Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 975/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 107 par. 3. 15, 156 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 66 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Miasta S.- Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. m. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 13 kwietnia 2022 r., znak: DON.7100.35.2022.ANE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] – Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (dalej: "strona skarżąca") oraz odwołania BZ od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ I instancji") z 3 lutego 2022 r., nr 114/2022, znak: WOP.771.5.3.2021.KMR/AKA, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...] (identyfikator działki: [...]). Przeprowadzone na terenie ww. nieruchomości czynności kontrolne, a przede wszystkim przedłożona do akt sprawy ekspertyza techniczna (sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. M A oraz mgr inż. M P z marca 2013 r.) wykazały, że przedmiotowy budynek powstał ok. 1935r., jako czterokondygnacyjny, całkowicie podpiwniczony z poddaszem użytkowym (strychem). Wymiary budynku to: 12m x 25m. Budynek jest w dostatecznym stanie technicznym z wyłączeniem dachu i kominów nad dachem i na poddaszu. Stąd w ocenie rzeczoznawcy należy przeprowadzić natychmiast kompleksowy remont (wymianę) więźby dachowej i dużej części kominów. Remont dachu i kominów powinien obejmować: wymianę i odtworzenie więźby dachowej wraz z elementami wykończenia, lukarnami, obróbkami blacharskimi, rynnami, rurami spustowymi i kominami. Ponadto do przewodów spalinowych kominów należy wprowadzić preizolowane przewody z kwasówki. Konieczne jest również właściwe wykonanie warstwy izolacyjno - posadzkowej na górnym stropie oraz zabezpieczenie poddasza przed dostępem ptaków.

Przeprowadzone przez PINB w dniu 18 lutego 2015 r., czynności kontrolne wykazały niedrożoność i skorodowanie rynien oraz niedrożność rur spustowych. Stwierdzono zarysowania elewacji i tynków gzymsów wieńczących ściany, liczne zacieki i ubytki tynków. Przy wejściu do budynku od strony ulicy stwierdzono liczne zapadnięcia płyt chodnikowych w ciągu pieszym.

PINB działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "p.b."), decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] nałożył na współwłaścicieli: P J, B Z oraz Miasto [...] obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

• wykonanie remontu dachu obejmującego wymianę i odtworzenie więźby dachowej wraz z elementami wykończenia, lukarnami, obróbkami blacharskimi, rynnami i rurami spustowymi,

• wykonanie remontu kominów,

• wykonanie remontu przewodów spalinowych poprzez wprowadzenie preizolowanych przewodów z kwasówki,

• wykonanie warstwy izolacyjno - posadzkowej na górnym stropie,

• zabezpieczenie poddasza przed dostępem ptaków,

• naprawę ciągu pieszego przed budynkiem,

• naprawę tynków poprzez skucie i uzupełnienie tynków elewacji i balkonów.

Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (pismem z 21 stycznia 2021 r.) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] maja 2015 r. W jej ocenie rozstrzygnięcie organu powiatowego obarczone jest wadą art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., który stanowi, że należy stwierdzić nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazała na art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019r., poz. 1440; dalej: "o.n.d.f.p".) oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444; dalej: "k.k."). Podniosła, że wykonanie decyzji narazi Miasto [...] na odpowiedzialność z tytułu wydatkowania środków publicznych na rzecz o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazała na okoliczność toczącego się postępowania sądowego w sprawie zgodności z prawem decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], którą Komisja uchyliła w całości decyzje Prezydenta [...] oddające w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość nr dz. [...] przy ul. [...] w [...] (na której istnieje budynek objęty nakazem remontu) i nakazała Miastu [...] przejęcie w zarząd części ułamkowych nieruchomości, stanowiących udziały obowiązanych (P J, M M i B Z) na zasadzie art. 40e ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.). Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Warszawie przez wszystkie strony postępowania. WSA w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/18 uchylił decyzję Komisji z [...] czerwca 2018r. Od ww. wyroku Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną do NSA. W ocenie strony skarżącej nieuzasadnione jest zatem wydatkowanie środków publicznych na nieruchomość o wątpliwym stanie prawnym. Ponadto strona skarżąca we wniosku dodała, że wobec budynku wykonywane są okresowe przeglądy techniczne i monitorowany jest jego stan techniczny. Dotychczasowe zaś prace zabezpieczające zmniejszyły ryzyko dalszej degradacji konstrukcji budynku. "(...) Żądanie wykonania ww. decyzji pozostaje w tym świetle zupełnie niecelowe, albowiem nie respektuje faktu prowadzenia przez sądy administracyjne postępowania w zakresie ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości (...)".

MWINB, decyzją z 3 lutego 2022 r., nr 114/2022, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB dla [...] z [...] maja 2015 r.

