Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 478/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 5 pkt 21
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 601/19 w sprawie ze skargi K. K.-C. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości [...], obręb geodezyjny S., gm. C. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 601/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K.-C. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny [...], gm. [...], dalej: "Plan", "zaskarżona uchwała".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego , tj.:

1. przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 53/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przepisie tym mowa o:

a) zakazie likwidowania i niszczenia w Parku zadrzewień przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Natomiast realizując przewidzianą w planie miejscowym inwestycję w pasie 13 ZP (wiaty, plaże i in.) oraz budowę ciągu pieszo-rowerowego (14 KX), przy uwzględnieniu niewielkich wymiarów terenu na którym w/w zaplanowano można stwierdzić z wielkim prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, iż będzie się to wiązało z wycinką drzew, od wielu lat rosnących wzdłuż brzegów jeziora [...];

b) o istniejących ośrodkach wypoczynkowych, gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania m.in. ilości miejsc pobytowych. Biorąc pod uwagę fakt, że w planie dopuszczono rozbudowę istniejącego parterowego budynku (położonego kilka metrów od jeziora) do wysokości 14 metrów (4 kondygnacji) i co organ przyznaje wprost - w celu utworzenia hotelu - to istniał obowiązek nie tylko wyjaśnienia w jaki sposób dopuszczona rozbudowa wpłynie na poprawę ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych ale i przestrzegania zakazu zwiększenia ilości miejsc pobytowych co zostało pominięte milczeniem. Powstanie zaplanowanego hotelu zwiększy ilość miejsc pobytowych, co jest niedopuszczalne;

2. przepisu § 1 pkt 2 Uchwały nr 264/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego w której ustalono zmiany uprzedniej uchwały wskazując że dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania w ściśle określonym celu tj. w celu poprawy standardów środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy. W uchwalonym Planie dopuszczono zwiększenie zabudowy powstałych domów na terenie ośrodka do wielkości 35 m2 powierzchni zabudowy co organ jak i Sąd pominął milczeniem. Nie wskazano również w jaki sposób zostaną osiągnięte cele modernizacji (poprawa standardów środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych) w wyniku zwiększenia zabudowy i zwiększenia ilości miejsc pobytowych. Natomiast w kwestii zaplanowanej rozbudowy parterowego obiektu do budowli o wysokości 14 m, położonej w pasie o szerokości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora [...], nie uzasadniono oraz nie wykazano w projekcie na czym miałaby polegać poprawa walorów środowiska wskutek wzniesienia hotelu i nie opisano jak ma zostać osiągnięty cel poprawy standardów środowiska i walorów estetyczno-krajobrazowych w wyniku rozbudowy. Sąd ograniczył się do używania lakonicznych sformułowań o estetyzacji krajobrazu;

3. przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącymi strefy C2, cyt.: "miejscowości położone w tej strefie to ośrodki ze wskazaniem zatrzymania inwestowania na obecnym etapie, służące do obsługi ekstensywnej turystyki rekreacyjnej o charakterze przyrodniczym". Dopuszczona rozbudowa parterowego budynku do 4 kondygnacji i 14 metrów wysokości nie stanowi w żadnym razie zatrzymania inwestowania na wskazanym terenie. Ponadto Sąd sam wskazał, że wszelkie kubaturowe zainwestowania rekreacyjne powinny być, zgodnie ze Studium, lokalizowane nie bliżej niż 100 m od brzegu (s. 13 uzasadnienia) co w dalszej części nie przeszkodziło Sądowi do uznania, iż do sprzeczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - nie doszło;

4. przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię w sytuacji kiedy organ nie wykazał konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności poprzez wprowadzenie zapisów w Planie miejscowym odnośnie działki nr [...] i w konsekwencji pozbawił K. K.-C. kilkudziesięciu procent powierzchni posiadanej przez nią nieruchomości (całość powierzchni działki to ok. 500 m2) w sytuacji kiedy:

