Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 332/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 522/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 522/23, oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia 20 września 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku E. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]), położonej w Lublinie przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, 4 i 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późń. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła właścicielka nieruchomości sąsiedniej (dz. nr [...]) D. K. - dalej: "skarżąca".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - dalej: "Kolegium", po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 marca 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wyznaczając parametry nowej zabudowy, prawidłowo posłużył się średnimi wskaźnikami zabudowy w odniesieniu do występujących w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego konieczności doręczenia wraz z decyzją, załączników tekstowych i graficznych, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie", wyjaśniając, że strony miały pełną możliwość zapoznania się z całością akt sprawy.

Skarżąca wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu dotyczącego wskazania, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sporna inwestycja w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację dominującej funkcji w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W ocenie Sądu meriti wszystkie parametry projektowanych budynków jednorodzinnych zostały wyznaczone w ramach prawidłowo ustalonych średnich dla obszaru analizowanego. Działki objęte wnioskiem inwestora położone są w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi przeważnie jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej, a także nielicznymi budynkami wielorodzinnymi. Jest to zatem teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę nie miało również decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie nie odniesienie się przez organy do okoliczności związanych z faktem położenia działek inwestycyjnych około 2 m wyżej od działek należących do skarżącej. W treści u.p.z.p., a w szczególności rozporządzenia nie można doszukiwać się, aby były to okoliczności prawnie istotne przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Rozporządzenie nakazuje ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże przedmiotowa wysokość może być ustalona również w zakresie średniej z obszaru analizowanego, a wyznacza się ją mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Oczywiście okoliczność różnicy poziomu terenu na działkach inwestycyjnych i sąsiadujących może wpłynąć, po realizacji inwestycji, na ograniczenie dopływu światła dziennego do działek skarżącej. Należy podkreślić jednak, że wszelkie kwestie związane z zacienieniem brane są pod uwagę i ostatecznie rozstrzygane na kolejnym etapie inwestycji, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania budowlanego.

Zdaniem Sądu meriti niezasadny jest również zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się już budynek o podobnych parametrach, wybudowany na działce nr ewid. [...] o powierzchni 606 m2, szerokości elewacji frontowej 16 m, wysokości górnej elewacji frontowej 8,4 m i wysokości do kalenicy 11,4 m. Fakt, że jest to budynek mieszkalny wielorodzinny, nie wpływa na prawidłowość dokonanych w sprawie rozstrzygnięć.

