Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 229/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust.12, art. 39. ust.3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 189f par. 1 pkt 1, art. 42 art. 44
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 49
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2024 roku nr SKO.4141.4.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2023 roku nr 4013.1.0032.2.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. K. kwotę 387,- (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 229/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 11 grudnia 2023 r. o nałożeniu na niego kary pieniężnej w wysokości 652,05 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej powierzchni 0,34 m2 pod umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej dla potrzeb nieruchomości przy ul. [...] w okresie od 17 kwietnia 2023 r. do 10 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z załączonych przez organ akt administracyjnych, na wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w Ł. wydana została przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzja Nr 63/2005 z 14 czerwca 2005 r. zezwalająca na umieszczenie od 20-06-2005 r. urządzenia infrastruktury technicznej (tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej dla potrzeb nieruchomości przy ul. [...]) w pasie drogowym ul. [...] i zobowiązująca do uiszczania opłaty rocznej do czasu likwidacji urządzeń. W dniu 27 października 2015 r. nieruchomość przy ul. [...] nabył skarżący P. K.. W dniu 24 marca 2023 r. do Zarządu Dróg i Transportu wpłynęło pismo od poprzedniego właściciela nieruchomości informujące o dokonanej zmianie własności nieruchomości obsługiwanej przez ww. urządzenie wraz z prośbą o wygaszenie powyższej decyzji. Do wniosku załączono umowę sprzedaży nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego. Decyzją z 17 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr 63/2005 (zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.), z dniem poprzedzającym dzień rozpatrzenia wniosku, tj. z dniem 16 kwietnia 2023 r.

Równocześnie w dniu 17 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął wobec P. K. postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej do posesji nr [...] – przyłącza instalacji sanitarnej. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że obecny właściciel nieruchomości po jej nabyciu nie wystąpił z wnioskiem i tym samym nie uzyskał dla siebie nowej decyzji, funkcjonowanie urządzenia w pasie drogowym od ww. terminu zostało potraktowane jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej ustawa, w myśl którego za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, złożenia wyjaśnień oraz wszelkich innych informacji, mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 189f k.p.a., w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie wysłane zostało 21 kwietnia 2023 r. na adres zameldowania strony wynikający z ewidencji tj. adres sprzed zakupu nieruchomości przy ul [...]. Korespondencja wróciła do organu z adnotacją "adresata nie zastałem" oraz "zwrot nie podjęto w terminie", po dwukrotnym awizowaniu w dniach 24-04-2023 r. oraz 04-05-2023 r., co zgodnie z art. 44 k.p.a. uznane zostało za skuteczne doręczenie.

Następnie decyzją z 11 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na P. K. karę pieniężną w wysokości 652,05 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...], o powierzchni 0,34 m2, pod umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej dla potrzeb nieruchomości przy ul. [...] w okresie od 17.04.2023 r. do 10.12.2023 r. Decyzja została przesłana na adres [...].

P. K. złożył odwołanie od ww. decyzji, podnosząc, że nie otrzymał jakiegokolwiek pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, gdyż pisma były kierowane pod zły adres, tj. ul. [...] we Ł., a pod tym adresem nie mieszka od 7 lat. Jednocześnie stwierdził, że nie był zorientowany, że ma obowiązek uiszczania opłat związanych z zajęciem pasa drogowego przez przyłącze kanalizacyjno-sanitarnego obsługujące jego nieruchomość.

Wskazaną na wstępie decyzją z 16 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 4 pkt 1 ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z art. 40 ust 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2,2a lub 2c.

Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1/ prowadzenia robót w pasie drogowym;

2/ umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Artykuł 40 ust. 12 ustawy stanowi, za zajęcie pasa drogowego:

1/ bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2/ z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3/ o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Kolegium podkreśliło, że przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ów fakt spowodował,.

Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie dotyczącym niniejszego postępowania określała Uchwała Nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Stwierdzenie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymaga stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poczynienia ustaleń faktycznych co do braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że każde zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe" wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, przez cały okres trwania zajęcia. Pojęcie "umieszczenia" urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, obejmuje bowiem nie tylko pierwsze umieszczenie tego urządzenia (po przeprowadzeniu robót w pasie drogowym) lecz także cały okres istnienia (bytu) tego urządzenia w pasie drogowym. Dlatego też obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, ciąży nie tylko na pierwszym właścicielu tego rodzaju urządzenia umieszczającym je w pasie drogowym, lecz także na każdym następnym jego właścicielu.

Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji rozważył w sposób właściwy, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Kolegium stwierdziło, że istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Kolegium uznało, że wnioski wywiedzione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są logiczne i przekonujące dla oceny stwierdzenia braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Przede wszystkim nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania art. 189f k.p.a., tj. do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona nie wystąpiła z wnioskiem i nie uzyskała tym samym nowego zezwolenia, co skutkuje tym, że naruszenie prawa nie zostało zaprzestane. Tym samym zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] wiąże się tylko i wyłączenie z niedopełnieniem przez stronę obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 ustawy. Po nabyciu nieruchomości obsługiwanej przez umieszczone w pasie drogowym urządzenie, obowiązkiem nabywcy było niezwłoczne wystąpienie do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia oraz późniejsze ponoszenie opłat z tytułu jego obowiązywania. Ponieważ decyzja taka nie została do tej pory wydana, skutkuje to samowolnym funkcjonowaniem urządzenia w pasie drogowym oraz wynikającym z tego uszczupleniem wpływów do budżetu miasta. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu, gdyż naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie można uznać za znikome.

Odnosząc się z kolei do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, że w ewidencji ludności, jak i wypisie z rejestrów gruntów, aktualnych na dzień wydania decyzji, jako adres zamieszkania P. K. widnieje ul. [...] lok. [...], [...] Ł..

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Z kolei § 2 art. 41 k.p.a. stanowi, że w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z przepisu art. 41 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu ciąży na stronie w toku postępowania administracyjnego. Z art. 41 § 1 k.p.a., jak również pozostałych przepisów k.p.a., nie wynika, aby zawiadomienie organu o zmianie adresu musiało być dokonane w określonej formie - w odrębnym piśmie. Wystarczająca jest zatem taka forma wskazania adresu, z której wynika, że nastąpiła jego zmiana. Dopuszczalna jest każda forma wykonania przez stronę obowiązku, o jakim mowa art. 41 § 1 k.p.a., pod warunkiem, że wynika z niej informacja o zmianie adresu strony. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało Stronie doręczane na właściwy adres, tj. na adres miejsca zamieszkania.

Organ odwoławczy dodał, że nieznajomość prawa szkodzi i nie może być usprawiedliwieniem. Tym bardziej, że pomimo wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia strona nadal nie dopełnia ciążących na niej obowiązków.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1/ prawa materialnego :

a/ art. 49 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że własność przyłącza (znajdującego się poza terenem nieruchomości) należy do właściciela nieruchomości, a nie do przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego,

b/ art. 191 k.c. poprzez nieuwzględnienie, że sytuacji, gdyby przyłącze nie stanowiło części sieci wodnokanalizacyjnej, a stanowiło odrębną rzecz ruchomą, to zgodnie z zasadą superficies solo cedit właścicielem tej rzeczy byłby właściciel drogi,

2/ prawa procesowego:

a/ art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnych i rzetelnych wyjaśnień sytuacji faktycznej co do wskazanych powyżej okoliczności, jak w szczególności prawo własności przyłącza, obowiązki nabywcy w świetle ustaleń z aktu notarialnego (brak informacji o wcześniejszej decyzji i jej konsekwencjach), brak zawiadomienia o umorzeniu poprzedniej decyzji i w związku z tym brak wiedzy nowego właściciela o powstaniu jakiegokolwiek nowego obowiązku,

b/ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i mimo tego obciążenie nowego właściciela opłatą ,

c/ art. 42 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w mieszkaniu lub miejscu pracy; tymczasem organ administracji dokonywał nieskutecznych doręczeń na poprzedni adres zamieszkania, mimo że dysponował adresem nabytej nieruchomości, gdyż tej nieruchomości dotyczyło postępowanie, w dodatku decyzję wymiarową organ I instancji przesłał jednak na właściwy adres,

d/ art. 44 k.p.a., poprzez uznanie doręczenia przez awizo za skuteczne, w sytuacji gdy korespondencja była przesłana na poprzedni adres zamieszkania, a nie na adres nowo nabytej nieruchomości, czego konsekwencją był brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji (naruszenie art. 10 k.p.a.).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podano, że aktem notarialnym z 27 października 2015 r. (Rep. A Nr [...]) P. K. nabył prawo własności nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Nabycie nastąpiło bez obciążeń i z zapewnieniem, że na nieruchomości nie znajdują się żadne naziemne ani podziemne instalacje i urządzenia uzbrojenia terenu (§ 2e aktu not.) oraz że nie występują jakiekolwiek prawne lub faktyczne okoliczności mogące spowodować obciążenie przedmiotu umowy lub ograniczenia w zakresie korzystania z niego (§ 2i aktu not.).

