Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 401/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/6525/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 12 października 2022r., nr GZDiZ.NP.701.72.9.2022.EPS/MP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie kwotę 4591 (cztery tysiące pięćset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/6525/22, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: Dyrektor GZDiZ), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, z dnia 12 października 2022 r., nr GZDiZ.NP.701.72.9.2022.EPS/MP, w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 23 czerwca 2022 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania tablic reklamowych z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. /Uchwały Krajobrazowej/ i stwierdzili, że na działce nr [...], obręb [...] w G., przy ulicy G.[...] umieszczono wolnostojącą tablicę reklamową typu C o wymiarach 5,984 m x 2,971 m = 17,78 m2; łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi 17,78 m2. Pracownicy ustalili, że tablica należała do C. Sp. z o.o. i jest ona niezgodna z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Do protokołu załączono pomiary tablicy reklamowej oraz zdjęcia. W związku z tym, pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej. W zawiadomieniu wskazano także termin przeprowadzenia oględzin.

Przeprowadzone w dniach 19 lipca 2022 r. i 26 lipca 2022 r. ponowne oględziny wykazały w dalszym ciągu umieszczenie tablicy reklamowej na przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 26 lipca 2022 r. poinformowano stronę o zakończeniu czynności postępowania dowodowego, pouczając o przysługujących stronie uprawnieniach. W dniu 27 lipca 2022 r. do organu wpłynęło stanowisko Spółki w sprawie.

W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia 12 października 2022 r. Dyrektor GZDiZ wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 32 457,60 zł, za umieszczenie w dniach od 23 czerwca 2022 r. do 12 października 2022 r. wolnostojącej tablicy reklamowej na działce nr [...], obręb [...], przy ulicy G.[...] w G., o powierzchni służącej ekspozycji reklamy 17,78 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. urządzenia reklamowego do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź usunięcia ww. urządzenia reklamowego.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła, że Dyrektor GZDiZ był organem niewłaściwym do wydania zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż przepis ustawy nie przyznaje mu kompetencji do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach, w tym decyzji w przedmiocie nakładania kar pieniężnych. Ponadto, w sprawie ma miejsce nieważność postępowania, gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Odwołująca się wyjaśniła, że nośnik, którego dotyczy decyzja, został posadowiony w 2004 r. po przeprowadzeniu kompletu procedur administracyjno-budowlanych oraz cywilnych, przez specjalistyczną firmę wykonawczą. Do roku 2020 właścicielem i operatorem nośnika, którego dotyczy decyzja, była Spółka, lecz w dniu 24 marca 2020 r. zbyła ona nośnik na rzecz spółki B. z siedzibą w T. Spółka otrzymała prawo prowadzenia na nośnikach działalności reklamowej, lecz nie posiada praw, które wykraczałyby poza jego bieżącą eksploatację, tym samym nie przysługuje jej uprawnienie do decydowania o demontażu, czy też dostosowaniu nośnika do przepisów Uchwały Krajobrazowej. Z tego powodu Spółka bez zgody właściciela nie mogła go zdemontować ani dostosować. Od dnia 24 marca 2020 r. właścicielem nośnika jest B. i to ten podmiot jest władny wykonać powyższe obowiązki oraz jest stroną niniejszego postępowania, ale nie został uwzględniony, pomimo że organ posiadał wiedzę o roli spółki B. w niniejszej sprawie i posiadał jej dane. Spółka zwróciła też uwagę, że w dotychczasowych postępowaniach prowadzonych przez organ wobec Spółki i innych urządzeń reklamowych zagadnienie adresata decyzji oceniane było odmiennie. Natomiast kwestionowana decyzja zmienia tok rozumowania i rozstrzygania organu, naruszając zasady zaufania do organów władzy państwowej i stanowionego przez nie prawa oraz wydawanego orzecznictwa.

