Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 56/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 2, art. 15, art. 16, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 381/11 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 381/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – orzekł o nieodpłatnym przekazaniu, na wniosek Gminy J., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji leśnej jako część oddziału leśnego nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej - w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z oddziału leśnego nr [...]) wystąpiło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J.

Rozpatrując powyższy wniosek, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że kontrolowaną decyzję poprzedzała zgoda udzielona przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego na przeznaczenie spornego gruntu na cele nierolnicze i nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego ( pismo z dnia [...] marca 1984 r. nr [...]). Po komunalizacji, wspomniana wyżej działka wpisana została do ewidencji gruntów wsi i gminy J. jako działka o numerze ewidencyjnym [...]. Następnie, została ona podzielona, w wyniku którego to podziału powstała m. in. działka nr [...]. Na skutek dalszych podziałów doszło do powstania działki nr [...], następnie kolejnej działki nr [...], a w wyniku jej podziału - działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] – w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwołał się do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1994 r. (sygn. akt I SA 119/94) uchylającego decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu Prokuratora Generalnego w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego komunalizacji gruntu położonego w J. i oznaczonego jako działka nr [...], w którym Sąd wyraził pogląd, iż decyzja Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1991 r. oparta została o przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, podczas, gdy wniosek Zarządu Gminy J. z dnia [...] czerwca 1991 r. o przekazanie przedmiotowej nieruchomości, oparty był o przepis art. 14 tej ustawy. Wprawdzie przy tym pismem z dnia [...] lipca 191 r. Zastępca Wójta Gminy J. wnosił o powtórne rozpatrzenie wniosku, tym razem na zasadzie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r., ale w pismo to nie zawierało żadnego uzasadnienia do tego rodzaju przekazania. Skoro zatem postępowanie w sprawie przekazania mienia - w oparciu o art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy - jest postępowaniem wnioskowym, to w/w pismo Gminy J. takim wnioskiem nie było. Tym samym, decyzja z dnia [...] sierpnia 1991 r. naruszała prawo.

Minister podniósł ponadto, że - zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej - gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Z kwestionowanej decyzji wynikało zaś, że przedmiotowy grunt został przeznaczony pod budowę szpitala. Od momentu jednak przekazania nieruchomości, do chwili obecnej, Gmina J. nie wykorzystała jej na cele wskazane w decyzji komunalizacyjnej, a część działki gruntu nr [...] (nieobjętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) została sprzedana podmiotom trzecim. Natomiast działka nr [...] (wyodrębniona z działki [...]), w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej tej działki, była przedmiotem przetargu.

Powyższe – zdaniem organu - potwierdzało, że skomunalizowana nieruchomość nie była związana z realizacją celu wskazanego w zaskarżonej decyzji a poza tym decyzja komunalizacyjna oparta została na postanowieniach, jeszcze niezatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J., planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] – orzekając na skutek wniosku Gminy J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy w/w decyzję własną

W motywach rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację przytoczoną poprzednio.

Odnosząc się zaś do zarzutu Gminy, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1991 r. - w zakresie dotyczącym spornej działki - wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na przeniesienie jej własności na rzecz osób trzecich (akt notarialny z dnia [...] października 1992 r. (Rep. A nr [...]), wyjaśnił, iż fakt zbycia nieruchomości przez Gminę niewątpliwie nie był działaniem, jakie określono w decyzji Wojewody W. (wybudowanie szpitala) a poza tym, innym aktem notarialnym z dnia [...] marca 1993 r. (Rep. A nr [...]), zawartym pomiędzy osobami fizycznymi, będącymi uprzednio stronami powołanej umowy sprzedaży z dnia [...] października 1992 r., a Gminą J., dokonano zamiany przedmiotowej nieruchomości na inne nieruchomości, będące własnością Gminy. W związku z powyższym, działka nr [...] objęta była majątkiem Gminy J., a tym samym, nie zachodziła w tym przypadku nieodwracalność skutków prawnych.

Na wyżej przedstawioną decyzję Gmina J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie:

1. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez niewłaściwą interpretację przesłanki związku z realizacją zadań gminy oraz poprzez bezpodstawne uznanie, że jej spełnienie warunkowane jest istnieniem obowiązującego planu miejscowego;

2. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne uznanie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.);

3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, pomimo wywołania przez unieważnioną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych;

4. art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania legitymacji procesowej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo J. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 80 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewykazanie, na czym w przedmiotowej sprawie ma polegać rażące naruszenie prawa;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 80 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności faktycznych, które nie występowały w dacie wydania decyzji z dnia 27 sierpnia 1991 r.;

7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności decyzji w części;

8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez gminę w pismach oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego.

Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i zauważył, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania) na własność gminie, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. W świetle omawianego przepisu gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Inaczej mówiąc, jak wywodził Sąd - przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, to znaczy ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w orbicie jej zamierzeń czy planów, bliżej nie sprecyzowanych zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki zgodził się z organem nadzorczym, że nie było podstaw by w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zastosować tryb przewidzianego w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotowy grunt miał bowiem zostać przeznaczony pod budowę szpitala a okoliczności sprawy potwierdzały, że zadania gminy, wskazane w decyzji komunalizacyjnej, nie miały związku z zadaniami aktualnymi, bo odnosiły się ewentualnie do przyszłości.

Poza tym Sąd stwierdził, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 935/07, LEX nr 490140), iż (cyt.) "grunty leśne wchodzące w dniu [...] maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ w dacie wejścia w życie tej ustawy obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (....), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa -naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji."

Ponadto Sąd zaakcentował także, iż poza sporem pozostawała okoliczność, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] sierpnia 1991 r.) aktualna była jedynie, wydana w dniu [...] marca 1984 r. przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, zgoda na przeznaczenie gruntu wskazanego w decyzji na cele nieleśne. W piśmie tym zaś wskazano, że wyłączenie gruntów z produkcji i ich przeznaczenie oraz zmiana uprawy leśnej na gruntach leśnych na inny rodzaj użytkowania, zostanie dokonane na podstawie decyzji Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W., wydanej w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów w/w ustawy. Decyzja zezwalająca na wymagane prawem wyłączenie gruntów z produkcji wydana natomiast została w dniu [...] września 1991 r., czyli po dacie wydania decyzji komunlizacyjnej.

Już w związku z powyższym, jak stwierdził Sąd Wojewódzki, decyzja konstytutywna o przekazaniu mienia Gminie J. była wydana wbrew wyraźnym warunkom określonym w ustawie. Z tego też powodu rażąco naruszała prawo, a więc zostały spełnione w tym przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił bowiem wprawdzie pogląd skarżącej, że komunalizacja, dokonywana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, ma charakter uznaniowy, ale w rozpoznawanej sprawie, stanowisko, że komunalizacja nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, oparte było nie na uznaniu, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, ale na przyjęciu, że nie zostały spełnione, wskazane w tym przepisie przesłanki, uzasadniające przekazanie mienia gminie.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 5 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy interpretowany był zawsze jednolicie z podkreśleniem, że chodzi o mienie związane z realizacją zadań gminy. W ocenie zaś Sądu Wojewódzkiego, nie stanowiło wyczerpania przesłanek z przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wskazanie, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że przekazanie spornego mienia gminie następuje pod budowę szpitala, skoro zadanie takie nie było realizowane w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej.

Sąd powołał się w tej mierze na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym na wstępie wyroku z dnia 22 kwietnia 1994 r. ( sygn. akt I SA 119/94), że postępowanie w sprawie przekazania mienia w oparciu o art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było postępowaniem wnioskowym, natomiast pismo zastępcy Wójta Gminy J. z dnia 1 lipca 1991r. wnioskiem takim nie było. Kontrolowana zatem decyzja komunalizacyjna została wydana mimo braku ustaleń, iż była ona związana z realizacją zadań gminy a ponadto stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej, dotyczące przeznaczenia zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości pod budowę szpitala, było bezpodstawne. W istocie bowiem Gmina J. w dniu [...] sierpnia 1991 r. nie miała planu zagospodarowania przestrzennego, a plan uproszczony uchwalony został dopiero w końcu czerwca 1993 r.

Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżona decyzję, nie dopatrzył się – jak stwierdził - naruszenia przez organ zasad postępowania dowodowego, gdyż dowody wnioskowane przez skarżącą, nie dotyczyły faktów mających znaczenie prawne w sprawie i nie były okolicznościami istotnymi dla jej rozstrzygnięcia. Takiego charakteru nie miały bowiem opinie prawne składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym.

Nie okazał się również – wg Sądu I instancji – zasadnym zarzut, dotyczący wywołania przez unieważnioną decyzję, nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż przedmiotowa nieruchomość - pomimo, że stała się przedmiotem obrotu - to również w jego wyniku nadal pozostaje własnością Gminy J.

