Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2326/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2788/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [A.] Spółka z o.o. w T. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2788/14 po rozpoznaniu skargi spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w F na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i w punkcie 3 zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że we wrześniu 2006 r., w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. nr 42, poz. 274 ze zm., dalej u.s.s.e.) skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "Starachowice" (dalej: zezwolenie). Zgodnie z tym zezwoleniem, zmienionym następnie decyzją Ministra Gospodarki (dalej: Minister) z dnia 18 października 2011 r., skarżąca zobowiązana była do zainwestowania kwoty 4,5 mln euro oraz do zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników do dnia 30 czerwca 2012 r. i utrzymania zatrudnienia na tym poziomie do dnia 30 czerwca 2017 r. Następnie w dniu 22 czerwca 2012 r. wniosła o stwierdzenie przez Ministra wygaśnięcia zezwolenia podając, że nie jest w stanie wywiązać się z warunku zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników, a to z uwagi na recesję na rynku budowlanym. Po złożeniu wniosku, ale jeszcze przed wydaniem zaskarżonych decyzji w maju 2013 r. Minister wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie administracyjne celem cofnięcia jej przedmiotowego zezwolenia. Podał, że powodem wszczęcia tego postępowania było to, że skarżąca nie spełniła warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia, tzn. nie zatrudniła co najmniej 50 nowych pracowników. Wskazał przy tym, że ustalenia tego dokonał w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej u skarżącej w marcu 2013 r. Wydając pierwszą decyzję Minister, na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) uznał, że brak jest w sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. W jej ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Ponownie rozpatrując sprawę Minister uznał zarzuty zawarte we wniosku za bezzasadne. Podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia, ale w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnił, że w toku postępowania o wygaśnięcie dokonuje oceny wykonania zezwolenia przez stronę i w tym kontekście ocenia przede wszystkim jego bezprzedmiotowość. Podkreślił przy tym, że bezprzedmiotowość stanowi przesłankę określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Wskazał nadto, że z powołanego przepisu wynikają dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Zaznaczył także, że w każdym z tych przypadków przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zatem dopiero pozytywna ocena, co do istnienia obu tych przesłanek łącznie w odniesieniu do jednej z sytuacji alternatywnie wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wskazał na szczególny charakter i sposób powstania stosunku administracyjnoprawnego, kreowanego w oparciu o przedmiotowe zezwolenie. Nie podzielił również stanowiska skarżącej, że przesłanką formalnej oceny bezprzedmiotowości jest jej wniosek, tj. rezygnacja z uprawnienia wyrażona w formie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Skoro – jak stwierdził – istnieje obowiązek, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.a w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalności w specjalnej strefie ekonomicznej. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e., sama zaś decyzja wydawana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w trybie właściwym dla wydania decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu. Mając to na uwadze uznał, że wniosek skarżącej stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia, ocenił to jako "próbę niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy", w szczególności jej art. 12, 16, art. 19 ust. 3 u.s.s.e.

Skarżąca w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję zarzuciła jej zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, a to:

1) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że złożenie wniosku w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i rezygnacja z realizacji uprawnień wynikających z przedmiotowego zezwolenia przed terminem na jaki zezwolenie to zostało wydane, nie stanowi bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym, warunkującej stwierdzenie przez organ wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia, co w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia;

2) art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 6 u.s.s.e. w zw. z art 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 5 u.s.s.e. poprzez nieuchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia pomimo wydania tejże decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e.

Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie obu decyzji Ministra oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W jej uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowe zezwolenie zostało zmienione na jej wniosek przez Ministra w zakresie terminu zatrudnienia. Wyjaśniła, że pomimo zmiany tego terminu nie udało się wypełnić na dzień 30 maja 2012 r. osiągnięcia deklarowanego przez nią przyrostu zatrudnienia, przy czym oświadczyła, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji i wniesienia niniejszej skargi spełniała już ten warunek. Na dowód tego przedstawiła stosowną tabelę. Zwróciła uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość", o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Natomiast jej rezygnację z realizacji uprawnienia uznać należy za bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Jeśli bowiem korzystanie z zezwolenia, stało się dla niej bezprzedmiotowe w dacie złożenia wniosku, a przed upływem terminu na jaki zostało wydane, to uprawnia to organ do wydania rozstrzygnięcia orzekającego o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia. Podkreśliła, że zgodnie z brzmieniem obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, możliwość wycofania z obrotu prawnego zezwolenia na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. uzależniona jest jedynie od rezygnacji przedsiębiorcy z realizacji planowanej inwestycji, w tym z uprawnień wynikających z przedmiotowego zezwolenia przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa. Podała, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego.

Nadto zdaniem autora skargi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzję administracyjną wiąże jednakowoż – na co zwrócił uwagę – zasada rebus sic stantibus powodująca, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżąca przypomniała, że złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – przedmiotowego zezwolenia na skutek powzięcia przez siebie informacji o braku realnej możliwości spełnienia i utrzymania przez okres 5 lat jednego z warunków tego zezwolenia (utrzymanie przyrostu zatrudnienia w wymiarze 50 etatów). De facto oznaczało to, jak podała, powzięcie decyzji o rezygnacji przez nią z funkcjonowania w warunkach strefy na preferencyjnych warunkach. Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia przez organ administracyjny nie oznacza, że wydanie zezwolenia było bezprzedmiotowe, ale że korzystanie z tego zezwolenia stało się dla przedsiębiorcy bezprzedmiotowe, w dacie złożenia wniosku. W jej ocenie inna wykładnia art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że przedsiębiorca nie ma możliwości rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bez ponoszenia negatywnych konsekwencji. Takiego wniosku, jak stwierdziła, nie można wysnuć z treści art. 19 ust. 5 u.s.s.e., a w komparycji skarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej Minister nie wskazał innej podstawy prawnej odmowy wygaszenia tego zezwolenia.

Tym samym uznała, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości zezwolenia. Dodatkowo podniosła, że skoro ustawodawca przewidział możliwość dobrowolnego wycofania się przedsiębiorcy z prowadzenia działalności w Strefie Ekonomicznej, to skorzystanie z tegoż prawa podmiotowego nie może zostać uznane za nadużycie prawa podmiotowego. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że celem regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy ale wyłącznie w sytuacji, w której szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia.

W odpowiedzi na skargę Minister wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zauważył na wstępie, że istota sporu dotyczy dwóch kwestii prawnych: pierwszej – relacji prawnej przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz drugiej – znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w kontekście regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e.