Odwołująca się zwróciła też uwagę na wadliwe oderwanie faktu "umieszczenia" urządzenia od obowiązywania Uchwały Krajobrazowej. W ocenie strony "umieszczenie" powinno odbyć się pod rządami Uchwały Krajobrazowej, w trakcie jej obowiązywania, a próba przypisania odpowiedzialności z tytułu kary podmiotowi, który umieścił ją legalnie, na podstawi zgód budowlanych, przed wejściem w życie ustawy i uchwały byłaby wprost contra legem.

Dodatkowo zarzuciła, że wadliwie ustalono okres, za jaki kara winna być naliczona. Organ przyjął bowiem wykładnię, zgodnie z którą za datę wszczęcia postępowania przyjął datę czynności, o której powiadomił stronę, a za tę czynność uznał kontrolę przeprowadzoną w dniu 23 czerwca 2022 r. bez wiedzy strony, przy czym strona o tej czynności została poinformowana pismem z dnia 27 czerwca 2022 r., które zostało jej doręczone w dniu 18 lipca 2022 r. Co więcej, pismo z dnia 27 czerwca 2020 r. jest właśnie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Dlatego też, w ocenie Spółki, kara (o ile w ogóle) mogłaby w niniejszej sprawie zostać naliczona (i nałożona na właściwy podmiot), to za okres od dnia 18 lipca 2022 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Organy ponadto nie ustaliły wymiarów nośnika, ani nie wyjaśniły, w jaki sposób ww. powierzchnia została zmierzona.

Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium – decyzją z dnia 30 stycznia 2024 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary administracyjnej oraz dostosowania nośnika do przepisów Uchwały Krajobrazowej lub jego usunięcia Kolegium wyjaśniło, że tablica reklamowa została umieszczona przy ulicy G. w G. przez Spółkę i to ona jest odpowiedzialna za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej niezgodnej z Uchwałą Krajobrazową. Okoliczność ta była w niniejszej sprawie bezsporna. Natomiast fakt sprzedaniu tablicy w dniu 24 marca 2020 r., tj. 10 dni przed upływem obowiązującego wówczas terminu na dostosowanie tablic do postanowień uchwały, nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", karze pieniężnej podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały.

Jak wyjaśnił dalej organ, z odpowiedzialności strony nie zwalnia także fakt, że tablice reklamowe zostały umieszczone przez wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej. Postanowienia Uchwały w sposób jednolity traktują wszystkie nośniki reklamowe niezgodne z Uchwałą, a posadowionym przed jej wejściem w życie dają czas na dostosowanie do jej przepisów bez względu na to czy dany nośnik został posadowiony legalnie, tzn. w oparciu o ostateczne rozstrzygniecie organu architektoniczno-budowlanego, czy może został posadowiony nielegalnie. Uchwała Krajobrazowa weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r. i od tego momentu znalazła bezpośrednie zastosowanie do obiektów reklamowych planowanych do umieszczenia na terenie Gdańska, regulując stany przyszłe. Natomiast do stanów istniejących w dniu jej wejścia w życie uchwałodawca gminny, realizując uprawnienie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowi, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, w § 21 Uchwały Krajobrazowej, postanowił, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. Powyższe regulacje potwierdzają wolę uregulowania normatywnie sytuacji istniejących w dacie wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały. Uchwała bowiem penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie Uchwały okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem - zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień Uchwały Krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących.

Wobec tego, argumenty Spółki wskazujące na błędne określenie podmiotu zobowiązanego oraz ogólny brak postaw do wymierzenia kary za legalnie posadowione przed wejściem w życie Uchwały nośniki, są nieuzasadnione.

W kwestii terminu, za jaki wyznaczono karę Kolegium wyjaśniło, że za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się dzień dokonania w sprawie pierwszej czynności urzędowej, o której powiadomiono strony postępowania. W niniejszej sprawie taką pierwszą czynnością była kontrola dokonana przez organ I instancji w dniu 23 czerwca 2022 r., o której strona poinformowana była zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 27 czerwca 2022 r. Spółka wyraziła też wątpliwości co do rozmiaru tablicy reklamowej (powierzchni reklamowej), ale nie podważyła skutecznie prawidłowości ustaleń organu I instancji w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowych, od których zależy wysokość obciążającej ją kary, nie przedstawiła w tej kwestii kontr-dowodu, więc zarzut ten organ uznał za gołosłowny.

