z którym instalacja odnawialnego źródła energii to m.in. instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z przyjętą kwalifikacją, organ I instancji nie przeprowadził analizy w zakresie spełnienia powyższych warunków. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503-dalej "u.p.z.p."), w stosunku do tak rozumianych instalacji odnawialnych źródeł energii nie ma konieczności przeprowadzania oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO.4103.24.2022. po rozpatrzeniu odwołania H. B. ,. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO zakwestionowało przyjętą przez organ I instancji kwalifikację przedsięwzięcia jako instalacji odnawialnego źródła energii, a co za tym idzie - zastosowanie w tej sprawie przepisu wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokonał między innymi oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i uznał, że projektowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W związku z tym nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożony wnioskiem. Wobec powyższego organ I instancji decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu stanowiącego część działek nr ewid. [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji jak na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji, obręb L. dla inwestycji o nazwie "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...] położonych w obrębie L. ".

Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. -dalej "K.p.a.") oraz art. 4 ust.2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 u.p.z.p."); rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z 2003r.); rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589 z 2003 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację zabudowy produkcyjnej i nie można go traktować jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W konsekwencji nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – pkt 6 u.p.z.p. Wnioskowana inwestycja jako zabudowa produkcyjna nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze analizowanym żadna zabudowa nie występuje ponadto teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.

Skarżąca odwołała się od decyzji Wójta zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. przepisów oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ocenę zebranego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem uznania jako instalację techniczną co doprowadzić mogłoby do weryfikacji przyjętego przez organ stanowiska co do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, art. 10 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego informowania strony o dokonywanych przez organ czynnościach dowodowych co uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwiło wywnioskowanie w jakim kierunku podąża orzekanie organu, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, art. 77 oraz 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak wydawania postanowień co do przeprowadzenia dowodów w toku postępowania oraz dokonywanie czynności dowodowych bez udziału strony postępowania, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, art. 80 K.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiałów dowodowych co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że zamierzenie nie dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii, w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy w rzeczywistości budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Wniosła o uchylenie całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając zarzuty skarżącej za pozbawione podstaw. Stwierdziło, że we wniosku wskazano, iż na całym obszarze inwestycji planowane jest usytuowanie do ok. 3030 paneli fotowoltaicznych o mocy 330-400 W (lub wyższej mocy). Panele fotowoltaiczne zmontowane będą na stalowych konstrukcjach montażowych. Dla lokalizacji farm w województwie [...] przyjmowane są pochylenia paneli w zakresie 15-40 stopni. Wysokość całej konstrukcji nie przekroczy 3 metrów. Projektowana stacja transformatorowo-rozdzielcza wyposażona będzie w transformator o parametrach określonych w projekcie budowlanym oraz rozdzielnice SN/nn. Do wniosku dołączono m.in. kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której zaznaczono m.in. granice terenu objętego wnioskiem. Dołączono również kserokopię decyzji Wójta Gminy P. z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...], w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Spółka wyjaśniła, że: powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 1,9213 ha. Dodatkowo na mapie zaznaczona została powierzchnia terenu do przekształcenia (po linii ogrodzenia), która wynosi ok. 1,5181 ha. Na terenie realizowana będzie jedna stacja transformatorowo-rozdzielcza o następujących parametrach: długość 4760 mm, szerokość 3060 mm; wysokość 2610 mm od poziomu gruntu dach dwuspadowy z nachyleniem do 3 stopni. Moc instalacji fotowoltaicznej będzie wynosić do 1 MW.

