Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 452/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 452/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014r.w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 764/14, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. (dalej jako Wspólnota) od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2013 r., odmawiającej stwierdzenia (na wniosek Wspólnoty) nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w P. pozwolenia na zabudowę podcieni w budynku przy [...] w P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli cyt.: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do 21.09.2001 roku". W pozostałej części GINBG uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

GINB stwierdził, powołując się na treść art. 61 § 1 k.p.a., że organ administracyjny jest związany zakresem żądania strony. Wskazał, że pismem z dnia 20 lutego 2013 r. wnioskodawca wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Poznania "w części obejmującej następujący fragment osnowy tej decyzji: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do 21.09.2001 roku", natomiast Wojewoda Wielkopolski pominął okoliczność, że wniosek strony dotyczył tylko części decyzji. GINB wskazał, że akta administracyjne dotyczące kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę zgromadzone w toku niniejszego postępowania nie są kompletne, ponieważ w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się jedynie decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995 r. oraz kserokopia projektu budowlanego, brak jest natomiast m.in. wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych dokumentów formalnoprawnych. GINB wskazał, że organ wojewódzki podjął próby odtworzenia akt sprawy w celu pozyskania ww. dokumentów, jednak działania te nie doprowadziły do odtworzenia kompletnych akt sprawy, zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995 r. (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Poznania stwierdził, że odtworzenie akt przedmiotowej sprawy jest niemożliwe).Tym niemniej GINB uznał, że pomimo ograniczonej dokumentacji, jaką dysponują organy w niniejszej sprawie, możliwe jest dokonanie oceny, czy wprowadzenie kwestionowanego zapisu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ określał czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych natomiast zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jako tymczasowy obiekt budowlany zakwalifikować należało obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe. Stwierdził, że kwestionowany zapis w decyzji z dnia 21 września 1995 r. mógł wynikać z treści wniosku o pozwolenie na budowę lub z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, chociaż w aktach sprawy brak jest wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak nie można wykluczyć okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy zawierała zapis dotyczący tymczasowości przedmiotowej inwestycji lub też, że inwestor ową "tymczasowość" przedsięwzięcia wskazał w samym wniosku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 września 1995 r. w kwestionowanej części obarczona jest którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2014r. złożyła Wspólnota, zarzucając, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w warunkach nieustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a. Wskazano, że GINB nie rozważył ewentualności wskazywanej przez inwestora żądającego stwierdzenia nieważności zawartej w ww. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995 r. klauzuli o jej tymczasowym charakterze oraz o tymczasowym charakterze przedmiotowej zabudowy, a mianowicie, że wprowadzenie spornej klauzuli było rezultatem samowoli urzędniczej. Na poparcie powyższej tezy skarżący przedłożył organowi II instancji oświadczenie ówczesnego inwestora, którego następcą prawnym jest obecnie [...] S.A. w P., zgodnie z którym w 1995 r. Przedsiębiorstwo to występowało z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla zabudowy podcieni o charakterze stałym. Zdaniem strony skarżącej oświadczenie to ma istotne znaczenie w sprawie, w jego świetle jest bowiem oczywiste, że wprowadzenie przez Prezydenta Miasta Poznania do pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1995 r. klauzuli o tymczasowym charakterze zabudowy podcieni przy pl. [...] w P. nastąpiło nie tylko wbrew woli ówczesnego inwestora, ale także całkowicie bez podstawy prawnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do załączonego do skargi oświadczenia z dnia 7 lutego 2014 r., złożonym przez E. P. w imieniu [...]S.A. organ zauważył, że nie wiadomo skąd osoba ta występująca w imieniu [...] S.A. – ma wiedzę o treści wniosku złożonego przez inwestora - [...] Sp. z o.o., tj. poprzedniczki prawnej skarżącej blisko 20 lat temu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Podzielił w pełni stanowisko GINB. Podkreślając nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, że jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Organ rozpoznając sprawę w tym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Sąd stwierdził, że w tym kontekście GINB dokonał trafnej oceny decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli cyt.: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do 21.09.2001 roku". Decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 k.p.a.

Kwestionowana decyzja została wydana [...] września 1995 r. Akta administracyjne nie są kompletne, próby odtworzenia akt sprawy nie przyniosły rezultatu, niemniej jak to wskazał GINB, możliwa była ocena, czy wprowadzenie kwestionowanego zapisu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że w stanie prawnym na dzień wydania decyzji obowiązywał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ określał czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany zakwalifikować należało obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe. Przepisy dopuszczały zatem określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu, który wskazał, że kwestionowany zapis w decyzji mógł wynikać z treści wniosku o pozwolenie na budowę lub z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiążących organ przy wydawaniu decyzji.

