Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 740/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.3.52.2022.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 czerwca 2022 r., nr WI I.7840.3.52.2022.ZK, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 18 stycznia 2022 r., nr AB.6740.204.2021.LC, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze [...] w S., jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny – [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 1 marca 2021 r. do Starosty Puckiego wpłynął wniosek W. M. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika szczelnego na ścieki sanitarne o pojemności 10.00 m3 oraz studni głębinowej indywidualnego ujęcia wody o wydajności 3m3 na dobę o głębokości do 30 m, na terenie działki o numerze [...] w S., jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny – [...].

Pismem z 30 kwietnia 2021 r., na wezwanie organu, skarżący uzupełnił wniosek poprzez wskazanie danych pełnomocnika oraz załączenie oświadczenia projektanta.

Postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. Starosta Pucki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieścisłości, które stwierdzono podczas sprawdzania przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego w następującym zakresie:

I) projekt zagospodarowania terenu (w skrócie "p.z.t.") należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej, która powinna obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m - § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie; należy uzupełnić oryginał mapy do celów projektowych (zgodnie z § 6. 1. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie) o elementy stanowiące treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), która powinna zawierać: opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy (mapa załączona do projektu zawiera wklejone, zeskanowane pieczątki z mapy dla celów projektowych oraz ma zasłonięty obszar zasięgu opracowania poniżej 30 m);

II) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego należy dokonać uzupełnienia:

- części rysunkowej p.z.t. sporządzonej na mapie, która powinna zawierać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, elektrycznych, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - zgodnie z § 8, ust. 3 pkt 6 ww. rozporządzenia inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla całego zamierzenia budowlanego, w tym przyłączenia infrastruktury technicznej; urządzenia techniczne i instalacje budynków stanowią część obiektów budowlanych, które są niezbędne do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem; o ile zamierzeniem budowlanym jest budowa obiektu budowlanego jakim jest budynek, pozwolenie na budowę winno objąć całe zamierzenie, w tym instalacje i urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; nie ma wyjątku dopuszczającego udzielenie pozwolenia na budowę dla części obiektu budowlanego; należy mieć na uwadze realne połączenie projektowanego uzbrojenia terenu objętego wnioskiem z siecią zewnętrzną odbiorczą; wykazanie realnego połączenia projektowanych instalacji, przyłączy z sieciami zewnętrznymi, jest niezbędnym warunkiem do sprawdzenia przez organ dopuszczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - brak przyłącza do rzeczywistej sieci elektrycznej;

- zwymiarowania wszystkich elementów na rysunku projektu zagospodarowania terenu, w tym powierzchnie biologiczne zieleni i powierzchnie biologicznie czynne, powierzchnie zabudowy (wszystkie wymiary budynku), powierzchnie dróg, parkingów, tarasów, placów i chodników, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy - § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia;

- braku poświadczenia za zgodność z oryginałem mapy do celów projektowych na części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu, przez projektanta (głównego) zgodnie z § 8 ust 1 ww. rozporządzenia,

- dokumentację należy uzupełnić o szczegółowe rozwiązania dot. zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich przed spływem wód opadowych - § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia - określić miejsce i sposób odprowadzania wód opadowych na terenie działki, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości,

- należy poprawić poziom posadzki parteru na rysunku przekroju pionowego,

- projekt budowlany należy sporządzić w sposób uniemożliwiający dekompletację, zgodnie z § 6, ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia;

III) projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z ustaleniami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) - § 14 ust. 2 - dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów - obecnie jest to 4 m;

IV) inwestycję należy dostosować do uchwały nr XXX/87/09 Rady Gminy Puck z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo w gminie Puck w zakresie:

- § 6 ust. 2 - dla strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych ustala się:

1) wszelkie prace ziemne muszą być poprzedzone wykonaniem badań archeologicznych i sporządzeniem dokumentacji archeologiczno - konserwatorskiej,

2) wymóg uzgodnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich działań budowlanych w obrębie strefy i uzyskiwania opinii Muzeum Archeologicznego w Gdańsku;