- wymysł powstania ścieżki pieszo - rowerowej na odcinku kilkuset metrów nie jest odcinkiem łączącym jakiekolwiek inne ciągi pieszo-rowerowe, więc nie tworzy żadnej całości funkcjonalnej; ponadto zaplanowana ścieżka nie ma żadnego uzasadnienia, jak sugeruje organ i Sąd pierwszej instancji - zapewnienia dostępu ogółu społeczności do miejsc o szczególnych walorach krajobrazowych, gdyż na tym odcinku brak miejsc o ww. charakterystyce, a ośrodek wczasowy do którego projektowana ścieżka prowadzi jest wyłączony dla wszystkich osób spoza gości ośrodka (dowód: dokumentacja fotograficzna);

- zaplanowana ścieżka pieszo-rowerowa wbrew twierdzeniom organu i Sądu jest całkowicie nowym wymysłem a nie kontynuacją dokumentacji planistycznej tj. planu miejscowego z 1999 r. (Uchwała Rady Gminy w Chojnicach z dnia [...] (Dz. U. Woj. Pom. Nr 128, poz. 1114 z 1.12.1999 r.) gdyż w powoływanym dokumencie przewidziano jedynie ciąg pieszy;

- skarżąca bazując na obowiązującym planie miejscowym z 1999 r., biorąc pod uwagę atrakcyjność terenu jako działki z bezpośrednim dostępem do jeziora, położonej w otulinie Parku Narodowego BT i w Parku Zaborskim, zainwestowała w budowę domu na co zaciągnęła kredyt hipoteczny na 25 lat, poczyniła inne plany inwestycyjne na przedmiotowej działce czego z pewnością by nie uczyniła wiedząc, że może dojść do pozbawienia jej własności i odebrania atrakcyjności tego miejsca więc twierdzenie Sądu, że organ dokonał właściwego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym jest całkowitą nieprawdą;

5. przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ciąg pieszy i zieleń urządzona są inwestycjami celu publicznego;

6. przepisu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości skarżącej położonej na terenie objętym Planem;

7. przepisu art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści;

8. przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie skarżącej w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw niepoparte koniecznymi zmianami w zakresie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź potrzebą ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób;

9. przepisu art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu. Wskazana przez organ kwota 30 zł za 1 m2 wykupionego gruntu jest kwotą absurdalną, wielokrotnie zaniżoną w sytuacji kiedy działek z dostępem do wody w regionie nie ma na rynku nieruchomości jako możliwych do nabycia, a co więcej, cena za metr nieruchomości położonych w odległości kilkaset metrów od zbiorników wodnych w miejscowościach letniskowych o charakterze podobnym jak M., waha się od 200 zł wzwyż. Stąd organ nie dokonał właściwej analizy finansowej sporządzonego planu, a

Sąd bezpodstawnie przyjął ustalenia Rady Gminy za rzetelną informację ekonomiczną kiedy prognozowana kwota wykupu jest daleka choćby od zasad logiki i doświadczenia życiowego, co skarżąca podnosiła w skardze;

10. przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zachwianie zasady równości albowiem wbrew twierdzeniom Sądu, nie istnieją w sąsiedztwie skarżącej działki o podobnych cechach, gdyż tylko jedna i to znacznie mniejsza, posiada bezpośredni dostęp do jeziora, więc twierdzenia Sądu iż sytuacja prawna właścicieli działek usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie z działką nr [...] uregulowano w taki sam sposób, są bezpodstawne i nieprawdziwe;

11. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez Sąd, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu regulacji planu miejscowego co do strefy 18 UT/Z w zakresie budowy obiektu o wysokości 14 metrów w odległości bliższej niż 100 m od brzegu jeziora kiedy w rzeczywistości jedyna droga dojazdowa do w/w zaplanowanego hotelu graniczy bezpośrednio z działką skarżącej nr [...]. Zaplanowany hotel wygeneruje całoroczny ruch pojazdów (dotychczas ośrodek był ośrodkiem sezonowym) po szutrowej, wąskiej drodze, co bezpośrednio wpłynie na korzystanie przez K. K.-C. z jej uprawnień jako właściciela działki [...] w sposób który narusza prawo, chociażby naruszy prawo do bezpiecznego przejazdu i przechodu, prawo do korzystania w sposób niezakłócony z ciszy i spokoju oraz z czystego powietrza tej okolicy, które gwarantował zarówno Park Narodowy Bory Tucholskie i Krajobrazowy Park Zaborski a przede wszystkim dotychczasowe obwarowania dotyczące zakazu rozbudowy obiektów turystycznych w strefie C2 (plan miejscowy z 1999 r. i Studium z 2016 r.) co wpłynęło na decyzję o inwestycji w budowę domu na działce [...] w 2016 i 2017 r.;

12. przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzenia, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Właściwa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że doszło do złamania zasad materialnoprawnych sporządzania planu miejscowego gdyż brakuje zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] chociażby w zakresie: dotyczącym strefy C2, cyt.: "miejscowości położone w tej strefie to ośrodki ze wskazaniem zatrzymania inwestowania na obecnym etapie, służące do obsługi ekstensywnej turystyki rekreacyjnej o charakterze przyrodniczym czy niedopuszczenia do nadmiernego obciążenia turystycznego".

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie co znaczy i na czym polega przewidziana w Studium "restrukturyzacja funkcjonalna części zainwestowania oraz ukształtowanie zielonych połączeń z wewnętrznymi i zewnętrznymi przyrodniczymi terenami rekreacyjnymi" w odniesieniu do zaplanowanej w planie miejscowym ścieżki pieszo-rowerowej oznaczonej jako 14 KX, która ani nie tworzy całości z dotąd wybudowanymi ścieżkami rowerowymi w ramach "Kaszubskiej Marszruty liczącej 55 km ani nie stanowi niezbędnego łącznika jakichkolwiek punktów rekreacyjnych a jest dziwnym tworem przechodzącym w drogę gminną;

2. naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Chojnice nr [...] z dnia [...] podczas gdy uchwała ta dotknięta jest wadą nieważności gdyż plan miejscowy został sporządzony niezgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], m.ni. w zakresie zapisów o:

- zapewnieniu użytkownikom rowerów bezpiecznego poruszania się kiedy utworzony ciąg pieszo-rowerowy oznaczony w planie symbolem 14 KX, przechodzi w wąską drogę gminną 21 KDD, która jest jednocześnie jedyną drogą dojazdową do zaplanowanego w planie hotelu wielkości 4 kondygnacji, jedyną drogą dojazdową do domów mieszkańców ulicy K. - co nie pozwoli na zapewnienie stosownego bezpieczeństwa użytkownikom a zwiększy utrudnienia obecne już w czasie obecnym;

- kubaturowym zainwestowaniu, które powinno być lokalizowane nie bliżej, niż 100 m od brzegu, co stoi w sprzeczności z zaplanowanym w Planie hotelem oddalonym o kilka metrów od brzegu jeziora; - zatrzymaniu inwestowania na danym obszarze jeśli chodzi o ośrodki wypoczynkowe co stoi w sprzeczności z planowanym powstaniem hotelu o wysokości 14 m i o 4 kondygnacjach;

- ogólnodostępności form zainwestowania turystycznego, kiedy ośrodek wypoczynkowy przez który częściowo ma przebiegać ciąg pieszo-rowerowy o symbolu 14 KX jest zamknięty dla osób z wyjątkiem gości ośrodka, a z kolei inwestycja w postaci hotelu o czterech kondygnacjach nie ma nic wspólnego z ogólnodostępnością form zainwestowania, czego Sąd już nie zauważył;

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji nie wykazały aby zaprojektowany ciąg 14 KX był realizacją przewidzianego w studium założenia, iż stworzenie sieci połączeń pieszo-rowerowych służyć ma połączeniu miejsc atrakcyjnych turystycznie w gminie [...]. W/w ścieżka pieszo-rowerowa nie łączy żadnych miejsc atrakcyjnych turystycznie, a skoro organ twierdzi inaczej, winien to wykazać, a Sąd zbadać czy rzeczywiście tak jest, czego nie dokonał;

4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo istnienia przesłanek nieważności podjętej uchwały jako niezgodnej z przepisem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 53/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania m.in. ilości miejsc pobytowych, co stoi w sprzeczności z uwzględnieniem w sporządzonym planie miejscowym powstania hotelu o znacznych wymiarach w miejsce parterowego budynku oraz zezwolenia na budowę domków na terenie ośrodka wypoczynkowego, o większej powierzchni zabudowy niż dotychczasowe, co również znacznie zwiększy ilość miejsc pobytowych;

5. naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo iż interpretacja przepisów przez organy administracji, jak i przez Sąd nie uwzględniała słusznego interesu obywatela, o jakim mowa w art. 7 K.p.a.