Kolegium nie podzieliło też stanowiska strony co do niewłaściwości organu orzekającego w I instancji. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r., poz. 559 ze zm.) dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może upoważnić do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.g.n. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał jako organ właściwy w pierwszej instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p.

Jak uznało nadto Kolegium, strona nie ma racji twierdząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 rzutuje nie tylko na uprawnienie podmiotów zobowiązanych do usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do odszkodowania, ale także na możliwość nakładania kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych na podstawie zgód budowlanych przed dniem wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej. Tymczasem w wyroku tym Trybunał potwierdza, że na ustawodawcy ciążył obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Dlatego też - zdaniem Kolegium - odrębną kwestię stanowić będzie uzupełnienie regulacji ustawowej o mechanizm kompensacyjny dla zobowiązanych podmiotów.

Końcowo organ odwoławczy podzielił uzasadnienie zawarte w decyzji organu I instancji o braku możliwości zastosowania w sprawie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 37d ust. 3 i 5 oraz art. 37e u.p.z.p. w związku z art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), dalej jako "Ordynacja podatkowa", poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy organ - Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, tj. jednostki budżetowej, na podstawie upoważnienia udzielonego w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, w sytuacji gdy art. 37d ust. 3 i 5 jak i art. 37e u.p.z.p. (stanowiące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g.) wyraźnie wskazują na wójta/burmistrza/prezydenta miasta jako na organ wyłącznie właściwy do orzekania w tym przedmiocie, w skutek czego jego kompetencji nie można delegować na inny podmiot/jednostkę budżetową w tym trybie, w szczególności ze względu na fakt, że w postępowaniu dotyczącym tych kar stosowane są przepisy Ordynacji podatkowej, do których wyraźnie odsyła art. 37e u.p.z.p., przez co wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta przysługują w zakresie kar kompetencje organu podatkowego, a przepisy Ordynacji podatkowej (w tym w szczególności art. 143) nie dopuszczają delegowania przez organy podatkowe swoich kompetencji w drodze innej, niż w drodze upoważnienia danego pracownika organu (zakaz dekoncentracji zewnętrznej). Decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jest dotknięta sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2/ art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż dawny właściciel urządzenia reklamowego, który utracił prawo dysponowania i rozporządzania nim, a tym samym pozbawiony jest możliwości dostosowania tego urządzenia do wymogów Uchwały Krajobrazowej, może podlegać sankcjom - karze pieniężnej określonej w art. 37d ust. 5 u.p.z.p., a zatem nieuprawnione uznanie Skarżącej za stronę w sprawie i arbitralne pominięcie właściciela - podmiotu uprawnionego do dostosowania urządzenia reklamowego za stronę postępowania i adresata zaskarżonej decyzji (to samo dotyczy decyzji organu I instancji w tej sprawie administracyjnej); zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana wobec podmiotu niebędącego stroną w sprawie i jest dotknięta sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3/ art. 37a ust. 9 oraz 37d ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez orzeczenie kary pieniężnej za brak dostosowania urządzenia reklamowego umiejscowionego na podstawie zgody budowlanej (legalnie) w sytuacji gdy nakaz dostosowania określony w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w odniesieniu do urządzeń usytuowanych na podstawie zgód budowlanych bez zapewnienia odszkodowania za nałożenie obowiązku dostosowawczego skutkującego ich rozbiórką został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 za niezgodny z Konstytucją i dlatego nie może stanowić podstawy do żądania dostosowania takich urządzeń do zapisów Uchwały Krajobrazowej, a w konsekwencji za brak dostosowania takiego urządzenia reklamowego do zapisów takiej Uchwały nie może być nałożona kara pieniężna na podstawie 37d ust. 1-5 u.p.z.p. (skoro nie ma obowiązku dostosowania takich tablic i urządzeń reklamowych, to nie może być nałożona kara za jego niewykonanie);

4/ art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i 61 § 4 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie okresu za jaki kara winna być naliczona i w konsekwencji naliczenie kary w nieprawidłowej (zawyżonej) wysokości.

