Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1094/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par 2, 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/22 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 30 marca 2021 r., nr BP-DZ.412.11.2021/2 w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Wa 2265/21, po rozpoznaniu skargi K. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 30 marca 2021 r., nr BP-DZ.412.11.2021/2 w przedmiocie odprawy mieszkaniowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Poznaniu z 1 lutego 2021 r., nr OP-DZ.412.95.2020/13 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym z 22 września 2020 r., nr 107 zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął 28 lutego 2021r., a decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna 10 listopada 2020 r. W dacie zwolnienia ze służby wnioskodawca posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 26 lat i 23 dni naliczoną od 6 lutego 1995 r. Ostatnim miejscem, w którym żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą, była Jednostka Wojskowa nr [...] w P.

Skarżący wnioskiem z 10 listopada 2020 r. wystąpił do Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. (dalej: " Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") o wyliczenie odprawy mieszkaniowej na 1 marca 2017 r., w którym zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym - starszy sierżant. Skarżący wskazał, że na ww. dzień członkami jego rodziny, których uwzględnia się przy ustaleniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego byli: żona – B. J., syn – T. J. (ur. 1993 r., kawaler), córka – K. J. (ur. w 1995 r., panna) oraz córka – A. J. (ur. 2002 r., panna). Dodatkowo wskazał, że na dzień zwolnienia ze służby wojskowej członkami jego rodziny, których uwzględnia się przy ustaleniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego - zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017 dalej: "ustawa o zakwaterowaniu") - byli: żona – B. J., syn – T. J. (ur. 1993 r., żonaty), córka – K. W. (ur. w 1995 r., zamężna) i córka – A. J. (ur. 2002 r., panna).

Dodatkowo do wniosku skarżący przedłożył odpis skrócony aktu małżeństwa z B. J., akty urodzenia syna i córek, odpisy skrócone aktu małżeństwa: syna – T. J. (zawartego w 22 września 2018 r.), córki – K. J. (zawartego w 31 sierpnia 2019 r.) oraz poświadczenia, że na pobyt stały pod adresem [...] są zameldowane wszystkie ww. osoby. Nadto skarżący załączył oświadczenia z 25 stycznia 2021 r. syna T. J. oraz córki K. W., w których podali oni m.in., że 1 marca 2017 r. prowadzili wspólne gospodarstwo domowe z ojcem, z którym nadal zamieszkują oraz, że zawarli oni związki małżeńskie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. (dalej: "Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z 1 lutego 2021 r., nr OP-DZ.412.95.2020/13 orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w kwocie 238.418,50 zł. Dyrektor OR AMW wskazał w uzasadnieniu, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przyjął 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej i nie uwzględnił normy na syna – T. J. oraz na córkę – K. W.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, żądając wypłaty odprawy na 5 norm według stanu rodzinnego z 1 marca 2017 r., tj. z uwzględnieniem dzieci, które wstąpiły w związki małżeńskie.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy") decyzją z 30 marca 2021 r., nr BP-DZ.412.11.2021/2, w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 26 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji Prezes AMW wskazał, że do ustalenia kwoty odprawy mieszkaniowej nie jest wystarczające przyjęcie, że kwota odprawy winna odpowiadać jedynie należnym normom - w dniu wskazanym przez żołnierza. W sprawie niezbędna jest ocena tych okoliczności według stanu z dnia zwolnienia ze służby z uwagi m.in. na funkcję tej formy pomocy i jej publiczny charakter.

