Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 709/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr SKO Gd/6427/23 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 października 2023 r., nr SKO Gd/3760/23, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego M.S kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, na mocy której utrzymało w mocy decyzję własną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr UN-PZ.6730.456.2020.CKK Burmistrz Gminy Żukowo ustalił na rzecz M. S. warunki zabudowy dla budowy parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie B., gmina Ż. Decyzja stała się ostateczna. W oparciu o tę decyzję Starosta Kartuski decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. B.6740.2645.2021.IF zatwierdził projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W dniu 2 lutego 2022 r. M. B. i M. B., wskazując na przepisy art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. SKO Gd/1437/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie, wskazując na przepis art. 61 a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Kolegium uznało, iż osoby wnoszące nie mogą być uznane za strony postępowania, a nie były jednocześnie stronami postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 675/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wskazane postanowienie Kolegium. Wobec tego pismem z dnia 19 lipca 2023 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy Żukowo.

Decyzją z dnia 26 października 2023 r. sygn. SKO Gd/3760/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 4 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało, że jest związane prawomocnym orzeczeniem o sygn. II SA/Gd 675/22 i w związku z tym w pierwszej kolejności rozważyło kwestię uznania M. B. i M. B. za strony niniejszego postępowania, poprzez ustalenie, czy przysługuje im interes prawny bycia stronami. Kolegium wyjaśniło, że M. B. i M. B. nie występowali w charakterze stron w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 4 stycznia 2021 r. Wobec tego nie doręczono im tej decyzji. Kolegium powołało się na ww. orzeczenie, w którym wskazano, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego.

O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony, przy czym interes ten może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Każde wskazanie na ewentualność naruszenia prawa wymaga zbadania przez organ, czy do takiego naruszenia mogło dojść. Dotyczy to także kontroli poprawności rozstrzygnięcia w postaci prowadzenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności, jeśli taki zarzut się pojawia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że M. B. i M. B. są właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczyły bezpośrednio z działką nr [...]. Dla działki nr [...] Burmistrz Gminy Żukowo wydał w dniu 23 czerwca 2020 r. decyzję IJN-PZ.6731.5.2018.LM o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. SKO Gd/3036/20 Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazana w decyzji z dnia 23 czerwca 2020 r. działka nr [...] (po podziale nosząca nr [...]) została następnie podzielona na działki o nr [..] i [...]. Wyżej wskazane osoby były stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia 23 czerwca 2020 r. Działka nr [...] powstała z kolei w wyniku podziału wskazanej wyżej działki nr [..].

Odnosząc powyższe ustalenia do stanowiska sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku, Kolegium uznało, iż wnioskodawcy wykazali swój interes prawny bycia stroną z uwagi na wystąpienie interesu prawnego wynikającego co najmniej z art. 140 Kodeksu cywilnego. Decyzja z dnia 4 stycznia 2021 r., będąca przedmiotem niniejszego postępowania, ustaliła warunki zabudowy dla budowy parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...]. Dojazd do tej nieruchomości odbywa się po drodze gruntowej przebiegającej bezpośrednio przy nieruchomościach stanowiących współwłasność wnioskujących stron. Tym samym zasadnym jest uznanie, iż decyzja ta kształtuje stosunki na sąsiedniej nieruchomości i będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W konsekwencji Kolegium uznało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r. został złożony przez strony. Uzasadnia to także rozpatrzenie merytoryczne złożonego wniosku.

Następnie Kolegium przypomniało treść art. 156 k.p.a. i podkreśliło, iż weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności możliwa jest jedynie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, iż decyzja obarczona jest ciężką wadą, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem jedynie ocena weryfikowanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia, bądź nie, wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę wad. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste. W szczególności w tym trybie postępowania nie można ponownie rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, oceniając zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję ostateczną, czy też prowadzić postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia skonkretyzowanej decyzją ostateczną normy prawa materialnego. Ponadto postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie nieważnościowe, odnosić należy do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej będącej przedmiotem tego postępowania.