O wszczęciu postępowania Prezydent m. Łodzi nie zawiadomił skarżącego, czym uniemożliwił mu udział w postępowaniu, gdyż zawiadomienia były przesyłane na poprzedni adres zamieszkania strony z aktu notarialnego i uznawane za doręczone. Skarżący dodał, że poczta nie ustala prawdziwej przyczyny nieodebrania korespondencji, nawet jeśli się taką podaje w urzędzie tylko zostawia awiza (o ile zostawia), a konsekwencją jest zwrot korespondencji z powodu nieodebrania w terminie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, bez udziału strony, została wydana decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego karę za zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości w Ł., ul. [...].

Decyzja została wysłana już na właściwy adres, skarżący ją odebrał, a tym samym organ administracji przyznał się do błędu.

Następnie skarżący podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił, czyją własnością jest urządzenie (rzecz ruchoma), która została umiejscowiona w pasie drogi.

Zgodnie z art. 49 k.c. przyłącze wodnokanalizacyjne stanowi własność przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego lub osoby, która je wybudowała.

Przyłącze wodnokanalizacyjne nie znajduje się na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący.

Z aktu notarialnego nie wynikało, aby z prawem własności nabywanej nieruchomości wiązały się jakieś szczególne obowiązki, bądź były wydane jakieś decyzje związane z opłatami lub zezwoleniami.

Skarżący zatem nie posiadał wiedzy o istnieniu jakiejś decyzji dotyczącej nieruchomości związanej z dodatkowymi obciążeniami.

W tej sytuacji organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogi, powinien ustalić kto i na jakiej podstawie zajął ten pas, a także kto jest właścicielem urządzenia umieszczonego w tym pasie drogi.

Organ administracji bezzasadnie ustalił, że przedmiotowe przyłącze należy do skarżącego tylko dlatego, że jest on właścicielem nieruchomości.

Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r III SA/ Po 1012/21 (LEX Nr 3340144) pełnomocnik skarżącego wskazał, że nakładając obowiązek opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt.2, ust. 3 i ust. 5 ustawy) organ nie wyjaśnił kwestii własności przedmiotowego przyłącza. Wbrew stanowisku organu w takiej sytuacji, kiedy ustawodawca nie uregulował przejścia praw i obowiązków na nabywcę nieruchomości, wydanie decyzji na poprzedniego właściciela nie jest wystarczającą podstawą do przeniesienia ich na nabywcę nieruchomości. (...) Nadto skoro opłatę pobiera się za zajęcie pasa drogowego, koniecznym jest ustalenie kto zajął pas, w jaki sposób i na jakiej powierzchni.

W skardze wskazano, że prawidłowość doręczenia korespondencji w postępowaniu administracyjnym stanowi gwarancję zapewnienia stronie udziału w postępowaniu oraz umożliwienie stronie odwołania się od decyzji.

W ocenie skarżącego doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez awizo było nieskuteczne, gdyż zostało dokonane na adres, pod którym już nie zamieszkiwał, gdyż po to kupił nieruchomość przy ul. [...], aby tam wraz z rodziną zamieszkać. Organ administracji znał adres strony przy ul. [...], gdyż sprawa dotyczy właśnie tej nieruchomości .

Organ zatem bezpodstawnie kierował się informacjami poczty nt. rzekomego nieodebrania awizowanej przesyłki. Logicznym było, że skarżący może zamieszkiwać pod nowym adresem, a nie pod starym i organ administracji powinien dołożyć należytej staranności przesyłając korespondencję na nowy adres, czego nie zrobił, a organ II instancji nietrafnie takie stanowisko podzielił - w ten sposób organy obu instancji naruszyły art. 10 k.p.a., uniemożliwiając stronie zajęcie stanowiska i wyjaśnienie sprawy.

Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a zatem obowiązek ustalenia adresu strony spoczywa na organie podejmującym postępowanie.

Organ powołał się na wypis z rejestru gruntów, który określa stan faktyczny i cechy działki, nie potwierdza natomiast ani prawa własności, ani miejsca zamieszkania.

