Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1750/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., której następcą prawnym jest S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/17 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/17 oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego budynku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2012 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazano inwestorowi I. Sp. z o.o. rozbiórkę nadbudowanej części budynku przy ul. G. w K., tj. części budynku przy ul. G. w K., powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku, po stwierdzeniu nieważności decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. – uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nałożył na inwestora I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. G. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego budynku przy ul. G. w K. sprzed wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. G. w K. zrealizowanych w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2001 r., tj. odtworzenia poprzednio istniejącej konstrukcji poddasza i doprowadzenie ww. budynku do stanu, który w szczególności utrwalony został na rysunkach inwentaryzacji architektonicznej z 1998 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na powyższą decyzję MWINB w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko MWINB, w myśl którego w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji, co uzasadnia prowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 p.b. W ocenie Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy materiał dowodowy został dogłębnie i wszechstronnie zgromadzony i oceniony - i czy w takiej postaci, w jakiej jest, pozwala wykluczyć możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w założeniu nie wchodzi w rachubę). W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest, wbrew twierdzeniom skargi, pozytywna. Istotny kontekst dla oceny zgromadzonego materiału dowodowego stanowią zapadłe już ostateczne, a w jednym przypadku nawet prawomocne, rozstrzygnięcia bezpośrednio z niniejszą sprawą związane - stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji organu odwoławczego nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. I nie chodzi tu, w ocenie Sądu, tylko o sam fakt wyeliminowania odnośnych decyzji z obrotu prawnego, ale także o przyczyny, z powodu których to nastąpiło. I tak, decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę motywowano tym, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a naruszeniem bezpieczeństwa użytkowania sąsiedniego obiektu, co daje podstawy do uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1c i ust. 1 pkt 6 p.b. w ówczesnym brzmieniu. Już wtedy stwierdzono, że przed dokonaniem nadbudowy budynku przy ul. G. kominy budynku przy ul. G. spełniały wymogi Polskiej Normy, natomiast po jej dokonaniu nie spełniają tych wymagań. Ponadto wskazywano na występujące zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. G., co wynikało z pomiarów stężenia tlenku węgla, dokonanych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Krakowie. Nadbudowa ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr [...] na wysokości ponad 8 m od połaci dachowej budynku nr [...] zakłóciła prawidłowe funkcjonowanie kominów wyprowadzonych ponad połać dachową budynku sąsiedniego, gdyż spowodowała okresowe występowanie ciągów zwrotnych, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia mieszkańców. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszyła art. 35 ust. 1 pkt 1 b i ust. 3 p.b., gdyż wbrew opisowi i sentencji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej warunki przebudowy strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu, udzielono pozwolenia na roboty budowlane polegające na dobudowie dwóch kondygnacji i pokrycia ich dachem. Pozwolenie wyszło zatem poza granice określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zezwalało na nadbudowę budynku o dwie kondygnacje, połączoną z budową zadaszenia o nowej konstrukcji, a nie na przebudowę istniejącego strychu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając te ustalenia wskazał, iż rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia art. 5 p.b. w zakresie nakazującym takie projektowanie inwestycji, które zapewnia bezpieczeństwo pożarowe oraz bezpieczeństwo użytkowania budowli, a ponadto "sprzeczność pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a wydanym pozwoleniem jest oczywista" (prawomocny wyrok z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1373/06). Ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 782/07), podkreślając przy tym, że "skarżący nie może zakwestionować okoliczności nie budzącej jakichkolwiek wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, co zostało prawidłowo ustalone w sprawie, że w budynku przy ul. G. występuje zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców".

