Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 626/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 383 §  1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 344/22 w sprawie ze skargi P. M. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. M. D. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 344/22, oddalił skargę P. M. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 14 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzeniem zastępczym z dnia 14 marca 2022 r., znak [...], Wojewoda Podlaski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w S. – P. M. D. z powodu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319, ze zm.) - dalej: "Kodeks wyborczy", tj. naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat.

Organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w S. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego (Rada Miejska podjęła w dniu 29 września 2021 r. uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wygaszenia mandatu radnego), ustalono że radny kadencji 2018-2023 jest wspólnikiem w X sp. Jawna – dalej: "Spółka", a więc osobą zarządzającą działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Spółka ta sprzedawała w prowadzonym markecie budowlanym towary jednostkom organizacyjnym Gminy S., tj. Zakładowi Wodociągów, Kanalizacji i Oczyszczania w S., Szkole Podstawowej w D., Szkole Podstawowej W. K., Szkole Podstawowej w S., Gminnemu Ośrodku Pomocy Społecznej w S., Urzędowi Miejskiemu w S. oraz Gminnemu Ośrodku Kultury w S. Organ wskazał, że na przestrzeni 2019 – 2021 r. spółka wystawiła na rzecz ww. podmiotów ok. 200 faktur VAT, na kwoty od kilkuset do kilku tysięcy złotych, (kilka faktur opiewało na kwoty kilkudziesięciu złotych). Terminy płatności tych faktur były odroczone, wynosiły 40, 30, 21, 14 lub 7 dni i płatne były przelewem. Powyższe świadczy, że strony łączyły ustne umowy, których ustalenia wykraczały poza postanowienia art. 534 i 543 K.c. Skutkujące, że umowy nie miały charakteru powszechnego, ogólnodostępnego. Nie można również przyjąć, że sprzedaż miała charakter okazjonalny o niewielkiej skali, bowiem miała ona charakter regularny. Zdaniem organu powyższe niewątpliwie stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, bowiem nie chodzi tutaj o typową sprzedaż, ale sprzedaż potwierdzoną fakturami z odroczonym terminem płatności, zaś środki na opłacenie wystawionych faktur pochodziły z majątku gminy S. Na poparcie stanowiska organ przytoczył szereg poglądów zaprezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym tutejszego sądu.

Na powyższe zarządzenie, skargę do sądu administracyjnego wywiódł skarżący, zarzucając błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zarządzeniu zastępczym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu dokumentacja załączona do akt sprawy potwierdza, że skarżący będąc radnym Rady Miejskiej w S. prowadził jednocześnie, jako wspólnik X sp. jawnej działalność gospodarczą polegająca na prowadzeniu marketu budowlanego. W tymże sklepie w latach 2019-2021 jednostki organizacyjne gminy S. (Zakłady Wodociągów, Kanalizacji i Oczyszczania, Szkoły Podstawowe, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Urząd Miejski oraz Gminny Ośrodek Kultury) dokonywały zakupów różnego rodzaju towarów z odroczonym terminem płatności. Już ta okoliczność, słusznie wychwycona przez Wojewodę, wskazuje że nie mamy do czynienia, jak wskazuje skarżący w skardze, z typową ogólnodostępną umową sprzedaży, lecz z umową zawieraną na indywidualnych warunkach.

