Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 305 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1118/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2020 r., nr DI-420/291/2018/rg,ep w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1118/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) z 3 marca 2020 r., nr DI-420/291/2018/rg,ep w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania wynikającą z naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 § 1 i art. 109 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony prawa do obrony przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w szczególności poprzez uniemożliwienie zapoznania się przez tego pełnomocnika z aktami postępowania, pominięcie wniosku pełnomocników o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak również pominięcie wniosku o odroczenie terminu rozprawy, co de facto prowadzi do pominięcia pełnomocników w postępowaniu.

Następnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez:

I. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: Ustawa, Prawo ochrony środowiska, p.o.ś.) w związku z § 5 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177, dalej: Rozporządzenie), skutkujące błędnym określeniem stawki kary za przekroczenie temperatury ścieków na kwotę 13,23 zł za jeden metr sześcienny ścieków, w sytuacji gdy prawidłowa stawka kary za przekroczenie temperatury ścieków powinna być określona na kwotę 1,32 zł za jeden metr sześcienny ścieków, co w konsekwencji spowodowało błędne wyliczenie wysokości kary i jej drastyczne zawyżenie na niekorzyść skarżącej kasacyjnie;

II. niewłaściwe zastosowanie art. 305 ust. 4 Ustawy w związku z § 9 ust. 4 Rozporządzenia poprzez błędne określenie wysokości kary wskutek obliczenia kary na podstawie przelicznika obejmującego zrzut nie tylko w 2015 r., ale także zrzut w 2016 r., co powoduje wymierzenie "jakiejś kary", która nie odzwierciedla faktycznego zrzutu ścieków w roku, za który wymierzona jest kara;

III. niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 35 § 1 i art. 109 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie - radcy prawnemu A.P. świadczenia pomocy prawnej na rzecz skarżącej, co w konsekwencji spowodowało ograniczenie możliwości obrony Spółki w postępowaniu przed WSA w Warszawie;

IV. niewłaściwe zastosowanie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej ustawa covidowa, ustawa COVID-19) poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w dniu 3 listopada 2020 r. przez WSA w Warszawie na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy wskazany art. 15zzs4 umożliwia przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co w konsekwencji spowodowało, że pełnomocnicy skarżącej kasacyjnie zostali de facto pozbawieni możliwości przedstawienia Sądowi swojego stanowiska, przez co znacząco ograniczono skarżącej kasacyjnie możliwość obrony jej praw, w sprawie w której skarżącej kasacyjnie grozi kara administracyjna w wielomilionowej kwocie, bezpośrednio zagrażająca jej dalszemu istnieniu;

V. błędną wykładnię i niezastosowanie wprost art. 23 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: Dyrektywa), a w związku z tym błędną wykładnię i zastosowanie art. 305a Ustawy i przepisów wykonawczych tj. Rozporządzenia w tym § 5 pkt 2, § 6 pkt 4 i § 9 ust. 2 i 4, w zakresie w którym nałożone na Spółkę kary mają charakter maksymalny, ryczałtowy i pomijający jakiekolwiek rozważania dotyczące proporcjonalności kary do stopnia zanieczyszczenia środowiska i innych okoliczności sprawy;

VI. brak zastosowania w sprawie art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak zastosowania w sprawie art. 189d i 189f §1-3 k.p.a., a przez to niewłaściwe zastosowanie art. 298, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 Ustawy, § 5 pkt 2, § 6 pkt 4 i § 9 ust. 2 i 4 Rozporządzenia, które są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 23 Dyrektywy, a przez to nałożenie kar niezgodnie z porządkiem konstytucyjnym RP oraz prawem UE;

VII. niezastosowanie art. 189c k.p.a., art. 189a ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 189d i 189f § 1-3 k.p.a. i nieuwzględnienie podczas orzekania i wymierzania kary dyrektyw dotyczących jej nakładania i odstąpienia od wymierzenia, poprzez uznanie, że Ustawa reguluje samodzielnie kwestie zarówno przesłanek nałożenia kary, jak i jej miarkowania (proporcjonalności), czy odstąpienia od jej wymierzenia, co spowodowało wymierzenie kary w żaden sposób nieadekwatnej do stopnia zagrożenia oraz całkowicie nieproporcjonalnej do naruszenia prawa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. i w konsekwencji oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w sytuacji w której GIOŚ naruszył dyspozycję art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji de facto na niekorzyść strony odwołującej się (została utrzymana w mocy decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "ZWIOŚ"), jako pozornie względniejsza dla skarżącej kasacyjnie, w sytuacji gdy organ II instancji w istocie wydał decyzję merytoryczną bezprawnie zwiększającą stawkę za przekroczenie temperatury ścieków, na podstawie której wyliczono wysokość kary). W tej sytuacji decyzja GIOŚ jest orzeczeniem na niekorzyść strony, gdyż w sytuacji gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu wprost wskazuje, że ZWIOŚ wyliczył za niską karę i jednocześnie GIOŚ w uzasadnieniu decyzji wskazuje ZWIOŚ jak ma on liczyć kary strona nie ma jakiejkolwiek pewności, czy za chwilę nie zostanie choćby wszczęte kolejne postępowanie w sprawie, bo ZWIOŚ kierując się "wytycznymi" GIOŚ za chwilę wyda kolejną decyzję licząc kary tak, jak chce GIOŚ za kolejny okres. Arbitralne ustalanie przez WSA, że decyzja nie jest na niekorzyść strony, bez uwzględnienia woli strony (z pominięciem podstawowej zasady postępowania "volenti non fit iniuria"), która oczekuje rzetelnego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy i wysokości nałożonych kar, narusza art. 139 k.p.a., a zatem WSA powinien w tej sytuacji uchylić obie decyzje;

II. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 15zzs4 ust. 2 i 3 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wniosków pełnomocników skarżącej kasacyjnie z 22 października 2020 r. oraz z 27 października 2020 r. i w konsekwencji rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w dniu 3 listopada 2020 r. przez WSA na posiedzeniu niejawnym bez wysłuchania stanowisk stron, podczas gdy wskazany art. 15zzs4 ust. 2 umożliwia przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co w konsekwencji spowodowało, że pełnomocnicy skarżącej kasacyjnie zostali de facto pozbawieni możliwości przedstawienia Sądowi swojego stanowiska, przez co znacząco ograniczono skarżącej możliwość obrony jej praw, w sprawie w której skarżącej grozi kara administracyjna w wielomilionowej kwocie, bezpośrednio zagrażająca jej dalszemu istnieniu;

III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wskazania i uzasadnienia podstaw nieuznania wniosków pełnomocników skarżącej kasacyjnie zawartych w pismach z 22 października 2020 r. oraz z 27 października 2020 r. o nierozpoznawanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. oraz o odroczenie terminu rozpoznania sprawy i rozpoznanie jej na posiedzeniu z udziałem stron, co w konsekwencji uniemożliwiło [...] pełnomocnikom skarżącej kasacyjnie przedstawienie stanowiska w sprawie, zaś dodatkowemu [...] pełnomocnikowi skarżącej, ustanowionemu dopiero w dniu 30 września 2020 r., uniemożliwiło nawet zapoznanie się z aktami sprawy oraz wykluczyło możliwość świadczenia przezeń pomocy prawnej na rzecz skarżącej kasacyjnie, w sprawie, w której skarżącej grozi kara administracyjna w wielomilionowej kwocie, bezpośrednio zagrażająca jej dalszemu istnieniu; lakoniczne, jednozdaniowe stwierdzenie faktu nieuwzględnienia obydwu wniosków pełnomocników skarżącej kasacyjnie przez WSA zawarte na samym końcu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uznać należy za wadę, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tak doniosłej decyzji Sądu I instancji, która okazała się brzemienna w skutkach, albowiem WSA bez wysłuchania żadnego z pełnomocników skarżącej, a także bez wyznaczenia pełnomocnikom strony dodatkowego terminu na przedstawienie swojego stanowiska, a w szczególności nowo ustanowionemu pełnomocnikowi, skargę oddalił na posiedzeniu niejawnym, z naruszeniem ww. art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych;