Również w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie rozpoznaje ponownie, od początku, sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Spośród wszystkich wad wskazanych w treści art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium zatrzymało się w szczególności na wadzie opisanej w pkt 5 tego przepisu. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zatem należy ocenić, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu. Ponadto niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw łub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją.

Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jak też do daty wydania niniejszej decyzji pozostaje w obrocie ostateczna decyzja tego samego organu z dnia 23 czerwca 2020 r. nr UN-PZ.6731.5.2018.LM o nakazie przywrócenia na działce nr [...] poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi w kierunku wykorzystywania terenu jako grunt leśno-rolny. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r, poz. 293 z późn.zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 30 listopada 2020 r. (czyli wydaną przed datą wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania). Na marginesie tylko Kolegium zwróciło uwagę, iż tego samego dnia - 23 czerwca 2020 r. - Burmistrz Gminy Żukowo nakazał przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne na działkach sąsiednich o nr [...] i nr [...]. Decyzje te także zostały utrzymane w mocy w postępowaniach odwoławczych przez Kolegium.

W konsekwencji wydając w dniu 4 stycznia 2021 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla parkingu dla samochodów ciężarowych dla działki nr [...] Burmistrz nie wziął pod uwagę swoich wcześniejszych ostatecznych decyzji nakazujących likwidację bazy transportowej oraz hałd posadowionych m.in. na działce nr [...] (z której wydzielona została później działka nr [...]). W sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczny nakaz prawny likwidacji bazy transportowej oraz hałd z terenu działki nr [...] celem przywrócenia jej charakteru leśno-rolnego, ustalenie warunków zabudowy dla tej nieruchomości decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. oznacza jej niewykonalność istniejącą zarówno w dacie jej wydania, jak i w dacie wydania niniejszej decyzji przez Kolegium, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

Ponadto w ocenie Kolegium kolejną podstawą stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa odnosi się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, nawet oczywiste naruszenie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za "rażące" naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Utożsamianie zatem rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowana decyzja Burmistrza została wydana m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pkt 1 tego przepisu stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem załączona do kontrolowanej decyzji analiza dotycząca warunków zabudowy dla działki nr [...] określa, że w wyznaczonym obszarze znajduje się 5 nieruchomości zabudowanych o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej oraz jedna o funkcji usługowej - hotel z restauracją i przedszkole. Zdaniem Kolegium przedmiotowa funkcja usługowa stanowi funkcję uzupełniającą do podstawowej funkcji, jaką stanowi zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Określone w decyzji warunki zabudowy dla parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej nie sposób uznać za kontynuację funkcji istniejącej w wyznaczonym obszarze, w szczególności w odniesieniu do istniejącego hotelu i przedszkola. Zabudowa ta spełnia funkcje usługowe z zakresu turystyki i rekreacji (hotel) i z zakresu uzupełnienia funkcji mieszkaniowej (przedszkole). W konsekwencji nie sposób uznać, iż warunki określone decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. - dla budowy parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej - są kontynuacją istniejącej już funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Tym bardziej, że decyzja ta nie ustala żadnych parametrów dla zabudowy. W konsekwencji przedmiotowa decyzja rażąco naruszyła przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji nie spełnienia warunku określonego w tym przepisie (odnoszącego się do wymogu kontynuacji funkcji).

