Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1544/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.40 ust.3 w zw. z art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. R., J. R. oraz J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 873/11 w sprawie ze skarg R. R., J. R. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/GI 873/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi R. R., J. R. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. R. i J. małżonkowie R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zabrza z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Przebudowa ulicy L. w Z." podając, że są użytkownikami wieczystymi działki nr [...] położonej w obszarze inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Zabrza z dnia [...] lipca 2000 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tego powodu, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 33 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a. przez to, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożył pełnomocnik inwestora, którym była osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) i nie dokonano czynności, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. a ponadto decyzja nie zawiera uzasadnienia, pomimo że w decyzji tej określono szereg warunków, które nie były objęte wnioskiem o jej wydanie. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska R. i J. R. co do tego, że kwestionowana decyzja Prezydenta została wydana bez podstawy prawnej oraz przez organ niewłaściwy.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska R. i J.R. co do tego, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Zabrza z dnia [...] lipca 2000 r. dotknięta jest innymi jeszcze wadami powodującymi jej nieważność.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. wnieśli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Zabrza z dnia [...] lipca 2000 r., w szczególności, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne co wyklucza stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Natomiast R. i J. R. zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organ nie przyjął, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Zabrza z dnia [...] lipca 2000 r. jest dotknięta także innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 5 k.p.a. (została wydana przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej, jest niewykonalna i została skierowana do osoby niebędącej stroną oraz dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną).

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 864/10 podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ doszło do rażącego naruszenia art. 33 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., które polega na tym, że wniosek w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został wniesiony przez pełnomocnika strony, którym nie była osoba fizyczna, tak jak stanowi art. 33 § 1 k.p.a. i organ nie dokonał czynności, o których mowa w art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. oraz że kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia, mimo że decyzja ta "co do zasady nie uwzględnia wniosku strony, bowiem ustala warunki, których wniosek nie określa, a które musi spełnić strona". Co do skargi R. i J. R. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, a wobec tego nie jest możliwe uwzględnienie skargi z tego tylko powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił wskazanych przez skarżących podstaw nieważności kwestionowanej decyzji, nawet przy teoretycznym założeniu słuszności zarzutów skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący R. i J. R. zarzucając głównie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył i nie zajął stanowiska co do innych przyczyn nieważności kwestionowanej decyzji, na które się powoływali.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia nie podzielił stanowiska skarżących co do podniesionej w skardze kasacyjnej nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zdaniem NSA wobec tego, że J. S., L. S. i A. P. nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym to nie były również stronami postępowania sądowego skoro nie zgłosiły udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy p.p.s.a. Taki udział J.S. zgłosiła bowiem dopiero w postępowaniu kasacyjnym i wówczas też została do udziału w postępowaniu sądowym dopuszczona.

NSA podzielił natomiast zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a., dotyczące wadliwego rozpoznania sprawy z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów k.p.a., które zdaniem skarżących zostały naruszone przez organ. Sąd wskazał, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących również samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna obejmuje bowiem zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) oddalił skargi.