Ostatecznie więc zarzut nierozpatrzenia ponownego sprawy przez Ministra, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, był zbyt daleko idący, bowiem choć faktem było, że argumentacja organu w zaskarżonej decyzji była zbieżną z tą, zawartą w decyzji pierwszo-instancyjnej, jednakże, co do zasady organ odniósł się do zarzutów powołanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Sąd zgodził się jedynie ze stroną skarżącą, że dla legalności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. nie miały znaczenia okoliczności, powołane w zaskarżonych decyzjach dotyczące aktualnego sposobu wykorzystania nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina J., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez niewłaściwą interpretację przesłanki związku z realizacją zadań gminy oraz poprzez bezpodstawne uznanie, że na podstawie w/w przepisu nie podlegały komunalizacji grunty wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego;

2. przepisów proceduralnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 §1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd Wojewódzki, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zastosował środka, określonego w ustawie w art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mimo że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji w części, która wywołała nieodwracalne skutki prawne,

b) art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 16 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd Wojewódzki, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mimo że decyzja MSWiA nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja MSWiA nr [...] z dnia [...] września 2010 r. naruszały zasadę dwuinstancyjności i zasadę trwałości decyzji ostatecznych,

c) art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd Wojewódzki, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mimo że MSWiA nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

d) art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na mocy art. 145 §1 pkt c) P.p.s.a. jako naruszająca: art. 156 §2, art. 15, 16, 7, 77 §1, art. 80 i 107 §3 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Gmina J. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację dotyczącą zarzutów opartych na przepisach art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 156 § 2 k.p.a. (kwestia nieodwracalnych skutków prawnych).

Ponadto akcentowano, że od decyzji Wojewody W. nr [...] odwołanie wniósł Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w W., który następnie - w piśmie z dnia [...] października 1991 r., skierowanym do Wojewody W. - podniósł, iż wobec spełnienia przez Gminę J. warunków wskazanych w odwołaniu, uważa, "że w/w odwołanie stało się bezprzedmiotowe". Następstwem tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (działając w tej sprawie jako organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze. W związku z powyższym – zdaniem skarżącej -

decyzja Wojewody W. nr [...] została (cyt.): "wyrugowana z obrotu prawnego i przestała obowiązywać w chwili doręczenia decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia1991 r.", wydanej przez Komisję i nie ma przy tym znaczenia, że decyzja odwoławcza nie rozstrzygała sprawy ani w sposób reformatoryjny, ani w sposób kasacyjny, ale umorzyła postępowanie odwoławcze - zgodnie z dyspozycją art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Jest to bowiem decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne w tzw. zwykłym toku instancyjnym.

Z tej przyczyny, podkreślając, że polska regulacja kształtująca tzw. ogólne, jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, co do zasady zakłada istnienie w obrocie prawnym jednej (i tylko jednej) decyzji administracyjnej kończącej sprawę administracyjną (z wyjątkiem art. 104 §2 k.p.a. dotyczącym konstrukcji tzw. decyzji częściowej) – wg skarżącej – prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. stanowiło sprzeczność z fundamentalną dla procedury administracyjnej zasadą dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.).

Skutkiem prawnym decyzji odwoławczej Komisji Uwłaszczeniowej było – zdaniem skarżącej – nie tylko umorzenie postępowania w II instancji, ale także "potwierdzenie" rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy czym decyzja organu I instancji nie pozostała już w obrocie prawnym bo została zastąpiona przedmiotową decyzją odwoławczą. W tym miejscu wskazywano też, że decyzja Komisji była oceniana w postępowaniu nadzorczym, w wyniku którego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...] stwierdziła jedynie, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa ( art. 156 §2 k.p.a.). Orzeczenie to nie wyeliminowało zatem tej decyzji z obrotu prawnego.

Poza tym podkreślano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi w swej istocie szczególną formę realizacji prawa do odwołania, co oznaczało, iż Minister winien w zaskarżonej decyzji ponownie rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, to jest także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Tymczasem przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (podobnie, jak miało to miejsce w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r.) organ nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych przez Gminę J., w tym do: wszystkich zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzutu bezzasadnego stwierdzenia nieważności decyzji w części, zarzutu bezzasadnego stwierdzenia decyzji o charakterze uznaniowym oraz zarzutu rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności faktycznych, które nie występowały w dacie wydania decyzji Wojewody W.

