Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1980/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2268/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr KOC 4788/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku osłonowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 003191/DO/2022.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2268/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 sierpnia 2022 r. nr KOC 4788/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku osłonowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. wnioskiem z 9 lutego 2022 r. wystąpiła o wypłatę dodatku osłonowego.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 30 czerwca 2022 r. nr 003191/DO/2022 odmówił wnioskodawczyni wypłaty świadczenia w formie dodatku osłonowego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że jednym z warunków przyznania prawa do dodatku osłonowego jest spełnienie kryterium dochodowego, który definiuje art. 411 ust. 10 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2021 r. poz. 1973, 2127 i 2269). W przypadku wniosków złożonych w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2022 r. dochód oblicza się na podstawie dochodów osiągniętych w roku bazowym 2020. Obliczając kryterium dochodowe na osobę w gospodarstwie domowym w marcu 2022 r. (miesiąc złożenia wniosku) organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem B. B., w 2020 r. osiągnęła dochód roczny wynoszący łącznie 37 851,96 zł, zaś jej syn osiągnął dochód łączny w wysokości 13 115 zł. Zatem, dochód roczny w 2020 r. w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wyniósł 50 966,96 zł, a dochód miesięczny 4 247,25 zł. W związku z powyższym organ stwierdził, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie to kwota 2 123,63 zł. Powoduje to, że kryterium dochodowe na osobę, uprawniające do dodatku osłonowego, zostało przekroczone o kwotę 623,63 zł (różnica między 2 123,63 zł a 1 500 zł).

Organ wskazał, z art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.o.", wynika, że wysokość dodatku osłonowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi 600 zł. Zatem, organ obliczył, że przysługujące świadczenie wynosiło "minus 23,63 zł". Stosownie do treści art. 2 ust. 7 u.d.o., w przypadku gdy wysokość dodatku osłonowego ustalona, zgodnie z ust. 1 pkt 2 (to jest na podstawie wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym), jest niższa niż 20 zł, dodatek ten nie przysługuje. W ocenie organu I instancji, powyższe ustalenia skutkowały odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 10 sierpnia 2022 r. nr KOC 4788/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź systemu informatycznego Ministerstwa Finansów z 25 marca 2022 r., odnosząca się do wysokości dochodów uzyskanych w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni w 2020 r. Dane te posłużyły organowi I instancji do dokonania obliczeń w celu ustalenia, czy odwołującej się służy prawo do uzyskania dodatku osłonowego w 2022 r. Oznacza to, że nie miała miejsca jakakolwiek dowolność w tym względzie.

Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołująca się przedstawiła własne wyliczenia dotyczące wysokości dochodu osiągniętego w 2020 r. w jej gospodarstwie domowym, lecz danych tych nie udokumentowała. Zatem, organ nie uznał ich za wiarygodne. W ocenie Kolegium, należało uznać decyzję Prezydenta za prawidłową.

A. A. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organ prawidłowo ustalił dochód w gospodarstwie domowym skarżącej i zasadnie uznał, że przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia.

Sąd I instancji zauważył, skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podnosiła, że organy orzekające w sprawie wyliczyły, że uzyskuje wyższy dochód, niż to wynika z jej obliczeń. Jednocześnie, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.

W ocenie Sądu I instancji, organu obu instancji rzetelnie i wyczerpująco przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, opierając swoje rozstrzygnięcie (dotyczące dochodu gospodarstwa domowego skarżącej osiągniętego w 2020 r.) na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji urzędowej, w tym zawierającej odpowiedź systemu informatycznego Ministerstwa Finansów z 25 marca 2022 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu osiągniętego w 2020 r. w gospodarstwie domowym skarżącej, a ustalenia te odzwierciedlają rzeczywistą sytuację dochodową strony i jej syna w 2020 r. Sąd I instancji podkreślił, że wydruk z systemu teleinformatycznego Ministerstwa Finansów stanowi dowód w sprawie i można go traktować jako dokument urzędowy (por. pogląd NSA zawarty w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 321/20), który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu.