Spółka zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zasadniczą zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej i przyjęcie oceny tego samego stanu faktycznego i prawnego w sposób całkowicie odmienny od ocen i rozstrzygnięć dokonywanych wobec skarżącego w innych sprawach, przy czym zmiana ta nastąpiła bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, a dotychczasowa linia orzecznicza i zapadłe w jej ramach orzeczenia są zgodne z prawem i ostateczne.

Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów Spółka wskazała, że w odrębnej skardze zaskarżyła uchwałę nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw w zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 6 marca 2019 r., poz. 1090), której przedmiotem jest udzielenie Dyrektorowi GZDiZ w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. GZDiZ ma status jednostki budżetowej Gdańska. Tymczasem, zdaniem strony, w sprawach, których dotyczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora GZDiZ, zastosowanie trybu określonego w art. 39 ust. 4 u.s.g. jest niedopuszczalne i obarczone wadą kwalifikowaną. Przepisy art. 37d ust. 3 i 5, a także art. 37e u.p.z.p. stanowiące podstawę do wydawania takich decyzji wskazują wyraźnie organ, który jest wyłącznie właściwy do ich wydawania, tj. wskazują, że karę pieniężną wymierza w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), a ponadto, że uprawnienia organów podatkowych (w zakresie kar stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej) przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W związku z tym Dyrektor GZDiZ nie miał i nie ma prawa nałożyć na niego kary określonej w decyzji GZDiZ utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją ze względu na naruszenie 37d ust. 3 i 5 u.p.z.p. oraz wadliwość upoważnienia wynikającego z ww. uchwały, skutkującą jej nieważnością na mocy art. 101 u.s.g. Jak zauważyła Spółka, sytuacja w przedmiotowej sprawie jest analogiczna, jak w przypadku przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co do których Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. II FPS 3/16, stwierdził, że przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Powyższa teza znajduje w pełni zastosowanie również do art. 37d ust. 3 i ust 5 w związku z art. 37e u.p.z.p. i nie pozwala na delegowanie spraw przewidzianych w tych przepisach w ramach art. 39 ust. 4 u.s.g., a tym samym ww. uchwała jest nieważna w całości, a wydawane w oparciu o nią przez GZDiZ decyzje w przedmiocie nałożenia kar administracyjnych i obowiązku dostosowania są również wadliwe. Nie można bowiem w drodze uchwały rady gminy nie tylko delegować samego wydawania decyzji administracyjnych, ale także innych aktów i czynności związanych z załatwianiem spraw indywidualnych (materialno-technicznych, sprawozdawczych czy kontrolnych), jeśli dana ustawa wyraźnie wskazuje, że organem właściwym do ich wydawania jest wyłącznie wójt/burmistrz/prezydent miasta, szczególnie jeśli dana ustawa jednocześnie przyznaje tym podmiotom w danej kategorii spraw przymiot organu podatkowego. Skoro u.p.z.p. precyzuje zarówno organ właściwy jak i zakres spraw, które ma on rozstrzygać, to rada gminy nie może zastępować tego organu, ani uchwałą przenosić na inny podmiot tego zakresu spraw, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji. Gdyby przyjąć takie uprawnienie rady gminy, to wówczas uchwała wydawana w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., a nie norma ustawowa, kreowałaby organ właściwy do załatwienia sprawy, co naruszałoby konstytucyjne zasady statuujące hierarchiczny system źródeł prawa stanowionego w RP oraz zasadę trójpodziału władzy.

