Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 223/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 , 9 ust . 4 , art. 15 , art. 17 pkt 12, 13 , 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr IV/30/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga strony skarżącej - Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr IV/30/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 24 lutego 2015 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wskazanej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 12, 13 , 14 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca wskazała, iż w dniu 24 lutego 2015 roku Rada Gminy Jordanów podjęła Uchwałę Nr IV/30/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko.

Przedmiotowa Uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia 3 marca 2015 roku.

Ponieważ Rada Gminy w Jordanowie przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko uchwałą Nr XXV/216/2009 z dnia 23 kwietnia 2009 r., to w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (która weszła w życie 21 października 2010 r.), przy sporządzaniu ww. planu miejscowego miały zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.

Zastrzeżenia dotyczące trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu nadzoru naruszono tryb sporządzania planu w zakresie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Strona skarżąca podkreśliła, iż obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym niemalże w całości położony jest w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (utworzonego Rozporządzeniem Nr 92/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i zmienionego Uchwałą Nr XVI 1 1/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu).

Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu należało uzgodnić z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych, a na podstawie art. 23 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia projekt planu miejscowego w zakresie dotyczącym obszaru chronionego krajobrazu (prawna forma ochrony przyrody).

Wójt Gminy Jordanów - zgodnie z wymogami art. 54 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 13, art. 23 i art. 30 ustawy o ochronie przyrody - wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o zaopiniowanie i uzgodnienie projektów zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla sołectw: Wysoka, Naprawa, Toporzysko, Łętownia, Osielec (pismo z 16 lutego 2012r., znak: B.6722.01.2012).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, pismem z 13 marca 2012 r., znak: OP.I.610.9.1.2012.AD, wystąpił do Wójta Gminy o wyjaśnienia i uzupełnienie dokumentacji planistycznej podnosząc, że: zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu przedłożonych projektów zmian miejscowych planów jest niemożliwe, z uwagi na brak podstawowych informacji dotyczących terenów objętych zmianą sposobu zagospodarowania. W związku z powyższym zwracam się z prośbą o uzupełnienie następujących informacji: opis siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, zwierząt występujących na obszarze objętym planem, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów objętych zmianą zagospodarowaniem; ocena wpływu realizacji projektowanego nowego zagospodarowania [zabudowa mieszkaniowa, usługowa i przemysłowa) na środowisko przyrodnicze, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na teren objęty ochrona w postaci Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Po wprowadzeniu poprawek do projektu planu miejscowego sołectwa Toporzysko i uzupełnieniu dokumentacji, Wójt Gminy, pismem z 19 listopada 2012r., znak: B.6722.11.2012 wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ponowne uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - Regionalny Konserwator Przyrody, pismem z 10 grudnia 2012 r., znak: OP.I.610.9.1.2012.AD.1, poinformował, że: wydanie uzgodnienia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu przedłożonych projektów 3 zmian miejscowych planów jest niemożliwe, z uwagi na konieczność wprowadzenia wielu zmian i uściśleń w przedłożonych projektach,. Szczegółowe uwagi zostały przekazane w piśmie znak:00.410.13 od 11 do 15.2012.MZi z dnia 5 grudnia 2012 r. oraz podczas spotkania roboczego w dniu 16 listopada 2012r.

Wójt Gminy Jordanów, pismem z 21 grudnia 2012 r., znak: B.6722.12.2012, ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - Regionalny Konserwator Przyrody, postanowieniem z 31 grudnia 2012r., znak: OPI.610.9.1.2012.KG.3, uzgodnił przedmiotowy projekt planu w zakresie ochrony przyrody, uzasadniając, że: przedmiotowy projekt zmiany mpzp dla wsi Toporzysko w większości uwzględnia uwagi przekazane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, dotyczące m.in. wprowadzenia do ustaleń mpzp zapisów zapewniających ochronę zadrzewień śródpolnych [była zapewniona jedynie ochrona zadrzewień przydrożnych i nadwodnych), ograniczenia możliwości lokalizacji zabudowy zagrodowej w terenach rolnych (wprowadzono zapis dopuszczający realizację takiej zabudowy w odległości do 50 m od terenów zabudowy). (...) Podsumowując stwierdza się, że realizacja ustaleń przedmiotowej zmiany planu przy uwzględnieniu uwag przekazanych w stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie nie będzie naruszać zakazów obowiązujących na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz będzie zgodna z ustaleniami dotyczącymi czynnej ochrony ekosystemów wodnych, nieleśnych i leśnych obowiązujących na tym obszarze chronionym.

Następnie Wójt Gminy wyłożył projekt planu miejscowego do publicznego wglądu: od 11 lutego do 5 marca 2013 r. (pierwsze wyłożenie). Z analizy Zarządzenia 9/2013 Wójta Gminy Jordanów z 9 kwietnia 2013 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonej do publicznego wglądu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko wynika, że do projektu planu złożono 234 uwagi, w tym 25 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę zostało uwzględnionych przez Wójta Gminy, a 18 uwag zostało częściowo uwzględnionych.

Po wprowadzeniu zmian do projektu planu w zakresie przeznaczenia terenu - głównie poszerzenia terenów pod zabudowę mieszkaniową, organ planistyczny nie wystąpił o ponowne uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Jeśli chodzi o pozostałe uzgodnienia, Wójt Gminy Jordanów, przywołując art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił pismem z 28 maja 2014 r., znak: B.6722.03.2014 do Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej o ponowne uzgodnienie w zakresie swoich kompetencji, projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów (sołectwo: Toporzysko). W odpowiedzi na ww. wystąpienie Zarząd Powiatu Suskiego, postanowieniem z 30 października 2014 r., znak: WA.671.17.2014.RB uzgodnił projekt planu, uzasadniając, że: po analizie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwierdził zastrzeżeń do jego treści. Z treści postanowienia Zarządu Powiatu Suskiego nie wynika jednoznacznie, w jakim zakresie zostało udzielone uzgodnienie, natomiast został przywołany art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego zarząd powiatu uzgadnia w zakresie odpowiednich zadań samorządowych oraz jako właściwy zarządca drogi, ewentualnie wówczas również starosta jako organ właściwy w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Po wprowadzeniu zmian wynikających z rozstrzygnięcia uwag, złożonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, Wójt Gminy ponownie wyłożył projekt planu do publicznego wglądu: od 11.06 do 7.07.2014 r. (drugie wyłożenie). Z analizy Zarządzenia 32/2014 Wójta Gminy Jordanów z 14 sierpnia 2014 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonej po raz 2 do publicznego wglądu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko wynika, że do projektu planu złożono 152 uwagi, l uwaga wpłynęła po terminie. Wójt Gminy uwzględnił 21 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia Terenów pod zabudowę mieszkaniową, a 8 uwag zostało częściowo uwzględnionych.

Organ planistyczny wprowadził kolejne zmiany do projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia uwag i po raz trzeci projekt zmiany planu został wyłożony do publicznego wglądu: od 24.09 do 19.10.2014 r. (trzecie wyłożenie). Z analizy Zarządzenia 45/2014 Wójta Gminy Jordanów z 20 listopada 2014 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko wynika, że do projektu planu złożono 73 uwagi, w tym 13 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową zostało uwzględnionych przez Wójta Gminy, a 7 uwag zostało częściowo uwzględnionych.

Z analizy Zarządzenia 3/2015 Wójta Gminy Jordanów z 4 lutego 2015 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonej po raz 4 do publicznego wglądu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko wynika, że do projektu planu złożono 6 uwag, 5 uwag zostało negatywnie rozstrzygniętych", a tylko 1 uwaga została częściowo uwzględniona. Pomimo wprowadzenia do projektu planu miejscowego, czterokrotnie wykładanego do publicznego wglądu, tak licznych zmian w zakresie przeznaczenia terenów, Wójt Gminy Jordanów nie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie zmienionego projektu planu miejscowego sołectwa Toporzysko, z uwagi na położenie w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Strona skarżąca zarzuciła, iż nie został zatem spełniony wymóg art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Wójt Gminy wraz z projektantem planu udzielili ustnych wyjaśnień, że zmiany projektu planu, polegające na wprowadzaniu nowych terenów pod zabudowę były analizowane pod kątem wpływu na cele ochrony obszaru chronionego krajobrazu i zostały ocenione, jako nie mające negatywnego wpływu na tenże obszar chroniony.