W ocenie SKO elektrownia fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii. Jednakże nie stanowi to automatycznie podstawy do uznania, iż w sprawie powinien zostać zastosowany wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podniosło dalej, że w graniach terenu objętego wnioskiem znajdują się użytki gruntowe i klasy bonitacyjne gleb: działka nr [...] - grunty orne oznaczone symbolami RIVb, RV -teren niezabudowany; działka nr [...] - grunty orne oznaczone symbolami RIVb - teren niezabudowany; działka nr [...] - grunty orne oznaczone symbolami RV, RIVb - teren niezabudowany. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się grunty orne (R), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br). Wyjaśniło, że wobec charakterystyki planowanej inwestycji, która jest inwestycją produkcyjną, a zwłaszcza zaplanowanej mocy instalacji wytwarzającej energię elektryczną wynoszącej do 1 MW - nie można uznać, iż realizacja tej inwestycji nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu i nie zmieni jego funkcji. W ocenie SKO organ I instancji słusznie przeprowadził analizę z wszystkich punktów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W prawidłowo wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym brak jest działek spełniających warunek "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa - w większości na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Teren objęty wnioskiem bezpośrednio sąsiaduje zaś z terenami rolnymi. Nie można również uznać, że planowana inwestycja stanowiłaby uzupełnienie funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Na poparcie swojej argumentacji SKO przywołało wyroki sądów administracyjnych z których wynika, że elektrownia słoneczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a budowa farmy fotowoltaicznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. Ponadto, że z pominięciem wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lokalizowane mogą być tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. W tych okolicznościach SKO uznało, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 6 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa to inwestycja skarżącej jako zabudowa produkcyjna nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nadto nie jest spełniony warunek określony w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ocenę zebranego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem uznania jako instalację techniczną co doprowadzić mogłoby do weryfikacji przyjętego przez organ stanowiska co do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie; art. 10 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego informowania strony o dokonywanych przez organ czynnościach dowodowych co uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwiło wywnioskowanie w jakim kierunku podąża orzekanie organu, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie; art. 77 oraz 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak wydawania postanowień co do przeprowadzenia dowodów w toku postępowania oraz dokonywanie czynności dowodowych bez udziału strony postępowania, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie; art. 80 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiałów dowodowych co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że zamierzenie nie dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii, w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy w rzeczywistości budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Wniosła o uchylenie całości decyzji

SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej z dnia 2 grudnia 2021 r. stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.. i powieliiła zasadniczo argumentację prezentowaną w odwołaniu.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze czy planowana przez skarżącą inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.; dalej "u.o.z.e."). Po drugie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego artykułu nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest więc ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jednak w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowi natomiast, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów;

Niewątpliwie projektowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1M W wraz z infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii w postaci urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej.

W zakresie wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze.

Zgodnie z pierwszą z nich, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne", jako urządzenie infrastruktury technicznej, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. Skoro więc elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej.

W ramach drugiej linii orzeczniczej podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, stanowisko, które wyklucza urządzenia wytwarzające energię - elektrownie fotowoltaiczne - z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej, zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) u.o.z.e. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść ww. przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i odpowiada celom ustawy. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, iż warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z dnia 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Podkreśla się przy tym, że jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna opierać się na zastosowaniu reguł wykładni językowej wobec jednoznacznego i jasnego brzmienia tej regulacji. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z odwołaniem się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (przed dniem 30 października 2021 r. – 100 kW) nie może mieć miejsca, gdy brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii. Znaczenie ma także okoliczność, że studium jest aktem planowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa. Nie wiąże zatem organu wydającego decyzję administracyjną. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślił NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22 wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu.

NSA w wyroku z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21 wskazał także, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe, przepisy art. 10 ust. 2 jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem przyjąć, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy i kwalifikacji inwestycji jako zabudowy przemysłowej, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy uznając, że sporna inwestycja nie stanowi odnawialnego źródła energii, a zabudowę przemysłową bądź urządzenie infrastruktury technicznej dokonały błędnej wykładni art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., która miała wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przyjmując, że sporna inwestycja musi spełniać wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., która miała wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. a art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e..

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca nie wskazała, które z okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Ponadto zarzuty te w istocie, ze względu na ich uzasadnienie, dotyczy błędnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Także zarzut naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. jest chybiony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).