Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 30/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – zwanej dalej K.p.a.), którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem W. K. od decyzji Starosty Opolskiego z 3 września 2014 r. zmieniającej decyzję z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia R. W. na budowę elektrowni wiatrowej ([...] "[...]" w [...], gm. [...]), na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt i udzielił R. W. "A" pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] "[...]" w [...], gm. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a. W przedmiotowej decyzji obszar oddziaływania ograniczony został do działki nr a, obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważył, iż z uwagi, że nie zaszły przesłanki zawarte w art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227, ze zm. – dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) nie było potrzeby ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym W. K.

Wnioskiem z dnia 23 lipca 2014 r., inwestor wystąpił o zmianę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie m.in. innego modelu elektrowni wiatrowej, masztu, średnicy pracy łopat, wysokości całkowitej, rozwiązań konstrukcyjnych fundamentu, wymiarów i mocy.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, w tym m.in. skarżącego, o wszczęciu postępowania.

Decyzją z dnia 3 września 2014 r., nr [...], Starosta Opolski dokonał zmiany decyzji z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...], ze względu na zamiar realizacji inwestycji według zamiennego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji i obejmującego zmianę: modelu elektrowni wiatrowej na [...], wymiarów żelbetonowej stopy fundamentowej, wymiarów okrągłego cokołu żelbetowego, układu zbrojenia fundamentu, ilości i średnicy prętów zbrojeniowych oraz przebiegu przewodów elektrycznych w fundamencie, wymiarów stalowego wkładu fundamentowego wbetonowanego w fundament, głębokości posadowienia stopy fundamentowej, masztu elektrowni wiatrowej o wysokości 116,43m na maszt o wysokości 107,17m, średnicy prac łopat z 112m na 70m, zmianę wysokości całkowitej elektrowni wiatrowej z 180,6m npt na 151,92m npt, mocy elektrowni wiatrowej z 3MW na 2MW. Przedmiotową decyzję organ doręczył stronom postępowania, w tym. min. skarżącemu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K. Zarzucił, iż we wniosku o wydanie decyzji inwestycyjnej dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego, organ winien był zawiesić postępowanie i zgodnie z art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. W piśmie z dnia 25 września 2014 r. skarżący powiadomił organ, iż mimo braku uprawomocnienia się decyzji z dnia 3 września 2014 r. inwestor rozpoczął inwestycję w postaci prac związanych z wykopem fundamentu.

W piśmie z dnia 7 października 2014 r. inwestor wskazał, iż rozpoczęte przez niego prace wykonywane zostały w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę. Poinformował, iż zabudowa zagrodowa skarżącego położona jest w odległości 650 m od miejsca posadowienia przedsięwzięcia. W piśmie z dnia 16 października 2014 r. inwestor domagał się natychmiastowej interwencji organu odwoławczego w sprawie.

Pismem z dnia 20 października 2014 r. Wojewoda Opolski wezwał Starostę do wskazania, na jakiej podstawie ustalono w decyzji z dnia 13 kwietnia 2014 r. obszar oddziaływania obiektu i wskazania stron postępowania (z przyporządkowaniem do nich właściwych nieruchomości), które zostały ujęte w obszarze oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta wskazał, iż objął obszarem oddziaływania nieruchomości, które są położone w obszarze objętym normami akustycznymi. Jako załącznik przesłał załącznik mapowy nr [...] będący częścią Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia "[...]" zatytułowany "Graficzna ilustracja przebiegu izofon poziomu hałasu".

