Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 837/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od punktu IV. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 125/23 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Po 125/23 po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu) w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w pkt I. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania SKO w Poznaniu do wydania postanowienia w sprawie o nr SKO.OŚ.405.349.2021; w pkt II. stwierdził, że SKO w Poznaniu dopuściło się bezczynności; w pkt III. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. przyznał od SKO w Poznaniu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł; w pkt V. zasądził od SKO w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej spółka, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w części, tj. w zakresie punktu IV ponad kwotę 500 zł, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 stycznia 2024 r. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu skarżącej kasacyjnie od organu sumy pieniężnej tylko w wysokości 500 zł, podczas gdy w toku badania sprawy WSA w Poznaniu doszedł do niebudzącego wątpliwości przekonania, że SKO w Poznaniu dopuściło się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia sumy pieniężnej, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie WSA w Poznaniu, że przyznana od organu na rzecz skarżącej suma pieniężna stanowi środek dyscyplinująco-represyjny, co skutkowało przyznaniem przez WSA w Poznaniu od organu na rzecz skarżącej tylko 500 zł, podczas gdy suma pieniężna określona w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny zbliżony do zadośćuczynienia, którego podstawowym celem jest zrekompensowanie stronie dolegliwości, niedogodności, negatywnych przeżyć, na jakie została narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na nienależytym uwzględnieniu przez WSA w Poznaniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności faktu, że wskutek rażącej bezczynności SKO w Poznaniu, które nosiło znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca zmuszona była zwrócić dotację ze środków unijnych w wysokości 15 000 000,00 zł na realizację inwestycji budowlanej na terenie [...] w P., jak również poniosła szkodę w wysokości co najmniej 2 000 000,00 zł związaną z pracami przygotowawczymi do realizacji inwestycji, której to szkody przyznana kwota 500 zł w żaden sposób nie rekompensuje.

W związku z powyższym:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV i przyznanie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 31.731 zł, tj. w maksymalnej wysokości określonej przez art. 149 § 2 p.p.s.a.;

2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;

3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

4. na podstawie art. 193 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów:

a) informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego spółki C. sp. z o.o. (KRS: [...]) na wykazanie faktu, że spółka C. sp. z o.o. powstała z przekształcenia spółki C. sp. z o.o. sp. k. (KRS: [...]);

b) wyciągu z Ewidencji stowarzyszeń zwykłych dla Miasta P. na wykazanie faktu, że Stowarzyszenie "P." zostało ujawnione w ewidencji dnia 30 grudnia 2019 r., a Stowarzyszenie "K." zostało ujawnione w ewidencji dnia 7 kwietnia 2020 r.

W postanowieniu z 14 lutego 2024 r., sygn. II SAB/Po 125/23 WSA w Poznaniu sprostował oczywistą omyłkę w: 1) rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SAB/Po 125/23 w ten sposób, że zamiast oznaczenia strony skarżącej "C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P." oznaczono ją jako "C. sp. z o.o. z siedzibą w P.";

2) uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SAB/Po 124/23, w ten sposób, że w pierwszym i drugim wersie uzasadnienia wyroku, gdzie wskazuje się stronę skarżącą, zamiast oznaczenia "C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P." oznaczono ją jako "C. sp. z o.o. z siedzibą w P.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje wyrok Sądu I instancji jedynie w zakresie przyznanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Omawiany środek prawny stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 627/21, z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20 oraz 9 kwietnia 2024 r., II OSK 36/24; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyroki NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18 oraz z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22 oraz z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji uzasadniając zasadność przyznania kwoty pieniężnej stoi na stanowisku, że uznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, dodatkowo uzasadnia zastosowanie tak drastycznego środka dyscyplinującego. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak jak Sąd I instancji wskazał powyżej, faktyczna aktywność SKO rozpoczęła się dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, co miało miejsce w maju 2023 r. Postanowienie Kolegium i tak nie zostało od razu wydane, ponieważ skarżąca musiała czekać jeszcze do początku lipca 2023 r. Według Sądu I instancji, oznacza to, że SKO nie poczuwało się do podjęcia natychmiastowego działania. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wysokość sumy pieniężnej, jak też grzywny, którą Sąd mógł wymierzyć, nie może z kolei być tak wysoka, aby spowodowała kolejne trudności w działalności organu. SKO wspomniało o spowolnieniu w wyłanianiu kolejnych członków w konkursach, a także w działalności orzeczniczej, gdy mowa jest o powoływaniu biegłych. Sąd miał także na względzie i to, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 124/23 również zastosowano analogiczny środek dyscyplinująco-represyjny. Zamiarem Sądu I instancji nie było sparaliżowanie działalności SKO, ale zwrócenie uwagi na bezwzględną konieczność przestrzegania przepisów prawa. Kwota 500 zł wespół z analogiczną kwotą zasądzoną w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 124/23 będzie stanowiła wymierną dolegliwość dla SKO, a nie będzie przy tym miała charakteru destrukcyjnego.

