Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 526/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A. A. i B. A. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r. nr 166/2024 znak: WOB.7722.232.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania budowy budynku skargi oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. nr 319/2023 działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a.

- w pkt I wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. D., województwo m. przy budowie budynku magazynowego;

- w pkt II na obecnym etapie wykonanych robót budowalnych odstąpił od nakazu dokonania przez właściciela niezbędnych zabezpieczeń na wskazanej budowie;

- w pkt III poinformował B. i A. A. o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości [...] zł, obliczanej na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 zgodnie z przepisem 59f ustawy prawo budowlane, z tym, że stawka podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 marca 2023 r. przeprowadzono czynności kontrolne i ustalono, że na działce o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...] znajduje się budynek magazynowy. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Według oświadczenia inwestora obiekt został zrealizowany w latach 2018-2019. Inwestorem robót był A. A.. Ponadto inwestor oświadczył, że budynek nie posiada pozwolenia na budowę.

Organ ustalił, że budynek został wybudowany w latach 2019-2022, co potwierdzają zdjęcia ze strony miip.geomalopolska.pl. Organ stwierdził, że wykonane przy przedmiotowej inwestycji roboty budowlane winny zostać poprzedzone pozwoleniem na budowę wydanym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, którego inwestor nie uzyskał. Do rozpatrzenia sprawy znajdują zatem zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Ponadto organ wyjaśnił, że w myśl art. 48 ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, jak również o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.

W dalszej części uzasadnienia wskazał, że w przypadku legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, do obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 wskazanej ustawy z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Oznacza to, że opłata legalizacyjna stanowi iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty ("s") współczynnika kategorii obiektu budowlanego ("k") i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ("w"). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego ("k") i wielkości obiektu budowlanego ("w") zostały określone przez ustawodawcę w załączniku do ustawy w zależności od kategorii obiektu budowlanego. Zgodnie z wyżej powołanym załącznikiem wielkości poszczególnych współczynników dla obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego - budynku magazynowego - wynoszą odpowiednio: współczynnik kategorii obiektu ("k") = 10,0 oraz współczynnik wielkości obiektu ("w") = 1,0. Wobec powyższego wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolne wybudowanie placu składowego, wynosi [...] zł.

Końcowo organ wskazał, że właścicielami działki ew. nr [...], [...], [...] położonej w miejscowości M. D. są B. i A. A. w związku z tym obowiązek wynikający z niniejszego postępowania winien zostać nałożony solidarnie na wskazane osoby.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. A. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniach 15.03.2023 roku i 17.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do charakteru budowli determinującego ustawowy obowiązek uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego;

2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli w dniach 15.03.2023 roku i 17.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci zeznań świadków, dowodów z przesłuchania stron i innych urzędowych a oparcie się na w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej [...], oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co czasu powstania budowli, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny co do czasu powstania budowli pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego;

3/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne a co najmniej niepoprzedzone należytą weryfikacją przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

4/ art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne skierowane obowiązku wstrzymania robót na skarżącą w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu budowy oraz błędne poinformowanie jej o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej przez błędne przyjęcie, że z racji iż wyżej wymieniona jest małżonką A. A. i współwłaścicielką działek ew. nr [...], [...], [...], winna ona z tych powodów wraz z mężem pozostawać solidarnym adresatem nałożonych postanowieniem obowiązków, podczas gdy wyżej wymieniona nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu co organ nota bene ustalił, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

5/ art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był on do jego wszczęcia, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

6/ art. 49d ust. 1 pkt l w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne obliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej, jak również błędne zwymiarowanie obiektu.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł również A. A. podnosząc tożsame argumenty.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 1056/2023 działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

1/ wykonanie oględzin nieruchomości składającej się z działki [...]; a także nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] - obie w m. M. D., obr. G. , poprzez:

a/ wskazanie wymiarów budynku magazynowego zlokalizowanego na działkach ew. nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. D.; budynku magazynowego z wiatą zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D.; a także budynku magazynowego z warsztatem zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D.;

b/ sporządzenie szkicu sytuacyjnego przedmiotowych nieruchomości wraz ze wskazaniem lokalizacji i oznaczenie jednoznacznymi symbolami (np. kolejnymi numerami) wskazanych powyżej obiektów budowlanych na tle mapowym, celem umożliwienia jednoznacznego zlokalizowania ww. obiektów na działkach nr [...],[...],[...] położonych w miejscowości M. D.;

c/ wykonanie dokumentacji fotograficznej każdej części ww. obiektów budowlanych wraz z opisem tak wykonanych fotografii celem umożliwienia jednoznacznej identyfikacji części poszczególnych obiektów – w terminie do 31 stycznia 2024 r.

Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2024 r. nr 166/2024 znak: WOB.7722.232.2023.KJAS uchylił zaskarżone postanowienie i całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 5, art. 52 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ten sposób, że współwłaścicielom obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M. D. – B. A. i A. A. wstrzymał budowę budynku magazynowego o wymiarach 28,35 m x 12,46 m, oznaczonego jako nr "1" na załączniku graficznym (stanowiącym załącznik do postanowienia), zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości M. D., obr. G. oraz poinformował o treści art. 48 a ust, 1 Prawa budowlanego, art. 49 d ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 w pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że status strony w postępowaniu przysługuje B. i A. A.. Stwierdził, że wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, że likwidacja skutków przeprowadzonych robót budowlanych związanych z budową budynku magazynowego oznaczonego nr [...] na działkach [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. D. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane była prawidłowa.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestor A. A. wykonał budynek magazynowy oznaczony na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2024 r. jako nr 1; o wymiarach 28,35m x 12,46m. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Z ustaleń organu powiatowego wynika, że roboty te zostały przeprowadzone w latach 2019-2022, co pozostaje w miarę zbieżne z oświadczeniami inwestora złożonymi do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023 r., który wskazał na lata 2018-2019. Wobec braku innych dowodów MWINB nie przychylił się do twierdzeń skarżących podnoszonych w zażaleniach, jakoby przedmiotowe roboty miały zostać zakończone ponad 20 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania.

Po analizie protokołu kontroli oraz załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej MWINB ocenił, że przedmiotowy obiekt spełnia kryteria definicyjne budynku, ponieważ jest trwale związany z gruntem oraz jest wydzielony z przestrzeni poprzez ściany, jak również posiada fundamenty i dach. Natomiast fotografie nr 1 i nr 2 stanowiące załącznik do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023 r., a także fotografie nr 5 i 6 (dot. postępowania znak NB.5160.75.2023) stanowiące załącznik do protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2024 r. jasno wskazują, że funkcją budynku jest magazynowanie przedmiotów. Jest to zatem budynek magazynowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że tak w latach 2019-2022, jak i obecnie - realizacja budynku magazynowego o wymiarach 28,35 m x 12,46 m nie była zwolniona z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy jasno wynika, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 48 ust. 5 ustawy stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany, gdyż współwłaścicielami przedmiotowego budynku magazynowego są A. A. oraz B. A.. Ponieważ jego budowa została zakończona, adresatem nakazów i zakazów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowalnego jest właściciel obiektu budowlanego.

Ze względu na reformacyjny charakter wydanego rozstrzygnięcia MWINB, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ponownie poinformował współwłaścicieli o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego budynku magazynowego oznaczonego nr 1, a także wskazał na konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Na powyższe postanowienie odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. A. i B. A. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżącego) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniach 15.03.2023 roku i 17.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do charakteru budowli determinującego ustawowy obowiązek uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego;

2/art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżącego) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli w dniach 15.03.2023 roku i 17.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci zeznań świadków, dowodów z przesłuchania stron i innych urzędowych a oparcie się na w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej [...], oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co czasu powstania budowli, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny co do czasu powstania budowli pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego i niezastosowanie właściwej normy materialnoprawnej umożliwiającej uproszczone postępowanie legalizacyjne;

3/ art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne a co najmniej niepoprzedzone należytą weryfikacją przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

4/ art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne skierowane obowiązku wstrzymania robót na B. A. w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu budowy oraz błędne poinformowanie jej o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej przez błędne przyjęcie, że z racji iż wyżej wymieniona jest małżonką A. A. i współwłaścicielką działek ew. nr [...], [...], [...], winna ona z tych powodów wraz z mężem pozostawać solidarnym adresatem nałożonych postanowieniem obowiązków, podczas gdy wyżej wymieniona nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu co organ nota bene ustalił, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

5/ art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był on do jego wszczęcia, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;

6/ art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne obliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej na gruncie rozpoznawanej sprawy jak również błędne zwymiarowanie obiektu.

