Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3322/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59f oraz art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1-3,  art. 36a ust. 5 i 6, art. 57 ust. 1 pkt 5 i art. 3 pkt 3, art. 57 ust 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107,art. 8 § 1 i art. 9, art. 10, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 270/20 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu stwierdzonych niezgodności wykonania inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 270/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] października 2019 r., nr [...].

Drugim z wymienionych rozstrzygnięć orzeczono o nałożeniu na skarżącą – na podstawie art. 59f oraz art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") – kary w wysokości [...] zł wobec stwierdzenia nieprawidłowości w obszarze prowadzonej budowy, ujawnione w trakcie obowiązkowej kontroli.

Kara dotyczyła inwestycji pod nazwą: "Przebudowa z częściową odbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynek mieszkalno-usługowy wraz z połączeniem tych budynków", na części działki nr [...], ark. [...], obręb [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] , zmienionego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] . Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły obszarów problemowych wymienionych w art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. a-f i pkt 3 P.b., to jest: 1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości (lit. a), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (lit. b), geometrii dachu (wysokości kalenicy i układ połaci dachowych (lit. c), wykonania urządzeń budowlanych (lit. d), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (lit. e) oraz wreszcie 3. Zastosowania wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zarzucając naruszenie:

1. art. 59f ust. 1 P.b. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w trakcie obowiązkowej kontroli doszło do stwierdzenia nieprawidłowości wskazanych w ust. 59a ust. 2 P.b. Zdaniem skarżącej prawidłowa ocena stanu faktycznego wskazuje, iż ustalone przez Powiatowego Inspektora nieprawidłowości stanowią w dużej mierze omyłki pisarskie po stronie projektowej osób realizujących projekt dotyczący inwestycji i zgodne są z rzeczywiście wykonanymi pracami i rzeczywistymi ustaleniami;

2. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a-f oraz art. 36a ust. 5 i 6 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji pominięcie dokonanej przez projektanta kwalifikacji odstępstw (rysunków technicznych i opisów znajdujących się w aktach sprawy) jako z odstępstw nieistotnych, co w konsekwencji wpłynęło na wymiar opłaty. A. S. akcentowała, że to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, jest obowiązany zamieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia, a okoliczności te maja wpływ na ostateczny wymiar kary w sprawie;

3. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 5 i art. 3 pkt 3 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie przez organy oświadczenia geodety, zawartego w "Informacji Geodety" dotyczącej usytuowania obiektu budowlanego/obiektów z dnia [...] sierpnia 2019 r. (w aktach sprawy), zgodnie z którym jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki/terenu było usytuowanie zbiornika kanalizacji lokalnej. Zdaniem A. S. w konsekwencji prowadzi do klasyfikacji obiektu do błędnej kategorii budowli podczas gdy, zgodnie z załącznikiem do P.b. wymienione odstępstwo powinno być klasyfikowane do innej kategorii obiektów budowlanych, przez co wymierzona kara powinna być niższa;

4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na:

a. uzasadnieniu skarżonego wyroku w sposób niepełny i lakoniczny niezawierający wystarczającego i kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oparty wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów,

b. wybiórczym przedstawieniu stanowiska i zarzutów skarżącej względem kwestionowanego postanowienia (bez odniesienia się i uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącą),

podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 1[...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego, dokonanych przez organy administracji, które:

a. dokonały oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nieobiektywny, nie uwzględniając wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą, a które wskazywały na błędy w ustaleniach stanu faktycznego. W ocenie A. S. wpłynęło to na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i wysokość orzeczonej kary. Pominięte dowody, to: pismo zawierające wyjaśnienia inwestora z dnia [...] października 2019 r., oświadczenie projektanta z dnia [...] października 2019 r., oświadczenia kierownika budowy oraz rysunki wchodzące w skład zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczące obiektu budowlanego z naniesionymi zmianami (zgodnie z treścią art. 57 ust 2 P.b.) oraz opinia Techniczna sporządzona przez Biuro Doradczo – Projektowe [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.:

