Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1346/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 w zw. z art. 157 par 1 i par 2 oraz art. 158 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...]maja 2020 r., znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/17, odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...]z [...]czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]maja 2010 r., Nr [...], oraz zmieniającej ją decyzji Starosty [...]z [...]marca 2013 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] czerwca 2015 r. stwierdził na wniosek B. P. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] [...] (zmienionej decyzją Starosty [...]z [...]marca 2013 r., znak: [...]oraz decyzją Starosty [...]z [...] lutego 2015 r., znak: [...]) oraz decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...].

GINB decyzją z [...] listopada 2015 r., uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...]z [...]czerwca 2015 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2010 r., Nr [...], znak: [...] i decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...].

Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/16, WSA w Warszawie oddalił skargę B. P. na ww. decyzję GINB z [...] listopada 2015 r. Natomiast NSA wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/17, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie oraz ww. decyzję GINB z [...] listopada 2015 r.

GINB podniósł, że postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny decyzji organu stopnia podstawowego z [...] maja 2010 r., Nr [...], oraz z [...] marca 2013 r., znak: [...], w aspekcie ustalenia występowania ewentualnych pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja obejmuje rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego [...] przy ul. [...] i budowę budynku mieszkalnego w zabudowie pierzowej z usługą w poziomie parteru, II kondygnacyjnego, z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego z dachem stromym o kacie nachylenia połaci dachowej 45°, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...].

Inwestor A. K. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] przy ul. [...][...]) na cele budowlane. Legitymowała się decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]marca 2006 r., Nr [...] (ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i budowie nowego budynku mieszkalnego na ww. działce nr ew. [...] przy ul. [...][...]).

GINB wskazał, że decyzją Starosty [...]z [...] marca 2013 r., znak: [...], zmieniono ww. decyzję Starosty [...]z [...]maja 2010 r., Nr [...], znak: [...], poprzez zatwierdzenie "aneksu do projektu architektoniczno - budowlanego", który przewidywał zmiany w zakresie: zmniejszenia powierzchni zabudowy, zmiany w układzie lokalizacji okien frontowych na parterze, zmian w układzie funkcjonalnym na parterze oraz zmiany kąta nachylenia dachu warz ze zmniejszeniem wysokości całego budynku (w kalenicy). Ponadto "aneks do projektu architektoniczno - budowlanego", przewidywał wprowadzenia luksferów na parterze i piętrze na północnej ścianie budynku oraz dodatkowego okna w pomieszczeniu kuchennym. Zatem nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1, 2, 3, 4 p.b.

Organ odwoławczy przywołał treść § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanych decyzji). Zauważył przy tym, że § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Z projektu budowlanego kwestionowanego przedsięwzięcia, (zarówno pierwotnego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z [...]maja 2010 r., jak również zamiennego, zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...]z [...]marca 2013 r., budynek mieszkalny zaprojektowany został w granicach działki inwestycyjnej nr ew. [...], której szerokość wynosi 12 m, w ostrej granicy z działkami nr ew. [...]i [...], przy czym w elewacji południowej od strony działki nr ew. [...]i w elewacji północnej od strony działki nr ew. [...]nie zostały przewidziane otwory okienne i drzwiowe. Natomiast jak wynika z projektu budowlanego "zamiennego" zatwierdzonego decyzją z [...]marca 2013 r. (Rzut parteru - nr rys. 2, str. 66, Rzut piętra - nr rys. 4, str. 68, Elewacje - nr rys. 11, str. 75), w elewacji północnej od strony działki nr ew. [...]przewidziane zostały 2 otwory wypełnione luksferami. Zatem ścianę z luksferami należy traktować, jako ścianę bez otworów okiennych. Brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami warunków technicznych.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...]z [...]maja 2010 r. (Opis techniczny - str. 16) wynika, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosić będzie 363,92 m2, przy czym powierzchnia pomieszczeń przeznaczonych pod wyłączne usługi handlu (tj. 2 sklepów, magazynu oraz pomieszczenia porządkowego) wynosić ma 80,35 m2 tj. 22 % powierzchni całkowitej budynku. W projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty [...]z [...]marca 2013 r. (Opis techniczny - str. 16) przewidziano zmniejszenie powierzchni użytkowej projektowanego budynku do 291,56 m2, przy czym powierzchnia pomieszczeń przeznaczonych pod wyłączne usługi handlu wynosić ma 77,47 m tj. 26,5 % powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem GINB, pomimo faktu, że w parterze projektowanego budynku przewidziano dwa sklepy, to ich powierzchnia łączna nie przekracza 30% powierzchni tego budynku. W związku z tym projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Kwestionowane przedsięwzięcie nie narusza rażąco § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że skoro wystąpiła przesłanka umożliwiająca realizację planowanego przedsięwzięcia w ostrej granicy, wymieniona w § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., tym samym projekt tej inwestycji nie musi przewidywać spełnienia warunku, o którym mowa w § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia (umożliwiający sytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej), aby mogła powstać ona w granicy z działkami nr ew. [...]i [...].