W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych GINB wskazał na niespełnianie przez przedmiotowy obiekt wymogów prawa budowlanego, a także istnienie, przynajmniej wedle części opinii zgromadzonych w toku postępowania, stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Nadto wyeksponowano tam tezę, że nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która stanowiłaby dla organu nadzoru budowlanego przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Organ nadzoru budowlanego nie może, powołując się na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozostawić nieukończonej inwestycji w stanie niezgodnym z prawem budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ten pogląd (nieprawomocny wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1821/16). Sąd rozpatrujący tę sprawę również stanął na tym stanowisku. W jego ocenie trafne są poczynione w tej sprawie ustalenia, iż przedmiotowa nadbudowa stwarza stan zagrożenia życia i zdrowia, przy czym wynika to z dwóch w zasadzie niezależnych od siebie okoliczności: nierównomiernego osiadania ściany granicznej wspólnej, skutkującego pęknięciami ścian w budynku przy ul. G. i budynku przy ul. G. oraz zakłócenia ciągu przewodów kominowych i możliwości powstania tzw. cofki. Ta druga okoliczność, jak trafnie, zdaniem Sądu, wskazał organ odwoławczy, wiąże się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), tj. § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 i 2, które zawierają odniesienie przywołanej w załączniku do rozporządzenia normy PN-B- 10425/1989 (poz. 23 i 24 załącznika). W tym kontekście Sąd I instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. - już na podstawie wówczas dostępnego materiału dowodowego - uznał okoliczność występowania w budynku przy ul. G. zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców za "niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. zauważył, że materiał dowodowy "nie wskazuje na to, aby stwierdzenia Sądu Naczelnego co do wpływu nadbudowy na funkcjonowanie przewodów kominowych w budynku sąsiednim stały się nieaktualne, nadto - nie wskazuje również na to, aby wykonano już prace usuwające stan zagrożenia powstały w tym zakresie". Sąd I instancji ocenę tę podzielił i stwierdził, że obecnie materiał dowodowy jest jeszcze obszerniejszy i w jeszcze większym stopniu przekonuje o trafności poczynionych przez organy ustaleń faktycznych.

W ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że nie ma sposobu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, który wchodziłby w rachubę przy uwzględnieniu ogółu istniejących okoliczności. Istotne znaczenie mają tu nie tylko same opinie i ekspertyzy, ale także szereg determinant prawnych. Po pierwsze, brak zgody konserwatora zabytków oraz właścicieli budynku sąsiedniego nr [...] w założeniu eliminuje rozwiązania pociągające za sobą ingerencję w tenże budynek. Po drugie, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wycofał zezwolenie konserwatorskie na prace przy zabytkach nieruchomych. Po trzecie, jak wykazano w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę, przedmiotowe pozwolenie, a w konsekwencji także roboty budowlane wykonane na jego podstawie, naruszały ewidentnie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Po czwarte, w postępowaniu naprawczym nie ma możliwości uzyskania upoważnienia w sprawie ewentualnego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu co do wykładni art. 9 p.b. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazał m.in., że w tej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Sąd zauważył, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Ponadto, rozważając kwestię ewentualnego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Tym bardziej organy te mogą samodzielnie oceniać wiarygodność przedłożonych opinii prywatnych (przy czym w niniejszej sprawie nie wszystkie opinie można określić tym mianem, bo są pośród nich dokumenty sporządzone np. na zlecenie Policji). Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 i 21 ustawy o własności lokali poprzez "konsekwentne pomijanie wspólnoty mieszkaniowej budynku sąsiedniego przy ul. G. jako strony tego postępowania oraz zastępowanie tej wspólnoty przez udział wyłącznie poszczególnych właścicieli lokali w tym budynku, z pominięciem ustawowych zasad reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej". Czynności organu w tej mierze jawią się, w ocenie Sądu, jako prawidłowe, a poza tym przedmiotowy zarzut, podnoszony przez skarżącą, w założeniu nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut pominięcia (niebrania udziału) w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnosić wyłącznie ta strona, której to dotyczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia wniesionej skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 75, 78 § 1, 80 i 84 k.p.a. w zw. art. 50 i 51 p.b. przejawiające się tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności MWINB nie uznał za zasadne podnoszonych w skardze na działanie organu zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. polegających na tym, że:

- organ oparł rozstrzygnięcie na dowolnie wybranych opiniach prywatnych zgromadzonych w aktach sprawy,

- pomimo licznych sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym oraz wniosku inwestora o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego, który to wniosek w okolicznościach niniejszej sprawy był w pełni uzasadniony, oparł rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji wyłącznie o pochodzące sprzed kilku lat dowody w postaci prywatnych opinii technicznych,

- organ nie zbadał ani nie uzasadnił zakresu, w jakim inwestycja narusza aktualne na dzień wydania decyzji przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, czy nakaz przywrócenia inwestycji do stanu poprzedniego jest proporcjonalny i adekwatny do zakresu naruszeń, tj. czy nie istnieje taki zakres prac i czynności (np. częściowa rozbiórka), który umożliwiłby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie środka mniej drastycznego niż nakaz przywrócenia inwestycji do stanu poprzedniego,

- organ nie rozważył zakresu, w jakim postanowienia normy PN-B-10425/198 (dalej: "Polska Norma") mają zastosowanie dla sytuacji faktycznej, wobec faktu, że przepisy Polskiej Normy nie znajdują zastosowania do wszystkich, ale wyłącznie do wskazanych w niej stanów faktycznych (określonych rodzajów przewodów kominowych), co winno podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 20 i 21 ustawy o własności lokali oraz związany z tym zarzut naruszenia art. 25 p.p.s.a. poprzez pomijanie zarządu wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. G. jako organu uprawnionego do reprezentacji tego podmiotu zarówno podczas postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego,

w wyniku których to uchybień Sąd I Instancji oddalił skargę na decyzję MWINB z dnia [...] lipca 2017 r., pomimo że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, co uzasadniało jej uwzględnienie;