W uzasadnieniu rozszerzono wskazane zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na podstawie art.111 § 2 p.p.s.a. skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do powołanego przez skarżącego art.7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W myśl drugiego z przepisów, którego naruszenie skarżący zarzucił organom, "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 ust.1 k.p.a.). Podkreślić także należy, że zgodnie z art.78 § 1 i 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może natomiast nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Z powyższego wynika zatem, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w danej sprawie spoczywa główny ciężar wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania i ocenienia dowodów oraz należytego wyjaśnienia powodów ich określonej oceny. Niemniej jednak nie oznacza to, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów na okoliczności, które w sprawie nie są sporne, ani też mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, która wykazuje się bierną postawą w tym zakresie. Z treści powołanych wyżej przepisów, normujących postępowanie dowodowe, nie można wyprowadzić tego rodzaju wniosku, że to wyłącznie organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, gdy ona środków takich nie przedstawia. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w jego realizacji. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn.. II GSK 114/21, LEX nr 3718803).

Zasada oficjalności postępowania dowodowego wynikająca z treści art. 7 k.p.a. nie pozwala zatem na przyjęcie, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. II OSK 1634/20, LEX nr 3609029). Podkreślić także należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 20-23 r., sygn.. II SA/Kr 50/23, LEX nr 3559813).

Stosownie do art.29 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w latach 2018-2019, wskazanych przez skarżącego A. A. jako okres samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu (Dz.U. 2018.12), pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (pkt 1 lit. a); wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2); wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (pkt 2c). Oznacza to, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art.28 prawa budowlanego, na budowę budynku magazynowego o wymiarach 28,35 m x 12, 46 m i wysokości 5,40 m konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z kolei, nawiązując do uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, w dacie jego wydania nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, jedynie budowa związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (ust.2 pkt 1 lit. a); wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (pkt 2) (Dz.U.2023.682.tj.).

Stwierdzić zatem pozostaje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że tak w latach 2019-2022, jak i obecnie - realizacja budynku magazynowego o wymiarach 28,35 m x 12,46 m nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić jednakże należy, że naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji.

Zgodnie z treścią art.48 ust.1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaje on postanowienie o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Wyżej przedstawione przepisy determinowały zatem zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych dla rozstrzygnięcia. Tak więc w sprawie konieczne było ustalenie przez organ nadzoru budowlanego:

- daty wybudowania obiektu budowlanego, jego funkcji i parametrów, a to dla dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych,

- danych inwestora oraz właścicieli obiektu,

- czy na budowę obiektu było wydane pozwolenie na budowę.

Ustaleń tych organy dokonały i znajdują one odzwierciedlenie w przedłożonych Sądowi aktach sprawy. I tak, w protokole z dnia 15 marca 2023 r. (k.4 akt I instancji), skarżący A. A. oświadczył, że kontrolowany obiekt został wybudowany w latach 2018 - 2019, że jest jego inwestorem, oraz że nie posiadał pozwolenia na jego budowę. W protokole tym i następnym z dnia 17 marca 2023 r. (k.6) ustalono wymiary samowolnie wybudowanego budynku oraz że pełni on funkcję magazynu. A. A. protokoły te podpisał bez uwag. Na zdjęciach satelitarnych przedstawiono stan nieruchomości "M. D. [...] w roku 2009 (brak budynku, teren porośnięty drzewami), w roku 2018 (teren wykarczowany, brak budynku), w roku 2019/21 (rozpoczęta budowa), w roku 2022 (budynek pokryty dachem) (zdjęcia k.8 - 11). Na podstawie wydruku księgi wieczystej (k.13) ustalono, że właścicielami działek zabudowanych przedmiotowym obiektem są A. i B. A. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Z kolei z protokołu z dnia 11 stycznia 2024 r. wynika, że PINB w L. prowadził 3 odrębne postępowania: budynku magazynowego z warsztatem oznaczonego na szkicu nr [...], budynku magazynowego z wiatą oznaczonego na szkicu nr 2 oraz przedmiotowego budynku magazynowego oznaczonego na szkicu nr 1. Wymiary przedmiotowego budynku magazynowego są zgodne z jego wymiarami ustalonymi w pierwszym protokole. Skonstatować zatem należy, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i wystarczające dla dokonania subsumpcji normy prawnej określonej w art.48 prawa budowlanego. Żadne uzupełnienie tego postępowania nie było potrzebne.

