Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1,  art. 61a,  art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1,  par. 1a,  par. 2,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. H.[...] w Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do prawidłowego, zgodnego z prawem załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 7 stycznia 2020 r.; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa ul. H. [...] w Ś.złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, który dotyczył wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej w wymienionych lokalach mieszkalnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Skarżonemu organowi zarzucono naruszenie:

- art. 61 § 1 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz., 256 ze zm., dalej k.p.a.) przez brak wszczęcia postępowania administracyjnego, bądź wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego;

- art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej Prawo budowlane) przez założenie, że wszczęcie postępowania w tym trybie następuje wyłącznie "z urzędu";

- art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, iż nie mają one zastosowania w odniesieniu do robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia;

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności, podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r.

Wobec wskazanych naruszeń strona skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpatrzenia podania z dnia 30 grudnia 2019 r. w trybie właściwym dla rozpatrywania podań, przewidzianym w art. 61 lub 61a k.p.a.;

- stwierdzenie, że bezczynność PINB w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- przyznanie od PINB w B. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. zawnioskowała o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej we wskazanych lokalach budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. H. [...]. Korespondencja ta wpłynęła do PINB w B.w dniu 7 stycznia 2020 r. i w swej treści zawierała w sposób jednoznaczny żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego na podstawie art. 61 §1 k.p.a. oraz na art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem rozpatrzenie podania nastąpiło w formie zwykłego pisma z dnia 15 stycznia 2020 r., które nie zawierało podstawy prawnej. Jego treść świadczy o tym, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej został przez organ nadzoru budowlanego rozpatrzony w trybie skargowym - na podstawie art. 237 k.p.a. W ocenie strony skarżącej taka kwalifikacja złożonego podania jest wadliwa, gdyż o tym, jaki charakter ma pismo decyduje jego treść. Skoro więc wnioskodawca w sposób jednoznaczny określił zakres żądania, wskazując także podstawę prawną, wynikającą z przepisów prawa materialnego, (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane) to PINB nie był uprawniony do własnej, odmiennej interpretacji podania. Jedynymi prawnie dopuszczalnymi sposobami rozpatrzenia wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r. było wszczęcie postępowania administracyjnego, względnie odmowa jego wszczęcia. Jeżeli zaś intencje wnoszącego były dla organu niezrozumiałe lub niejednoznaczne, to winien on wezwać do uzupełnienia podania w odpowiednim zakresie.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa skierowała ponaglenie do organu wyższego stopnia, który postanowieniem nr [...] dnia [...] r. orzekł, że PINB w B. nie dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, iż przepisy Prawa budowlanego nie dopuszczają możliwości wszczęcia postępowań administracyjnych przez organy nadzoru budowlanego "na wniosek strony", lecz jedynie "z urzędu", zaś wszelkie wystąpienia i żądania - nawet pochodzące od podmiotu posiadającego interes prawny - obligatoryjnie stanowią skargi, o których mowa w dziale VIII k.p.a. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżąca wywodząc, że wystąpienie z dnia 30 grudnia 2019 r. spełnia wszelkie wymogi podania - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, ingerujących w części wspólne nieruchomości. Treść tego wniosku nie powinna budzić wątpliwości, iż nie został on złożony na zasadzie monitu przez obywatela, a podmiot, którego prawa zostały naruszone prowadzeniem kwestionowanych robót budowlanych, a zatem posiadający interes prawny.

Dalej strona skarżąca nadmieniła, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego przepis ten posługuje się słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś świadczy, że sprawy mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, w tym Prawa budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane sytuacje. Tym samym wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie wymienionych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniósł żądanie określony podmiot, powołując się na swój interes, a orzeka przez wydanie aktu administracyjnego, przy czym odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia w trybie art. 61a k.p.a.