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego wskazał, iż przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) jest przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a. i ogranicza on pojęcie strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Podkreślił, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej zlokalizowany został na działce nr a w [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, iż skarżący jest właścicielem działki nr b k.m. [...] obręb [...] ([...]), od której w odległości około 600 m usytuowana została planowana inwestycja. Wyjaśnił, iż warunkiem uzyskania przez odwołującego statusu strony przed organem I instancji było stwierdzenie, że tereny zabudowane skarżącego położone są w obszarze objętym normami akustycznymi. Podniósł, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się rysunek [...] zatytułowany "Graficzna ilustracja przebiegu izofon poziomu hałasu", z którego wynika, że tereny najbliższej zabudowy mieszkaniowej znajdują się pomiędzy izofonami o wartości 37 i 35 dB. Rozważając oddziaływanie akustyczne na nieruchomość skarżącego organ zauważył, iż poziom hałasu emitowany z planowanej inwestycji nie będzie przekraczał dopuszczalnych poziomów hałasu, o jakich jest mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826), tj. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 40 dB. W konsekwencji organ uznał, iż nieruchomość skarżącego, jak i pozostałe nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, gdyż ich zagospodarowanie, w tym i działki skarżącego nie będzie w żaden sposób ograniczone w związku z planowaną inwestycją. Podniósł również, iż obowiązujące przepisy techniczne nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich przy budowie elektrowni wiatrowej. W związku z powyższym organ skonstatował, że zarówno W. K., jak i pozostałym właścicielom ww. nieruchomości, nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się W. K. W wywiedzionej skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jej wstrzymanie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu zakwestionował wskazane w opracowaniu zatytułowanym "Graficzna ilustracja przebiegu izofon poziomu hałasu" oddziaływanie akustyczne. Uważał, że rzeczywisty hałas emitowany przez turbinę wiatrową jest wyższy aniżeli wskazane w ww. opracowaniu. Na potwierdzenie tej tezy załączył do skargi dwa inne opracowania dotyczące emitowanego hałasu przez turbinę wiatrową na najbliższe tereny zabudowy mieszkaniowej. W dalszym ciągu podtrzymywał stanowisko, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wymagała przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 2 marca 2015 r., inwestor powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 996/13 podał, iż przedstawione przez skarżącego argumenty w skardze pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uczestnik postępowania kwestionował również załączone do skargi wyniki analiz hałasu.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Zwrócił uwagę, iż w przedłożonych przez niego opracowaniach wskazany został maksymalny poziom hałasu wynoszący aż 105 dB, co pomija organ. Dodatkowo wskazał na negatywny wpływ turbin wiatrowych na stan zdrowia. Zauważył też, że w miejscu projektowanej inwestycji były wykonywane prace związane z wylaniem fundamentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej przy kontroli legalności, którego stwierdzono, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (wydana decyzja) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji z dnia 13 października 2014 r. co do jej zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który przewiduje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego). Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.).

Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji było to, że organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej także Prawem budowlanym). Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 K.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznanie bowiem skarżącemu przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę wymagałoby rozpatrzenia wniesionego odwołania i prowadziłoby w konsekwencji do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt. 1, 2 lub § 2 K.p.a.

Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też organ administracji architektoniczno–budowlanej, ustalając zakres podmiotowy postępowania, ogranicza się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Nie może również ujść uwadze, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze - nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki (tak też w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Po drugie - jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie - wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. W ocenie Sądu, tylko uwzględnienie przez organ wszystkich powyższych elementów gwarantuje właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Tylko też przy ich uwzględnieniu zagwarantowana zostanie należyta ochrona interesów stron, a w konsekwencji realizacja zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzana z nadrzędnej zasady polskiego porządku prawnego – zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że skarżący jest właścicielem działki o nr b k. m. [...], obręb [...] ([...]), oddalonej o około 600m od działki nr a, na której zaprojektowana została inwestycja w postaci elektrowni wiatrowej. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy graficznego rysunku [...] zatytułowanego "Graficzna ilustracja przebiegu izofon poziomu hałasu" wynika, że tereny najbliższej zabudowy mieszkaniowej, w tym skarżącego, znajdują się pomiędzy izofonami o wartości 37 i 35 dB. Rozważając oddziaływanie akustyczne na nieruchomość skarżącego określone na ww. rysunku organ zauważył, iż nie przekracza ono dopuszczalnych poziomów hałasu o jakich jest mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2014 r., poz. 112 – zwanego dalej rozporządzeniem), które dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biorąc pod uwagę przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy oraz przedział czasu odniesienia równy wszystkim porom nocy, nie może przekroczyć 40 dB. W konsekwencji wywiódł, że skoro planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to tym samym nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na te tereny. Stąd też nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Argumentacja ta, w ocenie Sądu, nie przemawia za trafnością stanowiska organu odwoławczego.

W szczególności, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu dotyczącym braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Już bowiem z samego powołanego przez organ odwoławczy rysunku [...] zatytułowanego "Graficzna ilustracja przebiegu izofon poziomu hałasu" wynika, że zaprojektowana inwestycja znajduje się w zakresie oddziaływania akustycznego projektowanej inwestycji. Oddziaływanie to nie przekracza natomiast dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, o jakich jest mowa ww. rozporządzeniu, co nie oznacza jednak, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wyjaśnić należy, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego czy oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/2012, LexPolonica nr 7515079, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zatem występowanie po stronie odwołującej się interesu prawnego należało ustalić czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącej, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów (vide wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08, CBOSA).