Zdaniem organu nadzoru, sformalizowanie procedury planistycznej wyraźnie wskazuje, że organ planistyczny nie ma wystarczających uprawnień do samodzielnego działania w tym zakresie i zobowiązany jest do wystąpienia o stanowisko organu uzgadniającego, któremu przysługują kompetencje do dokonania specjalistycznej oceny w ramach swojej właściwości. Zarówno zakres wprowadzonych zmian, jaki również i to czy naruszały one zasady zagospodarowania terenu podlega prawnej ocenie organu uzgadniającego. Ustawodawca, w art. 17 pkt 13 cyt. ustawy nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie wniesionych do projektu planu uwag. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu odnosząca 5 się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo - administracyjne, zdaniem organu nadzoru, niedopełnienie wyżej opisanego obowiązku jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Toporzysko.

Zgłasza się nieprawidłowości, dotyczące etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, mające wpływ na późniejszą procedurę i odpowiednie w tym zakresie dokumenty planistyczne.

Zastrzeżenia budzi sposób spełnienia wymogów art. 17 pkt 12 i pkt 13, a być może również pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wójt rozpatruje uwagi oraz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego, wynikające z rozpatrzenia uwag, a nieuwzględnione uwagi przedstawia radzie gminy do rozstrzygnięcia) z powodu niespójności informacji, zawartych w wykazach uwag wniesionych do projektu planu podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu (kolejne zarządzenia Wójta Gminy rozstrzygające o sposobie rozpatrzenia uwag) z ustaleniami rysunku uchwalonego planu miejscowego:

- uwaga nr 56 zawarta w Zarządzeniu 9/2013 Wójta Gminy Jordanów (złożona przez F. H.) częściowo uwzględniona i częściowo nieuwzględniona przez Wójta Gminy, w uzasadnieniu wpisano, że: zmiana częściowo zgodna ze studium (...) - działki położone na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C), możliwe jest przeznaczenie części działek na cele budowlane. Rozstrzygnięcie nie ma odzwierciedlenia na rysunku planu, ponieważ dla działki nr 2604/1 nie zmieniono przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową - działka położona jest w terenie oznaczonym symbolem 6.R - tereny rolnicze,

uwaga nr 128 zawarta w Zarządzeniu 9/2013 Wójta Gminy Jordanów oraz nr 127 zawarta w Zarządzeniu 32/2014 Wójta Gminy Jordanów (złożona przez H. S.) uwzględniona przez Wójta Gminy, w uzasadnieniu wpisano, że: zmiana zgodna ze studium (...) - działka położona na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C), możliwe jest przeznaczenie działek na cele budowlane. Rozstrzygnięcie nie ma odzwierciedlenia na rysunku planu, ponieważ dla działek nr: 1958/2 i 1944 nie zmieniono przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową - działki położone są w terenie oznaczonym symbolem 5.R - tereny rolnicze,

uwaga nr 173 zawarta w Zarządzeniu 9/2013 Wójta Gminy Jordanów (złożona przez M. K.) uwzględniona przez Wójta Gminy. W uzasadnieniu

pozytywnego rozstrzygnięcia uwagi odniesiono się do działek nr: 163/1,159/4,159/2, i 163/2 objętych projektowaną drogą, natomiast nie wpisano uzasadnienia dla działki nr 154/2. Na rysunku planu dla działki nr 154/2 nie zmieniono przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową - działka położona jest w terenie oznaczonym symbolem 14.R - tereny rolnicze,

uwaga nr 179 zawarta w Zarządzeniu 9/2013 Wójta Gminy Jordanów (złożona przez M. D.) uwzględniona przez Wójta Gminy, ale w uzasadnieniu wpisano, że: zmiana niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jordanów - działka położona w strefie rolniczej (strefa B); na rysunku planu dla działki nr 1260 nie zmieniono przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową - działka położona jest w terenie oznaczonym symbolem 10.R – tereny rolnicze, 6

uwaga nr 20 zawarta w Zarządzeniu 45/2014 Wójta Gminy Jordanów (złożona przez B. i J. G.) uwzględniona przez Wójta Gminy, w uzasadnieniu wpisano, że: zmiana zgodna ze studium (...) - działka położona na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C), możliwe jest przeznaczenie działki na cele budowlane.

Rozstrzygnięcie nie ma odzwierciedlenia na rysunku planu, ponieważ dla działki nr 2713/3 nie zmieniono przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową - działka położona jest w terenie oznaczonym symbolem 6.R - tereny rolnicze.

W powyższych przypadkach uwagi zostały wykazane jako uwzględnione przez Wójta (tym samym nie zostały przedłożone do rozpatrzenia radzie gminy), natomiast nie znajduje to odniesienia w uchwalonym planie, co skutkuje ich faktycznym nieuwzględnieniem.

Strona skarżąca podniosła, iż wykazane niespójności powodują, że nie wiadomo, czy wystąpiły błędy w wykazach, przedstawiających sposób rozstrzygnięcia uwag przez Wójta, czyli uwagi winny zostać opisane jako nieuwzględnione w całości lub części i skierowane do rozpatrzenia przez radę - co nie miało miejsca, czy uwagi zostały prawidłowo opisane jako uwzględnione przez Wójta, ale zmian nie naniesiono na rysunek planu.

W świetle powyższego, nie można jednoznacznie stwierdzić, które z ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały naruszone.

Na marginesie strona skarżąca podkreśliła, że poza powyższymi przypadkami, podczas procedury planistycznej występowały liczne dodatkowe nieprawidłowości, powodujące niespójność np. po rozstrzygnięciu (uwzględnieniu) przez Wójta Gminy uwag z pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (Zarządzenie 9/2013) nie wprowadzono na rysunek projektu planu stosownych zmian w przeznaczeniu działek np. w zakresie uwag nr: 2, 3, 5, 15,17, 18, 19, 21, 27, 33, 45, 48, 56, 70, 89, 90, 94,112, 114,128,133,135,168,173,179 i 201.

Zauważono szereg błędów w sporządzonych wykazach uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, czym naruszono przepisy art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku przeprowadzonej analizy treści uwag złożonych do projektu planu miejscowego czterokrotnie wykładanego do publicznego wglądu i podjętych zarządzeń Wójta Gminy Jordanów (z wykazami uwag), zauważono liczne błędy, nieprawidłowości oraz brak rozpatrzenia wszystkich uwag złożonych do projektu zmiany planu. Zarządzenie 9/2013 Wójta Gminy Jordanów z 9 kwietnia 2013 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonej do publicznego wglądu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko (pierwsze wyłożenie) nie zawiera rozstrzygnięcia uwagi, złożonej przez E. M. i podpisanej przez inne osoby, dotyczącej braku zgody na poszerzenie drogi na działce ewid. nr 4157/1. Pismo wpłynęło do Urzędu Gminy w Jordanowie 18 marca 2013 r., co zostało potwierdzone prezentatą z 1. dz. 1459. Pismo to zostało zszyte z pismem M. F., złożonym do Urzędu Gminy w Jordanowie 18 marca 2013 r., z 1. dz. 1481. Uwaga M. F., dotycząca zmiany przeznaczenia działki nr 1662/6, została wpisana do Zarządzenia 9/2013 Wójta Gminy Jordanów pod numerem 164 i negatywnie rozstrzygnięta przez Wójta Gminy. Natomiast uwaga zbiorowa złożona przez E. M. nie została rozstrzygnięta przez Wójta Gminy Jordanów, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazuje na istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany planu miejscowego.

Poza powyższym, w Zarządzeniach Wójta Gminy Jordanów i Załączniku Nr 2 do Uchwały Nr IV/30/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 24 lutego 2015 r. (rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta gminy), występują liczne błędy i nieprawidłowości m.in.: błędne streszczenia uwag, brak rozstrzygnięć do wszystkich poruszonych w uwagach zagadnień, błędne nazwiska, nieprawidłowe numery działek, sposób rozstrzygnięcia uwag nie pokrywa się z uzasadnieniem np.: uwaga nr 2 zawarta w Zarządzeniu 9/2013 Wójta Gminy Jordanów (pierwsze wyłożenie) i uwaga nr 107 zawarta w Zarządzeniu 32/2014 Wójta Gminy Jordanów (drugie wyłożenie), złożone przez Państwa M. i J. R., zostały wykazane jako uwzględnione przez Wójta Gminy, ale w uzasadnieniu było zapisane że: zmiana niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jordanów - tereny rolnicze (strefa B).

Na rysunku projektu planu wyłożonym drugi raz do publicznego wglądu dla działki nr ewid. 2705/1 nie zmieniono przeznaczenia z terenu ll.R na zabudowę mieszkaniową; dopiero po trzecim wyłożeniu projektu planu uwaga złożona w zakresie zmiany przeznaczenia dla ww. działki została negatywnie rozstrzygnięta przez Wójta; rozstrzygnięcie Wójta zostało podtrzymane przez Radę Gminy (jako uwaga nr 18 złożona do trzeciego wyłożenia). W planie miejscowym ww. działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 6.R - tereny rolnicze.