- § 11 ust. 2 pkt 1 - zaopatrzenie w wodę:

a) z wodociągu wiejskiego, poprzez rozbudowę wiejskiej sieci wodociągowej;

b) planowaną sieć wodociągową należy usytuować w liniach rozgraniczających dróg; dopuszcza się sytuowanie sieci wodociągowej w innych terenach pod warunkiem zapewnienia dostępu do sieci dla celów eksploatacji;

c) budowa gminnej sieci wodociągowej winna wyprzedzać lub być prowadzona równolegle z zainwestowaniem terenu (brak możliwości budowy zbiornika na ścieki);

- §11 ust. 2 pkt 1- odprowadzanie ścieków sanitarnych:

a) ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej - poprzez rozbudowę istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej;

b) nie dopuszcza się stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu gospodarki ściekowej ani budowy przydomowych oczyszczalni ścieków;

c) uzbrojenie terenu winno poprzedzać lub być prowadzone równolegle z budową obiektów kubaturowych (brak możliwości budowy studni głębinowej);

- karta terenu 11 MU - budynki o trzech kondygnacjach: dach o kącie nachylenia do 35° (zaprojektowano trzy kondygnacje z dachem o kącie nachylenia do 40°).

W dniu 18 stycznia 2022 r. Starosta Pucki wydał decyzję, na mocy której odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia 24 czerwca 2021 r. pouczono inwestora, że nieuzupełnienie braków w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Postanowienie doręczono stronie w dniu 30 czerwca 2021 r. i od tego dnia w określonym terminie nie dokonano uzupełnień projektu budowlanego, w związku z powyższym termin uzupełnienia braków upłynął bezskutecznie. Starosta przytoczył, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o wpisie osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z ust. 3 ww. artykułu wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei art. 35 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z powyższym niemożliwe było zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wobec niewykonania w całości obowiązków nałożonych w postanowieniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor wskazał, że poza uwagami dotyczącymi elementów opracowania dokumentacji projektowej leżących po stronie autora projektu, istotę problemu stanowi brak uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną wodno-kanalizacyjną oraz nierozwiązany układ komunikacyjny na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony o ile wykonanie uzasadnionych poprawek projektu architektoniczno-budowlanego dotyczących jego części graficznej nie stanowi problemu do rozwiązania, o tyle główny problem dotyczący budowy sieci wodno-kanalizacyjnej oraz infrastruktury drogowej powinien rozwiązać Starosta. Inwestor skonstatował, że przedłużające się spełnienie tego warunku nie może stanowić podstawy do ograniczenia jego prawa do zabudowy działki.

Wojewoda Pomorski, mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uznał, że zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z 30 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przeanalizowaniu dokumentacji organ II instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę ewidentne braki złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji projektowej oraz brak uzupełnień po stronie inwestora, mimo wydania postanowienia zobowiązującego go do ich dokonania, organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie dyspozycję określoną w 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności Wojewoda odniósł się do kwestii podniesionej w odwołaniu, iż to Starosta winien zapewnić budowę sieci wodno-kanalizacyjnej oraz infrastruktury drogowej, wskazując że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, czy kanalizacji, należy do zadań własnych gminy. Przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji realizowanej na obszarze obowiązywania uchwały Rady Gminy Puck z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr XXX/87/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo w gminie Puck (Dz.Urz.Woj.Pom. nr 150 poz. 2794) – w skrócie MPZP. Z treść tejże uchwały wynika m.in. że zaopatrzenie w wodę ma nastąpić z wodociągu wiejskiego, poprzez rozbudowę wiejskiej sieci wodociągowej, ponadto budowa gminnej sieci wodociągowej winna wyprzedzać lub być prowadzona równolegle z zainwestowaniem terenu, a także, iż przewidziane jest odprowadzenie ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej - poprzez rozbudowę istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, nie dopuszcza się stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu gospodarki ściekowej ani budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, uzbrojenie terenu winno poprzedzać lub być prowadzone równolegle z budową obiektów kubaturowych. Znajdujące się w analizowanym projekcie budowlanym rozwiązania - obejmujące budowę studni głębinowej oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, pozostają sprzeczne z przywołanymi postanowieniami planu miejscowego. Plan ten wprowadza jednoznaczny zakazu stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu gospodarki ściekowej. Ponadto z przywołanych zapisów planu należy również wyprowadzić nakaz, zgodnie z którym wszelkie zainwestowanie terenu, w tym obejmujące budowę obiektów kubaturowych, a więc i budynek mieszkalny jednorodzinny objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę, winno zostać poprzedzone lub prowadzone równolegle z budową gminnej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Organ II instancji wziął pod uwagę fakt, że wniosek o pozwolenie na budowę przyłączenia do wymienionych sieci nie przewiduje, wobec czego uznano za prawidłowe zobowiązanie inwestora przez organ I instancji do doprowadzenia inwestycji do zgodności z postanowieniami planu miejscowego. Podkreślono również, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Organ nie może zatem kwestionować obowiązujących postanowień planu w ramach sprawdzenia projektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma natomiast obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IIOSK 567/21 z dnia 9 grudnia 2021 r.). Analizując kolejne okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda wyjaśnił, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów ustawy dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W efekcie wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego jedynie część, niemogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego.

