Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3608/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów~Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 §4, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 373/20 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 27 marca 2020 r., nr 3201-IWK.0150.23.2017.8 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] na rzecz A.L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 373/20, oddalił skargę A.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 27 marca 2020 r., nr 3201-IWK.0150.23.2017.8 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r., A.L. w imieniu własnym i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Izby Gospodarczej Metali Nieżelaznych i Recyklingu oraz Konfederacji Lewiatan zwrócił się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "W nawiązaniu do odpowiedzi Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej [...] z dnia 18 lutego 2016 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez wnioskodawców w dniu 17 listopada 2015 r., wnosimy o udzielenie informacji publicznej również w poniższym zakresie:

1. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2008 r.?

2. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2009 r.?

3. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2010 r.?

4. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2011 r.?

5. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2012 r.?

6. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2013 r.?

7. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2014 r.?

8. W ilu przypadkach, spośród wszystkich postępowań podatkowych toczących się z udziałem organu w 2014 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2014 r.?

9. Czy decyzje wskazane w wykazie do kolumny D zakładek "dane ogólne" za lata 2008-2014 ("W ilu przypadkach, o których mowa w komórce C1 wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania II – instancyjnego ? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa) są pierwszymi decyzjami wydanymi w danej sprawie w II - instancji czy też są to decyzje już prawomocne?

10. W zakładce "Komentarz" w pliku Excel, zawierającym odpowiedź na wniosek, organ wskazał, iż: "W kolumnie F1 i G1 podano liczbę przypadków postępowań przygotowawczych wszczętych przed zakończeniem postępowania kontrolnego, czyli przed wydaniem decyzji w I instancji, ponieważ w tych przypadkach tut. organ ma wiedzę, że to właśnie wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe spowodowało zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W sytuacji gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego następuje na kolejnych etapach wcale nie jest jednoznaczne z tym, iż doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania, ponieważ może wcześniej, czyli przed wszczęciem postępowania przygotowawczego, wystąpić inna przesłanka spośród tych, o których mowa w art. 70 § 6 pkt od 2 do 5 Ordynacji podatkowej. Tutejszy Urząd nie dysponuje szczegółowymi informacjami w tym zakresie, posiadają je inne organy (np. urzędy skarbowe)". Wnosimy o udzielenie odpowiedzi na pytania z kolumn F1 i G1 za poszczególne lata, uwzględniając przy tym także postępowania karne skarbowe wszczęte na późniejszym etapie postępowania podatkowego (niż przed wydaniem decyzji w I instancji), tj. postępowania karne skarbowe wszczęte także w okresie między wydaniem decyzji w I instancji a wniesieniem odwołania oraz na etapie postępowania odwoławczego, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Prosimy o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania według stanu na dzień udostępnienia informacji (tj. na dzień 18 lutego 2016 r.). Przy udzielaniu informacji należy przyjąć, że "postępowanie podatkowe" oznacza postępowanie kontrolne prowadzone przez organ na podstawie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2015 r., nr 553) w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ, kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Pojęcie "postępowanie podatkowe" w odniesieniu do danych za lata 2008-2010 oznacza także "kontrolę skarbową" w rozumieniu ustawy o kontroli skarbowej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 30 lipca 2010 r. (ustawa z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 858 ze zm.)".

Pismem z dnia 14 marca 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] udostępnił wnioskodawcy informacje wymienione w pkt od 1 do 7 wniosku z dnia 27 lutego 2017 r.

W odniesieniu do pkt od 8 do 10 wniosku organ, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p.") wezwał do wnioskodawcę o wskazanie, w terminie 7 dni, w jakim zakresie udzielona informacja będzie miała szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku poprzez:

• odrębne (bez odwoływania się do wcześniejszej sprawy, której akta zostały już ostatecznie zarchiwizowane) sprecyzowanie jego zakresu;

• wskazanie umocowania prawnego (pełnomocnictwa) do reprezentowania pozostałych wnioskodawców figurujących we wniosku (dotyczy jego całości).

