Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1477/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a ust. 1, 13b, 13c
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.) dalej ustawa zaopatrzeniowa, po rozpatrzeniu wniosku Pana T. W. (skarżącego) z dnia [...] października 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pan T. W. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu

do organu: [...] października 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Pan T. W. wskazał, iż w dniu [...] czerwca 1989 r. podjął służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa. Podniósł, iż według dokumentów pracował w SB od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] października 1989 r., a w rzeczywistości już pod koniec września 1989 r. nieformalnie dostał przydział służbowy i rozpoczął służbę na stanowisku [...] w Laboratorium Kryminalistycznym KWP w [...]. Wskazał, iż pozytywnie przeszedł weryfikację funkcjonariuszy SB. Wnioskodawca podniósł, iż służba w Policji powodowała wiele stresu i napięcia, z którymi nie potrafił sobie poradzić, w związku z tym odreagowywał powyższe nadużywaniem alkoholu.

W 2002 r. podjął leczenie w Oddziale Uzależnień Szpitala MSWiA w [...]. Wskazał, iż od tego czasu się nawrócił. Regularnie uczestniczy w życiu Kościoła

i ruchu trzeźwościowym. W dniu [...] lipca 2007 r. w stopniu [...] przeszedł na emeryturę. Została mu orzeczona III grupa inwalidzka.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. I5c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] września 2021 r.

Pismem z dnia 20 października 2021 r. (data wpływu do organu: 26 października 2021 r.) Pan T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2021 r.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 3845/21) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 28 lipca 2022 r., wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 10 października 2022 r.

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zważył, co następuje.

W sprawie ustalono, że Pan T. W. został zwolniony ze służby

w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] sierpnia 2007 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej

z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] października 1989 r., tj. przez okres 5 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 18 lat, 2 miesiące i 15 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] maja 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1989 r.,

tj. 11 miesięcy i 25 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pan T. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przesłanej przez Komendę Główną Policji wynika, iż otrzymywał on awanse służbowe, a także podwyższenia dodatku służbowego. W 2004 r. wnioskodawcę uznano za winnego naruszenia dyscypliny służbowej. W analizowanym materiale brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Przytaczając treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę,

tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r.

"w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września

1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego" (por. cyt. wyżej wyrok NSA).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r. (sygn. akt. II SA/Wa 3845/21) wskazał, iż organ rozpatrując ponownie sprawę powinien uwzględnić ocenę prawną, wynikającą z powyższego wyroku.

W świetle ww. orzeczenia, stwierdzić należy, że całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez organ kolejnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez Pana T. W. służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ ponownie podda ocenie kryterium wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz w szczególności rozpatrzy wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do kwestii dotyczącej dokonywania analizy rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, organ wskazał, iż w okresie służby otrzymywał on awanse służbowe, a także wyróżnienia w postaci nagród pieniężnych i pochwały

w rozkazie. Natomiast wnioskodawca nie miał nadanych orderów/odznaczeń państwowych czy też odznak/medali resortowych.

Z opinii z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...] wynika, iż wnioskodawca w latach 1989-2002 z nałożonych obowiązków służbowych wywiązywał się należycie, wykazując przy tym zaangażowanie

w realizację codziennych zadań. Jednakże sporządzający opinię wskazał, iż we wrześniu 2002 r. policyjny psycholog w obawie o bezpieczeństwo wnioskodawcy oraz otoczenia pozbawił ww. dostępu do jakiejkolwiek broni palnej. W grudniu 2002 r. na prośbę Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego KWP w [...] wnioskodawca został skierowany na komisję lekarską ze względu na korzystanie ze zwolnień lekarskich od lekarza [...] oraz leczenie specjalistyczne w Szpitalu MSWiA w [...]. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] Orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. uznała Pana T. W. zdolnym do służby w Policji z ograniczeniami ze względu na nadużywanie alkoholu. Natomiast Orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ww. został uznany całkowicie niezdolnym do służby w Policji i zaliczono ww. do grupy inwalidzkiej. Należy nadmienić, iż decyzją nr [...] Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji z dnia [...] lutego 2003 r. został on pozbawiony uprawnień do samodzielnego wykonywania i podpisywania ekspertyz z zakresu [...] oraz badania [...] za rażące błędy merytoryczne i formalne wpływające na prawidłowość prowadzonych postępowań przygotowawczych.

