Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 980/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 § 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA del. Lidia Ciechomska - Florek, Protokolant Jarosław Lubryczyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 703/11 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 8 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 703/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 8 września 2011 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego orzeczenia, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanego P. P. na podstawie własnych tytułów wykonawczych, wystawionych w dniu 22 lutego 2006 r. Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu 1 marca 2006 r. w trybie art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a.") w wyniku doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. dokonał następnie szeregu czynności egzekucyjnych. Pismem z dnia 20 lipca 2011 r. (nadanym w dniu 21 lipca 2011 r. w urzędzie pocztowym) P. P. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie zobowiązanego doręczone mu tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Wskazał, iż art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. stanowi o obligatoryjnym elemencie tytułu wykonawczego, jakim jest pouczenie zobowiązanego o przysługującym prawie wniesienia zarzutów do organu egzekucyjnego. Tytuły, na podstawie których prowadzona jest egzekucja zawierają zaś jedynie pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni, ale nie określają do jakiego organu. Zdaniem zobowiązanego przedmiotowe tytuły wykonawcze w tym względzie są zatem wadliwe, powinny zostać zwrócone wierzycielowi, a czynności dokonane na ich podstawie - umorzone.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., wskazując jako podstawę art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.), a także art. 17 § 1, art. 18, art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 pkt 10 oraz art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a., odmówił uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Postanowieniem z dnia 8 września 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Olsztynie utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, zawierający pouczenie o prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie doręczenie tytułów wykonawczych nastąpiło w dniu 1 marca 2006 r., zaś termin na wniesienie zarzutów upłynął w dniu 8 marca 2006 r. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu 21 lipca 2011 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej), a zatem z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu na wniesienie zarzutów przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie miał uprawnień do merytorycznego odniesienia się do zarzutów wniesionych przez Zobowiązanego w przypadku uchybienia terminu do ich wniesienia.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego w zakresie wadliwości pouczenia o prawie zgłoszenia zarzutów Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że na drugiej stronie każdego z tytułów wykonawczych znajduje się pouczenie, iż zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, iż w treści zawartego w tytułach wykonawczych pouczenia o prawie wniesienia zarzutów faktycznie nie ma informacji do jakiego organu należy je wnieść. Jednakże na każdym tytule wykonawczym znajdują się dane organu egzekucyjnego prowadzącego egzekucję, którego pieczęcie znajdują się ponadto obok pouczenia na druku tytułu wykonawczego, co oznacza, że zarzuty wnosi się do organu, którego oznaczenia znajdują się w treści tytułu wykonawczego. Wskazał, że przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawione zostały na obowiązujących drukach, których wzór wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r., nr 137, poz. 1541, ze zm.). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Skarżący w 2006 r., działając w ustawowym terminie wniósł zarzuty.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarzuty są środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Po upływie siedmiodniowego terminu zobowiązany może jedynie skorzystać z możliwości obrony przed egzekucją poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających m.in. wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku w trybie art.45 u.p.e.a. Uchybienie terminu do wniesienia zarzutów powoduje ich bezskuteczność. W rozpoznawanej sprawie odpisy tytułów wykonawczych doręczono Skarżącemu w dniu 1 marca 2006 r. Termin do wniesienia zarzutów upłynął zatem w dniu 8 marca 2006 r. Natomiast zarzuty Skarżący złożył w dniu 21 lipca 2011 r., czyli z upływem ustawowego terminu. W związku z powyższym – zdaniem Sądu pierwszej instancji – zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w zaistniałej sytuacji mógł tylko wydać postanowienia w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Organ pierwszej instancji nie miał uprawnień do odniesienia się do zarzutów wniesionych przez zobowiązanego w przypadku uchybienia terminu do ich wniesienia. W związku z tym nie mógł stwierdzić, że tytuły zawierały wady i powinny być zwrócony wierzycielowi.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego zawartej w treści skargi w zakresie wadliwości pouczenia o prawie zgłoszenia zarzutów Sąd pierwszej instancji stwierdzić, że na drugiej stronie każdego z tytułów wykonawczych znajduje się pouczenie, iż zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, z treści zawartego w tytułach wykonawczych pouczenia jednoznacznie wynika, że zarzuty wnosi się do organu egzekucyjnego. Z treści tych tytułów wykonawczych też jednoznacznie wynikało, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. W związku z tym Sąd nie podzielił też zarzutu wadliwości pouczenia.