Dalej Spółka ponownie wyjaśniła, że z dniem 24 marca 2020 r. zbyła przedmiotowy nośnik na rzecz innego podmiotu i nie posiada do niego praw, które uprawniałyby ją do decydowania o demontażu czy dostosowania nośnika do przepisów Uchwały. Do dokonania tych czynności władny jest aktualny właściciel nośnika i to on powinien być stroną postępowania. Ponadto zauważono, że przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego nie można poprzestać jedynie na wskazaniu "podmiotu, który umieścił" nośnik, gdyż umieszczenie mogło mieć miejsce wiele lat przez wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej. Kuriozum byłoby w takiej sytuacji penalizowanie pierwotnego "umieszczającego"/właściciela, który nie ma już żadnego władztwa nad urządzeniem. Natomiast Kolegium zdawkowo, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego swoje stanowisko, arbitralnie przesądziło, że ww. okoliczności są bez znaczenia i zarzut co do braku przymiotu strony skarżącej jest niezasadny. Bez jakiegokolwiek rozsądnego uzasadnienia organ przyjął, iż fakt braku uprawnienia do rozporządzania urządzeniem i co za tym idzie obiektywny brak możliwości wywiązania się z obowiązku dostosowania urządzenia do wymogów Uchwały Krajobrazowej po stronie skarżącego jest w sprawie irrelewantny. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie i jest dotknięta sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, stanowisko to jest odmienne od dotychczasowego stanowiska Dyrektora GZDiZ w sprawach prowadzonych wobec Spółki, w których organ ten twierdził, że z uwagi na zbycie przez skarżącą tablic reklamowych będących przedmiotem danego postępowania na rzecz innego podmiotu i skutkującym w rezultacie brakiem tytułu prawnego do tablic, jak i do nieruchomości, na której tablice umieszczono, nie ma możliwości wywiązania się z obowiązku doprowadzenia do zmiany istniejącej sytuacji, wobec czego Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Pogląd taki dotyczył 60 wyszczególnionych w skardze postępowania, które zakończyły się wydaniem wobec skarżącej decyzji umarzających postępowanie. Stan faktyczny i prawny tych sprawy był tożsamy z niniejszą sprawą, zaś żaden z orzekających obecnie organów nie wyjaśnił, co skłoniło go do zupełnej zmiany stanowiska, naruszając zasadę zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Tym bardziej, że po dacie zaskarżonej decyzji Kolegium także wydało kilka decyzji umarzających postępowanie z nieco odmiennych uzasadnieniem. Również inne Kolegia w kraju (w Krakowie, w Pile) stwierdzały wobec skarżącej brak podstaw do wymierzenia kary za umieszczenie tablic reklamowych, gdyż w dacie umieszczenia dana regulacja krajobrazowa nie obowiązywała, a w dacie upływu terminu dostosowawczego skarżący nie miał już tytułu prawnego do dysponowania tablicami.

Spółka zauważyła też, że przyjęcie literalnego brzmienia art. 37d ust. 2 u.p.z.p. i uznanie, że przewiduje on wymóg bezwzględnego ukarania wyłącznie podmiotu, który umieścił tablicę reklamową, jeśli jest on znany, nie dopuszczając przy tym w żadnej sytuacji nałożenia sankcji na inne podmioty, w tym na aktualnego właściciela tego nośnika, oznaczałoby, że przepis art. 37d u.p.z.p. w niektórych przypadkach - w tym w przedmiotowej sprawie - nakazuje adresatom bezwzględnie popełnienie przestępstwa z art. 288 k.k. oraz pozwala karać administracyjnie te podmioty za niepopełnienie tego przestępstwa. Taka wykładnia z oczywistych względów jest nie do pogodzenia z polskim systemem prawa, a organu obu instancji w takiej sytuacji winny zastosować dyspozycję przepisu zawartego w art. 7a § 1 k.p.a., tj. zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść strony. Mając to na uwadze Spółka uznała, że przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone.

