Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1127/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 czerwca 2024 r. nr SKO.II/426/37/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. W. (dalej: Skarżący), wniesionej w dniu 2 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 czerwca 2024 r. nr SKO.II/426/37/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717), po rozpoznaniu wniosku J. O.(dalej: Inwestor), ustalił warunki zabudowy zagrodowej budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] położonych w K. (która wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna).

W dniu 24 grudnia 2018 r. do Kolegium wpłynął wniosek P. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K., w którym Skarżący wskazał, że nie był stroną postępowania na etapie warunków zabudowy ani pozwolenia na budowę, mimo, że działki [...], [...], [...], [...] stanowiące jego własność ([...]) bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością, na której rozpoczęto przedmiotową inwestycję. W treści wniosku wskazał również na niezgodność decyzji z warunkami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r. nr SKO.II/426/6272/122/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) umorzyło w całości postępowanie nieważnościowe. W ocenie Kolegium, Skarżący nie wykazał skutecznie interesu prawnego w niniejszej sprawie, obszar oddziaływania zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją, natomiast zagadnienia dotyczące naruszenia prawa własności stanowią przedmiot postępowania przed sądami powszechnymi. Z tych względów Kolegium nie dokonało merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Gl 494/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia 24 stycznia 2020 r. nr SKO.II/426/6272/122/18. Sąd wskazał, że organ drugiej instancji powinien ocenić, czy pomimo braku udziału w postępowaniu zwykłym, skarżącemu można przypisać status strony w postępowaniu nieważnościowym ze względu na to, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Sąd wskazał też, iż przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, poza interesem prawnym i faktycznym, należy wyjść od stwierdzenia, czy Skarżący nie naprowadził żadnych argumentów ani dowodów, które pozwoliłyby zakwestionować stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, co mogło polegać na wadliwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nadto w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 503/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że umorzenie postępowania nieważnościowego nastąpiło bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii, czy ww. wnioskodawcy przysługuje status strony. Dalej wyjaśnił, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Jak natomiast wynika z podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Przyjmuje się, że teren planowanej inwestycji musi mieć dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Jeżeli zatem urządzenie przez inwestora faktycznego dostępu do terenu inwestycji po działkach należących do wnioskodawcy - pomimo ustalenia w decyzji Wójta dostępu do spornej inwestycji przez działki inwestora ([...]) oraz działki, których inwestor jest współwładającym na zasadach samoistnego posiadania ([...]) i ([...]) - to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to być uwzględnione przy ustalaniu zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO.II/426/13/2024, w powołaniu na art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że podporządkował się wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd. W odniesieniu do interesu prawnego odnotował, iż jak wskazał Wnioskodawca realizowana inwestycja ma negatywny wpływ na nieruchomości (działkę nr: [...], [...], [...]) stanowiące jego własność, bowiem Inwestor bez jego zgody realizuje poprzez nie dojazd i transport materiałów budowlanych do działek objętych inwestycją. Przedstawiona argumentacja wskazuje zdaniem Kolegium na to, że Skarżący wykazał skutecznie interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, zatem jest możliwe merytoryczne rozpatrzenia wniosku Strony o stwierdzenie nieważności.

Następnie organ podał, iż w rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzi okoliczność, czy w istocie spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. czy teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. Kolegium nie dopatrzyło się rażących uchybień w wydaniu przedmiotowej decyzji, które pozwoliłoby uznać, że decyzja jest nieważna. W ramach materiału dowodowego, który posłużył do wydania badanej decyzji, na uwagę zasługuje fakt, że z analizy funkcji i cech zabudowy, sporządzanej na potrzeby prowadzonego postępowania, sporządzonej przez uprawnionego architekta wynikało, że inwestycja lokalizowana na działce nr [...] i [...] jest dostępna z drogi gminnej poprzez działkę Inwestora ([...]) oraz działki [...] i [...], których Inwestor jest władającym na zasadach samoistnego posiadania. Również na załączonej do decyzji mapy zasadniczej, wykonanej przez uprawnionego geodetę, wskazane zostały przebiegające drogi gruntowe. Istotnie zatem organ pierwszej instancji wydając ww. decyzję nie mógł dopuścić się rażąco naruszenia prawa, skoro był w posiadaniu informacji przemawiających za tym, że w sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ zwrócił uwagę, iż w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W powołaniu na orzecznictwo wyjaśnił, iż w przypadku dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Zatem dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.

Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma uzasadnionych podstaw. Analizując poszczególne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja została wydana przez właściwy organ (pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej ani też nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa rażąco (pkt 2), nie była wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną albo załatwiona milcząco (pkt 3), została skierowana do osób będących stronami tego postępowania (pkt 4), nie można stwierdzić, że była niewykonalna (pkt 5 i 6).

