Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 122/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 roku sprawy ze skarg S. B., I. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 grudnia 2023 roku nr 321/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 16 października 2023 r. nr 520/2023; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej I. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, decyzją z 8 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego z 16 października 2023 r., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla "T." spółki z o.o. w W., obejmującego budowę wieży, jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, wraz z instalowaniem na niej urządzeń technicznych (instalacji radiokomunikacyjnej o nr [...], antenowych konstrukcji wsporczych, osprzętu i urządzeń zasilających) oraz wolno stojących szaf telekomunikacyjnych wraz z urządzeniami zasilającymi – instalacja elektroenergetyczna, na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...],

Z akt sprawy wynika, że 16 marca 2023 r. spółka wniosła o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, a Starosta Pabianicki wspomnianą decyzją z 16 października 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał, że budowa będzie realizowana na nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenów niezagospodarowanych i przemysłowych, w niewielkiej odległości od terenów mieszkaniowych. Zdaniem organu pierwszej instancji, według złożonej dokumentacji projektowej, obszary pól elektromagnetycznych o wartościach większych niż 2 W/m2 nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Miejsca o wartościach wyższych niż 2 W/m2 występują na wysokości powyżej 42 m n.p.t., a w okolicy nie występuje zabudowa wysokością zbliżona do wskazanej wyżej. Oznacza to, że projektowany obiekt nie stworzy zagrożenia dla ludności, związanego z przebywaniem w zasięgu zwiększonego promieniowania elektromagnetycznego. Dodano, że na działkach sąsiednich potencjalnie może powstać zabudowa zgodna z obowiązującymi przepisami oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta Pabianicki nadmienił również, że projekt zagospodarowania terenu, jak i projekt architektoniczno - budowlany spełnia wytyczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co potwierdzają oświadczenia projektantów o sporządzeniu poszczególnych części projektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz obowiązującymi przepisami. Organ pierwszej instancji stwierdził również zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], zatwierdzonym uchwałą nr XLIV/443/01 Rady Miasta Pabianic z dnia 31 maja 2001 r.

Wojewoda Łódzki, utrzymując w mocy ww. wskazaną decyzję wyjaśnił, że w skład planowanej inwestycji wejdą:

- wolno stojąca wieża antenowa o wysokości 54 m, utwierdzona w gruncie przez monolityczny żelbetowy fundament,

- instalacje radiokomunikacyjne zamontowane na wieży (anteny, urządzenia radiowe, kable),

- urządzenia radiowe i elektroenergetyczne w typowych szafach instalacyjnych, ustawione wewnątrz obrysu wieży na gruncie poprzez standardową ramę stalową,

- drabinka kablowa ułożona na gruncie łącząca wieżę i szafy sprzętowe,

- instalacja zasilania telekomunikacyjnego obiektu budowlanego w energię elektryczną w tym instalacja wewnętrzna zasilania urządzeń w szafach,

- ogrodzenie wydzielonego terenu po obrysie wieży.

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, wieża telekomunikacyjna będzie usytuowana w odległości: 13,6 m od południowej granicy z działką drogową nr [...], 3,4 m od wschodniej granicy z działką nr [...] i 4,55 m od zachodniej granicy z działką nr [...]. Z analizy środowiskowej, opracowanej dla przedmiotowej inwestycji, wynika, że w skład instalacji radiokomunikacyjnej wejdą:

- anteny sektorowe - 9 szt. na wysokości 47,0 m n.p.t. i 50,0 m n.p.t., azymuty: 10°, 120° i 230°,

- anteny radioliniowe - 8 szt. na wysokości 53,0 m n.p.t., azymuty: 20°, 33°, 145°, 235°, 241°, 256°, 316° i 343°.

