Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 684/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 6a, 6b,
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 6, art. 7, 7b, art. 106
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 153, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2024 roku znak: SKO.4170.90.2024 w przedmiocie negatywnej opinii dla inwestycji polegającej na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Rzgowa z dnia 10 lipca 2024 roku, znak GPR.6724.55.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2024 r., znak: SKO.4170.90.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpoznaniu zażalenia V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także: skarżąca, spółka), na postanowienie Burmistrza Rzgowa (dalej także: organ I instancji) z dnia 10 lipca

2024 r., znak GPR.6724.55.2024 opiniujące negatywnie inwestycję polegającą na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w procesie odzysku: R-12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R11 na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Łódzki Wschodni zwrócił się dnia 28 czerwca 2024 roku z wnioskiem w sprawie wydania opinii o zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego dla inwestycji polegającej na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w procesie odzysku: R-12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek procesów wymienionych w pozycji R1 – R11 na terenie działki nr [...] położonych w obrębie [...].

Burmistrz Rzgowa postanowieniem z dnia 10 lipca 2024r., zaopiniował negatywnie inwestycję V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., polegającą na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w procesie odzysku: R-12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R11 na terenie działki nr [...] położonych w obrębie [...].

Postanowienie doręczono skarżącej spółce w dniu 16 lipca 2024 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie w dniu 19 lipca 2024 r. złożyła skarżąca, jednocześnie wnosząc o pozytywne zaopiniowanie wniosku. W treści zażalenia skarżąca podniosła rażące naruszenie przepisów:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., co doprowadziło do wydania naruszającego prawo postanowienia negatywnie opiniującego;

2) art. 107 k.p.a. w związku z przedstawieniem uzasadnienia postanowienia w sposób niezrozumiały, niezgodny z obowiązującymi przepisami, któremu nie można przyznać przymiotu uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, bowiem poza przytoczeniem przepisów organ nie przedstawił rzeczywistych okoliczności dokonanej opinii negatywnej, z której by jednoznacznie wynikało, dlaczego organ opiniuje negatywnie złożony wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i dlaczego proces przetwarzania metodą R-12 narusza zapisy MPZP;

3) art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 u.o. - w związku z przypisaniem sobie w ramach kompetencji opiniującej, prawa do wskazywania sposobu załatwienia sprawy przez organ wydający zezwolenie na wytwarzanie odpadów, a ponadto wykorzystania formuły postanowienia opiniującego, do negatywnej oceny przedsięwzięcia na zasadach analogicznych, jak przy wydaniu decyzji środowiskowej, jak również błędnym uznaniem, że wniosek dotyczy wypełnienia wyrobiska odpadami.

Spółka wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i wydanie opinii pozytywnej przez organ II instancji.

Skutkiem zażalenia, organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia wydania opinii w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, regulowana przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm.), a podstawę materialnoprawną rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 41 ust. 6a tej ustawy. Opinia ta jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 § 5 k.p.a.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie zostało wydane w terminie przewidzianym w przepisach art. 106 § 3 k.p.a.

Dalej wyjaśniono, że zasięgnięcie opinii, o której mowa w powyższym przepisie jest obligatoryjnym etapem postępowania administracyjnego, w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. I chociaż opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę to jej treść nie może być dowolna lub obojętna wobec prawa.

Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że przy ocenie wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej jest uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, a organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi, obowiązującymi przepisami prawa. W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek jedynie dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu.

Organ odwoławczy wskazał, że w jego opinii przeznaczenie danego terenu pod określony cel oznacza, że inna działalność jest na tym terenie niedopuszczalna, a w obszarze planowania przestrzennego nie obowiązuje reguła co nie jest zabronione, to jest dozwolone.

