Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1867/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4 pkt 1, art. 127 ust. 1 i 4, art. 39a ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 133/22 sprawy ze skargi K. L. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 133/22, po rozpoznaniu skargi K.L. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej: stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1) oraz uznał obowiązek Burmistrza M. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu K.L. do Zespołu Szkół nr [...] w B. w roku szkolnym 2021/2022 (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. K.L. ("wnioskodawczyni" "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza M. z prośbą o zapewnienie bezpłatnego dowozu w roku szkolnym 2021/22 jej niepełnosprawnemu synowi K.L. do Zespołu Szkół nr [...] w B. przy ul. [...]. Powołała się na treść art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, zwana dalej: "P.o"). Do wniosku załączyła orzeczenie z 21 lipca 2021 r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego.

W piśmie z 18 sierpnia 2021 r. Burmistrz M. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół w M. z prośbą o wydanie opinii czy Zespół Szkół jest w stanie spełnić wszystkie zalecenia dotyczące potrzeb małoletniego niepełnosprawnego zgodnie z ww. orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. W odpowiedzi Dyrektor wskazał, że Szkoła jest w stanie zapewnić realizację zaleceń specjalistów do korekcji i kompensacji zaburzeń funkcji zgodnie z orzeczeniem, nie posiada natomiast terapeuty ruchowego, nie jest szkołą specjalną i nie jest w stanie stworzyć klasy dla jednego ucznia.

W piśmie z 30 sierpnia 2021 r. Burmistrz M. nie uwzględnił wniosku K. L. Organ uznał, że nie ma podstaw do zorganizowania codziennego transportu dziecka do wskazanej w piśmie szkoły, tj. Zespołu Szkół nr [...] w B., gdyż "najbliższą szkołą ponadpodstawową" w rozumieniu ustawy jest Zespół Szkół w M. W piśmie przywołano treść art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o., a także postanowienia statutu Zespołu Szkół w M. dotyczące organizacji kształcenia specjalnego. Opierając się na opinii Dyrektora Zespołu Szkół w M. organ wskazał, że szkoła w oddziale ogólnodostępnym jest w stanie zapewnić zalecenia specjalistów do korekcji i kompensacji zaburzeń funkcji zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Stwierdził również, że Gmina M. nie kwestionuje prawa rodziców dziecka niepełnosprawnego do wyboru szkoły, jednak obowiązujące regulacje prawne nie nakładają na Gminę obowiązku zapewnienia organizacji bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodzica w sytuacji, gdy jest inna bliższa placówka zapewniająca odpowiedni poziom edukacji i opieki. Dodał, że w przypadku niepełnosprawnego dziecka konieczne jest zapewnienie edukacji na warunkach określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, co nie oznacza, że chodzi o realizację potrzeb ponadstandardowych.

Następnie doszło do wymiany korespondencji między wnioskodawczynią a Burmistrzem. K.L. podkreślała zalecenie kształcenia specjalnego jej syna, realizowanego w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, w tym szkole przysposabiającej do pracy. Burmistrz podtrzymywał swoje negatywne stanowisko o braku podstaw do zorganizowania codziennego transportu do Zespołu Szkół nr [...] w B. Akcentował możliwość realizacji zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w Zespole Szkół w M. oraz konieczność zapewnienia dziecku dostępu do edukacji na warunkach wynikających z ww. orzeczenia a niekoniecznie w placówce subiektywnie wybranej przez rodzica niepełnosprawnego dziecka.

W sprawie, po informacji od wnioskodawczyni, interweniowali również Podlaski Kurator Oświaty, wyrażając przekonanie że zmiana szkoły na Zespół Szkół w M. wiązałaby się z regresem w rozwoju i funkcjonowaniu chłopca (pismo z 7 października 2021 r.), a także Departament Wychowania i Edukacji Włączającej w Ministerstwie Edukacji i Nauki (pismo z 13 października 2021 r.) oraz Rzecznik Praw Dziecka (pismo z 5 listopada 2021 r.).

Wszystkie powyższe stanowiska spotkały się z tożsamą, negatywną odpowiedzią Burmistrza M.

W piśmie z 3 grudnia 2021 r. K.L. po raz kolejny zwróciła się do Burmistrza M. z prośbą o zapewnienie dowozu jak w dotychczasowych wystąpieniach. Podkreśliła poprawę funkcjonowania syna od momentu rozpoczęcia nauki w Zespole Szkół nr [...] w B. oraz brak wystarczających gwarancji kontynuowania jego rozwoju w Zespole Szkół w M., w której – jak wskazała – czuł się wyobcowany. Zwróciła się z prośbą o dokonanie rozpisania ewentualnej ścieżki edukacyjnej jej syna w Zespole Szkół w M. oraz wskazanie kosztów, jakie ta placówka poniesienie przystosowując się do nauczania jej syna.