Jednocześnie, na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci dokumentacji fotograficznej (17 zdjęć) na okoliczność wykazania faktycznego obrazu terenu zielonego przeznaczonego na ciąg pieszo - rowerowy 14 KX pod względem jego wymiarów i braku atrakcyjności krajobrazowej, braku dostępności dla ludzi terenu ośrodka wypoczynkowego (z wyjątkiem gości) gdzie znajduje się wiata z miejscem na ognisko, pomosty, place zabaw i in.; stan jedynej drogi dojazdowej (21 KDD) do ośrodka, planowanego hotelu i mieszkańców ul. K., a zgodnie z zaplanowanym ciągiem 14 KX - również dla rowerzystów i turystów; możliwości poprowadzenia ścieżki rowerowej wzdłuż drogi gminnej o symbolu 21 KDD, która łączy się zarówno z istniejącymi ścieżkami rowerowymi, w ramach "Kaszubskiej Marszruty" i drogami leśnymi które stanowią liczne szlaki turystyczne.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako nr 1 b, 2 i 3 odnoszą się do przeznaczenia terenu, do którego skarżąca nie ma tytułu prawnego. Nadto, skarżąca nie wykazała aby przeznaczenie terenu, na którym dopuszczono rozbudowę ośrodka wypoczynkowego, w jakikolwiek sposób ograniczało jej sytuację prawną.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08).

Należy odróżnić dwie sytuacje procesowe związane z wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze, w myśl art. 101 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po drugie, jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym skarżącego i ten interes naruszają.

Jeśli zatem postępowanie sądowe wykaże, że określone unormowania planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, jest on uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może jednak skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności w sposób dotychczasowy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Brak interesu prawnego skarżącej w tym zakresie nie oznacza braku możliwości badania zgodności z prawem unormowań Planu. Jest to jednak kompetencja organu nadzoru, a nie środka prawnego o charakterze skargi powszechnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 53/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, najpierw zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Dodać można, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: "u.p.z.p.", w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, przy czym, zgodnie z art. 2 pkt 3 u.p.z.p., przez środowisko należy rozumieć środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Według art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności, m.in. ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego.

Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Zasady ochrony przyrody, które powinny być w planie miejscowym określone mogą wynikać m.in. z aktów normatywnych opartych na upoważnieniach zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Do takich aktów należy powołane w analizowanym zarzucie oznaczonym nr 1 a) skargi kasacyjnej rozporządzenie nr 53/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego.

Na wstępie odnotować należy brak precyzji wnoszącego kasację, w zakresie powołania naruszonego zdaniem kasacji przepisu.

W dacie uchwalenia Planu obowiązywała uchwała Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 66, poz. 1459) w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr 891/XLI/14 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 30 czerwca 2014 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2014 r. poz. 2714) oraz uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 264/XXIV/16, z dnia 25 lipca 2016 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 20916 r. poz. 2947).

Zgodnie z § 6 uchwały Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, w zakresie uregulowanym niniejszą uchwałą traci moc Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 53/06 z dnia 15 maja 2006 r.oku w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006r. Nr 58, poz. 1190).

Według § 3 pkt 3 uchwały Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego, na terenie Parku wprowadza się m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

W zakresie w jakim zarzut dotyczy zaliczenia działki stanowiącej własność skarżącej, tj. działki nr [...] w części na teren 14 KX (ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy) oraz w części na teren 13 ZP (teren zieleni urządzonej), z uwagi na brzmienie § 15 ust. 3 Planu oraz § 12 ust. 3 Planu, obowiązują, w odniesieniu do tych jednostek, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stanowiące ustalenia zawarte w § 4 ust. 3 Planu. W myśl § 4 ust. 3 pkt 17 Planu, ochroną należy objąć zieleń wysoką, ewentualne wycinka drzew powinna odbywać się poza sezonem lęgowym ptaków.