GINB przywołał treść § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że z treści § 206 ust. 1 wynika, że sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji powinno nastąpić przed przystąpieniem do jej budowy. Brak jest natomiast przepisu, który przewidywałby obowiązek sporządzenia takiej ekspertyzy przed wydaniem pozwolenia na budowę. Ekspertyza techniczna, o której mowa w przywołanym unormowaniu, może być sporządzona zarówno na etapie poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, jak i później - po udzieleniu pozwolenia, lecz przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. W związku z powyższym, organ stopnia powiatowego nie naruszył § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia.

GINB stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że weryfikowane decyzje Starosty [...]z [...]maja 2010 r., Nr [...]oraz z [...]marca 2013 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 232 ust. 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wskazał, że ustalenia w powyższym zakresie organ I instancji oparł przede wszystkim na analizie projektu architektoniczno - budowlanego oraz przyjętych rozwiązań materiałowych (s. 8 uzasadnienia decyzji Wojewody [...]z [...]czerwca 2015 r.). Tymczasem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa projektu architektoniczno - budowlanego, lecz wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

GINB zauważył, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...]z [...]maja 2010 r., jak również projekt budowlany "zamienny" zatwierdzony decyzją Starosty [...]z [...]marca 2013 r., został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Ponadto do ww. projektów budowlanych dołączono oświadczenia projektantów o wykonaniu tych projektów budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe ustalenia faktyczne i prawne nie zostały w żaden sposób zakwestionowane w wyroku NSA z 26 marca 2019 r.; sygn. akt II OSK 1044/17. Zatem decyzje Starosty [...]z [...]maja 2010 r. i z [...]marca 2013 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

GINB przywołał treść uzasadnienia wyroku NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/17 i wyjaśnił, że pismami z [...] października 2019 r., znak: [...], z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz SKO w [...]o przesłanie całości akt sprawy, dotyczących ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]marca 2006 r., Nr [...] o warunkach zabudowy. SKO w [...], przy piśmie z [...] lutego 2020 r., przesłało ww. dokumentację do GUNB.

