Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 827/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24f ust. 1, art.98a ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 915/22 w sprawie ze skargi M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 915/22, oddalił skargę M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2022 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, ww. zarządzeniem zastępczym Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 40) - dalej: "u.s.g.", stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. – M. B. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że M. B. (dalej jako: "radny", "skarżący") jest radnym Rady Miejskiej w W. (kadencja 2018-2023). Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że wyżej radny pełni funkcję prezesa zarządu (data ujawnienia w rejestrze: 31 maja 2012 r.) spółdzielni - Spółdzielnia Kółek Rolniczych w W. z siedzibą w W., ul. [...], nr KRS: [...]. Przedmiotem działalności spółdzielni jest m. in. "działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną", "zimowe porządkowanie dróg/pozostałe sprzątanie".

Wojewoda wystąpił do Rady Miejskiej w W. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii ewentualnego naruszenia przez radnego M. B. zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej w W. poinformował organ nadzoru, że na sesji nr [...] w dniu 31 marca 2022 r. Rada Miejska głosowała nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ale uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ nadzoru ustalił, że w latach 2018 - 2022 zarządzana przez radnego Spółdzielnia Kółek Rolniczych w W. wystawiła na rzecz Gminy i Miasta W. 105 faktur na łączną kwotę [...] zł m. in. za realizację usług zimowego utrzymania dróg gminnych, obsługę logistyczną imprez sportowych i kulturalnych, usługi transportowe, wyrównywanie dróg gminnych żużlem paleniskowym, usługi związane z utrzymaniem terenów zielonych, a także za sprzedaż węgla. Usługi zimowego utrzymania dróg gminnych były realizowane przez Spółdzielnię na podstawie zawieranych corocznie z gminą umów, natomiast pozostałe usługi i sprzedaż węgla realizowane były na podstawie wystawianych przez gminę zleceń/zamówień.

Zdaniem organu nadzoru powyższe świadczy o ciągłym i regularnym świadczeniu usług przez Spółdzielnię na rzecz Gminy i Miasta W. Wielkość, systematyczność, a także szeroki zakres świadczonych usług świadczy o tym, że Spółdzielnia jest głównym wykonawcą różnego rodzaju usług w związku z realizacją zadań przez Gminę i Miasto W.

Wojewoda Wielkopolski wezwał Radę Miejską w W. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. B. Przewodniczący Rady Miejskiej w W. wskazał, że na sesji nr [...] Rada Miejska w W. ponownie obradowała nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jednakże uchwała nie została podjęta.

Wojewoda uznał, że w świetle poczynionych ustaleń nie ulega wątpliwości, iż doszło do naruszenia dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem M. B., jako radny Rady Miejskiej w W. pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w W., która to Spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (świadczenie usług i sprzedaż towarów na rzecz Gminy i Miasta W.), a radny, z racji pełnionej w Spółdzielni funkcji, zarządzał jej działalnością. Z tytułu wykonanych usług i dokonanej sprzedaży Spółdzielnia zarządzana przez radego wystawiła na rzecz Gminy i Miasta W. faktury na łączną kwotę [...] zł.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zarządzany przez skarżącego podmiot w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył odpłatne usługi na rzecz gminy – w latach 2018 - 2022 zarządzana przez radnego skarżącego Spółdzielnia Kółek Rolniczych w W. wystawiła na rzecz Gminy i Miasta W. 105 faktur na łączną kwotę [...] zł. Zdaniem Sądu meriti wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Nie można więc z zakresu normy wynikającej z tego przepisu wyłączyć co do zasady jednorazowe lub częstsze, ale też nie o charakterze ciągłym, odpłatne świadczenie usług na rzecz gminy. Niewątpliwie bowiem np. jednorazowa odpłatna usługa przedsiębiorcy budowlanego świadczona na rzecz gminy przy realizacji inwestycji gminnej może mieć istotne znaczenie dla funkcjonowania tego przedsiębiorcy i decyduje, że działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że hipoteza normy wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje też takie przypadki prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarządzanie taką działalnością lub pełnienie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności, w której dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że mienie gminy obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki. Środki te wliczane są do mienia gminy w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym, skoro Spółdzielnia Kółek Rolniczych zawierała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowy z Gminą, w której Prezes Zarządu uzyskał mandat radnego, to sama okoliczność otrzymywania zapłaty przez Spółdzielnię uzależnioną od wartości zawartych umów ze środków budżetowych tej Gminy stanowi o korzystaniu z jej mienia. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona kwestia wysokości dochodu uzyskiwanego przez tę Spółdzielnię z umów zawieranych z Gminą lub też samego dochodu skarżącego. Ustawodawca nie uzależnił bowiem normy wynikającej z art. 24f. ust. 1 ustawy, od wysokości ewentualnego dochodu radnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na naruszeniu art. 148 oraz 151 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do oddalenia skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności, uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności,

3) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej,

4) art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks Wyborczy poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd pierwszej instancji, pod pozorem dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej, dokonał wykładni rozszerzającej przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., uznając, iż pierwszeństwo przysługuje wyłącznie dla interesu publicznego wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, chociaż żaden podmiot nigdy takiego działania skarżącemu nie zarzucił. Czy zatem sama możliwość powstania takiego zagrożenia powinna skutkować aż tak daleko idącymi konsekwencjami, jak wygaśnięcie mandatu radnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że organ potraktował sprawę skarżącego skrajnie formalistycznie, w ogóle nie wchodząc w rozważania na gruncie obowiązującej Konstytucji, a których dokonanie mogłoby prowadzić do odmiennych wniosków, w tym do braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (por. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku skarżącego zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego (art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy), nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że radny pełni funkcję prezesa zarządu (data ujawnienia w rejestrze: 31 maja 2012 r.) spółdzielni - Spółdzielnia Kółek Rolniczych w W. Przedmiotem działalności spółdzielni jest m. in. "działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną", "zimowe porządkowanie dróg/pozostałe sprzątanie". Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w latach 2018 - 2022 zarządzana przez radnego Spółdzielnia Kółek Rolniczych w W. wystawiła na rzecz Gminy i Miasta W. 105 faktur na łączną kwotę [...] zł m. in. za realizację usług zimowego utrzymania dróg gminnych, obsługę logistyczną imprez sportowych i kulturalnych, usługi transportowe, wyrównywanie dróg gminnych żużlem paleniskowym, usługi związane z utrzymaniem terenów zielonych, a także za sprzedaż węgla. Usługi zimowego utrzymania dróg gminnych były realizowane przez Spółdzielnię na podstawie zawieranych corocznie z gminą umów, natomiast pozostałe usługi i sprzedaż węgla realizowane były na podstawie wystawianych przez gminę zleceń/zamówień.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967). Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez radnego przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnięciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru uznał, że radny naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Gminy W. Niewątpliwie o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny uczestnicząc w pracach organu właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy a wpływających na sytuację tych podmiotów. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy i budżetu gminy, mógłby wpływać na korzystne dla podmiotu zarządzanego przez niego a pośrednio dla siebie rozporządzanie tym mieniem, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty nie posiadające we władzach osoby o statusie radnego. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku radnego, który zarządza działalnością Kółka Rolniczego świadczącego usługi w zakresie np. odśnieżania dróg gminnych, tym bardziej w przypadku, gdy jest to jedyny podmiot świadczący usługi w tym zakresie, w danej gminie. W przypadku każdej uchwały rady gminy, która będzie dotyczyła realizacji zadań związanych z utrzymaniem dróg gminnych (np. w sprawie budżetu gminy i jego zmian) z udziałem radnego zarządzającego działalnością gospodarczą Kółka Rolniczego, będzie miał miejsce konflikt interesów.

Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Druga przesłanka dotyczy wykorzystania mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 K.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego. Sądy administracyjne przyjmują, że wypłacane przez gminę radnemu wynagrodzenie z tytułu np. usługi prawnej udzielonej przez niego gminnej spółce, czy wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności w imieniu gminy jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 2502/16, LEX nr 2227858). Tym samym wynagrodzenie wypłacone radnemu przez Gminę z tytułu realizacji umowy, stanowiące środki z budżetu gminy i otrzymane w ramach dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadań własnych, należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz w stosunku do radnego korzystania z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, albo w działalności gospodarczej, którą zarządza, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie nie jest uwarunkowane rodzajem, czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).