Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 32 ust. 4 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1617/21 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. znak: DOA.7110.529.2017.JWO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek L. sp. z o.o. z siedzibą w C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1617/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 21 maja 2021 r. znak: DOA.7110.529.2017.JWO. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 21 września 2017 r., znak: IF-VII.7840.3.34.2017.MF i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z 23 czerwca 2014 r., nr 936/14, znak: AB.6740.774.2014.KB1.

W skardze kasacyjnej J. Z. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż sporna inwestycja na działkach sąsiednich o nr [...] i [...], nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej o nr [...], podczas gdy inwestor L. sp. z o.o. pozbawił skarżącą uprzednio istniejącego skomunikowania jej nieruchomości o nr [...] z drogą publiczną wojewódzką nr [...] - ul. (...), czym w istotny sposób ograniczył możliwość korzystania, jak i możliwość zagospodarowania, a także rozporządzania własną nieruchomością należącą do skarżącej zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiając skarżącą dostępu do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] ul. (...)- w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem przyjęcie, iż skarżąca kasacyjnie ma interes prawny w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę powinno skutkować uznaniem jej za podmiot legitymowany do wystąpienia o stwierdzenie nieważności kończącej to postępowanie decyzji, która dotyczyła bezpośrednio jej praw i obowiązków;

2) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ nie miał podstaw do zakwestionowania oświadczenia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy organ w żaden sposób nie weryfikował tego oświadczenia w sytuacji, gdy skarżąca była właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 1998 r. oraz użytkowała ją w tym samym czasie w niezmiennych granicach;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 23 czerwca 2014 r., nr 936/14 obarczona była kwalifikowanymi wadami prawnymi, uzasadniającymi usunięcie jej z obrotu prawnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ zawartych w tych przepisach dyrektyw dowodowych, polegających na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie, pominięciu dowodów składanych przez skarżącą w niniejszej sprawie;

5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, mimo iż służyłoby to wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i nie powodowałoby przedłużania postępowania w sprawie;

6) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/19, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez organ i w związku z tym organ nie musiał stosować wytycznych tam zawartych, podczas gdy stanowisko prawne NSA nie dotyczyło wyłącznie kwestii legitymacji prawnej, w związku z czym organ zobligowany był do zastosowania się do wskazań Sądu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o bezpośrednim stopniu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej świadczy fakt, że po zakończeniu spornej inwestycji, skarżąca nie może zjechać z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] - ul. Nałęczowskiej bezpośrednio na swoją nieruchomość. Powodem takiego stanu rzeczy jest fakt zasypania przez L. sp. z o.o. zjazdu do działki skarżącej wraz z częścią drogi dojazdowej wewnętrznej, przynależącej do działki skarżącej - stanowiącej jej własność. W wyniku powyższego skarżąca utraciła bezpośredni dostęp do swojej nieruchomości o nr [...], jak również, nie może korzystać z całej przynależącej do niej części drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 100 m i szerokości 4 m - począwszy od miesiąca października 2014 r. do chwili obecnej.

Podkreślono, że szczególnie relewantną dla oceny stopnia naruszenia prawa przez kwestionowaną decyzję Starosty Lubelskiego jest kwestia pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zarówno o uzgodnienie warunków zabudowy, jak i w dalszej kolejności pozwolenia na budowę. Wskutek pozbawienia skarżącej możliwości obrony swoich praw oraz zrealizowania inwestycji w oparciu o wadliwe rozstrzygnięcie organu, utraciła ona możliwość swobodnego korzystania, jak i zagospodarowania swojej nieruchomości - zgodnie z przysługującym jej prawem właścicielskim.

Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działa nr [...] została nabyta przez Skarżącą w 1998 r. w tożsamym stanie prawnym, w tym w szczególności nie była ona przedmiotem podziału geodezyjnego i prawnego. Tym samym granice wskazywanej nieruchomości, nigdy nie uległy zmianie i nie były też sporne pomiędzy sąsiadami. Nieruchomość skarżącej została zakupiona wraz z domem jednorodzinnym piętrowym wraz z urządzonym na jej obszarze usankcjonowanym prawnie, bezpośrednim zjazdem z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] - ul. (...), gwarantującym komunikację z pozostałą częścią tejże nieruchomości oraz zapewniającym przejazd i przechód do działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Taką świadomość posiadali również współwłaściciele nieruchomości o nr [...] T. i S. P., którym to w dniu 14 września 1976 r. został wydany przez Naczelnika Gminy Konopnica Akt Własności Ziemi o Nr: GUu 451/360/76, nadto podpisali oni protokół pomiarów z dnia 29 maja 1985 r. – 29 września 1985 r., co potwierdza mapa/wyrys wydany przez Urząd Gminy Konopnica z miesiąca stycznia 1986 r. Natomiast mapa podziałowa z 1976 r. wydana przez Starostwo Powiatowe w Lublinie pierwotnej działki o dawnym nr [...] (poprzednika skarżącej) o powierzchni 1 ha na 5 działek odp. o nast. nr: [...],[...],[...],[...],[...], odzwierciedla rzeczywisty przebieg granic m. in. działki o nr [...] oraz granice jakimi zostali uwłaszczeni współwłaściciele działki o nr [...], którzy to nigdy nie posiadali bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. (...).

L. sp. z o.o., jako inwestor w złożonym przez siebie oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołała się na umowę dzierżawy zawartą z wyżej wymienionymi współwłaścicielami działki o nr [...]. Przedmiotem dzierżawy był grunt stanowiący część działki o nr [...] do której wyłączne prawo własności przysługiwało skarżącej. W konsekwencji, oparte na tym oświadczeniu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, nie mogło wywołać skutków prawnych, gdyż współwłaścicielom tym, nigdy nie przysługiwał i nie przysługuje tytuł prawny do części drogi dojazdowej wewnętrznej, przynależącej do nieruchomości skarżącej o nr [...].

GINB błędnie ocenił, że projektowany zjazd na działkę L. sp. z o. o. objęty był odrębnym postępowaniem. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia 1 września 2016 r. znak: DP.0421.55.2016 obsługa komunikacyjna działki nr [...] została ustalona w oparciu o decyzję z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr 338/1/12 o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Konopnica wraz z uzgodnieniem obsługi komunikacyjnej z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie w oparciu o umowę Nr 62/ZDM/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. Ze względu na fakt, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] przewidywała także przebudowę odcinka ul. (...), nie było prowadzone odrębne postępowanie w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jeżeli w ramach obsługi komunikacyjnej wymagana jest przebudowa odcinka drogi w ramach większego zadania inwestycyjnego, zawierane są elementy bezpośredniej obsługi komunikacyjnej, w tym lokalizacje zjazdów. Na organie spoczywał obowiązek badania wiarygodności udzielanych przez inwestora oświadczeń dotyczących przysługującego mu prawa do gruntu. Nie może ulegać kwestii, że inwestor - L. sp. z o. o. posiadał wiedzę, że właścicielem wewnętrznej drogi dojazdowej o szerokości 4 m jest skarżąca, co znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie z powództwa J. Z. o ochronę własności. Z tych względów nie sposób jest podzielić aprobowanego przez WSA stanowiska wyrażonego w decyzji GINB, iż kompetencja organu administracji architektoniczno - budowlanej ograniczona jest wyłącznie do ustalenia samego faktu złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, bez dokonywania oceny jego prawdziwości i wiarygodności.

Sąd błędnie przyjął, iż ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 546/19, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez organ i w związku z tym organ nie był zobligowany do zastosowania się do wytycznych w nim zawartych, podczas gdy stanowisko prawne NSA nie dotyczyło wyłącznie kwestii legitymacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazywanym wyroku wskazał bowiem, iż "Co istotne, skarżąca podnosiła, że te granice nigdy nie uległy zmianie." Nadto, w dalszej części uzasadnienia Sąd przyjął, iż ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Za jeden z przykładów przejawów takiego oddziaływania Sąd uznał ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie organ, a następnie Sąd nie badał kwestii stałości granic nieruchomości skarżącej o nr [...] i jego znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście badania przez organ oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji rażącego naruszenie prawa. Niewątpliwym także jest, iż inwestycja oddziaływała na nieruchomość skarżącej poprzez uniemożliwienie jej dostępu do drogi publicznej, co również nie było badane przez organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Latte sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że w skardze kasacyjnej powielono argumentację zawartą wcześniej w skardze do WSA w Warszawie, której ocenę dokonaną przez ten Sąd należy w pełni podzielić. Wskazała, że budowa zjazdu z drogi publicznej, w której skarżąca upatruje naruszenia jej praw nie nastąpiła w drodze zaskarżonego pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego, ale na podstawie odrębnego zgłoszenia robót budowlanych i umowy drogowej zawartej przez L. sp. z o.o. z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie, a zatem budowa tego zjazdu nie ma żadnego znaczenia w kontekście prawidłowości wydanego na rzecz L. sp. z o.o., a kwestionowanego przez skarżącą pozwolenia na budowę.

Niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie oddziaływania inwestycji, bowiem gdyby skarżąca nie była uznana za stronę to w ogóle nie byłaby uprawniona do złożenia skargi do WSA czy też skargi kasacyjnej, a przecież Sąd wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, tym samym uznając skarżącą za uprawnioną do wniesienia skargi. W zakresie natomiast oceny oświadczenia inwestora do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane należy w całości podzielić argumentację organów oraz WSA w Warszawie. Inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ, co do zasady nie ma kompetencji do tego aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia. Złożone przez inwestora oświadczenie było prawdziwe i poparte okolicznościami faktycznymi, bowiem posiadał on w chwili składania oświadczenia prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do nieruchomości objętych pozwoleniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis którego naruszenia dopuścić się miał Sąd I instancji przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Wyjaśnić trzeba, że zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 12 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/18, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 546/19 przedmiotem kontroli objęta była decyzja GINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Lubelskiego z 23 czerwca 2014 r., nr 936/14, znak: AB.6740.774.2014.KB1. W postępowaniu tym Sądy oceniały jedynie kwestię interesu prawnego skarżącej do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego. NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał jednoznacznie, że wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości samego pozwolenia na budowę i zakresu prowadzonych prac budowlanych wykraczają poza granice tamtej sprawy. Jej przedmiotem była bowiem wyłącznie ocena, czy zasadne było umorzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Wszelkie twierdzenia skarżącej kasacyjnie jakoby w ww. wyroku NSA wyraził wiążące stanowisko w zakresie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy oceniły, że skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym , co nie zostało także zakwestionowane przez Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wyartykułował, że "J. Z. posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 czerwca 2014 r. w postępowaniu nieważnościowym, a zatem jest stroną tego postępowania"

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a, a także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W sprawie niniejszej, tak się jednakże nie stało, Sąd I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości zasadnie uznając, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Ponadto brak było podstaw do oceny dokumentów wytworzonych już po wydaniu decyzji Starosty, skoro w postępowaniu nieważnościowym weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu aktualnego w dniu jej weryfikacji z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. Nie jest sporne w tej sprawie, iż warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako, że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia całkowicie organu administracji architektoniczno-budowlanej z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., II OSK 1025/20, z 14 czerwca 2012 r., II OSK 507/11 oraz z 16 marca 2012 r., II OSK 8/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotnym jest jednak, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że z akt sprawy nie wynika, by na dzień wydawania decyzji przez Starostę tego typu wątpliwości zaistniały. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie wynikało, aby J. Z. była właścicielem terenu, na którym w części inwestor zaprojektował teren zielony. Organ nie miał zatem podstaw aby podważać oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powoływana przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, iż część terenu została w istocie zaprojektowana na działce nr ew. [...], stanowiącą jej własność wyszła na jaw już po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż dopiero decyzja Wójta Gminy Jastków z 8 stycznia 2016 r. przesądziła o rozgraniczeniu nieruchomości nr ew. [...],[...] i [...].

W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo także ocenił, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , bowiem decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Dlatego jako miarodajny należy przyjąć stan rzeczy istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu ocenić należało, czy w dniu wydania decyzji przez Starostę istniały podstawy do kwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem powoływana przez skarżąca okoliczność rozgraniczenia nieruchomości miała miejsce już po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie mogła zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Jeśli natomiast chodzi o kwestię naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. to skarga kasacyjna nie przedstawia argumentacji mającej przemawiać za uznaniem, że decyzja Starosty była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazać trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku L. sp. z o.o. o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.