Do projektowanej wieży telekomunikacyjnej będzie dostarczana jedynie energia elektryczna, która zostanie zapewniona za pomocą projektowanej infrastruktury zasilającej. Z uzgodnienia z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 23 maja 2022 r. wynika, że planowana wieża telekomunikacyjna nie wymaga oznakowania przeszkodowego. Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest bezobsługowa. Z uwagi na powyższe, na terenie inwestycji nie jest przewidziana budowa wewnętrznej komunikacji, w tym miejsc parkingowych. Obszar, na którym zaprojektowano inwestycję, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Pabianic nr XLIV/443/01 z dnia 31 maja 2001 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...]. Zgodnie z planem część działki nr [...] objęta zaskarżoną decyzją znajduje się w jednostce planistycznej [...] - tereny zabudowy usługowej. W § 22 m.p.z.p., zawarto ustalenia szczegółowe dla terenów zabudowy usługowej [...]. Dla tych terenów, plan ustala, jako przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, rzemiosła i gastronomii. Zgodnie z § 1 pkt 10 m.p.z.p., przez usługi lub działalność gospodarczą nieuciążliwą, należy rozumieć działalność nie powodującą oddziaływania: szczególnie szkodliwego dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogącego pogorszyć stan środowiska, stosownie do treści § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzaju inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589). Wojewoda dodał, że powołane w uchwale rozporządzenie obecnie nie obowiązuje i zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym, instalacje radiokomunikacyjne nie zaliczają do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Teren objęty planem nie przewiduje, ale też nie zakazuje obiektów telekomunikacyjnych. Również w ustaleniach ogólnych planu miejscowego nie zawarto ustaleń w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie organu odwoławczego uznać także należy, iż w świetle art. 46 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 733 ze zm.) przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto spełnione zostały wymagania przewidziane przepisem w § 22 m.p.z.p.

W następnej kolejności, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022 r., poz. 1071), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne nie zaliczają się do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego przedsięwzięcia te nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak inwestycja powinna spełniać wymagania stawianymi ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022, poz. 2556 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Zdaniem organu zgodnie z opracowaną dla spornej inwestycji Analizą środowiskową, częstotliwości pól elektromagnetycznych anten sektorowych będą wynosiły: 900 MHz, 1800/2600 MHz i 2600 MHz. Zatem przedmiotowa inwestycja wpisuje się w zapisy tabeli nr [...] (pozycje: [...] i [...]), gdzie zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego mieści się w przedziale od 400 MHz do 2000 MHz oraz od 2 GHz do 300 GHz. Względem powyższego, dopuszczalna gęstość mocy dla miejsc dostępnych dla ludności dla przedziału od 400 MHz do 2000 MHz, wynosi f/200, gdzie "f’ oznacza wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego. Natomiast dla przedziału od 2 GHz do 300 GHz, wartość ta jest stała i wynosi 10 W/m2. Najniższe pasmo częstotliwości anten sektorowych wskazanych w projekcie budowlanym wynosi 900 MHz, w związku z czym dla częstotliwości 900 MHz dopuszczalna gęstość mocy będzie wynosiła 4,5 W/m2, dla częstotliwości 1800 MHz - 9 W/m2. Dla pasm o częstotliwości anten sektorowych o wartościach 2600 MHz, dopuszczalna gęstość mocy będzie wynosiła 10 W/m2. Obszar występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych, sporządzony na podstawie ww. rozporządzenia, został przedstawiony w analizie środowiskowej oraz na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Powyższa analiza zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej, jak wskazują załączniki graficzne do Analizy środowiskowej, w zależności od typu anteny sektorowej i częstotliwości, mieści się w przedziale od 12,4 m do 16,0 m. Z analizy graficznego rozkładu obszarów ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych, wynika również, że będą one występować nad działką inwestycyjną nr [...] oraz nad działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. Istotne jest jednak to, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, występują na wysokości przekraczającej 42 m n.p.t.

W ocenie Wojewody, zasięg oddziaływania obiektu, pomimo, że wykracza poza granice działki inwestycyjnej, znajduje się w przestrzeniach niedostępnych dla ludzi, a w odniesieniu do zagospodarowania terenów sąsiednich nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń ich użytkowania. Ponadto w otoczeniu stacji bazowej objętej projektem nie występują inne stacje bazowe, których pole elektromagnetyczne mogłoby się kumulować z polem elektromagnetycznym wytwarzanym przez przedmiotową inwestycję, a teren położony jest poza obszarami [...].