Ponadto, przy wydawaniu obydwu decyzji MSWiA nie wziął pod uwagę dowodu przedstawionego - na jego własne żądanie - przez Gminę J. w załączeniu do pisma z [...].4.2010, a mianowicie treści decyzji Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...].9.1991r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacji inwestycji (etap la), poświadczającej ( podobnie jak decyzja Nr [...] z [...].10.1991, odnosząca się do etapu lb) - bezpośredni związek skomunalizowanej nieruchomości z realizacją aktualnych zadań Gminy J.

Wreszcie akcentowano również, że Minister nie rozważył w ogóle budzącej poważne wątpliwości kwestii, dotyczącej statusu strony Nadleśnictwa J. - wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Minister ograniczył się bowiem jedynie, że (cyt.) "nie budzi wątpliwości, w opinii organu nadzoru, fakt posiadania przez Nadleśnictwo J. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu" oraz przywołania treści art. 28 k.p.a. (strona [...] decyzji nr [...]) a nie zajął stanowiska wobec wątpliwości podniesionych w tym zakresie przez gminę J., co w tym stanie rzeczy naruszało art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Podnoszono też, że organ nie określił, czy w świetle art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. Nadleśnictwo J. posiada interes prawny i jakie jest jego źródło. Innymi słowy, nie dokonał on weryfikacji stwierdzeń zawartych w wniosku Nadleśnictwa J. z [...] października 2010 r. i zbył milczeniem przedłożoną ekspertyzę prawną autorstwa T. B., w której dokonano dogłębnej i obszernej analizy problemów i wątpliwości występujących na gruncie przedmiotowej sprawy w tym statusu strony Nadleśnictwa J.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się w części uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1991 r.- wydanej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - mocą której orzeczono o nieodpłatnym przekazaniu, na wniosek Gminy J., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji leśnej jako część oddziału leśnego nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem zaś o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej - w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z oddziału leśnego nr [...]) - wystąpiło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J.

Na skutek tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [....] września 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji komunalizacyjnej – w części dotyczącej działki nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] organ nadzoru utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, a zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - oddalił skargę Gminy J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., uznając ją za zgodną z prawem.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno w przypadku organu administracji publicznej, jak i Sądu I instancji, argumentacja zawarta w uzasadnieniach wydanych orzeczeń opierała się w zasadzie jedynie na analizie przepisów prawa materialnego. Przedmiotowe jednak postępowanie wszczęte zostało nie z urzędu ani nie na skutek sprzeciwu prokuratora, ale – jak wyżej wspomniano - toczyło się na wniosek konkretnego podmiotu, to jest Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J.

W związku z powyższym w takiej sytuacji, podstawowym obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnioskodawca w tej sprawie posiadał interes prawny do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Jedynie bowiem istnienie tego rodzaju interesu mogło uzasadniać potraktowanie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania jako strony postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że pojęcie interesu prawnego nie zostało wprawdzie zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego piśmiennictwa i orzecznictwa. Zgodnie zaś z utrwalonymi w judykaturze poglądami, interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Istotne jest bowiem to by, pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania, istniał związek polegający na tym, iż akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być przy tym: bezpośredni, konkretny i realny.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że wnioskując o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji komunalizacyjnej z 1991 r., Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. – jako uzasadnienie swojego interesu prawnego – wskazywało na przepisy art. 35 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).

Zgodnie z tymi przepisami, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi" (art. 4 ust. 1) a nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania i kieruje nadleśnictwie jako podstawową jednostką organizacyjną (art. 35 ust. 1). Przepis zaś art. 32 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.

Z uwagi zatem na taki sposób określenia przez stronę wnioskującą jej interesu prawnego, należało w analizowanej sprawie wyjaśnić, czy w dniu wniesienia wniosku oraz w dacie orzekania, Lasy Państwowe zarządzały spornym mieniem i czy Nadleśniczy Nadleśnictwa J. – w odniesieniu do spornego gruntu - prowadził samodzielnie gospodarkę leśną na podstawie planu urządzenia lasu. Plan taki – wg art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach – stanowi bowiem podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej a jego ustalenia - zgodnie z art. 20 ust. 2 w/w ustawy – dotyczące granic i powierzchni lasu - uwzględniane są w ewidencji gruntów i budynków.

