Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1362/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133, art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 361/22 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 1 wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 361/22 wydanym w sprawie ze skargi M. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej także jako: organ) w przedmiocie informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2 wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a w punkcie 3 wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w piśmie z dnia 31 marca 2022 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Skanu prowadzonego przez urząd Rejestru umów z okresu od 1 do 31 marca 2022 r.;

2. Skanów zawartych w marcu 2022 roku umów, w których stroną jest gmina O.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 12 kwietnia

2022 r., uznając, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, wezwał M. P. do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji, o których mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do podpisania wniosku oraz wskazania adresu do korespondencji.

Skarżący w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. wskazał, że w jego ocenie zakres wniosku z dnia 31 marca 2022 r. obejmuje informację publiczną o charakterze prostym, dla pozyskania której nie zachodzi potrzeba wykazywania szczególnego znaczenia informacji dla interesu publicznego. Skarżący podniósł, że czynność materialno-techniczna polegająca na udostępnieniu informacji publicznej zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji i nie świadczy to automatycznie o jej przetworzonym charakterze. M. P. podkreślił, że składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie realizuje osobistych celów, tylko wykazuje zainteresowanie wydatkowaniem środków publicznych w zakresie celowości, racjonalności i zasadności zawierania umów i jako mieszkaniec gminy O. oraz tym samym płatnik podatków, ma prawo wiedzieć na co i w jakiej wysokości wydatkowane są środki publiczne. Jednocześnie skarżący załączył podpisany wniosek oraz wskazał swoje dane adresowe.

Pismem z dnia 4 maja 2022 r. organ poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia 21 kwietnia 2022 r. nie zostało podpisane i w związku z tym na podstawie art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił sprawę bez dalszego rozpoznania.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o rozpoznanie jego wniosku z dnia 31 marca 2022 r., w terminie 7 dni, zastrzegając jednocześnie, że brak reakcji zmusi go do złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na bezczynność.

Skarżący w piśmie z dnia 26 lipca 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu i zarzucając Wójtowi Gminy O. naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a., wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 31 marca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. P. wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej oraz że objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną. Jako istotę sporu skarżący podał zaś uznanie objętej wnioskiem informacji za informację wymagającą przetworzenia oraz prawidłowość postępowania organu, który do dnia wniesienia niniejszej skargi nie wydał decyzji administracyjnej, ani też nie udostępnił informacji żądanej przez skarżącego. W ocenie skarżącego, organ pozostawiając niniejszą sprawę bez dalszego rozpoznania, błędnie zastosował art. 63 § 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. i podniósł, że żaden przepis prawa nie uprawnia do pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania z powodu niepodpisania odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnego interesu. Skarżący dodał także, że jego zdaniem informacje objęte jego wnioskiem stanowią informację publiczną prostą, która nie wymaga przetworzenia, a organ w żaden sposób nie wskazuje na czym miałoby polegać ewentualne jej przetworzenie, jakie czynności miałyby zostać wykonane przez jego pracowników oraz jakie informacje wymagają zebrania, czy są one zgromadzone w jednym miejscu, czy też wymagają odszukania, jaki czas jest niezbędny do wytworzenia tych informacji itd. W związku z powyższym w ocenie skarżącego organ uznał omawiane informacje za przetworzone w sposób arbitralny i niczym tego nie uzasadnił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi M. P. w całości, odstąpienie od wymierzenia organowi kary grzywny, o którą wnosi skarżący i odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że w jego ocenie skarżący nie dopełnił wymogu formalnego dotyczącego uzupełnienia wniosku o wykazanie szczególnego interesu publicznego, a ponadto pismo zawierające uzupełnienie wniosku nie zostało przez niego podpisane. W związku z tym organ podkreślił, że wymóg złożenia podpisu dotyczy nie tylko złożenia wniosku pierwotnego, ale również podpisywania kolejnych pism pozostających w związku przyczynowo-skutkowym z treścią wniosku. Organ podniósł, że skarżący podjął jedynie polemikę w kontekście treści wysłanego do niego wezwania o wykazanie szczególnego interesu publicznego, w sytuacji, gdy ustalenia natury faktycznej i prawnej dotyczące istnienia lub nie szczególnego interesu publicznego leżą po stronie adresata wniosku. Ponadto, organ dodał także, że skarżący wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej jako permanentne narzędzie nękania organu i pracowników Urzędu Gminy O. i znany jest organowi z wysyłania ponad przyjęta miarę, logikę i zasadność wniosków o dostęp do informacji publicznej. Organ wskazał, że skarżący tylko od stycznia do końca lipca 2022 r. złożył 46 wniosków wraz z pismami pomocniczymi, które składa zresztą stosując różne adresy e-mailowe i zasypując wręcz Urząd wnioskami w trybie dostępu do informacji publicznej, których jedynym celem jest próba dezorganizacji Urzędu i wprost nękanie tego organu. W ocenie organu biorąc powyższe pod uwagę w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z instytucją bezczynności, a z wywołaniem skutku w postaci pozostawienia sprawy bez dalszego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 1 wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 361/22 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2 wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a w punkcie 3 wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Wójt Gminy należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie budzi również wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem skarżącego w zakresie skanów prowadzonego przez organ rejestru umów z okresu od 1 do 31 marca 2022 r., a także umów zawartych w marcu 2022 r., w których stroną jest gmina O., stanowią informację publiczną. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Odnosząc się z kolei do wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego wobec zakwalifikowania żądanych skanów jako informacji przetworzonej, Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", nie zawarł w ustawie jego legalnej definicji i wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, m.in. że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku – co do zasady – nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że informacją przetworzoną jest również informacja wymagająca zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów oraz może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępniania informacji przetworzonej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Sąd I instancji dodał także, że przyjmuje się, że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to jednak prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia nie może ograniczać się do ogólnej formuły, z powołaniem się na konieczność usunięcia "szeregu informacji z zakresu danych osobowych, poufnych, indywidualnych – niepublicznych", gdyż uznanie, że tak lakoniczne uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Zatem podmiot, który powołuje się na taką okoliczność, powinien podać, jaki jest zakres niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu, który ma te informacje udostępnić, a więc podać takie dane jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretną ilość dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących się w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników, oraz każdą inną okoliczność potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 3135/21).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że nie przewidziano w ustawie o dostępie do informacji publicznej możliwości załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w sytuacji gdy spełnia on wymogi formalne. Natomiast nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego winno skutkować odmową udzielenia żądanej informacji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając jednak przy tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nieudostępnienie informacji publicznej nie było przejawem złej woli organu, lecz wiązało się z prezentowaną przez niego odmienną oceną prawną charakteru wniosku.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał organowi na konieczność załatwienia wniosku skarżącego w sposób odpowiadający regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, w wyznaczonym terminie, zaznaczając jednocześnie, że uwzględniając skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł przesądzić jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie oraz wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz koszów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się ww. przepisu, podczas gdy w sytuacji gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., co w efekcie spowodowało uwzględnienie skargi strony i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności;

2) przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na nierozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy żądana przez stronę informacja jest informacją publiczną prostą, czy też przetworzoną, jak również pominięcie kwestii braku podpisu pod pismem będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania interesu publicznego, co uniemożliwiło prawidłową ocenę, że aby wydać prawidłową decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej, organ administracji publicznej powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, co też uczynił, a tym samym nie pozostawał w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że w jego ocenie skarżący nie dopełnił wymogu formalnego dotyczącego uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego, co z kolei uprawniało do zastosowania reżimu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., tj. do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wymóg złożenia podpisu dotyczy nie tylko wniosku pierwotnego, ale również podpisywania kolejnych pism pozostających w związku przyczynowo-skutkowym z treścią tego wniosku. Następnie organ skarżący kasacyjnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 475/17, wyjaśnił, że w momencie, w którym organ ma zamiar wydać decyzję administracyjną, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera braki formalne, to musi zastosować tryb naprawczy zmierzający do uzupełnienia braków formalnych podania, a z kolei logiczną konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych musi być pozostawienie podania bez rozpoznania, gdyż nie byłoby racjonalne stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jedynie częściowo. Natomiast wydanie decyzji administracyjnej przez organ w sytuacji, w której braki formalne nie zostały uzupełnione byłoby działaniem organu z urzędu, co nie jest dopuszczalne, ponieważ postępowanie o udzielenie informacji publicznej wszczyna się na wniosek.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał także, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z samej ustawy, a także jest podkreślane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc tym bardziej w momencie, w którym organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji wnioskodawcy, jest związany wszystkimi przepisami k.p.a. Natomiast skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć o odmowie udostepnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania, to procedura wydania takiej decyzji musi być oparta o odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza między innymi, że nie można wydać decyzji administracyjnej w momencie, gdy nie usunięto braków formalnych podania wszczynającego postępowanie. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w takiej sytuacji należy wezwać wnioskodawcę do usunięcia takich braków, a przy braku ich usunięcia należy zastosować reżim przewidziany w Kodeksie, tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Organ skarżący kasacyjnie wyjaśnił także, że zdaje sobie sprawę z tego, że w przypadku udzielania informacji publicznej prostej postępowanie jest maksymalnie odformalizowane, jednak twierdzenie, że w pozostałych sytuacjach stosowanie procedur przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest wyłączone, a organ może zachować się tylko w dwojaki sposób, tj. umorzyć postępowanie administracyjne albo wydać decyzję administracyjną odmowną, jest jego zdaniem błędne.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że podjął jedyną dopuszczalną w okolicznościach niniejszej sprawy decyzję, a mianowicie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, a skoro działanie to jest wyraźnie przewidziane przepisami prawa i ma zastosowanie w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, organ nie mógł pozostawać w bezczynności.