W piśmie z dnia 27 marca 2017 r., A.L. wskazał, że żądane informacje, stanowiące uzupełnienie odpowiedzi udzielonej już wcześniej przez organ na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 listopada 2015 r. nie są informacją przetworzoną. Według wnioskodawcy żądanie z dnia 27 lutego 2017 r. jest w istocie żądaniem sprecyzowania udzielonej, bez wzywania do wykazania interesu publicznego, odpowiedzi na wcześniejszy wniosek. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, to istnieje szczególnie istotny interes publiczny w ich udostępnieniu. Dotyczą bowiem wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce organów skarbowych, które widząc, że nie zdążą zakończyć postępowania kontrolnego (podatkowego) przed upływem ustawowego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, wszczynają postępowanie karne skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tego zobowiązania. W istocie więc żądana informacja dotyczy funkcjonowania Państwa oraz instytucji publicznych.

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części od pkt 8 do pkt 10 wniosku z dnia 27 lutego 2017 r. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 25 maja 2017 r., Nr 3201-IWK.0150.23.2017.2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie istotą żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która ze względu na zakres wnioskowanych danych wymaga sięgnięcia do kilku tysięcy akt spraw karnych - skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. To powoduje, że bez szczegółowej i pracochłonnej analizy akt postępowań kontrolnych nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Ich wytworzenie wymagałoby - po raz kolejny - powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu analizy określonych akt postępowań kontrolnych, w dużej części już zarchiwizowanych. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Takie zabiegi czynią zatem wnioskowane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] nie dysponował, na dzień złożenia wniosku, i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, a ich udzielenie nie jest możliwe bez przetworzenia posiadanych danych źródłowych. Wnioskodawca nie wykazał przy tym, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 794/17 oddalił wniesioną skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 794/17 w całości oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 25 maja 2017 r., nr 3201-IWK.0150.23.2017.2. W uzasadnieniu orzeczenia NSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, polecił organowi przeprowadzić analizę pytań wnioskodawcy od pkt 8 do 10 pod kątem treści, która pozwoli przyjąć, że uzyskane przez wnioskodawcę odpowiedzi nie będą budziły wątpliwości oraz uczynią zadość stawianej przez wnioskodawcę tezie dotyczącej stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, gdyż tylko wówczas będą stanowiły właściwy materiał dla debaty publicznej. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny polecił ocenić czy ewentualne odpowiedzi na pytania od pkt 8 do 10 zawarte we wniosku, będą wyczerpujące i pełne, a co za tym idzie pozwolą ocenić szczególną istotność celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, mając na uwadze wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18 oraz stan faktyczny i prawny sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: 3201- IWK.0150.23.2017.7, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelnikowi [...] Urzędu Celno- Skarbowego [...].