Niezależnie od tego, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 5 i 6 Planu, należy uwzględnić nakazy, zakazy i ograniczenia związane z położeniem terenu w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie" i na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego. Nadto, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 7 Planu, należy uwzględnić nakazy, zakazy i ograniczenia związane z położeniem terenu na terenie prawnie chronionym Obszaru Natura 2000 "Wielki Sandr Brdy" oraz przepisy związane z położeniem w granicach obszaru natura 2000 Sandr Brdy (§ 4 ust. 3 pkt 7 i 8).

Natomiast zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 9 Planu, przy realizacji ustaleń Planu należy zapewnić ochronę siedlisk i stanowisk chronionych gatunków, zgodnie z przepisami prawa dotyczącymi ochrony gatunkowej, m.in. dziko występujących roślin objętych ochroną.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że unormowania Planu, odnoszące się do nieruchomości skarżącej, w zakresie terenu stanowiącego jednostkę planistyczną 13 ZP i 14 KX, naruszają przepisy uchwały Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego.

Dodać można, że niezależnie od unormowań Planu, w razie ewentualnej wycinki drzew obowiązują przepisy art. 83 i nast. ustawy o ochronie przyrody, normujące ochronę terenów zieleni i zadrzewień.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: "K.c.", poprzez błędną wykładnię, w sytuacji kiedy, zdaniem skarżącej, organ nie wykazał konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących działki nr [...] i w konsekwencji pozbawienie skarżącej kilkudziesięciu procent powierzchni posiadanej przez nią nieruchomości.

Uprawnienia właścicielskie, zagwarantowane konstytucyjnie i rozwinięte w art. 140 K.c. nie mają charakteru absolutnego. Doznają ograniczeń m.in. w drodze przyznania gminom kompetencji planistycznej, tj. ustalania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, znajdują umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Także ustrojowa kompetencja gminy do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego charakter aktu prawa miejscowego jest bezdyskusyjna. Znajduje umocowanie w art. 163, art. 164 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Czym innym jest zastrzeżenie, że ograniczenia nie mogą prowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego gminy wynikającego z jej kompetencji planistycznej i muszą odpowiadać wymogom z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Kontroli podlega legalność, także z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przeznaczenia części działki nr [...] na ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy. Jest to przedmiotem dalszych rozważań.

Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że nie można utożsamiać zasad przeznaczenia terenu w planie miejscowym, których istotne naruszenie skutkuje nieważnością ustaleń planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), z celowością przeznaczenia terenu na określone cele, która to celowość pozostaje poza kontrolą sądową.

Analizując legalność zaskarżonej uchwały najpierw odnotować należy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego, przyjęte dla działki nr [...] rozwiązania planistyczne polegają na przeznaczeniu zasadniczej części tej nieruchomości na użytkowanie mieszkaniowe jednorodzinne. Usankcjonowano w ten sposób dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. Pozostałe jej fragmenty biegnące w zbliżeniu do Jeziora [...] równolegle do jego linii brzegowej przeznaczono pod ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy oznaczony symbolem 14 KX oraz zieleń urządzoną oznaczoną symbolem 13 ZP.

Ustalenia tego, wbrew twierdzeniu o "pozbawieniu skarżącej kilkudziesięciu procent powierzchni posiadanej przez nią nieruchomości", w skardze kasacyjnej nie podważono. Ustalenie Sądu potwierdza Załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożony przez organ w trakcie postępowania sądowego dokument z informacji przestrzennej z zaznaczonymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] i granicami terenów o przeznaczeniu 14 KX i 13 ZP.

Następnie należy, za Sądem pierwszej instancji, odnotować, że zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym Planem, uchwałą nr XXV/417/2017 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", dalej: "Studium", działka skarżącej o nr [...] położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem C – strefa atrakcyjna przyrodniczo i krajobrazowo, w podstrefie C1a – podstrefa miejscowości M. i F. – uporządkowania i ograniczenia funkcji turystycznej.

