Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 375/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. S. (dalej jako: strona, strona skarżąca) złożyła w dniu 22 sierpnia 2023 r. (wpływ do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako: "organ", "Wojewoda") w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w sprawie złożonego wniosku z 9 maja 2022 r. W skardze strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie jej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł ; 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 7) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł według norm przepisanych.

Strona skarżąca uzasadniła swoje wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. Z tych samych względów Sąd zobowiązany był do rozważenia konsekwencji zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), w szczególności jej art. 100c i art. 100d.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie znajdowały zastosowania powołane wyżej przepisy cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, choć – co należy podkreślić – w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana.

Będący przedmiotem zasadniczego sporu w sprawie art. 100c (oraz jego odpowiednik – art. 100d) stanowi, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. (zaś na mocy art. 100d do dnia 30 czerwca 2024 r.) bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Umiejscowienie powyższych przepisów dotyczących nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w ustawie określającej przede wszystkim szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (szczegółowy zakres podmiotowy i przedmiotowy określony został w art. 1 powołanej ustawy) wprowadza wątpliwości, czy mają one zastosowanie tylko do cudzoziemców, będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy zastosowaniu reguł wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, prezentowane jest stanowisko, że przepisy art. 100c (odpowiednio art. 100d) tej ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy (wszystkich, a nie tylko tych, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym), ale do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (por. m.in. wyroki z dnia: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; czy ostatni z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2362/23 - te i inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Pogląd ten – co należy odnotować – prezentowany jest również w literaturze (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6).

Podkreślić jednak wymaga, że w ostatnim wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2362/23, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował jednocześnie zastrzeżenie, iż w określonym przepisami art. 100c i art. 100d powołanej ustawy okresie wstrzymania i zawieszenia biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych nie oznacza, że organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie było "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia spraw. Rozwiązania wprowadzone w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie są bowiem tożsame z zawieszeniem postępowania. Dopiero zawieszenie postępowania łączy się z dopuszczalnym prawem niepodejmowaniem przez organ administracji publicznej zwykłych czynności proceduralnych (z wyjątkiem czynności wskazanych w art. 100 § 1 i 3 i art. 102 k.p.a.). Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 powołanej ustawy – jak dalej wywiódł NSA – należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 tej ustawy, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.

Z kolei w kwestii konieczności zachowania rzeczywistej ochrony sądowej osób, do których powyższe regulacje będą miały zastosowanie, NSA podkreślił znaczenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej jako jednego z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), zaś prawo do sądu administracyjnego uznał za gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego. W tych okolicznościach, z uwagi na potrzebę zapewnienia prawa do sądu, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dalej natomiast wyjaśnił, że przyjęte w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 tej ustawy rozwiązanie nie może być również traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, a ww. przepisy wpływają jedynie na ocenę zasadności skargi. W konkluzji NSA stwierdził, że stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d powołanej ustawy, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podkreślając znaczenie norm konstytucyjnych oraz prawa europejskiego, doszedł do przekonania, że wynikające ze wskazanych przepisów ograniczenie prawa do sądu, polegające w istocie na pozbawieniu możliwości merytorycznej oceny stanu bezczynności i przewlekłości jedynie przy zastosowaniu kryterium daty złożenia wniosku, nie jest uzasadnione, jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

W tym względzie Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, traktując je jako własne (zwłaszcza argumentację z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 129/23 oraz późniejszych orzeczeniach tego Sądu m.in. z dnia: 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 145/32 czy 7 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/23).

W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 tej ustawy), że "ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności/przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Przyjmując nadto, że przepis art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC") – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zwrócić należy uwagę na zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC unormowanie prawa do sądu w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie". Znajduje ono swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z dnia 26 października 2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że w znaczeniu konwencyjnym wymagany środek prawny musi być skuteczny prawnie i w praktyce, co oznacza, iż musi on być odpowiedni i dostępny (zob. szerzej na ten temat M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 13), samo uznanie skargi cudzoziemca na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – w świetle regulacji zawartych w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – za dopuszczalną, jednakże przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości jej merytorycznej oceny ze względu na kryterium daty złożenia wniosku, czyni ten środek prawny iluzorycznym, a tym samym nieskutecznym, co stoi w sprzeczności z art. 13 EKPC.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje – przywołując argumentację zawartą w cytowanym już orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 410/23 – że regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pozostaje sprzeczna z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1; dalej jako: dyrektywa nr 2011/98/UE).

Uwzględniając fakt, że jej celem jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie zdefiniowane w art. 2 lit. c jako zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy, "procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły).

Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie tej dyrektywy).

Szczególnego znaczenia nabiera art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE, przewidujący, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Natomiast wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.

W świetle cytowanych przepisów, określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo - wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Prowadzi to do wniosku, że analizowane przepisy dyrektywy nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani - tym bardziej - generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów cytowanej dyrektywy, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Implementacji wskazanych przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a ustawy o cudzoziemcach, w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Zdaniem Sądu, w niniejszym składzie, jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą, należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 tej ustawy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) ale nawet wielomiesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji wyżej wskazanego przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym, co jest sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy nr 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 145/23).

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27 października 1993 r. w sprawie C-338/91, Steenhorst-Neerings, ECLI:EU:C:1993:857). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości podkreślił ponadto, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).

Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy nr 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż - jak trafnie zauważa się w doktrynie - chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej szeroko aprobowana jest teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) - jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 202 z 7.6.2016) przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy nr 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości.

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela także stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 84/23, uznając je w całości za prawidłowe i adekwatne do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w tym art. 100c i art. 100d, które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach tej ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce (zob. także stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/24).

Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, iż dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu ustawodawstwa międzynarodowego, prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d tej ustawy stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 264/23).

Konsekwentnie też Sąd nie podziela odmiennej interpretacji ww. przepisów prezentowanej w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy, nie tylko możliwa ale i konieczna jest ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a.

Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdzający, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 9 maja 2022 r., który do dnia wniesienia skargi (22 sierpnia 2023 r.) nie został rozpoznany. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopiero 9 sierpnia 2023 r. zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej.

Organ przez piętnaście miesięcy prowadzonego postępowania nie podjął żadnej innych czynności w sprawie, a wezwanie do osobistego stawiennictwa nastąpiło dopiero po wniesieniu rozpatrywanej skargi.

Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji przez tak długi okres nie podejmuje żadnych czynności w sprawie weryfikacji wniosku.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) (punkt I sentencji wyroku).

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Z uwagi na fakt, że do dnia wydania wyroku, nie wpłynął do Sądu akt potwierdzający załatwienie wniosku strony skarżącej, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Podkreślić należy, że tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Takie działanie przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Stąd w tej części skarga została oddalona (pkt V sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.