II. naruszenie prawa materialnego:

1) błędną wykładnię art. 9 p.b. w zw. z art. 50 i 51 p.b., polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra o upoważnienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych,

2) błędną wykładnię § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z przepisami Polskiej Normy, polegającą na przyjęciu, że stan faktyczny przewodów kominowych na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do inwestycji nie ma znaczenia dla zakresu zastosowania Polskiej Normy na gruncie przedmiotowej sprawy, podczas gdy Polska Norma ma zastosowanie wyłącznie dla określonych w niej (literalnie) stanów faktycznych i jako norma wprowadzająca ograniczenia dla wykonywania prawa zabudowy, nie może być interpretowana rozszerzająco bez ustalenia do stanów faktycznych w niej nieokreślonych,

3) błędną wykładnię art. 50 i 51 p.b. polegającą na przyjęciu, że jeżeli pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z powodu sprzeczności z porządkiem planistycznym dotyczącym części nadbudowanej, ale część przebudowana prawa nie naruszała, to przywrócenie inwestycji do stanu poprzedniego (tj. sprzed wykonania zarówno nadbudowy jak i przebudowy) jest adekwatnym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie legalizacyjne i nie jest możliwe rozstrzygnięcie umożliwiające inwestorowi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez umożliwienie jej przebudowy (w zakresie dopuszczonym przez przepisy) - tj. wykonanie czynności i robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. S., osobiście i reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej oddalenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. I. Sp. z o.o. zawiadomiła o utracie przez tę Spółkę tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Jako następcę prawnego wskazała S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K.

Do pisma tego dołączono kserokopię umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2020 r. Repertorium A Nr [...], zgodnie z którą I. Sp. z o.o. sprzedała spółce S. nieruchomość położoną w K., stanowiącą samodzielny lokal niemieszkalny nr [...], położony na strychu budynku nr [...] przy ul. G. i związany z nią udział w nieruchomości wspólnej.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. S. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa oświadczyła, że wstępuje do postępowania w niniejszej sprawie oraz że popiera skargę kasacyjną I. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/17. S. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa wskazała, że w dniu [...] lipca 2020 r. zawarła porozumienie ze Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy ulicy G. w K., w którym Wspólnota "wyraziła zgodę i zobowiązała się nie sprzeciwiać się uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 roku w sprawie II SA/Kr 1191/17". Wspólnota wyraziła również "nieodwołalną i nieograniczoną w czasie zgodę na dokończenie przez S. Spółkę z o.o. Spółkę Komandytową lub jej następców prawnych dotychczasowych prac związanych z nadbudową nieruchomości przy ulicy G. w K". Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. w K. wyraziła też "nieodwołalną i nieograniczoną w czasie zgodę na sporządzenie wszelkiej niezbędnej dokumentacji dotyczącej nadbudowy przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. G. w K. bądź innego zgodnego z prawem rozwiązania, które pozwoli na wyeliminowanie problemu polegającego na nieprawidłowym funkcjonowaniu przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. G. w K., które doprowadzi nadbudowę budynku przy ulicy G. w K. do zgodności z warunkami technicznymi oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. w K. udzieliła S. Spółka z o.o. Spółce Komandytowej (...) nieodwołalnego i nieograniczonego w czasie pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy G. w K. we wszelkich sprawach związanych z przygotowaniem wszelkiej niezbędnej dokumentacji i uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie nadbudowy przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. G. w K". W omawianym piśmie podkreślono, iż "Przedmiotowe porozumienie potwierdza, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. w K. nie sprzeciwia się już obecnie nadbudowie nieruchomości przy ulicy G. w K. i wyraża zgodę na uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w niniejszej sprawie i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 roku w sprawie II SA/Kr 1191/17". Spółka S. podała ponadto, że przygotowuje aktualnie dokumentację dotyczącą przedmiotowej nadbudowy przewodów kominowych i wentylacyjnych, która pozwoli na wyeliminowanie problemu polegającego na nieprawidłowym funkcjonowaniu tych przewodów i doprowadzi nadbudowę budynku przy ulicy G. w K. do pełnej zgodności z warunkami technicznymi.