W pkt 2.5.2. Studium zatytułowanym "Kierunki rozwoju infrastruktury komunikacyjnej gminy" wskazano, że trasy i ścieżki rowerowe zalicza się do elementów sieci drogowo-ulicznej. Celem budowy sieci dróg rowerowych jest zapewnienie użytkownikom rowerów bezpiecznego poruszania się w dogodnych warunkach środowiskowych. Rozwój sieci ścieżek rowerowych ma również na celu połączenie trasami wszystkich miejscowości atrakcyjnych turystycznie. Dodatkowym działaniem, przy realizacji układu ścieżek rowerowych, jest budowa bezpiecznych parkingów dla rowerów. W celu odpowiedniego zagospodarowania istniejących szlaków turystycznych (pieszych, rowerowych, itp.), konieczne są działania: wyposażenie ich np. w miejsca widokowe, piknikowe, oznakowanie, poprawa nawierzchni, przystosowanie do całorocznego wykorzystania, we współpracy z administracją parków, szkołami, nadleśnictwami i PTTK. Dodatkowo, konieczne jest wyznaczenie i zagospodarowanie nowych szlaków turystycznych w celu dekoncentracji ruchu turystycznego na terenie gminy. Ścieżki, trasy rowerowe wraz z infrastrukturą turystyczną powinny funkcjonować w zintegrowanym systemie ze szlakami turystycznymi rangi lokalnej, regionalnej i międzyregionalnej, w związku z tym konieczne są spójne działania organizacji m.in. turystycznych, samorządowych, pozarządowych w celu uzyskania docelowego produktu. Lokalizacja nowych elementów komunikacji i infrastruktury technicznej jest dopuszczalna we wszystkich terenach inwestycyjnych oraz w terenach rolnych i leśnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że regulacje planistyczne przyjęte dla działki nr [...] są wyrazem konsekwentnej koncepcji Gminy ładu przestrzennego na tym terenie. Dokumentacja planistyczna potwierdza wyjaśnienia Gminy, że wprowadzając na terenie działki nr [...] strefę 11 MN, 14 KX i 13 ZP, po pierwsze usankcjonowano istniejący stan zagospodarowania w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zezwalając jednocześnie, w zgodzie z regulacjami właściwymi dla Zaborskiego Parku Krajobrazowego, na zabudowę w strefie 11 MN, a po drugie kontynuowano wcześniej zapoczątkowaną koncepcję rozwiązań komunikacyjnych i użyteczności publicznej związanej z zielenią użytkową odzwierciedloną w obowiązującym uprzednio dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej we wsi M. (cz.dz. nr [...] i dz. Nr [...], [...]), gmina [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Chojnice z dnia [...]

Zgodnie z tym planem działka nr [...] objęta była trzema strefami: 6 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 2 KP – ciąg pieszy i 1 ZN – teren zieleni niskiej.

Należy zaaprobować ocenę Sądu pierwszej instancji, według której, przyjęte rozwiązania planistyczne dla działki nr [...] w istocie swej odpowiadają wcześniejszym założeniom uchwałodawcy gminnego i stanowią ich konsekwentną, adekwatną do potrzeb publicznych, kontynuację pozostającą w zgodzie z uwarunkowaniami ochrony przyrody oraz nienaruszającą prawa własności skarżącej w sposób niedopuszczalny. Teza ta nie oznacza, że w Planie z 1999 r. dla tego terenu przewidziano ciąg pieszo-rowerowy. Natomiast aktualna regulacja stanowi kontynuację poprzedniego przeznaczenia i jego dostosowanie do wymagań Studium oraz aktualnych potrzeb określonych w dokumentach planistycznych.

W odniesieniu do określonego w planie miejscowym z 1999 r. ciągu pieszego oznaczonego symbolem 2 KP w § 4 ust. 2 pkt 2 przewidziano możliwość jego przedłużenia w kierunku wschodnim i zachodnim poza teren opracowania, co odzwierciedlono również w części rysunkowej planu.

W konsekwencji, skarżąca nie podważyła, oprócz podniesienia twierdzeń przeciwnych w tym zakresie, twierdzenia Sadu pierwszej instancji, że rozwiązania przyjęte w aktualnym Planie dla strefy 14 KX i jej przebieg przez fragment działki skarżącej stanowią kontynuację koncepcji komunikacyjnej Gminy zmierzającej do połączenia miejsc atrakcyjnych krajobrazowo i turystycznie siecią ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych skomunikowanych z drogami publicznymi oraz ich ogólnodostępności.