Od powyższego orzeczenia Skarżący wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) w ramach podstawy skargi kasacyjnej wskazanej w normie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenie norm z art. 27 § 1 pkt 10 w zw. art. 33 pkt 10 u.p.e.a. przez dokonaną samodzielnie przez Sąd pierwszej instancji błędną wykładnię ww. przepisów i przyjęcie, iż w razie nie zamieszczenia przez organ pełnego pouczenia co do organu właściwego do zaskarżenia złożenie zarzutów po terminie jest bezskuteczne;

2) w ramach podstawy skargi kasacyjnej wskazanej w normie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

a) normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo utrzymania w mocy przez organ odwoławczy postanowienia dotkniętego naruszeniem normy z art. 27 § 1 pkt 10 w zw. z art. 33 pkt 10 u.p.e.a.,

b) normy z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne uzasadnienie prawne oddalenia niektórych zarzutów skargi, a także przez zamieszczenie w uzasadnieniu, wbrew art. 134 § 2 P.p.s.a., ustaleń na niekorzyść Skarżącego.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., rozstrzygnięciu o podstawowym zarzucie Skarżącego poświęcono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku cztery zdania, w tym jedno zdanie rozstrzygnięcia ściśle o tym przedmiocie, nie zawierające w dodatku ustalenia faktycznego i podstawy prawnej. Zdaniem Strony, w treści zaskarżonego orzeczenia nie ma zatem uzasadnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uważa, iż z treści pouczenia w ogóle wynika, i to jednoznacznie, do jakiego organu wnosi się zarzuty. Ocena, iż z pouczenia jednoznacznie wynika, do jakiego organu należy skierować zażalenie, jest oceną na niekorzyść Skarżącego w stosunku do ustalenia faktycznego organu, gdyż Dyrektor Izby Skarbowej przyjął, iż pouczenie było przynajmniej niekompletne.

Uzasadniając pozostałe zarzuty Skarżący podniósł, że skutkiem nie zamieszczenia w pouczeniu wskazówki, jaki organ jest właściwy do wniesienia zarzutów, jest możliwość wniesienia zarzutów również po upływie terminu wskazanego w pouczeniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pogląd ten uzasadniony jest charakterem pouczenia. Instytucja pouczenia o możliwości zaskarżenia orzeczenia jest powszechna we wszelkich postępowaniach, zwłaszcza jeśli strona prowadzi postępowanie samodzielnie i nie korzysta z pomocy zawodowego pełnomocnika. Pouczenie służy przede wszystkim ochronie interesu strony postępowania, i jest zupełnie niezależna od tego, czy strona z innych źródeł (np. z analizy treści danego orzeczenia) może wywnioskować, do jakiego organu należy złożyć środek odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpatrując wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na wstępie przypomnieć należy jej autorowi, że Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do art. 183 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (w przypadkach wymienionych w § 2 w/w artykułu), w niniejszej sprawie nie występującą. Oznacza to, że zaskarżony wyrok kontrolowany jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty i wnioski środka odwoławczego. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).

W ocenie Skarżącego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przepisy: art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a.") oraz art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej w jej petitum wskazał jako naruszony "art. 27 § 1 pkt 10" zamiast art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., ale ponieważ w uzasadnieniu przytoczono treść przepisu oraz wskazano prawidłową numerację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to omyłka pisarska, której korekta nie powoduje naruszenia omawianego na wstępie art. 183 § 1 P.p.s.a. Art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 10 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Powodem oddalenia zarzutów w niniejszej sprawie było stwierdzenie uchybienia terminu do ich wniesienia (ok. 5 lat), a nie ich merytoryczna bezzasadność. Jeżeli zatem Skarżący usiłował po tak długim okresie wykazać wadliwość pouczenia w tytule wykonawczym należało ewentualnie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu i wykazywać w ten sposób brak winy w uchybieniu terminu. Na obecnym etapie postępowania natomiast, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zarzutów, merytoryczne badanie ich zasadności jest niemożliwe. Autor skargi kasacyjnej do kwestii uchybienia terminu do wniesienia zarzutów odniósł się w zasadzie jednym zdaniem (nie wskazując podstawy prawnej swego twierdzenia): skutkiem braku zamieszczenia w pouczeniu wskazówki, jaki organ jest właściwy do wniesienia zarzutów, jest możliwość wniesienia zarzutów również po upływie terminu wskazanego w pouczeniu. Żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera takiej normy prawnej. Ponadto podkreślić należy, że budzi zdziwienie wnoszenie zarzutów w 2011 r. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej od 2006 r., a następnie inicjowanie postępowania sądowego, w sytuacji gdy – jak wskazał Dyrektor Izby Skarbowej zarówno w postanowieniu z dnia 8 września 2011 r., jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Skarżący wiedział do jakiego organu i w jakim terminie należy wnieść zarzuty, skoro takie zarzuty wniósł w ustawowym terminie (w dniu 7 marca 2006 r.) do właściwego organu (Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.).

W oparciu o powyższe rozważania za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 33 pkt 10 u.p.e.a. powołane zarówno jako samodzielna podstawa kasacyjna, jak i w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nieskuteczny jest również zarzut Strony naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne uzasadnienie prawne oddalenia niektórych zarzutów skargi. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 89/12; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt II FSK 2633/04, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odwołanie do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1651/11; wyrok NSA z 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II FSK 2073/11; wyrok NSA z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2412/11).

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w niniejszej sprawie naruszono art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (por. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). Skoro skargę Strony w niniejszej sprawie oddalono, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że pouczenie w tytule wykonawczym o przysługującym środku odwoławczym było jednoznaczne, w sytuacji gdy Dyrektor Izby Skarbowej uznał je za niekompletne, w żaden sposób nie zmienia sytuacji Skarżącego (ani w zakresie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ani w zakresie uprawnień faktycznych czy procesowych).

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z wynikiem sporu na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163,poz. 1349 ze zm.).