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. S. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa poparła skargę kasacyjną i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Spółka ponownie powołała się na porozumienie z dnia [...] lipca 2020 r. zawarte ze Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy ulicy G. w K. Podkreśliła, że dokonała zapłaty na rzecz tej Wspólnoty za szkody przez nią poniesione. Wskazała, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda Małopolski wstrzymał do dnia [...] czerwca 2021 r. egzekucję administracyjną o charakterze niepieniężnym prowadzoną przez PINB wobec spółki I. Sp. z o.o. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Spółka S. wywodziła, że wyniki ekspertyz wykonanych na jej zlecenie i ww. Wspólnoty wykazały, że z uwagi na sposób wykonania przedmiotowej nadbudowy jej rozbiórka jest niemożliwa z przyczyn technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić na wstępie trzeba, że skoro następca prawny skarżącej kasacyjnie Spółki poparł skargę kasacyjną I. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/17, to podniesione w tej skardze kasacyjnej zarzuty podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. Natomiast zawarcie przez następcę prawnego porozumienia ze Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy ulicy G. w K. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż o ewentualnej słuszności podniesionych zarzutów świadczy ich merytoryczna zasadność, treść obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów oraz stan faktyczny wówczas istniejący, a nie zawarcie porozumienia z innym podmiotem.

Zaznaczyć należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzana jest przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania tej decyzji, co sprawia, że podejmowane po jej wydaniu czynności nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji. Gdyby zaś – jak twierdzi Spółka S. – z uwagi na sposób wykonania przedmiotowej nadbudowy jej rozbiórka byłaby niemożliwa z przyczyn technicznych, to być może zachodziłyby nowe okoliczności uzasadniające podjęcie w tej sprawie np. postępowania nadzwyczajnego. Są to jednak okoliczności nowe, nieznane w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji i wydawania zaskarżonego wyroku, a zatem nie mające wpływu na ich ocenę.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że chociaż pierwszy z nich – zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75, 78 § 1, 80 i 84 k.p.a. w zw. art. 50 i 51 p.b. – jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a co do zasady zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności, gdyż zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego jest możliwe tylko wówczas, gdy prawidłowo zostanie przeprowadzone postępowanie administracyjne, to jednak w niniejszej sprawie ocena, czy Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę stwierdzając, że organ nie naruszył ww. przepisów postępowania administracyjnego, uzależniona jest od tego, czy istotnie nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia innych okoliczności bądź przeprowadzenia kolejnych dowodów. Z tym zaś wiąże się konieczność jednoczesnej oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niewątpliwie chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 20 i 21 ustawy o własności lokali oraz związany z tym zarzut naruszenia art. 25 p.p.s.a. poprzez pomijanie zarządu wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. G. jako organu uprawnionego do reprezentacji tego podmiotu zarówno podczas postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych i co trafnie podniósł Sąd I instancji, zarzut ten nie mógł odnieść skutku już tylko z tego powodu, że zarzut pominięcia (niebrania udziału) w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnosić wyłącznie ta strona, której to dotyczy. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. np. wyroki NSA z 24.11.2020 r., II OSK 1584/18, LEX nr 3093289; z 12.03.2020 r., II OSK 1268/18, LEX nr 3047084).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 p.b. w zw. z art. 50 i 51 p.b., przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra o upoważnienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wskazać trzeba, że nie jest on prawidłowo sformułowany, gdyż nie wskazuje, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów zostały naruszone. Tymczasem – w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji – art. 9 p.b. posiadał cztery ustępy, a jego ust. 3 miał 5 punktów. Natomiast art. 50 p.b. dzielił się na pięć ustępów, przy czym jego ust. 1 miał cztery punkty, a ust. 2 – dwa, zaś art. 51 p.b. posiadał osiem ustępów (1, 1a, 2-7), z których ust. 1 miał trzy punkty, a ust. 3 – dwa. Pomimo tego uchybienia poddano powyższy zarzut analizie.

Stosownie do art. 9 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W myśl ust. 2 tego artykułu, 2. organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, inwestor chcąc skorzystać z przewidzianej prawem możliwości, winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej, czy też użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Z kolei ocena czy w danej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanego (wyrok NSA z 19.11.2019 r., II OSK 2749/18, LEX nr 2866044). Odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych, może być udzielone inwestorowi w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc takich, które mają w sobie element wyjątkowości. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę charakter przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, jak również ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany i stan jej zagospodarowania, ale również stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oraz ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (wyrok NSA z 19.11.2019 r., II OSK 2687/18, LEX nr 2866297). Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy do organów administracji, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Niewątpliwie bowiem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielanie powszechnie (wyrok NSA z 4.12.2019 r., II OSK 175/18). Nie jest więc tak, że w każdej sprawie, w której doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych i na dodatek naruszających obowiązujące normy techniczno-budowlanego, zachodzi możliwość wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie, także naprawcze, o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych (wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1230/19, LEX nr 3025655).

