Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2310/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 231/23 w sprawie ze skargi H. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów nadrzecznych na osiedlu N. M. w Rzeszowie I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 231/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na skutek skargi H. P. B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej także jako: spółka, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów nadrzecznych na osiedlu N. M. w R. (dalej także jako: m.p.z.p., uchwała), w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 11 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie trzecim orzekł o kosztach postępowania.

Spółka zaskarżyła przedmiotową uchwałę w całości, a ewentualnie w części - w zakresie "postanowień § 3.1.2. dla nieruchomości w postaci działek o nr [...], [...], [...], [...], obręb N. M. w R.".

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie wypowiadają się w kwestii podziału procedury planistycznej na kilka etapów, które miałoby obejmować poszczególne obszary terenu przyjętego do objęcia planem. Żaden z obowiązujących przepisów ustawy nie zakazuje organowi odpowiedzialnemu za wykonanie uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. tzw. etapowania, bowiem nie wypowiada się w tym zakresie pozytywnie jak i negatywnie. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie, podkreślając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się prowadzenie procedur planistycznych odrębnie dla różnych części terenu objętego uchwałą intencyjną. Sąd nie podzielił także innych zarzutów, podniesionych przez spółkę. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjęcie w uchwale m.p.z.p. możliwości zabudowy terenu o symbolu [ustr] obiektami kubaturami jest okolicznością skutkującą obowiązkiem Rady zawarcia w uchwale wytycznych z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił zarzuty skargi, gdyż uznał, że przyjęte w § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. ustalenia w sposób jednoznaczny naruszają przytoczone wyżej przepisy u.p.z.p.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną na powyższy wyrok, podnosząc następujące zarzuty.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie to jest w szczególności:

a. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nie można mówić o istotnym naruszeniu przepisów o właściwości organów, w sytuacji gdy dyspozycja art. 28 u.p.z.p. stanowi, że nieważność uchwały zachodzi wówczas, gdy doszło do naruszenia właściwości organów, a stopień "istotności" jest warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały tylko w sytuacji, gdy doszło do naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, a także gdy istotnie został naruszony tryb ich sporządzania;

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że:

– zakończenie procedury planistycznej przez właściwy organ tj. Radę Miasta R. i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci częściowej względem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu, należy traktować jako zgodę na etapowanie procedury planistycznej przez Prezydenta Miasta R., w sytuacji gdy ewentualne etapowanie może wynikać tylko i wyłącznie z uchwały Rady Miasta R. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. uchwały intencyjnej), co wprost wynika z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości konwalidacji procedury przeprowadzonej przez niewłaściwy organ, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd pierwszej instancji;

– sąd w badaniu legalności zaskarżonej uchwały, powinien się ograniczyć jedynie do zbadania, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wykracza poza granice zewnętrzne określone w uchwale podjętej na podstawie art. 14 ust 1. u.p.z.p., w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi powinien zbadać czy akt prawa miejscowego nie został wydany z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, czy nie doszło do istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także czy nie została naruszona właściwość organów, co w niniejszej sprawie powinno skutkować stwierdzeniem przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

c. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15. ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na unieważnieniu przez sąd pierwszej instancji przepisu § 11 ust. 2 pkt 6 Uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia 2[...]września 2022 r., który to zapis był uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ponadto na terenach oznaczonych symbolem ZP, o powierzchni ok. 9,86 ha, dopuszczał lokalizowanie m. in. obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych, czym dawał potencjalną możliwość zabudowy gruntu w sytuacji, gdy wadą obarczony był § 3.1.2. ww. uchwały, ponieważ w przypadku dopuszczenia możliwości zabudowy terenu obowiązkiem organu planistycznego, było uszczegółowienie zasady kształtowania zabudowy oraz określenie wskaźników zagospodarowania terenu i innych parametrów o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a więc uchybienie Rady Miasta R. polegało nie na dopuszczeniu możliwości zabudowy (§ 11 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały), tylko na braku uszczegółowienia parametrów potencjalnej zabudowy, co w konsekwencji powinno doprowadzić sąd pierwszej Instancji do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, ewentualnie w zakresie "paragrafu § 3.1.2." ww. uchwały lub ostatecznie co do "§ 3.1.2." dla nieruchomości: działki nr ewidencyjny: [...] i [...], [...], [...] obręb Nowe Miasto w R.. Ponadto unieważnienie § 11 uchwały, skutkowało wprowadzeniem rozwiązań kształtujących politykę planistyczną gminy odmiennie od założeń organu planistycznego, który ma wyłączną kompetencję do prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono sądowi pierwszej Instancji naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nie odniesieniu się przez sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu, którego zbadanie było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. zbadaniu czy Prezydent Miasta R. był organem uprawnionym do etapowania procedury planistycznej bez uprzedniej zgody wyrażonej w uchwale intencyjnej przez Radę Miasta R., jak również poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze oraz dokonanie błędnych wniosków na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego;

b. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na oddaleniu w części skargi na uchwałę Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] września 2022 r. pomimo naruszenia właściwości organów oraz istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez organ planistyczny;

c. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. polegającym na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżącej tj. unieważniając przepis § 11 ww. uchwały sąd, w konsekwencji całkowicie uniemożliwił zabudowę należących do Spółki nieruchomości gruntowych, wbrew założeniom organu planistycznego, w sytuacji gdy brak obligatoryjnych zapisów o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., powinien skutkować unieważnieniem "§ 3.1.2." ww. uchwały (w całości lub w ograniczeniu do działek [...] i [...], [...], [...] obręb N. M. w R.), co nie pogorszyłoby sytuacji prawnej Skarżącej Spółki, ponieważ w dalszym ciągu miałaby potencjalną możliwość zabudowy nieruchomości, poprzez wystąpienie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, zgodnie z art. 59 u.p.z.p.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów powstępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby odnieść zamierzony skutek, gdyby wada uzasadnienia nie pozwalała na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie objęłoby rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że jest ono wyczerpujące i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy kwestii.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) został sformułowany w sposób zbyt ogólny. Oba powołane przepisy wyznaczają w istocie sposób rozstrzygnięcia sprawy, a sąd pierwszej instancji ich nie naruszył.

Nie ma uzasadnionych podstaw również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem sąd nie wyszedł poza granice danej sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że sąd orzekł na jej niekorzyść, czyli w istocie zmierzała do podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie spółki w zakresie wywodzonego naruszenia właściwości organów i błędów w zakresie procedury planistycznej (zarzuty skargi kasacyjnej wyrażone w punkcie 1 lit. a i b). W szczególności należy podkreślić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego częściowo względem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu może być obarczone wadą wtedy, gdy prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego lub innych, istotnych uchybień. Skarżąca spółka nie wykazała, aby częściowe uchwalenie miejscowego planu miało jakiekolwiek znaczenie dla jego treści. Nie sposób zatem przyjąć, że sam podział procedury planistycznej był nieprawidłowy.

Sąd podzielił natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie nie budziło wątpliwości, że spółka posiada nieruchomości zlokalizowane na obszarze "[ustr]", stanowiącym część terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "ZP", czyli objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. w granicach planu wyznaczono obszar "ZP" o powierzchni ok. 9,86 ha – teren przeznaczony pod zieleń urządzoną – bulwary miejskie. Jak stanowi § 11 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony na rysunku planu symbolem "ZP", o powierzchni ok. 9,86 ha, przeznacza się pod zieleń urządzoną – bulwary miejskie, przy czym – zgodnie z punktem 4 tego przepisu – teren wydzielony, oznaczony na rysunku planu symbolem "[ustr]" przeznacza się pod obiekty sportowe, turystyczne lub rekreacyjne, w zieleni urządzonej.

W § 11 ust. 2 m.p.z.p. przewidziano zasady zabudowy lub zagospodarowania terenu, wśród których w punkcie 6 wyszczególniono, że na terenie wydzielonym o symbolu "[ustr]" dopuszcza się lokalizowanie m. in. obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych.

Stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nie miało żadnego uzasadnienia. Przede wszystkim nie doprowadziło do wyeliminowania stwierdzonego przez sąd pierwszej instancji uchybienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Rację ma skarżąca kasacyjnie podnosząc, że na skutek stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu doszło do dalszego ograniczenia jej prawa do zagospodarowania nieruchomości. Stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. doprowadziło do stanu, w którym dla obszaru "[ustr]" w ust. 2 tego przepisu nie byłyby wyszczególnione żadne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazuje to zatem na niedopuszczalność realizacji obiektów sportowych, turystycznych i rekreacyjnych na obszarze "[ustr]".

Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji niewątpliwie nie realizuje celu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, którym było wyeliminowanie wadliwości wynikającej z niewskazania parametrów zabudowy dla obszaru "[ustr]", co jest obligatoryjnym element miejscowego planu dla obszarów podlegających zabudowie (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ponadto proste stwierdzenie nieważności przepisu dotyczącego przeznaczenia terenu lub zasad jego zagospodarowania prowadzi do stanu, w którym akt prawa miejscowego jest wadliwy, ponieważ pozbawia się go obligatoryjnego elementu (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p.). Należy także zauważyć, że stwierdzenie nieważności przepisu dotyczącego przeznaczenia terenu z uwagi na niespełnienie wymagań dotyczących określenia obligatoryjnych parametrów zabudowy ingeruje w sposób niedopuszczalny we władztwo planistyczne gminy.

Nie można tracić z pola widzenia, że stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., z pominięciem § 11 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., wskazuje na niekonsekwencję sądu pierwszej instancji. Jednakże § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. dotyczy zasad zabudowy lub zagospodarowania terenu, zatem jego wyeliminowanie uniemożliwia realizację obiektów wyszczególnionych w tym przepisie na wskazanym terenie.