Zdaniem skarżącej prezentowane przez organu nadzoru budowlanego stanowisko, że wszczyna on postępowanie wyłącznie "z urzędu" nie znajduje uzasadniania ani w przepisach k.p.a., ani na gruncie ustawy Prawo budowlane. Z kolei wypowiedzenie się przez organy w realiach badanej sprawy w trypie procedury skargowej jest nieuprawnione, gdyż w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego. Ustawodawca przyjmuje bowiem generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Taki kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a §1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa wart. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolejno skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem w odniesieniu do wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r. była to data 7 stycznia 2020 r. Z kolei przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - przy założeniu, że sprawa jest "szczególnie skomplikowana". Tym samym, w realiach niniejszej sprawy rozpatrzenie przedmiotowego wniosku i wydanie orzeczenia merytorycznego powinno nastąpić w terminie do dnia 6 marca 2020 r. Niniejszego jednak zabrakło, a PINB w B.nie dokonał żadnych czynności, które uzasadniałby prolongatę tego terminu. Nie wystosował także zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Nadto, we wskazanym okresie, przewidzianym do rozpatrzenia wniosku nie obowiązywały ograniczenia, wynikające z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Stąd trzeba przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności przez okres około 6 miesięcy.

Uzasadniając z kolei przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej wskazano, iż winno ono stanowić sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie (zaniechanie) postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądanie wnioskodawcy zawierało dwie kwestie: samowoli budowlanej i nieprawidłowego użytkowania części wspólnych. Względem pierwszej, w rozstrzygnięciu organu z dnia [...] r. poinformowano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Tym samym inwestor jest zwolniony z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia instalacji wewnątrz budynku (wymienionych w omawianym przepisie). Zdaniem organu rozstrzygnięcie w kwestii samowoli wskazuje podstawę prawną, adresata aktu, rozstrzyga istotę sprawy, zawiera oznaczenie organu administracji wydającego akt oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem wszystkie wymagane elementy konstytutywne decyzji.

Z kolei względem kwestii nieprawidłowego użytkowania części wspólnych Zarząd Wspólnoty został wezwany do osobistego stawiennictwa wraz z dokumentacją techniczną, dot. budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. H. [...] w Ś.

Nadto organ wyjaśnił, że okoliczność, iż ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia budowę instalacji cieplnych wewnątrz użytkowanego budynku - nie oznacza, iż budowa ta pozostaje całkowicie poza kontrolą organów nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem jej skutkiem jest doprowadzenie do nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych - organ zobowiązany jest z urzędu do podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających. W związku z tym dwukrotnie wezwano członków zarządu do przedłożenia dokumentów związanych z użytkowaniem budynku, zwłaszcza protokołów kontroli przewodów kominowych. Wezwania na dzień 7 i 28 lutego 2020 r. zostały zignorowane. W następstwie tego, w dniu 26 marca 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. H.[...] w Ś. W postępowaniu tym ustalone zostanie jaki jest obecnie stan techniczny tych przewodów, co doprowadziło do ewentualnego pogorszenia się tego stanu oraz jakie czynności należy podjąć, by doprowadzić je do stanu odpowiedniego. Oznacza to, że istotnym zagadnieniem tego postępowania będą dokonane podłączenia wykonanych przez lokatorów instalacji cieplnych - nie w aspekcie samowoli, ale zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Obecnie postępowanie to jest w toku, a pismem z dnia 8 lipca 2020 r. poinformowano zarządcę budynku, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o terminie załatwienia sprawy.

Odnosząc się z kolei do poruszonych w skardze zarzutów związanych z naruszeniem art. 61 k.p.a. oraz zasadą wszczynania spraw z zakresu prawa budowlanego z urzędu, organ wskazał, że w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny, podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów co do zasady wszczynane jest z urzędu. Stąd art. 61 § 1 k.p.a. winien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 Lex nr 1138117 oraz z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05 - Lex nr 289253). Stanowisko to podzielił DWINB, który po rozpoznaniu ponaglenia wnioskodawcy uznał działania organu I instancji za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest zaskarżona bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 30 grudnia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji robót we wskazanych w tym piśmie lokalach mieszkalnych. Prace te polegały na wykonaniu wewnętrznych instalacji cieplnych wraz z urządzeniami grzewczymi na opał stały (kotły, kominki), które to zostały podłączone do przewodów kominowych w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, a zatem ingerowały także w część wspólną.