W ocenie organu odwoławczego Starosta w wydanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2021 r. również prawidłowo zobowiązał inwestora do spełnienia wymogów wynikających z planu miejscowego w zakresie ustalonej dla stanowisk archeologicznych strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej osadę z wczesnej epoki brązu i żelaza. Jak wynika z rysunku planu, działka inwestycyjna znajduje się w części południowej omawianej strefy nierozpoznanej archeologicznie. Dla strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych MPZP wprowadził następujące ustalenia: wszelkie prace ziemne muszą być poprzedzone wykonaniem badań archeologicznych, sporządzeniem dokumentacji archeologiczno-konserwatorskiej oraz konieczne jest uzgodnienie z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich działań budowlanych w obrębie strefy i uzyskania opinii Muzeum Archeologicznego w G. Kolejną kwestią jest natomiast zapisany w planie wymóg uzgodnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich działań budowlanych w obrębie strefy. Wojewoda wskazał, że do przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu budowlanego nie zostały załączone żadne z ww. dokumentów.

W ocenie organu II instancji pozostałe obowiązki nałożone na inwestora przez organ I instancji nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewoda w obszerny sposób uzasadnił z jakich przyczyn omawiane postanowienie Starosty było obarczone błędem w zakresie punktu I, III oraz częściowo IV (ustalenia dotyczące uznania zaprojektowanego budynku jako 3 kondygnacyjnego wraz z kwestią kąta nachylenia dachu).

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał żadnego z prawidłowo nałożonych na niego obowiązków, wobec czego decyzja organu I instancji odpowiada obowiązującemu prawu i dlatego zasługiwała na utrzymanie jej w mocy.

W dniu 2 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga inwestora na powyższą decyzję organu II instancji, której zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a,

art. 35 ust. 3 Prawa Budowlanego w zw. z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ich niewłaściwą wykładnię polegającej na błędnym przyjęciu, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania budowy alternatywnych do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej rozwiązań technicznych pozwalających na właściwe korzystanie z zaprojektowanego budynku. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący - odnosząc się do stwierdzenia organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania "stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu gospodarki ściekowej i budowy przydomowych oczyszczalni ścieków" wskazał, że prawo właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych jest jego uprawnieniem i obowiązkiem ustawowym, które istnieją do momentu wybudowania sieci wodociągowej umożliwiającej podłączenie planowanej nieruchomości. Nie można zakazać wypełnienia tego obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla potwierdzenia swej argumentacji strona przytoczyła fragmenty orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne oraz poglądy wyrażone w piśmiennictwie. Następnie skarżący podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje stan nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji. Oczywistym w ocenie inwestora jest to, że jego ustalenia nie mogą być niezgodne z prawem, a jego treść należy interpretować tak, aby tę zgodność z prawem zachować. Skoro nie można zakazać budowy urządzeń wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopóki nie ma rzeczywistego dostępu do kanalizacji, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada jej istnienie, zdaniem skarżącego należy uznać, że zakaz budowy urządzeń obowiązuje od chwili wybudowania kanalizacji. Inna interpretacja aktu prawa miejscowego skutkowałaby jego niezgodnością z 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem byłaby niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę określa art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z jego treścią określoną w ust. 1 organ ten zobligowany jest do zweryfikowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Poza tym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa

w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3) oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach objętych uchwałą nr XXX/87/09 Rady Gminy Puck z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo w gminie Puck (w skrócie MPZP). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Wobec powyższego, organ architektoniczno – budowlany nie tylko mógł, ale musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami wspomnianej uchwały zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków

z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego), co oznacza, że akceptacji nie może podlegać projekt budowlany naruszający obowiązujący akt prawa miejscowego.