Sugerowanie przez stronę skarżącą w skardze, że nie można wykluczyć samowoli urzędniczej, jest tylko sugestią i nie może stanowić przesłanki do uznania, że wprowadzenie klauzuli w decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Co do złożonego oświadczenia, podzielając ocenę jego wartości dowodowej wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania :

- art.145 §1 pkt 2 i art.151 p.p.s.a. przez to, że Sąd oddalił skargę, w sytuacji gdy powinien stwierdzić w części nieważność zaskarżonej decyzji z powodu wady określonej w art.156 par.1 pkt 2 k.p.a.,

- art.141 § 4 p.p.s.a. ze względu na błąd w ustaleniach faktycznych, sprowadzający się do tego, że przedmiotowy obiekt, wbrew poglądowi przyjętemu przez organy administracji obu instancji , następnie zaakceptowanemu przez Sąd pierwszej instancji – w świetle rzeczywistego stanu prawnego oraz obowiązujących przepisów prawa budowlanego nie powinien być traktowany jako obiekt tymczasowy,

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędna wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie a nadto przepisów art.7 i 8 k.p.a. polegające na pominięciu ich zastosowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która zawierała także dokumentację fotograficzną przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazano, że pozwolenie na budowę nie dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego lecz budowy polegającej na zabudowie podcieni w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zabudowa ta umożliwiała urządzenie wewnątrz uzyskanej w ten sposób powierzchni –lokalu gastronomicznego "[...]". Zdaniem skarżącego rezultatem zabudowania podcieni nie było powstanie tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art.3 pkt 5 Prawa budowlanego lecz budowy polegającej na zbudowie podcieni w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. sprowadzający się do braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy celem oceny czy przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować do kategorii tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) , dalej jako Prawo budowlane - jest zasadny.

Jak wynika z akt sprawy i zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w nadzwyczajnym postępowaniu, w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w P. pozwolenia na zabudowę podcieni w budynku przy placu [...] w P. - w zakresie w jakim określono w niej "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne do jest do 21.09.2001r" - zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako budowę obiektu tymczasowego. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skoro wybudowano tymczasowy obiekt budowlany, to prawidłowo w oparciu o art.36 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych - określono czas użytkowania zabudowy podcieni budynku.

Tymczasowy obiekt budowlany według art.3 pkt 5 ustawy Prawo budowalne to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowalnego, co do kwalifikacji spornej zabudowy podcieni w budynku Wspólnoty. Cytując przepis w/w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane nie zauważył jednak, że organ odwoławczy nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Co prawda organ pierwszej instancji nie dysponował projektem budowlanym planowanej zabudowy podcieni w budynku Wspólnoty, jednak na etapie postępowania odwoławczego projekt ten został złożony do akt. Pomimo tego organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny tego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumentu.

Podzielając w pełni rozważania Sądu pierwszej instancji, co do szczególnego charakteru nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można pomijać, tego że ten szczególny charakter postępowania nie zwalnia organu administracji publicznej od dokonania oceny, pod kątem istnienia przesłanek z art.156§1pkt 1-7 k.p.a., całości materiału dowodowego będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie charakter i zakres wykonanych robót budowlanych, w świetle przepisów prawa definiujących pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, może wywoływać poważne wątpliwości, co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. W szczególności z treści tego projektu budowlanego nie wynika, aby zaprojektowano obiekt tymczasowy przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej ,przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. W sprawie nie zauważono także , że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] września 1995r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej zabudowy podcieni budynku, Prezydent Miasta Poznania powołał art.28 Prawa budowlanego, ustanawiający zasadę, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 29 - 30 tej ustawy, nie wskazał natomiast przepisu art. 36 ust.1 pkt 2 tej ustawy dającego podstawę do określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych.

Konieczne zatem jest w tej sprawie, dokonanie ponownej oceny całości zgromadzonego dla potrzeb tej sprawy materiału dowodowego, a następnie rozważenie, czy stan faktyczny sprawy daje rzeczywiście podstawy do uznania, że zapis o czasowym użytkowaniu obiektu – zabudowy podcieni w celu prowadzenia lokalu gastronomicznego, miał uzasadnienie. Może się bowiem okazać, że niepełna ocena stanu faktycznego wynikająca z przedłożonych dokumentów, doprowadziła do wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw wyprowadzenia w tej sprawie rażącego naruszenia art. 3 pkt 5 i art. 36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

|W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił |

|zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. |

|O kosztach postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. |