Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3259/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 1, 7 ust 1 pkt 18, 93 ut 1, 94 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 280/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta G. Programu pn. "Gliwicka Karta Mieszkańca" 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta G. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 280/23 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta G. Programu pn. "Gliwicka Karta Mieszkańca".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na sesji w dniu 10 marca 2022 r. Rada Miasta G. przyjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta G. Programu pn. "Gliwicka Karta Mieszkańca". W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 18, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwana dalej: "u.s.g."), a załącznik do niej stanowi Karta Mieszkańca. Została ona doręczona skarżącemu 16 marca 2022 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 18 marca 2022 r. pod poz. 1776.

Na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Miasto wniosło o oddalenie skargi w całości, względnie o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności postanowienia § 3 uchwały w odniesieniu do słów: "w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Wojewody Śląskiego uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do zbadania czy Rada Miasta właściwie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście z życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób dostrzec, aby zachodziła oczywista czy bezpośrednia sprzeczność kwestionowanych przez Wojewodę norm prawnych zawartych w uchwale i Programie Karty Mieszkańca z treścią jakiegokolwiek przepisu. Wszelkie zarzuty Wojewody nie wykazują bowiem takiej prostej i oczywistej sprzeczności norm zawartych w uchwale z prawem, lecz opierają się na wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia ws. zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Sądu, dla zakwalifikowania danego aktu jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Uchwała organu stanowiącego j.s.t. aby posiadała charakter aktu prawa miejscowego, powinna zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie generalny (normy ogólne), a zatem sposób nakazanego, zabronionego czy też dopuszczalnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a nazwy indywidualnej. Przy czym wystarczającym jest, aby w uchwale znalazła się choć jedna norma prawna o takim abstrakcyjnym i generalnym charakterze, gdyż uzasadnia to stwierdzenie, że cały akt w którym jest ona zawarta ma charakter aktu prawa miejscowego, a to powoduje konieczność jej publikacji we właściwym dzienniku urzędowym i wejście w życie w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie j.s.t. kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (wyrok NSA z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/11). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08.).

W ocenie Sądu analogicznie zresztą ocenił tę kwestię Wojewoda stwierdzając w skardze (str. 1 uzasadnienia skargi), że "dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym trzeba uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego". Stanowisko to Sąd w pełni podzielił. Zgodził się także z oceną Wojewody (str. 5 skargi), że "o ile przepisy § 1-3 Programu można uznać za normy o charakterze wewnętrznym to już następujące po nim regulacje § 4 i 5 programu, w których Rada wyznaczyła katalog podmiotów uprawnionych do skorzystania z Programu, a także wprowadziła szczegółowe normy dotyczące wydawania karty potwierdzającej uprawnienie do korzystania ze zniżek, ulg (...) mają bez wątpienia charakter powszechny".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przenosząc te stwierdzenia na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że w załączniku do uchwały Rada Gminy przyjęła Program dot. karty Mieszkańca. W § 4 uchwały w ośmiu punktach Rada określiła krąg osób uprawnionych do korzystania z programu wskazując, że są to osoby zameldowane w mieście na pobyt stały (pkt 1), na pobyt czasowy i rozliczające w mieście podatek dochodowy (pkt 2) itd. Paragraf ten zawiera zatem cały szereg norm o charakterze generalnym, gdyż każda z nich odnosi się do pewnej grupy, opisanej ogólnie w owych ośmiu punktach § 4 uchwały.

Natomiast § 2 ust. 1 Programu stanowi o utworzeniu systemu zniżek, ulg, preferencji i uprawnień, które dotychczas nie istniały, a który realizuje Miasto, miejskie jednostki i instytucje kultury, o czym stanowi § 2 ust. 2 Programu. Jakkolwiek § 2 stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż tworzy on i obliguje miasto i jego jednostki do stosowania sytemu ulg, to zapis ten, analizowany łącznie z § 4 - zdaniem Sądu - wskazuje, że na ich podstawie dochodzi do przyznania określonym grupom (a nie jednostkom określonym indywidualnie) nowego uprawnienia do powtarzalnego korzystania z systemu – ogólnie mówiąc - zniżek na usługi świadczone przez Miasto i jego jednostki organizacyjne. Zawiera zatem normy o charakterze generalnym (gdyż donosi się do grup mieszkańców, a nie jednostek określonych indywidualnie) i abstrakcyjne (gdyż korzystanie z tych przywilejów może mieć miejsce wiele razy, w pewnych powtarzalnych przypadkach korzystania z usług przez osoby uprawnione).

