Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: par. 2  ust. 1  pkt 7,  par. 3  ust. 1 pkt 8,  par. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 46  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 88/19 w sprawie ze skargi H. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2018 r., nr WI-IV.7840.3.51.2018.ESD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 88/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2018 r., nr WI-IV.7840.3.51.2018.ESD, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Człuchowskiego z dnia 28 września 2018 r., Nr 345.2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla E. S.A. pozwolenie na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w m. C. ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) przez uznanie, iż planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, a tym samym nie jest konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej, błędne zastosowanie definicji "miejsc dostępnych dla ludności";

- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej "P.b.", art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o w spieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", w związku z § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego [...]) przez przyjęcie, iż planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania dokumentów przedłożonych przez inwestora;

- art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy przed wyjaśnieniem okoliczności sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wskutek czego Sąd, nie będąc związany granicami skargi nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, albowiem Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, a tym samym nie jest konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej, dlaczego oparł swoje orzeczenie, wyłącznie o dokumenty dostarczone przez inwestora i nie przeprowadził ich własnej oceny i weryfikacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – E. S.A. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie – oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W odniesieniu do zarzucanego Sądowi I instancji błędnego zastosowania definicji "miejsc dostępnych dla ludzi" należy wskazać, że sformułowany w tym zakresie zarzut został oparty na przepisach, które nie zawierają takiej definicji. Artykuł 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, określa kiedy wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej; zaś § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, co prawda, posługiwały się pojęciem "miejsca dostępne dla ludzi" jednak nie wyjaśniały tego pojęcia. Wynika z tego, że ww. przepisy nie mogą skutecznie stanowić podstawy do wykazania, czy w niniejszej sprawie błędnie zastosowano definicję "miejsc dostępnych dla ludzi". To w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska zostało zdefiniowane ww. pojęcie. Poza tym skuteczne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnym zastosowaniu stosownego przepisu prawa materialnego, a nie stricte danego pojęcia. Wynika z tego, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu, za pomocą którego skutecznie wykazano by, że w sprawie doszło do zastosowania pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi". W odniesieniu zaś do treści art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia należy wskazać, że nawet jeżeli przyjmując, iż przy wykładni "miejsc dostępnych dla ludzi" uwzględnienia wymaga także potencjalne (bo wynikające z planu miejscowego) zagospodarowanie terenu nieruchomości, to w skardze kasacyjnej nie wskazano na konkretne przepisy planu miejscowego, które na nieruchomości skarżącej przewidują możliwy stan zagospodarowania i nie odniesiono tych uregulowań planu miejscowego do treści projektu budowlanego celem wykazania, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nienormatywnej od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania konkretnej anteny. Co symptomatyczne, tak skonstruowana skarga kasacyjna pomija okoliczność, że w sprawie Wojewoda, po analizie materiału dowodowego stwierdził, że miejsca te będą znajdować się ponad 2 m nad możliwą zabudową przewidzianą w planie miejscowym. Wynika z tego, że taka ocena uprawniała do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie narusza tych przepisów, a tym samym nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko i nieruchomości znajdujące się w pobliżu działki inwestycyjnej, ponieważ wiązki promieniowania znajdują się ponad miejscami dostępnymi dla ludności już istniejącymi oraz tymi, które ewentualnie powstaną w przyszłości. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, twierdzenia w tym zakresie zostały oparte na stosownych obliczeniach z uwzględnieniem zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego pochodzącego od różnych źródeł. W skardze kasacyjne tej oceny skutecznie nie podważono.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że uwzględnienie wpływu kumulacji promieniowania na kwalifikację środowiskową przedsięwzięcia było pochodną przyjętego jednego z poglądów prawnych, zgodnie z którym dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18 i inne). Jednak powyższe stanowisko wynikłe na tle wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako zagadnienie prawne nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały.