b. o nie podjęły żadnych wymiernych działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy (pomimo wniosków dowodowych oraz zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżąca), co w konsekwencji doprowadziło do tego, że pomimo wzmożonej aktywności skarżącej, podnoszone przez nią kwestie te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione. A. S. zaznaczyła, że działania organów charakteryzował brak uwzględnienia interesu obywateli (inwestora) oraz interesu społecznego (interes sąsiadów i mieszkańców miejscowości [...] oraz miejscowości sąsiadujących - ze względu na użytkowy charakter obiektu, interes kontrahentów, klientów, pracowników oraz współpracowników inwestora - skarżącej),

podczas gdy w toku postępowania organy administracji powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będąc jednocześnie zobowiązanymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

6. art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy i pomięcie przez Sąd pierwszej instancji złożonego wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z materiałów opisanych w punkcie 5 lit. a powyżej, to jest dowodów, których przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenia dla sprawy, to jest omyłki projektanta i błędy w ustaleniu stanu faktycznego nie ustalone innymi dowodami;

7. art. 133 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie złożonej skargi pomimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy oraz wydanie orzeczenia nie na podstawie całości akt sprawy i zgromadzonego w nich materiału, a poprzez fragmentaryczne i bezkrytyczne odniesienie się do zgromadzonego materiału oraz dokonanie błędnej oceny treści zgromadzonych dokumentów (w tym przedłożonych przez skarżącą), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy, dokonując prawidłowej analizy zgromadzonego materiału w sprawie, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie powinno być odmienne;

8. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 107 § 3 i art. 8 K.p.a. przez oddalenie złożonej skargi choć organy nie wskazały, którym dowodom dano wiarę i na których oparto rozstrzygnięcia, a którym odmówiono mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny (dotyczyło to dowodów wymienionych wyżej w punkcie 5 lit. d),

9. art. 151 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. przez oddalenie złożonej skargi pomimo działań organów, które charakteryzował:

a. brak pogłębiania zaufania skarżącej do organów władzy publicznej wskutek wydania postanowienia, w którym nie wskazano w sposób jednoznaczny podstaw faktycznych ustalenia kary pieniężnej i jej zasadności (gdy podstawa ustalenia jest wadliwa w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego),

b. brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim brak jakiejkolwiek analizy, reakcji i działań po stronie Wojewódzkiego Inspektora po wielokrotnych wnioskach dowodowych, wskazujących na błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, które rzutowały na ustalenie wysokości kary w sprawie,

c. konsultowanie przez organ odwoławczy z organem pierwszej instancji rozstrzygnięcia i ustaleń faktycznych w sprawie, w tym wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, co też przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektora oświadczyli osobiście skarżącej, jej pełnomocnikom oraz kierownikowi budowy podczas osobistego spotkania w siedzibie tego organu, podczas gdy postępowanie administracyjne należało prowadzić w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

10. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie złożonej skargi mimo niezawiadomienia przez Inspektora Wojewódzkiego skarżącej przed wydaniem postanowienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji, gdy uchybienie takie miało wpływ na wynik sprawy – wobec tak wzmożonej aktywności dowodowej skarżącej za uzasadnione uznać należało jej oczekiwanie reakcji po stronie organu drugiej instancji.

Niezależnie skarżąca wystąpiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 ust. 3 P.p.s.a. z: pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]

Wskazując na powyższe A. S. wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie przeprowadził dowodów ze wskazanych w skardze kasacyjnej pism Powiatowego Inspektora z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2020 r., nr NB/051/9/20, ani nie rozstrzygał o dotyczącym ich wniosku dowodowym, ponieważ wymienione dokumenty te nie zostały w jakikolwiek sposób przedstawione sądowi. Zostały one wytworzone, biorąc pod uwagę podane daty, w trakcie trwania postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Nie zostały one jednak złożone do akt sądowych. Nie przedstawiono ich także przy skardze kasacyjnej, wbrew wzmiance na stronie 22 (cyt.: "W załączeniu do przedmiotowej skargi, Skarżąca przedkłada dwa pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020r. oraz z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. [...] . Ww. pism Skarżąca nie zdążyła przedłożyć do akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu" [...]).