W treści skargi skarżący skupił się zasadniczo jedynie na kwestii wynikającej z nieuzupełnienia wezwania w zakresie braków i nieścisłości określonych w punkcie II postanowienia organu I instancji z dnia 24 czerwca 2021 r., a mianowicie kwestii uniemożliwienia budowy alternatywnych do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej rozwiązań technicznych pozwalających na korzystanie z budynku zgodnie z przeznaczeniem. Strona podnosiła, że to Starosta winien zapewnić w rozsądnym terminie budowę sieci wodno-kanalizacyjnej na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja. W przypadku braku podjęcia stosownych działań dla wypełnienia tego obowiązku nie można – zdaniem skarżącego - kierować się postanowieniami MPZP, zabraniając tym samym inwestorom przeprowadzenia zabudowy działki w ten sposób by potrzebę tę zaspokoić, jednocześnie umożliwiając korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi są niezasadne, a organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż skarżący przedstawił projekt budowlany sprzeczny z MPZP, a zatem taki, którego nie można zaakceptować. Analiza przywołanej wcześniej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, iż w sposób szczegółowy zostały w niej określone zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w tym m.in. zaopatrzenia w wodę czy odprowadzanie ścieków sanitarnych.

Zgodnie z zapisami § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP (Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej):

- zaopatrzenie w wodę - z wodociągu wiejskiego, poprzez rozbudowę wiejskiej sieci wodociągowej; planowaną sieć wodociągową należy usytuować w liniach rozgraniczających dróg; dopuszcza się sytuowanie sieci wodociągowej w innych terenach pod warunkiem zapewnienia dostępu do sieci dla celów eksploatacji; budowa gminnej sieci wodociągowej winna wyprzedzać lub być prowadzona równolegle z zainwestowaniem terenu;

- odprowadzanie ścieków sanitarnych - ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej - poprzez rozbudowę istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej; nie dopuszcza się stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu gospodarki ściekowej ani budowy przydomowych oczyszczalni ścieków; uzbrojenie terenu winno poprzedzać lub być prowadzone równolegle z budową obiektów kubaturowych.

W uchwale o planie miejscowym widnieje zatem wyraźny, klarowny zapis o braku dopuszczalności stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu gospodarki ściekowej oraz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Wyraźnie również zapisano, że uzbrojenie terenu winno poprzedzać lub być prowadzone równolegle z budową obiektów kubaturowych.

Skutkiem powyższego organy procedujące w sprawie nie mogły pominąć przywołanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego powszechnie obowiązujący na danym obszarze akt prawa miejscowego, poprzez zatwierdzenie projektu, którego treść częściowo byłaby z nimi sprzeczna. W projekcie bowiem przewidziano studnię głębinową i szambo szczelne.

Jak już wspomniano w powyższych rozważaniach, art. 6 k.p.a. w praktyce oznacza, że organy architektoniczno-budowlane związane są postanowieniami zawartymi w MPZP i nie mogą ich pominąć. Sąd natomiast w niniejszym postępowaniu rozstrzyga jedynie o legalności decyzji dotyczących odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zajmuje się natomiast kwestię, którą w istocie porusza w skardze strona, dotyczącą legalności uchwały planistycznej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący - kwestionując ustalenia zawarte w MPZP - winien zatem zaskarżyć bezpośrednio tę uchwałę, do czego ma prawo zgodnie z ww. przepisem, nie zaś kwestionować działalność organów funkcjonujących na jej podstawie i będących związanymi jej treścią.