Strona skarżącą, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz B Z złożyli odwołania od ww. rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ odwoławczy (utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie) opisał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa i nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych przytoczył i wyjaśnił treść art. 66 ust. 1 p.b. oraz definicje "rażącego naruszenia prawa".

Podał, że w stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie jest co do zasady kwestionowany i nie budzi w jego ocenie wątpliwości. W szczególności nie jest sporne, że postępowanie wyjaśniające przed organem nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wykazało nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] . Dowodem tego są kontrole organu powiatowego, ekspertyza techniczna z marca 2013 r., czy opracowanie pn. "Protokół z kontroli stanu sprawności i wartości użytkowej budynku mieszkalnego (...)", sporządzone przez mgr inż. W D z marca 2010 r.

GINB wskazał, że w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stan prawny nieruchomości przy ul. [...] w [...], wynikający z materiału dowodowego był oczywisty. Zarówno z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (KW nr [...]), jak również z wypisów z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że właścicielem ww. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jest Miasto [...], a współużytkownikami wieczystymi są: P J i B Z. Taki stan prawny nieruchomości, ustalony w toku postępowania zwykłego nie był również kwestionowany przez strony, co więcej Miasto [...] podjęło czynności mające na celu stopniową realizację obowiązków nałożonych decyzją PINB dla m. [...] z [...] maja 2015 r. O powyższym świadczy materiał dowodowy zgromadzony w aktach, w tym liczne pisma strony skarżącej, informujące o zakresie wykonanych już robót.

Ponownie dodał, że stanowisko, że decyzja z [...] maja 2015 r, jest obarczona wadą nieważności - strona skarżąca przyjęła po uchyleniu przez WSA w Warszawie (wyrok z 19 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/18) decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], którą uchylono w całości decyzje Prezydenta [...] oddające w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość nr dz. [...] przy ul. [...] w [...] i nakazano Miastu [...] przejęcie w zarząd części ułamkowych nieruchomości, stanowiących udziały obowiązanych (P J, MM i B Z) na zasadzie art. 40e ust. 1 ww. ustawy z 9 marca 2017 r., wydanych z naruszeniem prawa. Strona skarżąca (wskazując na zagrożenie wynikające z ewentualnego poniesienia odpowiedzialności za niewłaściwe wydatkowanie środków publicznych), zażądała stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 ust. 1 pkt 6 k.p.a.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie okoliczności faktyczne czy też prawne, które zaistniały po wydaniu decyzji, pozostają bez wpływu na ważność takiego rozstrzygnięcia w świetle art. 156 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny i prawny sprawy w dacie wydania decyzji PINB dla m. [...] nie budził wątpliwości zarówno w zakresie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], jak również w zakresie stanu prawnego nieruchomości. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie był też kwestionowany przez strony postępowania, będące jednocześnie adresatami obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2015 r. Stanowiska organów orzekających o zgodności z prawem ww. rozstrzygnięcia nie może w żadnym wypadku zmienić okoliczność pojawienia się w obrocie prawnym, kilka lat po jego wydaniu, decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] czy też nieprawomocnego wyroku sądu administracyjnego z 19 września 2019 r. uchylającego decyzję Komisji z [...] czerwca 2018 r.

Zdaniem GINB, podjęcie przez zobowiązanych, w tym przez stronę skarżącą jako właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] , czynności mających na celu realizację obowiązku administracyjnego nałożonego na podstawie art. 66 p.b. - nie realizowało w dacie wydania rozstrzygnięcia znamion czynu zabronionego. Ewentualne późniejsze zmiany w zakresie prawa własności lub użytkowania wieczystego, co do nieruchomości objętej postępowaniem - nie mogą być podstawą wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu - sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Kolejno organ przytoczył fragment nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/21 zapadłego w sprawie przedmiotowego budynku, w którym Sąd (orzekający w sprawie zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu na Miasto [...] grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] maja 2015 r.) stwierdził: cyt. "(...) Pomimo "zawirowań" prawnych dotyczących kwestii własnościowych Miasto [...] nadal figuruje jako właściciel a przez to zobowiązany do wykonania decyzji PINB. Sąd zwraca uwagę, że jako zobowiązane figurują również dwie osoby fizyczne, które aktualnie zostały wykreślone z księgi wieczystej i wobec których nie toczy się obecnie postępowanie egzekucyjne. Nie zmienia to jednak tego, że obowiązek należy wykonać (...) Bez znaczenia dla wykonania decyzji PINB z 2015 roku pozostają sygnalizowane przez Skarżącego ewentualne trudności z wyegzekwowaniem środków poniesionych na przedmiotowy budynek wskutek realizacji obowiązków. Z punktu widzenia tych ostatnich jest to okoliczność całkowicie drugorzędna, należąca do sfery wzajemnych rozliczeń nakładów na nieruchomość. Wreszcie należy zauważyć, że Sąd dostrzega charakter prawno- organizacyjny Skarżącego, jego skomplikowaną strukturę oraz związanie normami prawnymi np. zamówień publicznych. Nie jest to jednak w stanie podważyć ciążącego na nim obowiązku prawnego, który jest od wskazanych kwestii niezależny. Jak już zwrócono uwagę, Miasto [...] po wykonaniu obowiązku będzie mogło domagać się odpowiedniego rozliczenia kosztów z tego tylułu poniesionych, co jednak stanowi zupełnie odmienną sprawę, przynależną prawu cywilnemu (...)".