Wobec tego, organy miały prawo skorzystać z dołączonego do akt sprawy wydruku, który obrazuje niezbędne dane finansowe dotyczące dochodu skarżącej i jej syna w 2020 r., a które to dane były niezbędne do oceny kryterium dochodowego w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", do której odsyła art. 2 ust. 1 u.d.o.

Jak podkreślił Sąd I instancji, organy w oparciu o akta sprawy zasadnie ustaliły, że dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawczyni w 2020 r. wyniósł 50 966,96 zł, co daje na osobę dochód miesięczny w kwocie 2 123,63 zł. W związku z tym, w niniejszej sprawie prawidłowo organy uznały, że kryterium dochodowe na osobę uprawniające do dodatku osłonowego zostało przekroczone o kwotę 623,63 zł. Jednocześnie, mając na względzie również treść przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 5 i ust. 7 u.d.o., organy słusznie stwierdziły, że wnioskodawczyni nie przysługuje dodatek osłonowy. Sąd I instancji ponownie zaznaczył, że skarżąca ograniczyła się jedynie do negowania zaprezentowanych przez organy wyliczeń kwoty dochodu i podała własne wyliczenia, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie.

Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, organom orzekającym w sprawie nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Ocena organów nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a., w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, zawarto podstawowe jej elementy oraz szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne oddalenie skargi, pomimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w oparciu o niewyczerpująco zebrany materiał dowodowy, co skutkowało uznaniem, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia wymogów stawianych przez ustawę o dodatku osłonowym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, składając oświadczenie, że nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, że wnosząca skargę kasacyjną dokonała samodzielnych obliczeń w oparciu o wysokość kwot comiesięcznie otrzymywanych przez siebie i syna. Jak wynika z rocznego obliczenia podatku przez organ rentowy – ZUS (PIT-40A), wnosząca skargę kasacyjną w roku podatkowym 2020 otrzymywała comiesięczną emeryturę w kwocie od 1 912,89 zł do 1 980,07 zł netto. Zatem, roczny dochód, który został jej wypłacony to 24 609,48 zł netto. Do skargi kasacyjnej dołączono PIT-40A (znak E1/10/044043393) oraz zaświadczenie ZUS z 24 marca 2023 r. z wykazem comiesięcznych świadczeń za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że B. B. jest rencistą, a w 2020 r. uzyskiwał comiesięczny dochód w kwocie 1 011,33 zł netto. Zatem, roczny dochód B. B. z tytułu renty socjalnej wynosił 12 135,96 zł netto. Jako dowód przedstawiono PIT-40A (znak SOC 52286685/15), a także zaświadczenie ZUS z 24 marca 2023 r. o wysokości świadczenia w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, suma rocznego dochodu jej oraz syna wynosi 36 745,44 zł netto, a więc miesięczny dochód rodziny wynosił 3 062,12 zł netto. W przeliczeniu na osobę, dochód wyniósł więc 1 531,06 zł netto.

Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że wysokość dochodów gospodarstwa domowego jest ustalana na podstawie definicji dochodu określonej w art. 3 pkt 1 u.ś.r. Oznacza to, że jako podstawę do stwierdzenia prawa do dodatku przyjęto "w uproszczeniu" dochód netto.

W związku z treścią art. 2 ust. 5 pkt 2 u.d.o., w niniejszej sprawie, przy obliczeniu dodatku osłonowego, od kwoty 600 zł należało odjąć kwotę 31,06 zł (tj. kwotę przekroczenia progu). Wynik, to jest kwota 568,94 zł, stanowił kwotę do wypłaty z tytułu dodatku osłonowego. Taka sama kwota wskazywana jest przez dostępny w Internecie kalkulator dodatku osłonowego (do skargi kasacyjnej dołączono wydruk z internetowego kalkulatora dodatku osłonowego).