W ocenie Sądu I instancji art. 19 ust. 5 u.s.s.e. należy uznać, za przepis szczególny nakazujący organowi stwierdzić wygaśniecie decyzji (zezwolenia). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje zaś w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W dalszych motywach stwierdził, że w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 86/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wygaszenie decyzji, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Sąd I instancji w pełni podzielił ten pogląd uznając, że – w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym – przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dają przedsiębiorcy możliwość rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bądź ważności zezwolenia, bez ponoszenia z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, ma możliwość rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących uprawnień i zwolnienia się z obowiązków nałożonych nań w związku z prowadzeniem działalności w strefie. Jedynym warunkiem jest złożenie tego wniosku przed upływem terminu wykonania obowiązku. Zwrócił następnie uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca już w dniu 22 czerwca 2012 r., a zatem przed upływem terminu określonego w zezwoleniu, złożyła rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej w strefie z uwagi na niemożność spełnienia warunku zatrudnienia i wniosła o stwierdzenie wygaśnięcie udzielonego zezwolenia. Jednak organ – jak zauważył – przez okres roku z bliżej nieznanych powodów nie przystąpił do rozpoznania tego wniosku, zaś w maju 2013 r. wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia tegoż zezwolenia.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 2366/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że brak jest podstaw do uznania, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wywołuje skutki ex tunc i powoduje na gruncie prawa podatkowego zrównanie pozycji przedsiębiorcy, który utracił zwolnienie z pozycją przedsiębiorcy, który z takiego zwolnienia nie korzystał. Zaznaczył, że cofnięcie zezwolenia nie powoduje swoistego powrotu do stanu sprzed dnia jego wydania. Jednocześnie zauważył, że taki sam jest skutek zastosowania obu omawianych instytucji, tj. cofnięcia zezwolenia oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, oznacza wydanie decyzji, która formalnie stwierdza, że podmiot nie może już dłużej korzystać z uprawnień wynikających z uprzednio wydanej decyzji administracyjnej, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13). Różnice natomiast sprowadzają się do momentu, w którym takie postępowanie zostaje wszczęte i skutków prawnych, które wiążą się z wydaniem tych decyzji, o czym mowa w cytowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organ błędnie przyjmuje, że nie mógł wydać decyzji o wygaśnięciu zezwolenia wobec niewywiązania się przez spółkę z jej zobowiązań strefowych "przy jednoczesnym skorzystaniu z pomocy publicznej". Podzielił w tym zakresie argumenty przedstawione przez Spółkę, że w dacie złożenia wniosku o wygaszenie udzielonego jej zezwolenia – pomimo niewykonania przez nią obowiązku związanego z zatrudnieniem określonej ilości pracowników – nie uchybiła innym warunkom określonym w zezwoleniu. Natomiast termin spełnienia obowiązku zatrudnienia w tym czasie jeszcze nie upłynął (co bezsporne). Oznacza to, jak podał, że w dacie złożenia przez Spółkę wniosku o wygaśnięcie zezwolenia okoliczność związana z naruszeniem przez nią warunków zezwolenia nie mogła być elementem stanu faktycznego podlegającego ocenie. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w chwili złożenia wniosku o wygaśnięcie nie było podstaw do cofnięcia jej zezwolenia ani do uznania, że w tym zakresie przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2890/14).

Podsumowując ten wywód wskazał, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym zarówno przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, jak i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie wskazują skutków podatkowych wygaśnięcia zezwolenia dla przedsiębiorcy strefowego. Tym samym, wygaśnięcie zezwolenia nie stanowi przesłanki do utraty prawa do zrealizowanych zwolnień podatkowych przed spełnieniem warunków w nim określonych.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że Minister nieprawidłowo przełożył pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", na okoliczności niniejszej sprawy i uznał, że skoro skarżąca skorzystała z pomocy publicznej na podstawie spornego zezwolenia, to zezwolenie to nie może stać się bezprzedmiotowe pomimo wniosku o stwierdzenie jego wygaśnięcia, ponieważ Spółka jest związana obowiązkami wynikającymi z zezwolenia, co oznacza, że nadal istnieje przedmiot stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia są zależne od siebie uprawnienia i obowiązki. Rezygnacja przez przedsiębiorcę z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej i korzystania z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., uzasadnia odstąpienie od wymogu spełnienia przez przedsiębiorcę warunków prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, co również wiąże się z ustaniem prawnego bytu przedmiotu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie zezwolenia, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3457/14).

W konsekwencji Sąd meritii uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Błędna interpretacja tych przepisów przełożyła się na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w sprawie faktu, że na dzień złożenia wniosku o wygaśniecie zezwolenia nie upłynął jeszcze termin realizacji obowiązku Spółki związanego z zatrudnieniem określonej ilości osób. Z tych względów uwzględnił skargę zobowiązując organ, aby w ponownym postępowaniu – rozpoznając wniosek Spółki o wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia – zastosował wykładnię 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikającą z objętego skargą kasacyjną wyroku.

Na zakończenie zaznaczył, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał także, że w sprawach objętych kontrolą sądową nadal mamy bowiem do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji, jako podmiot administrujący, nie przestaje nadal być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak przytoczono na wstępie, czyli uchylił zaskarżoną decyzję.

