Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 230/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 stycznia 2023 r. nr WI-I.7840.3.209.2022.KW w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 22 lipca 2022 r. nr AB.6740.IV.225.2018.11.C, 2. uchyla postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr AB.6740.IV.225.2018.11.


UZASADNIENIE

M. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 15 października 2018 r., wydaną dla J. J., Starosta Wejherowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...] obręb B., gmina S.. Wobec oświadczenia stron o zrzeczeniu się prawa do odwołania decyzja stała się ostateczna dnia 16 października 2018 r.

W dniu 28 października 2018 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła m.in. M. N., która nie została uznana za stronę postępowania.

Zgodnie ze wskazaniami Wojewody Pomorskiego, organ I rozpatrzył odwołanie jako wniosek o wznowienie postępowania i w dniu 11 kwietnia 2019 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 15 października 2018 r. oraz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków.

Następnie, decyzją z dnia 29 maja 2019 r. Starosta Wejherowski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. uchylił decyzję Starosty Wejherowskiego 29 maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 29 października 2019 r. Starosta Wejherowski ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 października 2018 r. Następnie, decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. organ I instancji ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania M. N., z dnia 7 maja 2020 r. uchylił decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 7 lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 7 grudnia 2021 r. do Starosty Wejherowskiego wpłynęło ponaglenie M. N. na bezczynność w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Starosty Wejherowskiego z dnia 7 lutego 2020 r. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do załatwienia sprawy do dnia 1 marca 2022 r. Termin ten na wniosek Starosty został przedłużony ostatecznie do dnia 31 maja 2022 r.

Niezależnie od powyższego w dniu 31 grudnia 2021 r. M. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 14/22 Sąd zobowiązał Starostę do rozpoznania przedmiotowej sprawy w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych. Akta zostały zwrócone dnia 23 czerwca 2022 r.

W dniu 7 lipca 2022 r. Starosta Wejherowski zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną z dnia 15 października 2018 r. a następnie, decyzją z dnia 22 lipca 2002 r. orzekł, że decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S., udzielonym J. J., została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organu I instancji sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na nieprawidłowo ustalony krąg stron, niemniej jednak ponowna analiza akt sprawy potwierdza, że projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast uwagi M. N., w odniesieniu do wydanego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [..] w miejscowości B., gm. S., uznać należy za nieuzasadnione.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania M. N., decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść i wykładnię przepisu art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b, art. 146 § 1 i 2, art. 148 § 1 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej zwana "k.p.a.") organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że M. N. jest właścicielką działek nr [..] i [..] (dawnej [..]), bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [..], na której w odległości 3 m od granicy z jej działką znajduje się istniejący już budynek gospodarczy, objęty spornym pozwoleniem na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na fakt, że strona nie miała możliwości zapoznania się z całością zebranego materiału oraz wniesieniem uwag przed wydaną decyzją Wojewoda wyjaśnił, że wprawdzie zawiadomienie Starosty o ponownie prowadzonym postępowaniu skarżąca odebrała dopiero w dniu 26 lipca 2022 r., czyli już po wydaniu decyzji, to jednak na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. zawiadomił strony, w tym również skarżącą, o możliwości zapoznania się z całością akt oraz składania wniosków i uwag przed wydaniem decyzji. Z prawa tego skorzystał pełnomocnik skarżącej, a strona w piśmie z dnia 11 grudnia 2022 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Wejherowskiego ze względu na wydanie jej przed czasem na zapoznanie z aktami i zgłaszania uwag do projektu, a także podniosła, że organ I instancji pominął uwagi odnośnie błędów postępowania i nie odniósł się do kwestii środowiskowych i do braków w uzupełnionej dokumentacji. W ocenie Wojewody powyższe uchybienie nie mogło zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona nie wniosła bowiem żadnych nowych uwag do planowanej inwestycji po zapoznaniu się z aktami sprawy, a jedynie odniosła się do wcześniej podnoszonych zastrzeżeń podnoszonych w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i podnoszonych w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w 2019-2020 r.

Przechodząc do merytorycznej analizy projektu, Wojewoda wyjaśnił, że teren inwestycyjny objęty jest uchwałą Rady Gminy Szemud nr LVI/465/2006 z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo, gmina Szemud, zmienionego uchwałą Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009 z dnia 10 listopada 2009 r. oraz uchwałą Rady Gminy Szemud nr W39/2011 z dnia 30 marca 2011 r.