Sąd meriti wskazał również, że wnioski dowodowe skarżącej nie zostały uwzględnione na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Każda sprawa odnosząca się do warunków zabudowy ma swój indywidualny wymiar, a jej wydanie poprzedza analiza urbanistyczna odnosząca się do konkretnej inwestycji. Oceny dokonane w innych sprawach związanych z inwestycjami znajdującymi się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie mogą mieć wpływu na ustalenia dokonane w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że błędy występujące w analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę do ustalenia przez Prezydenta Miasta Lublina warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] (tj. budowy 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) w decyzji nr [...] z dnia 20 września 2022 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 17 marca 2023 r., które polegają na pominięciu przez autorkę analizy, przy obliczaniu średniej wielkości powierzchni zabudowy, działek z bliźniaczą zabudową mieszkaniową jednorodzinną położoną na obszarze analizowanym oraz średniej szerokości elewacji frontowych budynków wchodzących w skład tej zabudowy działki nr [...] położonej na obszarze analizowanym oraz zlokalizowanej na tej działce bliźniaczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także na uwzględnieniu w tych obliczeniach działki nr [...] położonej na obszarze analizowanym oraz zlokalizowanej na tej działce wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, skutkując tym samym brakiem wyjaśnienia w sposób dokładny i rzetelny przez organy obydwu instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym średnich wielkości tych parametrów, nie miały wpływu na wyniki tej analizy i w konsekwencji na ustalone w decyzji wskazane powyżej parametry dla planowanej nowej zabudowy, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy w rzeczywistości opisane błędy skutkowały ustaleniem w sposób nieprawidłowy, tj. na za wysokim poziomie, wskaźnika powierzchni zabudowy działek nr [...] i nr [...] stanowiących teren inwestycji oraz szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, albowiem przedmiotowe parametry zostały ustalone w decyzji WZ wyłącznie w oparciu o średnie wielkości obliczone (w sposób błędny) dla działek z bliźniaczą zabudową mieszkaniową jednorodzinną położoną na obszarze analizowanym, co uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym odmówieniu przez Sąd pierwszej instancji na rozprawie przeprowadzenia dowodów wskazanych we wniosku dowodowym nr 1 zgłoszonym w skardze pełnomocnika skarżącej z dnia 8 maja 2023 r. dotyczącym przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci 3 analiz urbanistycznych opracowanych na potrzeby innego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z których wynika w sposób jednoznaczny, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub okapu) oraz wysokość głównej kalenicy dachu wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...], które to parametry stanowiły podstawę do ustalenia w decyzji z dnia 20 września 2022 r. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działkach nr [...] i nr [...], są mniejsze niż wartości tych parametrów przyjęte do analizy urbanistycznej opracowanej przez mgr inż. A. M. w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie sądowe, i wynoszą odpowiednio 7,9 m. i 11 m., a nie 8,4 m. i 11,4 m., a zatem dowodów, których przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących faktycznych wielkości wskazanych parametrów budynku położonego na działce nr [...], co skutkowało przeprowadzeniem przez Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy kontroli zaskarżonej decyzji i uznaniem, że odpowiada ona prawu, a ostatecznie oddaleniem skargi, podczas gdy w rzeczywistości istniejące rozbieżności pomiędzy analizą urbanistyczną opracowaną na potrzeby wydania decyzji z dnia 20 września 2022 r., a 3 wcześniejszymi analizami opracowanymi na potrzeby innego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co do faktycznych wartości wskazanych parametrów budynku położonego na działce nr [...], wymagały szczegółowego wyjaśnienia, albowiem na podstawie tych parametrów zostały ustalone w decyzji z dnia 20 września 2022 r. parametry dla planowanej zabudowy (8,4 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych oraz 11,4 m. - wysokość głównych kalenic dachów), co obligowało Sąd do uwzględnienia wniosku dowodowego nr 1 zgłoszonego w skardze;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem działania organów, które polegało na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia przez organy obydwu instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym ukształtowania terenu obejmującego teren inwestycji (tj. działki nr [...] i nr [...]), sąsiadujące z nim od strony wschodniej działki nr [...] i nr [...] oraz sąsiadującą z nim od strony zachodniej działkę nr [...], i zaniechaniu zbadania tej okoliczności, pomimo tego, że jest to okoliczność istotna w sprawie, albowiem teren inwestycji znajduje się na wyraźnym wyniesieniu w stosunku do działek nr [...] i nr [...] (poziom gruntu na terenie inwestycji znajduje się aż ok. 2 wyżej w stosunku do poziomu gruntu na tych działkach) oraz w stosunku do działki nr [...], co skutkowało ustaleniem w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) oraz wysokości kalenic dachów planowanych budynków w zabudowie bliźniaczej na znacznie zawyżonym poziomie wynoszącym odpowiednio "max. 8,4 m." (wysokość elewacji frontowej) oraz "max. 11,4 m." (wysokość kalenic), prowadząc tym samym do braku spełnienia przez planowaną zabudowę wymogu kontynuacji w zakresie dotyczącym przedmiotowych parametrów w odniesieniu do budynków posadowionych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, co uzasadniało uchylenie przez Sad zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji WZ;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym odmówieniu przez Sad pierwszej instancji na rozprawie przeprowadzenia dowodów wskazanych we wniosku dowodowym nr 2 zgłoszonym w skardze pełnomocnika skarżącej z dnia 8 maja 2023 r. dotyczącym przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci zdjęć załączonych do niniejszej skargi, z których wynika w sposób jednoznaczny, że teren inwestycji znajduje się na wyraźnym wyniesieniu w stosunku do działek nr [...] i nr [...] oraz w stosunku do ul. [...], jak również, że znajduje się na wyniesieniu w stosunku do sąsiadującej z nim od strony zachodniej działki nr [...], a zatem dowodów, których przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących ukształtowania terenu w obrębie ww. działek, co skutkowało przeprowadzeniem przez Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy kontroli zaskarżonej decyzji i uznaniem, że odpowiada ona prawu, a ostatecznie oddaleniem skargi, podczas gdy w rzeczywistości występujące różnice w wysokości terenu na poszczególnych działkach wymagały szczegółowego wyjaśnienia, albowiem skutkowały one ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) oraz wysokości kalenic dachów planowanych budynków na znacznie zawyżonym poziomie, co obligowało Sąd do uwzględnienia wniosku dowodowego nr 2 zgłoszonego w skardze;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 3 rozporządzenia oraz przez niezastosowanie § 7 ust. 4, co polegało na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że przyjęcie dla planowanej zabudowy średniej wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub okapu) obliczonej dla budynków istniejących na obszarze analizowanym, o której to średniej jest mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia, może polegać na ustaleniu w decyzji przedmiotowego parametru na poziomie innym niż wartość liczbowa tej średniej, i w konsekwencji na uznaniu, że omawiany parametr został ustalony dla planowanej inwestycji (polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) na podstawie § 7 ust. 3, co skutkowało przyjęciem, że ustalenie tego parametru dla planowanej zabudowy na poziomie "max. 8,4 m.", wobec średniej z całego obszaru analizowanego wynoszącej 9,3 m., było działaniem prawidłowym, podczas gdy w rzeczywistości oparcie rozstrzygnięcia na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia polega na ustaleniu omawianego parametru dla planowanej zabudowy na poziomie równym wartości liczbowej średniej obliczonej dla całego obszaru analizowanego, co oznacza, że dla planowanej zabudowy omawiany parametr w rzeczywistości został ustalony na podstawie § 7 ust. 4, a nie § 7 ust. 3 rozporządzenia, a zatem Sąd powinien zastosować § 7 ust. 4, a następnie, biorąc pod uwagę, że ten parametr został ustalony wyłącznie na podstawie (tj. na poziomie równym) wysokości okapu wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej, czyli budynku różniącego się co do parametrów i cech zabudowy od budynków objętych wnioskiem inwestora, które są budynkami jednorodzinnymi, powinien stwierdzić, że ustalenie w decyzji wysokości elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) planowanych budynków w zabudowie bliźniaczej na poziomie "max. 8.4 m" nastąpiło na podstawie nieprawidłowo opracowanej analizy urbanistycznej, a zatem z naruszeniem § 7 ust. 4 rozporządzenia skutkując tym samym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, i ostatecznie uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem działania SKO w Lublinie, które polegało na ustaleniu w sposób nieprawidłowy wysokości kalenic dachów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych wnioskiem inwestora, tj. na za wysokim poziomie wynoszącym "max. 11,4 m.", czyli na poziomie równym wysokości kalenicy budynku mieszkalnego wolnostojącego położonego na działce nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej, pomimo tego, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a zatem różni się on co do parametrów i cech zabudowy od budynków objętych wnioskiem inwestora, które są budynkami jednorodzinnymi, co uniemożliwiało ustalenie wysokości kalenic dachów planowanej zabudowy w oparciu o zabudowę na działce nr [...], jak również pomimo tego, że po południowej stronie ul. [...] (po tej stronie znajduje się teren inwestycji) średnia wysokość głównych kalenic budynków wynosi 9.9 m. (a zatem jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji dla planowanej zabudowy, aż o 1,5 m.), natomiast średnia wielkość tego parametru dla wszystkich budynków mieszkalnych położonych na obszarze analizowanym wynosi 11,3 m. (czyli również jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji WZ dla planowanej zabudowy), oraz że wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr [...] i nr [...], sąsiadujących z terenem inwestycji od strony wschodniej, wynosi 9,6 m. (a zatem jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji dla planowanej zabudowy, aż o 1,8 m.), co w konsekwencji oznacza, że ustalenie w decyzji ostatecznej, wysokości kalenic dachów planowanej zabudowy na poziomie "max. 11.4 m." nie jest ustaleniem "odpowiednim" do wysokości kalenic dachów budynków położonych na obszarze analizowanym, i tym samym stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, co uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na zasadzie art. 191 P.p.s.a., w związku z zarzutami kasacyjnymi nr 2 i nr 4, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie postanowienia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów uzupełniających wskazanych w skardze pełnomocnika skarżącej do WSA w Lublinie, które zostało wydane na rozprawie w dniu 14 września 2023 r.

