Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2388/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154, art. 157 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: § 36 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego T. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania T. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiących własność T. T., przeznaczonych pod budowę obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej nr [...] (pkt 1) oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w łącznej wysokości [...] zł, z terminem wypłaty odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej GDDKiA, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu (pkt 2) a także ustalającej termin wydania nieruchomości (pkt 3), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości na 31 dzień od dnia doręczenia decyzji (pkt 3) i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg prowadzonego w sprawie postępowania:

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nieruchomości położone w obrębie [...], oznaczone jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiące własność T. T., zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w łącznej wysokości [...] zł, a także zobowiązał GDDKiA do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja podlegać będzie wykonaniu oraz określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na 31 dzień od dnia doręczenia decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez T. T. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w łącznej wysokości [...] zł, wraz z terminem wypłaty odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu, a także ustalił termin wydania nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. T. podnosząc, że do porównania z nieruchomościami wycenianymi zostały przyjęte nieruchomości nieporównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem lokalizacji. Zdaniem skarżącego wycena nieruchomości przy przyjęciu do porównań nieruchomości pochodzących z rynku regionalnego czy ponadregionalnego nie jest prawidłowa. Ponadto zaznaczył, że biegłe w wycenie pominęły charakter i sposób zurbanizowania nieruchomości N., zaś nieruchomości nabywane na cele drogowe nie są transakcjami rynkowymi.

Rozpoznając odwołanie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości GDDKiA ofertą z dnia 31 października 2007r. wystąpił do właściciela przedmiotowych nieruchomości z propozycją ich nabycia. Wobec odmowy sprzedaży ww. nieruchomości, GDKKiA wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości.

Pismem z dnia 16 grudnia 2008r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W dniu [...] stycznia 2009 r. w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości.

Oceniając przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, dotyczące sposobu ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dotyczące podstawy ustalania wysokości odszkodowania oraz dotyczące wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu 14 czerwca 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych K. M. i J. G. Aktualność powyższych operatów szacunkowych została potwierdzona w dniu 10 października 2012 r.

Z przedstawionego przez rzeczoznawców majątkowych opisu wynika, że wyceniane działki stanowią grunty niezabudowane, położone wśród gruntów rolnych i leśnych, poza zabudową miejscowości. Dojazd do działek nr [...] i nr [...] drogą gruntową. Natomiast działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sąsiedztwo i otoczenie działek stanowią grunty rolne i leśne, rowy melioracyjne oraz ogródki działkowe. Dodał, że autorki operatów ustaliły również, iż na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej przedmiotowe działki objęte były studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym leżały one na terenie upraw polowych, ogrodów i ogródków działkowych.

Organ wyjaśnił, że rzeczoznawcy majątkowi wyceniając grunt, zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku rzeczoznawcy stwierdzili, iż w ostatnich latach wykupy nieruchomości pod inwestycje drogowe w drodze umowy występują sporadycznie. W związku z powyższym, w celu poszukiwania nieruchomości nabywanych na cele drogowe analizą objęto cały teren województwa [...] oraz województwa sąsiednie. Do ostatecznej analizy biegłe wybrały 14 nieruchomości nabywanych na cele drogowe z terenu województwa [...] i porównały je z szacowanymi nieruchomościami pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorki operatu szacunkowego określiły te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Według biegłych są to: położenie i lokalizacja, przeznaczenie nieruchomości przed objęciem ich decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, powierzchnia gruntu oraz dostęp do infrastruktury. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące.

Biegłe oszacowały zadrzewienia znajdujące się na działce nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość rynkową prawa własności gruntu nieruchomości biegłe obliczyły na łączną kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał stronie należne odszkodowanie.

Organ wskazał, że aby dokonać oceny dowodu jakim operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ przytoczył treść § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 ww. rozporządzenia. Wskazał, że w świetle art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Dodał, że w przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Organ podniósł, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego przed sporządzeniem operatu szacunkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia przez Wojewodę wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 27 września 2012r. zwrócił się do biegłych o wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości oraz o ustosunkowanie się do kwestii aktualności przedmiotowych operatów szacunkowych.

Pismem z dnia 4 października 2012 r. biegłe wyjaśniły, że zgodnie z wymogami przepisów prawa przeanalizowały transakcje kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych zarówno na cele rolne i pod ogrody w tym działkowe, jak również transakcje drogowe. W wyniku dokonanej analizy biegłe stwierdziły, że przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartość nieruchomości. W związku z tym zastosowano prawo korzyści i wyceny dokonano w oparciu o transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych na cele drogowe.