Po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. SKO Gd/6427/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając ponownie sprawę podzieliło pogląd zawarty w decyzji Kolegium z dnia 26 października 2023 r. sygn. SKO Gd/3760/23, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 4 stycznia 2021 r., nr UN-PZ.6730.456.2020.CKK ustalająca warunki zabudowy jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Następnie kolegium przypomniało, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko określa jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny należy odnosić do obszaru tworzącego pewną całość urbanistyczną, a określenie takiego obszaru wymaga każdy odrębny przypadek. Należy przy tym oprzeć się na wiedzy urbanistycznej i faktyczny m stanie zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie z treści analizy urbanistycznej sporządzonej dla działki nr [...] wynika, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia znajduje się 5 działek zabudowanych, w tym 3 o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jedna o funkcji zagrodowej i jedna o funkcji usługowej - hotel z restauracją i przedszkole (działka nr [...]). W analizie wskazano, iż jedna z działek w terenie analizowanym pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Na działce nr [...] prowadzona jest również działalność, która generuje wzmożony ruch samochodów. Na działce tej znajduje się również parking na około 15 samochodów osobowych. W ocenie osoby sporządzającej analizę oraz organu I instancji planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie i nie zakłóci ładu przestrzennego. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub jej uzupełnić, organ ma podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki [...] dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa (na 4 działkach). Funkcja ta jest uzupełniona przez nie kolidującą z nią zabudowę usługową na działce nr [...] (hotel i przedszkole). Nie do pogodzenia z tymi funkcjami, a zwłaszcza dominującą w obszarze funkcją mieszkaniową, jest budowa parkingu o powierzchni ok. 2000 m2 na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej. R. S. prowadzi na działce [...] działalność gospodarczą w postaci bazy transportowej dla ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego, składowania kruszywa, ziemi. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż planowana przez inwestora budowa parkingu na samochody ciężarowe związana z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa i koliduje z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową oraz uzupełniającą ją funkcją usługową. Wbrew twierdzeniom Burmistrza planowany parking na samochody ciężarowe nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w sąsiedztwie i zakłóca istniejący ład przestrzenny.

Ponadto Kolegium przychyliło się również do stanowiska zawartego w swojej decyzji z dnia 26 października 2023 r., iż kontrolowana decyzja ustalająca warunki zabudowy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W dacie wydania przez Burmistrza Gminy Żukowo decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r., jak też do daty wydania decyzji Kolegium, w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja tego samego organu z dnia 23 czerwca 2020 r., nr IJN-PZ.6731.5.2018.1.M o nakazie przywrócenia na działce nr [...] poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi w kierunku wykorzystywania terenu jako grunt leśno-rolny. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 30 listopada 2020 r. Skarga na tą decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Gd 106/21. Co więcej, tego samego dnia, tj. 23 czerwca 2020 r. Burmistrz Gminy Żukowo nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne na działkach sąsiednich o nr [...] i nr [...]. Decyzje te także zostały utrzymane w mocy w postępowaniach odwoławczych przez Kolegium - decyzjami Kolegium z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt SKO/Gd/3036/20 i sygn. akt SKO/Gd/3064/20. Decyzje te są ostateczne i pozostają w obrocie prawnym. A zatem wydając w dniu 4 stycznia 2021 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla parkingu dla samochodów ciężarowych dla działki nr [...] Burmistrz nie wziął pod uwagę swoich wcześniejszych ostatecznych decyzji nakazujących likwidację bazy transportowej oraz hałd posadowionych m.in. na działce nr [...] (z której wydzielona została później działka nr [...]). W sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczny nakaz prawny likwidacji bazy transportowej oraz hałd z terenu działki nr [...] celem przywrócenia jej charakteru leśno-rolnego, ustalenie warunków zabudowy dla tej nieruchomości decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. oznacza jej niewykonalność istniejącą zarówno w dacie jej wydania, jak i w dacie wydania niniejszej decyzji przez Kolegium, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu M. B. i M. B. jako współwłaścicieli działek nr [...] i [...] za strony postępowania o unieważnienie kontrolowanej decyzji Burmistrza Gminy Żukowo, skutkiem czego było stwierdzenie nieważności tej decyzji;

przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO w Gdańsku z dnia 26 października 2023 r., mimo nieprzeprowadzenia w ramach sprawy SKO Gd/3760/23 przez organ odwoławczy we własnym zakresie lub nie zlecenie Burmistrzowi Gminy Żukowo ustaleń aktualnych na dzień wydania decyzji w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zmierzających do ustalenia, czy informacje pochodzące od M. B. i M. B. zawarte w ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Żukowo, przemawiające za ich subiektywnym stanowiskiem o byciu osobami zainteresowanymi w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla parkingu skarżącego, znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy;

przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 26 października 2023 r. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Gd 675/22 nakazał organowi II instancji rozważenie ewentualnego statusu interesu M. B. i M. B. w kontekście wskazanych przepisów, jednak ustalenie i rozstrzygnięcie pozostawił organowi;

przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 26 października 2023 r. z uwagi na błędne przyjęcie, iż wiążąca w mocy pozostaje decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 23 czerwca 2020 r. znak UN-PZ.6731.5.2018. LM o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako gruntów leśno-rolnych poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi, która dotyczyła działki o numerze [...], mimo iż decyzja ta została przez skarżącego zrealizowana, a dopiero po jej zrealizowaniu działka została zgodnie z przepisami podzielona na działki [...] i [...], z których [...] nie graniczy z działkami M. B. i M. B. nr [...] i [...];

5) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy winno się oprzeć jedynie na ocenie, czy doszło do spełnienia warunku określonego w tym przepisie (odnoszącego się do wymogu kontynuacji funkcji) z pominięciem aktualnego stanu faktycznego w sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi obszernie przypomniano stanowisko Kolegium i wskazano, że z powyższym rozstrzygnięciem i ustaleniami nie sposób się zgodzić. Kolegium błędnie założyło bowiem, że wytyczne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winny iść li tylko w kierunku ustalenia, że M. B. i M. B.- jako właściciele działek nr [...] i [...] -powinni byli być stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy dla działki [...]. Kolegium uznało bowiem, że działka ta powstała z podziału działki [...], dla której Burmistrz Gminy Żukowo wydał w dniu 23 czerwca 2020 r. decyzję nr UN-PZ.6731.5.2018.LM o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako gruntów leśno-rolnych poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. Jednakże Kolegium nie dokonało ustaleń odpowiadających aktualnemu stanowi faktycznemu, w szczególności polegającemu na tym, co przeczy twierdzeniom M. B. i M. B., że działka [...] graniczy z drogą, z której oni korzystają, podobnie, jak korzystają z niej wycieczki szkolne. Ponadto, jak już wielokrotnie podnosił to skarżący, Kolegium błędnie przyjęło, że parking dla posiadanych w ramach prowadzonej (poza swoją działką) działalności gospodarczej jest miejscem prowadzenia bazy transportowej, a na działce składowane są kruszywo itp. materiały, mające świadczyć o prowadzeniu bazy. W ramach innego postępowania, zainicjowanego przez ww. sąsiadów skarżącego, skarżący powołał na świadków sąsiada R. L. oraz pracownika Urzędu Gminy Żukowo M. K., która zeznała m.in., iż uczestniczyła w kontroli działek skarżącego pod kątem zgodności ich użytkowania z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy, a postępowanie zainicjowane było również przez Państwa B. Świadek zeznała, że tylko ci sąsiedzi zgłaszali jakieś zastrzeżenia co do sposobu używania nieruchomości przez skarżącego; działki skarżącego zabudowane są budynkiem mieszkalnym; nie toczyły się żadne prace budowlane; nieruchomość nie jest położona przy drodze; nie było na nich żadnych hałd ziemi itp.; nie było w pobliżu żadnych innych osób, a w momencie kontroli nie było tam żadnych pojazdów skarżącego. Podobne zeznania złożył R. L., który dodatkowo, zapoznając się z dokumentacją rzekomej hałdy żwiru - tej samej dołączonej do pism w niniejszej sprawie Państwa B., zeznał, iż był to jego hummus, który wysypał na działce skarżącego za jego zgodą i uprzejmością podczas budowy swojego domu i która dawno została usunięta (protokół z przesłuchania świadków przedłożono w załączeniu).