Decyzja została doręczona w dniu 10 kwietnia 2024 r.

Skarżący pismem nadanym dnia 22 kwietnia 2024 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, iż Wójt w dacie wydawania decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] miał podstawy do uznania, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunku zabudowy posiadała dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w istocie przyjąć należało, że Wójt sporną decyzję wydał w sposób dowolny, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. nr SKO.II/426/37/2024 Kolegium w powołaniu na art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przywołaniu przebiegu postępowania organ podtrzymał przedstawioną uprzednio argumentację. Kolegium doszło do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia względem kwestionowanej decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślono, że Kolegium w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym nie może - czego zdaniem Kolegium oczekuje Skarżący - formułować własnej oceny czy inwestycja Inwestora w postępowaniu zwykłym miała w istocie dostęp do drogi publicznej, a jedynie może badać, czy wydanie decyzji przed Wójta, nie naruszało prawa w sposób rażący. Decyzja została doręczona w dniu 3 lipca 2024 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, sformułował zarzut błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, iż Wójt w dacie wydawania decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] miał podstawy do uznania, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy posiadała dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w istocie przyjąć by należało, że Wójt sporną decyzję wydał w sposób dowolny, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj.:

a) bez weryfikacji, czy wskazywany przez Inwestora tytuł prawny (samoistne posiadanie) do działek mających zapewnić dostęp inwestycji do drogi publicznej jest rzeczywisty, tj. co najmniej zgodny z treścią ewidencji gruntów i budynków oraz stosownymi księgami wieczystymi;

b) bez ustalenia przebiegu drogi gminnej, do której podłączona miała być sporna inwestycja i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na uchwale Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., która z racji braku załącznika graficznego była niewystarczającym dowodem do dokonanie prawidłowych ustaleń.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił, że Kolegium uchyliło się od jakiejkolwiek merytorycznej oceny spornej decyzji. Podkreślił, że nie jest możliwa weryfikacja decyzji Wójta bez odniesienia się do materiału dowodowego dostępnego w dacie orzekania i bez ustosunkowania się do zapatrywań prawnych Wójta wyrażonych w spornej decyzji. Kolegium nie dokonało oceny czy dostępny w dacie orzekania materiał dowodowy był zebrany przez Wójta w sposób wyczerpujący i czy został przez niego oceniony wszechstronnie. W materialne brak podstaw do twierdzenia, że Inwestor władał na zasadach samoistnego posiadania działkami nr [...] i [...]. Przedłożony akt notarialny zdaniem Skarżącego, nie zawiera dowodu ani oświadczenia, z którego wynikałoby, że J. C. faktycznie posiadała wówczas działki nr [...] oraz [...]. Nadto żaden dowód nie potwierdzał, że J. C. wydała ww. działki w posiadanie J. O., jedynie podjęła próbę przeniesienia udziału w prawie współwładania, nie zaś samego posiadania. Ustalenia w tym zakresie mają więc charakter całkowicie dowolny, co czyni decyzję z dnia 30 stycznia 2012 r. rażąco sprzeczną z zasadami prawa administracyjnego, znajdującymi swój wyraz w art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Zauważył również brak podstaw do twierdzenia, że sporna inwestycja poprzez działki nr [...] i [...] posiadała dostęp do drogi publicznej. Z uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. nie wynika, jaki jest przebieg ciągu drogowego pod roboczą nazwą "[...]", nie wynika, by łączyła się ona z działkami, do których Inwestor posiadał faktyczny i prawny dostęp. Skarżący kwestionuje bowiem, by możliwym było skuteczne zaliczenie do kategorii dróg publicznych "ciągu drogowego" w żaden sposób nieskonkretyzowanego i nieokreślonego. Wskazał, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy przebieg dróg gminnych był nieznany i nieustalony, a uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Ponadto Wójt nie zbadał czy podany we wniosku o warunki zabudowy sposób komunikacji jest w ogóle możliwy. Organ zaniechał oględzin nieruchomości, analizy zasobu geodezyjnego a także danych dostępnych przez Geoportal, a więc dowodów dostępnych organowi administracji z urzędu.

Kolegium w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż Sąd przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną bada legalność zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 920/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1540/21).

Powyższe nabiera istotnego znaczenia, uwzględniając, iż - jak już wskazano w części historycznej uzasadnienia, sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji była rozpoznana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Jak już wyjaśniał tut. Sąd w wyroku z dnia 17 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 494/20, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. "trybem nadzwyczajnym", które stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości weryfikowanej decyzji, opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. Ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne.