Organ odwoławczy nadmienił, że z powyższych dokumentów wynika, że decyzją kończącą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest decyzja o warunkach zabudowy, która ma w ust. 1 pkt 2 lit. c następującą treść; "1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy i funkcji [...] 2) dla rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego ustala się: c) wysokość budynku do 15,50 m.". Powyższa decyzja jest tożsama z decyzją, którą legitymował się inwertor i którą załączył zarówno do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] maja 2010 r. (Projekt budowlany - str. 5, 6 i 7) jak i do projektu budowlanego "zamiennego" zatwierdzonego decyzją z [...] marca 2013 r. (Projekt budowlany zamienny - str. 5, 6 i 7). Jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotem badania prowadzonego w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) jest wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięcia, którym udzielono pozwolenia na jej realizację. Kontroli podlega tylko działanie organu poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) oraz poprawność samej decyzji, w świetle materiału dowodowego oraz informacji, którymi dysponował organ ją wydający. Całkowicie niedopuszczalną jest ocena kontrolowanego pozwolenia w oparciu o materiał dowodowy bądź informacje, którymi organ stopnia podstawowego nie dysponował. Badając bowiem decyzję w trybie nieważnościowym, tj. według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej wydania, nie sposób czynić organowi zarzutu, że podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie, nie uwzględnił okoliczności, które, pomimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - nie były mu znane. Powoływana przez skarżącą okoliczność sfałszowania decyzji o warunkach zabudowy może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania. W żadnym jednak wypadku nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej na podstawie unormowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ ocenił, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozwiązania projektowe spornej inwestycji rażąco naruszały ustalenia ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]marca 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy. W szczególności parametry projektowanego budynku mieszkalnego nie naruszają ustaleń co do linii zabudowy; rodzaju zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (projektowany - budynek mieszkalny jednorodzinny); funkcji zabudowy - w kondygnacji parteru usługi handlu, w wyższych kondygnacjach funkcja mieszkaniowa (projektowana - 2 lokale przeznaczone pod usługi na parterze, funkcja mieszkaniowa na pierwszym piętrze, funkcja gospodarczą na poddaszu - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 15); wysokości budynku mieszkalnego - do 3 kondygnacji (projektowane - 3 kondygnacje - Projekt budowlany - Przekrój A-A - nr rys. 9, Przekrój B-B - nr rys. 10). Projektowane rozwiązania zamienne nie przewidują zmiany względem pierwotnego pozwolenia na budowę w ww. zakresie. Ponadto parametry projektowanego budynku nie naruszają także ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]marca 2006 r. o warunkach zabudowy co do powierzchni zabudowy - do 160 m2 (projektowana - 158,97 m2 - Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]maja 2010 r. - Opis techniczny - str. 16 i 155,20 m2 - Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...]marca 2013 r. - Opis techniczny - str. 16). Powyższych ustaleń nie zakwestionował NSA w wyroku z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/17.

GINB stwierdził, że ust. 1 pkt 2 lit. c ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]marca 2006 r. o warunkach zabudowy przewiduje wysokość budynku do 15,50 m. Z analizy projektu budowlanego (zatwierdzonego ww. decyzją z [...]maja 2010 r.) wynika, że zaprojektowano budynek o wysokości w kalenicy 13,80 m (Przekrój A-A - nr rys. 9, Przekrój B-B - nr rys. 10), natomiast z projektu budowlanego (zatwierdzonego ww. decyzją z [...]marca 2013 r.) wynika, że w wyniku dokonanych zmian projektowych przewidywalna wysokość w kalenicy wynosić ma 13,11 m (zob. Przekrój A-A - nr rys. 9, Przekrój B-B - nr rys. 10).

Zauważył, że nawet w sytuacji uznania, że organ stopnia podstawowego miał wiedzę o dwóch decyzjach z tej samej daty o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednej z treścią w ust. 1 pkt 2 lit. c "wysokość budynku do 15,50 m" i drugiej z treścią w ust. 1 pkt 2 lit. c "wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich", to i tak nie można stwierdzić, aby w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa. Kalenica projektowanego budynku jest nieznacznie wyższa (ok. 1,10 m wg projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...]maja 2010 r. i ok. 0,40 m wg projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...]marca 2013 r.) od kalenicy budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...]. Istotny jest także fakt, że przy ul. [...] w bliskim otoczeniu kwestionowanej inwestycji (zdjęcia z portalu [...]) znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości, przewyższające budynek na działce nr ew. [...] oraz o zbliżonej wysokości co projektowany budynek usytuowany na działce nr [...] (m.in. budynek usytuowany na działce nr ew. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, budynki usytuowane przy ul. [...], [...]i [...], a także budynki usytuowane przy [...] i [...]. Jednocześnie jak już wskazano wyżej zachowany został wymóg co do ilości kondygnacji budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje. Zatem zaprojektowanie budynku nieznacznie wyższego (w kalenicy) od budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...] nie zaburza lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu niedającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa.