W tym miejscu wypada zauważyć, że skarga kasacyjna posiada listę załączników (art. 176 § 2 w zw. z art. 46 § 1 pkt 5 P.p.s.a.), która została ograniczona do wymienienia jednego elementu: "odpis skargi". Nie można więc przyjąć korzystnego dla skarżącej domniemania, że załączniki rzeczywiście złożono, a na przykład nie zostały one wszyte do akt sądowych. Co więcej, faktycznie do skargi kasacyjnej dołączono zupełnie inne dokumenty, niewymienione wśród załączników: kopie projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, rzuty parteru, poddasza, przekroju A-A i przekroju B-B i cztery rysunki elewacji projektowanego budynku (k. 91-95 akt sądowych – dwustronne). Pism Powiatowego Inspektora datowanych na [...] i [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej nie przedstawił także w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej – kolejno co do przedstawionych w niej zarzutów – wskazać należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 P.b. A. S. w jego kontekście podniosła, że ustalone przez Powiatowego Inspektora nieprawidłowości stanowią w dużej mierze omyłki pisarskie po stronie projektowej osób realizujących projekt dotyczący inwestycji i zgodne są z rzeczywiście wykonanymi pracami i rzeczywistymi ustaleniami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić rozumowania skarżącej. Projekt budowlany jest dokumentem przedkładanym przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. – w tym miejscu, jak i dalej, Sąd uwzględnia brzmienie ustawy z daty, gdy A. S. udzielono pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2013 r., a także brzmienie P.b. w okresie, gdy wydano postanowienia kontrolowane w niniejszej sprawie). Zgodnie z art. 34 ust. 4 P.b. projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W aktach administracyjnych zgromadzono dwa zatwierdzone projekty budowlane dla inwestycji na działce [...]: pierwszy zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na budowę nr [...] , następnie przeniesioną na A. S. , oraz drugi, zamienny, zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] . Oba projekty są opieczętowane przez Starostę Powiatu [...] na wszystkich stronach i oznaczone jako załączniki do wymienionych decyzji.

Z akt administracyjnych dalej prowadzonych przez Powiatowego Inspektora pod numerem [...] (w sprawie pozwolenia na użytkowanie) wynika, że A. S. , za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła datowany na [...] września 2019 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku zrealizowanego na działce nr [...].

Do opisanego wniosku dołączono oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] sierpnia 2019 r. na urzędowym druku, gdzie w punkcie 2 wskazano enumeratywnie, że w trakcie robót doszło do zmian w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę, to jest: a) zmiany lokalizacji zbiornika na szambo, b) wykonano wyłazy na dach – 2 sztuki, c) stwierdzono błąd projektowy lokalizacji okien połaciowych – na rzutach zostało to poprawione (Elewacja, rys. nr 1, nr 3, nr 4 d), c) stwierdzono błąd projektowy lokalizacji okien – na rzutach zostały one poprawnie wykonane (Elewacja, rys. nr 2, nr 4, e) stwierdzono błąd projektowy lokalizacji przewodu kominowego – na rzutach został on poprawnie wykonany (Elewacja, rys. nr 1). Oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. podpisał kierownik budowy mgr inż. S. M. oraz potwierdziła architekt J. T. (stosownie do trybu z art. 57 ust. 2 P.b.).

Jak wiadomo, w dniu [...] października 2019 r. przeprowadzono w trybie art. 59a P.b. kontrolę obowiązkową zakończonej budowy obiektu budowlanego, w trakcie której stwierdzono liczne nieprawidłowości dotyczące niemalże wszystkich obszarów problemowych podlegających weryfikacji przez nadzór budowlany wymienionych w art. 59 ust. 2 P.b. (punkty 1, 2 lit. a-f oraz 3).

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 59f ust. 1 P.b., postanowieniem z dnia 28 października 2019 r., nr [...] nałożył na inwestorkę karę w wysokości [...] zł.

