Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 82/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi M.P. i R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. M.P. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z kotłownią na terenie położonej w obrębie ewid. [...] działki o nr ewid. [...], wskazując w nim m.in., iż powierzchnia działki stanowiącej teren planowanej inwestycji wynosi powyżej 1,2 ha, obecny, jak i projektowany sposób zagospodarowania tejże działki to zabudowa produkcyjno-magazynowa, powierzchnia projektowanej zabudowy mieścić się ma w przedziale 160-280 m kw. (przy istniejącej już zabudowie wynoszącej 1.105 m kw.), a dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie w sposób pośredni poprzez działkę o nr [...].

Po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) decyzją nr [...] z dnia [...] r., ustalił na rzecz M.P. warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta, na skutek wniesionego przez M. i R.P. odwołania, uchylona została decyzją kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] r. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia zasadności poszerzenia (w sposób niejednolity) granic obszaru analizowanego, jak i oznaczenia działek, na których znajduje się zabudowa analogiczna pod względem rodzaju funkcji do planowanej, jak również podania podstawy wnioskowania, że każdoczasowemu właścicielowi działki nr [...] przysługuje uprawnienie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...].

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy [...], powołując się m.in. na dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustalił na rzecz M.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z kotłownią oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu działki nr [...]. Określając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego organ przewidział m.in., że maksymalny łączny wskaźnik istniejącej i projektowanej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej zamierzeniem wynosi 0,12, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki kształtować się winien na poziomie 10 %, szerokość elewacji frontowej mieści się w przedziale 17-20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu poziomego lub dolnej krawędzi dachu wahać się może pomiędzy 4,8 m, a 5,5 m. Organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy, zaznaczając, iż planowany budynek należy sytuować zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Precyzując ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji Wójt wskazał na pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] (na zasadzie służebności gruntowej przejazdu i przechodu), a dalej - poprzez drogę gminną wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] - do drogi publicznej gminnej na działce o nr ewid. [...].

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem M.P. z dnia [...] r. przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. tekstowy nr 2 do decyzji nr [...] z dnia [...] r.) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. W ramach realizacji przewidzianego w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (rozumianego jako ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), przy czym nie mniejszej niż 50 m, Wójt Gminy [...] - przyjmując za front działki odcinek granicy terenu objętego inwestycją z działką drogową o nr ewid. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd na teren planowanego zamierzenia o szerokości 6,6 m - wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej 50 m, powiększając go w części do odległości 98 m zgodnie z granicami przedstawionymi na załączniku graficznym nr 2, uzasadniając to cechami geometrycznymi i wielkością niektórych działek sąsiednich zawierających się częściowo w promieniu 50 m i jednocześnie poza nim. Wyznaczona w ten sposób granica obszaru analizowanego stanowić ma wyodrębnioną oraz spójną jednostkę przestrzenną, w której dominującą funkcję stanowią nieruchomości w ramach zabudowy produkcyjnej i składowej. Podkreślono przy tym w analizie, że poszerzenie granic obszaru nie służyło poszukiwaniu zabudowy w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Objęta wnioskiem inwestycja stanowi powielenie i uzupełnienie zabudowy produkcyjnej, w tym składowej występującej na terenie objętym inwestycją, jak też w analizowanym obszarze.