W odpowiedzi na to pismo, w piśmie [...] stycznia 2022 r. znak [...] Burmistrz M. poinformował wnioskodawczynię, że wielokrotnie analizował akta sprawy, a wcześniejsze jego odpowiedzi należy uznać za aktualne.

K.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że zaskarżona czynność Burmistrza M. była niezgodna z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu, że najbliższą szkołą ponadpodstawową w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o., która zrealizowałaby zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego wobec syna skarżącej, jest Zespół Szkół w M. Podstawę argumentacji organu stanowiły postanowienia Statutu Szkoły oraz opinia Dyrektora Zespołu Szkół w M. W ocenie Sądu Zespół Szkół w M. nie jest szkołą specjalną i "dla jednego ucznia nie jest w stanie stworzyć takiej klasy", co wprost wynika z pisma Dyrektora tego Zespołu z 26 sierpnia 2021 r. (k. 16 akt adm.). Już więc z tego, formalnego powodu Zespół Szkół w M. nie może być uznany za najbliższą szkołę ponadpodstawową w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. W ocenie też sądu, także z przyczyn materialnoprawnych nie może być uznany za taką placówkę w stosunku do syna skarżącej.

Sąd I instancji podkreślił, że z pism Burmistrza nie sposób dowiedzieć się, jak kształcenie syna skarżącej miałoby być konkretnie realizowane, co z jednej strony należy uznać za naruszenie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), a z drugiej – po prostu jako nieudowodnienie zapewniania realizowania zaleceń orzeczników specjalistów w stosunku do syna skarżącej w Zespole Szkół w M.

W ocenie Sądu Burmistrz nie dowiódł urzeczywistnienia zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej w Zespole Szkół w M. Stanowisko Burmistrza jest wręcz sprzeczne z zaleceniami tego orzeczenia. Nauka w oddziale ogólnodostępnym stanowiłaby zaprzeczenie realizacji zaleceń w nim wyrażonych. Wskazanie w tym orzeczeniu szkoły specjalnej lub oddziału specjalnego jako najkorzystniejszej formy kształcenia w przypadku dzieci o takim charakterze niepełnosprawności jak syn skarżącej - z uwagi na dobro dziecka i konstytucyjny obowiązek władz publicznych w udzieleniu pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji RP) – należy traktować jako wymaganie minimalne a nie maksymalne czy ponadstandardowe.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że potrzeba oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi nie może stanowić usprawiedliwienia dla uchylania się od wykonywania obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. jako warunku zapewnienia dowozu i opieki w czasie transportu do najbliższej szkoły ponadpodstawowej dla dziecka wskazanego w tym przepisie nie wymienia wprost elementu finansowego. Ten ma oczywiście pewne znaczenie, ale nie ma znaczenia decydującego, gdy szkoła wskazana przez organ nie spełnia warunków wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym gdy organ tego spełnienia warunków nie wykazał. Jeśli organ wskazuje na konieczność oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi oraz wyprowadza z tego zamiar zapewnienia dziecku kształcenia w placówce położonej na obszarze swojej właściwości, to powinno temu towarzyszyć wskazanie w jaki sposób tę możliwość (zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego) zorganizuje, co w sprawie zupełnie nie nastąpiło.

Zdaniem Sądu I instancji odwoływanie się do przesłanek ekonomicznych związanych z dużymi kosztami zapewnienia dowozu i opieki w jego trakcie jest bezprzedmiotowe. Stanowiska organu w tym zakresie nie da się w żaden sposób zweryfikować, zwłaszcza że organ nie przedstawił też żadnych wyliczeń czy kalkulacji. Przede wszystkim jednak konieczność oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi nie może stanowić samodzielnego argumentu w sytuacji, gdy Zespół Szkół w M. nie jest szkołą specjalną oraz nie posiada oddziału specjalnego. Argumentacja oparta o treść art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm., zwana dalej: "u.f.p.") nie była więc adekwatna w realiach niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego:

• art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ust. 1 i 4 w zw. z art. 39a ust. 1 i 4 P.o.,