Organ administracji powinien dołożyć należytej staranności, aby prawidłowo ustalić adres zamieszkania strony i umożliwić jej udział w sprawie na wszystkich jej etapach. Strona ma prawo być zawiadomiona o wszystkich czynnościach poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania aż do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie dochował należytej staranności w zmianie swojego miejsca zamieszkania, więc nie może czynić zarzutu, że korespondencja do niego nie dochodziła. Organ I instancji nie miał również obowiązku informowania P. K. o wydaniu decyzji z dnia 17 kwietnia 2023 r. , w której stwierdził wygaśnięcie decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 stycznia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 11 grudnia 2023 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 652,05 zł za zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie urządzeń: przyłącza kanalizacji sanitarnej dla potrzeb nieruchomości przy ul. [...] w okresie od dnia 17.04.2023 r. do 10.12.2023 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej ustawa, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: ( pkt 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, (...)- zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Ustawa o drogach publicznych w art. 39 wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym ( pkt 1) lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Art. 39 ust.3 ustawy przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust 2 , 2a, lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o który mowa w ust. 1 dotyczy:

1/ prowadzenia robót w pasie drogowym,

2/ umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zezwoleniem na umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogi gminnej ul. [...] w Ł. dysponował właściciel przyłącza i poprzedni właściciel nieruchomości przy ulicy [...] nr [...], na wniosek którego organ stwierdził wygaśnięcie decyzji z dniem 16 kwietnia 2023 r. Skarżący zaś jako nabywca nieruchomości kwestionuje swój tytuł prawny do przyłącza zlokalizowanego poza granicami nabytej przez niego działki.

W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się więc do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy nabycie przez skarżącego własności nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] stanowiło wystarczającą podstawę do uznania, że przyłącze kanalizacji sanitarnej do jego posesji, zlokalizowane w pasie ulicy [...] stanowi jego własność, a więc od dnia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na umieszczenie przyłącza w pasie drogi poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, to skarżący zajmuje bez zezwolenia pas drogowy.

W skardze zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zarzuty te należy rozpatrywać łącznie, bowiem z jednej strony, to przepisy prawa materialnego decydują, jakie ustalenia faktyczne organ powinien poczynić, a z drugiej strony, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala ocenić, czy organ wydając decyzję prawidłowo zastosował przepisy materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że ocenie Sądu, nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organ ustalone i ocenione, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu albo na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a w szczególności przepisy o postępowaniu dowodowym art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Aby podjąć wszystkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, należy w pierwszej kolejności rozważyć, jakie fakty mają znaczenie w sprawie. W tym zakresie decydujące znaczenie ma przepis prawa materialnego- art. 40 ust 12 u.d.p. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego może zostać wymierzona tylko podmiotowi, który zajmuje pas drogowy, w tym wypadku podmiotowi, który jest właścicielem urządzenia umieszczonego w pasie drogi. Decydujące znaczenie ma więc ustalenie jaki podmiot zajmuje pas drogowy ul. [...] pod przyłącze kanalizacji sanitarnej, tj. kto jest jego właścicielem lub zarządcą. Okoliczność ta nie została przez organ wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości.

Z treści umowy sprzedaży nieruchomości przy ulicy [...], zawartej w formie aktu notarialnego 27 października 2015 r. ( kserokopia całej umowy znajduje w aktach administracyjnych) wynika , że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość wolną od praw i roszczeń osób trzecich , nieruchomość nie jest obciążona długami i należnościami podatkowymi (...), hipotekami ani ograniczonymi prawami rzeczowymi nie ujawnionymi w księdze wieczystej, ograniczeniami w rozporządzaniu (...) , nie znajdują się na niej żadne naziemne ani podziemne instalacje i urządzenia uzbrojenia terenu, nie występują jakiekolwiek prawne lub faktyczne okoliczności mogące spowodować obciążenie przedmiotu umowy lub ograniczenia w korzystaniu z niego, nie została wydana decyzja administracyjna ani orzeczenie sądu i nie toczy się żadne postępowanie przed jakimkolwiek organem i sądem (...) mogące mieć negatywny wpływ na nabycie przedmiotu umowy. Nieruchomość opisano jako działkę gruntu zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wyposażonym w sieciowe instalacje : wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, lokalne c.o. i ciepłą wodę (...). W żadnym miejscu zawarta umowa nie odnosi się do przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego poza granicami nabytej przez skarżącego nieruchomości.

W aktach administracyjnych nie ma również odrębnej umowy przenoszącej na skarżącego własność przyłącza sanitarnego, do którego podłączona jest jego nieruchomość, a skarżący podnosi, że do chwili otrzymania decyzji o nałożeniu na niego kary, nie wiedział nic przyłączu i związanym z nim obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu, dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie potwierdzają stanowiska organu I i II instancji, że to skarżący jest właścicielem przyłącza zlokalizowanego w pasie ulicy [...].