Wstępną czynnością organu, który w oparciu o złożony wniosek ma prowadzić postępowanie nieważnościowe, powinno być zweryfikowanie czy wniosek ten złożyła strona. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokonał zbadania podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, że jest właścicielem nieruchomości pozostającej w ocenie Skarżącego w obszarze oddziaływania inwestycji. Przy ustalaniu zasięgu oddziaływania spornej inwestycji organ uwzględnił, stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszoną przez Skarżącego okoliczność, tj. urządzenia przez Inwestora dojazdu i transportu materiałów budowalnych przez działki Skarżącego o nr [...], [...], [...] (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Działki Skarżącego nr [...] oraz nr [...] graniczą bezpośrednio z działką Inwestora o nr [...], która wprawdzie nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy, jednak została wskazana przez Skarżącego jako działka, do której dokonywany jest transport materiałów budowlanych z związku z inwestycją na działkach [...] i [...] (jak podał Skarżący: "inwestor bez mojej zgody realizuje przez moje działki [...], [...], [...] dojazd i transport materiałów budowlanych do działek [...] i dalej do [...] i [...]" – wniosek z dnia 18 grudnia 2018 r., wpływ 24 grudnia 2018 r., karta nr 5 akt administracyjnych).

Żadna z działek Skarżącego nie graniczy zatem bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr [...] i nr [...] wskazanymi w decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. Jednak jak zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 503/21, za stronę postępowania mogą być również uznani zarówno właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak i dalej położonych nieruchomości - z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał również, iż o istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

W rezultacie tych ustaleń, Kolegium przyznało Skarżącemu status strony w postępowaniu nieważnościowym ze względu na to, że "skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć jego interesu prawnego - jest on bowiem właścicielem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji". W ocenie Sądu, organ uwzględniając wytyczne zawarte w zapadłych wyrokach, prawidłowo ocenił, że pomimo braku udziału Skarżącego w postępowaniu zwykłym jako strony tego postępowania, można Skarżącemu przypisać status strony w postępowaniu nieważnościowym.

Następnie organ dokonał rozpoznania wniosku, poddając badaniu czy wydana decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa, w szczególności w kontekście argumentacji wniosku, o wadliwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy pamiętać, jak zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku sygn. II SA/Gl 494/20, że sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

Sąd przypomniał również, że w postępowaniu nieważnościowym nie podlega badaniu to, czy dana decyzja jest niewadliwa, czyli, innymi słowy, czy poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i czy w jego wyniku zapadła decyzja o właściwej treści, a jedynie to, czy owa decyzja jest dotknięta szczególnie ciężkimi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Konsekwentnie, w sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji opiera się, tak jak w kontrolowanej sprawie na przesłance rażącego naruszenia prawa, badaniu podlega nie to, czy dana decyzja w jakikolwiek sposób narusza prawo, lecz to, czy narusza je w sposób rażący.

Uwzględniając wskazania, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie dokonuje własnej oceny czy inwestycja w postępowaniu zwykłym miała dostęp do drogi publicznej, a jedynie bada czy wydanie decyzji nie naruszało prawa w sposób rażący, organ zwrócił uwagę na analizę funkcji i cech zabudowy, sporządzoną przez uprawnionego architekta, z której wynikało, że inwestycja zlokalizowana na działce nr [...] i [...] jest dostępna z drogi gminnej poprzez działkę Inwestora ([...]) oraz działki [...] i [...], których Inwestor jest władającym na zasadach samoistnego posiadania. Zauważył też, iż na załączonej do decyzji mapy zasadniczej, wykonanej przez uprawnionego geodetę, wskazane zostały przebiegające drogi gruntowe (str. 10-11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Ustalenie to pozostaje zgodne z materiałem dowodowym przedłożonym wraz z zapadłą w dniu 30 stycznia 2012 r. decyzją o warunkach zabudowy. Mianowicie, na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy Wójt ustalił, iż działki inwestycyjne posiadają dostęp do drogi publicznej, a ustalenie te oparł o stwierdzenie, że inwestycja lokalizowana na działce nr [...] i [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę Inwestora ([...], co pozostawało bezsporne) oraz działki [...] i [...], których Inwestor jest władającym na zasadach samoistnego posiadania (akt notarialny Rep A Nr [...] r. z dnia [...] r. – umowa przeniesienia prawa posiadania samoistnego, strony umowy J. C., J. O., działki [...] i [...], karta nr 19 akt w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; wypis z rejestru gruntów J. C. m.in. działki nr [...], karta nr 72).