Odnośnie do skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad WSA w Gliwicach wskazał, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez SKO merytorycznego rozstrzygnięcia. Również zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo przyjęło natomiast SKO, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i § 4 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z tego względu, że nie zostało sporządzone jej uzasadnienie.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska SKO, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że w toku postępowania w tej sprawie doszło do naruszenia treści art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że braki co do udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa mogły być łatwo usunięte przez złożenie pełnomocnictwa odpowiadającego treści art. 33 § 1 k.p.a. np. przez udzielenie pełnomocnictwa jako osobie fizycznej podpisanemu pod wnioskiem z dnia [...] lutego 2000 r. A.P. Nadto czynności dokonane przez podmiot nie mający właściwego umocowania mogły być potwierdzone przez inwestora przy zastosowaniu art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy należy domniemywać sanowanie czynności przez inwestora – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Inwestor nie tylko nie zakwestionował wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy, ale wprost przeciwnie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności, uznał ją za podjętą z jego wolą i jego interesie skoro wystąpił w oparciu o tę decyzje o wydanie pozwolenia na budowę, takie pozwolenie uzyskał i następnie zrealizował w oparciu o to pozwolenie inwestycję. W zaistniałym stanie faktycznym można by nawet przyjąć, że w sprawie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 61 § 2 k.p.a. Nadto, skoro w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest pełnomocnictwa do działania przez "[...]" Sp. z o.o. w G. w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, to trudno stwierdzić jaka była dokładnie jego treść i czy nie można było przyjąć, że zostało ono udzielone imiennie A. P.. W tych okolicznościach naruszenie treści art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. nie stanowiło zdaniem sądu Wojewódzkiego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie skargi małżonków R. Sąd podzielił w całej rozciągłości zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie zapadła w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 5 k.p.a. Sąd ten uznał, że nie może ulegać wątpliwości, że została ona wydana na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), co oznacza, iż nietrafne jest twierdzenie skarżących co do wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. Jak wynikało to z art. 40 ust. 3 tej ustawy decyzję taką wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie zatem z tym przepisem organem właściwym do jej wydania był Prezydent Miasta Zabrza a nie Wojewoda Śląski (w sprawie nie zachodziła bowiem sytuacja o jakiej mowa w art. 40 ust. 3a tej ustawy). Zupełnie dowolne i nie znajdujące oparcia ani w stanie faktycznym sprawy ani w obowiązujących w dacie wydania tej decyzji przepisach było zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie skarżących małżonków R., że nie była to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzja o lokalizacji autostrady do której wydania właściwy byłby zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych ( Dz. U. nr 127 poz. 627 ze zm., zwanej dalej ustawą o autostradach płatnych) wojewoda. Takie twierdzenie skarżących nie wynika bowiem ani z treści tej decyzji ani też z powołanej w niej podstawy prawnej. O budowie autostrady A-4 na przedmiotowym odcinku rozstrzygnięto decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] października 2001 r., która została wydana później niż objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy i która nie obejmowała inwestycji o jakiej mowa w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że należy też mieć na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych, ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Wynika zatem z tego przepisu, że charakter obu tego rodzaju decyzji był zbliżony. Z kolei z art. 46 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nawet zatem gdyby decyzje te miały identyczny charakter to dopuszczalne było ich wydanie dla tego samego terenu. Ewentualnie dopiero uzyskanie przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę stwarzało podstawę do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (art. 48 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nawet taki przypadek (pomijając już kwestię, że nie dawałoby to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) jednak w niniejszej sprawie nie zachodził gdy zważy się, że decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności dotyczyła częściowo innego terenu niż decyzja o lokalizacji autostrady z dnia [...] stycznia 1998 r. i decyzja o pozwoleniu na budowę odcinka autostrady (decyzja Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] października 2001 r.), co wynika jednoznacznie m.in. z załączników mapowych dołączonych do pisma skarżących z dnia [...] stycznia 2012 r. ( karta 476 i 477 akt sądowych ) i z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z jednoznacznych w tym względzie twierdzeń skarżących. Nadto decyzje te miały niewątpliwie inny zakres przedmiotowy. Z tych też względów, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie zasługuje na akceptację stanowisko małżonków R. i uczestniczki postępowania J. S., że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w sytuacji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu brak jest jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że decyzja o lokalizacji autostrady miała moc planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 25 ust. 1 na który powołuje się skarżący można bowiem wyprowadzić w tym względzie jedynie wniosek, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady organy nie były związane treścią obowiązujących planów zagospodarowania. Decyzja o lokalizacji autostrady mogła być zatem wydana dla terenu, który w obowiązującym planie zagospodarowania miał inne przeznaczenie. Nawet gdyby jednak przychylić się do takiego stanowiska skarżących to brak jest podstaw do stwierdzenia, że z chwilą wydania decyzji lokalizacyjnej tracił dla tego terenu moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należałoby raczej przyjąć, że decyzja lokalizacyjna poszerzała przewidziany w planie teren na realizację inwestycji drogowych. Z tego też względu brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. L. w Z. w oparciu o przepis art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (który to zarzut nie był przez skarżących małżonków R.zgłaszany ).

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że z powyższych wywodów wynika jednoznacznie, iż inny był też przedmiot decyzji o lokalizacji autostrady płatnej i przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zachodziła zatem podstawa stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Całkowicie bezpodstawny jest też zarzut wydania objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie wynika bowiem z tej decyzji, że została ona skierowana do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych – Oddział Południowy w Katowicach jako inwestora objętego nią zamierzenia budowlanego, który to podmiot był niewątpliwie stroną postępowania. Ustalenia tego nie mogłoby podważać nawet ustalenie, że inwestor ten działał w postępowaniu administracyjnym przez niewłaściwe umocowanego pełnomocnika. Zdaniem Sądu nie można podzielić też stanowiska, że przedmiotowa decyzja była w dniu jej wydania trwale niewykonalna skoro z uwagi na jej charakter i przedmiot jej wykonalność polegała na możliwości oparcia na niej decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość ta została zresztą zrealizowana gdyż takie pozwolenie zostało nie tylko wydane, ale i zrealizowane.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego podstawą uchylenia kontrolowanej przez Sąd decyzji SKO nie może stanowić też podnoszona przez małżonków R. i uczestniczkę postępowania J. S. okoliczność, że w postępowaniu nieważnościowym nie brali udziału wszyscy zainteresowani, których interesów prawnych dotyczyła objęta tym postępowaniem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak to bowiem stwierdził NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 września 2011 r. ocena interesu prawnego poszczególnych podmiotów w takim postępowaniu wymagałaby oceny indywidualnej odnoszącej się do sytuacji prawnej tych osób z uwagi na przedmiot postępowania inwestycyjnego. Byłoby to zatem możliwe ale w sprawie z wniosku tych podmiotów o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: J. S. oraz R. i J. małżonkowie R. W obydwu identycznych skargach kasacyjnych zaskarżono powyższy wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi J. i R. R. i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obydwu skargach kasacyjnych zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, została wydana przez organ właściwy w sprawie;

prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż inwestycja drogowa przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych realizowana w liniach rozgraniczających autostrady, stanowiąca wielopoziomowe skrzyżowanie, nie jest autostradą;

prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku objęcia danego terenu decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady dopuszczalne jest wydanie dla tego samego terenu także decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym;

przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżących, pomimo iż decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, nie została wydana przez organ właściwy w sprawie;

przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. pomimo iż organ administracji błędnie ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, jest decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja ta w istocie jest decyzją zmieniającą decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, tj. decyzję Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, zmienioną następnie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak [...];

przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżących R., pomimo iż decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej;

przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi J. i R.R. i uznanie, że naruszenie przez organ administracji art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

9. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi J. i R.R., pomimo iż sprawa objęta decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r.

10. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi J. i R. R., pomimo iż decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, została skierowana do podmiotów niebędących stronami postępowania;

11. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi J. i R.R., pomimo iż decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, jest trwale niewykonalna;

12. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi J. i R.R. i stwierdzenie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L. w Z.", polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, organ administracji nie miał obowiązku ustalenia osób będących stronami tego postępowania.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawiono obszerną argumentację na poparcie przedstawionych powyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o ich oddalenie w całości w pełni podzielając ustalenia faktyczne i prawne wyrażone przez Sąd pierwszej instancji oraz uznając sformułowane w skargach zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za całkowicie chybione.

Odpowiedź na powyższe skargi kasacyjne wniósł również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się ich oddalenia podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie na wniosek J. i R. R. SKO w Katowicach stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Zabrze w sprawie inwestycji pod nazwą "Przebudowa ulicy [...] w Z. ". Zarzuty skarg stanowią próbę wykazania, że istniało zdecydowanie więcej przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji niż uwzględniło to Kolegium w zaskarżonej decyzji i co jeszcze skorygował działający z urzędu Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji wskazany w uzasadnieniach skarg kasacyjnych i nie poparty stosownym przepisem, działając z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył czy okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy stanowią podstawę do przyjęcia iż zachodzi nieważność postępowania z przyczyn na które powołują się skarżący. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie zawiadomił o postępowaniu sądowym nabywców nieruchomości należących do dotychczasowych uczestników i spadkobierców tych uczestników. Zarzut ten jest nietrafny. Stosownie do art. 32 p.p.s.a w postępowaniu w sprawie sądowo- administracyjnej stronami są skarżący oraz organ. Uczestnikiem natomiast osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a). Z przepisów tych wynika, że osoba która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest stroną postępowania sadowego, ale może zgłosić swój udział w tym postępowaniu jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Oznacza to, że udział takiej osoby w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika zależy od woli tej osoby, tj. zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu sądowym Sąd administracyjny może jedynie zawiadomić taką osobę o toczącym się postępowaniu sądowym jednakże czy osoba ta stanie się uczestnikiem postępowania sądowego zależy wyłącznie od tej osoby. Przepis art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. przewiduje sankcje nieważności gdy przed Sądem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność z tego powodu zachodzi gdy wskutek wadliwości procesowych sądu pierwszej instancji strona która podnosi ten zarzut nie mogła uczestniczyć w postępowaniu w szczególności nie otrzymywała zawiadomień o terminie rozprawy w efekcie czego została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Nie budzi zatem wątpliwości, że nie można wywodzić nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. mając na uwadze interes prawny innych osób jak czynią to skarżący kasacyjnie, lecz może to czynić wyłącznie strona której utrudniono popieranie zarzutów przed Sądem. Przepis ten służy wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną ( tak też NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt. II OSK 1781/07).