Organ II instancji dostrzegł, że podsumowując wydane w sprawie postanowienie można uznać, że sprowadza się ono do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku strony z uwagi na sprzeczność planowanych zamierzeń z MPZP, który nie dopuszcza możliwości przetwarzania odpadów na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową i produkcyjną (AUP), na których znajduje się działka nr ewid. [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że w zakresie sposobu wykorzystania gruntów oznaczonych symbolem AUP (przeznaczonych pod zabudowę usługową i produkcyjną) do których zaliczana jest działka nr [...] w uchwale Rady Gminy Rzgów Nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 255, poz. 2270 z 15 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów odnosi się § 33 ust. 5 wskazanej uchwały, który stanowi:

"5. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami AUP ustala się:

1) przeznaczenie pod zabudowę usługową i produkcyjną;

2) możliwość adaptacji istniejącej zabudowy, w tym hal targowych o powierzchni ponad 1000 m2 oraz lokalizacji nowej zabudowy według następujących zasad:

1. a) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z ustaleniami w zakresie układu komunikacyjnego zawartymi w §32 ust. 6,

2. b) wysokość zabudowy do 15 m (mierzona od poziomu terenu na osi elewacji frontowej budynku do najwyższego punktu dachu),

3. c) intensywność zabudowy do 1,5;

3) lokalizacja nowej zabudowy o powierzchni powyżej 1000 m2 , przy spełnieniu ust. 2, wyłącznie na terenie położonym pomiędzy ulicami: [...] i [...], zgodnie z "Prognozą skutków budowy obiektów powyżej 1000 m2 dla rynku pracy, komunikacji i istniejącej sieci handlowej";

4) obsługa komunikacyjna z dróg odciążających drogę krajową nr 1 oraz układu dróg lokalnych istniejących i projektowanych z możliwością wprowadzenia ulic wewnętrznych o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10 m;

5) możliwość podziałów istniejących własności na działki budowlane lub wtórnych podziałów po połączeniu własności, według następujących zasad:

1. a) bezpośrednia dostępność do istniejących dróg lub do ewentualnych ulic wewnętrznych,

2. b) długość frontu działki przeznaczonej pod zabudowę minimum 50 m,

3. c) wyposażenie terenu w sieci uzbrojenia: wod. - kan., energetyka i gaz;

6) zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych w obrębie działki budowlanej;

7) zachowanie minimum 25% powierzchni działki jako aktywnej przyrodniczo, przy czym można do niej zaliczyć także 50% powierzchni parkingowej wyłożonej ażurowymi kształtkami przerośniętymi trawą.".

W ocenie organu odwoławczego, w przytoczonym § 33 ust. 5 nie wskazano ani jako przeznaczenie podstawowe terenu ani jako przeznaczenie dopuszczalne terenu - przetwarzania odpadów. Nie sposób zatem uznać, że wnioskowany sposób wykorzystania terenu byłby zgodny z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rzgów. Nie podzielono w tym miejscu stanowiska strony, że dla zgodności z planem wystarczające jest by planowany sposób przeznaczenia terenu nie był zabroniony w planie. Zdaniem organu rozpoznającego sprawę w II instancji z istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że należy kierować się wskazanym w nim przeznaczeniem terenu - jako przeznaczenie podstawowe bądź dopuszczalne, a dla działki nr ewid. [...] w planie nie przewidziano przeznaczenia związanego z gospodarowaniem (w tym przetwarzaniem) odpadów. Taka ocena zamierzenia jest wystarczająca do wydania przez Burmistrza Rzgowa negatywnej opinii na podstawie art. 41 ust. 6a u.o.

Organ odwoławczy, analizując rozstrzygnięcie organu I instancji dostrzegł przy tym, że poza przytoczeniem treści MPZP (i to aż 14 stron planu!) w zaskarżonym postanowieniu nie sposób odnaleźć jakiejkolwiek refleksji, interpretacji organu dotyczącej przytoczonych postanowień planu. Wyjaśniono, że organ swe rozważania ograniczył do jednego akapitu, w którym stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z MPZP. Zdaniem organu II instancji takie uzasadnienie postanowienia ani nie realizuje zasady przekonywania, ani nie spełnia wymagań w zakresie treści uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Niemniej jednak, w ocenie organu II instancji, wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje dla terenów oznaczonych jako AUP gospodarowania odpadami, brak było możliwości pozytywnego zaopiniowania planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości, co uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem mimo wadliwego uzasadnienia sama sentencja rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa. Ponadto, nawet jeśli organ w treści rozstrzygnięcia nie odniósł się do innych aspektów realizacji zamierzonego przedsięwzięcia - nie rozpatrzył ich w kontekście innych swych zadań publicznych i kompetencji niż gospodarowanie przestrzenne, to jednak już niezgodność z MPZP jest wystarczająca do wydania negatywnej opinii. Zdaniem organu odwoławczego owa niezgodność jest niezaprzeczalna, co determinuje wydanie negatywnej opinii.