Organ odwoławczy podał również, że [...]WKZ w [...]decyzją z [...]marca 2010 r., Nr [...], znak: [...], udzielił pozwolenia na realizację spornej inwestycji, usytuowanej na terenie historycznego założenia urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...]WKZ w [...]z [...]marca 2007 r., Nr [...]. Projekt budowlany "zamienny" został uzgodniony z [...]WKZ w [...], który decyzją z [...]listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], udzielił pozwolenia na realizację spornej inwestycji w jej zmienionym kształcie. Zatem skoro [...]WKZ w [...]zezwolił na realizację spornego budynku, nie sposób uznać, że lokalizacja budynku przewyższająca nieznacznie budynek na działce sąsiedniej zaburza ład przestrzenny w strefie objętej ochroną konserwatorską. Nie sposób zatem postrzegać go w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. P., wnosząc pismem datowanym na dzień [...] czerwca 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji opartej na decyzji o warunkach zabudowy wydanej [...] marca 2006 r. nr [...], w jej sfałszowanej w ust. 1 pkt 2 lit. c treści odnośnie dopuszczalnej wysokości nowego obiektu budowlanego- wysokość budynku do 15,50 m;

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., w związku z § 12 pkt 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany i projekt budowlany zamienny nie narusza powołanych przepisów;

c) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., w związku z § 7 ust. 1. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie projektu, który zawierał braki i błędy w zakresie analizy wpływu inwestycji na sąsiedni budynek, podczas gdy budynek ten nie został zinwentaryzowany, wrysowane w projekcie elewacje nie są zwymiarowane, a analiza graficzna wysokości elewacji wyraźnie nie zgadza się ze stanem rzeczywistym;

d) art. 5 ust. 8 i ust. 9 p.b., poprzez dopuszczenie do realizacji budynku nieodpowiednio usytuowanego na działce budowlanej i bez poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 p.b., poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji dostatecznie istoty sprawy, bowiem organ nie ustalił wszystkich niezbędnych dla prawidłowego i należytego rozstrzygnięcia okoliczności. Oparł swoje rozstrzygnięcie na projekcie budowlanym, do którego załączona była decyzja o warunkach zabudowy w jej sfałszowanej w ust. 1 pkt 2 lit. c treści odnośnie dopuszczalnej wysokości nowego obiektu budowlanego - wysokość budynku do 15.50m. miejscowego planu. Cyt. "Na podstawie której decyzji o warunkach zabudowy z zapisem w ust. 1 pkt 2 lit. c wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich czy wysokość budynku do 15,50m sprawdzono zgodność projektu architektoniczno-budowlanego opracowanego na dzień [...].11.2009r.".

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że decyzja GINB nie uwzględnia wytycznych zawartych w wyroku NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt OSK II 1044/17. Organ w sposób wszechstronny i wnikliwy nie przeanalizował akt sprawy pomimo, że wiązało go ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażona w powyższym orzeczeniu sądu. Cała uwaga GINB została skupiona na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]marca 2006 r. Nr [...], gdzie stwierdzono, że wysokość budynku na działce nr ewid. [...] może mieć wysokość do 15,50m. Pominięto, a wręcz nie dokonano jakiejkolwiek analizy przypadku opisanego w decyzji o warunkach zabudowy również Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. Nr [...], gdzie jednoznacznie wskazuje się, że zabudowa na działce nr ewid. [...] nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich (zapis pierwotny). Nie zwrócono należytej uwagi i nie wyciągnięto właściwych konsekwencji wobec tego, że decyzja o warunkach zabudowy do wysokości 15,50m jest decyzją sfałszowaną i jako taka, nie powinna ostać się w obrocie prawnym. To najważniejszy zarzut w przedmiotowej sprawie, do którego nie odniósł się w żaden sposób GINB. Tymczasem doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez sfałszowanie dokumentu urzędowego.