Tylko więc, gdyby zaistniała opisana wyżej sytuacja, albo istniał inny przepis prawa materialnego, uzasadniający prawny związek wnioskodawcy z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, można by było uznać, że istotnie Lasy Państwowe były uprawnione do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1991 r.

Jednocześnie zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że decyzją Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 1991 r. nr [...]- wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów w/w ustawy - orzeczono o zezwoleniu na wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego gruntów rolnych o powierzchni [...] ha oraz gruntów leśnych o powierzchni [...] ha wchodzących w skład oddziału [...] i [...] Nadleśnictwa i obrębu J. a ponadto zezwolono na ich częściowe wyłączenie z produkcji rolnej i leśnej. Wprawdzie, decyzja ta stała się następnie przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i uznano, że naruszała ona rażąco prawo, ale postępowanie ta zakończyła reformatoryjna decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1995 r. [...], w której organ nadzoru stwierdził jedynie, że decyzje Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia [...] września 1991 r. nr [...] i z dnia [...] października 1991 r. nr [...], wydane na wnioski Zarządu Gminy J., zostały wydane z naruszeniem prawa. Powyższe zatem oznaczało, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie spornego gruntu z majątku państwowego gospodarstwa leśnego, które funkcjonowało w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej z 1991 r., choć jako wadliwa, tym niemniej pozostaje nadal w obrocie prawnym. Wspomniane zaś wyżej państwowe gospodarstwo leśne działało na zasadzie ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), która to ustawa obowiązywała do momentu wejścia w życie ustawy o lasach, to jest do dnia 1 stycznia 1992 r. a obecnie zastąpiło je, wprowadzone ustawą o lasach, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.

Reasumując, ponieważ – jak wyżej wyjaśniono - nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu, który nie posiada legitymacji by być stroną tego postępowania, wszczęcie w postępowania na wniosek winno być poprzedzone analizą interesu prawnego wnioskodawcy. W rozpatrywanej zaś sprawie kwestia ta została całkowicie zmarginalizowana w toku postępowania administracyjnego a, jeśli chodzi o postępowanie sądowe, mimo, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego problem ten był podnoszony (jako zarzut dotyczący naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania legitymacji procesowej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo J. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej), Sąd I instancji w ogóle się do tego zagadnienia nie ustosunkował.

Z tej przyczyny zasadnym okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a., oraz art. 151 P.p.s.a.

Niezasadnym natomiast okazał się pogląd skarżącej, że decyzja Wojewody W. nr [...] została (cyt.): "wyrugowana" z obrotu prawnego i przestała obowiązywać w chwili doręczenia decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 1991 r.", wydanej przez Krajową Komisję Odwoławczą, bo nie miało znaczenia, że ta ostatnia decyzja umorzyła postępowanie odwoławcze, gdyż - zgodnie z dyspozycją art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. – była to decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne.

Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem wiążąca moc decyzji organu I instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2326/96, LEX nr 47893).

Podkreślić wypada, że decyzja umarzająca postępowanie ma jedynie charakter procesowy i nie rozstrzyga o stosunku materialnoprawnym. Nie można zatem mówić, że "zastępuje" ona lub "ruguje" z obrotu prawnego decyzję pierwszoinstancyjną. Przy takim rozumieniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodziłaby bowiem sytuacja, w której nie było by w ogóle w obrocie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż w jego miejsce wchodziłoby orzeczenie wyłącznie procesowe, nierozstrzygające sprawy ad meriti. W związku z tym, zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 16 k.p.a. nie był trafny.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych należy na wstępie wyjaśnić, że należy do nich również zagadnienie dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalne skutki prawne bowiem to skutki, które wywołuje, badana pod względem legalności, decyzja w sferze prawa materialnego.

W sytuacji zaś, w której nie jest rzeczą rozstrzygniętą, czy prowadzone postępowanie mogło być w ogóle wszczęte na wniosek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., ustosunkowywanie się do zarzutów materialnych było przedwczesne, gdyż jeśliby się okazało, że podmiot ten w tym postępowaniu nie miał statusu strony, to dokonane przez Sąd rozważania materialnoprawne stałyby się rzeczą całkowicie teoretyczną.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ponownie ocenić legalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając w swej analizie jednak zwłaszcza kwestię legitymacji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo J. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...]. Ocena ta winna zaś uwzględniać wyżej zawarte uwagi.

Z tych przyczyn, uznając, że wniesiona skarga kasacyjna okazała się w części uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na zasadzie art. 203 pkt 1 w/w ustawy procesowej.