Z dokonanej analizy rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy uwag składanych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu wynika, że Wójt wielokrotnie zmieniał swoje wcześniejsze negatywne rozstrzygnięcia w zakresie złożonych uwag, uznanych za niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów, na uwagi uwzględnione. Na potwierdzenie powyższych wniosków, poniżej przedstawia się uwagi, dotyczące włączenia działek do terenów budowlanych, które zostały w całości lub w części pozytywnie rozpatrzone, pomimo ich niezgodności ze Studium, np.:

W zakresie działek nr 4049/46,4049/47:

w Zarządzeniu 9/2013 (pierwsze wyłożenie) - uwaga nr 3 uwzględniona częściowo i

nieuwzględniona częściowo, w uzasadnieniu zapisano: zmiana częściowo zgodna ze studium (...), działki położone na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C),

możliwe jest przeznaczenie części działek na cele budowlane,

w Zarządzeniu 32/2014 (drugie wyłożenie) - uwaga nr!39 uwzględniona częściowo i

nieuwzględniona częściowo, w uzasadnieniu zapisano: zmiana częściowo zgodna ze studium (...), działki położone na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C),

możliwe jest przeznaczenie części działek na cele budowlane, - w Zarządzeniu 45/2014 (trzecie wyłożenie) - uwaga nr 19 uwzględniona, w uzasadnieniu zapisano: zmiana zgodna ze studium (...), działki położone na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C), możliwe jest przeznaczenie działek w całości na cele budowlane. Działki zostały w całości włączone do terenu oznaczonego symbolem 22.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W zakresie działki nr 2926:

- w Zarządzeniu 9/2013 (pierwsze wyłożenie) - uwaga nr 32 nieuwzględniona, w

uzasadnieniu zapisano: zmiana niezgodna ze studium (...), działka położona częściowo w strefie rolniczej (strefa B),

- w Zarządzeniu 45/2014 (trzecie wyłożenie) - uwaga nr 7 uwzględniona częściowo i

nieuwzględniona częściowo, w uzasadnieniu zapisano: zmiana częściowo zgodna ze studium (...), działka położona na granicy stref rolniczej (strefa B] i osadniczej (C),

możliwe jest przeznaczenie części działki na cele budowlane. Działka została w części 8 włączona do terenu oznaczonego symbolem 17.MN,RM - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa.

W zakresie działki nr 772/46 - brak zgody na proponowaną szerokość strefy:

w Zarządzeniu 9/2013 (pierwsze wyłożenie) - uwaga nr 3 nieuwzględniona, w

uzasadnieniu zapisano: zmiana niezgodna ze studium (...), działka położona w strefie obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D), składający uwagę mylnie określił strefę obudowy biologicznej cieku wodnego strefą zalewową,

w Zarządzeniu 32/2014 (drugie wyłożenie) - uwaga nr 117 - prośba o przesunięcie

granicy terenu zieleni nieurządzonej - uwzględniona, w uzasadnieniu zapisano: zmiana zgodna ze studium (...), działka położona w strefie obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D) i osadniczej (C), możliwe jest przeznaczenie działki na cele budowlane, - w Zarządzeniu 45/2014 (trzecie wyłożenie) - uwaga nr 29 – prośba o przesunięcie granicy terenu zieleni nieurządzonej na działkach 772/46, 780, 781, 782

uwzględniona, w uzasadnieniu zapisano: zmiana zgodna ze studium (...), działka

położona w strefie obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D) i

osadniczej (C), na działkach znajdują się istniejące budynki mieszkaniowe, działki

zagospodarowane funkcją mieszkaniową, możliwa jest częściowa zmiana zasięgu terenów zieleni nieurządzonej. Działki zostały w całości lub w części włączone do terenu oznaczonego symbolem 26.MN,RM - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa.

W zakresie działek nr 826/2 826/3, 826/4 - przekształcenie pasa zieleni na działki budowlane:

w Zarządzeniu 9/2013 (pierwsze wyłożenie) - uwaga nr 199 nieuwzględniona, w

uzasadnieniu zapisano: zmiana niezgodna ze studium (...), tereny leśne obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D). Zasięg obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zostały wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych, zmiana granic obszarów nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa,

w Zarządzeniu 32/2014 (drugie wyłożenie) - uwaga nr 105 nieuwzględniona, w

uzasadnieniu zapisano: zmiana niezgodna ze studium (...), tereny leśne obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D),

-w Zarządzeniu 45/2014 (trzecie wyłożenie) - uwaga nr 10 uwzględniona, w uzasadnieniu zapisano: zmiana zgodna ze studium (...), działki położone na granicy stref tereny obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D) i osadniczej (C), na działkach znajdują się istniejące budynki mieszkaniowe, działki zagospodarowane funkcją mieszkaniową, możliwe jest przeznaczenie działki na cele budowlane.

Działki zostały w całości i w części włączone do terenu oznaczonego symbolem 27.MN,RM - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa.

Zastrzeżenia budzi szereg niespójności pomiędzy rysunkiem uchwalonego planu, a rozstrzygnięciami Rady Gminy, zawartymi w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr IY/30/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 24 lutego 2015 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W załączniku Nr 2 do Uchwały Nr IV/30/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 24 lutego 2015 r. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu -

- w części, dotyczącej pierwszego wyłożenia, np.:

- uwaga nr 17 (złożona przez T. i S. K.) dotycząca przekształcenia działek rolnych nr ewid. 1964, 1965 na budowlane; uwaga uwzględniona częściowo i nieuwzględniona częściowo, w uzasadnieniu zapisano:

zmiana zgodna ze studium (...) - działki położone na granicy stref rolniczej (strefa B) i osadniczej (C), możliwe jest częściowe przeznaczenie działki na cele budowlane; na rysunku planu (załącznik nr l do 9 opinii - arkusz: 6} działki nr ewid. 1964 i 1965

zostały objęte w całości terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 17.MN,RM,

uwaga nr 46 (złożona przez S. K.) dotycząca przekształcenia w całości działek nr ewid. 83/56, 2427/1, 2423, 2424, 2429/6 na budowlane; uwaga nieuwzględniona, w uzasadnieniu zapisano: uwzględnienie uwagi naruszyłoby ustalenia studium (...) - działki częściowo położone w zasięgu strefy B - strefy rolniczej oraz strefy korytarzy ekologicznych (strefa D); na rysunku planu (załącznik nr l1 do opinii - arkusz:

15) działka nr ewid. 83/56 została w całości włączona do terenu zabudowy

mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 22.MN,

uwaga nr 75 (złożona przez p. W. D.) dotycząca przekształcenia działek nr ewid. 1045, 2092/2 na budowlane; uwaga nieuwzględniona, w uzasadnieniu zapisano:

zmiana niezgodna ze studium (...) - działka położona w strefie obudowy cieków wodnych i korytarzy ekologicznych (strefa D) B - strefy rolniczej oraz strefy korytarzy

ekologicznych (strefa D); na rysunku planu (załącznik nr l do opinii - arkusz: 5) działka nr ewid. 1045 została częściowo włączona do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, oznaczonej symbolem 28.MN,RM,

w części, dotyczącej trzeciego wyłożenia, np.:

uwaga nr 1 (złożona przez E. i J. K.) dotycząca przekształcenia działek rolnych nr ewid. 3339/3, 3364/1, 3368 na budowlane; uwaga uwzględniona częściowo i nieuwzględniona częściowo, w uzasadnieniu zapisano: w zakresie działek 3339/1, 3364/1 zmiana niezgodna ze studium (...) - działki położone w strefie B tereny rolnicze. W zakresie działki 3368 zmiana zgodna ze studium (...); na rysunku planu działka nr ewid. 3364/1 została objęta w całości terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 21.MN,RM,

- uwaga nr 13 (złożona przez p. P. R.) dotycząca przekształcenia działek rolnych nr ewid. 3340/50, 3340/1, 3363 na budowlane; uwaga uwzględniona częściowo i nieuwzględniona częściowo, w uzasadnieniu zapisano: w zakresie działek 3340/50, 3340/3 zmiana niezgodna ze studium (...) - działki położone w strefie B tereny rolnicze. W zakresie działki 3363 zmiana zgodna ze studium (...); na rysunku planu działka nr ewid. 3363 została objęta w całości terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 21.MN,RM.

Uchwała narusza art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zmianę sporządzonego projektu planu bez uzasadnionej ustawowo przyczyny.