Organ odwoławczy podkreślił, że w normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom zawodowym, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe członkom rodziny. Trudno jednakże uznać, że dziecko żołnierza, które poprzez zawarcie związku małżeńskiego założyło własną rodzinę, pomimo nieustających więzi z rodzicami, jest zaliczone do jego gospodarstwa domowego. Zawierając związek małżeński taka osoba stanowi ze swoim małżonkiem odrębną komórkę społeczną od dotychczasowej rodziny. Pominięcie tych okoliczności i przyjęcie, że po zwolnieniu ze służby wnioskodawca jest zobowiązany zabezpieczyć również potrzeby mieszkaniowe ww. dzieci z odprawy mieszkaniowej, byłoby naruszeniem art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu oraz zasad określonych w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wedle tych zasad po zawarciu związku małżeńskiego syn i córka założyli odrębne gospodarstwa domowe i wobec swoich małżonków są zobowiązani przyczyniać się do zaspokajania potrzeb ich rodziny - w tym prawa do mieszkania. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że są oni członkami rodziny skarżącego w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, a w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia 5 norm do określenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Odnosząc się z kolei do kwestii "zmiany przepisów ustawy o zakwaterowaniu w 2015 r. w zakresie odprawy", organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rzeczywiste znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z nich treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja. W ocenie Prezesa WAM w sprawach o wypłatę odprawy mieszkaniowej mamy właśnie do czynienia z sytuacją, w której wypłata odprawy mieszkaniowej - według fikcyjnych potrzeb mieszkaniowych świadczeniobiorcy - byłaby zaprzeczeniem szeregu zasad Konstytucji. Jako przykład organ odwoławczy wskazał zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż żołnierz w dniu zwolnienia z wojska pozostawałby, w pozycji uprzywilejowanej, w stosunku do żołnierza pełniącego służbę.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Wa 2265/21, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uchylił obie decyzje administracyjne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, podkreślając przy tym, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu została zmieniona z 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Jednak w przedmiotowej sprawie, zdaniem WSA w Warszawie, nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do liczby norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak wyraźnie stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Ponadto Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195), określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1, również uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień". Zatem kwestia daty wydania decyzji przez organ nie ma znaczenia prawnego dla dokonania ustaleń faktycznych co do wysokości odprawy mieszkaniowej.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej liczby norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. 1 marca 2017 r., czyli 5 norm w tym 2 na dzieci będące już w związkach małżeńskich. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć liczbę norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona liczba należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł organ odwoławczy, zarzucając wyrokowi obrazę prawa materialnego i procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu w zakresie, w jakim do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć liczbę norm w dniu wskazanym przez żołnierza i w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu oraz obrazę art. 6 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa WAM i decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu w powyższym zakresie ma literalne zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozstrzygnięcia, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ odwoławczy oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Prezesa AWM kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący oświadczył również, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota problemu w niniejszej sprawie oraz jedynego podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i zawartego w nim stwierdzenia "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Podkreślenia wymaga, że tak określony problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 2 czerwca 2022 r., III OSK 5108/21, 5 września 2023 r., III OSK 878/22, 6 września 2023 r., III OSK 1019/22 i stanowisko w nich przedstawione Sąd orzekający w tym składzie w pełni aprobuje.

Rozważając tę kwestię w pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej sporne sformułowanie. Art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy – stanowił, że "odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: (...)". W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)". Z kolei z przepisu art. 47 ust. 5 cytowanej ustawy wynika, że żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, liczbę norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, niezależnie od liczby norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 4-6. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawna wykładnia zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" wymaga analizy zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu, tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" (por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Liczbę norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie liczba norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji.

Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza".

Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny.

Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej liczbę norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Podważyłoby to zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, która choć wzruszalna, to jednak w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, stanowi element konstrukcyjny państwa prawa, którego prawnym wyrazem jest przepis art. 2 Konstytucji RP.

Prowadzi to zatem do wniosku, że zmiana dokonana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym liczba norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w kolejnej zmianie ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza uprzedni wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działanie celowym i zamierzonym, a nie działaniem przypadkowym, pozbawionym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodano: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (por. art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Zasadnym jest przyjęcie, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia poprzedniego sformułowania.

Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi konieczności oparcia rozumienia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu na wyniku wykładni językowej. Ten sposób rozumienia winien być podstawą skonstruowania normy postępowania, a następnie jej redukcji do treści decyzji stosowania prawa.

Przyjęcie stanowiska organów w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 16 marca 2000 r., I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97; z 14 grudnia 1998 r., FPS 19/98 oraz z 20 marca 2000 r., FPS 14/99). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 21 marca 2014 r., I GSK 871/12; z 15 października 2014 r., II GSK 1328/13; z 13 marca 2019 r., II FSK 790/17).

Dodatkowo zważyć należy, że przyjęcie, iż odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia, czy tez rozwiązania związku małżeńskiego (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest poprawna, co czyni zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.