Sąd I instancji stwierdził, że w takim zaś wypadku - na co zresztą słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a ten stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) co do zasady wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wspomniana uchwała, a ściślej zawarty w załączniku do niej Program, określa zatem krąg uprawnionych, pozostających na zewnątrz organu, wprowadza nowe uprawnienie i wskazuje jego zakres. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, a zatem, że Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że stanowią one podstawę do podjęcia uchwały dot. Programu Karty Mieszkańca w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy z treści wyżej wskazanych przepisów ustawy wynika jedynie domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy (o ile ustawy nie stanowią inaczej) oraz zadanie własne gminy w zakresie jego promocji, a nie upoważnienie dla organu stanowiącego miasta do podjęcia ww. uchwały w formie aktu prawa miejscowego,

2. art. 93 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że niestwierdzenie przez Wojewodę Śląskiego nieważności uchwały niezwłocznie po jej doręczeniu przez Gminę po jej podjęciu i opublikowanie jej w Dzienniku Urzędowym świadczy o tym, że nie zachodzi sprzeczność uchwały z konkretnym przepisem prawa, podczas gdy niestwierdzenie nieważności ww. uchwały przez Wojewodę po jej doręczeniu przez Gminę i jej publikacja w ww. promulgatorze nie oznacza, że uchwała jest zgodna z prawem,

3. art. 94 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyżej opisane naruszania, tj. art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 18 i art. 93 ust. 1 u.s.g., nie stanowią istotnego naruszenia prawa, które skutkują nieważnością uchwały w całości, podczas gdy naruszenie omawianych przepisów ustawy było istotne i powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jako podjętej bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto G. wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a także oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy będąca przedmiotem kontroli uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta G. Programu pn. "Gliwicka Karta Mieszkańca" jest aktem prawa miejscowego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił m.in. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że stanowią one podstawę do podjęcia uchwały dot. Programu Karty Mieszkańca w formie aktu prawa miejscowego. Przepisy te wraz z art. 6 ust. 1 u.s.g. stanowią jedyną podstawę prawną zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy promocji gminy. Wskazane przepisy nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego.

Ustanowienie aktu prawa miejscowego przez radę gminy powinno wskazywać podstawy prawne wyrażone w art. 40 ust. 3 u.s.g. (przepisy porządkowe), art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.s.g. (przepisy strukturalno-organizacyjne) lub w art. 40 ust. 1 u.s.g. (przepisy wykonawcze, przy czym ta podstawa wymaga odwołania się jeszcze do wyraźnego upoważnienia szczególnego zawartego w innych ustawach prawa materialnego.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego decydującym jest fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (wyrok NSA z 11 października 2011r., sygn. akt II OSK 1497/11). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Ol 29/08.).

O ile można zgodzić się z Sądem I instancji, że umieszczenie w akcie prawnym choćby jednej normy generalnej i abstrakcyjnej powoduje, że akt ten ma charakter powszechnie obowiązujący, o tyle musi mieć on jeszcze umocowanie w podstawie ustawowej do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikającej ze wskazanych wyżej podstaw prawnych, a w przypadku przepisów wykonawczych także w upoważnieniu szczegółowym.

Wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nawiązują do zakresu działania gminy, do zadań własnych gminy oraz ogólnej właściwości rady gminy. W szczególności art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. nie może stanowić właściwej (jedynej) podstawy prawnej uchwały, gdyż jest typową normą zadaniową o charakterze ogólnym, blankietowym. Tymczasem normy zadaniowe nie mogą być źródłem kompetencji organów administracji publicznej. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (wyrok WSA w Poznaniu z 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21).

W myśl art. 2 i 7 Konstytucji RP kompetencji organów nie można domniemywać i jak wynika z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.

Kontrolowana uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem niedopuszczalne jest wydanie aktu normatywnego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznacznie wskazywać zakres przedmiotowy regulacji, którą obejmować może ten akt. Podjęcie uchwały zawierającą unormowania powszechnie obowiązujące bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00).

Zauważyć także należy wydany w podobnej sprawie wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4639/21.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.