Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 55, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz J.C kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Po rozpatrzeniu wniosku J. C. o pozwolenie na budowę, Starosta decyzją z dnia "[...]"r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na "rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku letniskowego na działkach nr "[...]" położonych w obrębie geodezyjnym K., gm. Ś. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1332) zwanej dalej: p.bud. oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Wyjaśniono, że w toku postępowania nałożono na inwestorkę obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności i dostosowania do warunków określonych w decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]"r., jak również obowiązek przedłożenia pozwolenia na budowę lub innego dokumentu potwierdzającego legalność istniejącego obiektu objętego projektem rozbudowy i przebudowy. W odpowiedzi pełnomocnik inwestorki złożyła pisemne wyjaśnienia, lecz nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego legalność istniejącego na działce nr "[...]" obręb K. gm. Ś. obiektu budowlanego. Wskazano, że przedłożone oświadczenie sąsiadów dotyczące istnienia na działce budynku od 1980r. nie świadczy o jego wybudowaniu na podstawie pozwolenia na budowę. Nadto wystąpiono do Wójta Gminy z zapytaniem, czy w aktach organu znajduje się jakakolwiek informacja potwierdzająca, że dla budynku letniskowego na działce nr "[...]" zostało wydane pozwolenie na budowę i odpowiedziano, że w rejestrach brak jest informacji, iż wydane zostało pozwolenie na budowę tego obiektu. Poza tym wskazano, że projekt budowlany nie został doprowadzony do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji Wójta Gminy zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr "[...]" obręb K., gm. Ś., zaś przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje nie tylko rozbudowę, przebudowę ale i nadbudowę istniejącego na tej działce obiektu budowlanego. Przywołano definicję pojęcia rozbudowy i przebudowy wyjaśniając, iż projekt jest niejednoznaczny i niespójny wewnętrznie, gdyż opis techniczny nie zgadza się ze znajdującymi się w projekcie rysunkami technicznymi. Z opisu wynika, że projektowana jest rozbudowa i wewnętrzna przebudowa istniejącego budynku letniskowego, natomiast z rysunków technicznych wynika, że będą rozebrane dwie ściany zewnętrzne, strop nad parterem i zaprojektowane zostało nowe poddasze użytkowe.

Podano, że teren na którym zlokalizowany jest budynek letniskowy położony jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz Plan Ochrony Parku uchwalony uchwałą nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012r., a nadto teren ten znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 tj. specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska - PLB 280008. Podkreślono, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Mazurski Park Krajobrazowy negatywnie zaopiniował przedmiotową rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku wskazując, że jest ona sprzeczna z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9, gdyż zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Nadto podano, że w Starostwie Powiatowym było prowadzone już postępowanie ze zgłoszenia inwestorki dotyczące wykonania robót polegających na rozbudowie i przebudowie budynku letniskowego, lecz zakończyło się ono wniesionym sprzeciwem Starosty, który został utrzymany w mocy przez organ II instancji. Reasumując stwierdzono, że w sprawie został zaprojektowany nowy budynek letniskowy w miejsce istniejącego, którego legalność nie została potwierdzona, a jego lokalizacja jest sprzeczna z zakazem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego .

2. Od tej decyzji odwołanie wniosła J. C. podnosząc, że decyzja Starosty jest niezgodna z prawem. Wyjaśniła, że otrzymała od Wójta Gminy (dalej: Wójt) decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, gdzie wpisane zostały konkretne parametry projektowanej rozbudowy, między innymi: szerokość elewacji frontowej - nie więcej niż 7 m, wysokość kalenicy - 6,5 m, kształt i nachylenie dachu - dwuspadowy o kącie nachylenia 30-45, kierunek kalenicy - prostopadle lub równolegle, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - 0,095 i wszystkie te wymogi zostały spełnione w projekcie budowlanym. Wyjaśniła, że nie posiadając wiedzy technicznej z zakresu prawa budowalnego pierwotnie dokonała zgłoszenia wykonania robót budowalnych, a gdy z decyzji Wojewody dowiedziała się, że zakres prac wymaga uzyskania pozwolenia na budowę wynajęła architekta i konstruktora celem odpowiedniego zaprojektowania prac zgodnie z ww. decyzją. Podała, że budynek zgodnie z załączoną inwentaryzacją, jest budynkiem parterowym przykrytym dachem dwuspadowym (bez stropu), a jego rozbudowa ma polegać na rozbudowie poziomej i pionowej, gdyż do istniejącego budynku dobuduje się pomieszczenie kuchenne, pomieszczenie łazienki i schody wewnętrzne. Nad nowymi pomieszczeniami i "starą" częścią wykona się strop w konstrukcji drewnianej oraz dach dwuspadowy. Prace polegać będą na zdjęciu istniejącego zadaszenia i wykonaniu dwóch przebić w istniejących ścianach, dwie ściany pozostają bez zmian, co przedstawiono na rysunkach. Podkreśliła, że zachowane zostały wszystkie parametry techniczne wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Nadto podała, że przepisy ogólnobudowlane nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, zaś przyjęta w decyzji urzędnika interpretacja, że rozbudowa to jedynie powiększenie budynku w poziomie jest nieuzasadniona i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa.

Odnośnie legalności zabudowy dotychczasowej wyjaśniła, że nieruchomość tą zakupiła w lipcu 2016r. od O. Ł., która otrzymała ją w formie darowizny od rodziców, przy czym z wiedzy poprzedniej właścicielki oraz właścicieli działek sąsiednich wynika, że budynek ten został wybudowany 30-40 lat temu. Podała, że w toku postępowania dołączyła wszystkie posiadane dokumenty oraz oświadczenia sąsiadów. Przedłożyła dokumenty archiwalne oraz mapy z wydziały geodezji, które przedstawiają uwidoczniony budynek oraz potwierdzają legalność istniejącego budynku letniskowego. Podniosła także, że Mazurski Park Krajobrazowy błędnie założył, że dojdzie do budowy nowego obiektu budowalnego, zaś powołane akty dotyczące Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz jego ochrony nie zakazują rozbudowy i przebudowy obiektów już istniejących.

3. Decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu i instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również czynności podjęte przez organ odwoławczy. Wskazano, że wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: PINB) o ustalenie, czy budynek zlokalizowany na działce nr "[...]" obręb K., gm. Ś. nie stanowi samowoli budowlanej. W odpowiedzi PINB poinformował, że w 2002r. prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności wybudowanego budynku i z posiadanych dokumentów (aktu notarialnego) ustalono, że budynek letniskowy został wzniesiony za zgodą Naczelnika Gminy, zatem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku samowoli budowlanej. Wobec tego organ odwoławczy wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to Starosta, że istniejący na działce budynek stanowi samowolę budowlaną.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że prawidłowe są ustalenia, iż działki inwestorki ("[...]") położone są na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków Puszcza Piska - kod obszaru - PLB 280008. Teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego konieczne było uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestorka przedstawiła taką decyzję Wójta, gdzie ustalono warunki dla rozbudowy i przebudowy budynku rekreacji indywidualnej na działkach "[...]"/ obręb K., gm. Ś. Przytoczono pojęcie przebudowy, stosownie do art. 3 ust. 7a pr.bud., przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast pojęcie rozbudowy stwierdzono zawiera się w definicji budowy, o której mowa w art.3 ust. 6 pr.bud., gdzie przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wskazano, że efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej, o czym wskazano w wyroku WSA w Krakowie sygn.akt II SA/Kr 256/17 z 8 maja 2017r., i pogląd ten Wojewoda podziela. Skoro rozbudowa przyczynia się do powstania nowej substancji budowlanej, to zamierzenie inwestorki jest niezgodne z zapisami rozporządzenia nr 9, bowiem w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Tymczasem zamierzenie inwestorki znajduje się ok. 25m od granicy działki jeziora Zdróżno. Z tego też względu planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z zapisami ww. rozporządzenia.

