Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 141/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6,7,8,11,15,77,78,80,84,85,107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 483/21 w sprawie ze skargi O. S. i S. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 1482/20 w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 483/21, oddalił skargę O.S. i S.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 grudnia 2020 r., nr 1482/20, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 17 września 2020 r., nr IIIOT/354/2020, i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał O.S. i S.S. doprowadzenie wykonanego utwardzenia terenu na nieruchomości przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr 85/A/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r., zmieniającą decyzję nr 81/2011 z dnia 9 maja 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę tak, aby od granicy działki sąsiadującej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w W. powstał pas zieleni o wymiarach szerokość 3 m i długość 6,20 m.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę potwierdził ustalenia i ocenę organów nadzoru budowlanego, że utwardzony przez właściciela nieruchomości przy ul. [...] teren zielony, pełniący funkcję miejsca postojowego dla samochodów osobowych, jest usytuowany niezgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniało to nakazanie inwestorom, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, doprowadzenie wykonanego utwardzenia na nieruchomości przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem. Sąd Wojewódzki nie potwierdził przypisywanych organom uchybień w zakresie pominięcia zmiany okoliczności faktycznych polegającej na obudowaniu utwardzenia drewnianą ażurową konstrukcją, która - zdaniem skarżących - doprowadziła do przekształcenia dotychczasowej funkcji postojowej w składową, albowiem uznał, że do takiej zmiany nie doszło ze względu na nietrwałość wykonanej obudowy oraz jej ścisły związek z zadaszającą miejsce postojowe wiatą, objętą ostatecznym nakazem rozbiórki.

W skardze kasacyjnej O.S. i S.S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 11 i 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC i orzekł co do istoty sprawy, pomimo niepodjęcia przez organ drugiej instancji niezbędnych działań zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia czy utwardzenie terenu bezpośrednio z działką sąsiada jest wykorzystywane na cele parkingowe co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ drugiej instancji słusznie nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego, który nastąpił po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, w tym w szczególności zlikwidowania przez skarżących "miejsca postojowego" pod częścią wiaty;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC, i orzekł co do istoty sprawy, pomimo braku wnikliwego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, co skutkowało błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezprzedmiotowe jest ustalenie jakie przeznaczenie ma utwardzony teren w dniu wydania decyzji nadzorczej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. czy pełni rolę miejsca postojowego bezpośrednio graniczącego z działką sąsiadującą (ul. [...]), a także czy w ogóle możliwe jest parkowanie samochodu bezpośrednio przy sąsiedniej nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC i orzekł co do istoty sprawy pomimo, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez automatyczne i bezkrytyczne oparcie się jedynie na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku dokonania własnych ustaleń faktycznych, pomimo zmiany okoliczności faktycznych, do której doszło po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 77 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC i orzekł co do istoty sprawy, pomimo niespełnienia obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia funkcji i przeznaczenia utwardzonego terenu na dzień wydania decyzji nadzorczej oraz czy możliwe jest na ten dzień parkowanie jakiegokolwiek pojazdu mechanicznego na odgrodzonej części powierzchni utwardzonej, przy jednoczesnym błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na treść decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC, i orzekł co do istoty sprawy, pomimo zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego o specjalności konstrukcyjno-inżynierskiej w zakresie budownictwa oraz niedokonania oględzin nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] przed wydaniem decyzji nadzorczej, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego dot. funkcji i przeznaczenia utwardzenia terenu w części bezpośrednio graniczącej z działką sąsiadującą, w wyniku zmiany przeznaczenia części wiaty poprzez jej zagrodzenie w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek parkowanie samochodu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC i orzekł co do istoty sprawy, pomimo niedokonania właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wniosków dowodowych skarżących zawartych w pismach z dnia 6 listopada 2020 r. i 21 grudnia 2020 r., w tym przede wszystkim zaniechaniu wskazania na podstawie jakiego dowodu organ uznał, że utwardzenie terenu w bezpośredniej odległości od działki sąsiada pełni funkcje miejsca postojowego, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznano, że w dniu wydania decyzji możliwe jest parkowanie samochodu przy samej granicy sąsiedniej nieruchomości - co jednocześnie skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnych ustaleń faktycznych za podstawę skarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionej akceptacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych zaprezentowanych w decyzji nadzorczej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazujących na to, że utwardzony teren o wymiarach ok. 6,2 m szerokości i ok. 6,2 m długości, znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w W. jest w całości stanowiskiem postojowym dla dwóch samochodów osobowych, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż wyodrębniona część utwardzenia terenu o szerokości 3 m i długości 6,2 m znajdująca się w bezpośredniej styczności z granicą sąsiedniej działki przy ul. [...], stanowi jedynie przestrzeń zadaszoną wiatą, pełniącą funkcję rekreacyjną (a nie postojową dla samochodów), przy czym wiata, wraz z utwardzonym podłożem znajdującym się pod nią, nie jest budynkiem, więc nie podlega reżimowi przepisów rozporządzenia - w związku z czym może być sytuowana w samej granicy działki oraz bez względu na odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionej akceptacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych zaprezentowanych w decyzji nadzorczej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazujących na to, że odległość utwardzonego stanowiska postojowego do okna znajdującego się w elewacji budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w W. wynosi ok. 6,2 m (a powinno nie mniej niż 7 m), oraz że ww. stanowisko postojowe usytuowane jest bezpośrednio przy granicy z działką, zatem nie zachowano odległości 3 m od granicy tej działki, podczas gdy brak jest podstaw do takiego ujęcia stanu faktycznego, albowiem z materiału dowodowego wynika, iż utwardzona powierzchnia terenu pełniąca funkcję stanowiska postojowego dla 1 samochodu osobowego, znajduje się w odległości większej niż 7 m od okna znajdującego się w elewacji budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w W., a także w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 17 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5141.77.2019.IC i orzekł co do istoty sprawy na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane o postępowaniu naprawczym, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1, pomimo że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący utwardzając fragment terenu zielonego na swojej nieruchomości, nie dopuścili się żadnego z naruszeń, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ani też nie dopuścili się naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkuje wydaniem błędnej i pozbawionej podstawy prawnej decyzji nakazującej skarżącym doprowadzenie wykonanego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 168 § 1 w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące zmiany stanu faktycznego pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji administracyjnej są bezzasadne, przede wszystkim z tego powodu, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie znane jest z urzędu (akta sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 484/21), iż w toczącym się równolegle do niniejszego postępowaniu administracyjnym na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., nr IIIOT/355/2020 oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 grudnia 2020 r., nr 1483/20, nakazano skarżącym dokonać rozbiórki zadaszonego miejsca postojowego usytuowanego przy ul. [...] w W. w całości a nie w części i tym samym rozbiórka ta ma również zdaniem Sądu dotyczyć instalacji rozgraniczającej przestrzeń pod wiatą, na tę o funkcji rekreacyjnej oraz tę o funkcji postojowej dla samochodu, przy czym powyższe skutkuje istotnym naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem w przywołanej przez Sąd sprawie zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 września 2020 r., nr IIIOT/355/2020, jak i decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 grudnia 2020 r., nr 1483/20, nie są prawomocne, i to samo dotyczy wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 484/21, który został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną z 29 października 2021 r., w związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien rozstrzygać jedynie w granicach niniejszej sprawy, a na rozstrzygnięcia zapadłe w innej sprawie, mógłby się powoływać tylko wówczas, gdyby zapadły w niej wyrok był już prawomocny.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przypadku braku podstaw do wydania decyzji w zakresie doprowadzenia utwardzenia terenu na nieruchomości przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 85/A/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. zmieniającą decyzję nr 81/2011 z dnia 9 maja 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę tak, aby od granicy działki sąsiadującej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w W. powstał pas zieleni o wymiarach szerokość 3 m i długość 6,2 m w sytuacji, gdy skarżący utwardzając fragment terenu zielonego na swojej nieruchomości, nie dopuścili się żadnego z naruszeń, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ani też nie dopuścili się naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkuje wydaniem błędnej i pozbawionej podstawy prawnej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżących poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie w całości decyzji nr 1482/2020 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, znak: WOP.7721.878.2020.EO z 28 grudnia 2020 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nr IIIOT/354/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, znak: PINB.III.OT.5141.77.2019.IC z 17 września 2020 r. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Niezależnie od powyższego, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, nie zdołały podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd a quo kontroli legalności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, orzekającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w istocie o nakazie rozbiórki wykonanego przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. utwardzonego miejsca postojowego przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i doprowadzenia do powstania pasa zieleni o szerokości 3 m i długości 6,20 m, czyli doprowadzenia do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2012 r., nr 85/A/2012, zmienionej decyzją tego organu z dni 9 maja 2011 r., nr 81/2011.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w toku kontrolowanego postępowania nadzorczego wynika, że skarżący kasacyjnie jako inwestorzy wykonali utwardzenie powierzchni działki budowlanej przed wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym również w miejscu, które nie było przeznaczone pod postój dla samochodów, ale pod zieleń. Całe utwardzenie o wymiarach 6,20 m na 6,20 m, jak ustaliły w toku oględzin organy, a co potwierdziła ekspertyza techniczna przedłożona przez stronę na wezwanie organu, usytuowano bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...], a w odległości około 6,20 m od okna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na tej działce.

Wykonane utwardzenie stanowiło odrębny od zrealizowanego budynku mieszkalnego przejaw aktywności inwestycyjnej skarżących kasacyjnie, podlegającej ocenie z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego, w tym wymogów techniczno – budowlanych określonych w rozporządzeniu, które ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1). W tym miejscu już wypada wskazać na nietrafność zarzutów kasacyjnych poważających dopuszczalność zastosowania wymogów technicznych rozporządzenia do robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki, które pozostają w oczywistej sprzeczności z dyspozycją przywołanego § 1 rozporządzenia, które reguluje nie tylko warunki techniczne budynków, ale i urządzeń z nimi związanych, a do takiej kategorii, rozumianej zgodnie z definicją normatywną określoną w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zaliczyć należy utwardzone miejsce postojowe związane z budynkiem mieszkalnym.

Nie budzi wątpliwości potrzeba weryfikacji wymogów technicznych takiego urządzenia w świetle rozporządzenia, nawet wówczas, gdy tego rodzaju roboty nie podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, gdyż w dacie ich wykonania nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Pozostawały one w zakresie weryfikacyjnych kompetencji organów nadzoru budowlanego, które zobligowane były do stwierdzenia ich zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Stanowisko to utrwaliła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w której stwierdzono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Brak zatem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym z warunkami technicznymi rozporządzenia, aktualizowało przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uzasadniającą wszczęcie postępowania nadzorczego, którego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez podjęcie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Natomiast decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji przewidzianych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego.

Podjęta przez kasatorów próba zdyskredytowania, powiązanymi z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1,art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych oraz ocen sformułowanych na ich podstawie okazała się nieskuteczna. Sąd a quo prawidłowo stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru w toku postępowania w sposób wystarczający udokumentował okoliczności stanu faktycznego relewantne dla zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustalono bowiem, na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 maja 2019 r. oraz opinii technicznej K.H., niepodważony fakt utwardzenia części działki budowlanej, dotychczas stanowiącej teren zielony, kostką brukową na podsypce cementowo – piaskowej. Ustalono również w oparciu o materiał zdjęciowy wykonany w trakcie oględzin, funkcję wykonanego utwardzenia jako miejsca postojowego dla drugiego samochodu, nad którym umiejscowiono wiatę, podlegającą kontroli nadzorczej w odrębnym postępowaniu. Bez wpływu na stan tych ustaleń i ich znaczenie dla sprawy pozostaje eksponowana przez skarżących kasacyjnie zmiana stanu faktycznego polegająca na zabudowaniu przedmiotowego utwardzenia drewnianą, ażurową konstrukcją, która – według skarżących – uniemożliwia parkowanie, a powoduje, że przestrzeń utwardzona może być wykorzystywana wyłącznie w celu przechowywania. Z tej przyczyny również zarzuty pominięcia dowodów zgłoszonych przez skarżących w tym zakresie czy też braku przeprowadzenia oględzin bądź opinii biegłego w toku postępowania drugoinstancyjnego są niezasadne.

Sąd a quo zasadnie zwrócił bowiem uwagę na posiadaną z urzędu wiedzę odnośnie równolegle toczącego się postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty umiejscowionej nad utwardzonym miejscem postojowym, którą objęto ostatecznym nakazem rozbiórki. Ze względu na powiązanie ażurowej konstrukcji z wiatą Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił jej prowizoryczność i nietrwałość, a w konsekwencji braku wpływu na możliwość zmiany poczynionej przez organy oceny przeznaczenia utwardzenia pod inną funkcję niż postojową. Brak prawomocności orzeczenia o rozbiórce wiaty w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie dezawuuje stanowiska Sądu Wojewódzkiego we wskazanym zakresie, albowiem w dacie niniejszej kontroli prawomocność ta została już potwierdzona, co oznacza, że wiata w całości podlegać będzie rozbiórce, a wraz z nią ażurowa konstrukcja obudowująca wjazd na teren utwardzony (potwierdzają to zdjęcia załączone przez skarżących). Tymczasowość tego rozwiązania wyklucza możliwość przypisania terenowi utwardzonemu innej funkcji niż postojowa. Próbę wykorzystania takiego rozwiązania dla zachowania status quo w zakresie wykonanego utwardzenia potwierdza treść ogłoszenia skarżących kasacyjnie o sprzedaży, które załączyła do akt sprawy właścicielka działki sąsiedniej, z którego wynika, że są dwa miejsca postojowe przed ich budynkiem mieszkalnym.