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...], po dokonaniu ponownej analizy merytorycznej wniosku z dnia 27 lutego 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia 27 marca 2017 r., decyzją z dnia 11 lutego 2020 r., znak: 428000-CWO-1.0150.1.2017.18, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej informacji określonej w treści pkt od 8 do 10 wniosku, ze względu na brak istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Uzasadniając decyzję organ podał, że istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która wymaga czasochłonnego i pracochłonnego zbadania szczegółowych aspektów i etapów postępowań zarówno kontrolnych, jak i tych prowadzonych w sprawach o przestępstwa skarbowe lub o wykroczenia skarbowe. Przygotowanie żądanej informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wykonania wyczerpujących analiz akt spraw i dokumentów, polegających na sięgnięciu do kilku tysięcy akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. Wskazał ponadto, że zakres żądanych danych, niejednokrotnie stricte archiwalnych, pozostaje bez żadnego związku z możliwością oceny legalności stosowania w praktyce normy prawnej zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Informacje te nie pozwolą ustalić w sposób bezsprzeczny i niebudzący wątpliwości czy postępowania karne skarbowe są wszczynane przez organy w sposób instrumentalny, w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Decyzją z dnia 27 marca 2020 r., znak: 3201-IWK.0150.23.2017.8 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 lutego 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] podobnie jak organ I instancji uznał, że wnioskowane informacje dotyczą informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wskazał szczególnego interesu publicznego uzasadniającego przetworzenie informacji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do WSA w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazując, że w analogicznej sprawie NSA wypowiedział się w wyroku o sygn. akt I OSK 1056/18.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozważań przez NSA, a zatem zastosowanie znajduje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez NSA wykładnią oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, jak i konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wykładnia prawa, o której mowa w ww. przepisie, obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza również, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w tym przepisie, podlegają bowiem zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 25 maja 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przygotowany przez skarżącego kasacyjnie raport ma charakter sui generis pracy badawczej, dotyczącej praktyki urzędów skarbowych w postępowaniach objętych zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału sygn. akt P 30/11), szeregu instytucji publicznych i obywateli i może stanowić inspirację do słusznych rozwiązań legislacyjnych i w konsekwencji błędnie zaaprobował wadliwą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 25 maja 2017 r., w której dokonano nietrafnej oceny stanu faktycznego sprawy i tym samym mylnie zinterpretowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi nadal kwestia czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem WSA w Szczecinie, organy obu instancji ponownie rozpoznając wniosek zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia 27 lutego 2017 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym bowiem zakresie indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, skoro skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Wnioskodawca pragnie, przy pomocy uzyskanych od Urzędów Kontroli Skarbowej informacji zweryfikować zasadniczą tezę, że organy kontroli skarbowej stosują art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sposób instrumentalny, wszczynając postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na co wskazywać ma to, iż postępowania te są – zdaniem skarżącego – nagminnie wszczynane w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia. Odpowiedź na żądanie zawarte we wniosku nie pozwoli jednak na prawidłową, obiektywną, rzetelną weryfikację tej tezy, a zatem na osiągnięcie szczególnie istotnego celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej. Analiza żądania wskazuje bowiem, że nie pozwoli ono udowodnić czy zaprzeczyć ww. tezie, gdyż do tego konieczne jest wyczerpujące ustalenie tego, w jaki sposób i z jakich przyczyn zakończone zostały wszczęte postępowania karnoskarbowe, które stanowiły przyczynę zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Bez uwzględnienia tego czynnika raport mający powstać w szczególnie istotnym interesie publicznym mógłby zawierać fałszywe bądź niepełne wnioski, co nie tylko nie realizowałoby interesu publicznego, ale przeciwnie – wyraźnie w niego godziło. Udostępnienie przetworzonej informacji publicznej uzasadnia bowiem tylko takie żądanie składane w szczególnie istotnym interesie publicznym, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli poszerzyć debatę (wiedzę) publiczną o wiadomości rzetelne, prawdziwe, obiektywne. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Ten warunek, zdaniem Sądu, nie został spełniony w niniejszej sprawie, zatem słusznie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 26 października 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędnie ustalonym przez organ stanie faktycznym, zgodnie z którym pismo z dnia 27 lutego 2017 r. stanowiło nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czego konsekwencją było pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy tego, że pismo to stanowiło doprecyzowanie wcześniej złożonego do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (z dnia 17 listopada 2015 r.), w którym skarżący postawił pytania (i uzyskał na nie odpowiedź) na temat sposobu zakończenia postępowań karnych skarbowych wszczynanych przez organ, (gdyby więc organ potraktował pismo z dnia 27 lutego 2017 r. jako złożone w ramach tego samego postępowania, to wniosek z dnia 17 listopada 2015 r. znalazłby się w aktach sprawy) oraz na pominięciu znajdujących się w aktach sprawy pisma (Raport współtworzony przez skarżącego), co doprowadziło Sąd do wyciągnięcia nowego, błędnego wniosku (którego organ nie przedstawił w decyzji i nie uznał za element stanu faktycznego), że skarżący nie pytał o sposób zakończenia postępowań karnych skarbowych wszczynanych przez organ, a więc na podstawie tylko tych danych, o które wnioskował pismem z dnia 27 lutego 2017 r. nie można ustalić czy postępowania karne skarbowe wszczynane były przez organ w sposób instrumentalny;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, a w szczególności dlaczego uznał informację, której żądał skarżący za przetworzoną, w szczególności w sytuacji, w której skarżącemu udzielono już wcześniej informacji publicznej w analogicznym zakresie, bez wskazywania na jej przetworzony charakter oraz bez wzywania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, podczas gdy odmienne traktowanie skarżącego przez organy w zakresie takiego samego żądania stanowi naruszenie zasady przestrzegania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym i faktycznym, a także narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA oraz organ wskazówek zawartych w orzeczeniu wydanym w tej sprawie uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 205/18), tj. brak odniesienia się do przedstawianej przez skarżącego argumentacji uzasadniającej jego zamiar wykorzystania uzyskanej informacji publicznej, co doprowadziło do błędnego uznania, iż po stronie skarżącego nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie informacji publicznej;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi w zakresie wykazania przez skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a także iż otrzymanie przez niego ewentualnej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

5. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, iż skarżący musi mieć również realną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli;

b) niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 794/17 wraz z decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 25 maja 2017 r. nr 3201-IWK.0150.232017.2, dokonał wykładani art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wskazał, że w sprawie "w związku z niezasadnie zawężoną wykładnią przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego ograniczającą jej występowanie do realnej możliwości podmiotów, których charakter lub pozycja daje tego gwarancję, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przygotowany przez skarżącego kasacyjnie raport ma charakter sui generis pracy badawczej, dotyczącej praktyki urzędów skarbowych w postępowaniach objętych zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału sygn. akt P 30/11), szeregu instytucji publicznych i obywateli i może stanowić inspirację do słusznych rozwiązań legislacyjnych. Sąd błędnie zatem zaaprobował wadliwą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 25 maja 2017 r., w której dokonano nietrafnej oceny stanu faktycznego sprawy w konsekwencji mylnie zinterpretowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p." Jednocześnie NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Skarbowej [...] "przeprowadzi analizę treści poszczególnych pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na tej podstawie ustali czy poszczególne odpowiedzi udzielone na pytania zawarte we wniosku pozwolą na prawidłową, obiektywną, rzetelną weryfikację stawianej przez skarżącego kasacyjnie tezy - że organy kontroli skarbowej stosują art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sposób instrumentalny, wszczynając postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, co wskazywać ma to, iż postępowania te są nagminnie wszczynane w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia. Wnioskodawca pragnie bowiem przy pomocy uzyskanych od Urzędów Kontroli Skarbowej informacji zweryfikować taką właśnie, zasadniczą tezę, stanowiącą przedmiot badawczy, pozwalający jedynie przy prawdziwości i zupełności danych zasadnie poszerzyć debatę publiczną, a zatem tylko w takim przypadku osiągnąć szczególną istotność celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny zatem podniósł, że po pierwsze, nie można ograniczać wykładni szczególnego interesu społecznego jako przesłanki legitymującej do otrzymania informacji publicznej przetworzonej jedynie do realnej, natychmiastowej możliwości wykorzystania zdobytych danych, a w tym zakresie praca badawcza wnioskodawcy dotycząca ważnych zagadnień zakresu stosowania przepisów Ordynacji podatkowej może, jako inspiracja dla działań właściwych podmiotów w przyszłości, mieć znaczenie dla funkcjonowania Państwa. Po drugie, NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r. wskazał jakie działania powinien podjąć organ, aby ocenić czy istotnie żądne dane mieszczą się w kategorii informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Działania te miały polegać na weryfikacji czy udzielone odpowiedzi na pytania posłużą weryfikacji tezy dotyczącej instrumentalnego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny realizacji przez Dyrektoria Administracji Skarbowej [...] zaleceń wskazanych w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18. Rozważania Sądu pierwszej instancji, dotyczące tego zagadnienia zwarte na s. 14 uzasadnienia są co najmniej nie wystarczające, ponieważ sprowadzają się jedynie do stwierdzenia, że analiza pytań z wniosku z dnia 27 lutego 2017 r. nie pozwoli na rzetelną weryfikację tezy, a zatem na osiągnięcie szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednak Sąd pierwszej instancji, nie wykazał, dlaczego podziela taki podgląd organu i z jakich przesłanek wysuwa takie wnioski. W tym zakresie brak jest faktycznej oceny pytań wniosku skarżącego kasacyjnie, a rozważania WSA w Szczecinie dotyczące tego, że udzielone odpowiedzi mogłyby prowadzić do niepełnych lub nawet nieprawdziwych wniosków nie są poparte żadną argumentacją. Nie wiadomo zatem czym kierował się Sąd pierwszej instancji, przyjmując argumentację organu.

Powyższe powoduje, że należy uznać za uzasadniony również zarzut obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził, czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Szczecinie, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji w nie wyjaśnił w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i elementów związanych z zarzutami, że pismo skarżącego z dnia 27 lutego 2017 r. nie powinno być traktowane jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ale jako część innego wniosku z dnia 17 listopada 2015 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby, bowiem przedwczesna.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Koszty te wynoszą 440 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240zł) wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku (100 zł).