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, mimo istotnej różnicy pomiędzy obliczeniami dokonanymi przez stronę a obliczeniami dokonanymi przez organ, żaden z organów nie czynił starań, aby ustalić rzeczywistą kwotę będącą podstawą badania wniosku. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania wskazywała, że podstawę jej obliczeń stanowią dochody uzyskiwane w 2020 r., a wynikające z informacji z ZUS. Nie sposób się więc zgodzić z twierdzeniem organów I i II instancji, a później także WSA, że wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała sposobu dokonania swoich obliczeń. Twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że wyliczenia oparła na wyliczeniach ZUS, mogło zostać poddane kontroli. Uchybienia w tym zakresie wskazują więc na niekompletnie zebrany materiał dowodowy. Ponadto, działając przed organami samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, 84-letnia wnioskodawczyni nie rozumiała formułowanych w stosunku do niej żądań o "wskazanie dowodów na uzasadnienie twierdzeń". Organ powinien był pouczyć wnoszącą skargę kasacyjną, jak może wykazać swój sposób dokonywania obliczeń. Organy administracji nie wyjaśniły wnoszącej skargę kasacyjną powyższego ani nie wezwały jej wprost do przedstawienia stosownego zaświadczenia z ZUS, czy rocznego rozliczenia podatkowego. Po uzyskaniu takich informacji od profesjonalnego pełnomocnika, wnosząca skargę kasacyjną uzyskała stosowne zaświadczenia, które zostały dołączone do skargi kasacyjnej.

Skoro wysokość uzyskiwanego dochodu stanowiła kluczową okoliczność przy rozpatrywaniu wniosku, to organy powinny zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne ustalenie rzeczywistej wysokości uzyskiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną dochodu, a także na ocenę prawidłowości dokonanych przez nią obliczeń.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dostrzegł opisanych wyżej uchybień proceduralnych oraz ich wpływu na wynik sprawy. Stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, w przypadku sporu w tym zakresie, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącą, a także wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron zostały uznane za prawidłowe, a inne nie. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego odrzuca argumenty skarżącej. Sąd I instancji nie dostrzegł również naruszenia zasady dwuinstancyjności, choć z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ ten nie przeprowadził ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie ocenił decyzję wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, że organ dokonał na nowo jakichkolwiek ustaleń w sprawie, a jedynie, że odniósł się do argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Stanowi to naruszenie art. 15 K.p.a.

Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła też uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji posłużyło się podwójną negacją, co stanowi o wewnętrznej sprzeczności fragmentu uzasadnienia, a czego również nie dostrzegł Sąd I instancji. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze: "według oceny Składu Orzekającego zaistniały negatywne przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku pani A. A., wobec czego należało uznać zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy za prawidłową".

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wymaga to od ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazania i oceny dowodów które posłużyły tym ustaleniom. Z przepisów tych wynika zatem, że celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie faktów, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Etap ten jest o tyle istotny, że nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 u.d.o. stanowiącymi materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, dodatek osłonowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość, przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. nie przekracza kwoty 2 100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. nie przekracza kwoty 1 500 zł na osobę (art. 2 ust. 1 pkt 1) albo osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. na osobę (art. 2 ust. 1 pkt 2). Jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, dodatek osłonowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze zaś okoliczności niniejszej sprawy, dodatek osłonowy wynosi rocznie 600 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób.