Z powyższym zarzutem łączy się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie miał obowiązku ustalenia osób będących stronami postępowania. W tym miejscu należy wskazać że zgodnie z art. 153 i 190 p.p.s.a organy administracji i Sąd którym sprawa została przekazana związane są wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ponadto nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie. NSA dokonał już oceny tego typu zarzutu w wyroku z dnia 28 września 2011r. wydanego w niniejszej sprawie. Jednak z uwagi na pewną odmienność zawartego w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się do niego. Wbrew tak postawionemu zarzutowi Sąd Wojewódzki nie sformułował tezy w nim zawartej, lecz powołując się na wcześniej dokonaną ocenę tej kwestii przez NSA w wyroku z 28 września 2011r. wskazał, że zarzut niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich stron może być skutecznie podnoszony tylko w sprawie z wniosku tych podmiotów o wznowienie postępowania. Z uwagi na to że w niniejszych skargach kasacyjnych podnosi się, że udziału w sprawie nie brały inne osoby niż zarzucano w poprzedniej skardze kasacyjnej należy tylko stwierdzić, że w tej kwestii należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji. W postępowaniu sądowym zarzut dotyczący niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym mogą zgłosić jedynie podmioty które powinny być stronami lub uczestnikami postępowania powołujące się na to, że dotyczy ono ich interesu prawnego lub że ich interes prawny został naruszony. Jest to jedna z podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego skutkująca uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Zarzut ten może być również zgłoszony we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego lub w postępowaniu sądowym, ale nie mogą takiego zarzutu zgłosić inne strony lub uczestnicy tego postępowania wyręczając podmioty pominięte. Bowiem do tej osoby należy ocena czy zgłosi swój udział w postępowaniu. Ma to szczególne znaczenie w sprawie dotyczącej warunków zabudowy co wymaga indywidualnej oceny odnoszącej się do sytuacji prawnej tego podmiotu z uwagi na przedmiot postępowania jakim jest inwestycja drogowa. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatorów skutku.

Za nietrafny należało też uznać zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do podmiotów niebędących stronami postępowania. Słusznie twierdzą skarżący kasacyjnie, że nieważna jest decyzja skierowana do podmiotów nie będących stronami postępowania. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przesłankę nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 4 należy interpretować w ten sposób, że chodzi w niej o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną, a nie jak twierdzą kasatorzy o pomyłkę w doręczeniu decyzji osobom nie będącym już stronami lub osobom zmarłym. W niniejszej sprawie takim podmiotem w stosunku do którego rozstrzygnięto o jego prawach i obowiązkach był inwestor, który otrzymał decyzję. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji okoliczności tej nie może podważyć nawet ustalenie, że inwestor ten działał w postępowaniu administracyjnym przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeroko i przekonywująco wyjaśnił, że pełnomocnictwo to zostało udzielone A. P. w sposób konkludentny a nawet gdyby nie uznać, że do tego doszło to dodatkowo czynności dokonane przez niego zostały sanowane, co potwierdza inwestor także w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Faktycznym potwierdzeniem tej okoliczności jest podjęcie przez inwestora szeregu czynności prawnych i faktycznych w oparciu o kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy, w tym wybudowanie na podstawie pozwolenia na budowę przedmiotowej ulicy. Koncepcja dorozumianego potwierdzenia pełnomocnictwa nie jest nową, bowiem została już zaaprobowana przez judykaturę (np. NSA w wyroku w sprawie II OSK 1433/06). Dlatego również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2, art. 63 § 2 i 33 § 1 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.

