Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2362/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gg 1104/21 w sprawie ze skargi J. G. i P. G. na czynność Wójta Gminy P. z dnia 27 września 2021 r. nr OR-VI.4464.1.11.2021 w przedmiocie odmowy przyznania bezpłatnego transportu i opieki z domu do szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1104/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i P. G. (dalej: "skarżący") na czynność Wójta Gminy P. (dalej: "organ") z dnia 27 września 2021 r. nr OR-VI.4464.1.11.2021 w przedmiocie odmowy przyznania bezpłatnego transportu i opieki z domu do szkoły, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 1 września 2021 r. skarżący złożyli do organu wniosek o zapewnienie bezpłatnego transportu oraz opieki podczas przewozu dla ich małoletnich dzieci F. (ucznia klasy [...] szkoły podstawowej) i Z. (uczennicy [...]).

W uzasadnieniu wniosku podali, że najkrótsza droga z miejsca ich zamieszkania do szkoły wynosi 3,1 km.

W odpowiedzi organ pismem 27 września 2021 r. przytoczył art. 39 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu uczniom szkoły podstawowej, jeżeli przekroczona została odległość wskazana

w art. 39 ust. 2 ww. ustawy. Organ wskazał, że najkrótsza odległość z domu do szkoły, tj. drogą gminną nr [...], nie przekracza ustawowych 3 km. W takim stanie rzeczy, gmina nie była zobowiązana zapewnić dzieciom skarżących dowozu do szkoły.

Pismem z 5 października 2021 r. wnioskodawcy ponowili swój wniosek wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, drogę należy mierzyć nie w linii prostej, lecz z uwzględnieniem warunków miejscowych, w tym również charakteru i jakości połączeń drogowych na danym terenie.

Organ odpowiedzią z 11 października 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W związku z powyższym, wnioskodawcy pismem z 20 października 2021 r. skierowanym do WSA zaskarżyli rozstrzygnięcie organu, zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 39 Prawa oświatowego i wnieśli o uznanie powyższej czynności za bezskuteczną. W uzasadnieniu wskazano, że organ wyraził swoje stanowisko nazbyt ogólnikowo, nie zawierając uzasadnień prawnych i technicznych w przyczynach swojej odmowy, a droga wybrana przez niego jako najkrótsza jest nieutwardzona, w złym stanie technicznym oraz prowadzi przez niebezpieczne rejony leśne, z dala od siedlisk ludzkich. Skarżący powołali się na zapadły wyrok w analogicznej sprawie z 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 369/15 i załączyli na poparcie podniesionych argumentów wypis z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej, a także zdjęcia drogi nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, oświadczając, że zaskarżona decyzja została wydana po wnikliwej analizie sprawy, a także przy należytym i wyczerpującym przedstawieniu okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na jej ostateczne brzmienie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględnił skargę stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd I instancji podniósł, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół powstał na gruncie konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP) i podzielił pogląd wyrażony w przywołanym przez skarżących wyroku, że pomiarom należało poddać powszechnie użytkowaną drogę publiczna, jaką dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły i która umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu.

Sąd zgodził się ze skarżącymi, że powszechnie użytkowaną drogą dojazdową pomiędzy K. a P. jest droga mierząca 3100 m, objęta działkami [...], [...], [...], [...]. Dodatkowo, w przeciwieństwie do drogi wskazanej przez organ jest ona utwardzona, ma pobocze i przebiega obok siedlisk ludzkich, a także jest całorocznie przejezdna i regularnie użytkowana. WSA wytknął organowi, że nie poczynił żadnych ustaleń pozwalających zweryfikować, czy droga nr [...] spełnia wymogi przewidziane w Prawie oświatowym.

Orzekając o bezskuteczności zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązał organ do dokonania ustaleń, czy droga nr [...] umożliwia dowóz dzieci do szkoły zwykłymi środkami przewozu, z uwzględnieniem wykładni art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przedstawionej w wyroku. Zaznaczono, że drogą, o której mowa w tym przepisie, nie może być droga gruntowa, nieutwardzona, nieregularnie uczęszczana, składająca się ze skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, z uwagi na związane z tym niebezpieczeństwo. Podkreślono również, że droga powinna uwzględniać całość trasy z domu do szkoły.