Analizując w dalszej kolejności wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ uznał, iż spełnione zostały warunki do odstąpienia od wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie wskaźnika średniego tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącego 0,40 i dopuszczenie, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczenia go na poziomie 0,12. Organ zaznaczył, że powierzchnia działki, na której planowana jest inwestycja wynosi 1,2183 ha, a istniejący na niej obecnie wskaźnik powierzchni zabudowy to 0,09. Wójt Gminy [...], w oparciu o § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, odstąpił także od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej jego szerokości w obszarze analizowanym (28,5 m), jak i zastosowania tolerancji 20%, ustalając szerokość elewacji w przedziale 17-20 m jako mieszczącym się w szerokościach elewacji występujących w obszarze analizowanym i wpisującym się w wielkości obiektów o zróżnicowanych gabarytach występujących w obszarze analizowanym i nie naruszających zasad kształtowania ładu pod względem architektonicznym. Analogicznie uzasadnione zostało zastosowane przez Wójta Gminy [...] odstąpienie, o którym mowa w § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Odnosząc się do dostępu do drogi publicznej, rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), Wójt wskazał, iż teren objęty inwestycją posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] na zasadzie służebności gruntowej przejazdu i przechodu (zgodnie z wypisem z księgi wieczystej znajdującym się w aktach sprawy, jak też wykazem zmian danych ewidencyjnych Starosty [...] z dnia [...] r.), a dalej poprzez drogę gminną wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] do drogi publicznej gminnej na działce o nr ewid. [...] (ul. [...]). Powyższe, zdaniem organu ustalającego warunki zabudowy, świadczy o spełnieniu w sprawie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia [...] r. odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli M. i R.P. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. W sformułowanym w załączniku do odwołania jego uzasadnieniu, poza wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem wniosku o uchylenie służebności przejazdu i przechodu obciążającej nieruchomość odwołujących się, M. i R.P. zakwestionowali wskazany przez M.P. sposób dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji, jak i wartość dowodową zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Zwrócili uwagę, że działka nr [...] posiada inny pośredni dostęp do drogi publicznej, mianowicie do działki o nr [...], który winien być traktowany jako dojazd główny wystarczający do korzystania z nieruchomości. Dopuszczanie do zabudowy z wykorzystaniem pośredniego dostępu przez działkę sąsiednią, w sytuacji, gdy możliwy jest inny dostęp pośredni przez gminną drogę wewnętrzną kłóci się z obowiązkiem poszanowania ładu przestrzennego, jak również narusza uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej wskutek ograniczenia funkcjonalności należącej do nich nieruchomości. Podkreślili, że z uwagi na zamknięcie przez odwołujących się bramy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], brak jest od ponad roku fizycznej możliwości przechodu i przejazdu, a tym samym brak jest dostępu do drogi publicznej. Z tego też względu to granica pomiędzy działką wnioskodawcy, a działką nr [...] winna być uznawana za front działki determinujący sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Odwołujący się za pozbawione podstaw uznali także poszerzenie przez Wójta Gminy [...] obszaru analizowanego poza obszar o promieniu 50 m. Zaznaczyli nadto, iż doręczona im decyzja pozbawiona była załącznika graficznego nr 2.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty M. i R.P. wnieśli o uchylenie objętej odwołaniem decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r., powołując się m.in. na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. Uwzględniając, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy M.P. wskazał, że dostęp do drogi publicznej ma charakter pośredni poprzez działkę nr [...], przy określaniu szerokości frontu terenu dla wyznaczenia obszaru analizowanego należało wziąć pod uwagę, że działka objęta wnioskiem przylega do drogi wewnętrznej - działki nr [...] niewielką swoją granicą o szerokości ok. 6,6 m. Z tego względu, w ocenie Kolegium, za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego należało uznać cały bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę, a nie tylko ten odcinek tego boku, który graniczy z drogą wewnętrzną. Analiza akt sprawy wskazuje, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego przy użyciu minimalnego promienia 50 m, powiększonego do 98 m, pozostawało bez wpływu na dokonaną przez organ I instancji ocenę zgodności planowanej inwestycji z wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu odwoławczego ewentualne zwiększenie obszaru analizowanego związane z wyznaczeniem jako frontu terenu całego boku wnioskowanej działki położonego od strony drogi publicznej nie wpłynęłoby na wyniki analizy. Kolegium za prawidłowe uznało wykazanie w zaskarżonej decyzji spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem teren pod wnioskowaną zabudowę sąsiaduje z działkami, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na terenie działki objętej wnioskiem znajdują się już inne obiekty o funkcji produkcyjnej, w tym magazynowe, natomiast w obszarze objętym analizą urbanistyczną, w bezpośrednim, jak i w bliskim sąsiedztwie wnioskowanej działki występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, w tym składowej, zaś w zdecydowanej mniejszości znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.

Organ odwoławczy za spełniony uznał także warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Uwzględniając zapisy ksiąg wieczystych nr [...] oraz nr [...], jak i dane wynikające z dołączonych do akt wykazów zmian gruntowych (z których wynika, że w wyniku podziału działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...], z której z kolei powstała m.in. działka nr [...]), Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]), przy czym dostęp ten ma charakter pośredni poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną i obciążoną służebnością gruntową na rzecz właściciela działki nr [...], a następnie poprzez drogę gminną wewnętrzną, tj. działkę nr [...].

