Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 369/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79a par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner, Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 497/21 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr 040000/71/597420/2020/ZPWWO w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 497/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr 040000/71/597420/2020/ZPWWO w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 lipca 2020 r. , nr 040000/71/597420/2020/ZPWWO.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia wyroku w całości i rozstrzygnięcia skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. ZUS naruszył wymieniony przepis, gdyż zgodnie z art. 9 k.p.a. był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego i organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody, a ponadto, że w związku z wystąpieniem pandemii na przedsiębiorców zostały "włożone" nowe formalności dotychczas im nieznane, wprowadzone nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali, podczas gdy organ nie mógł naruszyć tego przepisu albowiem Skarżąca nie kwestionuje, że miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i potwierdza, że uchybiła terminowi do złożenia tych dokumentów, a ponadto Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 2016 r. i obowiązek ten nie był dla niej niczym nowym, a jedynie z woli ustawodawcy, termin na składanie deklaracji został wydłużony do 30 czerwca 2020 r.; składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek Skarżąca wykazała znajomość nowych regulacji w zakresie możliwości uzyskania ulgi, a uchybiła terminowi obowiązku składania deklaracji,

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., nie wskazał Skarżącej przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się zgodnie z art. 10 k.p.a. nie zostały spełnione lub wykazane, co uniemożliwiło stronie, zdaniem sądu, uzyskanie wiedzy o tym, że nie złożyła wszystkich wymaganych do zwolnienia dokumentów, co w konsekwencji pozbawiło ją prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r., podczas gdy organ nie mógł naruszyć tego przepisu albowiem Skarżąca miała obowiązek złożenia deklaracji za maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID -19, podczas gdy z treści przepisu art. 31zq ust. 7 COVID -19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji i taką formę organ zachował, a ponadto decyzję odmowną organ wydał w dniu 24 sierpnia 2020 r.,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi, co do przesłanek rozpoznania wniosku Skarżącej, contra legem, tj. poprzez wskazanie, że niewypełnienie przez Skarżącą ustawowych przesłanek "nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek", tj. w istocie nakazanie pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r.,

2) naruszenia przepisów prawa materialnego:

art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez nakazanie organowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r., podczas gdy złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID -19, dla płatników niezwolnionych z obowiązku ich składania, czyli dla Skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie, przez stronę skarżącą orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Tak zakreślony zakres zaskarżenia wyroku przez autora skargi kasacyjnej, jak to wyżej wskazano, powoduje że ZUS nie kwestionuje stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie do rozważań, co do wadliwości decyzji z dnia 15 lipca 2020 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku złożonego przez Skarżącą i zaskarżonej decyzji (z dnia 24 sierpnia 2020 r.), którą organ utrzymał w mocy decyzję z 15 lipca 2020 r. Sąd wskazał, że wydając decyzje o umorzeniu postępowania ZUS naruszył przepisy art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19.

Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 485). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego np. z uwagi na brak właściwości do rozpoznania danej sprawy. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463; wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1, poz. 8). Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 105, pkt 8, i orzecznictwo tam przytoczone).

A zatem brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z 7 czerwca 1994 r., I SA 815/93, ONSA 1995/2, poz. 82).

Słusznie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W kontekście przytoczonych powyżej uwag za oczywiście nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, opisany w punkcie 1 pkt b) tego pisma, gdyż wbrew opisowi i uzasadnieniu tego zarzutu, sąd pierwszej instancji nie zakwestionował rozstrzygnięcia wydanego przez ZUS z tego powodu, że nie miało ono formy decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., ale z tej przyczyny że brak było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Zresztą w opisie tego zarzutu wskazano że z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji i sąd pierwszej instancji zasadnie wykazał, co akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny, że umorzenie postępowania nie realizuje normy zawartej w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. należy podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zastosowanie znajduje również art. 79a § 1 k.p.a., z mocy którego w postępowaniu wszczętym na żądnie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

W kontekście przytoczonych powyżej uwag niezasadne jest stanowisko ZUS, że nie mógł organ naruszyć art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., ponieważ Skarżąca miała wiedzę w zakresie obowiązków związanych ze składaniem deklaracji rozliczeniowych, a wynikającą z prowadzenia działalności gospodarczej. Nietrafne są wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek 2 kwietnia 2020 r., to Organ nie mógł wskazać jej na braki w zakresie złożenia deklaracji rozliczeniowych, skoro terminy do ich złożenia jeszcze nie upłynęły (odnośnie do maja 2020 r. za niemożliwe należy uznać złożenie deklaracji niejako na przyszłość). ZUS pomija w swoich rozważaniach, że przepis art. 9 k.p.a. nakazywał mu, co słusznie wykazał sąd pierwszej instancji, poinformowanie Skarżącej o ustawowych warunkach uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Te uwagi dotyczą również niezastosowania przez organ art. 79a § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (wyrok z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 315/22), że jeżeli okaże się że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021 r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.). Podstawę prawną takiego ukształtowania przez sąd pierwszej instancji zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.). Należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracji art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Podsumowując tę część rozważań NSA wskazuje, że sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony wykazał naruszenie przez organ obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a. oraz wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W tym kontekście za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie 1 li. b) i c) oraz w punkcie 2, gdyż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej wskazania sądu pierwszej instancji nie naruszają wspomnianych w tych zarzutach przepisów, a są konsekwencją stwierdzenia naruszenia przepisów k.p.a., a w szczególności art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej i, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.