Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 109/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej jako: Strona, Skarżąca) złożyła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ) osobiście w dniu 8 kwietnia 2022 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały.

Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. Strona wniosła ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

Następnie, pismem z dnia 7 lutego 2023 r. (data wpływu do organu – 10 lutego 2023 r.) Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.).

W wywiedzionej skardze, Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy;

2) dokonanie kontroli bezczynności organu w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) wymierzenie organowi grzywny w połowicznej wysokości;

5) przyznanie Skarżącej odszkodowania w wysokości 10 000,00 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie;

6) zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca uzasadniła swoje wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W dniu 29 marca 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję udzielającą Skarżącej zezwolenia na pobyt stały, przedkładając jej odpis do akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc zarówno po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały, jak i wniesieniu skargi. Z tych samych względów Sąd zobowiązany był do uwzględnienia zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), w szczególności jej art. 100c i art. 100d.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie znajdowały zastosowania powołane wyżej przepisy cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.

Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 84/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA), uznając je w całości za prawidłowe i adekwatne do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku zostaną powołane poniżej.

Wyjaśniając przedstawione stanowisko wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., natomiast jej podmiotowy i przedmiotowy określony został w art. 1 ust. 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony.

Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m. in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy ustawa ta wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 tej ustawy instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków.

W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d, które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach tej ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce. Z jednej strony na obywateli Ukrainy, których pobyt jest legalny na uprzywilejowanych warunkach, z drugiej strony pozostałych cudzoziemców, którzy pozbawieni by zostali ochrony wynikające z Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Cudzoziemcy ci nie mieliby możliwości skorzystania z instytucji mających przełamać bezczynność lub przewlekłość postępowania przez czas, który ustawodawca konsekwentnie wydłuża. Taka interpretacja ww. regulacji czyniłaby iluzoryczną efektywność środków ochrony interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a także prawo dobrej administracji. Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia również art. 30 Konstytucji RP, zgodnie z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP).

W konsekwencji przedmiotowa regulacja prawna nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Użyty w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 zwrot "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej", odwołuje się do określonej instytucji prawnej, tj. do terminów załatwiania spraw regulowanych w ustawie o cudzoziemcach. Ustawa ta reguluje terminy załatwiania wyżej wymienionych spraw "cudzoziemców", a nie terminy załatwiania spraw "obywateli Ukrainy". Zbyt daleko idący jest więc wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Ponadto, zaznaczenia wymaga, że w ramach samej ustawy ustawodawca nie zachowuje konsekwencji w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemca" od pojęcia "obywatela Ukrainy" (zob. np. art. 42 ust. 16).

Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d tej ustawy stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia także, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż Skarżąca - jak wynika z wniosku inicjującego sprawę - nie jest obywatelem Ukrainy, a stwierdzona bezczynność organu w tej sprawie nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniedbań właściwego organu w organizacji pracy.

Wskazać także należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 39 nowelizacji do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) art. 210 ust. 1 tej ustawy otrzymał nowe brzmienie. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym, w myśl art. 210 ust. 2 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2 upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Na mocy odesłania zawartego w art. 223 ustawy o cudzoziemcach przepis ten znajdzie zastosowaniu także do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Na mocy wspomnianej nowelizacji ustawodawca nie tylko zdecydował się na wprowadzenie nowych terminów załatwienia sprawy – odmiennych od tych wynikających z przepisów k.p.a. - lecz również terminy te odniósł do wskazanych w przepisie zdarzeń. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził wyjątku od regulacji kodeksowej, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Konieczna jest zatem ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały Skarżąca wniosła osobiście w dniu 8 kwietnia 2022 r., przedkładając w formie załączników wszelkie wymagane prawem dokumenty.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika więc, aby wniosek Skarżącej był obarczony brakami, do uzupełnienia których organ wzywał Stronę w toku postępowania.

Uczynnił to dopiero w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r., a zatem już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, a także po upływie 10 miesięcy od złożenia wniosku. Biorąc więc pod uwagę czas trwania postępowania, a także fakt, że do dezaktualizacji złożonych wraz z wnioskiem dokumentów doszło w związku z przekroczeniem przez organ terminu wydania w sprawie decyzji, bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się w dniu złożenia wniosku, tj. 8 kwietnia 2022 r., a tym samym upłynął organowi 8 października 2022 r.

Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22 (CBOSA) stwierdzający, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności.

W warunkach sprawy nie budzi wątpliwości, że pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych - w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także m.in. w art. 202 ustawy o cudzoziemcach - wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

Tymczasem złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ (jak już wcześniej Sąd wskazał) obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.

Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2022 r. i do dnia wniesienia skargi (10 lutego 2023 r.) nie został rozpoznany. Sąd przyjął na podstawie analizy akt sprawy, że bieg terminu na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie rozpoczął się w dniu 8 kwietnia 2022 r. wraz z osobistym stawiennictwem Strony oraz uzupełnieniem brakującej dokumentacji, a tym samym upłynął organowi 8 października 2022 r. Późniejsze wzywanie przez organ do uzupełnienia dokumentacji, która częściowo uległa dezaktualizacji w następstwie wielomiesięcznego rozpatrywania sprawy przez organ, nie mogła spowodować – zdaniem Sądu – przesunięcia rozpoczęcia biegu terminu na wydanie decyzji w sprawie. W tej sytuacji od dnia 8 października 2022 r. do dnia wniesienia skargi (10 lutego 2023 r.) organ pozostawał w bezczynności.

Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność postępowania przez organ w sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały okazała się uzasadniona, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej nie jest do zaakceptowania.

Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania - biorąc pod uwagę okres wykraczający poza ustawowy termin na wydanie decyzji – że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się merytorycznie sprawą, poprzez składanie ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody.

Sąd jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), albowiem z akt sprawy wynika, że w dniu 29 marca 2023 r. wydana została decyzja w sprawie wniosku Skarżącej. Oznacza to, że orzeczenie w tej kwestii byłoby bezprzedmiotowe.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej – zgodnie z jej wnioskiem - sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie pierwszych czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Odnosząc się do tej kwestii trzeba także zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2063/22, CBOSA).

Jednocześnie, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie wymierzył organowi grzywny, bowiem powszechnie wiadomym jest, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt (i pracę) dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione były starania poprawy efektywności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie V sentencji wyroku oddalił w tym zakresie skargę.

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.