Art. 17 ww. ustawy szczegółowo określa procedurę sporządzania projektu planu. Wójt gminy może wprowadzić zmiany do sporządzonego projektu planu w następujących przypadkach: - uwzględnienia uzgodnień i opinii właściwych organów, - uwzględnienia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, - na skutek decyzji rady gminy o uwzględnieniu uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a nie uwzględnionych przez wójta gminy oraz tzw. autopoprawek radnych (zmian z inicjatywy radnych).

W przedmiotowej sprawie żaden z ww. przypadków nie miał miejsca. Na rysunku planu miejscowego wprowadzono szereg zmian w przeznaczeniu terenów nie wynikających ze złożonych uwag, ani uzyskanych uzgodnień, czym naruszono art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do projektu planu miejscowego, czterokrotnie wykładanego do publicznego wglądu, wprowadzono nowe tereny pod zabudowę, które nie wynikały ze złożonych uwag. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu 10 miejscowego zmieniono przeznaczenie m.in. dla działek nr: 1473/1, 1693/7, 1693/10, 1693/11, 1698/18, 1046/1, 1045, 1044, 1043, 1100/1, 1144/4, 1150/2 4- 11, 906, 907/1, 907/2, 909, 2114/2, 1144/4, 1124, 2046/2, 2045, 2296/1, 2296/2, 2208/1, 2208/2, 2184/2, 2373/1 - 3, 2362, 2366/2, 2366/3, 2495/1, 2495/2, 2815/9, 3095, 50/20, 50/26, 50/28, 3289/3, 3240, 3261/12, 3899, 3898/4, 3898/5, 3891/4, 3442/1, 3443/1, 3443/2, 3447/1, 3447/2, 3370/2, 3508/10, 92/2, 4078, 45/1, 61/13, 770/1, 772/14, 1362/78. Wprowadzono również zmiany w przeznaczeniu dla wielu działek.

Po drugim wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu organ planistyczny wprowadził kolejne zmiany w przeznaczeniu terenów, nie wynikające ze złożonych uwag, m.in. dla działek nr: 1832, 1402/5, 1347/2, 1348/1 - 3, 1352/2,3, 1353/1, 2, 1354/1-3, 1415/1,3,4,1414/1,1094, 2092/5, 935/1, 937, 850/4, 939, 938, 1963/1, 283/2,4,5, 2510/2, 2513/1, 2698/2, 2696, 2603/1,2, 2604/2, 2605/2, 2606, 2607, 2608/1,2, 3534/16,83/56,1360/78, 3136/17, 3128, 2987.

Po trzecim wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu organ planistyczny wprowadził kolejne zmiany w przeznaczeniu terenów, nie wynikające ze złożonych uwag, m.in. dla działek nr: 2925, 2924/3, 3365, 3364/2, 3366/2, 72/7 - 9, 72/12,13, 72/18, 20, 23, 25, 27, 28, 255/1, 364,4202/1, 632, 584, 582/2, 580, 613/3.

W dokumentacji prac planistycznych brak jest udokumentowania, dlaczego organ planistyczny wprowadził nowe tereny budowlane dla działek przykładowo wymienionych.

Zastrzeżenia dotyczące zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca podniosła, iż wątpliwości budzi, ustalone w planie przeznaczenie uzupełniające dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (oznaczonych symbolami od l.MN,U do 25.MN,U), jako wykluczające się z przeznaczeniem podstawowym.

W § 22 uchwały zapisano ustalenia szczegółowe dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami od l.MN,U do 25.MN,U - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, przeznaczenie uzupełniające: lokale usługowe lokalizowane w budynkach mieszkaniowych, obiekty produkcyjne.

Strona skarżąca podniosła, iż ustalenie na jednym terenie wzajemnie sprzecznych ze sobą funkcji (np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjnej) jest naruszeniem ww. przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prowadzi do licznych konfliktów społecznych związanych z różnym sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów (uciążliwością, negatywnym oddziaływaniem prowadzonej działalności produkcyjnej), niejednoznaczności w odbiorze ustaleń planu przez wszystkich adresatów jego zapisów (brak zdefiniowania w planie, jakie działy produkcji mogą wystąpić w danej przestrzenni), co powoduje brak przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń. Opisane ustalenia można uznać, jako naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca wskazał, iż jako bezprzedmiotowy, zapis w treści uchwały (oznaczony podkreśleniem) - w §11 zapisano ustalenia ogólne, dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym w pkt 15 ustalono: wskazuje się, oznaczone na rysunku planu, granice udokumentowanego złoża piaskowca magurskiego Toporzysko Działy, a w pkt 16 zapisano: w zasięgu granic obszarów określonych w pkt 15 obowiązuje nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych. Wyjaśnia się, że w odniesieniu do obszaru udokumentowanego złoża kopalin - dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie (tereny rolnicze R, tereny rolnicze do zalesień R,ZL oraz tereny lasów ZŁ) oraz w ramach każdego z tych terenów zasady zagospodarowania - nie obowiązują dodatkowo żadne przepisy odrębne, dotyczące zagospodarowania, poza przepisami uchwalonego planu.

Z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Obszar udokumentowanego złoża piaskowca magurskiego Toporzysko Dział nie został przeznaczony do eksploatacji, natomiast w planie miejscowym ustalono w obrębie tego obszaru przeznaczenie bez prawa zabudowy, poza dopuszczoną realizacją obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, o ile są związane z prowadzeniem gospodarki rolnej lub leśnej lub są niezbędne do funkcjonowania lokalnych i ponadlokalnych systemów infrastruktury technicznej.

Zastrzeżenia budzi sposób realizacji wymogu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jordanów.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, na podstawie art. 14 ust 5 ww. ustawy, wójt analizuje zgodność przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami studium, a przed uchwaleniem planu rada gminy stwierdza zgodność projektu planu z ustaleniami studium, co 12 jest warunkiem niezbędnym do uchwalenia go (art. 20 ust. l ww. ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie do ocenianego planu miejscowego).

Rada Gminy w Jordanowie, podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego dla sołectwa Toporzysko, stwierdziła zgodność projektu planu ze studium gminy Jordanów, jednak organ nadzoru zgłasza w tym zakresie zastrzeżenia i wskazuje na brak zgodności przedmiotowego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów (przyjętego uchwałą Nr XXXIX/260/2006 Rady Gminy Jordanów z dnia 26 października 2006 r.).

Zgodnie z ustaleniami, zawartymi w Studium w części dotyczącej kierunków polityki gminy w zakresie kształtowania struktury przestrzennej oraz ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, tereny objęte planem miejscowym, wskazane jako niezgodne ze Studium, położone są w Studium w następujących obszarach: Strefa A - ochrony i rozwoju funkcji przyrodniczo - leśnych obejmuje tereny lasów (oznaczone symbolem ZŁ), tereny przewidziane do wprowadzenia upraw leśnych (oznaczone symbolem ZAL) oraz tereny wód powierzchniowych: rzek, potoków i cieków wodnych z najbliższym otoczeniem (oznaczone symbolem W). W strefie A wprowadzono ochronę kompleksów leśnych, ochronę i kształtowanie ekotonu - granicy pomiędzy lasem i polami uprawnymi, wprowadzanie zalesień w ramach powiększania i łączenia kompleksów leśnych, na terenach o dużych spadkach i glebach niskich klas bonitacyjnych, ochronę naturalnych cieków wodnych przez egzekwowanie zakazu regulacji i obudowy ( o ile nie wiążą się z niezbędną ochroną przed powodzią), ochronę przed nową zabudową kubaturową i liniową niekubaturową oddziałującą niekorzystnie na środowisko (wyciągi narciarskie, tory saneczkowe itp.), możliwość wymiany, odbudowy, nadbudowy i remontu zabudowy istniejącej. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszarów upraw leśnych - ZAL, zapisano w Studium m. in. że: zalesienia wprowadzane będą zgodnie z przepisami prawa zawartymi w ustawie o lasach i ustawie o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesiania, skład gatunkowy i więźbę sadzonek określą plany zalesień dostosowane do siedliska, na terenach zalesionych gospodarka prowadzona będzie zgodnie z planami urządzeniowymi, dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej w wypadku braku możliwości innego trasowania, dopuszcza się remonty i modernizację zabudowy istniejącej bez możliwości wprowadzania nowej.

Strefa B - utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej ma na celu ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym ochronę przed wprowadzaniem zabudowy rozproszonej, ochronę istniejących zagajników i zadrzewień, utrzymanie i zakrzaczenie lub zadrzewienie miedz śródpolnych, ochronę terenów lokalnych dolin, otoczenia potoków i cieków. W terenach rolnych dopuszczono możliwość wymiany, odbudowy, nadbudowy i remontu istniejącej zabudowy, w tym również występującej na użytkach zielonych i w zieleni przy ciekach wodnych.