Oceny tej co do zasady skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała. Skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionując wysokość przyznanej przez Sąd I instancji sumy pieniężnej stara się natomiast wykazać, iż opieszałość Kolegium doprowadziła ją do utraty przyznanego dofinansowania, co skutkowało koniecznością zwrotu kwoty 15 000 0000 zł. Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie mogła okazać się skuteczna.

W wyniku rozpoznania wniosku inwestora, decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., nr KOS-V.6220.86.2020 Prezydent określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. "[...]" przewidzianej do realizacji na działkach nr ew. [...], obręb: [...]. Na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r., nr KOS-V.6220.86.2020 Prezydent nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od tego postanowienia zażalenia wniosły: Stowarzyszenie "P." oraz Stowarzyszenie "K.".

Pismem z 30 grudnia 2021 r. Prezydent przekazał zażalenia oraz akta sprawy do SKO. Korespondencja wpłynęła do organu II instancji tego samego dnia. Wiceprezes SKO zarejestrował sprawę pod numerem SKO.OŚ.405.345.2021 oraz wyznaczył skład orzekający w dniu 10 stycznia 2022 r. Zarządzeniem Prezesa SKO z 6 kwietnia 2022 r. zostały wyznaczony nowy skład orzekający. Skład ten został zmieniony jeszcze dwukrotnie, tj. zarządzeniami Prezesa SKO z dnia 18 października 2022 r. oraz 30 czerwca 2023 r.

Nie jest zatem tak jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, że konieczność zwrotu ww. kwoty, w związku z nieprzedłożeniem zaświadczenia, wynikała z opieszałości organu. Brak jest zatem związku między opieszałością organu, a wskazywanymi przez Spółkę okolicznościami, mającymi przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej kwocie.

Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany, do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale i nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady przyznania sumy, jak i określenia jej wysokości, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 6.05.2024 r., II OSK 136/24, LEX nr 3757020). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Z argumentacji skarżącej kasacyjnie wynika, że uznaje, że wysokość sumy pieniężnej powinna uwzględniać wysokość poniesionej szkody. Skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, że zmuszona była zwrócić dotację ze środków unijnych w wysokości 15.000.000,00 zł na realizację inwestycji budowlanej na terenie [...] w P., jak również poniosła szkodę w wysokości co najmniej 2.000.000,00 zł związaną z pracami przygotowawczymi do realizacji inwestycji, której to szkody przyznana kwota 500 zł w żaden sposób nie rekompensuje. Odnosząc się do tego głównego argumentu skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że brak jest podstaw, żeby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (zob. wyrok NSA z 9.04.2024 r., II OSK 36/24, LEX nr 3714482).

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: a) informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego spółki C. sp. z o.o. (KRS: [...]) na wykazanie faktu, że spółka C. sp. z o.o. powstała z przekształcenia spółki C. sp. z o.o. sp. k. (KRS: [...]); b) wyciągu z Ewidencji stowarzyszeń zwykłych dla Miasta P.na wykazanie faktu, że Stowarzyszenie "P." zostało ujawnione w ewidencji dnia 30 grudnia 2019 roku, a Stowarzyszenie "K." zostało ujawnione w ewidencji dnia 7 kwietnia 2020 r. wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyn temu sądowi nieznanych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.