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu w zakresie negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych, organ wskazał, że na sąsiednich działkach, nad którymi mogą występować obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa maksymalną wysokość budynków, do dwóch kondygnacji (działka nr [...] - tereny [...]) oraz do trzech kondygnacji (działka nr [...] - tereny [...]). Z uwagi na powyższe, istniejące i przyszłe potencjalne budynki usytuowane na sąsiednich działkach w związku z ww. ustaleniami planu miejscowego nie osiągną wysokości, w których występują pola elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Wobec powyższego organ uznał, że najbliższa zabudowa oraz przyszła potencjalna zabudowa na nieruchomościach sąsiadujących ze sporną inwestycją, jest poza zasięgiem pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne, a w konsekwencji inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać w powyższym zakresie na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja zgodna jest z wymaganiami ochrony środowiska. Emitowane promieniowanie nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności lub terenów zabudowy mieszkaniowej. Dodano, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej wieży telekomunikacyjnej. Zdaniem organu miejsca dostępne dla ludności występują 2 metry nad poziomem terenu lub nad powierzchnią dachu. Jednak w związku z wprowadzoną zmianą definicji miejsc dostępnych dla ludności, przy planowaniu realizacji zamierzenia inwestycyjnego, nie poddaje się ocenie, jak jego realizacja wpłynie na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, lecz czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności z uwagi na możliwość ale w odniesieniu do istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W ocenie Wojewody Łódzkiego, graficzna analiza występowania emisji pola elektromagnetycznego planowanej wieży telekomunikacyjnej wykazała, iż w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Projektowana inwestycja nie będzie także emitować do otoczenia zanieczyszczeń gazowych oraz pyłu. Z działaniem urządzeń technicznych nie wiąże się też powstawanie odpadów stałych, a odpady mogące powstać w wyniku serwisowania i remontów obiektu, będą przekazywane do utylizacji lub w przypadku urządzeń elektronicznych i anten - do ponownego wykorzystania. Ponadto projektowana wieża stalowa wraz z infrastrukturą nie stanowi źródła hałasu i drgań. Organ stwierdził także, iż przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w tym z § 13 ust. 3 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz internetowej przeglądarki map GEOPORTAL wynika bowiem, że najbliżej usytuowany budynek z oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi znajduje się w odległości około 45 m od planowanej stacji bazowej, a konstrukcja kratowa i parametry wieży telekomunikacyjnej objętej zaskarżoną decyzją (łączna wysokość 54 m n.p.t.) oraz jej usytuowanie, w stosunku do nieruchomości sąsiednich, zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia, nie spowoduje ona ograniczeń możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich. poza tym na podstawie załączonego projektu zagospodarowania terenu oraz graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych, ustalono, iż w zakresie oddziaływania inwestycji nie występują obiekty budowlane z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a w obszarach na których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, nie ma miejsc dostępnych dla ludności.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymogi ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych a przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne i wydana decyzja są zgodne z przepisami prawa.

Powyższą decyzję zaskarżył S. B., kwestionując jej prawidłowość. Zdaniem skarżącego organy całkowicie pominęły okoliczność, że na działce sąsiedniej nr [...] w P. przy ul. [...] budowany jest dom jednorodzinny I. i P. R., na podstawie decyzji Starosty Pabianickiego z 27 lutego 2023 r. o pozwoleniu na budowę. Dodał, że według projektu fundament spornej wieży o wysokości 54 m ma być wbudowany na działce nr [...], w odległości 1 metra od granicy działki nr [...], taka odległość budynku mieszkalnego od wieży spowoduje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w postaci oddziaływania szkodliwego promieniowania. Wieża, jako telekomunikacyjny obiekt budowlany, w tak bliskiej odległości od domu ograniczy dostęp promieni słonecznych zarówno do pomieszczeń w budowanym domu, jak i paneli fotowoltaicznych zamontowanych na jego dachu.

Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Łd 123/24 wniosła także I. R., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę spornej wieży na działce nr [...], pomimo istnienia ku temu przesłanek;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie uzasadnienia decyzji, bez należytego wyjaśnienia nieuwzględnienia podnoszonych przez skarżącą zarzutów;

- art. 7, w zw. z art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącej, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przejawiającego się w: braku należytej analizy planu zagospodarowania przestrzennego przez organy obu instancji; nieustaleniu przez organy obu instancji, czy wybudowanie stacji bazowej według przedłożonego projektu pozwoli na ewentualne przyszłe przemieszczenie anten w innym kierunku; nieustaleniu przez organy obu instancji jakie będą rzeczywiste zasięgi występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego wynikające choćby z zastosowania wszystkich 12 sektorowych anten, a nie tylko 9 (w analizie środowiskowej zleconej przez inwestora przeprowadzono analizę jedynie w zakresie 9 anten, nie uwzględniając 3 najcięższych anten, o największym, negatywnym wpływie); niewyjaśnieniu rozbieżności pomiędzy analizą środowiskową a projektem budowlanym; nieustaleniu, czy wartości mocy EIRP wskazane w treści Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na środowisko zostały wyliczone w sposób właściwy, w sytuacji, w której prawidłowe ustalenie wartości mocy EIRP bezpośrednio rzutuje na konieczność uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia; niezweryfikowaniu ustaleń poczynionych przez projektantów i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie oświadczenia projektantów bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie planowanego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy organy obu instancji miały ustawowy obowiązek zweryfikowania przedstawianych przez inwestora dokumentów; niewyjaśnienia, na podstawie jakich parametrów organ przyjął, że "zasięg oddziaływania obiektu, pomimo że wykracza poza granice działki inwestycyjnej, znajduje się w przestrzeniach niedostępnych dla ludzi";