Ustalenie statusu prawnego "przyłącza", czyli urządzenia służącego do przyłączania do sieci, w tym wypadku sieci kanalizacyjnej, instalacji wewnętrznej, było przedmiotem analizy w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych a także Sądu Najwyższego.

Zgodnie z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary , gazu , energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

(§ 2 ) Osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 marca 2006 r. III CZP 105/05 ( OSNC 2006, nr 10 poz, 159) stwierdził, że przepis art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa.

Jak Sąd Najwyższy wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały "Przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne - instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną. Granica między obu tymi instalacjami jest zarazem granicą własności urządzeń. Przyłącze jest z kolei elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną. Z tej właśnie przyczyny trudno ustalić, czy przyłącze z chwilą jego przyłączenia do sieci staje się częścią składową instalacji zewnętrznej, czy też pozostaje częścią składową instalacji wewnętrznej.

Analizując status prawny przyłącza po dniu 1 czerwca 1984 r., Sąd Najwyższy stwierdził, że trudno uznać je za część składową instalacji wewnętrznej odbiorcy, skoro służy połączeniu tej właśnie instalacji z siecią przedsiębiorstwa, a przy tym zwykle wykracza poza granice nieruchomości odbiorcy ( tak jest w rozpatrywanej sprawie). W tej sytuacji należy przyjąć, że przyłącze jest odrębną rzeczą ruchomą, która wchodzi w skład sieci. Uznanie przyłącza za urządzenie podlegające art. 49 k.c. oznacza natomiast, że strony zawierające umowę o przyłączenie do sieci mogą ukształtować tytuł prawny właściciela przedsiębiorstwa do korzystania z tego urządzenia w sposób odpowiadający ich interesom.

Z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika jedynie, że właścicielem przyłącza jako rzeczy ruchomej, która weszła w skład sieci był poprzedni właściciel nieruchomości, który budowę przyłącza sfinansował i uzyskał decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Brakuje natomiast, jak wskazano powyżej, dokumentów potwierdzających, że właścicielem przyłącza jest skarżący. W żadnym razie takim dokumentem nie jest umowa sprzedaży nieruchomości, która nie wspomina nic o przyłączu zlokalizowanym poza granicami nabywanej nieruchomości. Okoliczność, że przyłącze obsługuje nieruchomość stanowiącą własność skarżącego nie oznacza, że jest jego własnością. Powinno nastąpić przeniesienie własności przyłącza na skarżącego. Nie można też wykluczyć, że nastąpiło przeniesienie własności przyłącza na właściciela sieci zewnętrznej. Okoliczność tę organ winien wyjaśnić, gdyż tylko właściciel przyłącza może być obciążony opłatą za pozostawanie urządzenia w pasie drogowym.

Należy także wskazać na art. 8. k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W ocenie sądu sposób działania organu w rozpatrywanej sprawie naruszył powyższą zasadę. Pomijając kwestię, że organ wadliwie przyjął , ze sprzedaż nieruchomości obejmuje też sprzedaż urządzenia ( rzeczy ruchomej) zlokalizowanego poza nieruchomością, to mimo, iż skarżący nie był stroną w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji i z żadnych dokumentów nie wynikało, że skarżący wie o obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego, organ nie powiadomił go o potrzebie uregulowania kwestii własności przyłącza, złożenia wniosku o przeniesienie na niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obowiązku uiszczania opłat, tylko od razu wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzając karę. Takie działanie organu nie budzi zaufania do władzy publicznej i nie jest działaniem w interesie społecznym i w interesie obywatela.

W postępowaniu doszło także do naruszenia art. 42 i 44 k.p.a. przez uznanie za doręczone zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wysłanego na adres pod którym skarżący był wprawdzie zameldowany ale pod którym nie mieszkał od kilku lat. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu jest wyczerpanie wszystkich możliwości doręczenia stronie pisma, gdy jest to pierwsze pismo w sprawie i gdy strona nie została jeszcze pouczona o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu i skutkach zaniedbania tego obowiązku ( art. 41 § 1 i 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy przedmiot sprawy dotyczył opłat za przyłącze do nieruchomości nabytej przez skarżącego i organ poza adresem z ewidencji dysponował adresem zabudowanej nieruchomości, którą nabył skarżący, jego obowiązkiem było wysłanie zawiadomienia także na ten adres. Uznanie za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. przesyłki wysłanej na adres, pod którym strona nie mieszka, w sytuacji, gdy organ dysponował drugim aktualnym adresem strony należy uznać za bezskuteczne. Oznacza to, że skarżący nie miał zapewnionego pełnego udziału w postępowaniu, co także uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku .

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

ds