W związku z tym dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność faktyczna, że w pobliżu przedmiotowej anteny telefonii komórkowej przebiega napowietrzna linia elektryczna, czy że w pobliżu będzie realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę druga antena telefonii komórkowej. Dla kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji ma bowiem znaczenie moc pojedynczej anteny; zaś zrealizowana linia napowietrzna nie jest przedsięwzięciem tego samego rodzaju co antena telefonii komórkowej i nie znajduje się na terenie jednego zakładu lub obiektu; druga zaś antena, na którą zostało wydane pozwolenie na budowę nie znajduje się na terenie tego samego zakładu lub obiektu, poza tym nie wykazano także aby ta druga antena stanowiła planowane przedsięwzięcie w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej za pomocą zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. i art. 46 specustawy w związku z § 9 ust. 3 planu miejscowego nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja była niezgodna z planem miejscowym. Zasadniczo wprost z planu miejscowego wynika, że na terenie o symbolu "A.09.U" możliwe jest lokalizowanie funkcji usługowych (§ 25 ust. 1 pkt 1 lit. a planu miejscowego). W § 3 pkt 5 Planu miejscowego dokładnie zdefiniowano co należy rozumieć przez pojęcie "funkcji usługowe (usługi)". W tym zakresie plan miejscowy wyszczególnia "usługi publiczne", "usługi komercyjne" i "rzemiosło o charakterze usługowym". Do "usług komercyjnych" zalicza zaś świadczenie usług telekomunikacyjnych (§ 3 pkt 5 lit. b planu miejscowego). Tego rodzaju definicja zawarta w planie miejscowym nawiązuje do treści ww. specustawy, która w całości poświęcona jest normatywnych warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych, tym w odniesieniu do kwestii lokalizacyjnych związanych z obowiązującymi planami miejscowymi. Jednocześnie w § 25 planu miejscowego nie wykluczono wprost możliwości lokalizowania tam masztów telefonii komórkowej. Dopuszcza zaś ogólnie dla budowli (do których zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. zalicza się wolno stojące maszty antenowe) wysokość zabudowy dowolną. Ponadto nawet jeżeli w planie miejscowym nie przewidziano by możliwości lokalizowania tego rodzaju usług telekomunikacyjnych na terenie o symbolu "A.09.U" oraz pozostałych innych terenach objętych planem miejscowym, to i tak stosownie do art. 46 ust. 2 specustawy należałoby uznać, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu m.in. na cele usługowe. W okolicznościach niniejszej sprawy tej oceny nie podważa skutecznie treść § 9 ust. 3 planu miejscowego, która zawiera ograniczenia lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym jeśli chodzi o działalności i przedsięwzięcia uciążliwe. Poza tym w niniejszej sprawie nie wykazano aby przedmiotem postępowania była lokalizacja działalności i przedsięwzięcia uciążliwego w rozumieniu planu miejscowego, tj. w zakresie wyznaczonym treścią § 9 ust. 3. Ponadto tego rodzaju zagadnienie wyznaczone treścią planu miejscowego musiałoby być rozpatrywane łącznie z treścią art. 46 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego wywodu wynika, że, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie wadliwie przyjęto aby planowana inwestycja była zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i nie naruszała ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. i art. 46 specustawy w związku z § 9 ust. 3 planu miejscowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok zapadł na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy czy też, że Sąd I instancji orzekł na podstawie niecałego materiału dowodowego. Jeżeli w ramach zarzutów prawa procesowego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowana jest prawidłowość dokonanego przez Sąd Administracyjny wyjaśnienia sprawy, to nie wystarczy samo twierdzenie, że Sąd oparł się na dokumentach przedstawionych przez jedną stronę postępowania. Jeżeli w sprawie przed Sądem Administracyjnym nie przedstawiono stosownych dowodów, Sąd Administracyjny nie posiada uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w pełnym zakresie. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niemniej Sądy Administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jeżeli w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego był kompletny projekt budowlany, brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zaś strona skarżąca nie zgadza z zawartością merytoryczną tej dokumentacji, to nie może poprzestać jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Dlatego powinna przedstawić kontrdowód, z którego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie przeprowadzić dowód. W innym wypadku brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i że z naruszeniem art. 113 § 1 p.p.s.a. zamknął rozprawę, czy też w ogólności, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Także ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił dlaczego uznał, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko. O czym już wyżej była mowa, Sąd I instancji stwierdził, że w miejscach dostępnych dla ludności dotrzymane zostaną standardy jakości środowiska wynikające z aktualnie obowiązujących norm. Taka zaś ocena w świetle treści art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia uprawnia do stwierdzenia, że przedmiotem postępowania nie jest przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko, a tym samym nie jest konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej. W tym miejscu wskazać skarżącej należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy bowiem tylko elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.