Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 840/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 729/21 w sprawie ze skargi C. S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr KO.411.500.2021 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2021 r., II SA/Bd 729/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi C. S.A. w P. (Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku ("SKO" lub "Kolegium") z 1 kwietnia 2021 r., nr KO.411.500.2021, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Włocławskiego z 8 lutego 2021 r., Nr ROL.6123.65.2021 AK, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z 8 lutego 2021 r. Starosta Włocławski, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], działając na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp) oraz art. 106 § 5 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożonego przez tegoż Burmistrza projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowo-pomiarowymi, montażem transformatorów i inwertorów oraz przyłączami elektroenergetycznymi wraz ze słupami średniego napięcia SN) na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. W uzasadnieniu swego postanowienia na podstawie zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz mapy glebowo-rolniczej organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka o powierzchni 2 ha stanowi grunty rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowane jako użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb (0,04 ha), RIVa (0,94 ha), RIVb (1 ha) oraz nieużytki N (0,02 ha). W projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono rodzaj zabudowy jako infrastruktura techniczna - elektroenergetyka. Wskazano także, iż działka przewidziana pod zamierzenie inwestycyjne nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani nie została podjęta uchwała Rady Gminy [...] o przystąpieniu do jego sporządzenia. Zacytowano treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, iż nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161 ze zm., Uogrl), ponieważ planowana inwestycja zlokalizowana będzie poza gruntami klas chronionych R-IIIb. W wyroku wskazano nadto, iż Starosta uznał, że w aktualnym stanie prawnym to działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, dla którego można odnosić przepis art. 7 ust. 2 pkt Uogrl, a zmiana przeznaczenia terenu inwestycji obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka, nie zaś powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję, wskazaną w załączniku graficznym do projektu w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto, po przytoczeniu treści art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a Uogrl Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o których mowa w powołanych przepisach, ponieważ dla przedmiotowej działki nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, o której mowa w art. 4 pkt 30 Uogrl, w otoczeniu tej działki nie występuje zwarta zabudowa rozumiana jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących za sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 ustawy). Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika także, iż na skutek wezwania przez Starostę Burmistrza [...] do udzielenia informacji, ten ostatni organ w piśmie z 3 lutego 2021 r. podał, że dla działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...] nie uzyskano zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp.

Wyrokując w sprawie II SA/Bd 729/21 kolejno wskazano, że w zażaleniu na powyższe postanowienie Starosty Spółka wniosła o wydanie postanowienia pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO po rozpatrzeniu zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z 1 kwietnia 2021 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W wyroku przywołano argumentację organu II instancji. Kolegium wskazało, że w dniu 10 października 2015 r. weszła w życie nowelizacja Uogrl (ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. z 2015 r., poz. 1338, dalej nowela Uogrl 2015), która wprowadziła możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha poza planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz jeżeli grunty te znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej. Zmodyfikowano zatem poprzednie brzmienie art. 7 Uogrl dodając ust. 2a. W związku z tym, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie, to organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Starosty, który odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza projektu decyzji. Z załącznika do projektu decyzji, który stanowi jej integralną część i znajdującego się w aktach sprawy wyrysu mapy w skali 1:2000 oraz informacji o działce wynika, iż działka o nr [...] o powierzchni 2 ha składa się z gruntów rolnych sklasyfikowanych jako użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb (0,04 ha), RIVa (0,94 ha), RIVb (1 ha) oraz nieużytki N (0,02 ha). Ponadto, Burmistrz w piśmie z 3 lutego 2021 r. (skierowanym także do wiadomości inwestora) poinformował, że dla przedmiotowej działki nie uzyskano zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp.

