Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1232/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 11, art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 4a, art. 18 ust. 4b pkt 2 , art. 87 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) A. Sp. z o.o. w W., 2) Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1104/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 marca 2020 r. nr BP.501.1286.2019.0949.KA12.2648 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2 i 4 - w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w W.; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1900 (jeden tysiąc dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1104/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r. w zakresie jakim nakłada karę pieniężną w wysokości 800 zł za niezgłoszenie w terminie zmiany danych dotyczących licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz karę pieniężną w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (punkt pierwszy wyroku), uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r. w zakresie w jakim nakłada karę pieniężną w wysokości 800 zł za niezgłoszenie w terminie zmiany danych dotyczących licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz karę pieniężną w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (punkt drugi wyroku), w pozostałej części oddalił skargę (punkt trzeci wyroku) oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej spółki kwotę 306 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt czwarty wyroku).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9300 zł (tj. 800 zł z tytułu Ip. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 58; dalej jako: "u.t.d."), 500 zł z tytułu Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. i 8000 zł z tytułu Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.) na skarżącą spółkę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że podczas przeprowadzonej 26 kwietnia 2019 r. w C. przy ul. B. kontroli drogowej samochodu osobowego marki Alfa Romeo, numer rejestracyjny [...], ustalono, że ww. pojazdem kierował D. L. (dalej jako: "kierujący"). W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził dwóch pasażerów z C. [...] do R. przy ul. K. [...]. Usługę przewozu na ww. trasie jeden z pasażerów zamówił przy pomocy aplikacji [...]. Opisaną usługę kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Przewóz ten kierujący wykonywał w imieniu skarżącej spółki. Okoliczności zamówienia i wykonania usługi przewozu na ww. trasie potwierdzili w złożonych zeznaniach jeden z przewożonych pasażerów S. G. i kierujący. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole. Z pisma p.o. Zastępcy Dyrektora Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta S. W. z dnia 14 czerwca 2019 r., jak i z samego protokołu kontroli, wynika, że choć skarżąca spółka w dniu kontroli posiadała uprawnienia w postaci licencji numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, to w wypis z tej licencji skarżąca spółka nie wyposażyła kierującego wykonującego opisany przewóz. Skontrolowany w dniu 26 kwietnia 2019 r. pojazd nie został zgłoszony do ww. licencji.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę w części. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły popełnione przez skarżącą spółkę naruszenie polegające na dokonaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego umożliwiającego dokonywanie takiego rodzaju przewozu i bez spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Sąd stwierdził więc, że organy obu instancji słusznie uznały, iż skarżąca spółka dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienionych w Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., za które ustawodawca unormował karę pieniężną w wysokości 8000 zł.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji błędnie przyjęły jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spółka popełniła również naruszenia, o których mowa w Ip. 1.5. i Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, które za każdą zmianę jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 800 zł, oraz niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d, w tym przypadku w wypis licencji numer [...], które za każdy dokument jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 500 zł.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro licencja numer [...] wydana skarżącej spółce przez Prezydenta [...] W. w dniu 7 czerwca 2018 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie uprawniała skarżącej spółki do dokonania stwierdzonego w niniejszej sprawie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych, przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. i bez spełnienia wymogów z art. 18 ust. 4b u.t.d., skarżąca spółka nie miała obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym dokonany był sporny przewóz pasażerów do powyższej licencji, jak również nie miała obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis tej licencji.

Przepisy ustawy o transporcie drogowym, według Sądu pierwszej instancji, nie przewidują takiego zezwolenia, czy też licencji, która uprawniałaby skarżącą spółkę do dokonania przewozu okazjonalnego w warunkach, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, a więc bez spełnienia wymogów technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz bez spełniania wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. W okolicznościach faktycznych stwierdzonego w niniejszej sprawie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych, przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d., bez zawarcia umowy przez pasażera i skarżącą spółkę w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, a więc bez spełnienia łącznie wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., żadna z licencji przewidzianych w art. 5b ust. 1 u.t.d., nie uprawniała, w ocenie Sądu, skarżącej spółki do dokonania przedmiotowego przewozu okazjonalnego. Zdaniem Sądu posiadana przez skarżącą spółkę licencja numer [...], nie była licencją, na podstawie której skarżąca spółka mogła dokonać spornego przewozu pasażerów, co oznacza, że bezpodstawne jest stwierdzenie organu o konieczności zgłoszenia przedmiotowego samochodu osobowego do tej licencji oraz wyposażenia kierowcy w wypis tej licencji.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji naruszyły art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 i ust. 7 oraz Ip. 1.5. i Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na łączną wysokość nałożonej w niniejszej sprawie na skarżącą spółkę kary pieniężnej.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie punktu trzeciego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na błędnym przyjęciu, iż pojęcie "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b 18 ust. 5 pkt 2) u.t.d. znajduje się w stosunku krzyżowania z pojęciem "przewozu okazjonalnego samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d.) i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wykonywała krajowy transport drogowy będący przewozem okazjonalnym samochodem osobowym,

2. niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że art. 5b ust 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 2 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37-48; dalej jako: "Dyrektywa z 1998 r.") z uwagi na fakt, że usługa wykonywana przez skarżącą spółkę nie stanowi usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. w sytuacji, gdy składnikiem niezbędnym do wykonywania krajowego transportu osób przez skarżącą spółkę jest korzystanie z aplikacji mobilnej pośredniczącej między usługobiorcą usługi świadczonej przez skarżącą spółkę oraz kierowcą współpracującym ze skarżącą spółkę w taki sposób, że skojarzenie pasażera z kierowcą nastąpiło:

a) na odległość bez równoczesnej obecności stron, oraz

b) drogą elektroniczną za pomocą sprzętu elektronicznego, oraz

c) na indywidualne żądanie pasażera,

3. naruszenie art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust 1 pkt 1 i art 18 ust 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie; "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art 5b ust 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" – zdefiniowanym wart 4 pkt 11 i art 18 ust 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

II. na podstawie art 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku skarżąca spółka – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone wart. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2. art. 5b ust. 1 w związku z art. 18 ust 4a i 4b u.t.d. w związku z art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: "Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowymi, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt I.1 petitum powyżej, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej spółki, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – polegające na nieuzasadnionymi pominięciu, że określony w art 18 ust 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

5. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącej spółki w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 Dyrektywy z 1998 r., wskutek powyższego przepisów tych nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej spółki, iż cytowane powyżej przepisy, a w szczególności art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, skarżąca spółka wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji, skarżąca spółka wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ, w ocenie skarżącej spółki, regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

Wskazując na powyższe zarzuty w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 188 w związku z art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku, decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 marca 2020 r. oraz decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r. w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności, w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to na podstawie art 185 § 1 w związku z art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca spółka wniosła także o zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca spółka wniosła także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Od przedmiotowego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku 92a ust. 1 i 7 u.t.d., art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1 u.t.d. w związku z Ip. 1.5 oraz Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie miała obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym wykonywany był przewóz do licencji (Ip. 1.5.) oraz nie miała obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis licencji (Ip. 1.12.) podczas gdy:

a) możliwe było, a przede wszystkim wymagane na podstawie art. 14 ust. 1 u.t.d. zgłoszenie pojazdu, którym wykonywany był kontrolowany przewóz do posiadanego uprawnienia, a bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez Sąd pierwszej instancji, że pojazd przeznaczony było konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą,

b) strona na podstawie posiadanego uprawnienia (po zgłoszeniu pojazdu) mogła wykonywać przewozy wyłączone spod obowiązku spełnienia kryterium konstrukcyjnego, o którym w art. 18 ust. 4a u.t.d. (wymóg posiadania przez pojazd możliwości przewozu 7 osób łącznie z kierowcą), np. pojazdami zabytkowymi, samochodami osobowymi prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, w lokalu przedsiębiorstwa, czy w innych przypadkach określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. i przewozy takie skarżąca mogła zgodnie z prawem wykonywać pojazdem, który nie musiałby spełniać kryterium konstrukcyjnego w zakresie przewozu 7 osób łącznie z kierowcą;

c) organ nie zanegował posiadanego przez stronę uprawnienia w postaci licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym numer [...] wydanej przez Prezydenta [...] W. leczy uznał na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, że pojazd nie został przez nią do przedmiotowego uprawnienia zgłoszony. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z tokiem rozumowania Sądu pierwszej instancji, że to "licencja nie uprawniała strony do wykonywania przewozu okazjonalnego", lecz oczywistym jest, iż strona wykonywała ten przewóz pojazdem, który nie został do posiadanego uprawnienia zgłoszony i za to właśnie nałożono na stronę sankcję;

d) stwierdzone w przedmiotowej kontroli naruszenia z Ip. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. (tj. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie), jak również naruszenie z Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. (tj. niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym – za każdy dokument) oraz naruszenie z Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (tj. wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy), są niezależnymi naruszeniami określonymi w odrębnych liczbach porządkowych załącznika do ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie jednego z nich, tj. naruszenia z Ip. 2.11. (przy zaistnieniu wymaganych okoliczności stanu faktycznego), nie powoduje automatycznie braku możliwości ujawnienia kolejnego naruszenia w tym wypadku uchybienia z Ip. 1.5. i Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. (jak niezasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji). Sam fakt bowiem, iż strona wykonuje przewóz okazjonalny pojazdem niezgłoszonym do licencji, nie może zwalniać jej z obowiązku dokonania takiego zgłoszenia (ewentualnie sankcji za brak dopełnienia takowego obowiązku) tylko z tego względu, iż pojazd jakim wykonuje tenże przejazd nie spełnia kryterium konstrukcyjnego w zakresie przewozu określonej liczby osób. A to z kolei nie zwalnia strony z obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis z licencji skoro na jej strona realizuje przewozy legitymując się takim uprawnieniem.

Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącej spółki złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jej oddalenie w całości, oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po rozpoznaniu, w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., skarg obu stron postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Natomiast skarga kasacyjna skarżącej spółki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawierała uzasadnionych podstaw.

Ocenę zarzutów podniesionych w obu złożonych skargach kasacyjnych należy poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym dotyczącym zasad orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tego rodzaju środków zaskarżenia.

Wymaga zasygnalizować, że, zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez wnoszącego skargę kasacyjną. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przechodząc do oceny poszczególnych skarg kasacyjnych przypomnieć trzeba, że Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok z dnia 25 listopada 2020 r. w części, tj. w zakresie punktu pierwszego, drugiego oraz czwartego, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie określone w Ip. 1.5. oraz 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżąca spółka zaś zaskarżyła ww. wyrok w części, tj. w zakresie punktu trzeciego, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo nałożyły na skarżącą spółkę karę za naruszenie określone w Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarżąca spółka posiadała licencję numer [...] wydaną przez Prezydenta [...] W. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, a ta nie uprawnia skarżącej spółki do dokonania stwierdzonego w niniejszej sprawie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów, o których stanowi art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., to skarżąca spółka nie miała obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym dokonywany był sporny przewóz pasażerów do powyższej licencji, jak również nie miała obowiązku wyposażenia kierowcy w odpis licencji. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się jednak zgodzić.

Stosownie do treści art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskanie odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

Zatem przewóz osób na podstawie licencji wydanej dla wykonywania tego rodzaju transportu drogowego samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) jest przewozem okazjonalnym. Skoro tak, to co do zasady przewóz okazjonalny może być wykonywany pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Oznacza to, że przewóz tego rodzaju nie może być realizowany samochodem osobowym lub taksówką (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Wyjątkiem od tego wyłączenia jest możliwość – dopuszczalność – przewozu okazjonalnego samochodem osobowym na warunkach wynikających z art. 18 ust.4b pkt 2 u.t.d. Zatem przewóz okazjonalny osób samochodem osobowym możliwy jest tylko przy spełnieniu warunków określonych w pkt a) – c) tego przepisu. Wówczas przewóz ten może być realizowany pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Skarżąca spółka jednak nie spełniła ww. warunków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż wykonywany w dniu 26 kwietnia 2019 r. przewóz spełniał przesłanki definicji transportu okazjonalnego, tym samym zasadne było nałożenie kary w wysokości 8000 zł na skarżącą spółkę za naruszenie z lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., to jednocześnie Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że działający w imieniu skarżącej spółki kierowca nie powinien posiadać i nie musiał okazać organowi kontrolującemu wypisu z licencji, w tym przypadku wypisu licencji numer [...], a także, że skarżąca spółka nie była zobowiązana do zgłaszania zmiany danych, skoro licencja numer [...] nie uprawniała skarżącej spółki do dokonania stwierdzonego w niniejszej sprawie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych, przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. i bez spełnienia wymogów z art. 18 ust. 4b u.t.d.

Przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. stanowi, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie, na podstawie lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 800 zł – za każdą zmianę

Obowiązek wyposażenia kierowcy w wypis z licencji wynika zaś z treści z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli dokumenty wymienione w tym przepisie, a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. zagrożone jest, zgodnie z lp. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d., karą w wysokości 500 zł – za każdy dokument.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że stwierdzone w przedmiotowej kontroli naruszenie z lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., naruszenie z lp. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d oraz naruszenie z lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. są niezależnymi od siebie naruszeniami. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął więc, iż stwierdzenie naruszenia wskazanego w lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. skutkuje brakiem możliwości nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszeń związanych z posiadanym uprawnieniem. Tym samym, rację ma organ, który stwierdził w skardze kasacyjnej, że sam fakt wykonywania przez skarżącą stronę przewozu okazjonalnego pojazdem niezgłoszonym do licencji, nie może zwalniać jej z obowiązku dokonania takiego zgłoszenia tylko z tego względu, iż pojazd, jakim wykonuje tenże przejazd, nie spełnia kryterium konstrukcyjnego w zakresie przewozu określonej liczby osób. Podjęcie i wykonywanie transportu wiąże się z obowiązkiem uzyskania stosownego uprawnienia. W związku z powyższym wobec posiadania przez skarżącą spółkę uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób w postaci licencji numer [...], była ona zobowiązana do zgłoszenia wszelkich zmian, w tym także zgłoszenia pojazdu do posiadanego uprawnienia, a także do wyposażenia kierowcy w wypis z licencji.

Tym samym, zasadne były zarzuty wskazane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej organu.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, wobec prawidłowego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji słusznie uznały, iż skarżąca spółka naruszyła Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., za które ustawodawca unormował karę pieniężną w wysokości 8000 zł, nieuzasadnione były, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej spółki.

Uznając więc za trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uchylić zaskarżony wyrok w części zaskarżonej w tej skardze kasacyjnej, a uznając sprawę w tym zakresie za dostatecznie wyjaśnioną orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Natomiast skargę kasacyjną skarżącej spółki oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej spółki na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku).