Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 627/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 18 maja 2022 r. nr 9001-2022-000348 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. M. (dalej: strona, strona skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Dyrektor ARiMR) z 18 maja 2022 r. nr 9001-2022-000348 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR) z 28 lutego 2022 r. nr 9001-2022-000348 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

Z akt sprawy wynika, że 19 maja 2021 r. strona poprzez aplikację e-wniosek Plus złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2021. We wniosku strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej powierzchnię [...] ha. Wraz z wnioskiem złożyła "Oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych", z którego wynika, że obszar proekologiczny utrzymywany w jej gospodarstwie rolnym wynosi [...]%, a obszary proekologiczne zlokalizowane są na [...] działkach ewidencyjnych, na których zadeklarowane zostały elementy proekologiczne EFA w ramach EFA8 (rowy) oraz EFA6/9 (miedze śródpolne/strefy buforowe).

Od 6 lipca 2021 r. do 14 września 2021 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Sprawdzeniu w ramach przeprowadzonej lustracji podlegały również zadeklarowane obszary proekologiczne EFA. Z ustaleń pokontrolnych zawartych w raporcie wynika, że część elementów proekologicznych wykazanych we wniosku została obarczona kodem nieprawidłowości E3, który oznacza, że zadeklarowany element EFA jest zlokalizowany w całości poza obszarem deklarowanej działki referencyjnej. Ponadto, część elementów EFA została również obarczona kodem El- (deklarowana powierzchnia elementu EFA jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej) oraz kodem E1+ (deklarowana powierzchnia elementu EFA jest większa od powierzchni stwierdzonej).

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie Kierownik ARiMR wydał decyzję z 28 lutego 2022 r. nr 0004-2022-001015 na mocy której przyznał stronie następujące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: 1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 29 947,89 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 382,07 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 2. płatność za zazielenienie w wysokości 3 043,96 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5 127,72 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego; 3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4 919,81 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 62,77 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Wymienionym rozstrzygnięciem organ I instancji przyznał stronie również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 654,41 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wskazała, że od pięciu lat wnioski o płatności wypełnia przy współudziale pracowników z Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G. i nie ma wpływu na to, jakie obszary na jego polach zostaną zaliczone do obszarów proekologicznych EFA, bowiem robi to automatycznie program. Podała nadto, że jej działki okalają rowy i drogi gruntowe oraz - w jej ocenie - formacje te są elementami proekologicznymi, które są corocznie wykaszane. Wskazała również, że 1/3 jej gospodarstwa to rośliny wieloletnie, na których cały rok jest zielono, a inne rośliny są zbierane najczęściej jesienią, a więc wówczas, gdy poplony mogą być zaorane.

Dyrektor ARiMR decyzją z 18 maja 2022 r. nr 9001-2022-000348 utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR. Przy tym organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia skupił się na kwestionowanej przez stronę płatności za zazielenienia.

Wskazał min., że wniosek strony został poddany procesowi kontroli administracyjnej z wykorzystaniem danych systemu LPiS (systemu identyfikacji działek rolnych) oraz kontroli na miejscu metodą FOTO, w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w tym utrzymania obszarów proekologicznych EFA, a kontrola ta wykazała nieprawidłowości. Zadeklarowana powierzchnia obszaru proekologicznego po zastosowaniu współczynnika przekształcenia (konwersji) i współczynnika ważenia wynosiła [...] m2 ([...] ha), co stanowiło [...]% powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie strony. Tymczasem kontrola terenowa stwierdziła obszary proekologiczne na znacznie mniejszym obszarze niż zadeklarowane we wniosku. Większość elementów EFA nie została uwzględniona w kwalifikowalnych obszarach EFA, ze względu na stwierdzoną w trakcie kontroli nieprawidłowość E3 oznaczającą, że zadeklarowany element EFA jest zlokalizowany w całości poza obszarem deklarowanej działki referencyjnej.

Dyrektor ARiMR zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż organ I instancji bardzo szczegółowo opisał elementy EFA i wyjaśnił, które obszary zostały uwzględnione w ramach wyliczenia wskaźnika EFA, przyjął te wyliczenia i opisy za własne. Wskazał mianowicie, że Kierownik ARiMR zakwalifikował jako EFA elementy stwierdzone na działkach ewidencyjnych:

- nr [...] (EFA6/9) - [...] m2 (powierzchnia obszaru EFA po zastosowaniu współczynnika przekształcenia (konwersji) i współczynnika ważenia);

- nr [...] (EFA8) - [...] m2 (EFA6/9) - [...] m2 (EFA6/9) - [...] m2, (EFA6/9)- [...] m2,(EFA6/9) - [...] m2;

- nr [...] (EFA6/9) - [...] m2;

- nr [...] (EFA6/9) - [...] m2;

- nr [...] (EFA6/9) -[...] m2.

Pozostałe elementy- niezakwalifikowane przez kontrole terenową, zostały wykluczone z obliczania wskaźnika EFA dla gospodarstwa, który po uwzględnieniu danych zawartych w raporcie pokontrolnym wynosi [...] %.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że strona zadeklarowała na 2021 r. do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] ha gruntów ornych, która to powierzchnia został potwierdzona w trakcie przeprowadzonych kontroli. Zgodnie z art 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wnioskodawca zobowiązany był do utrzymywania obszarów ekologicznych, na areale [...]% stwierdzonej powierzchni gruntów ornych, a więc na powierzchni co najmniej [...] ha ([...] ha x [...]%). Przeprowadzona kontrola terenowa wykluczyła część zadeklarowanych przez rolnika elementów EFA (nieprawidłowość E3). Dodał również, że w trakcie wizytacji terenowej skontrolowany został dodatkowy element EFA, niezadeklarowany we wniosku, jednak stwierdzony w trakcie oględzin terenowych i uwzględniony następnie w trakcie obliczania odsetka EFA w gospodarstwie. Mowa tu o strefie buforowej/miedzy śródpolnej (EFA6/9) stwierdzonej na działce nr [...], której powierzchnia – [...] m2 - została doliczona do stwierdzonej powierzchni EFA. Suma stwierdzonych w trakcie lustracji w terenie obszarów EFA łącznie z elementem niezadeklarowanym na działce ewidencyjnej nr [...], po zastosowaniu współczynnika przekształcenia i ważenia wyniosła [...] m2 ([...] ha), co stanowi [...]% powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie.

Dyrektor ARiMR następnie wyjaśnił, że jednostka odpowiedzialna za kontrole terenowe w Dolnośląskim Oddziale Regionalnym ARiMR we Wrocławiu wyjaśniła, że kontrola zadeklarowanych przez stronę skarżącą elementów EFA obejmowała weryfikację lokalizacji, geometrii oraz sporządzenie dokumentacji fotograficznej EFA, natomiast weryfikacja lokalizacji dotyczyła położenia elementu na gruncie ornym oraz położenia EFA na obszarze działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Po analizie sprawy organ kontrolny podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że tylko część elementów EFA zadeklarowana przez stronę skarżącą została uwzględniona w procesie kwalifikacji EFA, natomiast pozostałe, znajdujące się poza obszarem deklarowanych działek ewidencyjnych, zostały wykluczone z pomiarów.

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że wziął pod uwagę kluczową rolę podstawowego dowodu, jakim jest raport z czynności kontrolnych. Argumentował, że w niniejszej sprawie kontrola na miejscu była nie tylko prawnie możliwa, ale także musiała być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Z uwagi na powyższe stwierdził, że przedstawiony dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną i szkicami z tejże kontroli potwierdzają, iż czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości ich wykonania. Podkreślił przy tym, że kontrolerzy terenowi, nie mają za zadanie ustalania przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności z wnioskiem rolnika, ale stwierdzenie zastanego na dzień kontroli rzeczywistego stanu gruntów.

Mając na względzie ustalenia zawarte w protokole pokontrolnym oraz w piśmie jednostki przeprowadzającej kontrole terenowe potwierdzającym prawidłowość kontroli terenowej organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik ARiMR rozpatrzył sprawę prawidłowo, a stwierdzony obszar EFA jest niższy od wymaganego pułapu [...]% (stwierdzony EFA [...]%), dlatego prawidłowo płatność za zazielenienie została zredukowana. Powierzchnia gruntów ornych uwzględniająca obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wynosi [...] ha, a obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię [...] ha, co stanowi [...]%. Na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 ustalono, że powierzchnia obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono, wynosi [...] ha. W związku z powyższym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o [...] ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego. Zgodnie z art. 26 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku stwierdzenia, że przez trzy lata beneficjent nie spełniał wymogów w zakresie obszaru proekologicznego, obszar, o który w kolejnych latach zmniejsza się obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z ust. 2, mnoży się przez 2. Organ II instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że strona przez trzy lata nie spełniała wymogów w zakresie obszaru proekologicznego, obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o [...] ha, co stanowi dwukrotność zmniejszenia, wyznaczonego zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 (wyliczenie; [...] ha x 10 x 2). Redukcja obszaru za zazielenienie wynika z analizy przyznawanych stronie płatności za zazielenienie w latach 2015-2020 i spełnienia w ramach tej płatności wymogów EFA. Wyjaśnił przy tym, że strona od 2015 roku zaledwie dwukrotnie spełniła warunek utrzymywania obszarów EFA na poziomie co najmniej [...]%. Pierwszy raz wymóg ten został spełniony w 2017 r., gdy współczynnik EFA dla jego gospodarstwa wynosił 6,69%, drugi raz, w roku 2019 gdy stwierdzone EFA wynosiły 7,29% gruntów ornych w gospodarstwie. Dyrektor ARiMR w wyniku analizy sprawy stwierdził więc, że strona od wielu lat do płatności zgłasza te same działki ewidencyjne i usytuowane na nich działki rolne. Powierzchnia jej gospodarstwa wynosiła na przestrzeni ostatnich kilku lat powyżej [...] ha gruntów ornych, a zatem obszary proekologiczne winy być utrzymywane na poziome powyżej [...] ha (w zależności od roku [...],[...] ha bądź więcej). Tymczasem weryfikacja zebranych danych wskazuje, że tylko dwa razy od momentu, gdy wprowadzony został wymóg utrzymywania EFA (od 2015 r.) strona spełniła ten wymóg (2017 rok i 2019 rok). Po analizie danych zawartych w informatycznym systemie Agencji (lACSplus) organ odwoławczy stwierdził, że w ww. okresach beneficjent spełnił kryterium EFA tylko i wyłącznie dlatego, że zadeklarował dodatkowe elementy EFA, poza rowami (EFA8) i strefami buforowymi (EFA6/9). W 2017 roku na działce ewidencyjnej nr [...] znajdował się element EFA14a (Obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - miądzyplon ścierniskowy) o powierzchni [...] ha, co po przeliczeniu przez współczynnik ważenia i przekształcenia dało powierzchnię [...] m2. Podobnie w roku 2019 na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarowano element EFA14a (międzyplon ścierniskowy) o powierzchni [...] m2, która to powierzchnia po zastosowaniu współczynnika EFA wyniosła [...] m2. W pozostałych kampaniach, a więc w latach 2015, 2016 2018, 2020 i aktualnie w roku 2021 strona zgłaszała niewystarczający obszar proekologiczny EFA (poniżej [...]%), dlatego płatność za zazielenienie była mu przyznawana jednak w zredukowanej wysokości. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że w roku 2021 r. organ I instancji prawidłowo zmniejszył obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania dwukrotnie, stosownie do brzmienia art. 26 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Podsumowując swoje stanowisko odwoławczy stwierdził, że płatność za zazielenienie została skalkulowana prawidłowo, z uwzględnieniem wyników kontroli terenowej i przepisów prawa mających zastosowanie do płatności za zazielenienie. Ponadto zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż Kierownik ARiMR szczegółowo omówił sposób obliczenia tej płatności oraz sposób, w jaki została ona zmniejszona, przyjął te ustalenia za własne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 26 ust. 1 i art. 28 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wykluczenie zadeklarowanego elementu EFA, co miało wpływ na nieutrzymanie procentowej wielkości powierzchni obszaru proekologicznego, a tym samym brak przyznania pomocy w pełnym zakresie i nałożenia kary administracyjnej;

3) art. 26 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, poprzez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji przyczyniło się do pomnożenia przez dwa obszaru o który zmniejsza się obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania;

3. art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie w momencie, gdy zapowiedzenie kontroli było celowe i w interesie skarżącego, co w konsekwencji miało wpływ na przeprowadzenie kontroli, która stanowiła podstawę decyzji organów administracyjnych, w sposób wadliwy.

Ponadto strona zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych m.in dlaczego nie uwzględnił wszystkich zadeklarowanych obszarów proekologicznych opierając się jedynie na tabeli zawartej w uzasadnieniu, która nie obrazowała motywów niezakwalifikowania wskazanych obszarów przy obliczeniu płatności za zazielenienie oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą w szczególności na opieraniu się jedynie na wadliwie wykonanej kontroli administracyjnej oraz powierzchowną analizę sprawy;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego odniesienia się przez organ II instancji do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu;

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż zachodził szereg przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazując na powyższe uchybienia strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z 18 maja 2022 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z 28 lutego 2022 r. w zakresie punktu drugiego odnoszącego się do płatności za zazielenienie w 2021 r. Poza tym strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Strona uzasadniając skargę zwróciła uwagę min., że - w jej ocenie - w niniejszej sprawie organ powinien zastosować art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 zgodnie z którym, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Jak argumentowała, w niniejszej sprawie nie kolidowało z celem i skutecznością kontroli, ażeby zawiadomić i wezwać skarżącego do uczestnictwa w kontroli. W dalszej części skargi podniosła, że organ nie wyjaśnił istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych. Zdaniem strony skarżącej organ jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął jedynie raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, pomijając inny materiał dowodowy. Tymczasem – w jego ocenie – kontrola została przeprowadzona w sposób wadliwy. Dalej strona skarżąca obszernie argumentowała, że złożyła wniosek za pośrednictwem programu przygotowanego przez ARiMR, z którego wynikało, że obszary proekologiczne utrzymywane w gospodarstwie rolnym wynoszą [...]%. Wywodziła przy tym, że w zakresie deklaracji elementów EFA aplikacja "podpowiada" możliwe do zadeklarowania elementy EFA na podstawie wyrysowanych powierzchni upraw. Strona dostrzegła przy tym, ze działki, które były przedmiotem kontroli administracyjnej i weryfikacji w sprawie przyznania płatności za rok 2020 nie są już zlokalizowany w obszarze deklarowanej działki referencyjnej, co jest oczywiście niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację. W szczególności odniósł się do zarzutów dotyczących prawidłowości przeprowadzonej kontroli oraz wyjaśnił kwestionowany przez sposób przeprowadzenia kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora ARiMR z 18 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 28 lutego 2022 r. w sprawie przyznania stronie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

Z kolei spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego, związanego z rzeczywistą (prawidłową) powierzchnią obszaru proekologicznego (elementów proekologicznych) zlokalizowanych w ramach zadeklarowanych przez stronę istniejących działek referencyjnych a także sposobem obliczenia zmniejszenia płatności.

Dlatego tez Sąd wskazuje, że podstawa materialnoprawna powyższych decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, jest następująca.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U, z 2020 r., poz. 1341 z późn. zm. Akt utracił moc; dalej jako: ustawa o płatnościach) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Dalej, według art. 43 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2-5 rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, lub praktyk równoważnych, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu., z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska są następujące: a) dywersyfikacja upraw; b) utrzymywanie istniejących trwałych użytków zielonych; oraz c) utrzymywanie na użytkach rolnych obszaru proekologicznego.

Konsekwentnie, w myśl art.46 ust.1 Rozporządzenia nr 1307/2013, w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego, które rolnik zadeklarował zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz, jeżeli są one uznawane za obszary proekologiczne przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, z uwzględnieniem obszarów wymienionych lit. c), d), g), h), k) i l) tego ustępu, był obszarem proekologicznym.

Następnie znaczenie dla sprawy ma również art 26 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014"), który dotyczy kwestii zmniejszenie płatności z tytułu zazieleniania w przypadku niezgodności z wymaganiami w zakresie obszarów proekologicznych. Według jego ust.1 obszar proekologiczny wymagany zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zwany dalej "wymaganym obszarem proekologicznym", oblicza się na podstawie całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia.

Zgodnie zaś z ust.2, jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszarów proekologicznych, przewidzianego w art. 46 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono. Do celów akapitu pierwszego zatwierdzony obszar proekologiczny nie może przekraczać udziału zgłoszonych obszarów proekologicznych w całkowitej powierzchni zgłoszonych gruntów ornych.

Wreszcie – co istotne na kanwie rozpatrywanej sprawy - w myśl ust.3 omawianego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że przez trzy lata beneficjent nie spełniał wymogów w zakresie obszaru proekologicznego, jak określono w niniejszym artykule, obszar, o który w kolejnych latach zmniejsza się obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z ust. 2, mnoży się przez 2.

Z kolei art. 28 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 dotyczy kar administracyjnych w odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania. Według ust.1 jeżeli obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27, płatność z tytułu zazieleniania oblicza się na podstawie tego drugiego obszaru pomniejszonego o dwukrotność ustalonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 20 %, pomoc nie jest przyznawana. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 %, pomoc nie jest przyznawana. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy odpowiadającej różnicy między obszarem wykorzystywanym do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 a obszarem wykorzystywanym do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. Przy tym zgodnie z ust.3, kara administracyjna obliczona zgodnie z ust. 1 i 2 zostaje podzielona przez 4 i ograniczona do 25 % tej kwoty w roku składania wniosków 2018 i w kolejnych latach.

Zanim powyższe normy zostaną przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zobligowany jest do przedstawienia pewnych uwag wstępnych, które pozwolą na właściwe odniesienie się do zarzutów skargi.

A zatem Sąd przede wszystkim pragnie podkreślić, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży zatem po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I GSK 841/21).

W kontekście powołanych warunków przyznania płatności obszarowych, wskazać także należy, że w myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.

Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.

W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2018 r., I GSK 799/18).

Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II GSK 4956/16). Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., I GSK 1214/19).

Dalej podkreślić należy, że weryfikacja wniosku o płatność odbywa się w ramach kontroli administracyjnych bądź kontroli na miejscu. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Zgodnie ponadto z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).

Przechodząc więc do oceny prawidłowości poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych – co było główną osią zarzutów skargi - Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na specyfikę postępowania dowodowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Stwierdzić więc należy, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy K.p.a. doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy o płatnościach, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). Jak wskazano natomiast w ust. 3 powołanego artykułu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści powołanego przepisu w orzecznictwie wywodzi się, że regulacja ta - odmiennie od treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - zasadniczo ogranicza obowiązek działania organów z urzędu. Tak więc sytuacja procesowa stron w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w zakresie dowodzenia zasadności składanych wniosków została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kpa, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyroki NSA: z 28 października 2015 r., II GSK 1884/14 i z 26 października 2017 r., II GSK 195/16). Oznacza to, że obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.

Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I GSK 1331/18). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I GSK 1367/18).

Tym samym należy powtórzyć, że z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone wskazywane w rozpatrywanej skardze art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zatem przepisy dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej.

Z tego też względu - jako nieuzasadniony - należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie wspomnianych przepisów Kpa.

Dalej, co jest nie mniej istotne dla przedmiotowej sprawy, w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, fakt rzeczywistego areału gruntów (implicite obszarów proekologicznych), których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07).

Powołany wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 zapadł wprawdzie na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. poz. 40), jednakże w ocenie Sądu powyższe rozważania w nim zawarte pozostają aktualne również w obowiązującym stanie prawnym, w którym ustawodawca, w przepisie art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podobnie jak w nieobowiązującej już ustawie, przewidział możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem weryfikacji spełnienia przez stronę warunków przyznania płatności, z których sporządza się raport.

Powyższe uwagi mają o tyle istotne znacznie, że strona skarżąca - nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego – podniosła "wadliwość" wykonanej kontroli administracyjnej oraz zarzuciła fakt pominięcia "innego materiału dowodowego".

Odniesienie do argumentacji strony wymaga jednak poczynienia dalszych uwag. Przede wszystkim, należy zgodzić się z generalna konkluzją organu II instancji, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników organu. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15).

Co istotne, wedle art. 37 ust. 6 ustawy o płatnościach, z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane dalej "raportem", zgodnie z art. 41, art. 43 i art. 72 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 809/2014, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zawiera również informację, o której mowa w art. 72 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, oraz termin usunięcia tej niezgodności, ustalony zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. Ponadto, zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

A zatem strona skarżąca nie przedłożyła żadnych miarodajnych dowodów (powołany w skardze "inny materiał dowodowy"), które skutecznie dyskwalifikowały wyniki przeprowadzonej kontroli, a co zatem poprawność ustaleń faktycznych organów.

W tym kontekście chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., który wprowadza nie obowiązek lecz jedynie "możliwość" zapowiedzenia kontroli, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością.