Sąd wojewódzki przytoczył dalej, że w tych okolicznościach Kolegium za słuszne uznało, iż możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy należy rozpatrzyć z zastosowaniem art. 7 ust. 2a Uogrl, gdzie możliwość wydania uzgodnienia uzależniona jest od łącznego spełnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Zdaniem składu orzekającego Kolegium organ I instancji trafnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem działka inwestycyjna leży poza obszarem zwartej zabudowy, co oznacza, iż nie spełnia ona warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 Uogrl, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Z załączonych do akt sprawy map wynika, iż dla działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], brak jest możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy zgodnie z art. 4 ust. 29 i 30 Uogrl. W otoczeniu przedmiotowej działki nie występuje bowiem zwarta zabudowa rozumiana jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Słusznie zatem stwierdzić miał organ I instancji, iż co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu działki nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a co za tym idzie nie ma do niej zastosowania art. 7 ust. 2a Uogrl i przeznaczenie jej na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Wbrew stanowisku strony żalącej, zdaniem Kolegium "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest co do zasady obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Nadto, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnej działki, ewentualnie do kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie podlegała zagospodarowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy w istocie stanowi informację o terenie, przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. W ocenie Kolegium wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 2a Uogrl nie narusza prawa własności inwestora.

Dalej w wyroku II SA/Bd 729/21 przywołano, że w skardze na to postanowienie SKO Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając "decyzji organu odwoławczego" naruszenie: • art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów Inwestora, • art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania, • art. 7 Uogrl poprzez ich niewłaściwą interpretację.

Zdaniem strony skarżącej, podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest błędne przyjęcie przez Starostę, a później przez Kolegium, że nie jest możliwe wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla części działki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że grunt podlegający ochronie stanowi wąski pasek terenu - użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb wynoszą 0,04 ha. W pozostałym zakresie są to grunty R IV - RIVa (0,94 ha), RIVb (1 ha) oraz nieużytki N (0,02 ha). Prezentując nawet stanowisko o konieczności oceny dopuszczalności zagospodarowania z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych co do całej działki ewidencyjnej (mając na uwadze konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy zagospodarowania terenu) – zdaniem tegoż sądu – trudno uznać, że niewielki skrawek terenu na obrzeżach działki może negatywnie wpłynąć na jakiekolwiek ustalenia, a już z całą pewnością na ochronę z punktu widzenia regulacji określonych w Uogrl. Sąd wojewódzki podkreślił, że zakwestionowanie możliwości uzgodnienia zamiaru inwestora prowadzi do uznania, że takie działanie istotnie wpływa na ograniczenie prawa własności inwestora i pozbawienia go możliwości oceny projektu decyzji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych w sposób nieuprawniony.

W ocenie sądu a quo zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymagana jest tylko w przypadku użytków rolnych klasy I-III i tylko do tych użytków należy odnosić kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 Uogrl, zgodnie z którym, jeżeli zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze dotyczy obszaru zawierającego użytki klasy I-III, to wówczas należy analizować, czy łączna powierzchnia takich gruntów przekracza 0,5 ha w zwartym kompleksie gruntów rolnych. Natomiast obowiązku takiego nie ma, gdy zmiana przeznaczenia dotyczy gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na wyrok z 5 czerwca 2019 r., II OSK 1854/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 Uogrl, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie sądu pierwszej instancji w przywołanym judykacie NSA poszedł zatem dalej, uznając, że przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga omawianej zgody, nie należy się kierować granicami ewidencyjnymi działki. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zgodnie z tym sformułowaniem przy ocenie, czy grunty rolne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, nie bierze się w ogóle pod uwagę granic ewidencyjnych działek. Bez względu na to czy zwarty kompleks gruntów rolnych zostanie podzielony na odrębne działki czy nie, zgoda będzie wymagana, jeżeli teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia będzie zawierał użytki klasy I-III i nie zostaną łącznie spełnione warunki z art. 7 ust. 2a Uogrl. Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie jednak, co podkreślała strona skarżąca, wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren to wyłącznie grunty rolne klasy IV, czego nie negują w ogóle organy orzekające, ta zaś okoliczność determinowała sposób rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO – reprezentowane przez Prezesa – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a Uogrl poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie miał prawa ocenić, że w przedłożonym kształcie dokument ten prowadzi do obejścia przepisów Uogrl z uwagi na to, że nie obejmuje on całej działki wyodrębnionej geodezyjnie, a jedynie jej fragment wskazany dowolnie przez wnioskodawcę.

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 19 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przez organ uzgadniający właściwości rzeczowej.