Dodatkowo skarżący wskazał, że Państwo B. kupili swoją działkę od Pana S. Przez kilka pierwszych lat, gdy korzystali z jego sąsiedzkiej pomocy i udzielonego im użyczenia prądu, wody, nie przeszkadzało im to, że skarżący parkuje swoje maszyny na działce (rano pojazdy opuszczają działkę, a ok. 16 powracają). Niezrozumiały jest więc ich rzekomy brak wiedzy co do miejsca zakupu działki. Ponadto w pobliżu działki [...] nie tylko jest prowadzone przedszkole, ale z drugiej strony przez około 30 lat działalność gospodarczą prowadził inny sąsiad stron Pan T., co organ, kierując się art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pominął przy swoich ustaleniach. Zdaniem skarżącego organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż Sąd zalecił dokonanie ustaleń oraz rozstrzygnięcie, czy M. B. i M. B. są stroną niniejszego postępowania. W ocenie skarżącego ww. osoby nie wykazały interesu prawnego. Nie złożono do akt sprawy wyroku sądowego, który ustalałby, iż w wyniku działania skarżącego doszło do zaistnienia immisji i który nakazywałby przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Kolegium wskazało co prawda na treść art. 144 k.c, jednak nie dowiodło, iż w sprawie zgromadzono materiał dowodowy, potwierdzający zaistnienie immisji. Jak wyżej podniesiono, aktualnie Państwo B. nie sąsiadują z działką [...], przy działce tej nie biegnie droga, po której mieliby oni dojeżdżać do swojej nieruchomości, ani nie jest prowadzona działalność gospodarcza, skutkująca stwierdzonym oddziaływaniem na ich nieruchomość. Państwo B. słyną z braku życzliwości wobec swoich sąsiadów, z większością z nich pozostają w licznych, zainicjowanych przez siebie sporach. Na potwierdzenie załączono postanowienie Kolegium z dnia 16 maja 2024 r. uznające za bezpodstawny zarzut Państwa B. na bezczynność Gminy Żukowo w sprawie związanej z niniejszym przedmiotem. Wskazuje ono na subiektywne i złośliwe nastawienie ww. osób do sąsiadów, co winno być wzięte również pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 9 września 2024 r. skarżący wskazał w uzupełnieniu zarzutów pkt. 1-3 osnowy skargi, sprowadzających się do ustalenia statusu strony dla M. B. i M. B. (współwłaścicieli działek nr [...] i [...]), iż nie polega na prawdzie przyjęte za ustalone przez Kolegium twierdzenie wskazanych osób, iż dojazd do nieruchomości skarżącego odbywa się po drodze gruntowej zlokalizowanej bezpośrednio przy nieruchomościach tych osób. Dla objaśnienia i zwizualizowania rzeczywistej sytuacji skarżący przedstawił wydruki map z ewidencji gruntów i budynków (EGiB) oraz z urzędowej platformy geoportal.gov.pl. Na mapie z EGiB kolorem zielonym oznaczono dojazd drogą gruntową do działki skarżącego, zaś kolorem żółtym - dojazd drogą gruntową do działek ww. osób. Z przedstawionych wydruków niezbicie wynika, iż dojazd do działki skarżącego nr [...] odbywa się wyłącznie drogą gruntową od strony drogi publicznej (ul. B. w B., działka nr [...]) przez działkę nr geodezyjny nr [...] również będącą własnością skarżącego. Działki nr [...] i [...] znajdują się w zupełnie innej części, nie graniczącej z działką nr [...], a tym bardziej z działką nr [...]. Dojazd do działek nr [...] i [...] zapewnia droga gruntowa, wpięta do drogi publicznej w innym miejscu, niż wjazd/wyjazd drogi gruntowej, prowadzącej do działki nr [...] skarżącego. 4. Tym samym decyzję Burmistrza Gminy Żukowo wydano w okolicznościach odpowiadających prawu nie naruszając interesu M. B. i M. B., którzy nie uzyskali przymiotu strony w tym postępowaniu. Ponadto, w okolicznościach sprawy, gdzie mamy do czynienia z terenami urbanistycznie rozproszonymi o charakterze typowo podmiejskim i tym samy zróżnicowanym, sąsiedztwo urbanistyczne winno być oceniane indywidualnie. W postępowaniu przed Burmistrzem Gminy Żukowo organ ten prawidłowo nie uznał działek M. B. i M. B. za działki sąsiednie w rozumieniu urbanistycznym.