Strefa D - ochrony otulin biologicznych cieków i korytarzy ekologicznych - jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla ww. strefy zapisano w Studium m. in.: ochronę przeciwpowodziową terenów narażonych na niebezpieczeństwo zalania i podtapiania, zachowanie koryt rzek, potoków, cieków i zbiorników wodnych w stanie naturalnym lub zbliżonym do naturalnego; utrzymanie i uzupełnianie pasów zieleni łęgowej wzdłuż potoków i cieków wodnych; utrzymanie lub odbudowa otulin biologicznych cieków i korytarzy ekologicznych tzn. ciągów roślinności dzikiej, zadarnionych pasów, terenów roślinności łęgowej; zakaz regulacji brzegów potoków i cieków wodnych, z wyjątkiem obszarów położonych w terenach silnie zainwestowanych, gdzie niezbędna jest budowa 13 umocnień ze względu na bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz regulacja i obudowa brzegów; zapewnienie dostępu do lustra wody dla zwierząt wolno żyjących; odsunięcie nowej zabudowy od koryt potoków i cieków wodnych na odległość 15m od brzegu potoków i na odległość 50 m od brzegu rzeki Skawy, z dopuszczeniem możliwości wymiany, odbudowy, nadbudowy i remontu istniejącej zabudowy, w tym również występującej na użytkach zielonych i w zieleni przy ciekach wodnych, ochrona potoków i cieków wodnych przed zanieczyszczeniami.

Ponadto na rysunku Studium występują tereny nieoznaczone kolorem (białe plamy), niewyjaśnione ani w legendzie do rysunku, ani w tekście Studium.

Tereny te zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - 9.MN, 25.MN i 26.MN, natomiast Studium nie określa dla nich żadnych funkcji, a znajdują się w granicach strefy A przyrodniczo - leśnej, wśród terenów lasów ZŁ i terenów pod zalesienia ŻAL, zatem można przypuszczać, że nie było intencji wskazania ich w Studium pod zainwestowanie.

Strona skarżąca stwierdziła, iż plan miejscowy narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust l i art 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważono niżej opisane nieprawidłowości, dotyczące opracowania rysunku planu. Na rysunku projektu planu z pierwszego i drugiego wyłożenia do publicznego wgladu wyłączono z opracowania trzech obszarów, obejmujących tereny działek nr: 1560/4,2614/3, 2214/1, 2214/2, 2215/1, 2215/2 i 2297, wskazanych do wyłączenia na załączniku graficznym do uchwały Nr XXIX/253/2009 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 22 14 października 2009 r. W projektach planu ww. działki znajdowały się w terenach oznaczonych symbolem MN - tereny zabudowa mieszkaniowej jednorodzinnej i MN, RM - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Sposób "poprawienia" rysunku planu budzi wątpliwości organu nadzoru, ponieważ na rysunku projektu planu wyłożonego po raz trzeci do publicznego wglądu również nie wyłączono z opracowania planem ww. działek, ale obszary te zostały ręcznie zamalowane korektorem i opisane w legendzie projektu zmiany planu jako tereny nie objęte zmianą planu. Na rysunku uchwalonego planu dwa obszary obejmujące działki nr: 2614/3, 2214/1, 2214/2, 2215/1, 2215/2 i 2297 zostały już poprawnie wyłączone z opracowania planu, zgodnie z uchwałą Nr XIX/253/2009 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 22 października 2009 r. Natomiast teren działki nr 1560/4 również nie jest objęty uchwalonym planem, ale na rysunku planu został zupełnie pominięty, "wyłączony" z terenu miejscowości Toporzysko, ponieważ błędnie narysowano granicę administracyjną wsi Toporzysko.

Strona skarżąca zgłosiła, że zastrzeżenia budzi jakość mapy, na której został sporządzony rysunek planu miejscowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. W dokumentacji prac planistycznych znajduje się oświadczenie pracownika Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej, że: Gmina Jordanów uzyskała ze Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej dane dotyczące ewidencji gruntów i budynków w wersji wektorowej z programu EW-mapa oraz skany map ewidencyjnych na potrzeby opracowania planu przestrzennego.

Rysunek planu miejscowego został sporządzony na mapie w skali 1:2000, natomiast podkłady mapowe miejscami są nieczytelne (kilka numerów działek wydrukowanych w jednym miejscu), numery działek są przesunięte na działki sąsiednie, a w wielu miejscach działki nie posiadają numerów ewidencyjnych.

Czytelność rysunku planu miejscowego jest szczególnie istotna, gdyż ustalenia planu miejscowego stanowią bezpośrednią podstawę do udzielania pozwoleń na budowę, może to również skutkować poważnymi problemami przy wydawaniu przez gminę wyrysów i wypisów z planu miejscowego. Powyższe nie jest natomiast podstawą do podjęcia w tym zakresie działań nadzorczych

Uchwała narusza art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010r., poprzez nieprawidłowe określenie w przedmiotowym planie miejscowym terminu wejścia w życie uchwały, jako 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Strona skarżąca podniosła, iż w § 41 tekstu uchwały zapisano, iż uchwała wchodzi w Zycie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Art. 29 ustawy stanowił, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Strona skarżąca podkreśliła, iż w świetle przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią, iż istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady - biorąc pod uwagę zakres nieprawidłowości, zaistniałych przy sporządzaniu planu miejscowego należy uznać, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego dlatego wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż dnia 24 lutego 2015 r. Rada Gminy Jordanów podjęła uchwałę nr IN//30/2015 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko. Rada Gminy przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Naprawa uchwałą nr XXV/216/2009 z dnia 23 kwietnia 2009 r. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie objęła czterokrotne wyłożenie planu do wglądu publicznego, uzyskanie wszystkich wymaganych uzgodnień i opinii oraz uzyskanie zgody na zmianę użytkowania gruntów.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Małopolskiego, Organ podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie sposób jest uznać, iż kumulacja uchybień, jakie rzekomo miałyby zaistnieć przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Toporzysko, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

W pierwszej kolejności, organ wskazał, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 17 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu warto odnieść się do celu wprowadzenia ww. ustawy, którym było uproszczenie i przyspieszenie procedury planistycznej, tak by przygotowanie i uchwalenie planu mogła odbyć się w niezbędnym czasie, z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Zadaniem Organu w trakcie uchwalania planu lub jego zmian jest przede wszystkim umożliwienie uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski oraz wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający plan i wprowadzane do ustaleń projektu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu ma służyć ochronie ich praw, a w szczególności prawa własności. Nie wprowadza on jednak przełamania podstawowych reguł i zasad prawa administracyjnego, którego istotą jest to, iż organ administracji samodzielnie i jednostronnie rozstrzyga o sytuacji jednostki. Pamiętając o tej zasadzie Ustawodawca przewidział w art. 17 pkt. 13 ustawy konieczność ponowienia uzgodnień wyłącznie w niezbędnym zakresie.

W ocenie Organu konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie nie oznacza każdorazowej konieczności realizacji poszczególnych etapów procedury sporządzania projektu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona.

Co za tym idzie obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

W ocenie organu nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji opisanej w skardze, w ocenie Organu, brak było podstaw do przeprowadzenie ponownie czynności, o których mowa w art. 17 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie, ewentualne odstępstwa od obowiązku zachowania procedury planistycznej nie mogą zostać uznane za istotne. Wprowadzone modyfikacje wynikały, bowiem z konieczności dostosowania brzmienia uchwały do uwzględnionych uwag i nie wprowadzały zmian, które nie byłby do pogodzenia z planem w uzgodnionym kształcie.

Nadto, na podkreślenie zasługuje, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Organ podniósł, iż w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu. Do norm regulujących tryb postępowania planistycznego niewątpliwie zaliczyć należy, aktualnie już nieobowiązujący przepis art. 17 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślił, , iż nie każde naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień planu. Tego rodzaju skutek wywołuje tylko kwalifikowane naruszenie trybu postępowania, mające charakter naruszenia istotnego i wyłącznie ono stanowi o konieczności usunięcia wadliwych przepisów planistycznych.