W ocenie Kolegium, które wpierw zrekapitulowało stanowisko sądu wojewódzkiego, organ I instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zdaniem Kolegium "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest co do zasady obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, powołując się na pogląd dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym zakresie obszernie przywołano szereg judykatów, które miałyby wspierać wywody skarżącego kasacyjnie organu. Nadto, SKO podniosło, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnej działki, ewentualnie do kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie podlegała zagospodarowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy w istocie stanowi informację o terenie, przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W ocenie tegoż organu na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze.

W odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując w całości podnoszone przez tę stronę w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym argumenty. Spółka w szczególności podtrzymuje swoje uprzednie stanowisko, odnośnie zakresu kompetencji właściwego organu w ramach uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, przywołując obszernie motywy wyroku NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1867/20.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 19 K.p.a. Sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku nie wskazywał na naruszenie tegoż art. 19 K.p.a., zaś wyłącznie w tym aspekcie przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1867/20 (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiście omyłkowo podano sygnaturę tegoż wyroku jako "I OSK 1867/20" – uwaga Sądu). Sąd a quo po prostu podzielił stanowisko wyrażone w motywach przywołanego wyroku NSA wydanego w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ze względu na grunty wykorzystywane do celów produkcji rolnej (zatem przedmiotowo tożsamej ze sprawą, w której zapadł zaskarżony wyrok – uwaga Sądu), gdzie eksponowano zakres uprawnień organu współdziałającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W wyroku tym argumentowano m. in., że: "..obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym też zakresie na podkreślenie zasługuje przede wszystkim to, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy o ustalenia warunków zabudowy. Zaakcentować więc należy, że organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Przywołując te motywy sąd pierwszej instancji po prostu zgodził się z tym stanowiskiem na gruncie rozpoznawanej przez siebie sprawy. Stanowisko to co do reguły podziela także Sąd w tym składzie.

B. WSA w Bydgoszczy – aprobując uprzednio przywołany pogląd judykatywy – nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 19 K.p.a., skoro opowiedział się za tym, aby organ współdziałający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, działał w ramach przyznanych mu kompetencji. Te zaś – uwzględniając charakter organu orzekającego w I instancji – wyznaczone zostały pośrednio przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, których treść determinuje przyjęcie, że współdziałanie ze Starostą następowało jako z organem, który jest właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji eksponował, że kompetencje organu uzgadniającego ograniczone były przepisami Uogrl i brak było podstaw do tego, aby rozciągać je na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Sąd Naczelny podziela wywód sądu a quo, wedle którego to w postępowaniu głównym o ustalenie warunków zabudowy dokonywana ocena odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Odmawiając uzgodnienia Starosta w istocie przyznał sobie kompetencję do oceny ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, odnoszącej się do przypadku, w którym teren "nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". W realiach przedmiotowej sprawy chodzić będzie o pierwszy składnik tej przesłanki, skoro w postępowaniu tym ustalono, że teren przedsięwzięcia nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w ramach prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. Jak słusznie przyjął to sąd pierwszej instancji nie mieści się to w kompetencjach organu uzgodnieniowego. Starosta nie jest organem właściwym do oceny ziszczenia się przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro kompetencja w tym zakresie należała do organu wykonawczego gminy.

C. Nie mogła przeto zostać uwzględniona ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, która odwoływała się do tych orzeczeń sądowoadministracyjnych, które odnosiły się do zagadnienia pojęcia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp na gruncie postępowania głównego, dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Zarazem przyznać wypadnie, że sposób rozumienia pojęcia "teren" w odniesieniu do jego użycia w normie art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp nie jest jednolicie postrzegany w orzecznictwie. Obok orzeczeń skłaniających się do ujmowania tegoż pojęcia w rozumieniu cyt. przepisu jako terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszaru jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; CBOSA.nsa.gov.pl), dostrzec trzeba jednak i odmienne stanowisko judykatury. Najbardziej wyraźnie wyrażone ono zostało w wyroku NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 (CBOSA), w którym zaprezentowano następującą tezę: "W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji". W realiach przedmiotowej sprawy wybór jednego z tych stanowisk nie miał przesądzającego znaczenia, skoro sprawa ta dotyczyła, jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku – uzgodnienia konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy w oznaczonym aspekcie, dotyczącego ściśle określonego terenu.