Z opinii przesłanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że z Panem T. W. została przeprowadzona rozmowa dyscyplinująco-kadrowa poruszająca m.in. problemy dyscypliny pracy i służby. Ze względu na konfliktowość, został on wyznaczony do pełnienia służby w innej miejscowości. Z akt ponadto wynika, iż ww. odwoływał się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...] od opinii służbowej za okres od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2004 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. przełożony utrzymał w mocy zaskarżoną opinię i nakazał zastąpić występujące uchybienia formalne niemające wpływu na merytoryczną część opinii. Następnie Pan T. W. wniósł skargę

do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] odrzucił skargę.

Z opinii służbowej za okres od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] czerwca

2006 r. wynika, iż Pan T. W. nie wywiązywał się z obowiązków służbowych.

Analizując przedmiotową sprawę znaczenie również ma fakt, iż Pan T. W. w 2004 r. popełnił czyn naruszający dyscyplinę służbową - w dniu [...] lutego 2004 r. skierował bezpośrednio do Komendanta Głównego Policji w [...]

z pominięciem drogi służbowej raport w sprawie wyjaśnienia pozbawienia uprawnień do samodzielnego wykonywania i podpisywania ekspertyz z zakresu [...] oraz badań [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji

w [...] Orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odstąpił od ukarania ww., uznając jednak fakt naruszenia dyscypliny służbowej, a tym samym uznając winę wnioskodawcy.

Rozpatrując sprawę pod względem rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia organ wskazał ponadto, iż służba w ww. formacji zwykle wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy oraz ewentualnymi urazami. Zaznaczono, iż orzeczenie komisji lekarskiej zaliczające stronę do określonej grupy inwalidzkiej

w związku ze służbą, nie jest tożsame z posiadaniem zaświadczenia, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, uprawniającego do podwyższenia procentowego wysługi emerytalnej. W analizowanych dokumentach brak jest materiałów potwierdzających udział Pana T. W. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W świetle przytoczonych powyżej faktów, ustalenia komisji lekarskiej z punktu widzenia przesłanek art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie znalazły zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu pomocnym przy rozstrzygnięciu sprawy będzie przywołanie zbieżnego poglądu, w zakresie "rzetelności" ujętej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który posiada prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W ocenie NSA, tu cyt.: "(...) Działać »rzetelnie« to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2,

s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby (...)". (por. m.in. wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 1895/19,1 OSK 532/20,1 OSK 1669/19,1OSK 2476/19,1 OSK 1569/19, I OSK 1690/19, I OSK 1631/19,1 OSK 1711/19,1 OSK 2125/19,1 OSK 2015/19, I OSK 2553/19,1 OSK 2247/19).

Reasumując, w ocenie organu, działanie Pana T. W. w okresie służby w Policji było nierzetelne. Zatem strona nie spełnia przesłanki uwzględnionej

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednakże, przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku

przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnikliwa analiza dokumentacji przekazanej przez IPN dowiodła, że Pan T. W. z własnej woli podjął służbę w strukturach MSW. Należy wskazać, iż zgodnie z uzasadnieniem wniosku o wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej był on odwodzony przez całą rodzinę od pomysłu wstąpienia w struktury SB, a pomimo tego podjął decyzję o służbie na rzecz totalitarnego państwa. We wniosku z dnia [...] stycznia 1989 r. skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] wnioskodawca podał: "Chęć podjęcia pracy w SB motywuję tym, że nie odpowiada mi praca w instytucjach cywilnych i dlatego chciałbym się sprawdzić w pracy jako funkcjonariusz MSW".