Charakterystyczne jest w zażaleniach skarżący w sposób niezwykle ogólnikowy zarzucili organowi I instancji "niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter i czas budowy przedmiotowego obiektu "w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej". Zarzucili również, że czas budowy obiektu został ustalony "na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora" wyrażonym w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej https://miip.geomalopolska.pl. Stwierdzić zatem należy, że z zarzutów przedstawionych w zażaleniach i następnie powtórzonych w skardze nie wynika nawet jaka jest, zdaniem skarżących, funkcja przedmiotowego budynku oraz w jakiej dacie został wybudowany (gołosłownie podano jedynie, że co najmniej 20 lat przed przeprowadzeniem kontroli". Żalący się nie przedstawili żadnych dowodów na wykazanie tego twierdzenia. W związku z tym uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające nie wymagało uzupełnienia. Zwrócić należy uwagę, że żalący nie zarzucili nawet, że organ wadliwie ustalił czas budowy obiektu, a jedynie że został on ustalony, co by to nie miało znaczyć, "na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora". Tymczasem oświadczenie to, określając czas budowy magazynu na lata 2018-2019 było wystarczająco precyzyjne. Oświadczenie inwestora zostało następnie, po uzyskaniu materiału ze zdjęć satelitarnych, skorygowane przez ustalenie, że obiekt został wybudowany w latach 2019 - 2023. Wobec powyższego zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że "wobec braku innych dowodów MWINB nie przychylił się do twierdzeń skarżących podnoszonych w zażaleniach, jakoby przedmiotowe roboty miały zostać zakończone ponad 20 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania". Zaakcentować zatem trzeba, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący nabyli działkę ew. [...] w 2008 r. i stanowiła ona grunty zadrzewione i zakrzewione (k.14), co potwierdza zdjęcie satelitarne z 2009 r. (k.11). Tak więc organ nie miał żadnego obowiązku poszukiwania innych dowodów, które miałyby potwierdzić niewiarygodną tezę skarżących.

Ponieważ w latach 2019 - 2023, w których magazyn został wybudowany nie zmieniły się przepisy prawa budowlanego w sposób mogący mieć wpływ na dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz skutki ich samowolnego wykonania, ustalenie to było zasadniczo niesprzeczne z oświadczeniem inwestora złożonym do protokołu kontroli ( w którym określił czas budowy na lata 2018-2019) i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych wyżej przepisów prawa budowlanego wynika, że ocena organów, że budowa obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, była prawidłowa.

W oparciu o powyższe niezasadny był również złożony w zażaleniach i skargach zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane. W sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny ustalono, że zrealizowano roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę, uzasadnione było zastosowanie przez organy nadzoru trybu legalizacji określonego w art. 48 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących naruszenia przez organy art. 52 ust. 1 i 2 ustawy przez błędne skierowane obowiązku wstrzymania robót również do B. A.. Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym nowelą z 13.02.2020 r., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach przewidzianych w postępowaniach unormowanych w rozdziale 5b Prawa budowlanego zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", nakłada się na inwestora. Natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że ponieważ współwłaścicielami przedmiotowego budynku magazynowego są A. A. oraz B. A., a jego budowa została zakończona, adresatem nakazów i zakazów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowalnego powinni być właściciele obiektu budowlanego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut niezastosowania przez organy art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego i zaniechania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec faktu, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został co najmniej 20 lat przed przeprowadzeniem kontroli. Znamienne jest, że konstruując ten zarzut skarżący nie podali daty budowy magazynu, ale przytoczyli sformułowanie zawarte w art. 49f ust.1 prawa budowlanego, stanowiącego, że: "w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jak już wyżej przedstawiono organy administracji publicznej nie zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, gdy ona środków takich nie przedstawia. Wobec jednoznacznych ustaleń organu co do daty budowy obiektu, brak było podstaw do wszczynania legalizacyjnego postępowania uproszczonego.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 49d ust. 1 pkt l w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez błędne obliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej, jak również błędne zwymiarowanie obiektu. Zgodnie z art. 49 d ust.1 p.b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei stosownie do art.57 f ustawy karę określoną w tym przepisie oblicza się jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obiekty magazynowe należą do kategorii XVIII, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 10, a współczynnik wielkości obiektu - 1. Wynik działania matematycznego (500 zł x 10 x 1 x 50 = 250 000 zł) wskazuje, że wyliczenie opłaty legalizacyjnej przez organy było prawidłowe.

Bezpodstawny jest także zarzut błędnego zwymiarowania obiektu. Skarżący był obecny przy pomiarach i podpisał stosowne protokoły bez zastrzeżeń. Nadto, jak wynika z cytowanego załącznika do ustawy Prawo budowlane współczynnik wielkości obiektu wynosi 1 dla obiektów, których kubatura jest równa lub mniejsza niż 2 500 m3. Dla kubatury większej niż 2 500 m3 do 5 000 m3 wynosi on już 1,5. Kubatura przedmiotowego budynku wynosi 1907,5 m3 (28,35 m x 12,46 m x 5,40 m), tak więc mieści się w przedziale kubaturowym współczynnika 1.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.