Następnie organ skarżący kasacyjnie podniósł, że sformułowanie uzasadnienia w sposób, jaki uczynił to WSA w Gliwicach nasuwa wątpliwości co do tego, czy Sąd ten wszechstronnie zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i czy to właśnie na jego podstawie wydał swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, istotne kwestie zostały przez Sąd I instancji całkowicie pominięte, a niektóre pozostały nierozstrzygnięte, mimo że wynikały z akt sprawy. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie WSA w Gliwicach nie rozstrzygnął między innymi tego czy informacja, której udostępnienia domaga się skarżący jest prosta, czy przetworzona, a ponadto pominął fakt braku podpisu pod pismem będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania interesu publicznego, a swój wywód zakończył ogólnym stwierdzeniem, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie można zastosować trybu pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach istoty sprawy polegającym na nierozstrzygnięciu przez Sąd I instancji czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną prostą, czy też przetworzoną, jak również pominięciu kwestii braku podpisu pod pismem będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania interesu publicznego, co uniemożliwiło prawidłową ocenę, że aby wydać prawidłową decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej organ administracji publicznej powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, co też uczynił, a tym samym nie pozostawał w bezczynności.

Przede wszystkim w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). O spełnieniu warunku przytoczenia podstawy zaskarżenia nie może świadczyć powołanie się na naruszenie art. 133 p.p.s.a., bowiem organ skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że przywołany przez niego przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. obejmuje trzy paragrafy.

Nawet jednak jeśli przyjąć, że omawiany zarzut dotyczy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, to taki zarzut także należałoby uznać za nieskuteczny. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., zaś prawidłowość tej oceny, którą podważa organ skarżący kasacyjnie, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia również dopatruje się organ skarżący kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Wymogu powiązania, o jakim mowa wyżej, nie spełnia bowiem wskazanie na art. 133 p.p.s.a. w związku z omówioną już wadliwością tego typu zarzutu.

Ponadto, odnosząc się do treści omawianego zarzutu, wskazać także należy, że wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność, której celem jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań, obowiązkiem Sądu I instancji nie było rozstrzygnięcie czy żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej prostej, czy też przetworzonej. Sąd na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność organu nie wnika bowiem w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1295/17). Słusznie WSA w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uwzględniając skargę na bezczynność nie mógł przesądzić jak ma być rozstrzygnięta niniejsza sprawa, w której organ pozostaje bezczynny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przywołując okoliczności faktyczne sprawy nie pominął również kwestii braku podpisu pod pismem będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania przez skarżącego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanych przez niego informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził jednak, że nie mogło to stanowić podstawy do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, w sytuacji gdy wniosek ten został podpisany przez skarżącego i wskazał jednocześnie, że nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego winno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia żądanej informacji.

Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała zaś na dokonanie przez WSA w Gliwicach błędnej wykładni art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegającej na nieprawidłowym uznaniu, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się ww. przepisu, podczas gdy w sytuacji gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., co w efekcie spowodowało uwzględnienie skargi strony i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z powyższym i w odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że organ skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinien wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego, dodać należy przede wszystkim, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Co więcej, przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Z kolei nawiązując do podniesionego przez organ skarżący kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 16 u.d.i.p., abstrahując od tego, że autor skargi kasacyjnej ponownie w sposób nieprecyzyjny powołał w zarzucie przepis, nie dostrzegając, że składa się on z dwóch punktów, z których pierwszy stanowi o terminie rozpoznania odwołania, a drugi odnosi się do elementów uzasadnienia decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, to zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny w sytuacji, gdy przepis ten nie był w sprawie stosowany, ponieważ do wydania decyzji administracyjnej w ramach prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej ponad wszelką wątpliwość nie doszło. Wreszcie należy podkreślić, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, według którego w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., co również przesądza o nieskuteczności omawianego zarzutu. Sąd stwierdził na stronie 9 uzasadnienia, że "Ustawa nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania skoro spełnia wymogi formalne. Natomiast nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego winno skutkować odmową udzielenia żądanej informacji", co w żaden sposób nie uzasadnia przypisania Sądowi I instancji generalnego poglądu, według którego w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.