Wyjaśnić należy, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, CBOSA). Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. W konsekwencji nie można zgodzić się ze sformułowanym przez organ odwoławczy wnioskiem, że skoro planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na te tereny, to nie może być mowy aby doszło do oddziaływania na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający możliwość jej zagospodarowania. Przyznanie statusu strony nie musi bowiem potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 K.p.a.).

Regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 K.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide W. Piątek, A. Despot–Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 prawa budowlanego).

Nadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stanowisko, iż dla posiadania interesu prawnego koniecznym jest by oddziaływanie planowanego obiektu na nieruchomość strony było sprzeczne z przepisami prawa, stanowi w istocie wprowadzenie nie tylko wymogu istnienia interesu prawnego, lecz wymogu jego naruszenia. Taki warunek wprowadzony został przez ustawodawcę w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który przewiduje prawo wniesienia skargi na uchwałę jedynie w przypadku naruszenia interesu prawnego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Lex nr 347949; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, CBOSA). Konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która ma interes prawny ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej. Prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny przez wyprowadzenie, że nie został on naruszony (vide wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 189/13, CBOSA). Wobec powyższego należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, dla ustalenia czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, przyjął błędne założenie, że takowy status W. K. posiadałby wówczas, gdyby jego interes, jako właściciela działek nr b, został projektowaną inwestycją naruszony. Tymczasem dla prawidłowej oceny należało badać, czy mógł on potencjalnie zostać naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało tenże status strony przyznać i z udziałem skarżącego ponownie rozpoznać sprawę. Przy tym rozpoznaniu, tym razem z udziałem zainteresowanego podmiotu, zbadanoby, czy to naruszenie rzeczywiście wystąpiłoby, a jeśli tak, to czy mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt załatwienia wniosku inwestora. Przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 K.p.a.).

W tym zakresie podnieść również należy, że organ odwoławczy poprzez faktyczne badanie możliwości wpływu inwestycji w zakresie jej oddziaływania akustycznego na nieruchomość skarżącego, dopuścił możliwość ograniczenia skarżącego w jego uprawnieniach właścicielskich, ale nie przyznając skarżącemu statusu strony czynił to bez jego udziału, z naruszeniem procedury administracyjnej, uniemożliwiając dochodzenie swoich racji. Powyższe działanie pozostaje zatem nieuprawnione, jeżeli zważy się, że do badania merytorycznego w tym zakresie powinno dojść nie na etapie badania przymiotu strony, a w trakcie postępowania, w którym przymiot tej stronie przysługuje. To, czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w rozpoznawanym przypadku Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i zawartego w nich wymogu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2013, sygn. akt II OSK 2182/11; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 294/12, CBOSA). Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez skarżącego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (vide wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09, CBOSA).

Jedynie biorąc udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę skarżący ma możliwość zgłaszania zastrzeżeń, wątpliwości, czy też uwag. Taki stan sprawy musiał dawać skarżącemu właścicielowi działki nr b k. m. [...], obręb [...] ([...]), jako stronie postępowania, podstawę do polemiki ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w drodze postępowania odwoławczego. Jako niedopuszczalne uznać należy procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a odwołujący nie ma zapewnionego właściwego dostępu do dokumentacji dowodowej i tym samym nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, CBOSA).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy – co należy zaznaczyć – skarżący ma prawo wypowiedzenia się co do wyników przeprowadzonego badania (analizy), które ma wpływ na wynik sprawy, a więc wnieść również swoje zastrzeżenia bądź uwagi. Może tego jednakże dokonać, co oczywiste, tylko jako strona postępowania administracyjnego. Nawet jeśli wyniki wspomnianej analizy potwierdzają spełnienie norm akustycznych (określonych rozporządzeniem), a zarazem więc i respektowanie normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to nie dają żadnych podstaw do wyciągnięcia wniosku i uznania, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, lecz należało rozpatrzyć odwołanie na zasadach określonych w art. 127 § 1 w związku z art. 138 K.p.a., gdyż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze akustycznego oddziaływania planowanej inwestycji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i rozważania Sądu i uzna skarżącego za stronę postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu jej wykonalności.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 P.p.s.a