Działka nr [..] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "2.372.R" - teren produkcji rolniczej. W ustaleniach ogólnych planu w § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt y) podano, że na terenie rolniczym oznaczonym jako "R" dopuszcza się lokalizację jednego siedliska przy istniejącym siedlisku oznaczonym na rysunku planu (RM - tereny zabudowy zagrodowej). Warunki zabudowy jak dla istniejącego siedliska. Adaptuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się urządzanie dojazdów. W przedmiotowej sprawie działka nr [..] znajduje się przy istniejącym siedlisku, które objęte jest kartą terenu oznaczoną "2.400.RM". Po analizie projektu, stwierdzić należy, że projekt spełnia on poniższe warunki:

nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu, od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne odległość budynków - min. 5 m; w projekcie: budynek w odległości 17,6 m od drogi KDW (ul. M.),

wysokość zabudowy - max 9,0 m; w projekcie: 5,23 m,

- dachy dwu lub wielospadowe, w obszarach zabudowy zagrodowej kąt dachów od 15-45°; w projekcie dach dwuspadowy o kącie nachylenia 22°,

wielkość pokrycia działki zabudową - max 30% powierzchni działki; w projekcie: 20,12%,

powierzchnia biologicznie czynna - min. 40% powierzchni działki; w projekcie: 75,10%.

Organ I instancji przeprowadził analizę projektu na podstawie dotychczasowych dokumentów, uznając, że dokumentacja projektowa jest kompletna i pozwala na samodzielną analizę zagadnień dotyczących wpływu planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącej. W zaskarżonej decyzji wskazał, że spełnione są warunki braku przesłaniania i zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia określone w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych").

Wysokość głównej części przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 5,21 m, co oznacza, że wysokość przesłaniania tego budynku wynosi maksymalnie 5,21 m. Odległość zaś między tym budynkiem a budynkiem istniejącym na działce M. N. wynosi ok. 21 m, tym samym odległość między budynkami jest dużo większa niż wysokość przesłaniania. Ewentualna nowa zabudowa na działce skarżącej mogłaby znajdować się w odległości 4 m od granicy działki, bowiem odległość między budynkami równa 7 m byłaby również mniejsza niż wysokość przesłaniania. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących przesłaniania i zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wojewoda podzielił także stanowisko Starosty odnośnie zgodności lokalizacji projektowanego budynku z przepisem § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wyjaśniając, że odległość między budynkiem projektowanym a budynkiem istniejącym na działce M. N. wynosi ok. 21 m.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii ochrony nieruchomości należącej do M. N. przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wody opadowe mają być odprowadzane powierzchniowo do gruntu. Istniejący poziom terenu w rejonie wschodniej granicy działki (własności skarżącej) wynosi od 165,4 m n.p.m. do 165,5 m n.p.m., ponadto poziom terenu wokół budynku zaprojektowano na rzędnej 165,0 m n.p.m., czyli o 0,4 do 0,5 m poniżej poziomu istniejącego terenu. Wody opadowe będą spływały w kierunku zachodnim, zatem nie będą zalewały działki skarżącej. W planie miejscowym w § 3 ust. 6 pkt 2 w zasadach dotyczących infrastruktury technicznej wskazano, że wody opadowe mają być odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej, natomiast z terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych dopuszcza się do gruntu. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego planowane rozwiązanie zgodne jest z planem miejscowym i nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów § 28 ust. 1 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

W ocenie Wojewody Starosta prawidłowo uznał ponadto, że kwestionowanie na obecnym etapie, czy inwestor będzie użytkował sporny obiekt w sposób niezgodny z zamierzonym sposobem użytkowania jest przedwczesne, ponieważ odnosi się do etapu już po realizacji tego budynku, który nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Na obecnym etapie postępowania organ architektoniczno-budowlany sprawdza przedłożony przez inwestora projekt tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Zarzuty i obawy wyrażone w odwołaniu dotyczą już następnego, odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę należy natomiast do właściwości organów nadzoru budowlanego, czyli wymaga odrębnego postępowania administracyjnego co do skutków ewentualnych naruszeń.

Niezależnie od powyższego Wojewoda, w ślad za organem pierwszej instancji wskazał, że inwestor planujący budowę siedliska rolniczego nie ma obowiązku wykazania się jakimkolwiek uprawnieniem do zakupu gruntów rolnych ani do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z kolei kwestia czasu w jakim zostaną zrealizowane kolejne etapy budowy siedliska nie podlega ocenie organów udzielających pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś konieczności wyposażenia terenu w elementy niezbędne przy hodowli koni, czy też przeprowadzenia oceny na środowisko, organ administracji wskazał, że kwestie te zostaną rozstrzygnięte na kolejnym etapie inwestycji.