IV. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutu wskazanego w pkt 10.2.4 zarzutów skargi (uzasadnionego szczegółowo w akapitach 84 - 93 skargi) i w efekcie całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie kwestii błędnego określenia stawki kary za przekroczenie temperatury ścieków, która została określona przez GIOŚ na kwotę 13,23 zł/m3, w sytuacji, gdy prawidłowo powinna być ona określona na kwotę 1,32 zł/m3, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie wysokości kary;

V. art. 109 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i art. 45 Konstytucji RP, a to poprzez naruszenie prawa do obrony strony w sytuacji gdy: (i) pomimo jej wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, sprawa jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym, (ii) jeden z pełnomocników strony nie ma dostępu do akt sprawy z uwagi na przebywanie na kwarantannie, w związku z podejrzeniem choroby zakaźnej i pomimo zawiadomienia o tym WSA, WSA wydaje orzeczenie uniemożliwiając w istocie mu udział w postępowaniu;

VI. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia:

a) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez akceptowanie przez WSA naruszenia wskazanych zasad postępowania administracyjnego przez GIOŚ, a tym samym akceptowanie braku ustalenia prawidłowego oraz pełnego stanu faktycznego sprawy. Naruszenia te spowodowały, że WSA zamiast uchylić zaskarżone decyzje, zaakceptował brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji w zakresie:

1) pominięcia, że podmiot wykonujący badania nie miał akredytacji, ale z uwagi na jego charakter, badania nie nasuwają wątpliwości, a tym samym możliwym było ustalenie zakresu szkód w środowisku - doprowadziło to do nałożenia na Spółkę kar w oparciu o art. 305a ust. 1 w związku z art. 305a ust. 2 i art. 147a ust. 1 Ustawy,

2) ustalenia liczby metrów sześciennych zrzucanych ścieków - nie na podstawie rzeczywistych danych za rok objęty karą, a na podstawie przeliczeń proporcji dowolnie ustalonego przez GIOŚ okresu rozliczeniowego,

3) pominięcia badania okoliczności sprawy, w szczególności niewyrządzenia szkody w środowisku naturalnym, co spowodowało niezastosowanie norm określonych w dziale IV k.p.a., w tym art. 189d i 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,

b) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez bezzasadne przyjęcie, że w postępowaniu nie został naruszony art. 10 k.p.a., w sytuacji gdy postępowanie było wielokrotnie przedłużane po wcześniejszym zapoznaniu z aktami, a następnie, z dnia na dzień po powtórnym zapoznaniu się z aktami, decyzja już została wydana, co uniemożliwiło stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu i co zostało zaakceptowane przez WSA. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez uniemożliwienie stronie przedstawienia nowych dowodów i okoliczności sprawy przed zamknięciem postępowania administracyjnego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zadanie pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości UE w zakresie rozumienia art. 23 Dyrektywy dotyczącego kar za naruszenie krajowych przepisów dotyczących jakości wód: "czy w przypadku państwa takiego jak Rzeczpospolita Polska, które wprowadziło na podstawie Dyrektywy przepisy krajowe w art. 305 ust. 1 i 4, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 w zw. z art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) oraz § 5 pkt 2, § 6 pkt 4 i § 9 ust. 2 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.), system kar za wykonanie badań jakości wód określony w oderwaniu od dokonanego rzeczywistego zanieczyszczenia wód, oparty tylko na aspekcie formalnym - tj. posiadaniu przez laboratorium badające wody certyfikatu określonego w przepisach krajowych, których wysokość jest ustalona na poziomie ryczałtowym i identycznym jak w przypadku spuszczania wód o maksymalnym zanieczyszczeniu, spełnia przesłanki prawidłowej implementacji do porządku krajowego przepisów Dyrektywy ustanawiających obowiązek wprowadzenia kar o charakterze skutecznym, odstraszającym, ale i proporcjonalnym, czy też taki sposób implementacji wskazanego wyżej przepisu Dyrektywy jest z nią niezgodny, gdyż nie uwzględnia zasady proporcjonalności kary poprzez wymierzanie jej niezależnie od rzeczywistego zanieczyszczenia wód, przeprowadzenia czy też nieprzeprowadzenia badań i opierania się tylko, na z góry założonym, ryczałtowym współczynniku przeliczeniowym.". Skarżąca kasacyjnie wskazała na niezgodności powołanych w skardze przepisów prawa materialnego dotyczących wymiaru kary za brak badań certyfikowanych z Dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: Dyrektywa). Z uwagi na konieczność rozpatrzenia tego wniosku, spółka wniosła na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., o zawieszenie postępowania do momentu wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut dotyczący nieważności postępowania Spółka wskazała, że brak uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu rozpoznania sprawy i rozpoznanie jej na posiedzeniu z udziałem stron narusza m.in. prawo skarżącej kasacyjnie do sprawiedliwego procesu zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z przyczyn od niego niezależnych, nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku o nierozpoznawanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. oraz o odroczenie terminu rozpoznania sprawy i rozpoznanie jej na posiedzeniu z udziałem stron w sposób oczywisty naruszyło prawo skarżącej kasacyjnie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy. Dodatkowo nieuwzględnienie wniosku z 27 października 2020 r. spowodowało, że profesjonalny pełnomocnik Spółki został de facto pozbawiony możliwości świadczenia pomocy prawnej na jej rzecz.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma żadnej obiektywnej okoliczności, która uniemożliwiałaby przeprowadzenie rozprawy, a co najmniej przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Szczególnie w sytuacji WSA dysponującego warunkami technicznymi przeprowadzenia rozpraw, gwarantującymi zachowanie reżimu sanitarnego, nie powinno nastręczać to jakichkolwiek trudności, mając na uwadze fakt, że w rozprawie w niniejszej sprawie maksymalnie uczestniczyłoby 7, do 8 osób, wliczając w to skład sędziowski, protokolanta oraz pełnomocników skarżącej kasacyjnie i organu.

W przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł przeprowadzić posiedzenia z udziałem stron, powinien był odroczyć termin rozpoznania sprawy do czasu, kiedy sytuacja pandemiczna pozwoliłaby na przeprowadzenie posiedzenia z udziałem stron. Ewentualnie powinien był skorzystać z możliwości zagwarantowanej w art. 15zzs4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Niezastosowanie żadnej z powyższych dwóch możliwości spowodowało w konsekwencji, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możliwości werbalnego przedstawienia Sądowi swojego stanowiska na rozprawie, przez co bardzo poważnie ograniczono jej możliwość obrony w postępowaniu, w którym z uwagi na wartość wymierzonej kary, od rozstrzygnięcia zależy być albo nie być zarówno Spółki, jak i dziesiątek zatrudnianych przez nią pracowników. Skarżącej kasacyjnie nie jest znany przebieg posiedzenia niejawnego zwołanego dla rozpatrzenia skargi. Jedyną informacją na temat tego posiedzenia jest wyrok, natomiast stronie nie jest wiadomym gdzie i z czyim udziałem w charakterze protokolanta odbyło się posiedzenie oraz jakie zostały podjęte czynności w jego trakcie (brak jakichkolwiek informacji o wydanych odrębnych postanowieniach o oddaleniu wniosku o odroczenie rozprawy oraz wniosków dowodowych).