II

W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok, jej autor, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż:

po pierwsze – jedyną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej jest wystąpienie z wnioskiem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność na podstawie takiego zezwolenia przed upływem terminu na jaki zezwolenie zostało udzielone, podczas gdy z przepisów powyższych wynika, iż stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia jest możliwe o tyle, o ile decyzja w przedmiocie zezwolenia stała się bezprzedmiotowa;

po drugie – bezprzedmiotowość decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej ma miejsce wtedy, gdy przedsiębiorca rezygnuje z dalszego prowadzenia działalności gospodarcze w specjalnej strefie ekonomicznej, niezależnie od tego czy zrealizowane zostały warunki wyznaczone zezwoleniem i czy przedsiębiorca skorzystał z pomocy publicznej w postaci zwolnienia dochodów uzyskanych z działalności gospodarczej prowadzonej w strefie odpowiednio od podatku od podatku dochodowego od osób prawnych albo podatku dochodowego od osób fizycznych, podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów powicia prowadzić do wniosku, iż sama rezygnacja przedsiębiorcy w sytuacji uprzedniego skorzystania z pomocy publicznej nie czyni bezprzedmiotowym zezwolenia w zakresie wytkania przez niego obowiązków warunkujących udzielenie zezwolenia;

II. prawa procesowego, to jest:

1) art. 141 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to: art. 19 ust 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż istnieją przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia tej decyzji;

2) art. 141 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca2014 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na nieuwzględnieniu w sprawie faktu, że na dzień złożenia wniosku o wygaśnięcie zezwolenia nie upłynął jeszcze termin realizacji obowiązku nałożonego zezwoleniem, podczas gdy prawidłowo ustalił, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie bowiem doprowadziło Sąd do przekonania, iż istnieją przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

3) art., 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują jednoznacznie, że skarga Spółki nie jest zasadna i powinna być oddalona;

4) art. 152 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej jest tego rodzaju rozstrzygnięciem w stosunku do którego można orzec, iż nie może być wykonana przy równoczesnym braku jakichkolwiek wskazówek i wyjaśnień w uzasadnieniu wyroku co do rozumowania Sądu w tym względzie, podczas gdy decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia nie jest decyzją, która nadaje się do wykonania i wykonania wymaga.

Autor skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

W jego ocenie zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, ponieważ narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., z czego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut błędnej wykładni przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Za uzasadniony w części należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stwierdził, że organ wadliwie wyłożył art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego, a następnie nieprawidłową odmową stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego skarżącej Spółce zezwolenia. W ocenie Sądu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi przepis szczególny nakazujący stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia.

Powyższy pogląd WSA, mimo trafnej konstatacji, że podstawą prawną wygaśnięcia decyzji jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie jest prawidłowy.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje co do zasady na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania; w obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji.

Z kolei jak stanowi art. 19 ust. 5 u.s.s.e., na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia.

Zestawiając oba przywołane wyżej przepisy i dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na art. 19 ust. 5 u.s.s.e., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w treści tego drugiego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodziła skarżąca Spółka, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (zezwolenia), jak to przyjął Sąd. W ocenie sądu kasacyjnego można powiedzieć, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma podwójny niejako charakter, bowiem przede wszystkim wskazuje właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia organ, co dowodzi kompetencyjnego charakteru normy. Z kolei możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy sugeruje procesowy charakter omawianego przepisu. W żadnym jednak razie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji i w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w znakomitej części zgodne (por.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 2274/13 i wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1424/15). Odnosząc się do wyroku, na który powołał się Sąd I instancji (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II FSK 86/12), zauważyć należy, że nie dotyczył on sprawy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, lecz zobowiązania w podatku dochodowym przedsiębiorcy, któremu właściwy organ wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia, gdzie kwestią zasadniczą było rozstrzygnięcie charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia i daty, od której liczyć należy skutki prawne tej decyzji. Jednak również w tym orzeczeniu NSA potwierdził kompetencyjny charakter art. 19 ust. 5 u.s.s.e., stwierdzając, że uprawnia on Ministra Gospodarki do wydania na wniosek strony decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Natomiast z zawartą w tym wyroku oceną, że omawiany przepis jest szczególną normą prawną nakazującą wygaszenie decyzji, rozpatrujący niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się.