1) poprzez uznanie Zespołu Szkół nr [...] w B. za "najbliższą szkołą ponadpodstawową" i uznanie na tej podstawie obowiązku Burmistrza M. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu K.L. do Zespołu Szkół nr [...] w B. w roku szkolnym 2021/2022 oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, w sytuacji gdy szkołą "najbliższą" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. dla K.L. jest Zespół Szkół w M.;

2) poprzez nałożenie w pkt 2 sentencji skarżonego wyroku obowiązku zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu K.L. do Zespołu Szkół nr [...] w B. w roku szkolnym 2021 /2022 na Burmistrza M., w sytuacji gdy organem zobowiązanym do wykonania tego obowiązku w świetle ustawy Prawo oświatowe jest gmina, a nie burmistrz w konsekwencji czego nałożony skarżonym wyrokiem obowiązek z pkt 2 sentencji jest niewykonalny;

II. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuzasadnione rozszerzenie materiału dowodowego poprzez wydanie przez sąd I instancji skarżonego wyroku w oparciu o dołączone do skargi orzeczenie Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 17 listopada 2021 r., w którym stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności K.L., w sytuacji gdy orzeczenie to nie zostało załączone przez K.L. do akt sprawy przed organem administracji publicznej, i jako takie nie powinno stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy i mieć wpływu na wydane przez Sąd I instancji orzeczenie, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2) art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie pisma Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. za bezskuteczne oraz poprzez uznanie obowiązku Burmistrza M. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu K.L. do Zespołu Szkól nr [...] w B. w roku szkolnym 2021/2022 w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do ich zastosowania, bowiem Zespół Szkół nr [...] w B. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o.

3) art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zarzucenie Burmistrzowi M. ich naruszenia, w sytuacji gdy w sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a co za tym idzie w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy ogólne k.p.a., a tym samym nie było możliwe naruszenie przez Burmistrza M. ww. przepisów ogólnych k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Jako oczywiście bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut ten mógłby być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a nadto czyniłby to w zakresie niewynikającym z treści tego przepisu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu rozprawy z dnia 10 maja 2022 r., Sąd I instancji nie przeprowadzał w niniejszej sprawie dowodów uzupełniających z dokumentów. Skoro zatem w ogóle Sąd I instancji nie stosował wskazanego przepisu, to nie mógł go także naruszyć.

Ubocznie jedynie wskazać należy, że orzeczenie Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 17 listopada 2021 r. zostało dołączone przez skarżącą do skargi – stanowiąc wraz z innymi dokumentami i pismami materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Jak wynika z daty wskazanego orzeczenia pochodzi ono sprzed zaskarżonej czynności Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. Zaznaczyć jednak należy, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miało orzeczenie Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. z 21 lipca 2021 r., nr [...], w której wyraźnie stwierdzono, że najkorzystniejszą formą kształcenia K.L. jest nauka w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym. Jak wynika z akt sprawy orzeczenie to było znane Burmistrzowi M.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Bezpodstawny jest kolejny zarzut związany z naruszeniem przepisów postępowania. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Określa zakres kognicji sądów administracyjnych (jeden z jej elementów) stwierdzając, że kontrola sądowa administracji obejmuje m.in. inne akty lub czynności nie będące decyzjami lub postanowieniami administracyjnymi. Do jego naruszenia zatem mogłoby dojść jedynie w przypadku, gdyby sąd powołując się na ten przepis odmówił kontroli takiego aktu lub czynności pomimo tego, że spełniały one przewidziane w tym przepisie przesłanki, albo wręcz przeciwnie - dokonał kontroli aktu lub czynności, które nie miały cech przewidzianych prawem. Nie stanowi on natomiast podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Dodać jedynie należy, że niewątpliwie przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, była czynność Burmistrza M. polegająca na odmowie zapewnienia bezpłatnego dowozu w roku szkolnym 2021/22 do placówki oświatowej, która takiej kontroli podlega. Wskazany przepis nie został zatem naruszony przez Sąd I instancji.

Ponadto art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność jest nieprawidłowa, to zasadnie zastosował powołany przepis, który stanowił podstawę wyrokowania.

Częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Wprawdzie zaskarżona czynność Burmistrza M. dotycząca odmowy zorganizowania codziennego transportu dziecka do szkoły nie jest decyzją administracyjną i jej podjęcia nie poprzedza postępowanie jurysdykcyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak na gruncie doktryny i judykatury wypracowane zostały zasady ogólne prawa administracyjnego. Mają one na celu uporządkowanie działań organów administracji publicznej w procesie administrowania, wykonywania zadań publicznych. Wśród tych zasad szczególne znaczenie przypisuje się zasadom o charakterze konstytucyjnym, a także wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, których treść i znaczenie wykracza poza jurysdykcyjne postępowanie administracyjne (np. zasada legalności, praworządności, prawdy obiektywnej itd.). W literaturze wskazuje się, że zasadom ogólnym Kodeksu postępowania administracyjnego "należy przyznać znaczenie dyrektywalne, wynikające z tego, że stanowią one materiał normatywny, który w interpretacji prawa procesowego, jak również materialnego odgrywa istotne znaczenie, przesądzając o treści szczegółowych rozwiązań prawnych" (W. Piątek, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 625, zob. także J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017). Do podejmowanej w trybie art. 39a ust. 1 P.o. czynności znajdą zatem zastosowanie tak regulacje tej ustawy (np. w kontekście prawnomaterialnych przesłanek obowiązku z art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o.), jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady wynikające z Karty Praw Podstawowych, a także z Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, nawet mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, czy też nieuwzględniające podstawowych standardów postępowania (np. audiatur et altera pars, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego) nie może być uznane za zgodne z prawem. W konsekwencji zarzut ten nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ust. 1 i 4 w zw. z art. 39a ust. 1 i 4 P.o.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 4 pkt 21 P.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Niewątpliwie celem art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego jest pomoc rodzinom wychowującym uczniów niepełnosprawnych w wieku do 21 roku życia oraz wychowującym młodzież i dzieci niepełnosprawne w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi – nawet do 25 roku życia - i ułatwienie realizacji przez takie osoby obowiązku nauki, który zwłaszcza w przypadku osób dotkniętych niepełnosprawnościami kwalifikowanymi trwa dłużej niż w przypadku osób dotkniętych lżejszą niepełnosprawnością (zob. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. I OSK 1087/20).

Obowiązek ten gmina może spełniać poprzez organizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców – co następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami takiego dziecka, przy czym zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wskazanego w ustawie wzoru (art. 39a P.o.). O ile przez zawarcie umowy z rodzicami dziecka gmina może się "zwolnić" z realizacji tego obowiązku w formie organizowania we własnym zakresie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów, o tyle gmina nie może "zmusić" do zawarcia takiej umowy, czy też narzucić taką formę realizacji nałożonego na nią obowiązku.

Zatem powyższy obowiązek ziszcza się, jeżeli dziecko z niepełnosprawnością faktycznie uczęszcza do szkoły podstawowe lub ponadpodstawowej oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa". Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom objętym obowiązkiem nauczania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Wiąże się to także co najmniej z odpowiedzialnością organu wykonawczego gminy w ramach przestrzegania dyscypliny finansów publicznych, a także dbałością o właściwe wydatkowanie środków publicznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższa" szkoła podstawowa lub ponadpodstawowa nie oznacza tylko i wyłącznie placówki położonej w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiej najbliższej szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej, która umożliwia tym dzieciom realizację obowiązku szkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431).

Zatem nie jest a priori wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. uznać należy szkołę podstawową lub ponadpodstawową znajdującą się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej takiemu dziecku pełną realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania wspomnianego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności. W tym kontekście wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców. Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która – jak uważają – jest najlepsza dla ich dziecka i jego rozwoju. Dowolność wyboru placówki oświatowej dla dziecka z niepełnosprawnościami przez jego rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej. W konsekwencji organ wykonawczy gminy może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, jeżeli wykaże, że jest inna "najbliższa" szkoła podstawowa lub ponadpodstawowa w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, która realizuje w pełni przewidziane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecenia.

W niniejszej sprawie Burmistrz M. nie wskazał takiej placówki. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że placówką taką nie jest Zespół Szkół w M., w szczególności nie jest to szkoła specjalna, ani nie prowadzi ona oddziału specjalnego. Z pisma Dyrektora Zespół Szkół w M. z 26 sierpnia 2022 r. wynika, że o ile część zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego mogłaby zostać zrealizowana, to jednak szkoła nie posiada terapeuty ruchowego, nie jest szkołą specjalną i nie jest w stanie stworzyć klasy dla jednego ucznia – co w zasadzie wyklucza ją jako placówkę mogącą być braną pod uwagę, jako spełniającą wymogi orzeczenia Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z 21 lipca 2021 r., nr [...]. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że "najbliższą" szkołą ponadpodstawową jest dla K.L. Zespół Szkół nr [...] w B., a Burmistrz M., jako organ wykonawczy Gminy M. ma zapewnić realne wykonanie obowiązku gminy wynikającego z art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 a ust. 1 P.o.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.