Następnie skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że WSA rozpoznając skargę nie podzielił stanowiska strony, iż zaskarżona decyzja GIOŚ została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie miał bowiem uprawnienia do dokonania zmiany stawki jednostkowej za przekroczenie temperatury ścieków z kwoty 1,32 zł/m3, jaką zasadnie zastosował ZWIOŚ do kwoty 13,23 zł/m3. Poczynienie takiego zwiększenia przez Organ stanowiło naruszenie dyspozycji art. 139 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Arbitralne ustalanie przez WSA, że decyzja nie jest na niekorzyść strony, bez uwzględnienia woli skarżącej kasacyjnie, co do tego jak ona sama rozumie swoją korzyść lub jej brak jest zatem przedwczesne.

Spółka zakwestionowała również oddalenie skargi wskutek uznania przez Sąd I instancji, ze w sprawie przed organami administracji nie doszło do naruszenia praw gwarantowanych w art. 10 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie przyznała, że do formalnego zapoznania się z aktami doszło 23 kwietnia 2019 r., jednakże po tym zapoznaniu nie została wydana decyzja, lecz prowadzone było przez blisko rok postępowanie w sprawie. Kolejnym terminem zakończenia sprawy miał być 29 lutego 2020 r. Skarżąca kasacyjnie skontaktowała się zatem z GIOŚ i w dniu 3 marca 2020 r. złożyła pismo, celem umożliwienia zapoznania z aktami sprawy. W ustalonym terminie wizyty w siedzibie GIOŚ, w dniu 5 marca 2020 r., skarżąca kasacyjnie dowiedziała się, że w dniu 3 marca 2020 r. została wydana decyzja w sprawie.

Wobec powyższego zdaniem Spółki, GIOŚ swoim działaniem uniemożliwił złożenie wniosków dowodowych, które w ocenie skarżącej kasacyjnie miały istotne znaczenie dla sprawy, w tym choćby związane z temperaturą wody. Zamiarem skarżącej kasacyjnie było przeprowadzenie dowodów na okoliczność choćby temperatury ścieków, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla wyniku postępowania, a także zapoznanie się z ewentualnie przeprowadzonymi dowodami z urzędu. GIOŚ uniemożliwiając stronie zapoznanie się z całokształtem materiału dowodowego w sprawie, spowodował, iż skarżąca kasacyjnie nie mogła wskazać i wyjaśnić choćby kwestii rodzaju ścieków, czy stawek kar, czy też zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez GIOŚ, będącym podstawą do innych ustaleń niż ustalenia ZWIOŚ.

Następnie Spółka wskazała, że w toku sprawy nie poczyniono w istocie ustaleń innych niż ilość ścieków. Brak tych ustaleń skutkuje naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w tym również elementarnych praw chemii i fizyki w zakresie temperatury, a tym samym również błędnego ustalenia wysokości kary, w szczególności w zakresie temperatury wody. Zakładając nawet swoistą abstrakcyjność kary, nie może ona w całości abstrahować od szkody w środowisku i być nieproporcjonalna. Sam fakt, że przyjęta dla potrzeb nałożenia kary temperatura ścieków jest rażąco zawyżona, powoduje, że kara w tym zakresie jest karą za nic. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uwzględniając zastrzeżenia dotyczące jedynie badania w sprawie kwestii certyfikacji laboratorium, w sprawie konieczne było również przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność co najmniej ustalenia temperatury oraz składu ścieków.

WSA zaakceptował także brak ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek wymiaru kar. Pominięcie okoliczności, że stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nastąpiły bez winy skarżącej kasacyjnie i nie wyrządziły szkód w środowisku naturalnym, gdyż zrzucane nieczystości nie przekraczały istotnie norm wskaźników zanieczyszczeń wynikających z pozwolenia, a zatem niezbadanie choćby wagi i okoliczności sprawy zrzutu wody, kwestii, że było to pierwsze stwierdzone uchybienie, a Spółka po stwierdzeniu uchybienia przez ZWIOŚ zmieniła sposób postępowania w sprawie oraz nie osiągnęła z tego tytułu żadnych korzyści, jest uchybieniem w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, które miały istotny wpływ na jej wynik.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA bezzasadnie podzielił pogląd GIOŚ, że nie jest konieczne badanie okoliczności, które wpływają na sposób nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Zaaprobowano brak ustaleń w zakresie winy strony, a przede wszystkim ustalenia, czy działanie skarżącej kasacyjnie doprowadziło do zanieczyszczenia środowiska.

Spółka zauważyła również, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż organ prawidłowo uznał, że zanieczyszczenie było maksymalne i tak naliczył kary. Uznanie to nastąpiło pomimo, że część badań była robiona przez jednostki certyfikowane, choć nawet tutaj nie wyjaśniono tej kwestii do końca. Uzasadnienie decyzji, zdaniem Spółki, jest bez jakiegokolwiek merytorycznego powiązania z dowodami zgromadzonymi w niniejszej sprawie i tym bardziej wadliwe jest zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez WSA, który w istocie nie miał nawet w oparciu o co weryfikować prawidłowości ustaleń dokonanych w sprawie. Skutkiem tego są ustalenia w sprawie kar i ich wysokości znikąd. W aktach sprawy nie ma żadnej opinii rzeczoznawcy czy biegłego, ani nawet urzędowych notatek na temat wyliczeń, czy przyjętych ustaleń w sprawach wymagających wybitnie specjalistycznej wiedzy. Należy w istocie wierzyć na słowo, że wyliczenia są prawidłowe. Nawet wyliczenia kary są trudne do zweryfikowania, gdyż sposób ich przeprowadzenia nie odpowiada wzorowi określonemu w Rozporządzeniu i ma się nijak choćby do tego, co przedstawił ZWIOŚ. Tym samym WSA nie był nawet w stanie zweryfikować poprawności tych wyliczeń.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe uchybienia, szczególnie w sytuacji, gdy z uzasadnienia orzeczenia WSA akceptującego decyzję i stanu faktycznego sprawy wynika, że Spółka przeprowadziła wymagane badania, ich wyniki były praktycznie w normie, nie została wyrządzona żadna szkoda w środowisku, badania nie zostały podważone przez organ, a dokonała ich jednostka publicznego uniwersytetu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami i standardami, w tym właściwymi normami stosowanymi także przez laboratoria akredytowane, stanowią rażące naruszenie k.p.a.

Następnie podniesiono, że Sąd I instancji nie zbadał akt sprawy w zakresie prawidłowości przyjęcia przez GIOŚ górnej jednostkowej stawki kary, a co za tym idzie, niezasadnie uznał, że wyliczona przez GIOŚ kara została obliczona prawidłowo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest w ogóle jakichkolwiek ustaleń i odniesienia się do tej kwestii przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ przy obliczaniu kary za odczyn pH przyjął maksymalną jednostkową stawkę wynikającą z Rozporządzenia, zaś przy obliczaniu wysokości kary za temperaturę, odwrotnie, za maksymalną stawkę przyjął górną jednostkową stawkę z Ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji, pomimo zarzutu postawionego przez skarżącą kasacyjnie w powyższym zakresie nie dokonał w tym przypadku analizy prawidłowości stanowiska przyjętego przez GIOS, ani też sam nie dokonał wykładni przedmiotowych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził jedynie arbitralnie, że organ ll instancji wyjaśnił, iż "w tej sprawie kara za 2016 rok powinna wynosić 10.471.159,00 zł.", bez słowa jakiegokolwiek komentarza w zakresie zarzutu skarżącej kasacyjnie dotyczącego zastosowania przez GIOS niewłaściwej stawki kary za przekroczenie temperatury ścieków. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że taka wysokość kary, jaką ustalił organ ll instancji była prawidłowa i w konsekwencji uniemożliwiła temu organowi zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na treść art. 139 k.p.a.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że WSA aprobuje sytuację, w której kara jest nieadekwatna do czynu i pomimo że sentencja zaskarżonej decyzji dotyczy nałożenia kar za rok 2016, to de facto jej wyliczenie opiera się na okolicznościach, które wystąpiły zarówno w roku 2015, jak i 2016. Prawo ochrony środowiska i przepisy wykonawcze są napisane typowo urzędniczym językiem, ale nie jest on językiem, który może być dowolnie interpretowany przez organy administracji. Spółka zauważyła, że nie wiadomo, na jakich zasadach ustalane są okresy rozpoczęcia naliczania kar, nie wiadomo na jakich zasadach dokonuje się rozliczenia okresami przeliczeniowymi obejmującymi okres późniejszy niż ten, za który jest wymierzana kara, nie wspominając już o dowolnym sprzecznym z prawem wskazywaniu stawek dla naliczenia kar, jak w przypadku przekroczenia temperatury ścieków. Takie działanie nie może być akceptowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż jest to akceptowanie przez niezależny Sąd naruszeń prawa przez organ władzy publicznej.