Wobec ustalonego stanu faktycznego twierdzenia A. S. , że zidentyfikowane przez Powiatowego Inspektora nieprawidłowości "stanowią w dużej mierze omyłki pisarskie po stronie projektowej osób realizujących projekt dotyczący inwestycji i zgodne są z rzeczywiście wykonanymi pracami i rzeczywistymi ustaleniami" – są nie do zaakceptowania.

Po pierwsze niezrozumiała jest argumentacja, w zakresie w jakim skarżąca akcentuje, iż ustalone przez organ pierwszej nieprawidłowości "zgodne są z rzeczywiście wykonanymi pracami i rzeczywistymi ustaleniami". Nieprawidłowości stwierdzone przez Powiatowego Inspektora w trakcie obowiązkowej kontroli dotyczą przecież właśnie rzeczywiście wykonanych prac i nie było to sporne. Sporna była kwestia zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonej w skardze kasacyjnej kwestii "omyłek pisarskich" projektanta wskazać należy, że skarżąca w toku postępowania nie zaprzeczała, że budynek na działce [...] zrealizowano inaczej, aniżeli w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Starała się natomiast przekonać, że zmiany wysokości, kubatury i wymiarów zewnętrznych budynku były "rzekome", bowiem stanowiły "konsekwencję oczywistej omyłki pisarskiej po stronie projektowej", gdy tymczasem "rzeczywiste wymiary" (najpewniej skarżąca miała na myśli "rzeczywiste wymiary projektowe") budynku odpowiadać miały ustalonym w toku kontroli obowiązkowej. Tłumaczenie takie jest kuriozalne. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że dysponując zatwierdzonym i opieczętowanym projektem budowlanym obowiązana była realizować obiekt zgodnie z jego treścią. Był to podstawowy wymóg procesu budowlanego dotyczący jej jako inwestora i wykwalifikowanych osób uczestniczących w procesie budowy. W toku procesu budowy, jeżeli skarżąca uznała, że zachodzi konieczność modyfikacji zamierzenia, mogła bez przeszkód skorzystać z prawa do zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 P.b.), natomiast nieistotne zmiany mogła zgłosić przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zob. art. 36a ust. 6, art. 57 ust. 2 P.b.). A. S. nie występowała jednak ani o zmianę pozwolenia na budowę (poza zmianami zatwierdzonymi decyzją nr [...] ), natomiast do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączyła oświadczenie o niektórych tylko nieistotnych odstępstwach, które uprawniony kierownik budowy – pod rygorem odpowiedzialności karnej i zawodowej podpisał, a projektant potwierdził.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor decydujący się oddać obiekt budowlany do użytkowania powinien dawać rękojmię, że obiekt ten jest zgodny z projektem i liczyć się z kontrolą tego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 57 ust. 6 P.b. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W niniejszej sprawie A. S. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, z tym że jak się okazało w trakcie obowiązkowej kontroli, stwierdzono szereg nieprawidłowości: rozpoczynając od kwestii zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, poprzez listę nieprawidłowości dotyczących zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, po nieprawidłowości dotyczących zastosowania wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Żadnej ze stwierdzonych nieprawidłowości nie sposób nazwać "rzekomą" i usprawiedliwiać "oczywistą omyłką pisarską projektanta". Taką omyłką inwestor mógłby się zasłaniać wyjątkowo, na przykład, gdyby wymiar budynku na którymś z rysunków zawierałby błąd rachunkowy i nie byłoby co do tego wątpliwości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia jednoznacznie z budową wykonaną niezgodnie z projektem, a nie odwrotnie.

Nie naruszono także art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a-f oraz art. 36a ust. 5 i 6 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji pominięcie dokonanych przez projektanta kwalifikacji odstępstw (w postaci rysunków technicznych i opisów znajdujących się w aktach sprawy) i to odstępstw nieistotnych, co w konsekwencji – zdaniem skarżącej – miało wpłynąć na wymiar opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla raz jeszcze, nawiązując do wywodu przedstawionego w poprzednich akapitach, że A. S. wniosła o udzielenie jej pozwolenia na użytkowanie dla konkretnego zamierzenia, opartego o zatwierdzone projekty budowlane podstawowy i zamienny, a przy wniosku o pozwolenie na użytkownie zgłoszono stosownie do at. 57 ust. 2 P.b. listę kilku enumeratywnie wymienionych nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wobec tego wszystkie stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, skądinąd poważne, nieprawidłowości mogły skutkować wymierzeniem kary stosownie do art. 59f ust. 1 P.b.

