Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 693/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1577
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2023 r. nr 010070/680/1247113/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 listopada 2022 roku nr [...].


UZASADNIENIE

Informacją z dnia 16 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku D.L. (dalej jako "strona" lub "skarżący") z dnia 3 lutego 2022 r. przyznał mu świadczenie wychowawcze na C.L. (dalej jako dziecko lub syn) na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

Decyzją z 10 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił jednak wysokość przyznanego tą informacją świadczenia i orzekł, że świadczenie wychowawcze przysługuje stronie w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 30 września 2022 r.

W decyzji wskazano, że według przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący nie sprawuje opieki nad dziećmi. Wypłacone mu świadczenie wychowawcze za okres od 1 października 2022 r. do 30 listopada 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Równolegle, odrębną informacją (datowaną także na dzień 10 listopada 2022 r.) organ pierwszej instancji przyznał matce dziecka prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł za okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r.

Strona wniosła odwołanie od wskazanej powyżej decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia. Podniesiono w nim, że strona sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi. Syn większość czasu spędza z ojcem. Przez okres, gdy skarżący nie mieszka już z żoną pięć weekendów syn spędził z nim, zaś z matką spędził tylko dwa weekendy. W tygodniu także skarżący mieszka z synem. Skarżący zaakcentował przy tym, że od 10 listopada 2022 r. syn jest u niego. Ponadto znajdują się u niego potrzebne rzecz np. odzież, rzeczy higieny osobistej, rzeczy potrzebne do szkoły. Skarżący podał także, że w październiku i listopadzie poniósł koszty czynszu i mediów, mieszkania, w którym przebywa żona z dziećmi, opłacił także ratę za meble, lekarstwa dla syna, ratę za telewizor i pralkę, obiady szkolne syna oraz jego bilet miesięczny.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego skutku, gdyż decyzją z 20 lutego 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W decyzji tej organ podał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem strony. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Z przeprowadzonego zaś w dniu 24 października 2022 r. wywiadu rodzinnego wynika, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki na dzieckiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła, że "od października do dnia dzisiejszego" sprawuje opiekę nad synem.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ wyjaśnił, że po przyznaniu świadczenia skarżącemu z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia wystąpiła matka dzieci, informując, że od 26 września 2022 r. nie mieszka wspólnie z mężem tj. skarżącym, a dzieci mieszkają razem z nią. W wywiadzie rodzinnym pracownik socjalny jednoznacznie wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji i obserwacji to matka sprawuje faktycznie opiekę nad dziećmi i dzieci z nią zamieszkują. Dzieci sporadycznie spotykają się z ojcem, który na dzień przeprowadzenia wywiadu nie dysponował warunkami lokalowymi pozwalającymi na zamieszkanie dzieci z nim.

Odnosząc się do odwołania organ zaakcentował, że skarżący nie podważa w nim faktu, że obecnie dzieci mieszkają z matką, wskazuje natomiast, że to on ponosi koszty utrzymania mieszkania, w którym przebywa żona z dziećmi.

Pismem z 25 maja 2023 r. skarżący zwrócił się o przeprowadzenie rozprawy. Podniósł w nim, że pracownik socjalny źle ocenił sytuację. W trakcie wywiadu przeprowadzonego w siedzibie MOPS-u skarżący jasno wskazał, że syn zdecydowaną większość czasu mieszka z nim (w lokalu matki skarżącego). Skarżący podał także, że od 29 grudnia 2022 r. mieszka w lokalu przy ul. [...], a do 28 mieszkała tam matka jego dziecka z córką.

Ponadto skarżący podniósł, że 2 stycznia 2023 r. w siedzibie ZUS w C. złożył prośbę o ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a w piśmie z 16 stycznia 2023 r. po raz kolejny podważał domniemanie, że syn mieszka z matką. Skarżący podniósł także dalsze twierdzenia, mające świadczyć o tym, że to on faktycznie opiekuje się synem oraz załączył pisma, mające stanowić dowód na tą okoliczność.

Na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że to on faktycznie sprawuje opiekę nad synem i obecnie syn jedynie sporadycznie przebywa u matki. Wcześniej tj. w październiku syn przebywał u matki więcej (niż obecnie), choć i tak częściej przebywał u skarżącego. Od listopada syn prawie cały czas przebywa i skarżącego, a u matki tylko sporadycznie. Ponadto w dniu [...] r. Sąd Rejonowy w C. wydał wyrok, w którym władzę rodzicielską powierzono skarżącemu, a dla matki przewidziano kontakty w co drugi weekend i jedno popołudnie w tygodniu od godziny dwudziestej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądowa kontrola legalności wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja zmieniająca skarżącemu okres, w którym skarżącemu przysługuje świadczenie wychowawcze na syna. Świadczenie to zostało pierwotnie przyznane na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. (informacja o przyznaniu świadczenia z dnia 3 lutego 2022 r. karta 23). Decyzją zmieniającą okres ten skrócono do 30 września 2022 r. Równolegle skarżącemu skrócono również okres świadczenia na córkę. Rozpoznawana sprawa nie obejmuje jednak tamtego świadczenia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zaakcentować należy, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej, w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, zaś z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2023, poz. 810 ze zm., w skrócie u.p.p.w.d.), w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że prowadzący postępowanie w zakresie świadczenia wychowawczego organ ZUS jest związany obowiązkami wynikającymi z zasad procesowych wyrażonych w tym Kodeksie. Tymczasem, zdaniem Sądu, obowiązki te nie zostały w sprawie zachowane.