- art. 77 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezebranie we własnym zakresie przez organ niezbędnych dowodów, m.in. raportu z modelowania pomiarów pól elektromagnetycznych dla celów ochrony środowiska i ludności;

- art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne: nieuwzględnienie przedstawionych przez E. B. badań wykazujących wpływ bliskości wieży telekomunikacyjnych na życie i zdrowie człowieka; ustalenie, iż wskazane przez Inwestora parametry nie zostały zaniżone w celu wykazania, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym błędne uznanie, że nie ma potrzeby sporządzania obiektywnego i bezstronnego raportu oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej; uznanie prywatnej opinii, sporządzonej na zlecenie inwestora za wiarygodną, w sytuacji gdy opinia ta budzi obawy w zakresie stronniczości analizy, a przyjęta w opinii granica miejsc dostępnych dla ludności do poziomu max. 2 m nad powierzchnią terenu jest błędna, podobnie jak metoda oszacowania gęstości mocy dla hipotetycznego punktowego źródła promieniowania fali elektromagnetycznej dla małych odległości od wieży;

- § 13 ust. 1 pkt 1 b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wymaganej odległości obiektu przesłaniającego od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi;

- § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wymaganej odległości budynku od granicy działki;

- § 314 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie przez organ, czy w związku z planowaną inwestycją nie dojdzie przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, mając na względzie "miejsca dostępne dla ludności", a co za tym obszar oddziaływania powinny zostać określone z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane, a nie tylko takich, które aktualnie są już zabudowane;

- art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany złożony przez inwestora zawierał stosowne uzgodnienia, wymagane planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 46 ust. 2, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy lokalizacja przedmiotowej inwestycji znajdować ma się w bardzo bliskim obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem może to być jedynie infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu, które to warunki nie zostały spełnione dla przedmiotowej inwestycji,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 k.c., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej sprzeczności z uzasadnionymi interesami osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania stacji bazowej;

- § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie wszystkich sektorowych anten i kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy poszczególnymi obiektami emitującymi i mogącymi emitować takie promieniowanie (w analizie środowiskowej zleconej przez inwestora przeprowadzono analizę jedynie w zakresie 9 anten, nie uwzględniając 3 najcięższych anten, o największym, negatywnym wpływie);

- art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na jego nieprawidłowym niezastosowaniu, w sytuacji gdy przez miejsce dostępne dla ludności należy rozumieć teren, na którym możliwa jest, choćby jedynie

potencjalnie, legalna zabudowa budynkami z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Zdaniem skarżącej przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas.

Postanowieniem z 27 września 2024 r. sąd połączył na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawę II SA/Łd 122/24 ze sprawą II SA/Łd 123/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia;

Na rozprawie pełnomocnik J. B. podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Dodatkowo wskazał na generowany przez sporną wieżę hałas a także na potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia mieszkańców terenu objętego jej odziaływaniem.

Pełnomocnik I. R. poparł skargę. Oświadczył iż, wysokość budynku, którego dotyczy decyzja Starosty Pabianickiego z 27 lutego 2023 r., udzielająca pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wynosi ponad 8 metrów. Dodał, że załączona do projektu analiza środowiskowa powinna uwzględniać wysokość potencjalnej zabudowy przewidzianej w m.p.z.p. a nie faktycznie istniejące na tym terenie budynki, w odniesieniu do art. 124 p.o.ś. Dodatkowo powinna uwzględniać wszystkie anteny zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a także regulacje zawarte w §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

3. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

3a. Do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepis art. 86f ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Bezspornie objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem dokonując, w realiach niniejszej sprawy, oceny jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić treść art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023r., poz. 733 - u.w.r.u.s.t).

Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). W takim przypadku takich ustaleń planu nie stosuje się (ust. 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Wskazana norma art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. ogranicza kompetencję planistyczną gminy wynikającą z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie lokalizowania w planie miejscowym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w dwojaki sposób. Po pierwsze, jest to norma zakazująca ustanowienie zakazu lokalizowania inwestycji. Po drugie, jest to zakaz ustanawiania rozwiązań mogących uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Z kolei przepis art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. wprowadza złagodzenie w postaci braku wymogu zgodności z planem, o którym mowa w art. 35 ust. 1, a w to miejsce należy wykazać brak sprzeczności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nieumieszczonej w planie miejscowym, z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz brak naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. doprecyzowuje natomiast, na potrzeby rozumienia art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przy czym przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu - kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary [...] (art. 2 pkt 4 u.w.r.u.s.t.).