Oceniając sporządzone operaty organ stwierdził, że ich analiza nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorki operatu wyczerpująco wyjaśniły przyjęty przez nie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłych spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W świetle powyższego, organ stwierdził zatem, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony odwołującej się jakoby jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej była porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego, organ zarzut ten uznał za chybiony. Podniósł, że § 36 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje nie tylko rynek lokalny, ale też regionalny odpowiadający danej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez Wojewodę [...] kontroli pod względem zgodności z przepisami procesu wyceny, w szczególności procesu doboru nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcia faktu braku analizy cech nieruchomości wybranych do porównań, a także wpływu tych cech na poziom cen, co w konsekwencji spowodowało uchylenie się organu pierwszej instancji od oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania organ wyjaśnił, że wybór metody wyceny nieruchomości, wybór bazy porównawczej oraz cech różnicujących należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Dodał, że czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Skoro zatem biegłe uznały, iż dobrana przez nie baza transakcyjna oraz cechy różnicujące najpełniej odzwierciedlą wartość szacowanego gruntu, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń rzeczoznawcy majątkowego przez organ. Skoro zatem biegłe uzasadniły, że badany rynek transakcji nieruchomości regionalnych o przeznaczeniu drogowym jest podobny, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłych, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń.

Organ zauważył, że bezpodstawnym było orzekanie przez Wojewodę [...] o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela do wydania nieruchomości w zakreślonym terminie, bowiem decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., organ wojewódzki udzielił już inwestorowi zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Powyższa decyzja, stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uprawniała do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie GDDKiA.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. T. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w zw. z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym nieruchomości z terenu województwa [...] oraz z województw sąsiednich (rynku regionalnego i ponadregionalnego) spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, gdy tymczasem jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej - wskazanych w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jest porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 26 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych dawał biegłym podstawę do poszukiwania takich nieruchomości na terenie całego województwa [...] oraz województw sąsiednich (rynku regionalnego i ponadregionalnego), gdy tymczasem w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 przedmiotowego rozporządzenia, ponieważ dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, a przyjęcie, że do nieruchomości drogowych ma zastosowanie § 26 przedmiotowego rozporządzenia czyniłoby martwym przepis § 36 ust. 2 tego rozporządzenia,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w

sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do porównania, upoważniał rzeczoznawców majątkowych do poszukiwania nieruchomości na rynku regionalnym i ponadregionalnym, a w konsekwencji do dokonania wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz.721 ze zm.), w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym w przedmiotowych operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Wojewody [...] w dniu 14 czerwca 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych K. M. i J. G., prawidłowo ustalono stan nieruchomości nr [...], [...] i [...] - na dzień wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej nr [...], gdy tymczasem z przedmiotowych operatów szacunkowych jednoznacznie wynika, że przy ustalaniu stanu nieruchomości nr [...], [...] i [...], pominięto wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości N., w której nieruchomości te są położone, w konsekwencji w dokonanych wycenach elementy te nie były brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty odszkodowania,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ II instancji, że potwierdzenie przez biegłego rzeczoznawcę w piśmie z dnia 4 października 2012 r. aktualności wykonanych operatów szacunkowych w dniu 14 czerwca 2011 r., spełnia warunek określony przez ustawodawcę w tym przepisie, a tym samym skutkuje możliwością jego dalszego wykorzystania, gdy tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, co w konsekwencji oznacza, że ważność operatów szacunkowych z dnia 14 czerwca 2011 r. nie została skutecznie przedłużona przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ II instancji w oparciu o nieważne operaty szacunkowe z dnia 14 czerwca 2011 r.,

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego pominięcie, a w konsekwencji pominięcie faktu, że w wyniku dokonanego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (KW nr [...]) pozbawiona została dostępu do drogi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], przy czym obie te działki powstały w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], przy czym projekt podziału działki nr [...] został zatwierdzony przez Wojewodę [...] w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej Nr [...],

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Wojewodę [...], w wyniku przyjęcia, że odszkodowanie ustalone w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości nr [...], [...] i [...], gdy tymczasem strony transakcji kupna sprzedaży (a mianowicie organ administracji i właściciel nieruchomości), które zostały przyjęte w wycenach jako materiał porównawczy (nieruchomości podobne) nie były od siebie niezależne, bowiem sprzedający nie mając zamiaru sprzedaży będących ich własnością nieruchomości, działali w sytuacji przymusu związanego z groźbą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w razie odrzucenia oferty kupna złożonej przez organ administracji publicznej, co w konsekwencji oznacza, że transakcje te nie były poprzedzone swobodnymi negocjacjami stron,