Ustalenia organów administracyjnych w zakresie wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.o. w związku z art. 3 pkt 1 u.ś.r., osiąganego na osobę w gospodarstwie domowym wieloosobowym stanowią zatem kluczowe zagadnienie na gruncie sprawy w przedmiocie dodatku osłonowego. W tej kwestii Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organy obu instancji nie uchybiły obowiązkowi rzetelnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, opierając swoje rozstrzygnięcie - w zakresie dochodu skarżącej - przede wszystkim na wydruku z systemu teleinformatycznego Ministerstwa Finansów, podczas gdy skarżąca zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i na etapie odwołania sygnalizowała, że dane z systemu przyjęte do ustalenia jej dochodu nie odzwierciedlają jej rzeczywistej sytuacji dochodowej w roku 2020. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje stanowiska Sądu I instancji o prawidłowej praktyce organów administracyjnych pozyskiwania od naczelnika urzędu skarbowego za pomocą systemu elektronicznego Empatia zeznania rocznego wnioskodawczyni i jej syna. Trafnie Sąd I instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 321/20 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazującego, że wydruk z systemu teleinformatycznego Ministerstwa Finansów stanowi niewątpliwie dowód w sprawie i można go traktować jako dokument urzędowy, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Rzecz jednak w tym, że organy administracyjne, mając konkretne wyliczenia skarżącej co do jej dochodu i dochodu jej syna, nie powinny zaprzestać prowadzenia dalszego postępowania w sprawie i podjęcia czynności celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie, skoro skarżąca, kwestionując poprawność obliczenia jej dochodu podnosiła, że w istocie nie wie na jakiej podstawie organy wyliczyły jej dochód w wysokości dużo wyższej niż zadeklarowany przy składaniu wniosku o przyznanie dodatku osłonowego. W orzecznictwie NSA w doktrynie trafnie wskazuje się, że organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym. Nie oznacza to, że nie ma obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (wyrok NSA 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 433/23).

W postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie zostało ustalone, że dochód roczny w 2020 r. w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wyniósł 50 966,96 zł. Organy przyjęły, że wnioskodawczyni osiągnęła w 2020 r. sumaryczny dochód roczny łączny wynoszący 37 851,96 zł z tytułu emerytury, zaś jej syn osiągnął sumaryczny dochód roczny w wysokości 13 115 zł z tytułu renty socjalnej. Kwoty te organ uzyskał po pomniejszeniu dochodu wykazanego wydrukach uzyskanych z systemu teleinformatycznego w dniu 25 marca 2022 r. w o należny podatek dochodowy od osób fizycznych (kwota 1 299 zł) i składki na ubezpieczenie zdrowotne (kwota 2 349,04 zł; k – 17 akt administracyjnych). Ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów wynika, że dochód skarżącej za 2020 r. został wykazany w kwocie 41 500 zł, a dochód jej syna w kwocie 15 400 zł. O ile z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy można wywieść sposób obliczenia sumarycznego dochodu rocznego skarżącej (41 500 – 1 299 + 2 349,04 = 37 851,96), o tyle brak jest takich danych w odniesieniu do jej syna.

Kolejno, z akt sprawy wynika, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego podawała, że jej dochód za rok 2020 wyniósł 26 100 zł, a jej syna – 15 400 zł. Gdy zsumuje się te dwie kwoty otrzymuje się kwotę 41 500 zł. Mając to na uwadze, nie można wykluczyć, że w kwocie dochodu skarżącej ustalonej i przyjętej przez organy administracyjne został już uwzględniony dochód uzyskany przez jej syna. Nie można bowiem nie zauważyć, że organy administracyjne zupełnie pominęły okoliczność, że z wydruków uzyskanych 25 marca 2022 r. wynika, że zarówno skarżąca, jak i jej syn otrzymali od organu emerytalnego/rentowego druki rozliczenia rocznego PIT-40A, przy czym skarżąca złożyła za rok 2020 zeznanie podatkowe PIT-37. Deklarację PIT-37 składa pracownik, zleceniobiorca, emeryt czy rencista, w tym podatnik, który korzysta z ulg podatkowych (ulg rehabilitacyjnych) lub jest osobą samotnie wychowującą dziecko, w tym pełnoletnie, które zgodnie z odrębnymi przepisami otrzymywało m. in. rentę socjalną (art. 6 ust. 4c pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych).

