Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2214/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1i 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 7, 77 § 1 i 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, 133 § 1, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1934 nr 86 poz 776
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2013/11 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2013/11, po rozpoznaniu skargi H. L., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r., L.Sa. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Państwa, z przeznaczeniem na cele Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w K., nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], objętej [...] (KW. Nr [...]), oznaczoną jako pgr. l. kat. [...] o pow. [...] m2 stanowiącą współwłasność E. O. i H. O.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. wystąpiła H. L., z domu O., była współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. W ocenie organu nadzoru, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było związane z realizacją zadań pocztowych. Wypełniało więc przesłanki wywłaszczenia określone w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku H. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę nie stwierdził istnienia w zaskarżonym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. H. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że orzeczenie o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r., będące przedmiotem postępowania nadzorczego, jak wynika z jego treści, zostało wydane w oparciu o art. 1, art. 2 pkt 1 lit. f i art. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.)

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż z treści przytoczonych przepisów wynika, że wywłaszczenie w trybie tego dekretu mogło nastąpić tylko przy kumulatywnym spełnieniu następujących przesłanek:

1. wywłaszczana nieruchomość winna być w okresie od dnia 1 września 1939 roku do dnia 9 maja 1945 roku zajęta na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 1 ust. 1 dekretu),

2. wywłaszczana nieruchomość winna być w dniu wejścia w życie dekretu w życie, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 roku, we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1 dekretu),

3. wywłaszczana nieruchomość winna być "nadal" (tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu) użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu, względnie w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów winna być przewidziana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 dekretu),

4. wywłaszczana nieruchomość winna zostać częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych, względnie też jej zagospodarowanie winno być przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu).

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nastąpiło na wniosek Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w K., "z przeznaczeniem na cele" owej Dyrekcji (cytat z orzeczenia o wywłaszczeniu), przy czym w uzasadnieniu zrównano to przeznaczenie z celami użyteczności publicznej, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Organ nadzoru ustalił również w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość zajęta została w czasie wojny przez okupanta niemieckiego (od 6 września 1939 r. do 18 stycznia 1945 r.) oraz bezpośrednio po jej zakończeniu na cele pocztowo – komunikacyjne. Wskazuje na to oświadczenie przedstawiciela Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K. złożone do protokołu spisanego w dniu [...] marca 1953 r. W protokole zawarta została informacja o wybudowaniu na przedmiotowej nieruchomości dwóch warsztatów naprawczych, które służyły Dyrekcji Okręgu Poczt i Telegrafów do chwili ich przeniesienia. Warsztaty te wybudowane zostały przez Niemiecką Pocztę Wschodu i zostały rozebrane w roku 1946 i 1952. W chwili spisywania protokołu (w dniu [...] marca 1953 r.) nieruchomość była niezabudowana, przy czym nic nie wskazuje na to, aby stan ten uległ zmianie do dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu ([...] stycznia 1954 r.).