Kontrolując dalsze rozważania organu II instancji dotyczące braków i uchybień jakich - mimo wezwania - nie uzupełnił skarżący, Sąd nie zgodził się z argumentacją organu dotyczącą braku przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i związanymi z tym skutkami. Organy w toku postępowania ustaliły, że w projekcie brak jest przyłącza do rzeczywistej sieci elektrycznej. Zdaniem Wojewody, mając na uwadze treść art. 31 ust. 3 Prawa budowlanego, zamierzeniem budowlanym jest budowa obiektu budowlanego jakim jest budynek, a pozwolenie winno obejmować całe zamierzenie, w tym instalacje i urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem oraz sieci. Wobec powyższego projektowany budynek nie mógłby funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez możliwości dostarczenia energii. Zdaniem organu Prawo budowlane nie przewiduje podziału zamierzenia inwestycyjnego. W efekcie wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego jedynie część niemogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, stanowi naruszenie prawa materialnego. Jak jednak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2022 r., sygn. II OSK 3280/19 (LEX nr 34344947), Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 tej ustawy, zaliczającego przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a Prawa budowlanego dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Nie można zatem podzielić stanowiska organów by w realiach tej sprawy nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Za stanowiskiem powyższym przemawia również i to, że wymóg z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące tylko część zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane, obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przy projektowaniu budynku i udzielaniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (vide art. 34 ust. 3 pkt 3a cytowanej ustawy). Rozbieżności w interpretowaniu przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego doprowadziły w efekcie do uruchomienia procedury zmiany ww. przepisu, a w konsekwencji ostatecznego uregulowania tej kwestii w przepisach Prawa budowlanego. Przepis art. 33 Prawa budowlanego został bowiem znowelizowany a do jego treści dodano ust. 1a zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022.1557), nowelizując ustawę Prawo budowlane z dniem 10 sierpnia 2022 r. W wyniku tej nowelizacji art. 33 ust. 1a otrzymał następującą treść - "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit.a." Powyższa nowelizacja weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a Sąd administracyjny orzeka mając na uwadze stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji, jednak zmiana ta potwierdziła przedstawiony powyżej sposób wykładani normy art. 33 ust. 1 zdanie 2 Prawa budowlanego.

Przywołane wyżej rozważania prowadzą do odmiennych wniosków niż te zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, ponieważ – w ocenie Sądu - przedmiotowy projekt budowlany nie musiał obejmować przyłączy, które nie są częścią składową budynku. Przyjmując odmienne stanowisko organy dokonały wadliwej wykładni

art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego uznając, iż przepis art. 33 ust. 1 zdanie 2 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza). Niemniej uchybienie to nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ, jak to już wykazano powyżej, co do zasady podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

W niniejszej sprawie nie można także pominąć kwestii ustanowienia w przywołanym wcześniej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, również na terenie spornej inwestycji - strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej osadę z wczesnej epoki brązu i żelaza. Jak słusznie wskazał organ II instancji przedmiotowa działka znajduje się – zgodnie z rysunkiem MPZP - w części południowej nierozpoznanej archeologicznie (okoliczność bezsporna). W celu ochrony tego terenu uchwałodawca ustalił dla stanowisk archeologicznych (vide § 6 MPZP), że - po pierwsze - wszelkie prace ziemne muszą być poprzedzone wykonaniem badań archeologicznych i sporządzeniem dokumentacji archeologiczno-konserwatorskiej, a po drugie - konieczne jest uzgodnienie z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich działań budowlanych w obrębie strefy i uzyskania opinii Muzeum Archeologicznego w G.. Jak słusznie zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 31 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: 1. roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo 2. roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Wedle ust. 2 przytoczonego artykułu, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Mając na uwadze zarówno wyżej przeprowadzone rozważania odnośnie obligatoryjnego stosowania uchwały planistycznej jak i treść jej ustaleń względem ochrony konserwatorskiej, w ramach badania prawidłowości i kompletności wniosku o pozwolenie na budowę ustalono, że skarżący nie załączył żadnej dokumentacji spełniającej wymogi z zakresu ochrony konserwatorskiej. Co więcej, strona w wyznaczonym terminie - mimo zasadnego wezwania do uzupełnienia niniejszego braku przez organ I instancji, zawartego w wydanym postanowieniu, nie uczyniła tego, a także w żaden sposób nie odniosła się do tejże kwestii we wniesionej do Sądu skardze.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z uwzględnieniem i na podstawie przepisów Prawa budowlanego, aktu prawa miejscowego, a także ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w swojej treści odpowiadało prawu. Zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione i nie zdołały podważyć legalności działań organów architektoniczno – budowlanych w niniejszej sprawie. Organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z treści art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. Fakt błędnej interpretacji przepisu Prawa budowlanego przez organy prowadzący do uznania, że konieczne jest przyłączenie do sieci elektrycznej spornej inwestycji już na etapie zatwierdzania wniosku o pozwolenie na budowę, nie miał wpływu na końcowe stwierdzenie, iż ze względu na inne uchybienia projektu, których skarżący nie usunął, zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.