Sąd pierwszej instancji szczegółowo określił cel zaskarżonej regulacji dotyczącej ciągu pieszo-rowerowego 14 KX. Stwierdził, że celem zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 14 KX jest unormowanie dostępu z przyległych terenów zieleni urządzonej do dróg publicznych i z dróg publicznych do terenów przyległych zieleni urządzonej. Zapis ten mieści się w szeroko rozumianym pojęciu układu komunikacyjnego i określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z ciągami pieszo–jezdnymi oznaczonymi symbolami 8 KDX i 9 KDX oraz drogą dojazdową 21 KDD. Dotyczy bowiem możliwości i zasad wjeżdżania z przyległych terenów zieleni urządzonej do dróg publicznych i odwrotnie, a więc ich powiązania. Tym samym, podstawę prawną do zawarcia tego zapisu w planie miejscowym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzupełnienie ciągu pieszego, przewidzianego w planie z 1999 r., o dalszą część łączącą zieleń urządzoną, i to nie tylko przewidzianą w strefie 13 ZP, ale również w strefie 12 ZP, z drogą dojazdową 21 KDD, pozwoliło na stworzenie, wraz z ciągami pieszo-jezdnymi o symbolach 8 KDX i 9 KDX, ułatwiającą nieuciążliwą eksplorację turystyczną obszarów atrakcyjnych przyrodniczo i krajobrazowo, sieć komunikacyjną. Według Sądu pierwszej instancji, przyjęte rozwiązania komunikacyjne, wbrew twierdzeniom skargi, wpisują się w spójną i przemyślaną koncepcję stworzenia warunków ogólnodostępności terenów o szczególnych walorach przyrodniczych.

W świetle dokumentacji planistycznej, stanowisko to zasługuje na aprobatę.

Dodać należy, że przeznaczenie części działki na teren 14 KX pozostaje w zgodzie z uwarunkowaniami ochrony przyrody tego terenu. Wymagania te zostały określone w przepisach uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego. W szczególności chodzi o zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej jezior, rzek i naturalnych zbiorników wodnych. Część działki nr [...] przeznaczona na teren 14 X jest usytuowana w odległości bliższej od Jeziora [...], niż 100 m. Dodać warto, że od tego zakazu zwolniono część działki nr [...] przeznaczoną na zabudowę – jednostka planistyczna oznaczona symbolem 11 MN.

W odniesieniu do przeznaczenia części działki nr [...] pod ciąg pieszo-rowerowy, trafna jest kwalifikacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie to stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie uchwalenia Planu: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Ewentualne wywłaszczenie skarżącej będzie się wiązało z prawem do słusznego odszkodowania.

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wyżej wskazano, wydzielenie gruntu pod drogę rowerową mieści się w pojęciu celu publicznego. Konieczne jest spostrzeżenie, że przeznaczenie 14 KX oznacza teren ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego (§ 15 ust. 1 Planu).

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, w pojęciu celu publicznego mieści się również wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

W odniesieniu do terenu ogólnie dostępnej zieleni urządzonej (13 ZP), Sąd pierwszej instancji trafnie nawiązał do art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. W myśl tego przepisu, tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.

Przeznaczenie terenu na zieleń urządzoną oznacza zatem pełnienie przez wydzielony teren funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi są także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Poprzedzające uwagi pozwalają na ocenę, że Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Ograniczenie prawa własności nastąpiło na skutek konieczności uwzględnienia okoliczności wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., tj. wymagań ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przeznaczenie terenu działki nr [...] na różne cele, uwzględniało potrzebę zapewnienia interesów skarżącej, wymagań ochrony przyrody i ochrony środowiska, w tym zapewnienia ogólnodostępnych terenów zielonych na obszarze objętym Planem. Potrzeby z zakresu ochrony środowiska umożliwiają zaś przyjęcie, że ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżąca nie skonkretyzowała na czym polegało naruszenie art. 2 Konstytucji RP, wskazując jedynie przeprowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie Planu, co samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa. Zarówno w opisie naruszenia, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano również, jakie przepisy w zakresie trybu uchwalenia Planu zostały naruszone.

Można zatem tylko przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji obszernie odniósł się do trybu rozpatrzenia uwag do Planu. Ustalił, że poszczególne czynności planistyczne zostały podjęte prawidłowo. Ocenił, że wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 9 i pkt 11 u.p.z.p.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu.

Stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia Planu by nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18). Takiej zależności nie wykazano w niniejszej sprawie.