W ocenie GINB, ukształtowanie obowiązków adresatów decyzji wynikających z prawa budowlanego, po wydaniu decyzji przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - pozostaje bez wpływu na wyczerpanie normy z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Z kolei (odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu B Z) uznał, że z uwagi na charakter niniejszego postępowania nadzwyczajnego - zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dodał, że nie znajduje zastosowania przepis art. 26 ust. 1 ww. ustawy z 9 marca 2017r. Powyższy przepis wskazuje na konieczność zawieszenia postępowania toczącego się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem

powszechnym lub Sądem Najwyższym, dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej - w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Postępowania w przedmiotowej sprawie nie sposób zakwalifikować do któregoś z postępowań wymienionych w powyższym przepisie.

Stwierdził również, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko, co do naruszenia zaskarżoną decyzją organu powiatowego przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołująca miała status strony postępowania. Ponownie wyjaśnił, że postanowienia decyzji Komisji z 7 czerwca 2018 r. (która orzekała m.in. o przejęciu na zasadach określonych w art. 184a - 186a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") przez Miasto [...] Zarząd Nieruchomościami przy ul. [...] w [...] - pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji z [...] maja 2015 r.

Organ odwoławczy uznał, że w uzasadnieniu decyzji organu powiatowego (nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego) - należycie wyjaśniono zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Wyraźnie wskazano na stwierdzone nieprawidłowości (opisując na czym one polegają), a także adekwatnie do stwierdzonych nieprawidłowości nałożono w osnowie tej decyzji (na prawidłowo oznaczonego adresata) obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b.

W konsekwencji, GINB decyzją z 13 kwietnia 2022 r., znak: DON.7100.35.2022.ANE, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

2. Miasto [...] – Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z 13 kwietnia 2022 r., zaskarżając ją w całości.

Strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez uchybienie przez organ odwoławczy istocie postępowania administracyjnego odwoławczego, polegającego w gruncie rzeczy na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a w konsekwencji zaniechanie przez organ odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie kar grożących za czyn wywołany wykonaniem decyzji co do dyspozycji art. 11 ust. 1 u.n.d.f.p. oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2015 r. nakładającej na wskazanych w niej współwłaścicieli nieruchomości (w tym skarżącego) obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie szczegółowo określonych robót budowlanych.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest co do zasady kwestionowany i nie budzi też wątpliwości. Nie jest sporne, że postępowanie wyjaśniające wykazało nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Dowodem tego są zarówno kontrole organu powiatowego, jak również ekspertyza techniczna z marca 2013 r., czy opracowanie pn. "Protokół z kontroli stanu sprawności i wartości użytkowej budynku mieszkalnego", sporządzony przez mgr inż. W D z marca 2010 r.

Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2015 r. powołując się na art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., który stanowi, że należy stwierdzić nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (tj. wykonanie decyzji PINB wiązałoby się z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i może powodować również odpowiedzialność karną z art. 296 § 1 k.k.). Główna argumentacja skarżącej opiera się na twierdzeniu, że nieuzasadnione jest wydatkowanie środków publicznych na nieruchomość o wątpliwym stanie prawnym, skoro nieprawomocnym wyrokiem z 19 września 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1422/18) WSA w Warszawie uchylił decyzję Komisji z [...] czerwca 2018 r., którą Komisja uchyliła w całości decyzje Prezydenta [...] oddające w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość nr dz. [...] przy ul. [...] w [...] (na której istnieje budynek objęty nakazem remontu) i nakazała Miastu [...] przejęcie w zarząd części ułamkowych nieruchomości, stanowiących udziały obowiązanych (P J, M M i B Z) na zasadzie art. 4Ge ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.).

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 156 k.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie.

W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem "w trzeciej instancji", mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/14).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jest zatem instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.