Spółka podniosła również, że WSA oddalając skargę w istocie zaakceptował niezastosowanie w sprawie przepisów Dyrektywy oraz działu IVa k.p.a., w tym art. 189d i 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, ani Ustawa ani Ordynacja Podatkowa nie określają przesłanek wymiaru kary administracyjnej (art. 189a §1 i §2 pkt 1), które określone są w art. 189d, czy też art. 189f §1-3 k.p.a. stanowiących w istocie przepisy materialnoprawne. W ocenie Spółki błędne jest założenie przyjęte przez WSA w ślad za GIOŚ, że takim uregulowaniem jest wskazanie w Ustawie, że niezapewnienie badań przez laboratorium certyfikowane skutkuje nałożeniem kary w wysokości 80% maksymalnej wysokości kary. W Ustawie brak bowiem pozytywnej normy, która wyłączałaby w takim przypadku wprost możliwość badania i określenia okoliczności tego czynu. Tym samym wadliwe jest przyjęcie, że wyłączone, niejako z góry, jest działanie norm działu IVa k.p.a. dotyczących dyrektyw wymiaru kary i możliwości jej miarkowania, czy też związanego charakteru nakładanej kary. Ustawa samodzielnie nie reguluje aspektów określonych w art. 189d, czy 189f k.p.a. i nie ma w niej przesłanek określonych w art. 189d k.p.a. Nie można bowiem uznać regulacji Ustawy za wyczerpujące i pełne w zakresie regulacji przesłanek i dyrektyw nakładania kar. Określenie kar poprzez procentowe jej oznaczenie jest ścisłym określeniem wymiaru kary. Zgodnie z Ustawą organ jest związany tym określeniem i z Ustawy nie wynika żaden luz administracyjny przy wymierzaniu kary.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w Ustawie brak jest przepisu, który wprost regulowałby kwestię proporcjonalności nakładania kar i okoliczności czynu. Chybione jest zatem stanowisko WSA, że Ustawa całościowo reguluje kwestię kar. Brak tych regulacji nie oznacza jednak, że Ustawa wyłącza stosowanie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale że ich nie reguluje. Tym samym, w ocenie Spółki powinny być zastosowane przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące dyrektyw wymiaru kary, szczególnie, że jest to spełnienie nakazów wynikających z art. 23 Dyrektywy i podyktowanych normami Konstytucji.

Konkludując Spółka podkreśliła, iż w niniejszej sprawie zastosowano przepisy bez wykazania (a nawet badania) winy Spółki i zanieczyszczenia środowiska zakładając, że Spółka ponosi obiektywną odpowiedzialność za wszystko i to w maksymalnej wysokości. Wykładnia ta pomija nie tylko wytyczne Trybunału do załatwienia takich spraw, ale także nowy sposób ich rozstrzygania dający prymat odpowiedzialności opartej na zasadzie winy i szkody, co bezpośrednio wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie szkoda nie wystąpiła, a za naruszenie sposobu pomiarów wymierzono karę. W sprawie winna być stosowana zatem, a co najmniej brana pod uwagę zasada proporcjonalności wynikająca z Dyrektywy, przepisów Konstytucji i postępowania administracyjnego, pozwalających w każdej ze spraw na poddanie przepisu prawa testowi konieczności i proporcjonalności sensu stricto w danej sprawie. Brak zastosowania tego testu w konkretnej sprawie Spółki prowadzi do absurdalnej sytuacji nieproporcjonalności sankcji. Niewątpliwie celem unijnego, jak i krajowego ustawodawcy nie było wprowadzanie nieracjonalnych, eliminacyjnych kar za tylko formalne niedopatrzenie, które nie mają wpływu na zatruwanie środowiska. W tej sytuacji przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 Ustawy, wskazane przepisy Rozporządzenia oraz załączniki nr 3 i 4 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - to przepisy niezgodne z Dyrektywą 2000/60/WE i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, przy założeniu takim, jak zaprezentował Sąd I instancji, czy też wcześniej organy w zaskarżonych decyzjach, niemożliwości zastosowania luzów administracyjnych wynikających z k.p.a.

W piśmie z 11 października 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, uzupełniając uzasadnienie podniesionych zarzutów oraz przedstawiła dodatkowe zarzuty dotyczące nieważności postępowania, które nie były podniesione w skardze, a które z uwagi na swój charakter mogą być, w ocenie skarżącej kasacyjnie podnoszone nawet na aktualnym etapie sprawy.

