Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 443/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 roku nr LXXVIII/956/22 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40) – dalej: u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r., LXXVIII/956/22 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w składzie sprzecznym z ustawą, to jest z udziałem byłego radnego J. R., którego mandat, stosownie do art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 poz. 1271) wygasł z dniem 6 grudnia 2022 r., to jest z datą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 507/22 orzekającego o oddaleniu skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W ocenie strony skarżącej, fakt czynnego udziału J. R. w pracach Rady w dniu 6 grudnia 2022 r., pomimo jego świadomości, co do niezaskarżenia skargą kasacyjną wydanego w jego sprawie w/w wyroku z dnia 14 września 2022 r., obarcza przedmiotową uchwałę, jak i wszystkie uchwały Rady podjęte w tej dacie z udziałem byłego radnego, sankcją nieważności, jako podjętą z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1 u.s.g. Przy czym na zasadność powyższego stwierdzenia bez wpływu pozostaje kwestia, czy glos oddany przez osobę nieuprawnioną miał jakikolwiek wpływ na wynik głosowania. Wobec powyższego strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wnosiła o jej oddalenie. W przedstawionych wyjaśnieniach wskazano, na dzień zwołania, iż posiedzenia Rady wyznaczonego na 16 grudnia 2022 r., to jest 8 grudnia 2022 r., zarówno z danych zawartych na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, jak i z treści informacji udzielonych telefonicznie przez sekretariat sądu, nie wynikało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 507/22 był wyrokiem prawomocnym, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia, że mandat radnego J. R. wygasł. O fakcie niezaskarżenia powyższego orzeczenia skargą kasacyjną nie poinformował także sam zainteresowany. Odpis w/w wyroku ze stwierdzoną postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. prawomocnością, został doręczony Radzie Miejskiej w W. dopiero w dniu 23 grudnia 2022 r. Wobec powyższego przed rozpoczęciem w dniu 16 grudnia 2022 r. obrad Rady, jej przewodniczący nie miał żadnej wiedzy, co do daty uprawomocnienia się w/w wyroku, a co za tym idzie istnienia przeszkód do udziału J. R. w pracach Rady. Końcowo organ podkreślił, że udział w/w w glosowaniu, z uwagi na rozkład głosów radnych uczestniczących w posiedzeniu rady, pozostawał bez wpływu na wynik glosowania, co potwierdza przedłożony do akt sprawy protokół glosowania.

W dniu 20 czerwca 2023 r., obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej popierał zarzuty i argumentację zawarte w skardze. Podnosił dodatkowo, że skutki procedowania przez radę gminy z udziałem osoby niebędącej radnym, a są podobne do skutków, gdy w głosowaniu rady bierze udział radny podlegający wyłączeniu od głosowania, czy też do sytuacji wadliwie obsadzonego składu sądu lub też innego organu kolegialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r., LXXVIII/956/22 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W.

Przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40) – dalej: u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym jak stanowi w/w przepis art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). Przy czym, co wymaga podkreślenia przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa. Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 kwietnia 2017 r., II SA/bd 94/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2021 r., II SA/Go 796/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż niewątpliwe przy podjęciu kwestionowanej skargą uchwały doszło do naruszenia reguł procedowania, gdyż zarówno w obradach Rady Miejskiej w W. w dniu 16 grudnia 2022 r., jak i w glosowaniach przeprowadzonych w tym dniu udział brał udział J. R., który w w/w dacie nie posiadał już statusu radnego Rady Miejskiej W. Bezsporną pozostaje bowiem ta okoliczność, iż uzyskany przez wyżej wymienionego mandat radnego, stosownie do art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 poz. 1271), wygasł z dniem 6 grudnia 2022 r., to jest z datą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 507/22 orzekającego o oddaleniu skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr [...] podjętą w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przesłanek konwalidujących wskazane wyżej naruszenie procedowania przez Radę Miejską w W. nie mogą w żaden sposób stanowić podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty, co do braku pozyskania przed datą rozpoczęcia obrad, informacji, co do faktu prawomocnego wygaśnięcia mandatu radnego J. R..