Odnosząc się do wniesionego w sprawie zażalenia - choć organ II instancji dostrzegł naruszenia, których dopuścił się organ I instancji, to jednak z uwagi na fakt, że w MPZP nie przewidziano możliwości gospodarowania odpadami na terenach AUP - brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia i uchylenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. w związku z brakiem merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na etapie postępowania odwoławczego;

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez orzeczenie z pominięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, i nieuwzględnienie dotychczas wydanych przez organ odwoławczy rozstrzygnięć w zakresie zgodności działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów dla innych działek w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], objętych tak symbolem AUP;

3) art. 15 k.p.a. - w związku z nierozpoznaniem zarzutów skarżącej na etapie odwołania, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów, nie wskazaniem w uzasadnieniu, z którymi zarzutami organ się zgadza, jak również przyznania sobie przez organ odwoławczy prawa do pominięcia do rozpatrzenia niektórych zarzutów skarżącej, utrzymania w mocy orzeczenia, które jak samo Kolegium przyznaje, prezentuje w sposób lakoniczny motywy wydania decyzji odmownej, które ponadto ma lakoniczne uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi było postanowienie z dnia 6 sierpnia 2024 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Rzgowa z dnia 10 lipca 2024 r. wydane na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) (dalej: u.o.). Przywołany przepis stanowi, że organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 41 ust. 6b u.o., w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.), przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38 k.p.a., przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia (§ 6).

Postanowienie w kontrolowanej sprawie zapadło w trybie współdziałania organów przed wydaniem decyzji. Należy wskazać, że wydawanie opinii kiedy tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a. stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem odpowiednio przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem. Formułowana przez organ opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Z faktu, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego nie wynika, że wobec obowiązującego prawa jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miałoby ratio legis jej zażalanie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19, LEX nr 2752918, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Sąd podziela przedstawiony wyżej pogląd, podkreślając przy tym, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o., powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19, LEX nr 2752918, CBOSA). Organ opiniujący powinien więc ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza bynajmniej, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada z art. 7b k.p.a. nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Trzeba podkreślić, że również takie stanowisko ma dla organu właściwego do wydania decyzji znaczenie. Stanowi ono wszakże element materiału dowodowego, który organ wydający decyzję powinien uwzględnić i rozważyć, ustalając treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 106).

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym dla zajęcia stanowiska w sprawie. Organy nie ustaliły należycie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla stwierdzenia, czy planowana przez skarżącego działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w procesie odzysku: R-12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R11 na działce nr [...] położonej w obrębie [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu tej działki (AUP), co mieściło się w zakresie opiniowania określonego w art. 41 ust. 6a u.o.

Punktem odniesienia dla organu opiniującego powinien być przekazany przez Starostę Powiatu Łódzkiego Wschodniego wniosek spółki skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów poza instalacjami w procesie R12, datowany na 26 kwietnia 2024 r. (dalej: wniosek, wniosek spółki).

We wniosku spółki wskazano: "Przedmiotem wniosku jest uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne poprzez wykorzystanie ich w procesie R12. Celem jest wykonanie materiału do podbudowy dróg i stabilizacji gruntu, powstałego z odpadów innych niż niebezpieczne i materiału mineralnego (kruszywa lub żwiru). Proces produkcji przetwarzania odpadów poza instalacjami prowadzony będzie na [...] części działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] , gmina R., powiat łódzki wschodni.".

Dalej we wniosku spółki wskazano, że: "Charakter planowanej działalności polegać będzie na produkcji materiału służącego pod budowę dróg (podbudowa) lub do stabilizacji gruntu. Proces odbywał się będzie przy użyciu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku odpadów R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycjach R1-R10 załącznika nr 1 do ustawy o odpadach. Przedsięwzięcie tego rodzaju nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. 2019 poz. 1839), w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W powiązaniu z powyższym należy stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia przesłanek art. 59 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023 poz. 1094). Nie jest tym samym wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.". Wskazano, iż "W przypadku przetwarzania odpadów poza instalacjami, metodą R 12 nie będzie magazynowania odpadów oraz odpady nie będą przetwarzanie w instalacji [...]".