Spółka podniosła, że w postępowaniu administracyjnym doszło do pominięcia strony z uwagi na fakt dopuszczenia S.Ł. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika Spółki, która w istocie nie była pełnomocnikiem skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu – w tym w zakresie składania oświadczeń w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie była pełnomocnikiem Spółki w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 26 września 2017 r. z uwagi na brak umocowania. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w protokole rozprawy stwierdzono, iż S.Ł. występuje jako pełnomocnik Spółki, przy czym nie został sprawdzony ani zakres jej pełnomocnictwa, ani w ogóle fakt, czy takim ona dysponuje. W aktach sprawy takiego pełnomocnictwa nie ma, pomimo że szczegółowo sprawdzano zasady reprezentacji Spółki, gdyż w tamtym czasie doszło do zmian osobowych w zarządzie Spółki i reprezentacja skarżącej kasacyjnie wykazywana była nie przy pomocy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, ale uchwały o powołaniu zarządu i stosownych wniosków do tego rejestru o dokonanie wpisów nowych członków zarządu. Spółka podniosła także, że S.Ł. odbierała Protokół Kontroli z 9 grudnia 2016 r., nie mając do tego stosownego pełnomocnictwa, a także składała do tego protokołu wyjaśnienia, również bez upoważnienia. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że S.Ł. była współpracownikiem skarżącej i współpracowała z nią na podstawie kontraktu cywilnoprawnego. W zakresie jej obowiązków znajdował się nadzór nad działalnością rolniczą Spółki, taką jak zasiewy, nawozy, wynajem sprzętu rolniczego itd. Nie miała ona wówczas jakiegokolwiek upoważnienia do zajmowania w imieniu Spółki stanowiska, w tym składania wiążących oświadczeń w zakresie postępowania środowiskowego dotyczącego wód i ścieków. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek upoważnienia, umowy czy pełnomocnictwa dla S.Ł., na podstawie którego mogła ona działać, w tym uczestniczyć w rozprawach administracyjnych, podpisywać protokoły pokontrolne, jak również składać wiążące dla skarżącej kasacyjnie oświadczenia przed organami administracji dotyczące zarówno badań ścieków, jak i ich ilości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak pełnomocnictwa oznacza, że Spółka podczas kontroli, ale również podczas prowadzenia całego postępowania przed organem I instancji nie była należycie reprezentowana, co powoduje nieważność postępowania przed organem I instancji. Skutkuje to także nieważnością decyzji organu II instancji, gdyż i ona oparta jest na ustaleniach faktycznych sporządzonych w trakcie czynności, przy których skarżąca kasacyjnie de facto nie była reprezentowana, a nawet nie była zawiadomiona o rozprawie – w aktach sprawy nie ma nawet dowodu doręczenia zawiadomienia o rozprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, takie naruszenie mogło być sanowane przez oba organy jedynie poprzez uzupełnienie postępowania o zażądanie przedłożenia pełnomocnictwa, czy też potwierdzenie dokonanych przez S.Ł. czynności. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie można uznawać, iż złożenie odwołania od decyzji organu I instancji przez Spółkę konwalidowało czynności dokonane bez upoważnienia, gdyż wszystkie czynności w postępowaniu były dokonywane z udziałem osoby, która nie była ani pełnomocnikiem, ani przedstawicielem Spółki.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie podniosła niezastosowanie i/lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Spółka wskazała, że interpretacja przepisów dotyczących kar administracyjnych w przypadku wątpliwości musi być dokonywana zawężająco i zawsze na korzyść strony, zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, która znajduje emanację w przepisach postępowania administracyjnego w art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, rozpatrzenie zarzutów pod kątem tej podstawowej wykładni prawa administracyjnego, która doznaje dodatkowego ograniczenia z uwagi na przedmiot sprawy: wymierzenie kary administracyjnej – przy wymierzaniu, których muszą być stosowane tak samo restrykcyjne zasady, jak przy wymierzaniu kar stosowanych na gruncie prawa karnego, zostało całkowicie pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej przez organy orzekające w sprawie. Te naruszenia zasad postępowania w szczególności w zakresie określenia: ilości zrzucanych ścieków, maksymalnej stawki za przekroczenie temperatury wody, terminu rozpoczęcia zrzutu ścieków – są rażące i miały zasadniczy wpływ na wynik postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, a następnie decyzją odwoławczą GIOŚ oraz rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie doszła do przekonania, że przy wymierzaniu kar administracyjnych za przeprowadzenie niecertyfikowanych badań, Sąd I instancji, jak i organy administracji ochrony środowiska, pod płaszczem twierdzeń uchwały NSA z 17 grudnia 2014 r. w sprawie II OPS 1/14 nie widzą żadnych wątpliwości przy interpretacji przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, czy też wydawanych na jej podstawie przepisów wykonawczych w sprawie kar.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1 i art. 109 p.p.s.a. poprzez pozbawienie prawa do obrony przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, radcę prawnego A.P.

Oceniając powyższy zarzut zauważyć należy, że zmierza on do wykazania, że strona skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możności obrony swych prawa przez jednego z pełnomocników to jest radcę prawnego A.P. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że w ogóle została pozbawiona możności obrony swych praw, ale że w jej ocenie nie mogła być należycie reprezentowana przez jednego z ustanowionych przez nią pełnomocników.

Zwrócić należy jednak uwagę, że w sprawie zostało ustanowionych, poza radcą prawnym A.P., jeszcze czterech innych fachowych pełnomocników. Pełnomocnictwo to zostało udzielone im 23 marca 2020 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Radcy prawnemu A.P. udzielono pełnomocnictwa 30 września 2020r., a pełnomocnictwo to zostało złożone do akt sprawy w dniu 29 października 2020 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie została ona pozbawiona prawa do obrony swych praw, albowiem radca prawny A.P. od 8 października 2020 r. przebywał w izolacji domowej z powodu zachorowania na COVID-19 przez jednego ze swoich domowników, a z dniem 16 października 2020 r. zostały wprowadzone ograniczenia funkcjonowania sądów administracyjnych, co spowodowało, że pełnomocnik ten nie mógł zapoznać się z aktami sprawy. Nie oznacza to jednak, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw, albowiem pozostałych czterech fachowych pełnomocników mogło działać w sprawie. Do dnia 8 października 2020 r., także radca prawny A.P. mógł zapoznać się aktami sprawy. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. "strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników". W związku z treścią powyższego przepisu nie było więc przeszkód, aby strona skarżąca kasacyjnie działała przez pozostałych ustanowionych w sprawie pełnomocników.

Nie stanowi także naruszenia prawa do obrony nieuwzględnienie wniosku pełnomocników o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzut naruszenia art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem, COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID -19) nie może więc wywołać zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki powołany wyżej przepis umożliwiał przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, a brak przeprowadzenia rozprawy w ten sposób pozbawił pełnomocników skarżącej kasacyjnie możliwości przedstawienia swojego stanowiska przez co znacząco ograniczył skarżącej możliwość obrony swych praw. Jednocześnie wspólnie z powyższymi zarzutami należy omówić i ocenić zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1 i art. 109 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuuje prawo do sądu, które stanowi jeden z najistotniejszych elementów kultury prawnej. Prawo do sądu definiuje się jako prawo do ochrony sądowej, wyprowadzane z prawa do ochrony prawnej. Prawo to jest instytucjonalną gwarancją ochrony materialnych, konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich (por. F. Geburczyk, Szczegółowe wymogi formalne skargi do sądu administracyjnego w ujęciu komparatystycznym - prawo do sądu, między dowolnością a formalizmem, PPP 2019/7, s. 118; A. Wróbel, Prawo do sądu (w:) Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 220). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że syntezą prawa do sądu jest dostęp obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK - A 2002/2, poz. 14).

Podkreślić jednak należy, że na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 prawo do sądu może być ograniczone: zarówno przy wykorzystaniu odesłania z art. 176 ust. 2, jak i na zasadach ogólnych, jako możliwość ograniczenia każdego w zasadzie spośród wolności i praw jednostki. (P. Sarnecki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016 r., tom II, str. 235 i n.).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jednym z elementów składowych konstrukcji prawa do sądu jest prawo do jawnego postępowania sądowego oraz prawo do uzyskania wyroku sądowego po przeprowadzeniu publicznej rozprawy. Jawność postępowania sądowego należy postrzegać w kategoriach zasady konstytucyjnej, stanowiącej komponent prawa do sądu. Prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy jest standardem prawnym, o którym mowa także w międzynarodowych dokumentach ochrony praw człowieka (por. art. 6 ust. 1 EKPC, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej).

Stosownie do art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (§ 2).

Ograniczenia jawności postępowania sądowego są jednak, jak wynika choćby z powołanego art. 90 § 1 p.p.s.a., prawnie dopuszczalne i mają ugruntowanie tak w Konstytucji, jak i w aktach prawa międzynarodowego.

O warunkach jawności postępowania oraz dopuszczalności jej ograniczeń stanowi art. 6 ust. 1 EKPC. Dopuszczalnymi przez Konwencję ograniczeniami jawności rozprawy są wymogi porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwowego w społeczeństwie demokratycznym, jeżeli wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochrony życie prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jawność procesu sądowego nie jest utożsamiana z bezwzględnym obowiązkiem rozpoznawania spraw na rozprawach. Trybunał formułuje w tym zakresie standard, zgodnie z którym strona ma prawo do bycia wysłuchaną przynajmniej w jednej instancji, a rezygnacja z tego wysłuchania przez ustawodawcę lub sąd jest dopuszczalna ze względu na swoisty charakter postępowania, np. kwestie uboczne (wpadkowe), rozpoznanie apelacji, czy też kasacji. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Trybunał przyjmuje, że jeżeli przedmiotem sprawy są wyłącznie zagadnienia prawne, postępowanie apelacyjne lub kasacyjne będzie spełniać wymogi art. 6 ust. 1 EKPC nawet bez wysłuchania strony na tym etapie, mając na względzie zasadę ekonomiki procesowej (zob. szerzej Andrzej Paduch, glosa do wyroku NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2870/20; OSP z 2022 r., z. 1, poz. 11 oraz powoływane tam orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka).