Z dniem [...] czerwca 1989 r. został przyjęty do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych na stanowisko [...] Wydziału [...] SB. W tym miejscu należy wskazać, iż Wydział [...] Służby Bezpieczeństwa zajmował się ochroną gospodarki,

a przy tym również zwalczaniem działalności opozycyjnej na terenie zakładów pracy.

Z akt otrzymanych od IPN wynika, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej do dnia [...] października 1989 r., a następnie przeniesiono go do Wydziału [...] WUSW, który nie podlega pod art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W tym miejscu należy wskazać, iż wnioskodawca w dniu [...] listopada 1989 r. skierował do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych raport z prośbą o przeniesienie do Wydziału "[...]" SB, tu cyt.: "W związku z reorganizacją Służby Bezpieczeństwa zwracam się z uprzejmą prośbą o przeniesienie mnie do Wydziału "[...]"". Wydział "[...]" wchodził

w skład SB i zajmował się technikami operacyjnymi, które służyły służbom specjalnym do pozyskiwania niejawnych informacji, ochrony własnych informacji niejawnych, infiltrowania i sekretnego sterowania grupami ludzi oraz prowadzenia różnego rodzaju działań dywersyjno-szpiegowskich. Z uwagi na reorganizację struktur odmówiono wnioskodawcy przeniesienia.

Zdaniem organu, chęć przeniesienia się Pana T. W. do wydziału zajmującego się technikami operacyjnymi, pomimo reorganizacji Służby Bezpieczeństwa w związku ze zmianą ustrojową, świadczy o utożsamianiu się wnioskodawcy z ustrojem totalitarnym. Zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji

i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce.

Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże biorąc w szczególności pod uwagę nierzetelne wykonywanie zadań w okresie służby w Policji, a także utożsamianie się wnioskodawcy z ustrojem totalitarnym, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnił jednej z dwóch przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, których łączne wystąpienie jest podstawą do nie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej obniżających jego świadczenie emerytalne i rentowe, tj. nie wykonywał służby rzetelnie po dniu 12 września 1989 roku zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy z treści materiału zgromadzonego w sprawie wynika wniosek zupełnie odmienny wskazujący, że po tym okresie skarżący wykonywał rzetelnie zadania

i obowiązki służbowe,

- art. 15a i 22a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne uznania, że skarżący służył totalitarnemu państwu, podczas gdy przebieg jego służby polegał na zwykłym wykonywaniu czynności na rzecz służby publicznej i nie charakteryzował się zachowaniom naruszającym podstawowe prawa i wolności człowieka, cechującym osoby służące reżimowi komunistycznemu.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z [...] czerwca 2023 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1

i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w związku z art. 8a

ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.

i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę

w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane

po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona

w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się

do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły

w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego

w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje

w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b

w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że skoro wnioskodawca spełnia przesłankę stypizowaną w art.8a ust.1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej a nie spełnia przesłanki

z pkt 2 – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków a ponadto utożsamia się

z ustrojem totalitarnym, to nie jest to w ocenie Ministra szczególnie uzasadniony przypadek.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, ale i w wyrokach z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie

z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków

po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co

w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując

z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych

i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą, ale brak było w ocenie organu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, co stoi w istocie w sprzeczności z kopią akt osobowych IPN nr [...], z których nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września

1989 r. organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tych rozbieżności nie wyjaśnił.

Ponadto powołując się na wyżej przedstawioną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy wskazać, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa, gdyż niespełnienie przesłanki rzetelnego wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy, nawet brak rzetelnego wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie niweluje a priori możliwości zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Minister

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby skarżący, w okresie 5 miesięcy służby na rzecz SB w 1989 r. realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, nie wskazał również jaki był udział skarżącego w działaniach zmierzających do umocnienia państwa totalitarnego. Samo wstąpienie do SB nawet wbrew rodzinie, jest w ocenie Sądu, oczywiście naganne, jednak nie świadczy o podejmowaniu działań na rzecz państwa totalitarnego.

Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone

w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw

i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji,

a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7,

art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny 5-miesięcznej służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak

sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..