Przede wszystkim uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie czynią zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rola i znaczenie uzasadnienia było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Wskazać tu choćby można wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Gl 649/23, w którym trafnie wskazano, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08,). Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, publ. LEX 2010).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że obie wydane w sprawie decyzje nie zostały należycie i prawidłowo umotywowane. Organ I instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że według przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dziećmi. Organ II instancji stwierdził zaś jedynie, że na podstawie zgromadzonej sprawie dokumentacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy jedynie powtórzył, że według przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 24 października 2022 r. skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem.

Decyzje organów obydwu instancji w sposób jaskrawy naruszają powołany wyżej art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie wziął też w ogóle pod uwagę, że od czasu wywiadu środowiskowego tj. od dnia 24 października 2022 r. w dacie orzekania przez ten organ upłynęło blisko 4 miesiące, zwłaszcza że z wywiadu wynikało, że stan w nim stwierdzony ma dla skarżącego charakter przejściowy. Ponadto nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił zgłoszonego w dniu 2 stycznia 2023 r. wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie ponownego wywiadu środowiskowego, w którym wskazał on na zmianę sytuacji życiowej.

Nieco bliższe wyjaśnienia co do motywów zaskarżonej decyzji zawarte zostały dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie mogą one jednak sanować wskazanych wyżej uchybień. W świetle bowiem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralny, niezbędny element (poza przypadkami wskazanymi w art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. które nie mają w sprawie miejsca) i to tam organ powinien wyjaśnić w sposób jasny, szczegółowy i wyczerpujący motywy swojego rozstrzygnięcia. Nie można więc tolerować sytuacji, w której dopiero w odpowiedzi na skargę organ próbuje bliżej wyjaśnić, czym w istocie kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy także i te wyjaśnienia, zdaniem Sądu, nie są wystarczające. Wynika z nich w istocie, że organ odwoławczy oparł się na opinii pracownika socjalnego, wyrażonej w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 24 października 2022 r., a z matką jego syna w dniu 27 października 2022 r. Tymczasem opinia ta nie ma dla organu charakteru wiążącego i nie zwalnia go z krytycznej oceny ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego, zwłaszcza wobec przeciwnych twierdzeń skarżącego. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę, że jego obowiązkiem było także ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Pierwotnie skarżącemu przyznano świadczenie wychowawcze na okres do 31 maja 2023 r. Wydając decyzję 20 lutego 2023 r. organ odwoławczy zobowiązany był ustalić, kto faktycznie sprawował opiekę nad synem nie tylko w październiku 2022 r. ale także w kolejnych miesiącach tj. od listopada 2022 r. do lutego 2023 r. Zaniechanie powyższych ustaleń świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W utrzymanej przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji zawarte zostało także stwierdzenie, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres od 1 października 2022 r. do 30 listopada 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie wiadomo, czy stwierdzenie to ma jedynie charakter informacyjny, czy też ma być elementem rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d. w sprawie nienależnego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Zakładając, że intencją organu było to, aby decyzja z dnia 10 listopada 2022 r. była nie tylko decyzją zmieniającą dotychczas przyznane świadczenie ale także decyzją stwierdzającą, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, to obowiązkiem organu było także przedstawienia uzasadnienia w tym zakresie, w tym odniesienia się do art. 25 wskazanej powyżej ustawy. Przede wszystkim jednak zagadnienia dotyczące zmiany decyzji oraz stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia powinny być rozstrzygane w dwóch odrębnych decyzjach.

Mając na uwadze wszystkie wymienione powyżej nieprawidłowości oraz związane z nimi naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy ustalą przede wszystkim kto faktycznie sprawował opiekę na synem skarżącego w okresie od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. Organy umożliwią przy tym skarżącemu przedstawienie dowodów oraz złożenie wyjaśnień na okoliczność, że to on we wskazanym okresie faktycznie sprawował opiekę nad synem. Organy uwzględnią także to, że ograniczenie intensywności opieki spowodowane wyprowadzeniem się skarżącego z dotychczasowego, wspólnego z matką jego syna miejsca zamieszkania, mogło mieć charakter wyłącznie przejściowy i nie powinno być brane pod uwagę na niekorzyść skarżącego, jeżeli w kolejnych miesiącach skarżący zajmował się synem na tyle intensywnie, że to jego należało uznać za sprawującego faktyczną opiekę. Rozpatrując zaś ponownie sprawę organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.