Skarżąca określiła też szczegółowo we wniosku m.in. rodzaje odpadów (wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. 2015 poz. 796), które są przewidywane do przetwarzania w procesie R12 (10 11 12 - Szkło odpadowe inne niż wymienione w 10 11 11; 15 01 07 - Opakowania ze szkła; 17 02 02 – Szkło; 19 1205 – Szkło; 20 01 02 – Szkło; ex 20 01 99 - Popiół z palenisk domowych). Skarżąca podała także, że "Dobowa średnia ilość odpadów do przetwarzania przy założeniach, że odzysk prowadzony będzie około 260 dni ( 5 dni roboczych) wyniesie ok. 577/Mg.".

We wniosku spółki zapewniono, że w wyniku przetwarzania odpadów metodą R12 nie będą powstawać inne odpady, co więcej odpad przewidywany do przetwarzania w tym procesie nie będzie magazynowany. Żwir i kruszywo dostarczane będzie z pobliskich kopalni, a po dostarczeniu do miejsca produkcji, nastąpi wymieszanie ich z odpadem, a powstały "gotowy produkt" zostanie przewieziony na teren, na którym będą prowadzane prace związane z budową dróg, placów manewrowych czy do stabilizacji gruntu.

Według wniosku spółki odpady utracą status odpadów i staną się mieszanka wykorzystywaną do prac związanych ze stabilizacją gruntu czy pod podbudowę dróg. Podkreślono, że wszystkie wymienione odpady, poddawane przetworzeniu (odzyskowi) w celu uzyskania produktu, stanowią odpady inne niż niebezpieczne. Dodatkowo odpady przewidziane do przetwarzania metodą R12 nie będą magazynowane. Odpady przewidziane do przetwarzania nie stanowią odpadów, które mogą powodować zanieczyszczenia środowiska w tym gleby i ziemi oraz wód podziemnych, tym samym powstały produkt nie będzie powodować zanieczyszczenia środowiska w tym gleby i ziemi oraz wód podziemnych.

Skarżąca podkreśliła we wniosku, że produkcja "mieszanki zasypowej" prowadzona będzie na utwardzonym podłożu (płyty betonowe), na placu o powierzchni ok. 500 m2. Odpady dostarczane będą w ilościach niezbędnych do produkcji określonej partii materiału do podbudowy lub stabilizacji. Wyjaśniono, że proces technologiczny nie przewiduje procesu magazynowania odpadów przed przetworzeniem. Bezpośrednio po rozładunku nastąpi proces odzysku odpadów, który został szczegółowo opisany przez wnioskodawcę.

Skarżąca stwierdziła we wniosku, że przewiduje się dostarczanie i wykorzystywanie odpadów na bieżąco, kolejne partie odpadów będą przywożone w miarę postępu prowadzonych prac. W przypadku wystąpienia niesprzyjających warunków atmosferycznych uniemożliwiających prowadzenia prac lub zaistnienia awarii sprzętu ciężkiego, prace związane z przetwarzaniem odpadów będą okresowo wstrzymane.

W dalszej części wniosku zapewniono, że planowane przedsięwzięcie nie przyczyni się do degradacji środowiska, a oddziaływania związane z tymi pracami będą miały charakter okresowy i lokalny, zamkną się więc w granicach terenu i w obrębie prowadzonych prac. Zasięg oddziaływania emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu, nie spowoduje uciążliwości poza terenem wskazanym we wniosku, tym samym nie stworzy zagrożeń dla mieszkańców. Uciążliwości te ustaną wraz z zakończeniem prac.

Dla terenu planowanej działalności, tj. działki nr [...] położonej w obrębie [...], obowiązują ustalenia uchwały Nr XI/95/2003 Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów (dalej: miejscowy plan, MPZP). Przedmiotowa działka znajduje się w terenie oznaczonym jako "AUP", gdzie "A" oznacza sołectwo Rzgów (§ 7 pkt 1 MPZP) a "UP" - tereny o funkcji usługowej i produkcyjnej (§ 8 ust. 1 MPZP).

MPZP w § 5 wprowadził także definicje:

- funkcji usługowej - przez które należy rozumieć (usługi handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze, kultura) związane z zaopatrzeniem i obsługą mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące (pkt. 12); oraz

- funkcji produkcyjnej – przez którą należy rozumieć przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzanie raportu może być wymagane, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami (pkt. 13).