Z kolei przepis § 22 uchwały Rady Miasta Pabianic nr XLIV/443/01 z dnia 31 maja 2001 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] ustala jako przeznaczenie podstawowe usługi handlu, rzemiosła i gastronomii (ust. 1), a jako przeznaczenie dopuszczalne plan ustala usługi hotelowe i stację paliw (ust. 2). Przeznaczenie podstawowe zostało zdefiniowane w planie jako takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze, zaś przeznaczenie dopuszczalne to rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe.

W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę treść § 22, w zw. § 1 pkt 10 m.p.z.p. należy uznać, że plan nie zawiera norm - expressis verbis – zakazujących lokalizowania naziemnych stacji bazowych telefonii komórkowej, wykorzystujących technologię połączeń radiowych. Nie zawiera też rozwiązań mogących uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Plan miejscowy dla terenu, na którym realizowana ma być inwestycja nie zawiera także żadnych uregulowań dotyczących rozmieszczenia inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, Tym samym w realiach niniejszej sprawy usytuowanie przedmiotowej stacji bazowej należało rozpatrywać z uwzględnieniem art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., który w takiej sytuacji dopuszcza lokalizowanie takich inwestycji, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Z tego punktu widzenia (skoro teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym symbolem [...]) istotne znaczenie ma treść § 1 pkt 10 m.p.z.p., który stanowi, że przez usługi lub działalność gospodarczej rozumieć należy rozumieć działalność nie powodującą oddziaływania szczególnie szkodliwego dla środowiska i zdrowia ludzi, ewentualnie mogącego pogorszyć stan środowiska, stosownie do treści 1 i 2 rozporządzenia MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzaju inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589). Dokonując wykładni powyższego przepisu m.p.z.p. uwzględnić należy nowelizację przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zastępującym wspomniane rozporządzeniem, która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071). W wyniku owej nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie (z dniem 4 czerwca 2022 r.) uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Tym samym inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając powyższe na uwadze sąd uznaje, że treść wspomnianych regulacji planistycznych, z uwzględnieniem wskazanej nowelizacji wprost wskazuje, że przeznaczenie terenu na cele usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podkreślić należy, że dodatkowy warunek, wynikający z treści art. 46 ust. 2 ustawy o braku sprzeczności z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu dotyczy jedynie przeznaczenia terenu na cele zabudowy jednorodzinnej, w sytuacji gdy inwestycja byłaby zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Sporna wieża zlokalizowana ma być na terenie [...] przeznaczonym pod usługi, a nie na sąsiadującym z nią terenie [...] przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzi sprawie sprzeczność inwestycji z przeznaczeniem terenu w rozumieniu art. 42 ust. 2 ustawy.

Należy jednak zaznaczyć, że celem jednoznacznego ustalenia czy sporna inwestycja, poprzez wytwarzane pole elektromagnetyczne negatywnie oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności niezbędne jest przeprowadzenie prawidłowej analizy w tym zakresie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący, że przez miejsce dostępne dla ludności należy rozumieć teren, na którym możliwa jest, choćby jedynie potencjalnie, legalna zabudowa budynkami z przeznaczeniem na pobyt ludzi (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2023 r., II OSK 2009/20; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 527/17; z 9 listopada 2021 r., II OSK 216/19; z 19 października 2017 r., II OSK 289/16; z 18 lipca 2017 r., II OSK 2883/15; z 8 marca 2023 r., II OSK 3133/19; z 5 grudnia 2023 r., II OSK 1657/22). Tożsame stanowisko jest także przyjmowane w pismiennictwie – jak stwierdza K. Gruszecki: "przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego" (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, Lex, uwagi do art. 124). W konsekwencji przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie, w ocenie sądu słuszny jest zarzut skargi, że załączona do akt analiza nie koresponduje z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie liczby kluczowych elementów inwestycji jakimi są anteny, a w konsekwencji wpływu inwestycji na miejsca dostępne dla ludności. W analizie wskazano, że w skład instalacji radiokomunikacyjnej wejdzie 9 anten sektorowych (str. 6) oraz 8 anten radioliniowych (str. 7). Taka liczba anten została uwzględniona także w przewidywanej wielkości emisji wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia (str. 12) oraz w widokach poziomym (rys. 2) i widokach pionowych występowania pól elektromagnetycznych (rys. 3-8), stając się podstawą pozytywnej oceny organów zgodności z przepisami złożonego projektu budowlanego. Natomiast w zatwierdzonym projekcie budowlanym w elementach wyposażenia budowlano-instalacyjnego spornej wieży antenowej inwestor wskazał 8 anten radioliniowych (poz. 9 – 16 tabeli na str. 9) i 12 anten sektorowych (poz. 1-6 oraz 17 – 22 tabeli), co potwierdzają załączone rysunki. Tym samym analiza środowiskowa, poprzedzająca zatwierdzenie przedmiotowego projektu nie została przeprowadzona z uwzględnieniem parametrów ostatecznie zatwierdzonej inwestycji, skoro inwestor nie przedstawił analizy środowiskowej, uwzględniającej wszystkie anteny znajdujące się w projekcie, a organy nie uzupełniły dokumentacji w tym zakresie. Już tylko z tego powodu nie można uznać, że organy dokonały prawidłowej oceny wpływu inwestycji na miejsca dostępne dla ludności.