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 45 ust. 2 określono sytuacje, kiedy jawność rozprawy może być wyłączona. Zgodnie z tym przepisem wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd może być ograniczane na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji z zastosowaniem tzw. testu proporcjonalności ograniczeń. Z przepisu tego wynika, że konstytucyjnymi przesłankami ograniczenia praw jednostki może być bezpieczeństwo lub porządek publiczny oraz zdrowie i prawa innych osób. Z unormowań tych wynika, że prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy nie powinno być absolutyzowane, bowiem w szczególnych sytuacjach prawodawca zwykły na poziomie stanowionych ustaw został przez ustrojodawcę uprawniony - i zobowiązany jednocześnie - do stanowienia przepisów oraz podejmowania inicjatyw, które mają na celu ochronę wartości nadrzędnych z punktu widzenia całego społeczeństwa, do których zaliczyć należy zdrowie i życie obywateli, a które ze swej istoty mogą wchodzić w potencjalny konflikt z niektórymi wartościami ze sfery interesu indywidualnego. W warunkach stanów zagrożeń o skali masowej Konstytucja dopuszcza, aby działania prawodawcy ukierunkowane zostały na ochronę dóbr publicznych, do których zalicza się zdrowie publiczne. Oczywistym jest, że nie w każdym przypadku ochrona tak rozumianej wartości, choć wspólnej dla wszystkich członków społeczeństwa, pozostawać będzie w pełnej "symbiozie" z interesem indywidualnym jednostki, a przynajmniej nie ze wszystkimi jego aspektami (por. szerzej P. Kardas, Konstytucyjne podstawy rozstrzygania kolizji obowiązków i konfliktów dóbr w czasie epidemii, Palestra 6/2020). Prawodawca, a następnie organy stosujące prawo są zobowiązane w tego typu warunkach nadzwyczajnych dokonać procesu ważenia wartości konstytucyjnych, skorelowanego z zasadą proporcjonalności i rozstrzygnąć możliwe konflikty interesów prywatnych i publicznych na rzecz wartości uznanych za nadrzędne w danych okolicznościach faktycznych i w określonym układzie stosunków. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa bądź wolności w imię ochrony porządku publicznego, ustawodawca, jak i organy stosujące prawo, kierują się przy tym troską o należyte współżycie członków społeczeństwa, która obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych.

Dodatkowo należy podkreślić, że nakazu publicznego ogłaszania wyroku, jaki wypływa z art. 45 ust. 2 zd. 2 Konstytucji nie należy odnosić literalnie do każdej sytuacji, a jedynie do przypadków wymienionych w ust. 2, tj. wyłączenia jawności rozprawy ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. W razie natomiast ograniczenia prawa do jawnego rozpatrzenia sprawy na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczalną formę upublicznienia orzeczeń uznaje się, poza ich ustnym odczytaniem, także złożenie w sekretariacie sądu i umożliwienie zainteresowanym zapoznanie się z nim (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21, CBOSA). Wydany na posiedzeniu niejawnym wyrok wraz z pisemnym uzasadnieniem jest przesyłany do stron z urzędu na podstawie art. 139 § 4 i art. 142 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego uznaje się za dopuszczalne, niemniej jednak niezbędne jest zachowanie wymogów rzetelnego procesu sądowego. Posiedzenie niejawne powinno być wyjątkiem i znajdować wyraźną podstawę ustawową.

Przechodząc na grunt polskiej procedury sądowoadministracyjnej, warto zwrócić uwagę, że podstawę rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych zawierają już ogólne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w tym trybie ustawodawca przewidział w przypadku postępowania uproszczonego (art. 120 p.p.s.a.), postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (art. 64d), czy rozpoznania skargi kasacyjnej w przypadkach, o których mowa w art. 182 p.p.s.a. Forma posiedzenia niejawnego została zatem przewidziana przez ustawodawcę jako praktyka rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych dla niektórych, uzasadnionych przypadków, wyliczonych już w samej ustawie.

Szczególną natomiast podstawę ustawową do rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym ustanawiają przepisy ustawy covidowej. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz w dniu wydania wyroku przez WSA, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Z kolei ust. 2 ww. przepisu stanowi, że we wskazanym okresie rozprawa przed sądem administracyjnym jest przeprowadzana w formie zdalnej, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przepis, o którym mowa, dopuszcza także przeprowadzenie rozprawy w formie tradycyjnej, co wynika ze sformułowania "chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (art. 15zzs4 ust. 2 in fine ustawy). Zgodnie zaś z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy przewodniczący może - również poza sytuacjami wskazanymi w ust. 1 tego przepisu - zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące warunki: po pierwsze, przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, po drugie, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, po trzecie, rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Przewidziane w art. 15zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.

W uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; (ONSA i WSA z 2021 r. Nr 3, poz. 35), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 15zzs4 ustawy covidowej należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zauważyć należy, że powierzenie w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczącemu kompetencji do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne również poza sytuacjami wskazanymi w ust. 1, jest zasadne, gdyż wiąże się z dynamiką charakteryzującą rozprzestrzenianie się zagrożenia epidemicznego w danym obszarze. Przewodniczący jest bowiem w stanie na bieżąco ocenić - ewentualnie uwzględniając rekomendacje właściwych organów państwa - czy aktualne ryzyka związane z epidemią koronawirusa pozwalają na przeprowadzenie rozprawy, czy też zachodzi potrzeba rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślić należy, że jeżeli chodzi o wyłączenie możliwości przeprowadzenia rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, to ustawodawca dysponuje większą swobodą w tym zakresie, gdy przedmiotem sprawy jest wyłącznie ocena prawna, a sąd nie rozstrzyga zagadnień natury faktycznej (por. wyr. ETPC z 12 lipca 2001 r. w sprawie Malhous przeciwko Czechom, nr 33071/96). W tym kontekście znaczenie ma charakter postępowania sądowoadministracyjnego w Polsce. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Ustrojowo zadanie to spoczywa na organie administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustaleń stanu faktycznego, nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi opiera się co do zasady na dokumentach zawartych w aktach sprawy. Dlatego też w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego swoboda ustawodawcy co do możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym ma charakter szerszy - zwłaszcza w wyjątkowych okolicznościach zagrożenia dla zdrowia wynikających ze stanu epidemii.

Należy przy tym oddzielić sytuację ograniczenia jawności postępowania od sytuacji pozbawienia możności działania. Choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej, zwłaszcza uwzględniając ograniczoną dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym i jego specyfikę. Procedura postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest zgoła odmienna od przyjętej w postępowaniu cywilnym, czy karnym. Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego zakłada dostępność wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów. W szczególności sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania świadków, który ma istotny wymiar w pozostałych wymienionych procedurach sądowych.

Zapewnienie stronie możności działania w formule posiedzenia niejawnego gwarantuje umożliwienie stronie dokonywania czynności procesowych przez składanie pism i wniosków. Nie można skutecznie wywodzić, że już samo skorzystanie przez sąd z trybu posiedzenia niejawnego pozbawia stronę możności dochodzenia ochrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o ile rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano przedstawienie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r, sygn. akt II OSK 1652/21).

Okoliczności powyższe nie świadczą więc o naruszeniu prawa do obrony przez skarżącą kasacyjnie.

Podnoszona zaś przez skarżącą kasacyjnie okoliczność ewentualnego niewykorzystania przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Art. 15 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 jest przepisem postępowania, a jego uwzględnienie w ramach zarzutów skargi kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam brak możliwości "werbalnego" zajęcia stanowiska w sprawie podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przesądza o zaistnieniu tej przesłanki, gdyż jak wcześniej wywiedziono strona miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w formie pisemnej.