Twierdzenie o przyjęciu w prognozie zaniżonej wartości nieruchomości przeznaczonych do wykupu, bez wsparcia tej argumentacji rzetelnym opracowaniem w zakresie wartości nieruchomości w obszarze objętym Planem nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Skarżąca nie uprawdopodobniła ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, że Prognoza skutków finansowych opiera się na zaniżonych w sposób oczywisty wartościach nieruchomości przeznaczonych do wykupu. Samo powołanie się na ceny nieruchomości położonych w miejscowościach letniskowych o charakterze podobnym jak M., nie może stanowić podważenia Prognozy finansowej.

Zarzuty prawa materialnego podniesione w punkcie 4 tiret trzecie oraz w punkcie 11 nawiązują do naruszenia interesu faktycznego skarżącej (obniżenie atrakcyjności terenu i zwiększenie natężenia ruchu drogowego). Nie mogą być one zaliczone do istotnych naruszeń zasad uchwalenia planu miejscowego. Ewentualne roszczenia z tytułu istotnego ograniczenia lub braku możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, na skutek uchwalenia planu miejscowego, przewiduje art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie mimo, że organy nie zebrały materiału dowodowego w odniesieniu do zaplanowanej ścieżki pieszo-rowerowej oznaczonej jako 14 KX, która, zdaniem skarżącej, nie tworzy całości z dotąd wybudowanymi ścieżkami w ramach "Kaszubskiej Marszruty" liczącej 55 km, ani nie stanowi łącznika jakichkolwiek punktów rekreacyjnych, a jest dziwnym tworem przechodzącym w drogę gminną.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w procedurze uchwalania planu miejscowego mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb uchwalenia unormowany został co do zasady w przepisach art. 17-20 u.p.z.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem uzgodnień o których mowa w art. 24 u.p.z.p., nie mają w procedurze planistycznej zastosowania.

Można natomiast skonstatować, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Jednak w rozpatrywanej sprawie przeznaczenie terenu 14 KX na ciąg pieszo-rowerowy było, jak wynika z poprzedzających rozważań rezultatem dostosowania ustaleń Planu do Studium, a także pozostaje w zgodzie z uwarunkowaniami ochrony przyrody tego terenu. Było wyrazem koncepcji planistycznej stanowiącej kontynuację oraz rozwinięcie ustaleń zawartych już w planie miejscowym uchwalonym w 1999 r. W tym zakresie ustalenia dokonane przez Sąd pierwszej instancji nie naruszają wymogów procedury planistycznej oraz procedury sądowej w sprawie ze skargi na plan miejscowy.

Kwestia trafności wyboru przez Gminę określonej koncepcji jako dotykająca celowości i merytorycznej trafności koncepcji komunikacyjnej pozostaje poza zakresem kontroli sądowej.

Uwagi te odnoszą się także do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, mimo że organy nie wykazały aby zaprojektowany ciąg 14 KX był realizacją przewidzianego w Studium założenia, iż stworzenie sieci połączeń pieszo-rowerowych służyć ma połączeniu miejsc atrakcyjnych turystycznie w gminie [...].

Zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony jako zarzut procesowy nr 2, naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., w zakresie odnoszącym się do unormowań terenu przeznaczonego pod hotel, nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Natomiast kwestie związane z bezpieczeństwem użytkowników ciągu pieszo-rowerowego i drogi dojazdowej 21 KDD mają charakter skargi powszechnej, a w części odnoszą się do interesu faktycznego skarżącej.

Dodać można, że w razie ewentualnej realizacji inwestycji, interes osób trzecich jest chroniony przepisami ustawy – Prawo budowlane, w tym przez art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Naruszenia interesu prawnego skarżącej nie dotyczy zarzut procesowy oznaczony nr 4.

Jak już wynika z poprzednich rozważań, w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nie jest więc skuteczny zarzut oznaczony nr 5: naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, pomimo iż interpretacja przepisów przez organy administracji, jak i przez Sąd, nie uwzględniała słusznego interesu obywatela, o jakim mowa w art. 7 K.p.a.

Interes właściciela nieruchomości chroniony jest przez obowiązek gminy polegający na nieprzekraczaniu granic władztwa planistycznego oraz na wyważeniu interesu publicznego i prywatnego z zastosowaniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.