Gdyby przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające i dowodowe co do możliwości ustalenia sytuacji dochodowej gospodarstwa domowego skarżącej za rok 2020 było prawidłowe, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dużym prawdopodobieństwem podjęta przez organ decyzja byłaby innej treści niż decyzja zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie twierdzi, że mimo istotnej różnicy pomiędzy obliczeniami dokonanymi przez stronę a obliczeniami dokonanymi przez organ, żaden z organów nie czynił starań, aby ustalić rzeczywistą kwotę będącą podstawą badania wniosku. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania wskazywała, że podstawę jej obliczeń stanowią dochody uzyskiwane w 2020 r. wynikające z informacji z ZUS. Nie sposób się więc zgodzić z twierdzeniem organów I i II instancji, a później także WSA, że wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała sposobu dokonania swoich obliczeń. Trafnie zarzucił autor skargi kasacyjnej, że twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że wyliczenia oparła na wyliczeniach ZUS, mogło zostać poddane kontroli. Uchybienia w tym zakresie wskazują więc na niekompletnie zebrany materiał dowodowy.

Trzeba też uwzględnić argumentację pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, że mając na uwadze wiek skarżącej i fakt działania przed organami samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, organ powinien był pouczyć ją za pomocą jakich dokumentów strona może wykazać prawidłowość swoich obliczeń co do dochodu. Z akt sprawy wynika, że organy administracji nie wyjaśniły wnoszącej skargę kasacyjną powyższego ani nie wezwały jej wprost do przedstawienia stosownego zaświadczenia z ZUS, czy rocznego rozliczenia podatkowego. Po uzyskaniu takich informacji od profesjonalnego pełnomocnika, wnosząca skargę kasacyjną uzyskała stosowne zaświadczenia, które zostały dołączone do skargi kasacyjnej.

Podkreślić więc trzeba, że skoro wysokość uzyskiwanego dochodu stanowiła kluczową okoliczność przy rozpatrywaniu wniosku, to organy powinny zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne ustalenie rzeczywistej wysokości uzyskiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną dochodu, a także na ocenę prawidłowości dokonanych przez nią obliczeń. Sąd I instancji zaś nieprawidłowo ocenił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Tymczasem nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne nie była wystarczająca dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego. Sąd I instancji nieprawidłowo tym samym ocenił, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w toku wyjaśniania okoliczności sprawy, gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz wydawania i uzasadniania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z art. 7 i art. 77 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ obowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 26 października 1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 88-89 nb 8-9).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie można mówić o należytym zebraniu materiału dowodowego, a co za tym idzie ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Uzyskanie konkretnych informacji od ZUS w zakresie rzeczywiście wypłacanych skarżącej świadczeń w okresie istotnym dla ustalenia prawa skarżącej do dodatku osłonowego i porównanie tych danych z treścią dokumentu urzędowego, przy uzyskaniu od organu podatkowego informacji, że dochody z tytułu świadczeń emerytalnych były w tym okresie jedynymi uzyskiwanymi przez skarżącą, umożliwią właściwą ocenę tych dowodów (art. 76 § 1 i 3 w związku z art. 80 K.p.a.) i pozwolą na merytoryczne rozstrzygnięcie żądania skarżącej. Organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie źródeł dochodu, stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą wynikające z wydruku system teleinformatycznego a kwotą, którą deklaruje skarżąca. Dopiero ustalenie, że kwota różnicy między dochodem wskazywanym przez skarżącą a kwotą wynikającą z zaświadczenia może stanowić dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. (T. Brzezicki w: red. red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 84-91, uw. 1-3, 5 i 8 do art. 3) będzie podstawą prawidłowego uznania, czy skarżąca spełnia kryterium dochodowe, co warunkuje przyznanie dodatku osłonowego.

Brak istotnych ustaleń i wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe czynią zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie można było jednak podzielić trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego należy potraktować raczej jako wyraz podzielenia oceny co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego i zgromadzonych w sprawie dowodów niż jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie może rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W rozpoznawanej sprawie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 30 czerwca 2022 r. nr 003191/DO/2022.