Organ wskazał, iż nieuzasadnionymi pozostają zarzuty naruszenia art. 17 pkt. 12 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w trakcie procedury pianistycznej rozpatrzono wszystkie uwagi zgłoszone do planu. W tym miejscu Organ zaznacza, iż brak uwzględnienia uwag najczęściej spowodowany był niezgodnością z założeniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Jordanów lub stanowił wynik uzgodnień z właściwymi Organami. Kluczową pozostaje kwestia, iż o ile wójt gminy pozostaje zobowiązanym do rozpatrzenia wszystkich uwag zgłoszonych do planu, to sposób poinformowania o formie podjętego rozstrzygnięcia pozostaje do uznania przez organ wykonawczy. Tym samym nieuzasadnione jest czynienie zarzutu dotyczącego błędnego sformułowania wykazu, bowiem dyspozytywny charakter normy powoduje że, to wójt gminy pozostaje uprawnionym do wyboru formy, w jakiej powiadomi o sposobie załatwienia uwagi.

Podkreślił, iż strona skarżąca odnosi się do uwag składanych w trakcie całej procedury planistycznej. Tymczasem miały miejsce sytuacje, w których uwaga pierwotnie została uwzględniona, jednak uzgodnienia podjęte w późniejszym okresie tudzież kolejne uwagi składane w związku z publicznym wyłożeniem planu czyniły niemożliwym uwzględnienie uwagi w ostatecznej wersji planu. Sposób rozstrzygnięcia uwag podlegał zmianie ze względu na zachowanie zgodności ze studium oraz ponawianiem uzgodnień po rozpatrzeniu uwag w poszczególnych wyłożeniach. Organy uzgadniające zmieniały zdanie w sprawie warunków uzgodnienia planu po rozstrzygnięciu uwag. Sposób rozstrzygnięcia uwag mający na celu przede wszystkim ochronę interesu prawnego mieszkańców gminy skutkował bardzo istotnymi zmianami w warunkach zagospodarowania w obszarze planu i powodował konieczność ponawiania uzgodnień. Nowo uzyskane warunki uzgodnienia planu powodowały zmianę sposobu rozstrzygnięcia uwag we wcześniejszych wyłożeniach. Nadto, na sposób rozstrzygnięcia uwag w kolejnych wyłożeniach miały również wpływ rozstrzygnięcia równoległe zgłoszonych uwag. Zmiana uwarunkowań formalno - prawnych nie pozwalała jednak Wójtowi Gminy na zmianę sposobu rozstrzygnięcia uwagi we wcześniejszych wyłożeniach, bowiem już wcześniej sposób rozstrzygnięcia został oznaczony w wydanym przez Wójta Zarządzeniu. A zatem jedynym sposobem powiadomienia właścicieli o zmianie sposobu rozstrzygnięcia uwagi było ponowne pełne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądy, która to czynność została wykonana przez Wójta. Kluczowym jest natomiast, iż o ile część uwag została ponowiona, to nie dotyczyło do wszystkich z wcześniej zgłoszonych uwag, tym samym wyrażając akceptację dla przedłożonego planu. Równocześnie Organ zaznaczył, iż regulacje ustawy nie wyłączają możliwości zmiany decyzji, co do konkretniej uwagi w trakcie procedury planistycznej. Zmiany te dokonywane są z zachowaniem przepisów ustawy tj. uzyskaniem ponownych uzgodnień i/lub ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Szczegółowo odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze, Organ wyjaśnia, iż

w zakresie działek 4049/46, 4049/47 zgłoszone uwagi zostały uwzględnione w planie, który został ostatecznie uchwalony. Przeznaczenie działek pozostaje zgodne z ustaleniami Studium poprzez położenie na granicy stref rolniczej i osadniczej.

w zakresie działki 2926, zgłoszone uwagi zostały uwzględnione jedynie częściowo (zgodnie z informacją zawartą w Zarządzeniu 45/2014 (trzecie wyłożenie), zakres uwzględnienia uwagi wynikał z jedynie częściowej zgodności z założeniami Studium,

w zakresie działki 772/46, ustalenia planu pozostają zgodne z założeniami studium.

Po trzecim wyłożeniu (Zarządzenie 45/2014) częściowo doszło do częściowej modyfikacji granicy zieleni nieurządzonej, co miało związek z istniejącymi w terenie budynki mieszkalne, a także z okolicznością, iż skala opracowania planu jest dokładniejsza, aniżeli w przypadku studium.

w zakresie działek 826/2, 826/3 oraz 826/4 uszczegółowiono rozwiązania studium na

etapie sporządzania planu. Działka 826/4 jest obecnie zabudowana, a dwie pozostałe działki pozbawione są roślinności wysokiej. Rozwiązanie przyjęte w planie nie kolidują, zatem z kierunkiem zagospodarowania przyjętym w Studium.

Organ podkreślił, iż nieistotnymi pozostają uchybienia związane z brakiem właściwego oznaczenia nieruchomości, tudzież błędnym przeniesieniem wniosku do spisu uwag, w sytuacji późniejszego uwzględnienia uwagi w przedmiotowym planie. Co więcej podkreślenia wymaga, iż wszystkie uwagi wskazane w skardze zostały rozpatrzone, uwzględnienie niektórych z nich nie było natomiast możliwe z uwagi na istniejące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Równocześnie, na kształt przyjętego planu żadnego wpływu nie wywiera okoliczność, iż część uwag została błędnie oznaczona np. w zakresie numeru nieruchomości, której dotyczyła zgłaszana uwaga lub w zakresie nazwiska osoby zgłaszającej uwagę czy też błędnego streszczenia uwagi. Oczywiste omyłki pisarskie, do jakich doszło przy sporządzaniu wykazu uwag, jako nierzutujące na wynik rozpatrzenia uwagi oraz ostatecznie przyjęty plan nie stanowią przyczyny dla stwierdzenia nieważności aktu. Wyjaśnienia wymaga, iż błędy w oznaczeniu uwag mogły być spowodowane faktem, iż na potrzeby prac planistycznych uwagi oznaczane były zgodnie z ich pierwotnym brzmieniem oraz dołączoną do uwagi grafiką, natomiast niezależnie od oznaczenia cała uwaga była rozpatrywana przez Wójta Gminy. Nadto, ewentualne zmiany w oznaczeniu przedmiotu uwagi pozostawały w związku z wykładaniem planu po każdym, z których opis ulegał odpowiednim modyfikacjom.

Zaznaczył, iż brak rozpatrzenia niektórych z wniosków złożonych do planu nie skutkuje automatycznie nieważnością uchwały podjętej przez właściwą radę gminy. Przyjmuje się, iż wyłącznie w sytuacji, w której nierozpatrzenie wniosku mogłoby odnieść istotny wpływ na treść planu, możliwą do zastosowania będzie sankcja nieważności uchwały.

Odnośnie natomiast okoliczność, iż część uwag, jako niewłaściwe oznaczona nie została przekazana Radzie Gminy, to powyższe mogłoby mieć wpływ na ważność podjętej uchwały jedynie w sytuacji, w której wykazany zostałby ich istotny wpływ na wynik postępowania.

Organ podniósł, iż uwzględnienie uwag wskazanych w treści skargi nie było możliwe z uwagi na założenia studium oraz uzgodnienia dokonane z Organami zewnętrznymi. Mając natomiast na względzie, iż uzgodnienia dokonywane były w toku całej procedury planistycznej, oznaczenie niektórych z uwag (początkowo uwzględnionych), wraz z uzyskaniem uzgodnień uległo zmianie. Co istotne, sama zmiana sposób rozstrzygnięcia uwagi na negatywne oraz ewentualny brak przedłożenia uwagi radzie gminy nie powoduje sam z siebie istotnego naruszenia procedury planistycznej.

W ocenie organu nawet jeżeli rada gminy nie zapoznała się z nieuwzględnionymi uwagami, to w świetle braku możliwości ich uwzględnienia (a to z uwagi na uzgodnienia podjęte z innymi Organami, czy też założenia studium), powyższe stanowić nie będzie naruszenia dyspozycji art. 17 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemożliwe pozostaje, zatem ustalenie, iż rzekomy brak rozstrzygnięcia skargi zbiorowej złożonej przez E. M. stanowił istotne naruszenie art. 17 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do zarzutu ustalenia w zaskarżonej uchwale przeznaczenia uzupełniającego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej -jako wykluczającego się z przeznaczeniem podstawowym, Organ wskazał, iż Rada gminy, kreując plan miejscowy decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu, co jest zgodne z brzmieniem art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy. Stanowi to istotę władztwa planistycznego gminy.