Odnośnie samej możliwości nałożenia przedmiotowej kary dla nośnika zamontowanego w roku 2004 r. na podstawie zgody budowlanej Spółka zwróciła uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 15/20 i P 20/19, z których wynika, że sprzeczne z Konstytucją są uchwały krajobrazowe zawierające zapisy o obowiązku dostosowania urządzeń i tablic reklamowych do warunków określonych w tych uchwałach bez zapewnienia mechanizmów kompensacyjnych. Skutkiem ww. orzeczeń jest brak możliwości nakazywania usuwania urządzeń reklamowych, które zostały usytuowane przed wejściem w życie chwał krajobrazowych. Takie też stanowisko zaczęto przyjmować w orzeczeniach sądów administracyjnych, w których stwierdzano nieważność kluczowych postanowień uchwał krajobrazowych, w których ustalono obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia tej uchwały w życie reklam oraz urządzeń reklamowych i szyldów do warunków, zasad i wymogów określonych tej uchwale, w okresie roku od daty wejścia w życie uchwały. W orzeczeniach tych stwierdzano, że wyrok Trybunału należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej - nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania. Dlatego też stwierdzenia organu na temat tego, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie potwierdza pominięcie ustawodawcze w zakresie określenia mechanizmu kompensacyjnego i stanowi asumpt do uzupełnienia regulacji ustawowej o mechanizm kompensacyjny dla zobowiązanych podmiotów są wprost sprzeczne z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnieniem. Kolegium w sposób niewłaściwy odczytuje sens tego wyroku.

Odnośnie wysokości kary Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, podkreślając, że naliczanie kary (nakładanie sankcji) z mocą wsteczną i przyjmowanie jako początku biegu dnia przeprowadzenia "wewnętrznej" czynności technicznej przez organ (o której to czynności strona ani nie wiedziała, ani w niej nie uczestniczyła, ani na nią nie została zaproszona, zaś samo zawiadomienie o czynności strona otrzymała kilkanaście dni po jej przeprowadzeniu) jest naruszeniem zasad czynnego udziału w postępowaniu, równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów. W tym zakresie strona powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował.

Końcowo Spółka ponownie podniosła, że wydane decyzje naruszają zasadę jednolitości orzecznictwa, która oznacza przede wszystkim konieczność przewidywalności działań władzy publicznej. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Z przepisów prawa (art. 8 § 2 k.p.a.) oraz orzecznictwa wynika zatem waga zasady pewności prawa. Po stronie obywatela mieści się prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką. Obowiązek ten nabiera szczególnej wagi w sytuacjach, w których dany podmiot jest "stałym odbiorcą" rozstrzygnięć wydawanych przez administrację publiczną, tak jak ma to miejsce w obecnej sprawie w stosunku do skarżącej. Niedopuszczalna jest bowiem praktyka polegająca na wydawaniu wobec tego samego podmiotu rozstrzygnięć pozytywnych, a następnie -bez ważnych powodów, takich jak w szczególności zmiana stanu prawnego czy faktycznego -wydawanie rozstrzygnięć negatywnych. Takie postępowanie należy ocenić jako rażąco naruszające art. 8 § 2 k.p.a. i stanowiące w konsekwencji podstawę do uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2024 r. Spółka uzupełniła zarzuty skargi, wskazując na treść wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1951/19, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej Uchwały Krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Spółka uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora GZDiZ z dnia 12 października 2022 r., wymierzającą Spółce karę pieniężną za umieszczenie w dniach od 23 czerwca 2022 r. do 12 października 2022 r. wolnostojącej tablicy reklamowej – reklamy typu C, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. G. [...] w G., o powierzchni służącej ekspozycji reklamy 17,78 m2, jako niezgodnej z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XlVIII/1465/18 z w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska

(Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2018 r. poz. 1034.), dalej jako "Uchwała Krajobrazowa". Decyzjom tym strona zarzuca, że decyzja I instancji została wydana przez organ niemający uprawień do orzekania i wydawania decyzji w indywidualnych sprawach w zakresie kar pieniężnych za naruszenie przepisów Uchwały Krajobrazowej, błędne określenie podmiotu, wobec którego można taką karę wymierzyć, nieprawidłowe ustalenie okresu, za jaki kara powinna być naliczona, a tym samym jej wysokości oraz zakwestionowano uprawnienie organów do wymierzania kar wobec tablic reklamowych usytuowanych przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej na podstawie zgody budowlanej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19.