Złożenie rysunków pochodzących od projektanta po stwierdzeniu nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli i po wymierzeniu kary nie dawało skarżącej automatycznie podstawy do uchylenia od skutków ujawnionych naruszeń.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym wyroku, że art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.b. powinien być wykładany w ten sposób, że stanowi on podstawę wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości polegających na nieistotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli te odstępstwa nie zostały udokumentowane w sposób określony w art. 36a ust. 6 P.b. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2949/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nawet jeżeliby w rozważanej sprawie hipotetycznie cześć nieistotnych zmian dotyczących charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego uznać za usprawiedliwione złożoną później przez A. S. dokumentacją (zakładając, że organ przyjąłby taką dokumentację na poczet wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 57 ust. 4 P.b.), to i tak nie zmieniłoby to wysokości nałożonej kary. Otóż ujawnione nieprawidłowości w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a P.b. objęte zostały jedną cząstkową karą – w wysokości [...] zł – ustaloną stosownie do art. 59f ust. 1 i 5 P.b. Ta dotyczyła grupy odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego istotnych i nieistotnych. Nawet więc, gdyby pominąć ujawnione odstępstwa nieistotne, to już chociażby ustalenie, że wysokość kalenicy budynku znajduje się na poziomie większym od 2% od zaprojektowanego, czy ustalona powierzchnia zabudowy budynku jest większa o ponad 2% od zaprojektowanej (odstąpienia istotne) – uzasadniałoby wymierzenie kary w takiej wysokości jak określiły organy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 5 i art. 3 pkt 3 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie przez organy oświadczenia geodety zawartego w Informacji Geodety dotyczącego usytuowania obiektu budowlanego/obiektów z dnia [...] sierpnia 2019 r., zgodnie z którą jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki/terenu jest usytuowanie zbiornika kanalizacji lokalnej, co w konsekwencji – zdaniem skarżącej – miało prowadzić do klasyfikacji obiektu do błędnej kategorii budowli, przez co wymierzona kara powinna być niższa.

Prawdą jest, że A. S. przedłożyła do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rzeczoną Informację Geodety (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Informacja ta faktycznie wskazuje, że w zakresie usytuowania obiektu budowlanego geodeta zidentyfikował tylko zmianę dotyczącą zbiornika kanalizacji lokalnej. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Informacja geodety, która dotyczy tylko usytuowania obiektów budowlanych (por. art. 57 ust. 1 pkt 5 P.b.), nie pozwala bowiem pominąć faktu, że w toku obowiązkowej kontroli stwierdzono szereg innych poważnych i obiektywnych niezgodności zrealizowanego zamierzenia z projektem zagospodarowania działki – chociażby w zakresie dotyczącym dalece odmiennego od zaprojektowanego utwardzenia kostką, braku kanalizacji deszczowej, braku wyznaczenia miejsc postojowych, w tym dla niepełnosprawnych, braku wykonania powierzchni zieleni, czy też w zakresie niwelacji terenu. Kara za nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, która zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b. dotyczy nie tylko usytuowania obiektów budowlanych, mogła być zatem naliczona. Bezsporne jest z kolei, że na działce inwestycyjnej wybudowano budynek, który zalicza się do dwóch kategorii: kategorii XIII, charakteryzującej się współczynnikiem (k) równym 4,0 oraz kategorii XVII, charakteryzującej się współczynnikiem (k) równym 15,0. Kary, obliczone z uwzględnieniem tych kategorii obiektów wyniosły odpowiednio [...] zł oraz [...] zł, a stosownie do art. 59f ust. 4 P.b. podlegały zsumowaniu.

Nie są usprawiedliwione także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punktach 5-7 (według listy przedstawionej wyżej w tekście niniejszego uzasadnienia), w których A. S. podnosi, że ani organy (czego miał nie dostrzec Sąd pierwszej instancji), ani sam Sąd nie przeprowadziły dowodu z przedkładanej przez nią dokumentacji w postaci: pisma zawierającego wyjaśnienia inwestora z dnia [...] października 2019 r., oświadczenia projektanta z dnia [...] października 2019 r., oświadczeń kierownika budowy oraz rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego obiektu, z naniesionymi zmianami, zgodnie z treścią art. 57 ust 2 P.b. oraz opinii Technicznej sporządzonej przez Biuro Doradczo – Projektowe [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.,

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokładnie zapoznał się z wymienionymi wyżej dokumentami, znajdującymi się w aktach administracyjnych. A. S. przedstawiając je stara się przekonać (pomijając aspekt omówionych wyżej "omyłek po stronie projektowej"), że mogła niejako wtórnie – bo po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli – zadośćuczynić obowiązkom z art. 36a ust. 6 P.b. (czy 57 ust. 2 P.b.) dotyczącym ujawnienia nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, względnie zadeklarować skorygowanie budowy. Sąd jeszcze raz w tym miejscu podkreśla, że takie spóźnione ujawnienie nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy wola usunięcia nieprawidłowości nie daje automatycznie podstawy do uchylenia się od skutków prawnych stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że dokumentacja skarżącej mogła być przyjęta na poczet dokumentacji o pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 57 ust. 4 P.b., to i tak nie zmieniłoby to wymiaru nałożonej kary. Ta dotyczyła następujących nieprawidłowości: 1. niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (okoliczności zaistnienia takiej niezgodności skarżąca skutecznie nie zaprzeczyła, a przy tym naruszenia w tym obszarze były poważne) – [...] zł, 2. niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym co do: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji wynosi (część odstępstw, jak ustalono wyżej, miała charakter istotny, więc nie można było ich pominąć nawet przy uwzględnieniu przedłożonej przez skarżącą dokumentacji) – [...] zł, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego – [...] zł, c) geometrii dachu – [...] zł; d) urządzeń budowlanych – [...] zł; e) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego – [...] zł i wreszcie: 3. zastosowania wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, wynosi – [...] zł.

Z tych samych powodów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej wymienione wyżej w punktach 8-9 (według listy przedstawionej wyżej w tekście niniejszego uzasadnienia). A. S. eksponuje w nich, że organy zlekceważyły składane przez nią wnioski dowodowe, nie zadośćuczyniły zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz nie informowały jej o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie uwzględnił w toku wyrokowania. Jak zaznaczono wyżej, inicjatywa dowodowa skarżącej sprowadzała się z jednej strony do prezentowania dokumentów na mających świadczyć, że w projekcie budowlanym znalazły się "omyłki pisarskie", z drugiej strony dążyła ona do wykazania, że stwierdzone nieprawidłowości nie miały charakteru istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Teza o omyłkach pisarskich, stosownie do tego co wyjaśniono na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia, jest nie do zaakceptowania. Natomiast ustalenie, nawet gdyby je uwzględnić w toku postępowania, że niektóre odstępstwa od projektu budowlanego stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli nie miały charakteru istotnego, nie ma wpływu na wysokość nałożonej kary. Pamiętać bowiem należy, że skarżąca dopuściła się także odstępstw istotnych, stąd z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej w obszarze określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a P.b. kara w stawce [...] zł mogła być nałożona.

Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie złożonej skargi pomimo niezawiadomienia przez Inspektora Wojewódzkiego skarżącej przed wydaniem postanowienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie takie nie miałoby wpływu na wynik sprawy. A. S. zrealizowała budowę na działce [...] i wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących zagadnień wymienionych w art. 59a ust. 2 pkt 1, 2 lit. a-f i pkt 3 P.b. Skarżąca mogła w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego działać w sposób nieskrępowany, jednak skutecznie nie podważyła ustaleń organu będących podstawą nałożenia na nią kwestionowanej kary.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.