Z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie to, że rada ma obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń, co do sposobu określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także nie można wyprowadzić wniosku, że został narzucony organom gminy ściśle określony wzorzec do formułowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oraz ujmowania na rysunku planu miejscowego danych, które dotyczą przeznaczenia poszczególnych terenów czy linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

W ocenie Organu w zaskarżonej uchwale prawidłowo określono przeznaczenie poszczególnych terenów oznaczonych w zależności od funkcji odpowiednimi symbolami. Plan umożliwia realizację na kwestionowanym terenie różnych działań - zabudowy mieszkaniowej i usług (przeznaczenie podstawowe) oraz lokali. usługowych lokalizowanych w budynkach mieszkaniowych i produkcji, które to przeznaczania nie są sprzeczne i nie wykluczają się wzajemnie. W skardze nie podano konkretnych argumentów, dlaczego ustalenia zawarte w §22 zaskarżonej uchwały dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 1.MN.U do 25.MN.U. nie spełniają określonych wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzenia. Ogólnikowe stwierdzenie, iż ustalenie na jednym terenie funkcji - mieszkaniowej oraz produkcyjnej prowadzi do licznych konfliktów, bez powołania się w tym zakresie na poglądy doktryny lub orzecznictwa, pozostaje niewystarczające dla uznania, iż Organ dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy, a tym bardziej naruszenia "istotnego". Równocześnie Organ wskazuje, że funkcje produkcyjne w/w terenów zostały dodane wyłącznie, jako uzupełniające dla funkcji podstawowej -mieszkaniowej. Nadto, w ocenie sporządzających plan w/w ukształtowanie funkcji stanowi wynik uwzględnienia wniosków złożonych do planu, zapisów studium oraz zagospodarowania działek istniejącego na dzień sporządzania planu. Idąc dalej, Organ kwestionuje naruszenie w zaskarżonej uchwale przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie została w ustawie wyrażona wprost w formie prawa materialnego, a wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Pojęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium Ustawodawca pozostawił do wyłącznego uznania Rady Gminy. Stąd też, w niniejszym przypadku Rada Gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonała autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego planu. Organ przyznaje, iż zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W orzecznictwie wskazuje się, iż plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w Studium. Jednakże w analizowanym stanie faktycznym brak jest sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium polegającej na odmiennym przeznaczeniu terenów wedle każdego z tych dokumentów. Istotnym, bowiem pozostaje, iż w treści studium brak jest ustaleń w przedmiocie przeznaczenia kwestionowanego obszaru, co za tym idzie nie sposób mówić o dokonaniu przez Organ zmiany przeznaczenia terenu, który w istocie takiego przeznaczenia nie posiadał. Co, więcej Organ podkreśla, iż analiza założeń studium i planu nie może polegać na porównaniu ich literalnego brzmienia, powinna natomiast sprowadzać się do ustalenia czy plan odpowiada koncepcji przedstawionej w studium. Studium jest, bowiem aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego charakteryzując się dużym stopniem .ogólności, co powoduje, że ustalenie planu zagospodarowania nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium, gdyż studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy, a zatem wyłącznie w w/w zakresie postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W ocenie Organu na kanwie nn. przypadku, z uwagi na okoliczność, iż rozwiązania zaproponowane w planie rozwijają i uszczegóławiają założenia studium, nie sposób uznać, iż ustalenie przeznaczenia terenu, stanowiące w pewien sposób uściślenie postanowień studium jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części zaskarżonej uchwały.

Nadto, nadmienił, iż rozbieżności istniejące pomiędzy planem, a studium wynikają w przeważającej mierze z faktu, iż studium i plan sporządzane są w odmiennych skalach (studium w skali 1:10 000, plan w skali od 1:1 000). Nadto, studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest wyłącznie dokumentem kierunkowym. Natomiast plan sporządzany w skali od 1:1 000 uszczegóławia rozwiązania zawarte w studium. Co także istotne przy sporządzaniu planu bierze się pod uwagę sugestie mieszkańców, zgłaszane w formie uwag do planu, a dopiero po rozpatrzeniu uwag projektuje się przestrzeń, co ma miejsce na poziomie działki, a nie jak w przypadku studium większego obszaru. Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, iż niektóre działki w trakcie sporządzania planu były już zagospodarowane bądź przeznaczone pod zabudowę w poprzednim planie. Kluczowym jest jednak, iż zastosowana skala jest zgodna z zapisami zawartymi w art. 16 ust 1 ustawy,

Organ podniósł, iż Skarżący nie wykazał by zaskarżona uchwała pozostawała w jawnej sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów z dn. 26.10.2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej: u.s.g. - (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1515). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

W zakresie uchwał podejmowanych w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest również regulacja art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 199 ze zm.). Przepis ten – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - stanowił, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W niniejszej sprawie organy gminy, przed uchwaleniem planu miejscowego, miały obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie, kontrolując zaskarżoną przez Wojewodę Małopolskiego uchwałę Nr V/41/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 31 marca 2015 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd uznał, że skarga Wojewody Małopolskiego jest zasadna i zasadniczo podzielił zawartą w niej argumentację. Strona skarżąca zarzuca zarówno naruszenie zasad, jak i trybu sporządzania m.p.z.p..

Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p. stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jakkolwiek z dniem 18 listopada 2015r., na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777), przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy, jednakże wobec braku przepisów intertemporalnych w tym zakresie ocenę zaskarżonej uchwały Sąd dokonał na podstawie art. 28 u.p.z.p. w brzmieniu z daty jej uchwalenia. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wystarczające było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bez wymogu istotności tego naruszenia.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przesłankę formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przechodząc do szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że wyrażone w skardze zarzuty należy uznać za trafne w znacznej jej części.

W ocenie Sądu strona skarżąca trafnie wskazała, że doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu w zakresie art. 17 pkt 13 u.p.z.p, zgodnie z którym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Na wstępie rozważań w tym przedmiocie należy przypomnieć, że obszar objęty przedmiotowym planem w całości położony jest w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jest to miejscowość o charakterze górskim położona pomiędzy pasmem Babiej Góry i pasmem Podhalańskim Beskidu Żywieckiego. Lasy stanowią 36 % powierzchni sołectwa, grunty orne 49,9 %. W Toporzysku znajduje się park podworski, w którym spotkać można pomnikowe okazy drzew. Kompleksy leśne zajmują 872 ha (vide: prognoza oddziaływania na środowisko). Podczas procedury planistycznej, przed jego pierwszym wyłożeniem, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgłaszał uwagi dotyczące eliminacji naruszeń zakazów obowiązujących na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i ostatecznie po ich uwzględnieniu, uzgodnił projekt planu stwierdzając, że jest on zgodny z ustaleniami dotyczącymi ochrony ekosystemów wodnych, leśnych i nie leśnych obowiązujących na tym obszarze chronionym.

Należy następnie zauważyć, że podczas przeprowadzonej procedury planistycznej, w okresie wyznaczonym na składanie uwag, do projektu planu po pierwszym wyłożeniu wpłynęło 234 uwag. Po ich przeanalizowaniu, zostało uwzględnionych w całości 25 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę, a 18 uwag zostało uwzględnionych częściowo. Po wprowadzeniu zmian wynikających z rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu planu, Wójt Gminy ponownie wyłożył projekt do publicznego wglądu. Do projektu planu wpłynęły skutecznie 152 uwagi, z pośród których Wójt Gminy uwzględnił w całości 21 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę, a 8 uwzględnił częściowo. Po wprowadzeniu kolejnych zmian projekt został wyłożony po raz trzeci do publicznego wglądu i do projektu wpłynęły następne 73 uwagi, w tym 13 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę zostało uwzględnionych w całości, zaś 7 uwag uwzględniono częściowo. W związku z powyższym po wprowadzeniu zmian, projekt planu wyłożono po raz czwarty i wówczas wpłynęło 6 uwag, z czego tylko 1 została częściowo uwzględniona w zakresie zmiany przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe oznacza wbrew stanowisku organu, że liczba uwag uwzględnionych w zakresie zmiany przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe na skutek czterokrotnego publicznego wyłożenia projektu nie była jednostkowa, dotyczyła w sumie aż 93 uwag, przy czym część uwag uwzględnionych dotyczyła niekoniecznie tylko jednej działki ewidencyjnej. Po drugie skarżący zwrócił uwagę na jeszcze jedną istotną okoliczność, co do której organ nie ustosunkował się w sposób przekonywujący, a która także w sposób zdecydowany wpływa na ocenę prawidłowości zachowania procedury planistycznej w tym względzie. Otóż zwrócił uwagę Wojewoda , że wbrew procedurze określonej w art. 17 u.p.z.p., (zgodnie z którą Wójt gminy może wprowadzić zmiany do sporządzonego projektu planu w następujących przypadkach: - uwzględnienia uzgodnień i opinii właściwych organów, - uwzględnienia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, - na skutek decyzji rady gminy o uwzględnieniu uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a nie uwzględnionych przez wójta gminy oraz tzw. autopoprawek radnych), w przedmiotowej sprawie żadna z ww. ustawowo przyczyn nie miała miejsca w kolejnych kilkudziesięciu przypadkach, w których jak wynika z rysunku planu wprowadzono także zmiany w przeznaczeniu zagospodarowania. W skardze, wymieniono jedynie przykłady działek, z każdego kolejnego wyłożenia projektu planu, których zarzut ten dotyczył. I w tym przypadku nie może być mowy o jednostkowym charakterze wprowadzonych zamian. Z odpowiedzi na skargę wynika, że powyższe zmiany były następstwem rozpoznania uwag i uzgodnień z właściwymi organami. Tymczasem z przedłożonych akt planistycznych nie wynika w żaden sposób by po wprowadzonych zamianach, w następstwie kolejnych wyłożeń, nastąpił i w tym przypadku etap ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, a tym bardziej by wprowadzone zmiany były następstwem przeprowadzonych uzgodnień. W aktach planistycznych zalega jedynie postanowienie z dnia 30 października 2014 r., którym Zarząd Powiatu Suskiego uzgodnił projekt planu zmieniony w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych na skutek jego publicznego wyłożenia. Tymczasem były cztery wyłożenia projektu w datach: 11 lutego do 5 marca 2013, 11 czerwca do 7 lipca 2014, 29 września do 19 października 2014 oraz od 16 grudnia do 16 stycznia 2015 r.