Oceniając powyższe zarzuty Sąd za zasadny uznał przede wszystkim ostatni z nich.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako "u.p.z.p.", podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta (art. 37d ust. 3). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4). W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 6 u.p.z.p.).

Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70, 1313 i 2291), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.) Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 9 u.p.z.p.). Jeśli kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 8 lub 9, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (art. 37d ust. 10 u.p.z.p.).

Stosownie zaś do art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez "reklamę" należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, natomiast jako "tablicę reklamową" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Z kolei "urządzenie reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).

Choć nie było to przedmiotem sporu, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 2 pkt 16c u.p.z.p. Przewidziana w przepisie art. 37d u.p.z.p. kara pieniężna dotyczy natomiast umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

Jak już też wskazano, karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie kara została wymierzona przez Dyrektora GZDiZ, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Natomiast, zdaniem Spółki, takie upoważnienie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji w indywidulanej sprawie administracyjnej związanej z wymierzaniem kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć trzeba, że powoływana przez stronę skarga na ww. uchwałę upoważniającą została odrzucona przez tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 885/23 (dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wobec czego zawarte w tej uchwale upoważnienie dla Dyrektora GZDiZ nadal pozostaje w mocy.

Zatem, w ocenie Sądu, organ orzekający w I instancji był uprawniony do orzekania w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 39 ust. 4 u.g.n. dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może zobowiązać do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. W związku ze wskazanym upoważnieniem Dyrektor GZDiZ przejął funkcję organu administracji publicznej upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnych we własnym imieniu. Oznacza to, że Dyrektor GZDiZ nabył status organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i posiada go do momentu uchylenia albo wygaśnięcia uchwały upoważniającej. Podmiot ten nabywa wyłączną kompetencję do załatwienia w postępowaniu administracyjnym spraw rodzajowo wskazanych w upoważnieniu (por. P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 39, Warszawa 2023, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r. I OSK 1285/18).

Wyznaczenie osoby fizycznej do wykonywania funkcji administracji publicznej jest wyrazem woli organu tej administracji, dotyczy jego ustawowych kompetencji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego. Zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane. W uchwale z 19 grudnia 2016 r. sygn. II FPS 3/16 (ONSAiwsa 2017/2/18) skład siedmiu sędziów NSA wskazał, że w przypadku art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej (powoływanego przez Spółkę w skardze) mamy do czynienia z pełnomocnictwem administracyjnym, na mocy którego organ nie pozbywa się przyznanych mu przez prawo kompetencji decyzyjnych. Regulacja ta pozwala wójtowi na organizację pracy w urzędzie (podległej jednostce organizacyjnej). Z kolei w wyroku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II FSK 622/06 NSA argumentował, że udzielenie upoważnienia dotyczy treści decyzji, o których mowa w art. 210 § 1 pkt 1 i 8 Ordynacji podatkowej, wymagających "oznaczenia organu podatkowego" i "podpisu osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego" (odpowiednio stanowi o tym art. 107 § 1 k.p.a.). Stąd wniosek, że upoważnienie organu wpływa na ważność decyzji, co oznacza, że skuteczność upoważnienia jest weryfikowana w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Co istotne, udzielenie upoważnienia administracyjnego jest czynnością o charakterze wewnętrznym, która sprawia, że organ udzielający upoważnienia w istocie rzeczy nie traci swych kompetencji do wydawania aktów administracyjnych. Celem zaś wprowadzenia upoważnień jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu administracyjnego.