Ponadto pozostający w aktach sprawy, wypis z aktu notarialnego potwierdzał pozostawanie nabywcy – Inwestora w posiadaniu ww. działek na dzień zawarcia umowy przeniesienia prawa posiadania samoistnego (§ 3 aktu notarialnego: "J. O. oświadcza, że jest we współposiadaniu powyższej nieruchomości", do aktu przedłożono wypis z rejestru gruntów oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku). W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej, odnotowania wymaga, iż wszelkie wątpliwości kierowane wobec ww. aktu notarialnego, czy też prawidłowości dokumentów przedłożonych do aktu umożliwiających dokonanie czynności, powinny być rozstrzygane na drodze postepowania przed sądem powszechnym.

W ramach materiału dowodowego Wójt dysponował również uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych (pkt 82 Załącznika Nr 1 do Uchwały wskazuje jako drogę gminą "[...]"). Stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło dopiero na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi. Wadliwość uchwały została bowiem stwierdzona dopiero w roku 2021 r., gdy Wójt orzekał w sprawie warunków zabudowy w roku 2012.

Ponadto jak wynika z analizy funkcji i cech zabudowy (sporządzonej przed wydaniem decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r.): "na działkach sąsiednich do terenu inwestycji występuje rozproszona zabudowa mieszkalno-gospodarcza", "inwestycja lokalizowana jest na działce nr [...] i [...] dostępnej z drogi gminnej przez działkę Inwestora ([...]) oraz działki [...] i [...] których Inwestor jest współwładającym na zasadach samoistnego posiadania", "istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zabudowy", "teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne". Ustalenia organu odpowiadają wynikom przeprowadzonej analizy funkcji, bowiem, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy ustalono: "dojazd do terenu inwestycji - dojazd z drogi gminnej gruntowej poprzez działki będące własności Inwestora, wjazd na działkę istniejący" (str. 1 decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r.), "teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej" (pkt 2 uzasadnienia decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r.), "istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego" (pkt 3 uzasadnienia), "teren wnioskowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, część działek oznaczona jest jako grunt B z uwagi na istniejące niegdyś zabudowania gospodarcze" (pkt 4 uzasadnienia).

Przebieg dojazdu do działek inwestycyjnych widoczny jest na wyrysie z mapy ewidencyjnej przedłożonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (karta nr 6 akt sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy).

Na tej podstawie Kolegium uznało, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy pozostając w posiadaniu ww. informacji przemawiających za tym, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie mógł dopuścić się rażącego naruszenia prawa. Powyższe Sąd uznaje za prawidłowe.

Tut. Sąd w wyroku II SA/Gl 494/20 wskazał też, iż w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wypełniło te wskazania (str. 11 uzasadnienia decyzji z dnia 5 kwietnia 2024 r., str. 11-12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Ocena dotycząca pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., tj. pkt 1 oraz pkt 3-7, została dokonana prawidłowo i nie wymaga zdaniem Sądu ponownego przytoczenia.

W odniesieniu jeszcze do kwestii podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania. Argumentacja wniosku o niezgodności z zapisami z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozbawiona jest podstaw, bowiem po pierwsze - sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy właśnie wówczas, gdy brak jest dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie - plan miejscowy na który wskazuje Skarżący obowiązuje od 2013 r., natomiast decyzja objęta trybem nieważnościowym została wydana w dniu 30 stycznia 2012 r., zatem przed dniem wejścia w życie ww. planu miejscowego. Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego a jego zapisy nie mają wpływu na ustalanie warunków zabudowy. Wskazana natomiast w treści wniosku o stwierdzenie nieważności obawa Skarżącego "że po zakończeniu inwestycji Inwestor może wystąpić o ustanowienie służebności przejazdu", czy też ewentualne faktyczne wykorzystywanie innego przejazdu do drogi publicznej niż wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie oparte o tryb nieważnościowy.

Raz jeszcze zaakcentowania wymaga, za tut. Sądem II SA/Gl 494/20, iż nie było rzeczą organu prowadzącego kontrolowane postępowanie nieważnościowe, formułowanie własnej oceny, czy inwestycja inwestora w postępowaniu zwykłym ma dostęp do drogi, a jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji nie naruszało prawa w sposób rażący, zwłaszcza, jeśli się uwzględni istniejące okoliczności faktyczne oraz orzecznictwo sądowe.

Z tego obowiązku organ się wywiązał. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, orzecznictwo sądowe oraz materiał zgromadzony na dzień wydania decyzji, brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa poprzez uznanie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, spełnienia warunków określonych w wówczas obowiązującym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wójt dysponował bowiem materiałem, na podstawie którego ustalił dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Ewentualnych uchybien postępowania nie sposób natomiast kwalifikować jako rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisów nie wynikał obowiązek przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze, jak m.in. dowodu z oględzin.

Niezasadny stał się zatem zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej w tym zakresie nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.