Nadto, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasadzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szeroko umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem ostatecznej decyzji z dnia 17 marca 2023 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...], położonej w Lublinie przy ul. [...]. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy.

Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Sąd nie stwierdził również niezgodnego z prawem działania organu przez nieuwzględnienie interesu osób trzecich, czy dokonanie wykładni w sposób krzywdzący.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zmierza w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Nie mniej jednak, ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna, jak również nie może prowadzić do udaremnienia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni, którą statuuje art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., prowadzi do stwierdzenia, że tereny inwestycyjne, powinny być maksymalnie wykorzystywane. Działki objęte wnioskiem inwestora położone są w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi przeważnie jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej, a także nielicznymi budynkami wielorodzinnymi. Jest to zatem teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie, jako podstawy kasacyjnej, naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. jest w realiach sprawy, całkowicie chybione. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku uwzględniającego skargę, lecz skargę oddalił.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym odmówieniu przez Sąd Wojewódzki przeprowadzenia dowodów wskazanych we wniosku dowodowym nr 1 i nr 2 dotyczącym przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci 3 analiz urbanistycznych opracowanych na potrzeby innego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz zdjęć załączonych do skargi, z których wynika w sposób jednoznaczny, że teren inwestycji znajduje się na wyraźnym wyniesieniu w stosunku do działek nr [...] i nr [...] oraz w stosunku do ul. [...], jak również, że znajduje się na wyniesieniu w stosunku do sąsiadującej z nim od strony zachodniej działki nr [...],

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Należy zgodzić się z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że sprawa odnosząca się do warunków zabudowy ma swój indywidualny wymiar, a jej wydanie poprzedza analiza urbanistyczna odnosząca się do konkretnej inwestycji. Oceny dokonane w innych sprawach związanych z inwestycjami znajdującymi się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie mogą mieć wpływu na ustalenia dokonane w niniejszej sprawie. Ponadto w uzasadnieniu Sąd odniósł się do okoliczności nierówności poziomu działek inwestycyjnych i należących do skarżącej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony.