Natomiast w uzupełnieniu zarzut z pkt 4 osnowy skargi skarżący podkreślił brak łączności przedmiotowej decyzji Burmistrza Gminy Żukowo (dot. działki nr [...]) ze wskazywaną decyzją tego organu z dnia 23 czerwca 2020 r. nr UN-PZ.6731.5.2018.LM o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania dla działki nr [...]. Decyzja nakazowa została wykonana w całości przez skarżącego przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Jednocześnie skarżący zasygnalizował, iż wystąpił do Burmistrza Gminy Żukowo o przedłożenie dokumentacji, z której wynikać będzie fakt wykonania decyzji nakazowej. Ponadto skarżący wskazał, że decyzja nakazowa nie może mieć zastosowania względem kontrolowanej decyzji Burmistrza dotyczącej działki nr [...], bowiem co do sposobu jej zagospodarowania skarżący uzyskał, w oparciu o kontrolowaną decyzję, ostateczną decyzję z dnia 3 grudnia 2021 r. nr B.6740.2645.2021.F o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowalnym i udzieleniem pozwolenia na budowę, która została przez skarżącego wykonana i zgłoszona. Zatem skarżący użytkuje działkę nr [...] zgodnie z kontrolowaną decyzją i pozwoleniem na budowę.

Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. skarżący przedłożył pozyskany dokument urzędowy - Protokół Kontroli, znak UN-PZ.6731.5.2018.LM.AF, z treści którego wynika, iż działka objęta przedmiotową decyzją została przywrócona do stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 26 października 2023 r. stwierdzającą po rozpoznaniu wniosku M. B. i M. B. nieważność decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 4 stycznia 2021 r., ustalającej na wniosek M. S. warunki zabudowy dla budowy parkingu na samochody ciężarowe na terenie działki [...] położonej w obrębie B., gmina Ż.

Zaskarżona decyzja poprzedzona była wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 675/22, którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1437/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy, czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie.

W dalszej części uzasadnienia tego wyroku wskazano, że Skarżący wskazywali, iż są właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczyły bezpośrednio z działką nr [...], dla której Burmistrz wydał 23 czerwca 2020 r. decyzję o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (jako bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. Wnioskodawcy podkreślili, że byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Skarżący wskazywali również, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Opisując chronologię poszczególnych zdarzeń Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że krótko po wydaniu decyzji z 23 czerwca 2020 r. (tj. 30 lipca 2020 r.) najprawdopodobniej M. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], uzupełniając ten wniosek 7 października 2020 r, musiał więc w tym czasie wydzielić działkę nr [...] z działki nr [...]. W ocenie Skarżących wskazywane przez nich okoliczności prowadzą do uznania, że decyzja Burmistrza z 4 stycznia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa {art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją {art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), bądź też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do powyższej argumentacji. W tej sytuacji przyjęcie poglądu prezentowanego przez Organ, że Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy uznać za co najmniej przedwczesne.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd w wydanym w sprawie wyroku wskazał, że Kolegium rozpatrując ponownie wniosek z 2 lutego 2022 r. powinno wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 4 stycznia 2021 r. i w trakcie tego postępowania rozważyć, czy Wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, biorąc pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego", prowadzącego do wydania badanej decyzji. Rozważania w tym zakresie Kolegium zamieści w uzasadnieniu decyzji podjętej na skutek rozpoznania wniosku, przedstawiając argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem. To zaś, a zwłaszcza odniesienie się do kwestii interesu prawnego, będzie determinować dalsze działania Organu w kwestii ewentualnego rozpoznania merytorycznej części wniosku Skarżących, czy też umorzenia wszczętego postępowania.