Sąd zauważył w związku z tym, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie określiło w sposób precyzyjny, jaka przesłanka z art. 2 pkt 1 dekretu została uznana za podstawę wywłaszczenia. Użyte w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. określenie "z przeznaczeniem na cele Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w K." nie wskazuje wprost na żadną podstawę zajęcia nieruchomości z art. 2 pkt 1 dekretu. Takie określenie celu zajęcia nieruchomości w sposób rażący narusza art. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, na co słusznie wskazuje skarżąca, że art. 4 ust. 1 dekretu odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz.U. R. P. Nr 86, poz. 776). Art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia nakazywał zaś podanie celu wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót. Cel wywłaszczenia musiał zatem nie tylko istnieć w rzeczywistości, ale musiał być także określony w akcie wywłaszczeniowym, w celu weryfikacji działań wywłaszczającego. Uczynienie tego w sposób niejednoznaczny, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z indywidualnym aktem prawnym najdalej ingerującym w prawo własności, musi być uznane za rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie pozwala bowiem na ustalenie rzeczywistych intencji wywłaszczającego, ani na ich weryfikację z punktu widzenia dopuszczalności wywłaszczenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał też, że wywłaszczana nieruchomość – niezabudowana i w żaden inny sposób niezagospodarowana w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu ("nadal") – użytkowana była na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 dekretu). Jeśli taki stan faktyczny na nieruchomości istniał w dniu [...] stycznia 1954 r., to jedyną możliwość wywłaszczenia (obok spełnienia przesłanek omówionych wyżej) dawało wykazanie, że w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów nieruchomość jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu). Analizując tę przesłankę organ w ogóle nie sięgnął po treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu [...] stycznia 1954 r., nie ustalił jaki plan wówczas obowiązywał i jaką miał treść lub w jego braku jakie były wytyczne do planu, a rozstrzygnięcie oparł jedynie na stanowisku Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w K. podjętym w porozumieniu z Wydziałem Planowania Miast i Osiedli Urzędu Wojewódzkiego w K., a wyrażonym w piśmie z dnia [...] stycznia 1950 r. skierowanym do Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K.. Po pierwsze więc, w ciągu czterech lat, jakie upłynęły od tego pisma do dnia wydania decyzji - ustalenia planu, nawet jeśli istniał i jego ustalenia odpowiadały treści pisma, mogły się zmienić, a po wtóre rację ma skarżąca, że zaplanowanie w rozumieniu dekretu nie może być rozumiane potocznie, jako "przewidywanie podjęcia jakiegoś działania" przez organy publiczne (wówczas państwowe). Byłaby to bowiem przesłanka nieweryfikowalna. Dlatego też "planowane przeznaczenie" w rozumieniu dekretu należy odczytywać formalnie, jako zaplanowanie przeznaczenia w aktach administracyjnych wydanych na podstawie właściwych norm prawnych. W tamtym czasie podstawę do planowania przestrzennego (w tym do uchwalania planów miejscowych) stanowił dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), wedle którego "Wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego" (art. 1). Organ nie wykazał też, jakie środki publiczne i przez kogo zostały zaangażowane w zagospodarowanie nieruchomości.

W ocenie Sądu, wszystko to wskazuje na naruszenie przez organ nadzoru art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem w omawianym zakresie nie wyjaśnił on w dostateczny sposób aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ocena organu co do wykorzystania wywłaszczanej nieruchomości na cel określony w art. 2 pkt 1 dekretu w dniu wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu ("nadal"), narusza art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ niewłaściwie ocenił, bo praktycznie bez żadnej analizy, dlaczego uznał wykorzystanie nieruchomości niezabudowanej w dniu wydania orzeczenia za zgodne z celami wymienionymi w art. 2 pkt 1 dekretu i na jakiej podstawie oparł taką ocenę, oraz nie wyjaśnił przesłanek związanych z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło mu właściwą ocenę, czy w kwestionowanym orzeczeniu z [...] stycznia 1954 r. doszło do rażącego naruszenia art. 2 pkt 2 dekretu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ostateczności, z czterech kumulatywnych przesłanek wywłaszczenia w trybie dekretu, wymienionych na wstępie rozważań, organ nadzoru wykazał jedynie drugą, czyli władanie wywłaszczaną nieruchomością przez Skarbu Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 1 ust. 1 dekretu), w dniu wejścia w życie dekretu.

W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 1 ust 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez uznanie, że niepełne wskazanie (nie wprost) celu wywłaszczenia jak i podstawy prawnej w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie w procesie oceny legalności decyzji możliwości badania istnienia podstaw prawnych dla kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej prowadzącej do uznania rażącego naruszenia art. 2 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 dekretu;

c) błędną wykładnię art. 2 pkt 1 lit. b ww. dekretu poprzez przyjęcie, iż "cele dyrekcji okręgowej Poczty" a więc cele związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa państwowego podstawowych gałęzi gospodarki narodowej - Polska Poczta Telegraf i Telefon - Dyrekcja Okręgowa Poczty i Telekomunikacji w K., nie wypełnia wskazanej w tym przepisie przesłanki;

d) błędną wykładnię art. 2 pkt 1 lit. f ww. dekretu poprzez przyjęcie, iż wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z funkcjonowaniem Przedsiębiorstwa Państwowego Polska Poczta Telegraf i Telefon nie stanowi celu użyteczności publicznej;

e) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez uznanie, iż w orzeczeniu z dnia [...].01.1954 r. organ musiał wskazać konkretny przepis stanowiący podstawę wywłaszczenia.

II Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględnienie faktu, iż wywłaszczenie miało miejsce na cele przedsiębiorstwa państwowego Polska Poczta Telegraf i Telefon - Dyrekcja Okręgowa Poczty i Telekomunikacji w K. co wypełniało przesłankę wywłaszczenia przesłankę dotyczącą celu wywłaszczenia zawartą w art. 2 pkt 1 lit. b dekretu wywłaszczeniowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zobowiązanie organu do uznania, iż wskazanie nieprawidłowej lub nie wskazanie precyzyjnie, z powołaniem się na konkretny przepis, podstawy prawnej wywłaszczenia z art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w treści rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie prawa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku w części dotyczącej oceny celu użyteczności publicznej - art. 2 pkt 1 lit. f dekretu wywłaszczeniowego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż organ nadzoru, działający w trybie art. 156 i nast. k.p.a., wydaje rozstrzygnięcie na podstawie całości akt sprawy, nie kierując się jedynie treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 p.p.s.a., Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia {...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] , którą Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [....] stycznia 1954 r., L.Sa. [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, z przeznaczeniem na cele Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w K., nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność E. O. i H. O.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oparł skargę kasacyjną na obu wymienionych wyżej podstawach. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 1 ust 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Na wstępie należało jednak przytoczyć stosowne przepisy prawa materialnego -dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., powołanego jako podstawa prawna wywłaszczenia w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r., jako że normy w nich zawarte powinny wyznaczać zakres i kierunki postępowania wyjaśniającego, koniecznego do ustalenia, czy powyższe orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) - dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 i 2 dekretu - wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które: zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej (pkt 1) i są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (pkt 2).

Na akceptację zasługuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że treść powołanych wyżej przepisów daje podstawy do przyjęcia, iż wywłaszczenie na podstawie tego dekretu mogło nastąpić tylko przy kumulatywnym spełnieniu następujących przesłanek:

1. wywłaszczana nieruchomość winna być w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęta na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 1 ust. 1 dekretu),

2. wywłaszczana nieruchomość winna być w dniu wejścia w życie dekretu w życie, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1 dekretu),

3. wywłaszczana nieruchomość winna być nadal (tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu) użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu, względnie w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów winna być przewidziana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 dekretu),

4. wywłaszczana nieruchomość winna zostać częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych, względnie też jej zagospodarowanie winno być przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu).

Jak wynika z przeprowadzonych przez organy i przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, przedmiotowa nieruchomość zajęta została w czasie wojny przez okupanta niemieckiego na cele pocztowo – komunikacyjne. Na nieruchomości zostały wybudowane przez Niemiecką Pocztę Wschodu dwa warsztaty naprawcze, które służyły Dyrekcji Okręgu Poczt i Telegrafów do chwili ich przeniesienia, a które zostały rozebrane w roku 1946 i 1952. Z ustaleń wynika, że nieruchomość w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nie była zabudowana.

W sprawie niniejszej należało przyznać rację Sądowi I instancji, że organ nadzoru nie zbadał wszystkich, wspomnianych wyżej przesłanek, od których uzależniona była możliwość wywłaszczenia nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. W szczególności zaś Minister Infrastruktury nie wyjaśnił, czy przedmiotowa nieruchomość w chwili wywłaszczenia była nadal użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, względnie czy była przewidziana do takiego wykorzystania w planach zagospodarowania przestrzennego lub wytycznych do tych planów, czy została zagospodarowania z funduszy publicznych, bądź też przewidziana do takiego zagospodarowania. Minister nie zbadał więc, czy zostały spełnione warunki konieczne do wywłaszczenia nieruchomości, o których mowa w art. 2 pkt 2 dekretu. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że organ administracji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena zebranego materiału naruszała art. 80 k.p.a. Tym samym oznacza to, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym uchybił zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jak zauważyła trafnie B. Adamiak, realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 57). Powyższe uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, z powodów wyżej opisanych, które dla Sądu I instancji stanowiły zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra i decyzji ją poprzedzającej nie znalazły stosownego odniesienia w złożonej przez ten organ skardze kasacyjnej. Wobec powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego należało uznać za nieskuteczne.