Powyższy wyrok w całości zaskarżył skarga kasacyjną organ, zarzucając mu:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy a polegające na stwierdzeniu przez Sąd bezskuteczności zaskarżonej czynności, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób oczywisty wskazywał, iż organ poczynił szczegółowe ustalenia, które pozwoliły na stwierdzenie, że wskazana przez organ droga nr [...] spełnia wymogi określone w art. 39 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.;

b) naruszenie prawa materialnego. tj. art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż droga wskazana przez organ nie jest drogą odpowiadającą wymogom ww. przepisu, podczas gdy droga ta jest drogą gminną, jest powszechnie użytkowana w zakresie dojazdu z K. do Gminy P., w której jest zlokalizowana szkoła; nadto jest drogą najkrótszą bowiem nie przekracza 3 km., wobec czego gmina nie jest zobowiązana zapewnić dzieciom skarżących dowozu do szkoły;

c) naruszenie prawa materialnego. tj. art 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż droga wskazana przez organ nie jest w całości drogą gminną, podczas gdy ww. przepis

w ogóle nie precyzuje warunków, jakie ma spełniać przedmiotowa droga,

w tym też nie nakłada wymogu, aby miała ona status drogi gminnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z 15 września 2022 r. skarżący odpowiadając na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że poddaje on weryfikacji wyrok sądu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie wadliwości wytkniętych w skardze kasacyjnej. Kluczowe znaczenie w tej materii ma prawidłowe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych. Uwzględnienie przedstawionych uwarunkowań systemowych postępowania kasacyjnego zdeterminowało negatywną ocenę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 146 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis ma charakter wynikowy i określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wymaga więc wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowody potwierdza, iż wskazana w czynności droga nr [...] spełnia wymogi określone

w art. 39 ust. 2 pkt 1 prawa oświatowego. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że intencją organu było podważenie przyjętego przez WSA stanu faktycznego, na bazie którego Sąd ten zbudował oceny prawne odnoszące się do zaskarżonej czynności. Podstawą kwestionowania poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń nie może być jednak art. 146 § 1 p.p.s.a., albowiem nie jest to przepis, który reguluje zasady i tryb konstruowania podstawy faktycznej orzeczenia.

Z analogicznych względów nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 39 ust. 2 pkt 1 prawa oświatowego. Stosownie do treści tego przepisu droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych. Zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 2 pkt 1 prawa oświatowego sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości jego zrozumienia przez Sąd pierwszej instancji. Z założenia więc, zarzut błędnej wykładni nie odnosi się do ustaleń faktycznych sprawy i do zasadności zastosowania do niego określonego przepisu prawa. Celem zarzutu błędnej wykładni prawa jest kwestionowanie prawidłowości rekonstrukcji normy prawnej z przepisu mającego zastosowanie

w sprawie. W realiach niniejszej sprawy organ nie kwestionuje, że droga dziecka z klas I-IV z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km., a zatem nie podważa przyjętego przez WSA rozumienia art. 39 ust. 2 pkt 1 prawa oświatowego. Skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż droga

nr [...] nie spełnia wymogów określonych w treści tego przepisu – jest drogą gminną

i wyznaczona nią trasa z domu do szkoły nie przekracza 3 km. Jak wcześniej wyjaśniono, zamierzonego skutku procesowego skarżący kasacyjnie nie mógł zrealizować formułując zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 2 pkt 1 prawa oświatowego. Dodać jedynie należy, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że droga nr [...] nie spełnia wymogów ustawowych. Przyjął, że organ w ogóle nie wykazał, że takie warunki zostały spełnione. We wskazaniach co do dalszego postępowania WSA wyraźnie podał, że organ powinien poczynić stosowne ustalenia na podstawie prawidłowo dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, czego nie uczynił.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.