Jednak większość zarzutów zawartych w rozpoznawanych skargach kasacyjnych opartych jest na poglądzie, który w uproszczeniu polega na tym, że Sąd oddalił skargę kasatorów pomimo, że w zaskarżonej decyzji organ uznał, iż dopuszczalnym było wydanie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia które już zostało objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, zatem wniosek inwestora powinien był być rozpoznawany w trybie art. 155 k.p.a. tj. zmiany decyzji o lokalizacji autostrady płatnej A-4. Rozstrzygnięcie tej kwestii miało decydujące znaczenie dla oceny większości pozostałych zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych. Tak postawiony zasadniczy zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest słuszny. Inwestor był uprawniony do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Przebudowa ulicy L. w Z." jako nie dotyczącym wydanej już decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, zmienionej następnie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r. W sprawie tej miał zastosowanie tryb przewidziany ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) a nie tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.). Planowane przedsięwzięcie nie było jak twierdzą kasatorzy autostradą. A skoro tak to stosownie do art. 21 i nast. ustawy o autostradach płatnych w przypadku realizowania inwestycji polegającej na budowie drogi nie będącej autostradą, zastosowanie miały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niemożliwe jest tym samym zaakceptowanie poglądu, że wniosek inwestora jest wnioskiem w przedmiocie lokalizacji autostrady, co podnoszą skarżący kasacyjnie. Nie jest też zasadne twierdzenie, iż wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady wyklucza możliwość wydania jakiejkolwiek innej decyzji dotyczącej terenów znajdujących się pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Przyjęcie stanowiska skarżących, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawca winien był przewidzieć wszelkie inwestycje polegające na budowie innych dróg w tym innych autostrad, jakie będą realizowane w przyszłości, bowiem nieuwzględnienie ich w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady uniemożliwia ich późniejszą realizację. Nie byłoby też możliwe wykonywanie w przyszłości remontów i modernizacji autostrad, które to wymagają wydania stosownych decyzji. Istotnym jest też, to, że o budowie autostrady na przedmiotowym odcinku rozstrzygnięto decyzją Wojewody o pozwoleniu na budowę która została wydana później niż objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy i która nie obejmowała inwestycji o jakiej mowa w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro pozwoleniem na budowę autostrady nie objęto przebudowy ulicy L. w Z. w tym przejazdu drogowego nad autostradą, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że w tym zakresie inwestycja ta została wyłączona z procesu budowy autostrady. Już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009r. w sprawie ze skargi kasatorów o sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 stwierdził jednoznacznie, że nie występuje sprzeczność między decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o lokalizacji inwestycji jeśli pierwsza obejmuje mniejszy obszar niż określony w decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie. Należy zatem uznać, że inwestor nie musi planować inwestycji dokładnie w takich granicach jak wyznaczone decyzją lokalizacyjną, nie może ich jedynie przekraczać. Jeżeli pozwolenie na budowę autostrady wydane w oparciu o decyzję lokalizacyjną nie objęło przebudowy ulicy L. to brak było przeciwwskazań do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na przebudowę ulicy L. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną po wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Budowa drogi publicznej mającej przebiegać nad autostradą przez przejazd drogowy zgodnie z obowiązującymi przepisami nie wymaga zmiany lokalizacji autostrady. Budowa autostrady nie musi obejmować budowy wszystkich możliwych przejazdów drogowych. Poszczególne przejazdy drogowe mogą zostać zrealizowane poza procesem budowy autostrady. Takim przejazdem drogowym a nie skrzyżowaniem ani węzłem jest przedmiotowa ulica L. w Z. co wynika z porównania definicji tych obiektów wskazanych w § 3 pkt. 9,10 i 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W przedstawionej tu kwestii należy też podzielić argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji. W podsumowaniu tej części rozważań należy zatem stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. W konsekwencji prezentowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej przedstawionego stanowiska niezasadne są zarzuty naruszenia właściwości organów administracji tj. art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 21 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; zarzuty naruszenia art. 4 pkt. 6, art. 25 ust 1 i 3 ustawy o autostradach płatnych, zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niestwierdzenie wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, oraz zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 poprzez uznanie, że sprawa objęta decyzją Prezydenta Miasta Zabrza została już rozstrzygnięta decyzją o lokalizacji autostrady.

W rezultacie nie można też stwierdzić, aby decyzja o warunkach zabudowy dla przebudowy ulicy L. w Z. była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), skoro jak stwierdzono wyżej wydana została w oparciu o obowiązujące w chwili jej wydania przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a jej konsekwencją była możliwość uzyskania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przy czym nawet decyzja obarczona wadami kwalifikowanymi otwiera drogę do uzyskania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, dopiero eliminacja takiej decyzji z obrotu prawnego, uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto skoro organ administracji był uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut wydania tej decyzji bez podstawy prawnej ( art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że rzeczywiście Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu niedoręczenia stronom załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy. Niedoręczenie tego załącznika było niewątpliwie uchybieniem organu. Jednak aby uchybienie przepisom postępowania mogło być podstawą uwzględnienia skargi powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy i być może taki wpływ to uchybienie miałoby w hipotetycznym postępowaniu zwyczajnym kontrolowanym przez sąd. Jednak trzeba mieć na uwadze, że kontrolowane w mniejszej sprawie postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji mogło być uznanie tego uchybienia za rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której strony miały możliwość zapoznania się z tym załącznikiem i w dalszym postępowaniu powoływały się na ustalenia z tego załącznika, nie można uznać tego uchybienia za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Zatem brak odniesienia się do tego zarzutu skargi przez Sąd pierwszej instancji nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy a jest to zgodnie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe względy na uwadze, uznając zawarte w skargach kasacyjnych podstawy kasacyjne za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.