W rozpatrywanej sprawie postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50-51 p.b., toczy się od 2002 r. i w jego toku przeprowadzono liczne dowody, w tym przywoływane przez Sąd I instancji, jako stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z wielu z tych dowodów, a także decyzji organów nadzoru budowlanego podjętych w rozpatrywanej sprawie, wynika, że przedmiotowa nadbudowa stwarza stan zagrożenia życia i zdrowia, przy czym zagrożenia te są spowodowane nie tylko stanem przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. G. w K., ale również z uwagi na pęknięcia i odkształcenia ścian i stropów tego budynku, na których pojawienie się wpływ miała nadbudowa budynku przy ul. G. Na podstawie zgromadzonych dowodów ustalono w postępowaniu administracyjnym, że nadbudowa ta spowodowała nierównomierne osiadanie ściany granicznej wspólnej i w związku z tym pęknięcia ścian budynków przy ul. G. i przy ul. G. Wskazano ponadto, że dla zlikwidowania zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. G. niezbędne jest dokonanie nadbudowy kominów w tym budynku, na co nie wyraża zgody konserwator zabytków.

W tej sytuacji organ administracyjny, niezależnie od faktu, że przedmiotowe postępowanie było postępowaniem naprawczym, nie miał podstaw do uznania, że w tej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 p.b.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 9 p.b. w zw. z art. 50 i 51 p.b. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut błędnej wykładni art. 50 i 51 p.b., podobnie jak omówiony wyżej zarzut – również został wadliwie sformułowany, gdyż nie sprecyzowano w nim, które konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów zostały naruszone. Jak już wyżej wskazano, art. 50 p.b. dzielił się na pięć ustępów, przy czym jego ust. 1 miał cztery punkty, a ust. 2 – dwa. Natomiast art. 51 p.b. posiadał osiem ustępów (1, 1a, 2-7), z których ust. 1 miał trzy punkty, a ust. 3 – dwa. Pomimo tego uchybienia powyższy zarzut również poddano ocenie uznając, że nie jest on trafny i to nie tylko z uwagi na jego nieprawidłowe sformułowanie.

W powyższym zarzucie wywody, że art. 50 i 51 p.b. zostały poddane przez Sąd I instancji błędnej wykładni w sposób opisany w skardze kasacyjnej nie zostały powiązane z konkretnymi jednostkami redakcyjnymi obu tych artykułów, co nie pozwala na ich ocenę. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, gdyż to na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek takiego sformułowania zarzutów, aby możliwa była ich merytoryczna ocena. Odnosząc się jedynie do treści tych wywodów zauważyć wypada, że podstawową przyczyną skarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że przedmiotowa nadbudowa naruszyła bezpieczeństwo użytkowania sąsiedniego obiektu. W zaskarżonym wyroku w szczególności trafnie podkreślono, że przed dokonaniem nadbudowy budynku przy ul. G. kominy budynku przy ul. G. spełniały wymogi Polskiej Normy, a po jej dokonaniu przestały spełniać.

Z kwestią tą wiąże się zarzut naruszenia § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z przepisami Polskiej Normy, przez błędną ich wykładnię.

Zarzut ten również nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów, a przeciwne stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z prawidłowym zastosowaniem omawianych unormowań przez Sąd Wojewódzki. Podkreślić jednakże trzeba w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, że ewentualne doprowadzenie w trybie postępowania naprawczego danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem może nastąpić przez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących tego obiektu, nie zaś obiektu z nim sąsiadującego.

Skoro zatem pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie wykazały, aby w toku postępowania administracyjnego zachodziła potrzeba wyjaśnienia innych okoliczności niż wyjaśnione w tym postępowaniu bądź przeprowadzenia kolejnych dowodów, poza uprzednio przeprowadzonymi, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności MWINB i słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zauważyć wypada, że Sąd I instancji przeprowadził szczegółową analizę zgromadzonego materiału dowodowego, wyprowadził z niej prawidłowe wnioski i należycie swoje stanowisko uzasadnił. W szczególności wyjaśnił, dlaczego uznał za prawidłowe oparcie się organu na konkretnych dowodach i dlaczego nie było potrzeby powoływania biegłego. Nie jest zaś uchybieniem pominięcie w przeprowadzonych rozważaniach okoliczności nie mających wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki trafnie oddalił skargę, gdyż nie stwierdził takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75, 78 § 1, 80 i 84 k.p.a. w zw. art. 50 i 51 p.b. nie jest więc zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.