W ocenie Wojewody Starosta Wejherowski uzasadnił dostatecznie argumenty, dla których decyzja z dnia 15 października 2018 r. nie powinna zostać uchylona. Odniósł się do zastrzeżeń skarżącej i przeanalizował projekt pod kątem wniesionych przez nią uwag, nie stwierdzając naruszeń ustaleń planu miejscowego ani przepisów techniczno-budowlanych. Planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami prawa. Przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 tej ustawy. Złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom techniczno-budowlanym oraz jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Projekt został opracowany przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, które złożyły oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. N. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

rażące naruszenie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo niewłaściwego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego oraz licznych uchybień w toku postępowania przed organem I instancji, świadczących o niepełnym i chaotycznym prowadzeniu postępowania przez organ I instancji;

rażące naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 6 oraz art. 8 § i § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia swojego stanowiska przez organ I i II instancji i ograniczenia się do nieuzasadnionych twierdzeń nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym, a także niewyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy w zakresie całości planu zagospodarowania działki oraz wymagań środowiskowych, które zawężono tylko do 1 etapu inwestycji.

rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a także nieumożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak możliwości zapoznania się z dokumentacją postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji spowodował, że niemożliwe było wypowiedzenie się na temat sprawy w sposób uniemożliwiający wykazanie, iż brak prawidłowego planu zagospodarowania przestrzennego działki spowodował wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak w planie koniecznych elementów infrastruktury do hodowli koni, a wyrysowane budynki nie odpowiadają normom i przepisom dotyczącym hodowli tych zwierząt.

rażące naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezwrócenie się przez organ z urzędu do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy wymagane były wiadomości specjalne, a organ nie dysponował tymi wiadomościami we własnym zakresie, w tym jako faktami znanymi organowi z urzędu.

M. N. zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez rażące naruszenie cyt.: "art. 33 Ustawa Prawo Budowlane z dnia 20.12.2021 roku (Dz.U. 2021.2351)". Jak wskazała, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 22 lipca 2022 r. stwierdzającą, że wcześniejsza decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r. dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S., została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r., gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów niej wskazanych.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym decyzji administracyjnej – trybie wznowienia postępowania. Przedmiotem weryfikacji była (jak uznały organy administracji publicznej) ostateczna decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S.. Podstawę prawną stanowił art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (chodzi o upływ czasu - 10 lub 5 lat od doręczenia bądź ogłoszenia decyzji albo o sytuację, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 1 k.p.a.). W sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 151 § 3 k.p.a.).

Decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wydaje się w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz stwierdza, czy istnieją podstawy uchylenia decyzji. Może się okazać, że np. błędnie uznano, że strona nie brała udziału w postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., II OSK 2176/21). Warunkiem jej wydanie jest jednak stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145 aa k.p.a. i art. 145b k.p.a.

Odrębnym rodzajem zakończenia postępowania wznowieniowego jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ administracji wyda ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024; dostęp: 02.04.2024 r.).

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w trybie wznowieniowym nie może wydać jednej decyzji, w której stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z art. 151 k.p.a. wynika, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej związana jest wyłącznie z brakiem podstaw do jej uchylenia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. Jeżeli takie podstawy zaistniały organ administracji zobowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy upłynął wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin od doręczenia (ogłoszenia) decyzji ostatecznej lub mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej należy wydać decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Z tego względu decyzja Wojewody Pomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego stwierdzającą, że wcześniejsza decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r. dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S., została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r., gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest niezgodna z prawem. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji o takim rozstrzygnięciu, co w ocenie Sądu, prowadzić musi do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Poza wadliwą konstrukcją osnowy decyzji organy administracji publicznej obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie, że decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r. stała się decyzją ostateczną, wobec czego wniesione od niej odwołania należało potraktować jako wnioski o wznowienie postępowania wydana została z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127a k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej przeprowadziły bowiem postępowanie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych wobec decyzji, której nie można było przypisać statusu decyzji ostatecznej.