Odnosząc się zaś do wywodów dotyczących uzupełnienia argumentacji zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w piśmie procesowym z dnia 11 października 2023 r., a dotyczących nieważności postępowania, to jest zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Strona skarżąca kasacyjnie zaistnienia przesłanki nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym upatruje w pominięciu jej jako strony postępowania przed organami administracji. Okoliczności tego rodzaju nie są związane z postępowaniem przed sądem administracyjnym, albowiem dotyczą postępowania przed organami administracji, a co za tym idzie nie stanowią racjonalnej argumentacji wskazującej na naruszenie prawa do obrony w postępowaniu sądowym.

W konsekwencji powyższych wywodów jako niezasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, a także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i art. 45 Konstytucji RP. Ponadto dodać należy, że ustawa p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 183 § 1 pkt 5, lecz jednostkę redakcyjną oznaczona jako art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., która to jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowiła podstawę jej zarzutu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania i uzasadnienia podstaw nieuznania wniosków pełnomocników skarżącej kasacyjnie o nierozpoznawanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a rozpoznanie jej na rozprawie.

Oceniając powyższy zarzut stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób bardzo ograniczony odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosków o odroczenie rozprawy. Zwrócić jednak należy uwagę, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na Sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów i wniosków, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Przy stawianiu zatem w skardze kasacyjnej zarzutu pominięcia określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazania, że gdyby sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Okoliczności takie w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Nie przesądza o tym sam fakt ustanowienia w sprawie nowego pełnomocnika.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 305a p.o.ś. w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. nr 260, poz. 2177, dalej rozporządzenie). Po pierwsze zarzut ten został sformułowany jako błędna wykładnia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Zwrócić jednak należy uwagę, że przepis art. 305a p.o.ś. składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, który konkretnie przepis stanowi podstawę tego zarzutu skargi kasacyjnej. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych, wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnych, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

Co więcej zarzut ten dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego, a skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez Sąd I instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo winno się interpretować te przepisy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany - co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) - zaś ocena tego zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała w zarzutach skargi kasacyjnej nieprawidłowość w ustaleniu stanu faktycznego, ale jedynie w odniesieniu do kwestii pominięcia, że podmiot wykonujący badania nie miał akredytacji, lecz nie uwzględniono jego charakteru, ustalenia liczby metrów sześciennych zrzucanych ścieków oraz niewyrządzenia szkody w środowisku naturalnym. Trudno doszukać się także zarzutu nieprawidłowości ustaleń wysokości temperatury ścieków w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W punkcie 85 skargi kasacyjnej zagadnienie to zostało poruszone, jednakże jedynie jako okoliczność niemożności ustalenia wysokości kary administracyjnej, a nie zakwestionowania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.

W odniesieniu do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. c p.o.ś., to jest kiedy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś. zostały przekroczone w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków. W myśl § 5 pkt 2 rozporządzenia jednostkowa stawka kar za przekroczenie dopuszczalnej temperatury wprowadzanych ścieków, za jeden m3 za ścieki, których temperatura przekracza dopuszczalną wielkość o 5o C i więcej wynosi 1,03 za każdy stopień przekroczenia. Ustawodawca określił górną jednostkową stawkę kar, która zgodnie z art. 310 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., z zastrzeżeniem art. 312 p.o.ś., wynosi 10 zł za 1 m3 ścieków w przypadku przekroczenia dopuszczalnej temperatury, odczynu PH, poziomu sztucznych substancji promieniotwórczych lub dopuszczalnego stopnia rozcieńczenia ścieków eliminujących toksyczne oddziaływanie ścieków na ryby. Mając na względzie fakt, że pomiary zostały wykonane przez laboratorium niespełniające wymagań określonych w art. 147a ust. 1 p.o.ś. zastosowanie w sprawie miał art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., a więc w odniesieniu do temperatury zastosowanie ma górna jednostkowa stawka kary, która wynosi 13,23 zł za 1 m3 ścieków.

Mając na względzie moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 p.p.s.a.) zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS 1/14, w której wyrażono pogląd, ze wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 p.o.ś. jest stwierdzenie, że pomiary nie zostały wykonane w laboratorium spełniającym wymagania z art. 147a ust. 1 p.o.ś., a okoliczność ta w sprawie jest bezsporna. Z uchwały tej wynika, że zgodnie z art. 147a każdy podmiot prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są ustawowo zobowiązani do zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska tylko przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2021 r. poz., 1344 oraz z 2022 r., poz. 974) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1816), albo laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1a. Akredytowane laboratorium musi więc spełniać odpowiednie ustawowe wymagania. Z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a tej ustawy, to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten wskazuje różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie, powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, iż nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten ustanawia różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji.

W związku z powyższym tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi i w efekcie całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii błędnego określenia stawki kary za przekroczenie temperatury ścieków.

Okoliczność ta była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (s. 23 – 24 uzasadnienia), a ponadto jak wskazano powyżej, w sytuacji braku wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 bez względu na rzeczywiste wielkości emisji, a co za tym idzie zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 305 ust. 5 p.o.ś. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne określenie wysokości kary wskutek obliczenia kary na podstawie przelicznika obejmującego zrzut nie tylko w 2015 r., ale także zrzut w 2016 r.

Z decyzji organu odwoławczego wynika bowiem wprost, że jako datę obowiązywania pozwolenia przyjął on datę 1 lipca 2015 r., a więc datę od kiedy ścieki są wprowadzane do środowiska. Ilość ścieków wprowadzanych do wód została uwzględniona za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. w oparciu o comiesięczne sprawozdania Spółki składane do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wysokość kary za rok kalendarzowy 2016 została wyliczona w oparciu o te dane i zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia. Ilość zrzutu ścieków dotyczyła więc 2016 r., a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieuprawniony. W związku z powyższym nie jest zasadny w tym zakresie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy w tej części.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.ps.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a.

W myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy pomimo stwierdzenia naruszenia prawa przez organ I instancji, to jest wyliczenia wysokości nałożonej kary w oparciu o nieprawidłowe stawki, nie uchylił zaskarżonej decyzji. Sam fakt stwierdzenia tej wadliwości bez zmiany zaskarżonej decyzji nie stanowi naruszenia art. 139 k.p.a. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że może to skutkować wydaniem kolejnych decyzji za kolejne okresy w oparciu o wyższe stawki naliczania kary, nie stanowi o wydaniu decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Zasada reformationis in peius dotyczy bowiem konkretnej decyzji organu odwoławczego wydawanej w wyniku wniesienia odwołania. Nie odnosi się zaś do ewentualnych przyszłych decyzji, które mogą zostać wydane w stosunku do strony wnoszącej odwołanie.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 189c k.p.a. i art. 189a k.p.a. ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189d i 189f § 1 – 3 k.p.a. i nieuwzględnienie podczas orzekania i wymierzania kary dyrektywy dotyczącej jej nakładania i odstąpienia od wymierzenia poprzez uznanie, że p.o.ś. reguluje samodzielnie kwestie zarówno przesłanek nałożenia kary, jak i jej miarkowania, czy odstąpienia od jej wymierzenia, co spowodowało wymierzenie kary w żaden sposób nieadekwatnej do stopnia zagrożenia oraz całkowicie nieproporcjonalnej do naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że z art. 189a § 1 k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu.

