Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1995/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1882/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr DOA.7110.599.2018.KKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1882/20, oddalił skargę Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej Z.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 10 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. od decyzji Wojewody Lubuskiego (dalej Wojewoda) z 20 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję GINB Z. wniosła skargę do WSA.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego (dalej Prezydent Miasta) z 11 października 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi B. Sp. z o.o. w S. pozwolenia na rozbiórkę budynku laboratorium położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Gorzowie Wielkopolskim, obręb [...]. Postępowanie to uruchomione zostało na żądanie Z. Sp., która wniosła o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta. Wniosek ten uruchomił postępowanie nadzwyczajne przed Wojewodą, który uznał, iż nie zachodzi żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ta ocena Wojewody wyrażona w decyzji z 20 listopada 2018 r. została podtrzymana w zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny ważności decyzji z 11 października 2016 r. – czy nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uregulowanych w art.156 § 1 k.p.a.

W opinii WSA zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd uznał za prawidłowo wykonane zalecenie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r. oraz podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ odwoławczy w kwestii posiadania przez skarżącą spółkę interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta z 2016 r. o rozbiórce. Zdaniem WSA, decyzja GINB została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Wojewoda miał bowiem na względzie, że jest to postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności oraz że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym niezależnym od postępowania zwykłego inne są obowiązki organu, które ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji Wojewoda (opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym) słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja z 11 października 2016 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a stanowisko to podzielił prawidłowo GINB. W postępowaniu zwykłym ustalono, że inwestor 19 września 2016 r. zwrócił się z wnioskiem o rozbiórkę budynku laboratorium usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Gorzowie Wielkopolskim, dołączając do wniosku projekt rozbiórki budynku laboratorium na terenie zakładu S. oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto oświadczył, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie jest objęty gminną ewidencją zabytków. Projekt rozbiórki budynku laboratorium opracowany przez osoby uprawnione zawiera m.in: 1) Opis techniczny, 2) Informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 3) Część rysunkową. W Opisie technicznym, w części dotyczącej zakresu i sposobu rozbiórki, przewidziano demontaż instalacji elektrycznych wskazując, że przed przystąpieniem do prac rozbiórkowych należy budynek odłączyć od zewnętrznej sieci energetycznej. W pkt 4.3 opisano sposób prowadzenia robót dotyczących rozbierania instalacji elektrycznych. W projekcie rozbiórki wskazano, że "Usuwanie jednego elementu nie powinno wywołać nieprzewidzianego spadania lub zwalania innego elementu. Prowadzenie robót rozbiórkowych, jeżeli zachodzi możliwość przewrócenia części konstrukcji przez wiatr, jest zabroniona". Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawiera także opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa mienia (pkt d), m.in. wskazując, że przed rozpoczęciem robót budowlanych należy sprawdzić stan techniczny budynków oraz urządzeń, na których mają być wykonywane prace, w tym ich stabilność, wytrzymałość na przewidywane obciążenia oraz zabezpieczyć przed nieprzewidywaną zmianą położenia, a także stan techniczny stałych elementów konstrukcji. Zaznaczono, że przy prowadzeniu robót ziemnych należy zastosować środki ostrożności związane z instalacjami podziemnymi. Prace należy prowadzić przy ścisłym nadzorze kierownika budowy oraz przedstawiciela reprezentującego właściwy organ nadrzędny z uwzględnieniem wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych i montażowych. W konsekwencji, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 156 k.p.a. w zw. z art. 33 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 11 października 2016 r., podczas gdy decyzja ta została wydana bez oceny ustawowej przesłanki niezbędnej do jej wydania, z rażącym naruszeniem prawa i nie nadaje się do wykonania w przyjętej treści, bez naruszenia bezpieczeństwa ludzi i mienia osób trzecich;

2. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 33 p.b. i oddalenie skargi, podczas gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 11 października 2016 r., gdyż została wydana bez oceny ustawowej przesłanki jej wydania z rażącym naruszeniem prawa i nie nadaje się do wykonania w przyjętej treści bez naruszenia bezpieczeństwa ludzi i mienia osób trzecich;

3. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego wyroku podczas gdy organ administracji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i całkowicie pominął stanowisko inwestora zawarte w pismach z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz 25 stycznia 2018 r. potwierdzające, że przeprowadzenie rozbiórki będzie bezpośrednio ingerowało w umieszczone na działce inwestora kable elektryczne należące do skarżącej, co stoi w sprzeczności z informacjami zawartymi przez inwestora we wniosku o wydanie pozwolenie na rozbiórkę i wskazuje na nierzetelność przekazanych przez niego dokumentów i informacji, będących podstawą wydania wadliwej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administrtacyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego - art. 156 k.p.a. w zw. z art. 33 p.b. oraz prawa procesowego - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 33 p.b., stwierdzić należy, iż są one wadliwie sformułowane i przez to bezzasadne. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez Sąd I instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Dlatego też jeżeli skarżący kasacyjnie nie sprecyzuje należycie zarzutów i nie wskaże, które konkretnie przepisy – w jego opinii – zostały naruszone, NSA nie może "domyślać się" intencji wnoszącego skargę kasacyjną i zastępować go w precyzowaniu podniesionych zarzutów.