Powyższe przesądza o słuszności zarzutu naruszenia procedury planistycznej albowiem tak duża liczba zmian wprowadzonych do projektu w zakresie przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe, pierwotnie uzgodnionego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, wbrew stanowisku Wójta, szczególnie z uwagi na charakter terenów objętych planem i poszerzeniem obszarów przeznaczonych pod zabudowę, wymagała wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie zmienionego projektu planu. Trudno przyjąć, iż liczba zmian była znikoma i przez to bez znaczenia. Sąd podzielił tym samym stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wedle którego wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie procedury uzgodnień, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie prezentowane jest m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12 (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Trafnie jednakże w judykaturze zauważono, że wobec skutku braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1718/11, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że ponawianie procedury planistycznej w sprawie poddanej sądowej kontroli w zakresie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska było konieczne. Nie dopełnienie zaś wyżej opisanego obowiązku stanowi istotnie naruszenia trybu sporządzenia planu.

Nie mniejsze znaczenie dla oceny legalności podjętej uchwały ma zarzut dotyczący prawidłowości ustalenia w planie przeznaczenia uzupełniającego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczonych symbolami od 1MN,U do 25.MN,U. Zgodnie bowiem z § 22 przedmiotowej uchwały dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami MN,U wskazano jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: lokale usługowe lokalizowane w budynkach mieszkaniowych, obiekty produkcyjne.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym, na co słusznie wskazuje organ, ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynikają bowiem żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06; wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08 Lec nr 511478; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 517/10, Lex nr 755638). Istotne jest jednak - zdaniem Sądu - aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany.

W ocenie Sądu zakwestionowany w skardze przez Wojewodę Dolnośląskiego zapis § 22 zaskarżonej uchwały tego wymogu nie spełnia.

Rację ma bowiem Wojewoda, że zwłaszcza tak ogólnikowo sformułowane, przeznaczenie uzupełniające dla terenów mieszkaniowych jak pod "obiekty produkcyjne" będzie w przyszłości źródłem licznych konfliktów społecznych związanych przede wszystkim z różnym sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów. Nie bez znaczenia jest również, że tak określone przeznaczenie budzić będzie wątpliwości interpretacyjne postanowień planu dla adresatów tych zapisów, przy braku zdefiniowania w planie, jakie działy produkcji mogą wystąpić w tej przestrzeni, by zachowana została korelacja z funkcją podstawową tych terenów czyli funkcją mieszkaniową. To niewątpliwie powoduje uzasadnioną obawę braku przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń w przyszłości. Wszak chodzi tu o "obiekty produkcyjne" nie zaś, co w sposób sprzeczny z treścią przytoczonego zapisu planu, sugeruje organ w odpowiedzi na skargę, że chodzi o funkcje uzupełniającą w postaci "lokali usługowych lokalizowanych w budynkach mieszkaniowych i produkcji" W pkt 4 § 22 została dopuszczona wprost możliwość realizacji obiektów produkcyjnych wolnostojących i lokali produkcyjnych zlokalizowanych w obiektach o innych funkcjach, pod warunkiem zachowania jedynie ograniczeń powierzchni użytkowej do 200 m˛ dla budynku produkcyjnego i 100 m˛ dla lokali produkcyjnych. Niezbędne jest jednak w ocenie Sądu takie doprecyzowanie warunków by nie stanowiło wątpliwości jaki rodzaj działalności produkcyjnej w tym obszarze jest w istocie dopuszczalny.

Podobnie należy ocenić kolejny zarzut skargi a dotyczący braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu w szczególności o fakt, że w rysunku studium występują tereny nieoznaczone kolorem. Są one białymi plamami, a ich przeznaczenie nie jest wyjaśnione ani w legendzie do rysunku , ani także w tekście Studium. Tymczasem tereny te zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – 9.MN, 25.MN i 26.MN. Trudno zatem, jak słusznie podkreśla organ nadzorczy, stwierdzić zgodność pomiędzy tymi aktami zważywszy, że tereny bez określenia ich przeznaczenia w Studium położone są w granicach strefy A przyrodniczo - leśnej obejmującej tereny lasów (oznaczone ZL) i tereny przewidziane do wprowadzenia upraw leśnych (oznaczone ZAL).

Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581).

W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 82-83). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, publ. (w:) CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (Lex nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Na kanwie powyższych wywodów, w stanie faktycznym niniejszej sprawy przy braku w istocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla określonych terenów, nie sposób stwierdzić zgodności postanowień planu w tej części ze studium. Zwłaszcza, na co słusznie zwraca uwagę organ nadzorczy, że przeznaczenie tych terenów nie jest wyjaśnione ani w legendzie do rysunku , ani także w tekście Studium. Organ zaś w odpowiedzi na skargę nie próbuje nawet wskazać, jakie to założenia studium miałyby uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w planie co do przeznaczenia tych konkretnych terenów i jakie racjonalne względy przemawiały za tym właśnie rozwiązaniem. Dlatego też zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p z powyższych względu musiał zostać oceniony jako całkowicie trafny.

Nie sposób również nie zgodzić się z kolejnym zarzutem skargi albowiem istotnie z analizy dokumentacji prac planistycznych wynika niespójność informacji zawartych w wykazach uwag wniesionych do projektu planu podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu z ustaleniami rysunku uchwalonego planu miejscowego, ponadto wójt nie rozpatrzył wszystkich uwag złożonych do projektu planu oraz nie przedstawił Radzie Gminy nieuwzględnionych uwag celem rozstrzygnięcia z powodu niewłaściwego ich oznaczenia, a także wielokrotnie zmieniał swoje wcześniejsze negatywne rozstrzygnięcia w zakresie złożonych uwag. W tym przedmiocie skarga przedstawia szereg przykładowych ustaleń, znajdujących poparcie w dokumentacji planistycznej. Organ w odpowiedzi na skargę w zasadzie tych ustaleń nie kwestionuje, jedynie wskazuje na ich bagatelne znaczenie dla kwestii ważności całej zaskarżonej uchwały.

Trafnie również strona skarżąca zwraca uwagę na bezprzedmiotowość zapisu §11 przedmiotowej uchwały w jej pkt 16 odsyłającym do przepisów odrębnych w zakresie uwzględnienia nakazu zagospodarowania w granicach złoża piaskowca magurskiego Toporzysko Działy albowiem to jedynie przepisy uchwalonego planu regulują powyższą kwestię i w tym względzie nie obowiązują żadne inne odrębne przepisy zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że rację ma również organ nadzorczy, że wprawdzie rysunek planu został sporządzony we właściwej skali, jednak zastosowane podkłady mapowe są miejscami nieczytelne, z uwagi jak się wydaje na naniesione punkty graniczne, przez co numery działek bywają przesunięte albo nie posiadają numerów ewidencyjnych, na co organ planistyczny winien zwrócić uwagę przygotowując przedmiotową uchwałę.

Mając na uwadze powyższe, a także pogląd wyrażony przez NSA w sprawie o sygn. II OSK 1287/11, iż: "(...) redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.(...)", Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na rodzaj dostrzeżonych uchybień, a także znaczny zakres zaskarżonego planu, którego one dotyczą, ustalenia planistyczne, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, jeżeli uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą znacznej części jednostek planistycznych, a stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości.

Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu, tak w części tekstowej, jak i graficznej. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a.