D. W konsekwencji poprzednich uwag Sąd Naczelny doszedł do wniosku, że w realiach przedmiotowej sprawy nie jest skuteczna ta podstawa kasacyjna, w ramach której skarżący kasacyjnie organ podnosi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a Uogrl poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie miał prawa ocenić, że w przedłożonym kształcie dokument ten prowadzi do obejścia przepisów Uogrl z uwagi na to, że nie obejmuje on całej działki wyodrębnionej geodezyjnie, a jedynie jej fragment wskazany dowolnie przez wnioskodawcę.

Sąd wojewódzki w motywach swego wyroku eksponował, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy grunt podlegający ochronie stanowi wąski pasek terenu - użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb wynoszą 0,04 ha. W pozostałym zakresie są to grunty R IV - RIVa (0,94 ha), RIVb (1 ha) oraz nieużytki N (0,02 ha). Dalej przyjmował, iż prezentując nawet stanowisko o konieczności oceny co do całej działki ewidencyjnej (mając na uwadze konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy zagospodarowania terenu), trudno mu było uznać, że niewielki skrawek terenu na obrzeżach działki może negatywnie wpłynąć na jakiekolwiek ustalenia, a już z całą pewnością na ochronę z punktu widzenia regulacji określonych w Uogrl. Sąd wojewódzki podkreślił, że w tych warunkach odmowa uzgodnienia prowadzi do uznania, że takie działanie istotnie wpływa na ograniczenie prawa własności inwestora i pozbawia go możliwości oceny projektu decyzji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych w sposób nieuprawniony. Dodatkowo uznawał, że gdy wskazanie terenu zabudowy nie będzie determinowało nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego i oceny warunków zabudowy (dotyczyć to może marginalnego obszaru wyłączenia), to wówczas mając na uwadze realizację prawa własności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, nie dojdzie do żadnego obejścia prawa uniemożliwiającego wydanie decyzji, eksponując przy tym iż sprawa, w której zapadło zaskarżone postanowienie dotyczy "zagadnień uzgodnieniowych".

Sąd Naczelny w okolicznościach tej sprawy podziela powyższe wywody, raz jeszcze przywołując zakres kompetencji organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wypadnie przy tym zauważyć, że zasadniczym wektorem orzekania organu uzgadniającego były przepisy Uogrl, zatem w ramach współdziałania należało ustalić przede wszystkim, czy ze względu na charakter inwestycji i zasady kształtowania zabudowy – montaż paneli fotowoltaicznych układanych na stołach montażowych, wbijanych w grunt za pomocą kotew, nachylonych pod kątem 40º o wysokości konstrukcji do 4 m – całkowicie zostanie wykluczony spod produkcji rolnej. Jak wynika z art. 3 ust. 1 Uogrl, ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zatem przepisy tej ustawy zdają się całkowicie nie wykluczać przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele, rolą organu uzgodnieniowego zatem jest dokonanie oceny zamierzonej inwestycji z punktu widzenia tak ujętych celów cyt. ustawy. Wymaga to także, na co w zaskarżonym wyroku nie zwrócono szczególnej uwagi, a co także pominęły organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, dokonania precyzyjnego ustalenia, czy ze względu na charakter zabudowy projektowanymi panelami, dojdzie do utraty rolniczego przeznaczenia gruntów rolnych.

E. Nie mogły zatem odnieść skutku te wywody skargi kasacyjnej, w ramach których wskazuje się, że możliwość uzgodnienia w aspekcie warunków ujętych w przepisach art. 7 ust. 2a Uogrl czyniąc odniesienia w stosunku do całej działki inwestycyjnej nr [...] obręb [...], gm. [...]. Organ skarżący kasacyjnie pomija, że na tej działce jedynie 0,04 ha z ogólnej powierzchni 2 ha, to grunty klasy RIIIb, które są ujęte poza obszarem określonym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę. Wystąpienie przesłanek z art. 7 ust. 2a Uogrl winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w ocenianej sprawie organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do – niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia – dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji, może być przedmiotem analizy innego organu (prowadzącego postępowanie główne), który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii.

F. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.