Zresztą nie można stracić z pola widzenia, że raport z czynności kontrolnych został wysłany stronie skarżącej przesyłką poleconą dnia 10 grudnia 2021 r. Z kolei strona skarżąca nie złożyła zastrzeżeń na ww. wyniki kontroli na miejscu. Oznacza to, że zarzuty procesowe koncentrujące się na rzekomym braku czynnego udziału w postępowaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Konsekwentnie trudno więc zaakceptować zarzut naruszenia norm art. 26 ust. 1, 3 i art. 28 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, które dotyczą zastosowanych sankcji, albowiem organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy skutkujący koniecznością ich zastosowania.

Co również istotne, zarówno Kierownik ARiMR, jak i Dyrektor ARiMR w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji prawidłowo zrelacjonowali przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz wyjaśnili zastosowane normy prawne (w tym sposób wyliczenia zmniejszonej płatności).

W tym kontekście konieczne wreszcie jest odniesienie się do zarzutów strony, która, starała się przekonać, że była w pewnym sensie związana treścią wniosku elektronicznego, który "podpowiadał" jej powierzcie mogące być zakwalifikowane jako obszary proekologiczne (EFA).

Sąd wskazuje w tym miejscu, że stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 639/2014.

Jednocześnie kluczowe znaczenie dla sprawy ma treść art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014. Stanowi ono mianowicie, że beneficjent identyfikuje i zgłasza powierzchnię każdej działki rolnej oraz – co najistotniejsze - w stosownych przypadkach, rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych. W odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania beneficjent musi również określić sposób wykorzystywania zgłoszonej działki rolnej. W tym celu beneficjent może potwierdzić informacje przekazane za pomocą z góry ustalonego formularza. Jeżeli jednak informacje dotyczące powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej lub, w stosownych przypadkach, wielkości i lokalizacji obszarów proekologicznych nie są poprawne lub są niekompletne, beneficjent poprawia z góry ustalony formularz lub wprowadza w nim zmiany. Na podstawie poprawek lub uzupełnień wprowadzonych przez beneficjentów do z góry ustalonego formularza, właściwy organ dokonuje oceny, czy niezbędna jest aktualizacja odpowiedniej działki referencyjnej, uwzględniając art. 5 ust. 3 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014.

Z treścią tego przepisu w pełni koresponduje art. 16 rozporządzenia nr 809/2014 stanowiąc, że przy składaniu formularza pojedynczego wniosku, wniosku o pomoc lub wniosku o płatność beneficjent wprowadza poprawki w z góry ustalonym formularzu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub jeśli jakakolwiek informacja podana w z góry ustalonym formularzu jest błędna.

Innymi słowy, należy zaakcentować, że beneficjent nigdy nie jest związany formularzem wniosku (elektronicznego). Przeciwnie, regulacje prawne jednoznacznie przesądzają, że jest ich równoprawnym "współautorem". Ma zatem możliwość "zanegowania" przedłożonych przez ARiMR danych, jeżeli uzna, że nie znajdują one potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku, Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS danych.

A zatem słusznie strona wskazuje, że taki elektroniczny wniosek tylko i wyłącznie "podpowiada" jej możliwe do zadeklarowania elementy EFA. Finalnie zaś odpowiedzialność za swoją decyzję - zarówno co do wielkości i lokalizacji obszarów proekologicznych - ponosi sam beneficjent. Dlatego nie ma on podstaw do uwolnienia się od negatywnych konsekwencji z uwagi na treść formularza, czy wcześniejszą praktykę wypełniania wniosków.

Na koniec należy odnieść się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Otóż w tym zakresie strona skarżąca polemizowała z jednoznacznym brzmieniem powołanego przepisu, który dotyczy konsekwencji braku spełnienia wymogów w zakresie obszaru proekologicznego "przez trzy lata", a nie jak wywiedziono w skardze przez "kolejne" trzy lata. W tym przypadku sugerowana wykładnia celowościowa przepisu jest nieuprawniona wobec jego jednoznacznego brzmienia. A zatem, w tym zakresie rozstrzygnięcia organów obu instancji również były prawidłowe.

Reasumując, zarzuty strony skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ przyznał płatność za zazielenienie adekwatną względem rzeczywistego areału zgłoszonych obszarów proekologicznych w obrębie działek referencyjnych wskazanych we wniosku a także w sposób prawidłowy stosując pomniejszenie płatności. Rozstrzygnięcia organów oparto na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z kolei zarzuty strony nie podważyły tych ustaleń.

Należało zatem znać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.