Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 117/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15, art. 40, art. 90 i art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 1939
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j.)
article: art. 4(1) ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 2151
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 23 listopada 2023 r. nr XCVI/1157/23 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024 oddala skargę.


UZASADNIENIE

23 listopada 2023 r. Rada Miejska w Wieluniu podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", art. 41 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1939 ze zm.), uchwałę nr XCVI/1157/23 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024.

W § 1 uchwały Rada Miejska w Wieluniu przyjęła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024, który stanowi załącznik do uchwały. W § 2 jej wykonanie powierzyła Burmistrzowi Wielunia. W § 3 określiła, że uchwała podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wieluniu oraz umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Wieluń. W § 4 jako datę wejścia w życie wskazała 1 stycznia 2024 r.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez brak jednoznacznego wskazania jednostki realizującej gminny program.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał treść art. 41 ust. 1, ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz stwierdził, że gminny program powinien zawierać obligatoryjny element jakim jest wskazanie jednostki realizującej program. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny. Program nie wskazuje w sposób dostateczny jednostki, która ma realizować Program. Stanowi to istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W Rozdziale V. "Realizatorzy Programu" zapisano, że podmiotami odpowiedzialnymi za realizację działań są grupy, instytucje oraz organizacje funkcjonujące na terenie gminy lub obejmujące zasięgiem działania jej mieszkańców, które prowadzą działalność na rzecz rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz przeciwdziałania uzależnieniom behawioralnym. Ponadto zapisano w uchwale, że efektywna realizacja Programu wymaga ścisłej współpracy wszystkich instytucji oraz osób stykających się z problemem alkoholowym, jak również z innymi uzależnionymi, w tym m. in.: Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Poradnia leczenia uzależnień, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zespół Interdyscyplinarny, Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna, organizacje pozarządowe, podmioty gospodarcze, placówki oświatowe, organizacje pozarządowe, instytucje zajmujące się działalnością profilaktyczną, stowarzyszenia abstynenckie, Komenda Powiatowa Policji, Straż Miejska, Prokuratura. Zdaniem skarżącego Rozdział V. Programu nie odpowiada w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z uchwały wynika, że podmiotami odpowiedzialnymi za realizację programu są bliżej nie określone podmioty. Tymczasem zgodnie z art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ustawy program musi być realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. Nie wiadomo jednak która jednostka będzie realizowała konkretne zadanie realizowane w Programie. Ustawa nakłada obowiązek wskazania jednostki, przy czym w ustawie jest mowa o jednostce, a nie jednostkach. "Wskazać" to znaczy określić konkretnie podmiot realizujący oraz zadanie, które ta jednostka ma realizować. Jeśli są dwa podmioty realizujące program do wypełnienia delegacji ustawowej konieczne jest przyporządkowanie danej jednostki do konkretnego zadania realizowanego w Programie. Tylko wówczas program nie będzie postulatem, a programem, który ma być realizowany w celu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wielunia wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie, wobec podjęcia uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, o umorzenie postępowania wywołanego wniesioną skargą.

W uzasadnieniu Burmistrz Wielunia podniósł, że w Rozdziale V. Programu wskazano podmioty faktycznie realizujące poszczególne zadania wynikające z Programu. Natomiast zapisy Rozdziału X. Programu wskazują, że osobą odpowiedzialną za realizację programu jest powołany na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez Burmistrza Wieluniu pełnomocnik. Od 2020 r. Gmina Wieluń ma powołanego na podstawie wskazanego przepisu pełnomocnika, który odpowiada za realizację przyjętych przez Radę Miejską w Wieluniu programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który koordynuje realizację tych programów i współpracuje z faktycznymi realizatorami poszczególnych zadań. Od kilku lat zapisy Programu, które obecnie kwestionuje organ nadzoru, były uchwalane. Organ nadzoru dotychczas nie wnosił zastrzeżeń. Rada Miejska w Wieluniu 13 lutego 2024 r. podjęła uchwałę zmieniającą program wskazując w sposób jednoznaczny, kto jest odpowiedzialny za jego realizację.

Na rozprawie 8 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Według skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 41 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w punktach 1-14a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Żaden przepis prawa nie statuuje jednak definicji legalnej aktu prawa miejscowego, który winien być kierowany do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawierać postanowienia o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą domową;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej oraz działalności szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz uzależnieniom behawioralnym, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) (uchylony);

5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7) wspieranie zatrudnienia socjalnego przez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i klubów integracji społecznej.

W myśl art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Elementem gminnego programu mogą być również zadania związane z przeciwdziałaniem uzależnieniom behawioralnym. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy, obejmujących: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii; 5) pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego (art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Jak stanowi art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w ramach programu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanego dalej "Gminnym Programem".