Z nadesłanych przez organy administracji publicznej akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 15 października 2018 r. Starosta Wejherowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S.. Wobec oświadczenia stron o zrzeczeniu się prawa do odwołania organ administracji uznał, że decyzja stała się ostateczna dnia 16 października 2018 r.

W dniu 28 października 2018 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła m.in. M. N., która nie została uznana za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta Wejherowski przekazał odwołanie M. N. organowi wyższego stopnia – Wojewodzie Pomorskiemu, który nakazał uznać wniesione pismo za wniosek o wznowienie postępowania. Starosta Wejherowski w dniu 11 kwietnia 2019 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Prawo do wniesienia odwołania nie jest uzależnione od tego czy strona brała udział w postępowaniu zakończonym wydaną decyzją. Z przywołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia odwołania nie jest związana z udziałem danego podmiotu w postępowaniu, a jedynie ze statusem strony. Innymi słowy, odwołanie może wnieść strona niezależenie od tego czy brała udział w postępowaniu i niezależnie od tego czy doręczono jej decyzję kończącą postępowanie. Za utrwalone w orzecznictwie sądowym uznać należy stanowisko przyjmujące, że wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył (nie ogłosił) decyzji, jest możliwe z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Dopiero w razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Z tego też względu po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., II SA/Kr 864/23; wcześniej wyroki NSA: z 15 grudnia 2021 r., II OSK 118/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1335/19; z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14; z 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14; z 26 stycznia 2015 r., II OSK 1624/13; z 22 maja 2014 r., II OSK 3046/12).

Przepis art. 127a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl § 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez jedną ze stron nie ma wpływu na uprawnienia pozostałych stron (mogą one skorzystać z prawa do wniesienia odwołania, albo mogą się go zrzec), a § 2 art. 127a k.p.a. wyraźnie stanowi, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna po oświadczeniu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. Brak przy tym zastrzeżenia, że unormowania te dotyczą wyłącznie stron, którym doręczono decyzję.

W rozpatrywanej sprawie decyzję doręczono w dniu 15 października 2018 r. pełnomocnikowi inwestorki (J. J.) oraz dwóch jeszcze innych stron postępowania (oświadczenie pełnomocnika zamieszczone na decyzji Starosty Wejherowskiego – w aktach organu I instancji). Oświadczeniem z dnia 16 października 2018 r. strony te, stosownie do treści art. 127a § 1 k.p.a., zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, zrzeczenie to nie ma jednak wpływu na uprawnienia procesowe innych stron, nawet jeżeli nie brały udziału w postępowaniu. Skoro bowiem prawa do wniesienia odwołania może zrzec się strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Należy też mieć na uwadze, że termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona uczestnicząca w postępowaniu, której doręczono decyzję, złoży odwołanie, a jeżeli je złoży, to nawet jeśli uczyni to przed upływem 14 dni od doręczenia jej decyzji, nie skraca to terminu stronie, której decyzji nie doręczono. Także skorzystanie przez nią z prawa zrzeczenia się do wniesienia odwołania nie może wpływać na termin do wniesienia odwołania dla strony, której nie doręczono decyzji. Innymi słowy, nie ma związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy w rozumieniu przepisów szczególnych – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia procesowe jednej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego jakim jest prawo do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1335/19; zob. też wyroki WSA w Lublinie z 28 listopada 2019 r., II SA/Lu 579/19; WSA w Krakowie z 10 lipca 2019 r., II SA/Kr 635/19).

Wbrew zatem twierdzeniom Wojewody Pomorskiego decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 15 października 2018 r. nie posiadała przymiotu ostateczności i nie można było w stosunku do niej uruchamiać trybu wznowienia postępowania. M. N. składając w dniu 28 października 2018 r. odwołanie dochowała terminu na jego wniesienie. Termin ten, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, biegł od następnego dnia po doręczeniu decyzji stronom, które uczestniczyły w postępowaniu.

W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody Pomorskiego było przeprowadzenie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie podniesionych twierdzeń co do posiadania przez wnoszącą odwołanie przymiotu strony. Weryfikacja legitymacji procesowej powinna prowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego i zakończenia go decyzją podjętą na podstawie art. 138 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja Wojewody Pomorskiego wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 127a § 1 i art. 129 § 2 k.p.a., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 22 lipca 2022 r., a także postanowienia Starosty Wejherowskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. o wznowieniu postępowania.

O kosztach postępowania Sąd nie orzekał ze względu na niezgłoszenie przez stronę wniosku o przyznanie należnych jej kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).

Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.