Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1713/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145a, art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Michał Kowalski (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 907/18 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 19 września 2018 r. nr 9016.2018.000779.6400 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 907/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Z. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 września 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia 1 czerwca 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Dębnie wpłynął wniosek Z. K. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący lub strona) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok. We wniosku skarżący zawnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej.

W dniach 13-15 lutego 2017 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę gospodarstwa w zakresie kwalifikowalności powierzchni w zakresie EFA, której wyniki organ przedstawił w formie tabeli. W odniesieniu do 46 działek ewidencyjnych, organ przyznał kod nieprawidłowości E 2 (zadeklarowany element EFA nie istnieje w terenie lub stwierdzono podwójną deklarację). Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączniki stanowią szkice z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentacja fotograficzna.

W dniu 26 kwietnia 2018 r. wpłynęły zastrzeżenia wnioskodawcy, co do wyników kontroli gospodarstwa. W piśmie, skarżący wskazał na wysianie międzyplonu ozimego, powołując przy tym osoby, które mogą ten fakt potwierdzić. Do pisma zostały załączone oświadczenia świadków oraz zdjęcie, które miało wskazywać na wysianie dwóch gatunków roślin: prosa i gorczycy.

Pismem z dnia 18 maja 2018 r., wnioskodawca został poinformowany o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do raportu.

W dniu 30 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, którą przyznał stronie: 1. Jednolitą Płatność Obszarową - 2017, wynikającej z pomniejszenia płatności ze względu na: zastosowanie współczynnika korygującego, 2. Płatność za zazielenienie - 2017 wynikającej z pomniejszenia płatności ze względu na: stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, zastosowanie współczynnika korygującego, 3. Płatność redystrybucyjną - 2017, wynikającej z pomniejszenia płatności ze względu na: zastosowanie współczynnika korygującego, równocześnie organ przyznał wnioskodawcy, kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył odwołanie.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do oceny zasadności wydania przez organ decyzji, w której płatność za zazielenienie została wnioskodawcy pomniejszona przez wzgląd, że podczas kontroli gospodarstwa w zakresie powierzchni EFA, inspektorzy terenowi ustalili, że na zadeklarowanych do EFA działkach z międzyplonem ozimym brak jest elementu EFA.

W ocenie Sądu I instancji kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w sposób prawidłowy przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Z ich ustaleń wynikało, że na działkach, na których strona wskazała elementy EFA14b - międzyplon ozimy składający się z gorczycy białej i prosa - brak jest mieszanki złożonej z tych dwóch gatunków roślin. Stwierdzenie to zostało udokumentowana na bardzo licznej dokumentacji zdjęciowej załączonej do akt sprawy w formie dyskietki oraz wydrukowanych zdjęć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie stwierdził, że strona mogła dokonać zasiewu poplonu składającego się, jak to wskazuje, z gorczycy z prosem, bezsporne jest jednak, że w dniu kontroli nie stwierdzono na gruncie skarżącego międzyplonu ozimego składającego się z tych dwóch gatunków roślin, co zostało udokumentowali licznymi fotografiami gruntu. Powyższe zatem przesądziło o braku możliwości zakwalifikowania tego obszaru jako EFA przez wzgląd na fakt, że płatność za zazielenienie przysługuje za realizację praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, które nie mogą ograniczać się jedynie do zasiewów lecz obejmują również utrzymywanie, w tym wypadku międzyplonu na gruntach, w odpowiednich terminach agrotechnicznych, czego kontrola na miejscu nie potwierdziła.

W ocenie Sądu I instancji, dowody zgromadzone przez organy są wystarczające do ustalenia obszaru kwalifikowanych gruntów, do których płatność powinna zostać zrealizowana i nie budzą wątpliwości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy dokonał ich właściwej analizy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady nr 1307/2013 z dnia 17.12.2013 r. z dnia 17 grudnia 2013, ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej.

2. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej a mimo to uznał, że decyzja naruszająca prawo jest zasadna. Prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki stan, w którym organ przyjął, że ziściły się przesłanki z art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, powinna skutkować uznaniem, że jeżeli rolnik nie był odpowiedzialny za naruszenie wymogów określonego wariantu w danym pakiecie, to płatność przysługuje mu w danym roku w niezmniejszonej wysokości. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad karania rolników, jakie narzuca Unia Europejska. Naruszenie przepisu polegało na tym, że organ II instancji zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 46 ust. 1 Błędne ustalenie stanu faktycznego polegało na przyjęciu, że nie przestrzeganie wymogów wynikało z działania lub zaniechania rolnika. Prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki stan, w którym organ przyjąłby brak istnienia związku przyczynowego pomiędzy brakiem wymogów na części działek a działaniem czy zaniechaniem rolnika, w przypadku kiedy sam organ uznał, że rośliny mogły wymarznąć pod okrywą śnieżną a późny termin siewu, jaki spowodowały nieoczekiwane warunki atmosferyczne tylko pogłębić mógł ten stan.

3. Naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nie biorąc pod uwagę tego, że skarżący nie mógł zauważyć pod pokrywą śniegu czy mieszanka jest w całości z dwóch roślin a ponadto dokonanie błędnej oceny wykonanych w czasie kontroli zdjęć, z których jednoznacznie widać że byłby dwie rośliny.

4. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA, poprzez naruszenie art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 640/2014, poprzez jego błędną interpretację podczas gdy pojęcie "maksymalny kwalifikowany obszar" ma zastosowanie wówczas, kiedy deklaracja obejmuje powierzchnie działki nieistniejące, a w niniejszej sprawie organ nie dokonał kontroli na miejscu, która potwierdzałaby brak uprawy na gruncie. Zatem ustalenie, że w toku kontroli administracyjnej organ stwierdził brak powierzchni jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, bowiem zarówno powierzchnia jak i uprawa na gruncie się znajdowała, stąd skarżący nie podziela w żadnej mierze uzasadnienia organu o tym, że jest winny tego, iż nie było uprawy proekologicznej.

5. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało przeniesieniem całej winy na skarżącego, podczas gdy nie przyczynił się do jakiegokolwiek zaniedbania, przedstawił dowód zasiania mieszkanki i na zdjęciach są wyraźnie widoczne dwie rośliny. Takie ustalenia organu, błędnie traktują skarżącego jako winnego.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują kierunek kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie jedynym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, którego zarzut dotyczy jest art. 144 § 4 p.p.s.a. Jest on jednak pozbawiony usprawiedliwionej podstawy, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną. Sąd pierwszej instancji szczegółowo ustalił wszystkie przepisy, jakie tworzyły normę postępowania organu w sprawie, a następnie - przez ich pryzmat - dokonał kontroli działania organu na podstawie akt sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi konsekwentną, logiczną i zwartą syntezę, jest przy tym zwięzłe i przekonujące co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezpodstawnym.

Pozostałe przepisy, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna to art. 145a k.p.a., który dotyczy możliwości żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, a który nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie, a także przepisy art. 7, 77 i 80, których sąd bezpośrednio nie stosuje (jedynie weryfikacyjnie), a ich naruszenie wymaga powiązania ze stosownymi przepisami procedury sądowo- administracyjnej. Poza tym w skardze kasacyjnej podniesiono błędne zastosowanie prawa materialnego w postaci art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady nr 1307/2013 z dnia 17.12.2013 r. z dnia 17 grudnia 2013, ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz art. 18 rozporządzenia Komisji 65/2011 i art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Wnoszący skargę kasacyjną nie uzasadnił, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia oraz, że gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W zasadzie jedynym uzasadnieniem sformułowanych zarzutów była kwestia odmiennej od przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu. Odnosząc się zaś do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zapoznał się szczegółowo ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy materiałem dowodowym i stwierdza prawidłowość stanowiska wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.

W tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.