3. Podstawą prawną decyzji PINB był art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Stosownie do art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, 2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, 3. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, 4. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 p.b. jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 p.b. Powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów czy konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2229/19).

Art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w tym artykule, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3850/18). Przepis ten ma charakter imperatywny, to znaczy nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego wyboru co do sposobu działania w przypadku stwierdzenia określonych okoliczności. Nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 66 ust. 1 p.b., dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 1-3 p.b. przyczyny, które doprowadziły do nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego nie mają znaczenia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1944/18).

W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku, gdyż koresponduje to z regulacją zawartą w art. 61 pkt 1 p.b. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3319/18).

Zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., tj. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Tak więc z przepisu tego wynika, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3250/19).

4. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości zarówno w zakresie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] , jak również w zakresie stanu prawnego (właścicielskiego) nieruchomości;

- zarówno z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (KW nr [...]), jak również z wypisów z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jest Miasto [...], a współużytkownikami wieczystymi są P J i B Z;

- taki stan prawny nieruchomości, ustalony w toku postępowania zwykłego, nie był również kwestionowany przez strony;

- Miasto [...] podjęło czynności mające na celu stopniową realizację obowiązków nałożonych decyzją PINB z [...] maja 2015 r. (por. liczne pisma ZGN Dzielnicy [...] informujące o zakresie wykonanych już robót).

Podkreślić trzeba, że skarżący wskazując na zagrożenie wynikające z ewentualnego poniesienia odpowiedzialności za niewłaściwe wydatkowanie środków publicznych, zażądało stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe. Wszelkie zatem okoliczności faktyczne czy też prawne, które zaistniały po wydaniu decyzji, pozostają bez wpływu na ważność takiego rozstrzygnięcia w świetle art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2735/20).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. obejmuje wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić. Wobec powyższego, zarzuty oparte na tej przesłance nie mogą być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji i innych aktów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 513/21).

W niniejszej sprawie podjęcie przez zobowiązanych, w tym przez Miasto [...] - jako współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...], czynności mających na celu realizację obowiązku administracyjnego nałożonego na podstawie art. 66 p.b. nie realizowało w dacie wydania rozstrzygnięcia, znamion czynu zabronionego. Ewentualne późniejsze zmiany w zakresie prawa własności lub użytkowania wieczystego co do nieruchomości objętej postępowaniem nie mogą być podstawą wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu - sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2042/18).

Powyższe potwierdza zapadły w sprawie przedmiotowego budynku nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 144/21), w którym Sąd (orzekający w sprawie zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu na Miasto [...] grzywny w wysokości 25 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] maja 2015 r.) stwierdził między innymi: "(...) Pomimo "zawirowań" prawnych dotyczących kwestii własnościowych Miasto [...] nadal figuruje jako właściciel a przez to zobowiązany do wykonania decyzji PINB. Sąd zwraca uwagę, że jako zobowiązane figurują również dwie osoby fizyczne, które aktualnie zostały wykreślone z księgi wieczystej i wobec których nie toczy się obecnie postępowanie egzekucyjne. Nie zmienia to jednak tego, że obowiązek należy wykonać (...) Bez znaczenia dla wykonania decyzji PINB z 2015 roku pozostają sygnalizowane przez Skarżącego ewentualne trudności z wyegzekwowaniem środków poniesionych na przedmiotowy budynek wskutek realizacji obowiązków. Z punktu widzenia tych ostatnich jest to okoliczność całkowicie drugorzędna, należąca do sfery wzajemnych rozliczeń nakładów na nieruchomość. Wreszcie należy zauważyć, że Sąd dostrzega charakter prawno- organizacyjny Skarżącego, jego skomplikowaną strukturę oraz związanie normami prawnymi np. zamówień publicznych. Nie jest to jednak w stanie podważyć ciążącego na nim obowiązku prawnego, który jest od wskazanych kwestii niezależny. Jak już zwrócono uwagę, Miasto [...] po wykonaniu obowiązku będzie mogło domagać się odpowiedniego rozliczenia kosztów z tego tytułu poniesionych, co jednak stanowi zupełnie odmienną sprawę, przynależną prawu cywilnemu (...)".

Zdaniem Sądu, rację mają organy twierdząc, że ukształtowanie obowiązków adresatów decyzji wynikających z prawa budowlanego po wydaniu decyzji przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] pozostaje bez wpływu na wyczerpanie normy z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Bezzasadne jest twierdzenie, że wszczęcie na nowo postępowania reprywatyzacyjnego czyni decyzję PINB nieważną w świetle przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Niezasadne są również argumenty skarżącego wskazujące na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodatkowo podkreślić należy, że zarzuty skarżącego iż organy nie odniosły się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu nie mogą powodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkowuje się do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1676/21.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.