8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Wojewodę [...], w wyniku pominięcia przy ustalaniu odszkodowania aktualnych cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, tj. pominięcie cen transakcyjnych z 2011 roku, z jednoczesnym nie dokonaniem aktualizacji cen przyjętych za podstawę porównania, czyli cen uzyskanych w transakcjach z 2009 i 2010 roku,

9) naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek pominięcia faktu, iż w wyniku dokonanego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (KW nr [...]) pozbawiona została dostępu do drogi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], a tym samym nie ustalenie stanu faktycznego jaki powstał w wyniku dokonanego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a więc nie dokonanie ustaleń, że w wyniku dokonanego wywłaszczenia będąca własnością skarżącego nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] - nie będzie miała dostępu do drogi, jak również nie przeprowadzenie żadnych czynności dowodowych w celu ustalenia, że droga planowana jako obwodnica N. - wykonana zostanie na nasypie, co tym samym oznacza, że dostęp do planowanej drogi publicznej (obwodnicy N.) wymagał będzie poniesienia przez skarżącego dodatkowych środków finansowych, w postaci kosztów wybudowania podjazdu do wysokości planowanej drogi - przedmiotowej obwodnicy,

10) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 80 k.p.a. wskutek nie przeprowadzenia przez organ II instancji kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa - procesu wyceny nieruchomości nr [...], [...] i [...], w szczególności procesu doboru przez rzeczoznawców majątkowych nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcie faktu nieprzedstawienia przez rzeczoznawców w operatach - analizy cech nieruchomości wybranych do porównania, a także wpływu tych cech na poziom cen ww. nieruchomości, a w konsekwencji poprzestaniu jedynie na stwierdzeniu, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego, gdy tymczasem tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Zaskarżoną decyzją organ wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości składającej się z opisanych w decyzji działek ewidencyjnych oraz ustalił odszkodowanie na rzecz T. T. w wysokości [...] zł.

Stan faktyczny jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że działki szczegółowo opisane w sentencjach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zostały przeznaczone na pas drogowy obwodnicy N., co zostało stwierdzone w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Prawidłowo organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm. dalej: specustawa) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, (co wynika z zapisów zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 220, poz. 1601 ze zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. W niniejszej sprawie inwestor wystąpił z ofertą zawarcia umowy kupna nieruchomości za cenę wskazaną w operacie szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec tego, że skarżący nie zaakceptował tej ceny zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.

Skarżący nie kwestionował konieczności wywłaszczenia części nieruchomości, a biorąc pod uwagę niesporny stan faktyczny wynikający z ostatecznych decyzji należało uznać, że w tej sytuacji spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia prawidłowości wysokości ustalonego przez organy administracji odszkodowania.

W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł ocenić zasadności zarzutów skarżącego odnoszących się do tego, iż w wyniku podziału nieruchomości i odjęcia mu własności działki nr [...] – działka oznaczona jako [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną, rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy. Granice te określa zaskarżona decyzja. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie, którym orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalające odszkodowanie. Podział nieruchomości o nr ew. [...] został zatwierdzony inną decyzją, wg oświadczenia skarżącego - o ustaleniu lokalizacji obwodnicy, która nie jest przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie. W aktach sprawy brak jest załączników do decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. o lokalizacji drogi krajowej, a co za tym idzie Sąd nie jest w stanie stwierdzić czy faktycznie nieruchomość skarżącego została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, ale wobec faktu, że z treści tej decyzji wynika, iż zatwierdzono nią projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem należało stwierdzić, że wszelkie zarzuty związane z wadliwością tego podziału winny być skierowane do organu zatwierdzającego ten podział, to jest Wojewody [...]. Tymczasem skarżący oświadczył, że nie wnosił ani odwołania, ani tym bardziej skargi od ww. rozstrzygnięcia.

Pozostałe zarzuty skarżącego skierowane są do operatu szacunkowego sporządzonego przez K. M. i J. G., a w konsekwencji do wysokości ustalonego na podstawie tego operatu odszkodowania.