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania Kolegium wyjaśniło, że podjęcie działań w trybie postępowania cywilnego, zmierzających do zniesienia służebności gruntowej obciążającej nieruchomość odwołujących się, pozostaje bez związku z istniejącą obecnie możliwością zakończenia postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia odwołującym się załącznika graficznego nr 2 do decyzji Kolegium wyjaśniło, że załączniki graficzne do decyzji ustalającej warunki zabudowy doręczane są co do zasady jedynie inwestorowi. Jakkolwiek doręczenie decyzji bez prawidłowo sporządzonych załączników mogłoby zostać zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jednak w niniejszej sprawie nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawiło skarżących możliwości zgłoszenia zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tych załączników. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy nr [...] faktycznie wymienione załączniki zawiera i znajdują się one w aktach sprawy, a zatem strony mogły się z nimi zapoznać w oryginale i zgłosić odpowiednie zarzuty.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszeń przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, które skutkować mogłyby uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Pismem z dnia [...] r. M. i R.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, formułując w niej zarzuty naruszenia:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 61 u.p.z.p. - poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego,

2) art. 61 ust 5a u.p.z.p. - poprzez przyjęcie do analizy zbyt małego obszaru,

3) art. 5 i 7 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - poprzez dokonanie dowolnych ustaleń z naruszeniem zasady rękojmi wiary ksiąg wieczystych,

4) art. 109 kpa - poprzez doręczenie stronie decyzji bez wymaganego załącznika.

Podtrzymując zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. skarżący zwrócili dodatkowo uwagę, że frontem działki nie może być ta jej część, która nie przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, stąd też w skarżonej decyzji nieprawidłowo za front uznano granicę wschodnią z dostępem pośrednim do drogi publicznej zamiast granicy działki wnioskodawcy z działką nr [...]. Skarżący zgodzili się jednakże z poglądem Kolegium, iż frontem działki winien być w takim przypadku cały bok działki objętej wnioskiem od strony działki nr [...], w konsekwencji czego trzykrotna szerokość frontu byłaby większa niż przyjęta przez organ wartość 98 metrów. Powyższe skutkuje naruszeniem w sprawie minimalnej wartości z art. 61 ust 5a u.p.z.p. Za błędne uznali skarżący stanowisko Kolegium o braku wpływu tego naruszenia na wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy.

Ponadto w ocenie M. i R.P. brak jest dowodu na to, że stanowiąca ich własność działka nr [...] jest obciążona służebnością na rzecz działki nr [...]. Kwestionując moc dowodową kopii dokumentów załączonych do akt sprawy z wykazem zmian ewidencyjnych, skarżący podnieśli również, że z samego faktu podziału działki nr [...] (w tym ostatecznie wydzielenia z niej działki nr [...]) nie może wynikać wprost, że działka nr [...] jest obciążona prawem przechodu i przejazdu na rzecz właścicieli działki nr [...]. Jakkolwiek w wyniku podziału działki służebność jest co do zasady utrzymywana to powinno znaleźć to odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej. Z tej zaś wynika jedynie obciążenie działki uczestników na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...]. Nie można na podstawie wykazu zmian podziałowych wnioskować, że działka nr [...] jest obecnie obciążona prawem przechodu i przejazdu na rzecz użytkowników wieczystych działki nr [...]. Brak wpisu o obciążeniu działki nr [...] wprost służebnością na rzecz użytkowników wieczystych działki nr [...] rozstrzygać należy na korzyść skarżących, którzy istnienie takiej służebności kwestionują.

Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz o przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), z której przepisów wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany pozytywnie rozstrzygnąć wniosek, jeśli objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozytywna dla inwestora decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z kotłownią na działce nr ewid. [...] została zaskarżona przez właścicieli sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej oraz związanych z tym kwestii ustalenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, że teren objęty inwestycją posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] (działka należąca do skarżących) na zasadzie służebności gruntowej przejazdu i przechodu, a dalej przez drogę gminną wewnętrzną na działce o nr ewid. [...] do drogi publicznej gminnej na działce o nr ewid. [...] (ul. [...]). Jak wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji z wpisów w księgach wieczystych [...] (prowadzonej dla działki [...]) i [...] (prowadzonej m.in. dla działki [...]) oraz z opisanych szczegółowo przez organ odwoławczy wykazów zmian gruntowych mających charakter dokumentu urzędowego, wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej prowadzący przez stanowiącą drogę wewnętrzną działkę nr [...], która jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działki nr [...]. Wbrew zarzutom skargi przy dokonywaniu takiego ustalenia nie doszło do naruszenia zasady rękojmi wiary ksiąg wieczystych (art. 5 i 7 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), gdyż ustalenie to nie pozostaje w sprzeczności z aktualnymi wpisami w księgach wieczystych, przy uwzględnieniu wykazów zmian gruntowych. Wprost przeciwnie, naruszenie rękojmi wiary ksiąg wieczystych stanowiłoby przyjęcie, że działka nr [...] nie jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz działki nr [...]. Pośrednio świadczy o tym również niesporny fakt, że przed sądem cywilnym toczy się postępowanie o zniesienie tej służebności.