W tym miejscu podkreślić należy, że jak wynika z uzasadnienia cytowanego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie przesądził, że M. B. i M. B. winni zostać uznani za strony postępowania dotyczącego nieważności decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 4 stycznia 2021 r. ustalającej na wniosek M. S. warunki zabudowy dla budowy parkingu na samochody ciężarowe na terenie działki [...] położonej w obrębie B., gmina Ż. Sąd nakazał natomiast organowi rozważyć tą kwestię i w zależności od poczynionych ustaleń albo rozpoznać sprawę merytorycznie albo umorzyć postępowanie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie organy nie wykonały w sposób prawidłowy zaleceń zawartych w wydanym w sprawie wyroku.

Mianowicie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku

z dnia 26 października 2023 r. stwierdzono jedynie, iż wnioskodawcy wykazali swój interes prawny bycia stroną z uwagi na wystąpienie interesu prawnego wynikającego co najmniej z art. 140 kodeksu cywilnego. Decyzja z dnia 04.01.2021 r. opisana na wstępie , będąca przedmiotem niniejszego postępowania , ustaliła warunki zabudowy dla budowy parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki [...]. Dojazd do tej nieruchomości odbywa się po drodze gruntowej przebiegającej bezpośrednio przy nieruchomościach stanowiących współwłasność wnioskujących stron. Tym samym zasadnym jest uznanie, iż decyzja ta kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości...".

Przedstawione wyżej lakoniczne stanowisko nie zostało w jakikolwiek sposób uzupełnione w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę naruszyło art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującej oceny legitymacji M. B. i M. B. do złożenia wniosku o stwierdzenie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] położonej w obrębie B., gmina Ż.

W tym miejscu zauważyć też należy, że decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 4 stycznia 2021 r. stanowiąca przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności w pkt 7. ustala dojazd i dostęp do drogi dla planowanej inwestycji - do drogi gminnej dz. Nr [...], poprzez dz. Nr [...] (własność) wnioskodawcy i dz. Nr [...] (współwłasność wnioskodawcy). Z decyzji tej nie wynika w sposób oczywisty jak uznały organy, iż dojazd do planowanej inwestycji odbywa się po drodze gruntowej przebiegającej bezpośrednio przy nieruchomościach stanowiących współwłasność wnioskujących stron.

Przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji.

Na marginesie należy też wskazać, iż zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej jako K.p.a.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia analizowanych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 Iipca1983 r., sygn. akt II SA 581/83 (LEX nr 1687617) uznano, że "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych wart. 156 § 1".

W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 4 stycznia 2021 r. ustalająca na wniosek M.S. warunki zabudowy dla budowy parkingu na samochody ciężarowe na terenie działki [...] położonej w obrębie B., gmina Ż. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Jako okoliczność stanowiącą przesłankę rażącego naruszenia prawa organy wskazały, iż wbrew analizie urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania zakończonego tą decyzją, planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub jej uzupełnić, organ ma podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Natomiast o niewykonalności tej decyzji świadczy zdaniem organów okoliczność, że wydając w dniu 4 stycznia 2021 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla parkingu dla samochodów ciężarowych dla działki nr [...] Burmistrz nie wziął pod uwagę swoich wcześniejszych ostatecznych decyzji nakazujących likwidację bazy transportowej oraz hałd posadowionych m.in. na działce nr [...] (z której wydzielona została później działka nr [...]).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21 (LEX nr 3177986) wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Tej oczywistej sprzeczności decyzji z normą prawną w ocenie Sądu nie wykazano w niniejszej sprawie.

Z kolei niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym". Por. też wyrok NSA z 8.02.2022 r., III OSK 951/21, LEX nr 3305371: "Uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym".

Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. nakazał przywrócenie na działce nr [...] poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi w kierunku wykorzystywania terenu jako grunt leśno-rolny. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r, poz. 293 z późn.zm. - dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Powyższy przepis nie wyklucza jednak, aby w przyszłości dla terenu stanowiącego przedmiot nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, wydana była decyzja ustalająca warunki zabudowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

Zatem i w tym zakresie organ nie wykazał w sposób właściwy przesłanki nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 200 § 2 tej ustawy.