W zakresie zakazów w § 21 ust. 1 pkt. 1 MPZP, wprowadzono dla ochrony czystości powietrza, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych na całym obszarze za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP, RP, P, NU, NO przeznaczonych pod usługi, produkcję rolniczą, przemysł, oczyszczalnię ścieków i wysypisko śmieci, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane.

Wreszcie na mocy § 33 ust. 5 MPZP, ustalono dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami "AUP": 1) przeznaczenie pod zabudowę usługową i produkcyjną; 2) możliwość adaptacji istniejącej zabudowy, w tym hal targowych o powierzchni ponad 1000 m2 oraz lokalizacji nowej zabudowy według następujących zasad: a) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z ustaleniami w zakresie układu komunikacyjnego zawartymi w § 32 ust. 6, b) wysokość zabudowy do 15 m (mierzona od poziomu terenu na osi elewacji frontowej budynku do najwyższego punktu dachu), c) intensywność zabudowy do 1,5; 3) lokalizacja nowej zabudowy o powierzchni powyżej 1000 m2, przy spełnieniu ust. 2, wyłącznie na terenie położonym pomiędzy ulicami: [...] i [...], zgodnie z "Prognozą skutków budowy obiektów powyżej 1000 m2 dla rynku pracy, komunikacji i istniejącej sieci handlowej"; 4) obsługa komunikacyjna z dróg odciążających drogę krajową nr 1 oraz układu dróg lokalnych istniejących i projektowanych z możliwością wprowadzenia ulic wewnętrznych o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10 m; 5) możliwość podziałów istniejących własności na działki budowlane lub wtórnych podziałów po połączeniu własności, według następujących zasad: a) bezpośrednia dostępność do istniejących dróg lub do ewentualnych ulic wewnętrznych, b) długość frontu działki przeznaczonej pod zabudowę minimum 50 m, c) wyposażenie terenu w sieci uzbrojenia: wod. - kan., energetyka i gaz; 6) zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych w obrębie działki budowlanej; 7) zachowanie minimum 25% powierzchni działki jako aktywnej przyrodniczo, przy czym można do niej zaliczyć także 50% powierzchni parkingowej wyłożonej ażurowymi kształtkami przerośniętymi trawą.

Organy obu instancji przyjęły, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów - teren znajduje się w jednostce planistycznej "AUP", dla której ustala się przeznaczenie pod zabudowę usługową i produkcyjną. Nadto organ odwoławczy wyraził przekonanie, że przeznaczenie terenu wnioskowanej inwestycji nie dopuszcza możliwości przetwarzania odpadów na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową i produkcyjną (AUP), a także, że wnioskowany sposób wykorzystania terenu nie byłby zgodny z przepisami MPZP, gdyż w jego § 33 ust. 5, nie wskazano - ani jako przeznaczenie podstawowe ani jako przeznaczenie dopuszczalne terenu - przetwarzania odpadów.

Argumentacja organów zakończyła się na powyższym i zaniechano nawet ustaleń w przedmiocie dotyczącym sposobu traktowania przedmiotowej inwestycji. A więc organ ustalił, że inwestycja nie jest zgodna z MPZP, nie ustalając nawet jej charakteru. W ocenie Sądu takie stanowisko nie tylko nie zasługuje na aprobatę, ale także okazało się przedwczesne.

Przede wszystkim, nie przeprowadzono pełnej wykładni normy określającej przeznaczenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], znajdującej się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową i produkcyjną (AUP), w szczególności co do jej przeznaczenia (przy uwzględnieniu wszystkich, a nie wybiórczych, określających je postanowień MPZP).

Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, iż na tym terenie nie wskazano możliwości przetwarzania odpadów, w istocie nie wyjaśnił co zawiera się w pojęciach "pod zabudowę usługową" oraz "pod zabudowę produkcyjną" ani nie podjął próby zakwalifikowania wnioskowanej inwestycji.

W przedstawionych okolicznościach sprawy należało uznać, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zapadło z istotnym naruszeniem art. 106 § 1 i 4 w zw. z art. 7b k.p.a. oraz w zw. z art. 41 ust. 6a u.o., a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.