Jak już wyżej podniesiono, z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem przepis ten nie formułuje żadnych poza procesowym (wniosek przedsiębiorcy) warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania.

Należy zatem przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, zdaniem którego z przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. wynika jedynie tyle, że minister właściwy do spraw gospodarki jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany przedsiębiorca złoży stosowny wniosek. Jeżeli więc, jak prawidłowo przyjął na wstępie Sąd I instancji, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to ostateczna ocena WSA, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest "przepisem szczególnym nakazującym wygaśnięcie decyzji (zezwolenia)" jest błędna.

Warto też zauważyć, że nawet gdyby przyjąć pogląd Sądu, to pozostaje kwestia oceny istnienia drugiej i podstawowej przesłanki, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. Potrzeby dokonania oceny istnienia tych przesłanek Sąd I instancji – jeśli dostrzegł – to nie zostało to jasno wyrażone w uzasadnieniu. Rozważania Sądu poczynione w związku z oceną organu, że nie mógł wydać żądanej decyzji wobec niewywiązania się przez Spółkę z jej zobowiązań, dotykają wprawdzie kwestii bezprzedmiotowości zezwolenia, lecz uzasadniają jedynie tezę o dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, mimo skorzystania z pomocy publicznej. Nie jest wiadome jakie znaczenie Sąd przypisał stwierdzeniu – oraz czy czynił to w kontekście oceny bezprzedmiotowości zezwolenia – iż na dzień złożenia wniosku skarżąca Spółka nie uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu.

Twierdzenie zawarte w cyt. wyżej wyroku NSA, na którym oparł się Sąd I instancji, że złożony przez przedsiębiorcę, w oparciu o art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z rezygnacją z uzyskanego zezwolenia, wniosek stanowi o bezprzedmiotowości tego zezwolenia i kreuje bezwzględny obowiązek właściwego organu stwierdzenia jego wygaśnięcia, nie wynika – jak już była o tym wyżej mowa – z językowej analizy wskazanego przepisu, ale co bardziej istotne, kłóci się z wynikiem celowościowej i systemowej analizy tego przepisu. Nie do zaaprobowania jest więc również stanowisko, że w obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, przedsiębiorca mógł w dowolnym momencie funkcjonowania strefy i zezwolenia zrezygnować z tego uprawnienia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji i uzyskać na swój wniosek stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Akceptacja poglądu Sądu I instancji zaprzeczałaby idei specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., czyniłaby nieracjonalnym działanie zarządzającego strefą związane z planem rozwoju strefy (art. 8 ust. 1 ) i podważałaby sens przyjętego art. 5a ust. 2 ustawy zakazu znoszenia strefy. Nadto, z perspektywy reprezentującego interes publiczny podmiotu tworzącego strefę, pozbawione zostałoby wartości zezwolenie, stanowiące z racji określonych nim warunków swoiste, bo noszące administracyjnoprawny charakter, zobowiązanie przedsiębiorcy, które w zależności od dokonanej przez niego oceny warunków i możliwości, może lecz nie musi być realizowane.

Kierując się wyżej przedstawioną wykładnią art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., WSA powtórnie przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Z omówionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku), obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i stawkę minimalną dla radcy prawnego reprezentującego Ministra Gospodarki w wysokości 180 zł (240 zł x 75%), który nie prowadził sprawy w drugiej instancji, nie sporządził i nie wniósł kasacji, a jedynie wziął udział w rozprawie przed NSA, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).