Tak samo, jako oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, należało uznać zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozwala bowiem prześledzić tok rozumowania Sądu w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Ponadto, uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne ustalone dotychczas przez organ na podstawie przedłożonych Sądowi akt sprawy. Nie można natomiast z powołaniem się na przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. zarzucać skutecznie sądowi błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co miałoby prowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że w okolicznościach sprawy niniejszej, gdy przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, organ orzekając o jej wywłaszczeniu powinien był bardziej precyzyjnie określić jego cel, niż to miało miejsce w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. Z ustaleń faktycznych wynika bowiem, że użytkowane wcześniej przez Dyrekcję Okręgu Poczt i Telegrafów dwa warsztaty naprawcze zostały rozebrane. Zachodziła zatem uzasadniona wątpliwość, czy w takiej sytuacji została spełniona przesłanka, aby nieruchomość była nadal użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu - czego wymagał przepis art. 2 pkt 2 dekretu. Z tego względu trafnie Sąd I instancji uznał, że użyte w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. określenie "z przeznaczeniem na cele Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w K." – a więc w akcie najdalej ingerującym w prawo własności – stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ocena powyższa jest tym bardziej uzasadniona, że art. 4 ust. 1 dekretu odsyłał do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz.U. R.P. Nr 31, poz. 205), który w art. 22 § 2 pkt 2 nakazywał podanie celu wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót. W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej, gdy w dniu wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu, nieruchomość była niezabudowana (warsztaty zostały wcześniej rozebrane), nie można było zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną Ministrem, że druga część pkt 2 art. 22 § 2 wymienionego rozporządzenia nie znajdowała swojego zastosowania w sprawie, ponieważ, w ocenie organu, przepisy dekretu jedynie regulowały zastany stan faktyczny z okresu wojny.

Precyzyjne określenie celu wywłaszczenia ma o tyle istotne znaczenie, że cele użyteczności publicznej, wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu powinny być interpretowane wąsko i ścieśniająco (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., I SA 2349/00, Lex nr 126804 oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., I OSK 218/11, Lex nr 1113264). Tego rodzaju określenie celu wywłaszczenia jak w badanym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. uniemożliwia zaś jego weryfikację pod kątem, czy istotnie było ono dopuszczalne z punktu widzenia wąsko rozumianej użyteczności publicznej. W sytuacji zatem, gdy niejasny był sam cel wywłaszczenia, a okoliczności odjęcia prawa własności nie zostały w sposób dostateczny przez organ nadzoru wyjaśnione, na co zwracał słusznie uwagę Sąd I instancji, to poza przedmiotem oceny na obecnym etapie sprawy należało pozostawić kwestię, czy można w istocie uznać, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce na wąsko rozumiane cele użyteczności publicznej. Z tego względu zbędna była uwaga Sądu I instancji, że warsztaty naprawcze nie mogły być uznane za cel użyteczności publicznej, gdyż po pierwsze taki cel wywłaszczenia nie został wskazany w badanym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r., a po drugie w dniu jego wydawania warsztaty te już nie istniały. To nieistotne uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a wyrok pomimo błędnego uzasadnienia w tej części - odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Wbrew też twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną Ministra, wywody Sądu I instancji nie prowadziły do stwierdzenia, że brak wskazania w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. podstawy prawnej (konkretnego przepisu) musi być uznane za rażące naruszenie prawa, taka podstawa została bowiem wskazana, lecz to nieprecyzyjne określenie celu i związanej z tym przyczyny (przesłanki) dekretowej uzasadniającej wywłaszczenie rażąco naruszało prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powyższego względu, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w tej skardze przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. należało uznać za niezasadne.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.