W Gminnym Programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3 (art. 10 ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

W ramach Gminnego Programu w szkołach i placówkach systemu oświaty są realizowane w szczególności działania o potwierdzonej skuteczności lub oparte na naukowych podstawach prowadzone w zakresie działalności, o której mowa w ust. 2a (art. 10 ust. 2b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią akty zaadresowania wewnętrznego. Nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii nie jest więc stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zważywszy na swoją treść, obejmującą w szczególności zadania związane z udzielaniem pomocy osobom i rodzinom, dotkniętym problemem alkoholowym, zapobieganiem występowaniu negatywnego społecznie zjawiska alkoholizmu oraz wspomaganiem działalności jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego "wskazówki dla poszczególnych podmiotów realizujących zadania ustawowe na poziomie gminy, określać może zasady ich współpracy, wskazywać szczegółowo środki podejmowane w związku z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych" (R. Sawuła "Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Tekst ustawy z komentarzem, orzecznictwem i aktami wykonawczymi" Wyższa Szkoła Administracji i Zarządzania w Przemyślu – Rzeszów 2003, s. 77). Programy te określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu lub środków odurzających, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym lub problem narkomanii, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Program jest zatem aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Stanowisko to, które sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa (por. m.in. wyroki NSA z 4 grudnia 1997 r., II SA/Wr 535/97; z 23 czerwca 2003 r., II SA/Po 502/03; z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2108/15; wyrok WSA w Opolu z 9 czerwca 2004 r., II SA/Wr 567/02; wyrok WSA w Lublinie z 16 lutego 2016 r., III SA/Lu 914/15; Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990 r. str. 42 i nast.; I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002; A. Ważny, w: A. Ważny, W. Kotowski, B. Kurzępa, Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

W ocenie sądu Program przyjęty zaskarżoną uchwałą nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Z postanowień Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że Program ten ma charakter aktu wewnętrznego kierowania. Zawiera normy zaadresowane wyłącznie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy, albowiem określa działania zaplanowane do realizacji przez Gminę Wieluń w 2024 r.

Z cytowanego już wyżej art. 41 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Wbrew argumentacji skarżącego z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, aby wskazanie jednostki realizującej program było elementem obligatoryjnym programu. Co więcej z przepisu tego wprost wynika, że zasadą jest realizacja programu przez ośrodek pomocy społecznej lub centrum usług społecznych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, a wskazanie innej jednostki, która ma realizować program pozostawione zostało uznaniu organu stanowiącego gminy, zaś do kompetencji wójta (burmistrz, prezydent miasta), a więc organu wykonawczego gminy (art. 26 u.s.g.), należy możliwość powołania pełnomocnika w celu realizacji gminnego programu.

W Programie przyjętym zaskarżoną uchwałą w Rozdziale III. Diagnoza problemów społecznych w pkt 3.2 określono, że inicjowaniem działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów uzależnień i przemocy w rodzinie oraz integracją społeczną osób uzależnionych w gminie Wieluń zajmuje się Gminna Komisja Rozwiazywania Problemów Alkoholowych. W pkt 3.4 odwołano się do działalności Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, a więc podmiotu wskazanego w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jako realizator programu. W Rozdziale V. Realizatorzy programu scharakteryzowano podmioty odpowiedzialne za realizację programu poprzez odwołanie się do zakresu ich działalności i wskazano na konieczność ścisłej współpracy wszystkich instytucji oraz osób stykających się z problemem alkoholowym i innymi uzależnieniami w celu jego efektownej realizacji formułując otwarty katalog podmiotów, których ma dotyczyć współpraca zapewniająca efektywną jego realizację. Zapisy te mają w istocie charakter wyłącznie programowy. W Rozdziale X. Koordynacja i monitoring z kolei określono, że funkcję koordynatora Programu będzie pełnił Pełnomocnik do Spraw Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania narkomanii, którego powołanie, jak już wyżej wskazano, należy do kompetencji Burmistrza Wielunia. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, od 2020 r. Gmina Wieluń ma powołanego pełnomocnika na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z powyższych regulacji wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, określone w Programie takie jak Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Pełnomocnik do Spraw Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy.

W konsekwencji przyjąć należy, że adresatami norm zawartych w gminnym programie, który jest zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej.

Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, z woli ustawodawcy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii wskazują jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie cechy zaadresowania wewnętrznego, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w trybie określonym w art. 42 ust. 1 u.s.g. oraz w przepisach art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).

Odnośnie kwestii określenia w Programie zasad wynagradzania członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Wieluń wskazać trzeba przepis art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. Określenie zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przez radę gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych jest więc obligatoryjne.

Zdaniem sądu ustalenie w Programie wynagrodzenia członkom Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za udział w posiedzeniach Komisji oraz zespołach problemowych w określonej wysokości dla Przewodniczącego Komisji, Sekretarza Komisji oraz członków Komisji nie stanowi normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, której zawarcie w zaskarżonej uchwale czyniłoby z niej akt prawa miejscowego. Wobec programowego charakteru gminnego programu, stanowiącego nienormatywny akt kierownictwa wewnętrznego należy uznać, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również stanowią normy o takim samym charakterze i cechach. Po pierwsze, określenie tychże zasad w gminnym programie jest z woli ustawodawcy obligatoryjne. Po drugie, jak stanowi art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gminną komisję powołuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), co skutkuje powstaniem stosunku podległości służbowej członków gminnej komisji wobec organu gminy. Po trzecie, przejawem podporządkowania członków gminnej komisji władztwu gminy jest finansowanie ich wynagrodzeń ze środków budżetowych gminy.

Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko sądu znajduje oparcie w przywołanym już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, zajmując się kwestią wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ujętą w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania programów alkoholowych wyraził pogląd, że program ten nie jest aktem prawa miejscowego. Dodać trzeba, że nałożony na rady gminy obowiązek określenia zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych został wprowadzony przez art. 1 pkt 4 lit. d) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 60, poz. 610) do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dniem 28 czerwca 2001 r.

Z uwagi na powyższe, zdaniem sądu, Rada Miejska w Wieluniu podejmując zaskarżoną uchwałę nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa, których istotne naruszenie zarzucał skarżący.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.j.