Skarżąca podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest w pierwszej kolejności oparta na decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sfałszowany dokument w decydującym stopniu wpłynął na gabaryt budynku będącego przedmiotem postępowania, a który to gabaryt stanowi bezpośrednie zagrożenie i generuje koszty, które skarżąca musi ponosić w związku z dodatkowym obciążeniem swojego budynku, w szczególności konstrukcji dachu i stropu, a także ponad miarowym obciążeniem śniegiem. Zatem postępowanie powinno zostać wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odniosła się również do faktu, że postępowanie karne w sprawie fałszerstwa decyzji o warunkach zabudowy (które miało miejsce w przedmiotowej sprawie) zostało umorzone. Jednakże znaczenie miało bowiem niewskazanie sprawcy czynu. Fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty, a szkoda (zarówno dla skarżącej, jak i dla interesu społecznego) poważna. Szkoda ta z jednej strony polega na konieczności ponoszenia kosztów, które generuje wyższy budynek w bezpośrednim sąsiedztwie, a w szerszej skali odnosi się do społeczności mieszkańców i gości miasta [...], którzy są użytkownikami przestrzeni publicznej. W przestrzeni objętej ochroną konserwatorską, zlokalizowaną w centrum [...], zrealizowano budynek za wysoki, zaburzający ład przestrzenny. Troska o ład przestrzenny w zamyśle ustawodawcy jest podstawą u.p.z.p., a ustawa ta szczegółowo określa warunki wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej, GINB oparł swoje rozstrzygnięcie na projekcie budowlanym sporządzonym na dzień [...] listopada 2009 r., do którego załączona była decyzja o warunkach zabudowy w jej sfałszowanej w ust. 1 pkt 2 lit. c treści, odnośnie dopuszczalnej wysokości nowego obiektu budowlanego - wysokość budynku do 15,50 m. Przewidywana wysokość budynku, która ujawniona zostaje w decyzji o warunkach zabudowy ma swoją wartość, której nie można spostponować. Ona bowiem w sposób pełny i zasadniczy decyduje o wzniesieniu takiego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego, który nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania.

Skarżąca nadmieniła, że GINB nie dostrzega tak istotnego faktu, że w tym samym dniu, w tej samej sprawie, ten sam burmistrz wydał dwie różne w swej treści decyzje o warunkach zabudowy. Każda z decyzji o warunkach zabudowy Nr [...]z [...]marca 2006 r., jest podstawą opracowania projektu architektoniczno-budowlanego w innym czasie, na podstawie:

- decyzji o warunkach zabudowy z zapisem w ust. 1 pkt 2 lit. c wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich został opracowany projekt architektoniczno-budowlany na dzień [...]marca 2007r., zatwierdzony pozwoleniem na budowę Nr [...]na dzień [...]kwietnia 2007 r.;

- decyzji o warunkach zabudowy z zapisem w ust. 1 pkt 2 lit. c wysokość budynku do 15,50m został opracowany projekt architektoniczno-budowlany na dzień [...]listopada 2009r., zatwierdzony pozwoleniem na budowę Nr [...]na dzień [...]maja 2010 r., jako zamienny w stosunku do podstawowego.

Ponadto GINB nie ustosunkował się do przesłanych przez skarżącą dokumentów w postaci:

- decyzji pozwolenia na budowę Starosty [...]z [...]marca 2007 r. Nr [...];

- projektu architektoniczno-budowlanego opracowanego na dzień [...] marca 2007 r., na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z [...] marca 2006 r., z zapisem w ust. 1 pkt 2 lit. c wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd podzielił ustalenia faktyczne GINB, a także argumentację prawną tego organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je, jako prawidłowe i wyczerpujące.

1. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście nie była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (tak np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18, CBOSA).

Ów nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wynika również z tego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Zawsze musi być oceniane w kontekście ujętej w art. 2 Konstytucji R.P. zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/18, CBOSA).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. "Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie, jako organ kasacyjny" (op. cit.).

2. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Słusznie GINB uchylił decyzję Wojewody [...]z [...]czerwca 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]z [...]maja 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku i budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]przy ul. [...][...] (zmienionej następnie kolejnymi decyzjami Starosty [...]) oraz decyzji Starosty [...]z [...]marca 2013 r., znak: [...], a następnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Wojewoda [...]stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. nieważność ww. decyzji gdyż uznał, że rażąco naruszały one § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie"), art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 272 ust. 3 rozporządzenia i § 204 ust. 5, § 206 ust. 1, § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia – a w konsekwencji rażąco naruszony został art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Organ II instancji, dokonując szczegółowej - i przedstawionej w uzasadnieniu swej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - analizy stanu sprawy, wynikającej z w pełni zgromadzonych akt administracyjnych rozważał, czy decyzja Starosty [...]z [...]maja 2010 r. (zmieniana) i z [...]marca 2013 r. była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Takie działanie GINB w pełni odpowiada wymogom, stawianym organom administracji publicznej, a wynikającym z art. 6 k.p.a. (zasada legalności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasada bezstronności). Ponownie rozpoznając merytorycznie sprawę, GINB w pełni zachował nakaz dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 k.p.a.