Załączona do akt analiza nie uwzględnia także uwarunkowań planistycznych, wynikających z uchwały, zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wynika, że pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalne normy występować będą tylko w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności przebywającej w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej co mają obrazować m.in. rysunki 3-8. Jednakże na owych rysunkach granicę miejsc dostępnych dla ludności wyznaczono na poziomie do 2 m n.p.t., pomijając zupełnie możliwość zabudowy jednorodzinnej na terenie [...] do trzech kondygnacji, uzewnętrznioną we wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawione na rysunkach przekroje pionowe wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten odnoszą się jedynie do wysokości 2 m n.p.t. nie uwzględniają zarówno realizowanej, jak i projektowanej czy potencjalnej możliwości budowy budynków do trzech kondygnacji. Organy, w ślad za inwestorem uznały, że obszary o zwiększonej gęstości pola elektromagnetycznego występują bezpośrednio przed antenami, tj. na wysokości minimalnej 42,1 m n.p.t.. pomijając okoliczność, że przeprowadzona analiza nie odnosi się w żaden sposób do obszaru między 2 m n.p.t. a poziomem zawieszenia anten, w którym to obszarze, wbrew stanowisku inwestora występują miejsca dostępne dla ludności. Zaznaczyć należy, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym (str. 9) zasięg oddziaływania obiektu, który wyznacza linia graniczna obszaru o gęstości pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny o poziomach większych od dopuszczalnych sięga co najwyżej odległości 16,1 m od anten. Linię tę wskazano na planie sytuacyjnym. Z rysunku zagospodarowania terenu wynika, że obszar o ponadnormatywnej gęstości pola elektromagnetycznego znajduje się nad działką nr [...] na której posadowiona będzie wieża, a także częściowo nad sąsiednimi działkami nr [...] i [...] (...). Według projektu zasięg oddziaływania obiektu znajduje się w przestrzeniach niedostępnych dla ludzi, a w odniesieniu do zagospodarowania terenów sąsiednich nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń ich użytkowania. Jednocześnie z załączonej do skargi S. B., decyzji z 27 lutego 2023 r. wynika, że Starosta Pabianicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej I. R. i P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wspomnianej działce nr [...]. Według oświadczenia skarżącej dom ten będzie miał wysokość ponad 8 m, co koresponduje z postanowieniami m.p.z.p. odnoszącymi się do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem 2MN, na którym znajduje się działka, zezwalającymi na wysokość budynków do trzech kondygnacji. Przedstawione okoliczności wskazują, że organy nie przeanalizowały zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie uwzględniły wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenie 2 MN, w kontekście oceny wpływu wszystkich anten (w tym nie uwzględnionych w analizie) na miejsca dostępne dla ludności.

Zdaniem sądu prawidłowo przeprowadzona analiza powinna objąć swym zakresem wpływ wszystkich elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego spornej wieży na tereny sąsiadujące z inwestycją dostępne dla ludności, w rozumieniu art. 124 p.o.ś., co powinno być skontrolowane przez organy w przeprowadzonym postepowaniu. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania, brak jest podstaw by przyjąć, że sporna inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na miejsca dostępne dla ludności, poprzez wytwarzane pole elektromagnetyczne. Wobec tego, by w niniejszej sprawie jednoznacznie ustalić czy sporna inwestycja, poprzez wytwarzane pole elektromagnetyczne, negatywnie oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności, niezbędne jest przeprowadzenie prawidłowej analizy, z uwzględnieniem wszystkich anten wchodzących w skład instalacji radiokomunikacyjnej zatwierdzonej zaskarżoną decyzją i ich oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności. Dopiero taka analiza pozwoli na ustalenie, że wartości promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności nie przekraczają dopuszczalnych norm.