Jeżeli chodzi o ustalenie frontu działki to wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, w odniesieniu do działek położonych w oddaleniu od drogi publicznej, w których wjazd odbywać się ma np. poprzez drogę wewnętrzną, bądź odpowiednią służebność drogową - zanegowana została możliwość traktowania jako frontu działki szerokości tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1185/21, z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/21). W orzeczeniach tych podnosi się, że z legalnej definicji dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz z art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wynika, że warunki zabudowy co do zasady mogą być ustalone także dla terenu, który nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz dostęp ten jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, albo odpowiednią służebność drogową. Wówczas może dojść do sytuacji, że albo żadna część działki nie będzie przylegać do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (np. w przypadku zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez odpowiednią służebność drogową), albo będzie przylegać na bardzo krótkim odcinku odpowiadającym szerokości zapewniającej ten dostęp. W takiej sytuacji szerokość frontu działki nie stanowi podstawy określenia granic obszaru analizowanego, gdyż z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) wynika, że front działki nie jest wykorzystywany do ustalenia granic obszaru analizowanego wówczas, gdy ustalony na jego podstawie obszar miałby granice bliżej niż 50 metrów od działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zastrzeżenie, według którego granice obszaru analizowanego nie mogą być wyznaczone w odległości mniejszej niż 50 metrów od działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma na celu ustalenie adekwatnego obszaru analizowanego także wtedy, gdy nie można w ogóle określić frontu działki w rozumieniu jego § 2 pkt 5, czyli jako części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, albo gdy określony na podstawie tej definicji front działki jest na tyle wąski, że nie może stanowić podstawy do ustalenia adekwatnego obszaru analizowanego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, słusznie uznał, że do wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy przyjąć zgodnie z § 3 ust. 2 minimalną odległość 50 m, przy czym nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu dokonane przez organ powiększenie granic obszaru analizowanego, co zostało dostatecznie wyjaśnione potrzebą dokonania analizy kontynuacji funkcji i cech zabudowy w ramach urbanistycznej całości, którą tworzy wyznaczony obszar analizowany, co wynika z cech geometrycznych i wielkości sąsiednich działek.

W oparciu o prawidłowo ustalony obszar analizowany trafne było również przyjęcie przez organy, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zwana też zasadą podobieństwa (kontynuacji). W myśl tej zasady, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na terenie działki objętej wnioskiem znajdują się już inne obiekty o funkcji produkcyjnej, w tym magazynowe, natomiast w obszarze objętym analizą urbanistyczną, w bezpośrednim, jak i w bliskim sąsiedztwie wnioskowanej działki występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, w tym składowej, zaś w zdecydowanej mniejszości znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym nie budzi wątpliwości spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż teren pod wnioskowaną zabudowę sąsiaduje z działkami, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że również hipotetyczne zwiększenie obszaru analizowanego w żaden sposób nie wpłynęłoby na wyniki analizy. Dlatego też zarzuty skargi, odnoszące się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w istocie pozostawały bez wpływu na dokonaną przez organy ocenę zgodności planowanej inwestycji z wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku magazynowego wraz z kotłownią to takie zamierzenie budowlane bez wątpienia spełnia warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowiąc powielenie i uzupełnienie występującej na terenie objętym inwestycją i obszarze analizowanym zabudowy produkcyjnej, w tym składowej, przy czym byłoby tak również w przypadku powiększenia obszaru analizowanego.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi braku doręczenia skarżącym kopii mapy zasadniczej (części b załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji), to jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawiło skarżących możliwości zgłoszenia zarzutów odnoszących się do ustaleń wynikających z tych załączników, jako że załączniki te znajdują się w aktach sprawy, a strony mogły się z nimi zapoznać w oryginale i zgłosić odpowiednie zarzuty. Doręczenie decyzji bez stanowiących jej integralną część załączników nie w każdym przypadku może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1401/04). Brak wpływu będzie w szczególności wówczas, gdy zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 107/17). Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący mieli możliwość zapoznaniu się z załącznikiem, którego brak doręczenia zarzucają.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, wobec bezzasadności podniesionych w skardze zarzutów oraz braku okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).