Przedstawione przez organ uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek uzasadniających potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym zwłaszcza uznanie aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy (szczegółowo opisanym w uzasadnieniu) jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury (w szczególności wynikającymi z orzeczeń, powołanych przez organ). Dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej są poprawne.

GINB, biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/17, prawidłowo wyjaśnił, dlaczego wskazane przez Wojewodę [...]przepisy naruszone nie zostały. Należy bowiem wskazać, że NSA w ww. wyroku jednoznacznie i wiążąco stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy w odniesieniu do jej funkcji w świetle art. 3. ust. 2a Prawa budowlanego, który opisuje teren zabudowy jednorodzinnej. Sąd ten wiążąco wyjaśnił, że "organy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy".

W ww. wyroku NSA odnosząc się do usytuowania ściany budynku w granicy z działką skarżącej, przesądził również, że prawidłowość takiej lokalizacji wynika wprost z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z decyzją z [...] marca 2006 r. ściana projektowanego budynku została umiejscowiona w granicy z działką skarżącej, nie naruszając interesu skarżącej, gdyż po pierwsze budynek skarżącej również znajduje się w granicy z działką zainwestowaną, a po drugie w tym miejscu istniał dotychczasowy budynek, który nie budził kontrowersji. Sąd ten przesądził też, że zgodność inwestycji wynika także z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Działka inwestorki jest węższa niż 16 m., a przepis ten dopuszcza budowę w granicy.

NSA stwierdził, że nie został naruszony § 271 ust. 3 i § 232 ust. 6 rozporządzenia, a organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa projektu architektoniczno-budowlanego, lecz wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska.

GINB w sposób wyczerpujący i poprawny wyjaśnił również, dlaczego nie został naruszony § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 232 ust. 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia (s. 6 i 7 uzasadnienia decyzji).

NSA wskazał jednak w ww. wyroku na to, że decyzja Starosty [...]z [...]maja 2010 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego (zmieniana późniejszymi decyzjami Starosty [...]), została wydana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W aktach sprawy znajdują się jednak dwie decyzje z tej samej daty o ustaleniu warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Jedna decyzja o warunkach zabudowy (oryginalna) miała w ust. 1 pkt 2 lit. c treść - dla rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego ustala się, że wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich - natomiast załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę, była decyzja z następującym sformułowaniem - dla rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego ustala się wysokość budynku do 15,50 m". Organy ścigania ustaliły, że dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy, znajdujący się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy [...], został przerobiony.

W związku z powyższym, NSA wskazał GINB na konieczność zbadania zgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego z decyzją o warunkach zabudowy z [...] marca 2006 r. W tym kontekście należy wyjaśnić, co następuje.

Kwestionowana co do ważności decyzja została wydana przy uwzględnieniu przez Starostę [...] załączonej do wniosku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, przewidującej wysokość budynku do 15,50 m. Organ administracji architektoniczno budowlanej nie miał w dacie orzekania o pozwoleniu na rozbiórkę i budowę innego dokumentu planistycznego i związany był tymi ustaleniami planistycznymi, które wynikały z przedłożonej mu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Nie można więc skuteczne prawnie czynić Staroście [...] zarzutu, że naruszył prawo, bo nie uwzględnił drugiej decyzji o warunkach zabudowy, przewidującej że wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich.

Co więcej, fakt, że "organy ścigania ustaliły, że dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy, znajdujący się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy [...], został przerobiony" nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Przesłanki te zostały bowiem enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.; decyzja jest wówczas nieważna, gdy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wydane, ale dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub taka decyzja wydana została w wyniku przestępstwa – to nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności, ale jest to przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a.

Nota bene, sama skarżąca przyznaje, że "postępowanie winno być wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 1" k.p.a. (s. 8 skargi), poświęcając instytucji wznowienia postępowania znaczącą część uzasadnienia skargi.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją są niekonkurencyjne. Oznacza to, że każdy z tych trybów postępowania nadzwyczajnego wymaga enumeratywnie wymienionych przesłanek, przy czym wymienione w ustawie przesłanki są właściwe dla konkretnego trybu i nie mogą być przyczyną postępowania lub orzekania w innym trybie.