Niewątpliwie z treści uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że taki był kierunek wykładni tj. sąd w istocie zmierzał do wyeliminowania możliwości lokalizowania na terenie "[ustr]" obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych z uwagi na nieokreślenie dla nich parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zanegowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska sądu pierwszej instancji, które zmierzało do pogorszenia sytuacji spółki, nie może zostać uznane za orzekanie na niekorzyść strony, która wniosła skargę kasacyjną.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. W niniejszej sprawie należało stwierdzić, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zatem na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę spółki.

Nie budzi wątpliwości, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obligatoryjnie należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania (pkt 1) i zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Analizując spełnienie przez organ planistyczny wymagań określonych w tym przepisie należy uwzględnić koncepcję zagospodarowania terenu objętego planem i wymagania ładu przestrzennego. Określenie w miejscowym planie danych wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest obligatoryjne dla konkretnego obszaru w przypadku przeznaczenia go pod określoną zabudowę. Nie sposób wywodzić wadliwości planu z faktu niewyznaczenia tych parametrów dla działek, które np. wcale nie podlegają zabudowie. W każdym przypadku należy wziąć pod uwagę czy pominięcie któregoś z tych elementów stanowi niezamierzone uchybienie, czy też ma charakter uzasadniony i intencjonalny. Zasady kształtowania zabudowy mogą bowiem zostać ukształtowane negatywnie, jako niedopuszczalność zabudowy, co nie zawsze wymaga bezpośredniego wyartykułowania, gdy jest oczywiste w świetle ustaleń miejscowego planu.

Należy także zauważyć, że nie ma konieczności wyznaczenia wszystkich parametrów zabudowy w szczególnych przypadkach, gdy wskazują na to okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, zwłaszcza mając na uwadze istniejące bądź planowane przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. m. in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3431/18; z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 191/22).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obszar "[ustr]" przeznaczono pod realizację obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych "w zieleni urządzonej" (§ 11 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p.). W tym miejscu należy podkreślić, że "[ustr]" to swoista podkategoria obszaru "ZP" tj. zieleni urządzonej – bulwarów miejskich. Takie przeznaczenie terenu determinuje wykładnię wyodrębnionej w jego ramach podkategorii "[ustr]". Niedopuszczalna byłaby bowiem taka wykładnia, która prowadziłaby do wniosku, że przeznaczenie terenu "[ustr]" jest niespójne lub wręcz sprzeczne z podstawową funkcją obszaru, na którym został wyodrębniony. Potwierdza to także treść § 11 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym obszar "ZP" należy traktować jako całość.

W odniesieniu do omawianego obszaru "ZP", w ramach "zasad zabudowy lub zagospodarowania terenu" wskazano, że na terenie "[ustr]" dopuszcza się lokalizowanie "m. in. obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych" (§ 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.). Na tym terenie dopuszcza się zatem realizację obiektów w zieleni urządzonej – i mogą to być obiekty sportowe, turystyczne lub rekreacyjne.

Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że intencją prawodawcy miejscowego było przeznaczenie tego obszaru pod zieleń urządzoną z elementami w postaci obiektów sportowych, turystycznych lub rekreacyjnych (w zieleni urządzonej) – w znaczeniu obiektów niewymagających ustalenia parametrów zabudowy, takich jak obiekty małej architektury lub ich zbiór (np. plac zabaw, siłownia zewnętrzna, małe boisko, ławki, fontanny, kapliczki). Nie sposób bowiem racjonalnie uzasadnić twierdzenia, że tereny te przeznaczono pod zabudowę budynkami. Natomiast wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary, zwykle są nieuciążliwe oraz zasadniczo można je realizować bez wyznaczenia parametrów zabudowy. Ze swej istoty stanowią spójny element zieleni urządzonej, realizując m. in. funkcje sportowe, turystyczne i rekreacyjne.

Należało też mieć w polu widzenia zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko, z których wynika uzasadnienie dla powyższej wykładni przepisu, bowiem wskazuje się w niej, że tereny doliny W. powinny być wykluczone z zabudowy.

Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że w świetle wskazanego powyżej art. 15 ust. 2 u.p.z.p. niezbędne jest ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, ale z uwzględnieniem przyjętej koncepcji zagospodarowania terenów objętych planem, odpowiednio do wymagań ładu przestrzennego. W związku z tym należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zasadniczo nie występuje konieczność ustalenia parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dla obszaru "[ustr]". Mając na uwadze okoliczność przeznaczenia tego obszaru pod zieleń urządzoną, przez obiekty, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. i § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. należy rozumieć obiekty, dla których wyznaczenie wskaźników i parametrów zabudowy nie jest konieczne. Pominięcie przez prawodawcę miejscowego ustalenia dla spornego obszaru parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. miało zatem charakter intencjonalny i uzasadniony.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna, a rozpoznając sprawę, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu w stosunku do działki skarżącej spółki, a w szczególności nie stwierdził naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i uznając, że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.