4. Na powyższą decyzję J. C., działająca poprzez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a., jej uchylenia w całości oraz decyzji organu i instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa na rzecz skarżącej, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj.:

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku letniskowego na wskazanych wyżej działkach ("[...]") narusza zakaz wyrażony w ww. przepisie,

- art. 3 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowalne poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w wyniku rozbudowy powstaje nowy obiekt budowlany,

- art. 4 pr.bud. poprzez naruszenie prawa właściciela do zabudowy nieruchomości gruntowej, w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami,

- art. 35 ust. 4 pr.bud. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr.bud.

W uzasadnieniu podkreślono, że powołany zakaz z rozporządzenia nr 9 dotyczy budowy nowych obiektów budowlanych, zaś przedłożone opracowanie dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku letniskowego w istniejącej jednostce osadniczej, która nie przekracza wyznaczonej przez inne budynki na działkach sąsiednich nieprzekraczalnej linii zabudowy, projektowana rozbudowa także nie przekracza wyznaczonej linii zabudowy. Oznacza to, że inwestorka nie chce wznosić nowego obiektu budowalnego, który jest objęty zakazem § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Nadto podniesiono, że istniejący budynek składa się z dwóch pomieszczeń kuchni i pokoju, nie ma łazienki, zaś planowana rozbudowa przewiduje poprawę warunków sanitarnych na działce, gdyż projektowana jest dobudowa m.in. łazienki i kuchni z odprowadzeniem ścieków i projektowanym przyłączem do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, co jest zgodne z nakazem wyrażonym w § 5 uchwały Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Zarzucono, że organ odwoławczy utożsamił pojęcie nowej substancji budowlanej z nowym obiektem budowalnym co jest niedopuszczalne. Podkreślono, że organy przytoczyły na potrzeby uzasadnienia definicje pojęć przebudowy i rozbudowy, zaś pominęły milczeniem pojęcie obiektu budowalnego. Wskazano, że gdyby intencją ustawodawcy było uksztaltowanie normy prawnej w ten sposób, iż w wyniku rozbudowy powstaje nowy "obiekt budowlany", to z pewnością w normie prawnej znalazłoby się odpowiednie odesłanie do art. 3 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Zarzucona nadto, że organ nie może stosować wykładni rozszerzającej, skoro jego postanowienia określają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia rozporządzenia, zwłaszcza ograniczające prawa własności, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Wskazano także na naruszenie wolności budowalnej, skoro Wójt w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalił takie warunki dla rozbudowy i przebudowy budynku rekreacji indywidualnej, zaś organ odmówił prawa do takiej rozbudowy i przebudowy.

5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w ocenie organu inwestorka chce realizować inwestycję niezgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Nadto jak wskazano na str. 5 decyzji o warunkach zabudowy Mazurski Park Krajobrazowy negatywnie zaopiniował lokalizację tej inwestycji. Poza tym w ocenie Wojewody inwestycja pozostaje niezgodna także z decyzją o warunkach zabudowy, gdzie dopuszczona została rozbudowa i przebudowa budynku rekreacji indywidualnej, zaś w kontekście pojęcia rozbudowy i przebudowy zawartych w prawie budowalnym zapisy decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za nieprecyzyjne i niespójne, gdyż definicje powyższych pojęć nie są tożsame.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, ze zm) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym.

Sąd poddawszy kontroli skarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rzeczonej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia "[...]"r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku letniskowego na działkach nr "[...]", w obrębie geodezyjnym K. gm. Ś. Organ odwoławczy uznał, że projektowana inwestycja narusza zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 dotyczący zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (z wyjątkami nie dotyczącymi niniejszej sprawy) oraz pozostaje niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, gdzie dopuszczona została rozbudowa i przebudowa budynku rekreacji indywidualnej, zaś w kontekście pojęcia rozbudowy i przebudowy zawartych w prawie budowalnym zapisy decyzji o warunkach zabudowy uznać należało za nieprecyzyjne i niespójne, gdyż definicje powyższych pojęć nie są tożsame.

Ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy przytoczyć art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1332) pr.bud., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529)- w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Nadto w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 2 ww. ustawy. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowalnej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 pr.bud. Zatem pozytywny wynik opisanego powyżej sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. To między innymi naruszenie tego przepisu podnosi skarżący, i zarzut ten należy uznać za słuszny.

Proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji, w tym wypadku rozbudową i przebudową istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli jest w realiach konkretnej sprawy wymagana.

W rozpoznawanej sprawie inwestorka uzyskała ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]"r. nr "[...]" ustalającą, na jej wniosek, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie: budynku rekreacji indywidualnej na działkach ewidencyjnych nr "[...]", obręb geodezyjny K., gm. Ś. Ustalając konkretne dopuszczalne parametry planowanej rozbudowy i przebudowy organ potwierdził, że w niniejszej sprawie z uwagi na rozmiar i zakres planowanej inwestycji projektowany obiekt nie należy do przedsięwzięć, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, który może być wymagany w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71). Natomiast co do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to pozostaje wyjaśnić, że inwestycja ta nie wymaga takiego postępowania.

Dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy inwestorka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji. Jednak pozostaje zwrócić uwagę organów, że na tym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie daje im natomiast podstaw do oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww. decyzje, czy też ingerowania w zapisy zawarte w tych decyzjach. Nie pozostaje w ich kompetencji zmiana wymagań czy dopuszczalnego zakresu inwestycji z uwagi na przesłanki lokalizacyjne, czy też ochrony środowiska i przyrody określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Bez wpływu dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczności, czy w toku postępowania przed organem wydającym warunki zabudowy Mazurski Park Krajobrazowy negatywnie zaopiniował projekt decyzji uznając, że inwestycja ta narusza zakaz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, skoro Wójt Gminy w wydanej decyzji nie podzielił tego stanowiska.

Podkreślić pozostaje, że organ architektoniczno - budowlany musi ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzając, że zapisy takiej decyzji należy uznać za nieprecyzyjne i niespójne. Poza tym z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r. poz.1073) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Taka dyrektywa ustawodawcy oznacza przede wszystkim, jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2639/15 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Związanie organu w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ nie ma obowiązku reagować na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji, lecz nie może tego czynić samodzielnie. Reasumując, gdyby faktycznie organ odwoławczy stwierdził, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla ww. zamierzenia nie odpowiadała przepisom prawa to nie miał możliwości pominięcia jej ustaleń, lecz winien wystąpić do stosownego organu o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tej sprawie takie działanie po stronie organu odwoławczego nie miało miejsca, zatem organ ten był związany ustaleniami decyzji Wójta Gminy dopuszczającej na wskazanych działkach rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku letniskowego.

Należy wskazać, że stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 2134) dalej: u.o.p. na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy m.in. budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym,