Dlatego też prawidłowe zrozumienie wskazań NSA z ww. wyroku wymaga wskazania na treść art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organa administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. NSA, powołując się na wagę ustaleń zalecił w związku tym GINB wypowiedzenie się "co do zgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006 r.", gdyż organ ten nie uczynił tego w uchylanej przez NSA decyzji.

GINB, wykonując zgodnie z art. 151 p.p.s.a. te zalecenia NSA, zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy [...]i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...][...] października 2019 r. o przesłanie akt sprawy dotyczących ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. o warunkach zabudowy. Na podstawie otrzymanych akt, organ ustalił, że "decyzją kończącą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest decyzja o warunkach zabudowy, która ma w ust. 1 pkt 2 lit. c następującą treść; "1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy i funkcji [...] 2) dla rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego ustala się: c) wysokość budynku do 15,50 m.". Powyższa decyzja jest tożsama z decyzją, którą legitymował się inwertor i którą załączył zarówno do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] maja 2010 r. (zob. Projekt budowlany - str. 5, 6 i 7) jak i do projektu budowlanego "zamiennego" zatwierdzonego decyzją z [...] marca 2013 r. (zob. Projekt budowlany zamienny - str. 5, 6 i 7)".

Słusznie też wyjaśnił organ, że "kontroli podlega tylko działanie organu poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) oraz poprawność samej decyzji, w świetle materiału dowodowego oraz informacji, którymi dysponował organ ją wydający. Całkowicie niedopuszczalną jest ocena kontrolowanego pozwolenia w oparciu o materiał dowodowy bądź informacje, którymi organ stopnia podstawowego nie dysponował. Badając bowiem decyzję w trybie nieważnościowym, tj. według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej wydania, nie sposób czynić organowi zarzutu, że podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie, nie uwzględnił okoliczności, które - pomimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - nie były mu znane. Tak więc powoływana przez skarżącą okoliczność sfałszowania decyzji o warunkach zabudowy może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania. W żadnym jednak wypadku nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej na podstawie unormowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że GINB nie tylko w pełni wykonał zalecenia NSA z ww. wyroku, ale uzasadnił prawnie (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób prawidłowy, jakiego trybu nadzwyczajnego przesłanką jest sfałszowanie decyzji o warunkach zabudowy.

Co więcej, za prawidłowe uznać należy także stanowisko ewentualne organu, odnoszące się do hipotetycznej sytuacji uznania, że organ administracji architektoniczno budowlanej miał wiedzę o dwóch decyzjach z tej samej daty o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Słusznie GINB wyjaśnił, że nawet przy przyjęciu warunków zabudowy ustalających, że wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich to i tak "zaprojektowanie budynku nieznacznie wyższego (w kalenicy) od budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...] nie zaburza lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu niedającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa". GINB uzasadnił swoje stanowisko tym, że "kalenica projektowanego budynku jest nieznacznie wyższa (ok. 1,10 m wg projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] maja 2010 r. i ok. 0,40 m wg projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 2013 r.) od kalenicy budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...]. Istotny jest także fakt, że przy ul. [...] w bliskim otoczeniu kwestionowanej inwestycji (zob. zdjęcia z portalu www.earth.google.com) znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości przewyższające budynek na działce nr ew. [...] oraz o zbliżonej wysokości co projektowany budynek usytuowany na działce nr [...] (m.in. budynek usytuowany na działce nr ew. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, budynki usytuowane przy ul. [...], [...]i [...], a także budynki usytuowane przy [...]i [...]. Jednocześnie jak już wskazano wyżej zachowany został wymóg co do ilości kondygnacji budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje".

Z powyższych przyczyn niezasadny był zarzut skarżącej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. należy wyjaśnić, że ani organ I instancji, ani tym bardziej GINB nie prowadził postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Starosty [...] (art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a.), ale postępowanie o stwierdzenie nieważności tych decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie mógł naruszyć wskazanego przez skarżącą przepisu, dotyczącego trybu innego postepowania nadzwyczajnego. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że GINB bardzo drobiazgowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w sposób należyty ustalił stan faktyczny sprawy, nie dokonując dowolnej oceny zebranych dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób bardzo szczegółowy ujęło stan faktyczny, ustalony przez organ i zawiera prawidłowe i odnoszące się do tego stanu uzasadnienie prawne.

3. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.