Przechodząc do kwestii naruszenia prawa materialnego ponownie wskazać należy, że stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Skarżąca podnosi zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia oraz niewłaściwego zastosowania w realiach sprawy postanowień § 8 rozporządzenia.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68).

Tymczasem, próżno doszukiwać się w uzasadnieniu skargi wykazania na czym miałaby polegać wadliwość rozumienia przez Sąd Wojewódzki znaczenia przepisów § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, których naruszenie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej. Nie przedstawiono też własnego sposobu rozumienia tych przepisów. Zamiast tego po raz kolejny, w ramach skargi kasacyjnej, podjęto polemikę związaną ze sposobem oceny stanu faktycznego sprawy i to pomimo pełnego ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do tożsamych zarzutów sformułowanych w skardze zwykłej, którego poglądy w omawianych kwestiach należało podzielić.

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwej subsumpcji § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

Z analizy wynika, że określając wysokość planowanego zamierzenia organ uwzględnił zróżnicowaną wysokość zabudowy na analizowanym terenie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w decyzji na maksymalnie 8,4 m, przy średnich dla zabudowy mieszkalnej na poziomie 9,3 m. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że na bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji działkach znajduje sią zabudowa o wysokości 6,4 m na działkach [...] oraz 8,4 m na działce [...]. Wysokość zabudowy na tych działkach jest różna, co uniemożliwia proste zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że wysokości wyznaczono na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym, nawiązując równocześnie do wysokości zabudowy na działce nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że po pierwsze: organ administracji wyjaśnił z jakich powodów nie mógł zastosować § 7 ust. 1 rozporządzenia, a po wtóre: z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika, aby nowa zabudowa miała być odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej. Przecież przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 472/13, LEX nr 1572736). Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w treści ustawy, a w szczególności rozporządzenia nie można doszukiwać się, aby były to okoliczności prawnie istotne przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Rozporządzenie nakazuje ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże przedmiotowa wysokość może być ustalona również w zakresie średniej z obszaru analizowanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania § 8 rozporządzenia. Uważa, że ustalenie w decyzji wysokości kalenic dachów planowanej zabudowy na poziomie "max. 11.4 m." nie jest ustaleniem "odpowiednim" do wysokości kalenic dachów budynków położonych na obszarze analizowanym, i tym samym stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa

Sąd Wojewódzki uznał, że brak w decyzji dokładnego ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu, przy ustaleniu, że dach ma być wielospadowy nie stanowi o wadliwości decyzji. W tego rodzaju dachach może bowiem występować kilka kalenic, które pełnią równorzędne funkcje. W takiej sytuacji nie jest możliwe, czy też konieczne wyznaczenie tzw. kalenicy głównej stosownie do literalnego brzmienia § 8 rozporządzenia.

Analiza normatywna treści regulacji ustawowej w zakresie ustalania, dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, geometrii dachu dla nowej zabudowy prowadzi do wniosku, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy, takiego rozwiązania, które dałoby się pogodzić zarówno z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też uwzględniałoby zamiar inwestycyjny wnioskodawcy.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.". Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 8 nakazuje, aby geometrię dachu - kąt nachylenia, ustalać odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia: "odpowiednio" oznacza, że występujące na danym terenie rozwiązania dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi modyfikacjami, czy odrębnościami, albo w ogóle nie mają zastosowania. Zdaniem A. Plucińskiej-Filipowicz: "W żadnym razie w takim przypadku nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej (nieuwzględniającej wniosku inwestora), chyba że pouczony o wynikach analizy urbanistycznej i o tym, iż powinien dostosować swój wniosek, aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, nie zdecyduje się na to, zaś ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora absolutnie nie byłoby możliwe ze względu na wymogi ładu przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX).

W zaskarżonej decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz ustalono wysokość kalenicy, stąd nie było konieczności wskazywania ilości kondygnacji.

Zarzuty formułowane jako naruszenie prawa materialnego, w istocie odnoszące się do oceny stanu faktycznego, nie mogą podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku. Wszystkie podnoszone w skardze kwestie są próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Oznacza to, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.