W myśl art.189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4. terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5. odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6. udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu IV a k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Z treści powyższego przepisu wynika, więc że aby dział IVa k.p.a. nie miał zastosowania do któregokolwiek z zagadnień w nim wymienionych, to musi ono zostać uregulowane w przepisach szczególnych. Dział III Ordynacji podatkowej nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Takiej regulacji nie zawiera także ustawa Prawo ochrony środowiska w dziale IV tytule V dotyczącym kar administracyjnych. Istotnym jest, że z mocy art. 281 § 3 p.o.ś. ustawodawca wyłączył stosowanie Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, a to z tej przyczyny, że kwestie te zostały uregulowane w p.o.ś. samodzielnie. W dziale IV tytułu V dotyczącym kar administracyjnych zostały uregulowane takie instytucje jak: odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych. Skoro Ordynacja w dziale III nie reguluje kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, ani też instytucji tej nie zawiera p.o.ś., to zgodnie z art.189a § 1 i 2 k.p.a. przepis art. 189f dotyczący odstąpienia od nałożenia kary ma co do zasady zastosowanie w sprawie. Nie mają natomiast zastosowania w sprawie przepisy art. 189d, to jest dyrektywy wymiaru kary, albowiem zagadnienia te zostały uregulowane przepisami p.o.ś. (art. 274).

W odniesieniu do przepisu art. 189f k.p.a. stwierdzić należy, że możliwość zastosowania tego przepisu została rozważana przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jako zasadne stanowisko organu o braku podstaw zastosowania art. 189f k.p.a.

Zarzut skargi kasacyjnej nie kwestionuje okoliczności związanych z niezastosowaniem art. 189f, taka argumentacja została zawarta dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W myśl art. 189f ust. 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna".

Powyższe warunki nie zostały zaś spełnione, albowiem nie zaszły okoliczności z art. 189f ust. 1 pkt 2 k.p.a. ani też nie można stwierdzić, że waga tego naruszenia jest znikoma. Okoliczność, że w następnych latach tego rodzaju uchybienia zostały przez skarżącą kasacyjnie usunięte nie świadczy o tym, że waga tego naruszenia jest znikoma. To właśnie przeprowadzanie badań w akredytowanych laboratoriach miało na celu zapewnienie prawidłowości ochrony zasobów przyrodniczych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że administracyjna kara pieniężna za wprowadzenie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodno-prawnym stanowi instrument finansowo–prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Uchybienia zaś w postaci braku przeprowadzania badań w akredytowanym laboratorium nie można uznać za uchybienie jedynie formalne, albowiem tego rodzaju badanie nie stanowi informacji o zakresie i wysokości składu ścieków odprowadzonych do środowiska. Mając na względzie powyższe oraz okoliczności związane z ilością odprowadzonych ścieków nie można uznać, że w omawianej sprawie waga naruszenia prawa była znikoma.

W związku z powyższymi wywodami nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak zastosowania w sprawie art. 189d i art. 189f § 1-3 k.p.a., a poprzez to niewłaściwe zastosowanie art. 298, art. 505a ust. 1 pkt 2 lit a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 p.o.ś. § 5 pkt 2, § 6 pkt 4 § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia, które są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 23 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Ustosunkowując się do przedstawionego powyżej zarzutu stwierdzić ponadto należy, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w czym upatruje niezgodności z Konstytucją RP powołanych wyżej przepisów.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszania art. 6, 7, 7a § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, zarówno z przyczyn przedstawionych już w uzasadnieniu, to jest w części dotyczącej wywołania szkód w środowisku, gdyż jak już była mowa art. 305a ust. 2 p.o.ś. nie uzależnia wymierzenia administracyjnej kary od szkody wywołanej w środowisku. Administracyjna kara pieniężna jest w orzecznictwie definiowana jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Jest ona środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma też zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości.

Dla ustalenia możliwości zastosowania art. 189d i 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie było zaś konieczne badanie czy została wyrządzona szkoda w środowisku, albowiem w sprawie nie miał zastosowania art. 189d k.p.a., a przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary, o której mowa w art. 189f nie jest okoliczność niewyrządzania szkody w środowisku.

W odniesieniu do powyższego zarzutu zauważyć ponadto należy, że podstawa skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania wymienionych powyżej, została skonstruowana jako jeden ciąg jedenastu przepisów różnych ustaw o zróżnicowanej zawartości normatywnej, które w takim ujęciu miałyby zostać jednocześnie naruszone przez określone działanie bądź zaniechanie organu, czego miał nie zauważyć Sąd I instancji. Taki sposób formułowania podstawy kasacyjnej, bez jednoczesnego wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegać miało ich naruszenie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej ich oceny. Nie sposób bowiem zidentyfikować wynikającą z wymienionych w jednych ciągach przepisów normę prawną, która miałaby zostać naruszona w toku postępowania administracyjnego. Ocenie podlegały więc okoliczności, które wprost zostały wskazane przez skarżącą kasacyjnie.

Co do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. dodać należy, że nie został on uwzględniony także z tej przyczyny, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, który konkretnie przepis prawa budził wątpliwości interpretacyjne, w związku z czym wątpliwości treści, której normy prawnej zostać powinny wyłożone na korzyść strony. Ewentualne doprecyzowanie podstawy skargi kasacyjnej w jej uzupełnieniu nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na upływ terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Nieoparty na usprawiedliwionych podstawach jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Po pierwsze, nie wskazano konkretnej jednostki reakcyjnej tego przepisu, do której odnosi się zarzut skargi kasacyjnej. Po drugie, okoliczność, że postępowanie było wielokrotnie przedłużane nie świadczy o naruszaniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto nie wykazano jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć to naruszenie, biorąc po uwagę charakter sprawy. Podzielić w całości należy w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że strona skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia 2 kwietnia 2019 r. została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca kasacyjnie zapoznała się z aktami sprawy w dniu 23 kwietnia 2019 r., a w dniu 30 kwietnia 2019 r. złożyła pismo, w którym wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonej do niego dokumentacji. Po tym terminie organ odwoławczy nie gromadził już materiału dowodowego, natomiast nie było przeszkód, aby skarżąca składała w tym czasie jeszcze inne wnioski, czy przedstawiała dowody.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niezastosowania art. 23 Ramowej Dyrektywy Wodnej, a w związku z tym błędnej wykładni i zastosowania art. 305a p.o.ś. i § 5 pkt 2, § 6 pkt 4, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 23 Ramowej Dyrektywy Wodnej "Państwa Członkowskie określają kary, które stosuje się w przypadku naruszenia krajowych przepisów przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Przewidziane kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające".

Zgodnie z zasadą proporcjonalności środki podjęte przez UE: muszą być odpowiednie, by doprowadzić do zamierzonego celu, muszą być konieczne, by doprowadzić do zamierzonego celu, nie mogą nakładać na osoby fizyczne nadmiernego obciążenia w stosunku do zamierzonego celu (proporcjonalność w wąskim znaczeniu).

Celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest osiągnięcie dobrego stanu wód, czyli co najmniej dobrego stanu ekologicznego i dobrego stanu chemicznego poprzez określenie i wdrożenie koniecznych działań w ramach zintegrowanych programów działań, uwzględniając istniejące wspólnotowe wymogi. Uzasadnia to konieczność podjęcia określonych środków w przypadku nieprzestrzegania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że nałożenie kary za tego rodzaju naruszenie prawa jest nieproporcjonalne do celu jaki ma zostać osiągnięty zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną. Ponadto zauważyć należy, że kary te, w myśl art. 23 Ramowej Dyrektywy Wodnej mają być nie tylko proporcjonalne, ale także skuteczne i odstraszające. Charakter naruszenia w postaci zaniechania przeprowadzania badań w akredytowanym laboratorium, w tym przypadku nie może zostać oceniony jako nieproporcjonalny do wagi zaistniałego naruszenia. Podkreślić należy, że wysokość nałożonej kary nie została określona w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy (np. ilości odprowadzonych ścieków). Surowość zaś nałożonej kary administracyjnej spełnia warunek zawarty w art. 23 Ramowej Dyrektywy Wodnej, aby kara ta miała charakter odstraszający.

Z powyższych względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, a co za tym idzie nie zaistniały przesłanki do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości UE z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym rozumienia art. 23 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.