W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy PINB w B.dopuścił się bezczynności i w związku z tym zobowiązał ten organ do prawidłowego, zgodnego z prawem załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. W tym kontekście przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Co więcej - z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył ich wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w realiach której PINB w B. zaniechał przewidzianego k.p.a. działania polegającego na wypowiedzeniu się w prawem przewidzianej formie działania organu administracji publicznej. W sytuacji bowiem gdy do właściwego organu – w tym przypadku powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Nawet jeśli organ nie widzi podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, winien sprawę zakończyć poprzez wydanie prawem przewidzianego rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd w niniejszej sprawie bezczynność w kwestii samowolnego wykonania urządzeń grzewczych w poszczególnych lokalach mieszkalnych wynika z zaniechania rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, chociażby w kontekście brzmienia art. 61 i 61a k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przywołana regulacja określa zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przesłanki te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że "Przez <>, o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem <> w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/WR 43/20, CBOIS).

Istotne jest jednak to, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie cyt. przepisu, konieczne jest aby choćby jedna z określonych w nim przesłanek miała charakter oczywisty. W takim więc zakresie mamy do czynienia z przeszkodami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Wymaga przy tym zauważenia, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Cechę "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania trzeba z kolei pojmować jako sytuację, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest z pewnością cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 472/19, CBOSA).

Tym samym w sytuacji uznania, że inwestorzy robót polegających na budowie instalacji cieplnych w poszczególnych lokalach zwolnieni są z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, rzeczą organu jest wypowiedzenie się w tym zakresie właśnie w wyżej przewidzianej formie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, a zatem w określonym przepisami prawa trybie jurysdykcyjnym, a nie skargowym, o którym mowa w rozdziale VIII k.p.a. Ten ostatni nie może bowiem w żaden sposób zastępować rozpoznawania zasadności wniosków strony w kontekście brzmienia art. 61a k.p.a. W realiach badanej sprawy tego jednak zabrakło, stąd zasadnym było stwierdzenie bezczynności. Nadto, niniejsze podyktowane było także zaniechaniem wydania - w przewidzianym do tego przepisami k.p.a. terminie – decyzji w zakresie wykonania robót budowlanych, które ingerują w część wspólną budynku mieszkalnego. Oczywiście, Sąd odnotował, że organ podejmował tu działania ukierunkowane na zebranie materiału dowodowego, w tym dostarczenie oceny stanu technicznego przewodów kominowych, jednakże do dnia wydania wyroku nie zakończył postępowania w sprawie, które prowadzi de facto od początku 2020 r. W tych okolicznością Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności.

Skład rozstrzygający niniejszą sprawę nie uznał już jednak za uzasadnione stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W ocenie Sądu za takim twierdzeniem przemawiała okoliczność, iż istotny wpływ na termin załatwienia niniejszej sprawy miało prowadzenie postępowania zażaleniowego na postanowienie z dnia [...] r. nakładające na członków zarządu obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego przewodów kominowych, jak również konieczność rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Nadto – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – Sąd uznał, że również zaistniała sytuacja epidemiczna miała wpływ na bieg niniejszej sprawy, gdyż w ramach obowiązującego od połowy marca lockdownu w znacznej mierze spowolniła działalność administracji państwowej, w tym organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Oddalając z kolei wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na względzie to, iż w sprawie nie stwierdził podstaw do orzekania rażącej bezczynności oraz to, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Zdaniem Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącej - psychicznych czy moralnych. Nadto, Sąd miał na względzie, że niniejsza kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja bezczynności.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I – IV sentencji wyroku. O kosztach zaś orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.