Podkreślić należy, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki. Ustawodawca, mówiąc o miejscach dostępnych dla ludzi, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludzi w danym momencie, w tej chwili, w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. A jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem, przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przypomnieć należy, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o jej wpływie na środowisko, należą m.in. rodzaj anten, ich liczba, moc promieniowania poszczególnych anten, emisja pola elektromagnetycznego przez anteny, odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, z uwzględnieniem nachylenia (tiltu) poszczególnych anten. Dopiero określenie tych konkretnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na miejsca dostępne dla ludności. Są to kwestie istotne, które prowadzą do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym na ile wymagane będzie właśnie ograniczenie w projekcie budowlanym parametrów użytkowych anten tak, aby wykluczyć wpływ promieniowania elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2421/21).

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, inwestor zaniechał przedstawienia wszystkich istotnych danych planowanego przedsięwzięcia, zaś organy nie przeprowadziły w tym kierunku żadnych ustaleń. Zdaniem sądu rozbieżności w dokumentacji technicznej obiektu mogą mieć wpływ na ocenę wpływu promieniowania na miejsca dostępne dla ludności. Organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały danych przedstawionych przez inwestora, zaś z uwagi na bliskość nieruchomości należącej do skarżącej i realizację na tej nieruchomości budowy domu, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, dokładne ustalenia w przedmiocie wpływu promieniowania elektromagnetycznego wytwarzanego przez anteny spornej inwestycji na miejsca dostępne dla ludności są kluczowe dla rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu orzekanie przez organy wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w opracowaniach dostarczonych przez inwestora jest niedopuszczalne. Organy nie dokonały we wskazanym zakresie własnych ustaleń, opierając się na tezach przedstawionych przez inwestora. Przyjmując takie błędne założenie organy nie zweryfikowały, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności powyżej 2 m n.p.t. z uwzględnieniem anten wskazanych w zatwierdzonym projekcie, których brak jest w załączonej analizie środowiskowej. Nie przeanalizowały zatem zgodności projektu z analizą środowiskową, w istocie opierając swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie, lecz tylko przez autorów wyżej powołanych dokumentów, które są dowodem podlegającym swobodnej ocenie dowodów. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe w świetle art. 76 § 1 k.p.a., a ponadto nie mogą stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Oznacza to, że to organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Natomiast zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, czyli żeby z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 29 listopada 2000r., V SA 948/00). Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2010 r.).

Ponadto podkreślić należy, że w ocenie sądu ocena przez organy zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa powinna odnosić się także do możliwości zacienienia czy przesłaniania prowadzonej i potencjalnej zabudowy na działkach sąsiednich, a w szczególności na działce nr [...], dla której przed wydaniem zaskarżonej decyzji wydane zostało pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego należącej do skarżącej.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 4 p.b. przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13; z 23 czerwca 2021 r., II OSK 2738/18; z 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2803/19; z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 368/22). W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, co do których przysługuje im tytuł prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA z: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 3 marca 2008 r. II OSK 436/07, 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12).

W licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się także na potrzebę wykładni przepisów § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w kontekście koniecznej ochrony praw właścicieli niezabudowanych nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Akcentuje się zwłaszcza, że w myśl konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności, każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX Wolters Kluwer business. Warszawa 2014, s. 66, a także wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15, 10 lipca 2019 r. II OSK 2207/17, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 27 kwietnia 2023 r. II OSK 1259/22; 24 sierpnia 2023 r., II OSK 368/22).

Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych co do zasady mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 p.b. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek dokonania oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 30 maja 2014 r. II OSK 3105/12). To z kolei wymaga zbadania sprawy w jej całokształcie i wyważenia konkretnych grup interesów, tj. inwestora i właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Przy kwestii spornej jaką jest przesłanianie czy zacienianie sąsiedniej działki, szczególnie takiej na której realizowana jest budowa domu jednorodzinnego niewątpliwie bez zebrania konkretnych dowodów i odpowiedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego samo oparcie się na obowiązujących przepisach jest niewystarczające. Rodzaj i parametry spornej inwestycji, a zwłaszcza jej usytuowanie względem nieruchomości skarżącej powodują, że nie można wykluczyć, że ich działka na której budowany jest dom jednorodzinny może być zacieniana czy przesłaniana. Wymagało to od organów administracji dogłębnego zbadania, czy uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiedniej do zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem zyskały dostateczną ochronę. W ocenie sądu udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej w przyjętym konkretnie usytuowaniu względem sąsiednich nieruchomości, a w szczególności nieruchomości skarżącej, na której realizowane jest budowa budynku mieszkalnego winno zostać poprzedzone wykazaniem przez organ, że skarżąca będzie w stanie zrealizować własną (rozpoczętą) inwestycję, odpowiadającą przepisom powszechnie obowiązującym, co wynika z zatwierdzonego pozwolenia na budowę.

Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, na podstawie analizy i portalu geoportal, że najbliżej usytuowany budynek z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajduje się w odległości ok. 45 m, co zdaniem organu pozwala na przyjęcie, że wymóg przepisu § 13 rozporządzenia został spełniony, dodając że konstrukcja kratowa i parametry wieży nie spowoduje ograniczenia możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich (§ 13 ust. 3 rozporządzenia), nie uzasadniając przyjętego stanowiska i nie dokonując pogłębionej oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiednich nieruchomości, szczególnie skarżącej, w tym pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich". Podkreślić trzeba, że prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a w związku z tym konieczność wyważenia konkretnych grup interesów, wymaga w niniejszej sprawie dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej winny ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość w sposób, który pozwoli mu uniknąć bądź zminimalizować uciążliwości wynikające z inwestycji.

Powyższe rozważania należy odnieść także do konieczności szczegółowego odniesienia się przez organy do zgodności inwestycji z treścią § 314 rozporządzenia, zawierającego zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, a co za tym obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej powinny zostać określone z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w tymże § 314. Zdaniem sądu jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy wykraczającej poza dopuszczalne normy, a strefy tych pól wykraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania ww. obiektu (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015r., II OSK 2376/13; z 18 września 2015 r., II OSK 174/14; wyroki WSA w Poznaniu z 10 maja 2022 r. II SA/Po 26/22 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2023 r., II SA/Rz 1034/23).

W niniejszej sprawie inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył analizę środowiskową, określającą występowanie obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z której wynika, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nie zamykają się w granicach działki inwestycyjnej i obejmują również działkę bezpośrednio sąsiadującą z inwestycją nr [...]. Analiza ta wskazuje, że przez miejsca dostępne dla ludności inwestor rozumie miejsca do poziomu 2 m n.p.t. Tym samym nie uwzględniono realizowanej na działce [...] inwestycji w postaci domu jednorodzinnego, który zawiera pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, przyjmując, na podstawie oświadczenia inwestora, że ponadnormatywne promieniowanie występować jedynie na wysokości przekraczającej 42 m n.p.t. Zbadanie tej kwestii wymagało od organów administracji dogłębnej analizy w kwestii czy uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiedniej do zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem zyskały dostateczną ochronę. Organ powinien wykazać, że skarżąca będzie w stanie zrealizować własną, rozpoczętą na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że w zakresie oddziaływania inwestycji nie występują obiekty budowlane z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, całkowicie pomijając wydane pozwolenie na budowę dla działki sąsiedniej, obejmujące dom jednorodzinny, który jak wynika z oświadczenia skarżącej jest w trakcie budowy oraz to, że analiza środowiskowa przez miejsca dostępne dla ludzi (przeznaczone na pobyt ludzi) rozumie obszar do wysokości 2 m n.p.t. W tym zakresie organ także nie uzasadnił przyjętego stanowiska, nie dokonał własnej oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości skarżącej, pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich". Wszystkie te argumenty potęguje wskazana już okoliczność, że do analizy wzięto jedynie 9 z 12 anten uwzględnionych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co nie pozwala na przyjęcie danych wynikających z analizy środowiskowej za wiarygodne.

Wskazane wyżej niewyjaśnione wątpliwości świadczą o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w zw. art. 124 ust. 2 p.o.ś. a w konsekwencji art. 3 pkt 20, w zw. z. art. 35 p.b., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W ocenie sądu niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis stosuje się do budynków i do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służącym celom takim jak budynek (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11), z tym samym w ocenie sądu do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych nie ma zastosowania.

Za przedwczesne sądu uznał odniesienie się do zarzutu naruszenia § 13, w tym szczególnie § 13 ust. 1 pkt 1 b) i ust. 3 rozporządzenia, w sytuacji w której organy wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniły okoliczności, że na działce nr [...] budowany jest dom jednorodzinny.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenia o kosztach postępowania zostały wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., odpowiednio uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę wpisu (punkt drugi) oraz wysokość wpisu i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej (punkt trzeci).

abo