Nie budzi wątpliwości, że w administracyjnym toku instancji relewantne okoliczności stanu faktycznego kształtują się przez cały czas jego trwania aż do momentu załatwienia sprawy przez organ drugiej instancji. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek uwzględniać wszystkie wnioski dowodowe stron, nawet te, które nie zmienią rozstrzygnięcia i poczynionych już istotnych ustaleń. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji odniósł się w zakresie niezbędnym do braku potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących kasacyjnie dowodów, a twierdzenia o zmianie stanu faktycznego w tym znaczeniu, że doszło do zmiany przeznaczenia utwardzenia, uznano w sposób prawidłowy za niewiarygodne w świetle znanych Sądowi z urzędu okoliczności wynikających z wydanego ostatecznego nakazu rozbiórki wiaty. Skoro cała wiata podlegać musi rozbiórce (wyrok w tym zakresie prawomocny) to nie ma podstaw do tego, aby rozważać zmianę funkcji utwardzenia na nieprzeznaczone do postoju w związku z wykorzystaniem elementów wiaty do obudowania przestrzeni w taki sposób, że uniemożliwia to parkowanie pojazdów. Zastosowanie tego rodzaju przeszkody tylko czasowo uniemożliwi parkowanie w związku z ostatecznym i prawomocnym nakazem usunięcia całej wiaty.

W konsekwencji, niepodważone okoliczności stanu faktycznego uzasadniały potrzebę zweryfikowania zgodności wykonanych robót z wymaganiami warunków technicznych odnoszących się do miejsc postojowych, które wyraźnie przewidziano w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepisy te określają minimalne wymogi odległości miejsc postojowych od okien budynków mieszkalnych (7 m) i od granic działki (3 m). W przypadku wykonanego przez skarżących kasacyjnie utwardzenia dla celów postojowych organy stwierdziły, że nie jest zachowana odległość 3 m od granic działki sąsiedniej, gdyż utwardzenie zlokalizowane jest bezpośrednio przy granicy z tą działką, oraz nie jest zachowana odległość 7 m od okien budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej (ustalona odległość 6,20 m). Organy uznały zatem trafnie, a Sąd prawidłowo to potwierdził, że stwierdzona niezgodność jest tego rodzaju, że przywrócenie stanu zgodności z warunkami technicznymi wymaga usunięcia utwardzenia w takiej części, aby doprowadzić do powstania pasa zieleni o szerokości 3 m i długości 6,20 m, co zaspokoi wymogi warunków technicznych, przywracając równocześnie stan zagospodarowania działki skarżących kasacyjnie przewidziany w udzielonym im pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji potwierdzona w ekspertyzie technicznej zgodność wykonanego utwardzenia z warunkami pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz zmiany ukształtowania powierzchni niepowodującego spływ wód opadowych na działki sąsiednie, nie zmieniają oceny niezgodności utwardzenia z wymogami warunków technicznych, co stanowi niezależną, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przesłankę aktualizującą potrzebę interwencji nadzorczej właściwych organów.

Skoro organy stwierdziły, że nie ma możliwości przywrócenia utwardzenia we wskazanej części do stanu zgodnego z prawem rozumianej w tej sprawie jako zgodność z wymogami warunków technicznych określonych w rozporządzeniu, to prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczono o nakazie doprowadzenia przedmiotowego utwardzenia do takiego stanu, aby od granicy działki sąsiadującej z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w W. powstał pas zieleni o wymiarach szerokości 3 m i długości 6,20 m, co w istocie oznacza nakaz rozbiórki takiej części utwardzenia, aby doprowadzić do przywrócenia uprzednio istniejącego pasa zieleni i zapewnienia normatywnej odległości pierwotnego miejsca postojowego od granic działki sąsiedniej i okien budynku mieszkalnego tam usytuowanego.

W konsekwencji, w tych uwarunkowanych faktycznych i prawnych Sąd a quo oddalając skargę od prawidłowego rozstrzygnięcia organów nadzoru nie dopuścił się ani naruszenia art. 151 p.p.s.a. ani przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego objętych podstawami kasacyjnymi.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.