Niemniej jednak w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę powyżej wskazane naruszenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, co obligowałoby Sąd do stwierdzenia jej nieważności.

Przypomnieć należy, iż w ocenie strony skarżącej za zasadnością stwierdzenia nieważności kwestionowanej skargą uchwały przemawia istotne naruszenie art. 17 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu w skład rady wchodzą radni w liczbie: 1) piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców; 2) dwudziestu jeden w gminach do 50 000 mieszkańców; 3) dwudziestu trzech w gminach do 100 000 mieszkańców; 4) dwudziestu pięciu w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych. Przepis ten, co wprost wynika z jego treści, reguluje kwestie ustawowej liczby radnych rady gminy, zależnej od liczby mieszkańców danej gminy, a jego bezwzględnie wiążący charakter oznacza, że w statucie gminy kwestia ta nie może zostać uregulowana odmiennie. Podkreślić również należy, iż obowiązujące przepisy u.s.g. nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym nieodpowiadającym wymogom z art. 17 ust. 1 u.s.g. Dla ważności podejmowanych przez organ stanowiący gminy uchwał istotna pozostaje bowiem treść art. 14 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, zgodnie z którym naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Mniejszy, z różnych przyczyn, ustawowy skład rady stanowiącego gminy, nie oznacza, że rada ta traci kompetencje i pozbawiona jest możliwości działania. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej, to fakt ten nie może rzutować na ustalanie quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 u.s.g. wynosi ono połowę ustawowego składu rady gminy (por. wyroki NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 670/06; z 5 października 2011 r., II OSK 1575/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla ważności podejmowanych przez radę gminy uchwał niezbędnym jest uzyskanie quorum, wynoszącego co najmniej połowę ustawowego składu rady oraz poparcie głosowanej uchwały zwykłą większością głosów, to jest przewagą głosów za nad głosami przeciw, z pominięciem głosów wstrzymujących się.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższy wymóg został dochowany. Jak wynika bowiem z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji, ustawowy skład Rady Miejskiej w W. wynosi 21 radnych. Z protokołu głosowania LXXVIII sesji Rady Miejskiej w W. z dnia 16 grudnia 2022 r. wynika, iż Rada podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości lokalowej nr [...] przy ul. [...] w W., pomijając osobę J. R., procedowała w składzie 20 radnych, a wszystkie głosy zostały oddane za przyjęciem przedmiotowej uchwały. Tym samym spełnione zostały ustawowe warunki, określone w art. 14 ust. 1 niezbędne dla skutecznego podjęcia uchwały. Wobec powyższego udział J. R. w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą w dniu 16 grudnia 2022 r., pomimo, iż przysługujący mu mandat radnego Rady Miejskiej w W. prawomocnie wygasł z dniem [...] 2022 r., pozostaje bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały, co czyni skargę niezasadną.

Bez wpływu na powyżej wyrażone stanowisko Sądu pozostaje również podnoszona na rozprawie argumentacja pełnomocnika strony skarżącej, co do konieczności przyjęcia skutków procedowania przez Radę Miejską w W. z udziałem osoby nieuprawnionej analogicznych ze skutkami udziału w głosowaniu przez radnego podlegającego wyłączeniu od glosowania, czy też skutków wydania orzeczenia przez sąd lub organ kolegialny niewłaściwie obsadzony. W tym zakresie wskazać należy, iż skutki prawne przykładowo wymienionych przez pełnomocnika skarżącego sytuacji faktycznych zostały wprost określone w obowiązujących przepisach prawa (np. wart. 25a u.s.g., czy też w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przepisy u.s.g. nie zawierają natomiast jakiegokolwiek odesłania do odpowiedniego stosowania innych przepisów, w sytuacji procedowania przez radę w składzie nie odpowiadającym liczbowo wymogom ustawowym. Wręcz przeciwnie, jak już wcześniej wskazano kwestia ta nie została przez ustawodawcę uregulowana, a dla ważności podejmowanych uchwał konieczne jest spełnienie warunku z art. 14 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.