Jak wskazał Sąd meriti, wykorzystywanie mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności usług polega na korzystaniu z tego mienia na zasadach takich samych dla wszystkich, czego przykładem może być np. korzystanie z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Jeśli jednak radny zawiera umowę z gminą, jednostką organizacyjną gminy czy spółką komunalną i otrzymuje zapłatę za usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej a więc dlatego, że taką a nie inną działalność gospodarczą świadczy, nie nosi to cech powszechnej dostępności radnego do mienia komunalnego gminy. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie to umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty. Konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce zawsze w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają inną osobę, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca korzystanie przez skarżącego z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Z faktur i dołączonych innych dokumentów wynika wprost, że sprzedaż towarów przez spółkę, której wspólnikiem jest skarżący, nie odbywała się incydentalnie, ale na przestrzeni lat 2019-2021 wielokrotnie. Uzasadnione jest też przyjęcie, iż sprzedaż i świadczenie usług przez radnego miała charakter regularny i zorganizowany – spółka wystawiła na rzecz jednostek organizacyjnych gminy około 200 faktur. Ponadto, co istotne faktury były płatne przelewem w terminie 40, 30, 21, 14 lub 7 dni od dnia sprzedaży. Zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą przy umowie sprzedaży, co wynika z art. 535 § 1 K.c., ze względu na wzajemny charakter umowy sprzedaży - zapłata ceny powinna nastąpić równocześnie z wydaniem rzeczy przez sprzedającego (por. uchwała SN z 18 listopada 1994 r., III CZP 144/94, OSNC 1995, Nr 3, poz. 47). Przepis art. 488 § 1 k.c. dopuszcza jednak w tym względzie stosowanie odmiennych zasad rozliczeń, jeżeli strony tak ustaliły w umowie. Aprobowanie zatem przez sprzedawcę płatności faktur przelewem, z odroczonym terminem płatności – 40, 30, 21, 14 lub 7 dni od dnia sprzedaży, świadczy, że strony łączyła umowa (umowy), której ustalenia wykraczają poza postanowienia art. 535 § 1 i 543 k.c. Nie musiała to być umowa sporządzona na piśmie, nie wymagają tego bowiem obowiązujące przepisy prawa.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że z dołączonych do akt faktur VAT wynika, na co uwagi nie zwrócił Wojewoda, że w zdecydowanej większość towarów jednostki organizacyjne gminy S. korzystały z 5% upustu, co również świadczy o indywidualnym charakterze zawieranych transakcji. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dwie faktury dokumentujące nie tylko sprzedaż towarów ale także świadczenie usług – z dnia 3 lipca 2020 r. dotycząca remontu klasy w Szkole Podstawowej w D. na kwotę [...] zł brutto oraz z dnia 25 listopada 2019 r. dotycząca montażu grzejnika w tejże szkole na kwotę [...] zł. Świadczenie odpłatnych usług na rzecz szkoły podlegającej gminie, w której skarżący posiada mandat radnego, jest niewątpliwie prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W konsekwencji działalność gospodarczą skarżącego polegającą na sprzedaży towarów w markecie budowlanym prowadzonym przez spółkę, w której jest wspólnikiem oraz świadczenie usług na rzecz jednostek organizacyjnych gminy S., bez zachowania pisemnej formy umów, można w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie ma również skala prowadzonej działalności, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz aspekt społeczny. Jeżeli bowiem radny przez wiele lat prowadził omawianą działalność, odbiór społeczny takiej sytuacji, w świetle uregulowań antykorupcyjnych (a takim uregulowaniem jest w istocie art. 24f ust. 1 u.s.g.) jest niewątpliwie negatywny i może niekorzystnie rzutować na działalność Rady Miejskiej w S.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 20 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wyłączenie z rozpoznawania sprawy asesor WSA w Białymstoku Barbary Romańczuk z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 344/22, wydane na skutek wniosku skarżącego o wyłączenie ww. asesor było nieprawomocne, a asesor do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie mogła spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem w razie uchylenia lub zmiany postanowienia (na przedmiotowe postanowienie zostało złożone zażalenie) w wyrokowaniu brałaby udział asesor wyłączona od udziału w sprawie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w rezultacie wyprowadzenie wniosku, że radny P. D. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mierna gminnego oraz, ze zawierał z jednostkami organizacyjnymi gminy S. umowy sprzedaży na indywidualnych warunkach, w sytuacji, gdy radny P. D. jako wspólnik spółki jawnej, (w której ma zaledwie 10% udziałów) prowadził market budowlany, w którym zakupów, na zasadach tożsamych z innymi klientami dokonywały jednostki organizacyjne gminy S. oraz w sytuacji, gdy inny market budowlany oddalony jest od gminy S. o ok. 20 km.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody Podlaskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy podkreślić, że po myśli art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, ale tylko jeżeli to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 20 § 3 P.p.s.a. Zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec zarządzeń zastępczych wojewody. W przypadku uwzględnienia skargi na zarządzenie zastępcze sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchyla ten akt.

Jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Sąd Wojewódzki, normy prawnej. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań Wojewody.

Przy czym, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że co do istoty wojewódzki sąd administracyjny nie powinien wyrokować w sytuacji, w której nie było prawomocne postanowienie tegoż Sądu o oddaleniu wniosku o wyłączenie asesora orzekającego w sprawie, w której został wydany zaskarżony wyrok, tym niemniej – w realiach tej sprawy – nie można było mówić, że powyższe uchybienie procesowe miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Środek odwoławczy w postaci zażalenia od postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 29 września 2022 r. o oddaleniu wniosku skarżącego o wyłączenie asesora sądowego, które to postanowienie zostało wydane w dniu rozprawy przed wydaniem zaskarżonego wyroku, został w terminie późniejszym przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalony (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 778/22). W takiej sytuacji, to jest gdy aktualnie jest już prawomocne postanowienie oddalające w/w wniosek o wyłączenie asesora, nie można mówić, że wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem procedury.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ograniczenie zakresu działalności gospodarczej przedsiębiorcy będącego jednocześnie radnym. Dokumentacja załączona do akt sprawy potwierdza, że skarżący będąc radnym Rady Miejskiej w S. prowadził jednocześnie jako wspólnik X sp. jawnej działalność gospodarczą polegająca na prowadzeniu marketu budowlanego. W tymże sklepie w latach 2019-2021 jednostki organizacyjne gminy S. (Zakład Wodociągów, Kanalizacji i Oczyszczania, Szkoły Podstawowe, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Urząd Miejski oraz Gminny Ośrodek Kultury) dokonywały zakupów różnego rodzaju towarów z odroczonym terminem płatności.

Przedmiotowa sprzedaż i świadczenie usług przez Spółkę, w której skarżący kasacyjnie posiada udziały miała charakter regularny i zorganizowany – spółka wystawiła na rzecz jednostek organizacyjnych gminy około 200 faktur. Ponadto, co istotne faktury były płatne przelewem w terminie 40, 30, 21, 14 lub 7 dni od dnia sprzedaży.

Wbrew zatem argumentacji strony skarżącej kasacyjnie wystawienie faktury stanowi potwierdzenie zawarcia umowy sprzedaży i nie można uznać za zasadny pogląd, jakoby faktura mogła być wystawiona bez zawierania umowy. Co najwyżej taka umowa mogła być zawarta ustnie. W konsekwencji działalność gospodarczą radnego, polegającą na sprzedaży materiałów budowlanych bez zachowania pisemnej formy umowy, należy uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zatem w tej sytuacji nie chodzi o "każdą sprzedaż", ale o sprzedaż potwierdzoną fakturami o odroczonym terminie płatności. Trudno w tym przypadku uznać, że skarżący nie miał świadomości, kto dokonuje zakupu, zwłaszcza, że sprzedaż ta miała charakter regularny (ok. 200 faktur wystawionych w latach 2019-2021).

W tym miejscu wskazać należy, że art. 24f u.s.g. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g. zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. Ponadto organ stanowiący gminy, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. kontroluje gminne jednostki organizacyjne. Tym samym radny może, albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące wynagrodzenia burmistrza, uchwalania budżetu gminy lub spraw majątkowych gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 9 u.s.g.).

Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako wspólnik spółki jawnej prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której uzyska mandat, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego w tej gminie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do burmistrza gminy oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej burmistrzowi. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).