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W oparciu o tak skonstruowaną normę kompetencyjną w rozporządzeniu Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2006, Nr 20, poz. 506) w § 3 ust. 1 pkt 7 zapisano zakaz budowania nowych obiektów budowalnych we wskazanym wyżej pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak zatem wynika z ww. zakazu dotyczy on jedynie "budowania nowych obiektów budowlanych". Ponieważ sam akt wykonawczy, jak i ustawa o ochronie przyrody nie zawiera definicji pojęcia "budowa nowych obiektów budowalnych", w tym zakresie należy sięgnąć do wykładni systemowej i określić zakres tego zwrotu w kontekście zapisów ustawy Prawo budowlane. I tak stosownie do art. 3 pkt 6 pr.bud. pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowalnego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, przy czym pojęcie "obiektu budowalnego" stosownie do art. 3 pkt 1 pr.bud. należy rozumieć jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowalnych. Pojęcie "nowych" nie zostało ww. akcie wyjaśnione, jednak stosownie do reguł wykładni gramatycznej, literalnej, pod tym pojęciem należy rozumieć "nowy" jako niedawny, dopiero co, nowo wybrany, nowo otwarty (Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN, Wydawnictwo PWN 2005). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zakaz ten dotyczy budowania, jako czynności, nowych a zatem dotychczas nie istniejących, obiektów budowalnych tj. budynków, budowli czy obiektów małej architektury. Nie sposób podzielić za organami orzekającymi w sprawie stanowiska, że zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 dotyczy wszelkich nowych prac budowlanych, bez znaczenia czy w ich efekcie powstaje nowy obiekt budowlany. Poza tym przywołać pozostaje także stanowisko NSA, w którym wyjaśniono, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają zatem one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 6 września 2012r. sygn. II OSK 217/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r. sygn. II OSK 2809/14, dostępne CBOSA). W tym kontekście zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzeniu nr 9 zakaz odnoszący się do budowy nowych obiektów budowlanych nie obejmuje zakresu robót polegających na przebudowie czy rozbudowie już istniejącego na tym terenie obiektu budowlanego, jakim jest budynek rekreacji indywidualnej, bowiem przy takiej wykładni tego zakazu, jak uczyniły to organy architektoniczno-budowlane, obejmowałby on nie tylko powstanie nowych obiektów budowlanych ale także wszelkie prace budowlane wykonywane przy już istniejącym obiekcie budowlanym, a takie zastrzeżenie nie zostało zawarte w ww. zakazie. Obejmowanie takim zakazem wszystkich prac budowlanych przy istniejących już obiektach budowlanych stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie zakazu, nie znajdując umocowania w treści art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.

Organom architektoniczno-budowalnym należy wyjaśnić, iż pozostają w błędnym przekonaniu utożsamiając pojęcie nowej substancji budowalnej, które nota bene nie jest pojęciem ustawowym, z nowym obiektem budowlanym. Przyjęcie takiego skrótu myślowego pozostaje całkowicie dowolne, nie oparte na przepisach prawa budowlanego, na co słusznie wskazał pełnomocnik skarżącej. Nie do przyjęcia pozostaje pogląd, że skoro przebudowa stosownie do art. 3 pkt 7a pr.bud. stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to rozbudowę, bowiem prowadzone roboty budowlane powodują zmianę tych podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, należy rozumieć jako budowę, w kontekście definicji legalnej budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 pr.bud., co oznacza budowę nowego obiektu budowlanego. Nie ma wątpliwości, że rozbudowa mieści się w pojęciu budowy lecz nie oznacza to jeszcze, że w efekcie takiej budowy dochodzi do powstania nowego obiektu budowlanego. Wręcz przeciwnie z załączonych akt administracyjnych rzeczonej sprawy wynika, że intencją inwestorki nie jest zrealizowanie nowego obiektu budowlanego na działce nr "[...]" obręb K., lecz przeprowadzenie prac budowalnych w efekcie których dojdzie do przebudowy oraz rozbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej w efekcie czego powierzchnia zabudowy zwiększy się z 19 m² do 39 m² z zachowaniem warunków określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Reasumując z uwagi na wyżej wskazane stanowisko stwierdzić pozostaje, że zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia wydaną decyzją prawa materialnego tj. art. 35 ust. 4 pr.bud. skoro odmówiono zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę mimo spełnienia przez skarżącą wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr.bud.; naruszenie art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pr.bud. poprzez uznanie, iż w wyniku rozbudowy powstaje nowy obiekt budowalny oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 poprzez stwierdzenie, że zakaz dotyczący budowy nowych obiektów budowalnych należy rozumieć jako zakaz wszelkich prac budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie już istniejącego budynku rekreacji indywidualnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800, ze zm).