I tak oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem ewentualnych wadliwości wymienionych w skardze Sąd stwierdził, że gros z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ust. 4 tego przepisu wskazuje natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Jednocześnie ustawodawca nie określił w sposób szczegółowy zasad umieszczenia ww. klauzuli potwierdzającej aktualność operatu. Oznacza to, iż dopuszcza się dokonanie takiej klauzuli w każdej formie pisemnej (skoro operat szacunkowy winien być, w myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzony w takiej właśnie formie), jeśli tylko jej treść nie budzi wątpliwości.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt wynika bowiem, że pismem z dnia 27 września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się do rzeczoznawców m.in. o ustosunkowanie się do kwestii aktualności operatu i w odpowiedzi – w piśmie z dnia 4 października 2012 r. – K. M. i J. G. potwierdziły, na dzień 10 października 2012 r. aktualność operatów szacunkowych wykonanych w czerwcu 2011 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje, w ocenie Sądu, że powyższa klauzula nie została naniesiona na dokumencie: "Operat Szacunkowy" skoro nie budzi wątpliwości, że oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 4 października 2012 r. odnosi się do tego właśnie dokumentu. Powyższe wskazuje – biorąc pod uwagę datę wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2013 r.), że nietrafny jest zarzut skarżącego, co do braku aktualności operatu i jego potwierdzenia w niewłaściwej formie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut wadliwości operatu w zakresie błędnie ustalonych przez biegłe nieruchomości jako nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczyć tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Tym samym ani organ administracji, ani tym bardziej sąd wojewódzki nie ma możliwości zakwestionowania treści merytorycznych zawartych w operacie. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ww. ustawy).

Po drugie natomiast warto zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego biegłe wskazały przyjęte przez nie podejście, metodę i technikę szacowania nieruchomości podając, że dla określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości nieruchomości zebrano informację z rynku lokalnego o zaistniałych transakcjach kupna sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi podobnych do wycenianego. Transakcje takie występowały rzadko w związku z tym rozszerzono analizę na teren całego województwa [...] oraz województwa sąsiednie. Oceniając operat wskazać należy, że nie można zarzucić rzeczoznawcom wadliwości w tym zakresie. Z wykazu nieruchomości przyjętych do analizy wynika wszak, że na 14 transakcji – 9 dotyczyło nieruchomości położonych w tej samej miejscowości co nieruchomość skarżącego. Co więcej: inne nieruchomości – biorąc pod uwagę ich wartość (ceny 1 m2) była wyższa niż nieruchomości w N., co niewątpliwie wpływało na podwyższenie średniej wartości 1 m2 nieruchomości skarżącego. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak również podstaw do egzekwowania od biegłych obowiązku zastosowania § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, skoro na rynku lokalnym znaleziono kilka transakcji nieruchomości drogowych, które pozwoliły na określenie wartości odszkodowania. Brak zatem podstaw do konieczności ustalania wartości nieruchomości w podejściu kosztowym.

Natomiast z opisu nieruchomości przyjętych do porównania wynika, że biegłe uwzględniły nakłady poczynione na wywłaszczone nieruchomości. A zatem w tym zakresie również nie można przyznać racji skarżącemu.

Zgodnie z obowiązkiem określonym w § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego organy wyjaśniły również czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości. Zgodnie z informacją wskazaną przez biegłe porównując ceny gruntów przeznaczonych na cele rolne i pod ogrody można było stwierdzić, że przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartości nieruchomości.

Uszło natomiast uwadze organów ze zgodnie z treścią § 36 ust. 3 omaw. rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Analiza operatu szacunkowego nie wskazuje ażeby ustalono wartości nieruchomości z uwzględnieniem treści powyższego przepisu. W szczególności nie wynika z operatów czy wartość ta została powiększona, a jeśli tak, to o jaki procent wraz z uzasadnieniem przyjętego w tym zakresie stanowiska.

Tym samym rację ma skarżący o tyle, o ile wskazuje, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Operat szacunkowy niezawierający opisu o sposobie wyliczenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawiera braki formalne uniemożliwiające ocenę prawidłowości dokonanych przez organ na jego podstawie ustaleń. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencja powyższego była konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wprawdzie Sąd zauważa, że powyższe braki postępowania wyjaśniającego mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy – działający w oparciu o art. 136 k.p.a. jednakże biorąc pod uwagę konieczność zaktualizowania operatu szacunkowego wobec upływu 12 miesięcy od dnia 10 października 2012 r. (data ostatniej aktualizacji) celowym jest – w ocenie Sądu powtórzenie całego postępowania w ww. zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. W szczególności organ zobligowany będzie do ponownego określenia wysokości odszkodowania (po uprzednim wywłaszczeniu nieruchomości) poprzedzonego uzupełnieniem operatu szacunkowego nieruchomości (lub sporządzeniem nowego) we wskazanym wyżej zakresie, to jest o wyliczenia opisane w § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak na wstępie.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.