Omawiane zarzuty nie wskazują, które konkretnie jednostki redakcyjne art. 156 k.p.a. oraz art. 33 p.b – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miały zostać naruszone. Zarówno w dniu 10 sierpnia 2020 r., to jest w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu 11 października 2016 r., a więc w czasie podejmowania decyzji, wobec której skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności, art. 156 k.p.a. i art. 33 p.b. dzieliły się na paragrafy, w tym zawierające punkty, a niektóre z nich – w przypadku art. 33 p.b. – posiadały ponadto litery. Z treści powyższych zarzutów nie wynika, które z tych jednostek redakcyjnych art. 156 k.p.a. oraz art. 33 p.b. i w brzmieniu z jakiej daty, w opinii strony, miały zostać naruszone.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że zdaniem skarżącej kasacyjnie strony kwestionowana przez nią decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę laboratorium ma – jej zdaniem – naruszać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez rażące naruszenie prawa, a nawet brak podstawy prawnej art. 33 p.b., gdyż nie zawiera "jednego z obligatoryjnych – kluczowych merytorycznie – aspektów procesu budowlanego", bowiem wydano ją "bez zasięgnięcia informacji o sposobie zabezpieczenia ludzi i mienia". Decyzja rozbiórkowa ma też naruszać art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., ponieważ "jest niewykonalna i była taka w chwili jej podjęcia", bo "nie jest fizycznie możliwe wykonanie rozbiórki tego konkretnego budynku bez jakieś formy naruszenia sieci przesyłowej". W opinii Z. "realizacja rozbiórki będzie prowadziła do zniszczenia lub ewentualnie tymczasowego odłączenia sieci", gdyż "fizyczna realizacja rozbiórki nie jest możliwa bez naruszenia sieci" i czyn taki może prowadzić do popełnienia przestępstwa z art. 165 k.k.

Skarżąca kasacyjnie dopatruje się zatem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (B. Sp. z o.o. w S.) pozwolenia na rozbiórkę budynku laboratorium w ingerencji w umieszczone na działce inwestora kable elektryczne należące do skarżącej kasacyjnie Spółki i w konsekwencji w możliwości naruszenia należącej do niej przesyłowej linii energetycznej.

Motywy skargi kasacyjnej wskazują, że zarzuty kierowane przez stronę pod adresem decyzji z 11 października 2016 r. wynikają nie z treści tej decyzji, lecz z obaw strony co do sposobu wykonania rozbiórki.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie zaś, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23, LEX nr 3692151).

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że pierwsze dwa zarzuty nie tylko są wadliwie sformułowane, przez co nie jest możliwa ich ocena, gdyż NSA nie może za stronę zarzutów tych doprecyzować, ale ponadto w swej istocie wynikają z obaw strony co do sposobu wykonania kwestionowanej przez nią decyzji, a nie z treści samej decyzji. Zarzuty te nie mają więc usprawiedliwionych podstaw.

Trzeci podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut – naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a. – poddaje się ocenie NSA.

Wbrew temu zarzutowi, GINB szczegółowo ustosunkował się do przedstawianej przez Z. argumentacji, w tym odwołującej się do treści pism z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz 25 stycznia 2018 r., wyraźnie ustosunkowując się do pisma z 25 stycznia 2018 r. i stwierdził, że rozbiórka budynku jest możliwa bez naruszenia sieci "po ich zabezpieczeniu przed uszkodzeniem w trakcie robót rozbiórkowych". W toku postępowania administracyjnego nie pominięto więc stanowiska inwestora odwołującego się do treści pism z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz 25 stycznia 2018 r. i faktycznie nie kwestionowano, że przeprowadzenie rozbiórki będzie bezpośrednio ingerowało w umieszczone na działce inwestora kable elektryczne należące do skarżącej. Uznano jednak, że po ich zabezpieczeniu rozbiórka laboratorium będzie możliwa.

W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a. również nie jest uzasadniony.

Podkreślić należy, że kwestionowane przez stronę pozwolenie na rozbiórkę dotyczy budynku laboratorium, a nie linii energetycznej. Poza sporem jest, że projekt rozbiórki nie przewiduje rozbiórki linii energetycznej znajdującej się na działce nr [...] i decyzja pozwalająca na rozbiórkę laboratorium nie zezwala na rozbiórkę linii energetycznej. Trudno w tej sytuacji mówić, by decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2016 r. w sposób oczywisty ingerowała w umieszczone na działce inwestora kable elektryczne należące do skarżącej kasacyjnie Spółki, co sprawia, że w takich okolicznościach nie można mówić o nieważności tej decyzji. Obawy skarżącej kasacyjnie, że wskutek dokonania rozbiórki może do dojść do takiej ingerencji uzasadniane są szeroką argumentacją, co świadczy o tym, że nawet gdyby decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2016 r. naruszała prawo, to nie można mówić, by naruszenie to było oczywiste i nie mogło podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461; z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Ponadto, co wynika z motywów zaskarżonej decyzji GINB, gdyby podczas rozbiórki budynku laboratorium doszło do naruszenia sieci, byłby to rezultat nie treści decyzji z dnia 11 października 2016 r., lecz nienależytego zabezpieczenia przed uszkodzeniem w trakcie robót rozbiórkowych należącej do skarżącej kasacyjnie przesyłowej linii energetycznej.

Powyższe stanowisko w istocie potwierdza treść skargi kasacyjnej, w której formułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia kierowane pod adresem decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2016 r. motywowane są w swej istocie jedynie obawami strony co do sposobu wykonania tej decyzji, na co już wyżej zwrócono uwagę.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie wykazały zatem, by zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obroku prawnego.

Podkreślić raz jeszcze należy, że decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2016 r. nie nakazuje rozbiórki należącej do Z. przesyłowej linii energetycznej, ani zniszczenia sieci.

Mając na względzie powyższe, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.