Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 176/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 94 ust. 1 i 2, art. 31
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. G., I. N. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 26 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze składu członka komisji 1) stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżących kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy J. (dalej: organ) na posiedzeniu w dniu 12 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.,, obecnie z 2023 r. poz. 40, dalej określanej skrótem: u.s.g., podjęła uchwałę, nr [...], którą odwołującą radnych A. G. i I. N. z grona członków Komisji Zdrowia, Polityki Socjalnej, Porządku Publicznego, Ochrony Przeciwpożarowej i Przeciwpowodziowej.

A. G. oraz I. N. (dalej określani jako Skarżący) wnieśli skargę na ww. uchwałę Rady Gminy J., w której zarzucili naruszenie:

- § 28 ust. 3 Statutu Gminy J., przyjętego uchwałą Rady Gminy J., nr [...] przez nieprzedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały wraz z uzasadnieniem i przez to niewykazanie potrzeby podjęcia uchwały,

- § 28 ust. 4 Statutu przez niezaopiniowanie projektu uchwały przez radcę prawnego lub adwokata,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie uchwały z naruszeniem Statutu Gminy J. i tym samym z naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez niesporządzenie uzasadnienia uchwały i niedołączenie go do projektu przez co naruszono zasady praworządności, legalności i demokratycznego państwa prawa.

Akta administracyjne sprawy przekazał Sądowi Przewodniczący Rady Gminy J., informując jednocześnie, że Wójt Gminy nie zajął stanowiska w sprawie.

W piśmie procesowym z 15 maja 2023 r. pełnomocnik procesowy Skarżących podtrzymał w całości stanowisko wnoszących skargi oraz jej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Podstawę do jej wniesienia stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bo do tego rodzaju spraw należą te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (porównaj w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3241/21, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).

Należy w tym miejscu podkreślić, że gmina ma zagwarantowaną konstytucyjne samodzielność organizacyjną (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Do podstawowych przejawów tej samodzielności należy zaliczyć prawo rady gminy do powoływania, ze swojego grona, stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalania przedmiotu ich działania oraz składu osobowego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. "Rada gminy ze swojego grona może powołać stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Uregulowanie to upoważnia radę gminy do ustalania składu osobowego komisji, ale w ramach obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Ten porządek tworzą m.in. także przepisy Statutu Gminy J., stanowiącego Załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z 18 maja 20202 r. w sprawie ustalenia Statutu Gminy J..

Zatem zaskarżona uchwała regulująca sytuacje radnego i jego uprawnienie do zasiadania w składzie stałej komisji dotyczy sfery jego prawa jako radnego. Tym bardziej, że art. 24 ust. 1 u.s.g. nakłada na radnego obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji raz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Z założenia, więc radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes, czy interes ugrupowania politycznego, którego jest członkiem. pozbawienie radnego członkostwa w stałej komisji ogranicza sposób wykonywania przez niego mandatu radnego. W konsekwencji radny, kwestionujący odwołanie go ze składu komisji, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy podjętej w tej materii. Wynika ona także z faktu, że wcześniej rada powołała go do składu komisji.. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy materialnoprawną sferą interesu skarżącego i jego uprawnieniem a zaskarżoną uchwałą (patrz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r, w sprawie o sygn. akt II OSK 1033/07).

W świetle powyższych rozważań Skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały odwołującej ich z grona członków Komisji Zdrowia, Polityki Socjalnej, Porządku Publicznego, Ochrony Przeciwpożarowej i Przeciwpowodziowej

.

Kryterium oceny zaskarżonej uchwały stanowi jej zgodność z prawem, co wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego stwierdza nieważność uchwały lub stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Pod pojęciem zgodności z prawem należy rozumieć nie tylko zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ale również zgodność z przepisami prawa miejscowego, stanowionego przez rady gmin, co w tym przypadku odnosi się do Statutu Gminy J..

Naruszenia Statutu Gminy zostały trafnie wskazane w skardze. § 28 ust. 3 Statutu wymaga, by projekt uchwały przedkładany Radzie Gminy zawierał uzasadnienie, w którym należy wykazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Z kolei, przepis § 28 ust. 4 wymaga, by projekt uchwały był opiniowany co do zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata.

Warunki te nie zostały spełnione, co Sąd stwierdził na podstawie przesłanych mu przez Przewodniczącego Rady Gminy akt, w których dokumentów takich nie ma. Sąd przyjmuje, że dokumentów takich nie ma także na zasadzie uznania tego faktu za przyznany, ponieważ Gmina nie odniosła się do twierdzeń Skarżących i nie zaprzeczyła im.

W tej sytuacji zarzut podjęcia uchwały z naruszeniem zasad wynikających ze Statutu Gminy J. jest uzasadniony, co stanowi o tym, że jest to uchwała sprzeczna z prawem.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji, przy zastosowaniu per analogiam art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak uzasadnienia w spornej uchwale. Nie ma przepisów prawa, które wymagałyby, aby elementem podjętej uchwały było także uzasadnienie. Nawiasem mówiąc, stawiając ten zarzut, Skarżący nie wskazali, które przepisy postępowania zostały w ten sposób naruszone. Nie można automatycznie przenieść na uchwały rady gminy, nie będącymi decyzjami administracyjnymi, wymogów dotyczących decyzji administracyjnej (art. 107 ust. 1 pkt 6 K.p.a., bo są to rodzajowo inne akty.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – ust. 4 art. 91 u.s.g..

Te same kryteria oceny legalności uchwały lub zarządzenia obowiązują w sytuacji wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Nadto zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Niewątpliwie uchwała o odwołaniu radnego z członkostwa w komisji rady gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm abstrakcyjnych. Z wyżej przytoczonych powodów została podjęta z naruszeniem procedur wynikających ze Statutu Gminy J.. To naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Okoliczności sprawy wskazują brak współpracy Rady Gminy z Wójtem Gminy J.. Świadczyć o tym może brak udzielenia przez Wójta odpowiedzi na skargę i reprezentowanie Gminy w postępowaniu sądowym.

W myśl art. 31 u.s.g. jedynym organem uprawnionym do reprezentacji gminy jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają jednak, na zasadzie wyjątku sytuację, w której gmina, bądź też jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08 - wszystkie dostępne w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl, Matan Andrzej. art. 98. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.).

Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 P.p.s.a., w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Z powyższych względów sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie zdolność sądową miała Rada Gminy J., a reprezentować ją mógł Przewodniczący Rady.

Wyrok zapadł po upływie roku od podjęcia uchwały. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. stwierdzono wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

W pkt 2 wyroku Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżących i na podstawie art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził na jego rzecz kwotę 797 zł, która obejmuje wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.