Podsumowując, przedmiotowe upoważnienie mogło stanowić podstawę do orzekania przez Dyrektora GZDiZ w przedmiotowej indywidualnej sprawie dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Decyzja organu I instancji została więc wydana przez właściwy organ. Niezasadny zatem okazał się zarzut nieważności postępowania.

Sąd nie dopatrzył się również nieważności postępowania w tym, że decyzję skierowano do Spółki. Była ona bowiem stroną niniejszego postępowania administracyjnego jako podmiot, który – co bezsporne, do dnia 24 marca 2020 r. był właścicielem przedmiotowej reklamy i umieścił ją na wskazanej w decyzji działce. Dlatego też organy, kierując się literalnym brzmieniem przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nałożyły na nią karę pieniężną. Natomiast ocena legalności rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu, na który kara została nałożona, nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie – ewentualnie, do jej uchylenia z uwagi na niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego do podmiotu, który nie powinien być już obarczany odpowiedzialnością z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy. Jednak ocena ta ma charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na Spółkę lub obecnego właściciela reklamy omawianych sankcji administracyjnych (vide uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 403/23).

Przewidziana w przepisie art. 37d u.p.z.p. kara pieniężna dotyczy bowiem umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie Rada Miasta Gdańska podjęła w dnia 22 lutego 2018 r. uchwałę nr XLVIII/1465/18 z w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2018 r. poz. 1034.) – dalej "Uchwała Krajobrazowa". Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r.

W sprawie istotne znacznie ma jednakże fakt, przywołany przez skarżącą w piśmie z dnia 29 maja 2024 roku, że wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uwzględniając powyższy wyrok Trybunału, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdził nieważność wskazanej powyżej uchwały krajobrazowej Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, to jest od dnia wydania uchwały lub aktu (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka - Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 147).

W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP.

Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe ani nałożenie kary administracyjnej, ani obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 404/23).

Przeciwne stanowisko, reprezentowane przez organy w tej sprawie, jest błędne i stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37d ust. 1 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej kary pieniężnej należy dokonać oceny czy przepisy uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta Gdańska dnia 22 lutego 2018 r. mają w ogóle zastosowanie do danego urządzenia reklamowego. W tym celu w pierwszej kolejności ustalić należy datę umieszczenia urządzenia reklamowego na nieruchomości, a następnie czy zastało ono tam umieszczone na podstawie zgody budowlanej. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji nie wynika jednoznacznie, kiedy przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało posadowione na nieruchomości, w szczególności czy miało to miejsce przed, czy też po 3 kwietnia 2018 r., ani też czy zostało wzniesione legalnie. W toku postępowania skarżąca wskazywała, że urządzenie to znajdowało się na nieruchomości od 2004 roku i było posadowione na niej legalnie, jednak twierdzeń tych organy nie weryfikowały. Niewątpliwie, ustalenie stanu faktycznego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należy do organów administracji i powinno być przeprowadzone w sposób wyczerpujący i całościowy. Dopiero w pełni ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu ustalenie daty i legalności wzniesienia urządzenia reklamowego jest niezbędne do stwierdzenia czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wobec wyeliminowania przez Naczelny Sąd Administracyjny z obrotu prawnego zapisów Uchwały Krajobrazowej w zakresie dotyczącym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ustalenie przez organy administracji, że sporne urządzenie reklamowe wzniesiono legalnie przed 3 kwietnia 2018 r. spowoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie brak jest bowiem obowiązującego aktu prawa miejscowego, a tylko naruszenie norm takiego aktu powoduje konieczność wymierzenia kary określonej w art. 37d u.p.z.p. W przypadku odmiennych ustaleń, postępowanie powinno być natomiast prowadzone.

Z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie, w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na jej wynik.

W tej zaś sytuacji przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, jako że kwestie dotyczące ustalenia momentu wszczęcia postępowania, czy też oceny prawidłowości dokonanych pomiarów reklamy lub zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą przedmiotowych sankcji administracyjnych (tak też NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 403/23).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. - orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 4.591 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (974 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (3.600 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).