Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 851/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35 ust. 3 art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 20 poz 90
law: Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. B. i B.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 lutego 2023 r. znak: O/GD.Z-3.4351.129.2.2022.UM w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. B.i B. B. kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 6 lutego 2023 r., znak O/GD.Z-3.4351.129.2.2022.UM Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA:") na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") i art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), na wniosek sekretarza Gminy Z., działającego z upoważnienia Wójta Gminy Z., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej w m. B., gmina Z..

Uzasadniając postanowienie GDDKiA wyjaśnił, że już postanowieniem znak O.GD.Z-3.4351.129.2022.UM z 16 maja 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie, a Sąd wyrokiem z 14 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1499/22 uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym zarządca drogi krajowej nr [...] dokonał ponownej analizy dokumentacji odnosząc się do wyroku Sądu.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi jest art. 53 ust. 4 pkt 9. Stosownie do art. 53 ust. 5 ww. ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia.

Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...] jest to art. 35 ust. 3 u.d.p.

Kompetencja zarządcy drogi dotyczy oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki, na której planowana jest inwestycji objęta przesłanym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji zarządca drogi kieruje się przede wszystkim zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącymi główną przesłanką uzgodnienia. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą danej inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu.

W przedłożonym projekcie decyzji obsługę komunikacyjną nieruchomości wskazano "istniejącym włączeniem do drogi publicznej krajowej (dz. ew. nr [...])". W ramach prowadzonego postępowania ustalono, że działka nr [...] powiązana jest z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu zwykłego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) oraz wytycznymi WR-D-33 Ministra właściwego ds. transportu dotyczącymi projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach, zjazd zwykły z drogi klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) do planowanej inwestycji, powinien być zjazdem zwykłym klasy B, który powinien spełniać poniższe parametry geometryczne: - szerokość minimalna jezdni zjazdu - 6,00 m - konieczność równoczesnej obsługi dwóch kierunków ruchu, - maksymalne pochylenie podłużne zjazdu - 5(8)% - połączenie krawędzi zjazdu i jezdni Rmin = 5,00 m - kąt przecięcia zjazdu dwukierunkowego - 90± 15 (90± 30)° - zalecane wyniesienie krawężnika - brak krawężnika.

W stanie faktycznym sprawy dojazd do działki nr [...] w B. odbywa się nieurządzonym gruntowym zjazdem z drogi krajowej, niemającym wykształtowanej geometrii. Klienci budynku handlowo-usługowego istniejącego na ww. działce wykorzystują całą szerokość pobocza gruntowego istniejącego na długości działki. W takiej sytuacji przy energicznym wyjeździe z nieruchomości dochodzi do wywożenia na kołach pojazdów gruntu mogącego doprowadzić do niebezpiecznych zdarzeń na drodze krajowej zagrażających bezpieczeństwu ruchu. Błoto wywożone na drogę może spowodować poślizg pojazdu bądź wydłużyć drogę hamowania a tym samym doprowadzić do kolizji lub wypadku. Na analizowanym odcinku w latach 2017-2021 odnotowano 8 kolizji w tym dwie w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości (informacje z Centralnej Ewidencji Wypadków i Kolizji).

Planowana inwestycja wprawdzie nie zwiększy natężenia ruchu na przedmiotowym zjeździe, ale zarządca drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na tej drodze nie może akceptować pozostawienia obecnego zjazdu zwłaszcza, że zjazd zlokalizowany jest w obszarze skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Akceptacja zjazdu gruntowego, nieurządzonego tym samym niezgodnego z przepisami, zwłaszcza w takiej lokalizacji tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czyli w miejscu zaliczonym do miejsc szczególnie niebezpiecznych, bez wątpienia zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie zarządcy drogi przebudowany zjazd do działki nr [...] do parametrów zgodnych z warunkami technicznymi niewątpliwie poprawi bezpieczeństwo w rejonie przedmiotowej działki chociażby eliminując niekontrolowane przejazdy przez pobocze na całej szerokości działki. Uzgodnienie przesłanego projektu decyzji, niewskazującego na konieczność przebudowy zjazdu na warunkach zarządcy drogi, doprowadziłoby do dalszego tolerowania stanu faktycznego zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego tj. dalszego przejeżdżania całym gruntowym poboczem oraz wywożenia błota na jezdnię drogi krajowej.

Zarządca drogi krajowej nr [...] nie mógł więc uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na terenie działki nr [...], który dopuszczałby dalsze wykorzystanie obecnego, niebezpiecznego zjazdu do działki i nie wskazywał na konieczność jego przebudowy. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi krajowej nr [...] będzie możliwe, gdy w projekcie znajdzie się zapis wskazujący na konieczność przebudowy przedmiotowego zjazdu.

Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 10 GDDKiA z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Art. 4 pkt. 21 u.d.p. definiuje pojęcie "ochrona drogi", jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Art. 2 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) wprowadzona jest hierarchia klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno - użytkowych (funkcjonalnych) 1) A - autostrady, 2) S - drogi ekspresowe, 3) GP - drogi główne ruchu przyspieszonego, 4) G - drogi główne, 5) Z - drogi zbiorcze, 6) L - drogi lokalne, 7) D - drogi dojazdowe.

Z powyższego przepisu wynika, że droga krajowa nr [...] jako droga klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno - użytkowe, aby spełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu od dróg niższych klasy pełniących funkcję lokalną. Aktualne średnioroczne dobowe natężenie ruchu wg Generalnego Pomiaru Ruchu 2020/21 na odcinku C. - Z. wynosi 10033 pojazdów na dobę. Tym samym zarządca drogi krajowej nr [...] zobowiązany jest do utrzymania odpowiednich parametrów technicznych tej drogi.

GDDKiA, będący zarządcą drogi, jest organem wyspecjalizowanym, co oznacza, że sam posiada wiadomości specjalne w zakresie dróg, tj. na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD), zarządzania ruchem oraz kwestii technicznych związanych z użytkowaniem dróg (w tym ocena stanu drogi, rodzaju nawierzchni etc.). Mając na względzie, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], nie zapewnia bezpieczeństwa na drodze krajowej w jego rejonie konieczne jest wskazanie w decyzji o warunkach obowiązku jego przebudowy. Kwestia przebudowy zjazdu będzie przedmiotem następnego etapu inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi.

Przedmiotowy zjazd w obecnej formie nie gwarantuje wykonywania prawidłowych i bezpiecznych manewrów ruchu związanych z włączaniem się i wyłączaniem się na drogę krajową, tym samym nie może zapewnić odpowiedniej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

GDDKiA Oddział w G. poinformował ponadto, że zarządca drogi krajowej nr [...] planuję w najbledszych latach przebudowę drogi krajowej m.in, na odcinku C.1-Z., Zgodnie z obecnymi rozwiązaniami projektowymi działka nr [...] nie będzie miała bezpośredniego połączenia z drogą krajową nr [...], Do działki zaprojektowany został zjazd z drogi gminnej [...] (ul. [...]), Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa i płynności ruchu. Wskazać należy, że przyjęte rozwiązania projektowe mogą ulec zmianie gdyż pracę projektowe nie zostały jeszcze zakończone.

Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 10 marca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzania rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania oraz wnosząc "o zastosowanie instytucji sygnalizacji, na podstawie art. 155 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z niezastosowaniem się organu do treści wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie VII SA/Wa 1499/22".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że GDDKiA przyznał, że inwestycja żadnych zmian natężenia ruchu nie spowoduje, ale i tak nie uzgodnił zjazdu, tłumacząc to argumentacją odwołującą się do przyszłych planów inwestycyjnych zarządcy drogi. W pozostałej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ toczy polemikę z argumentacją WSA, który wypowiedział się w sprawie VII SA/Wa 1499/22 i przedstawił stanowisko, którym organ powinien czuć się związany. Organ winien polemikę toczyć w ewentualnym postępowaniu kasacyjnym, czego jednak w stosunku do wydanego przez WSA zaniechał.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ponownie, bez względu na treść wydanego przez WSA orzeczenia, wyraża swe zapatrywanie na problem, który jednak w obszarze takich rozważań organu został rozstrzygnięty wyrokiem. Niesłusznie sugeruje, że uprawniony pozostaje do tego, aby na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy odmówić jej uzgodnienia, co ma być wyrazem braku akceptacji dla pozostawienia obecnego zjazdu na drogę publiczną i podobnie jak poprzednim razem, kładzie w argumentacji swojej akcent na konieczność wybudowania zjazdu, jako warunek uzgodnienia decyzji. Jest to podejście całkowicie niesłuszne, nieznajdujące oparcia w przepisach - jak też wskazał to WSA w swym rozstrzygnięciu i przez skarżących odbierane jest, jako forma obstrukcji postępowania.

Zaprzeczyć należy stanowisku GDDKiA na temat sposobu korzystania przez skarżących z nieruchomości. Organ nie wyjaśnił nawet, dlaczego zmiana sposobu korzystania z nieruchomości w związku z planowaną przez skarżących inwestycją, miałaby wiązać się z przejeżdżaniem poboczem, czy też wywożeniem błota na jezdnię. Organ odmawia uzgodnienia decyzji nie z powodu wpływu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na ruch drogowy, ale z powodu hipotetycznego, lecz nierealnego zdarzenia w przyszłości. Nie wykazał, jakie błoto, przez kogo, skąd i w jakim miejscu miałoby być wywożone na drogę publiczną, skoro ocenił najpierw, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wpłynie na ruch drogowy ze zjazdu; nie dostarczył żadnego dowodu, że występują jakiekolwiek konkretne zagrożenia (nie sprecyzowano takich zagrożeń), ani że skarżący przejeżdżają poboczem (co - notabene - gdyby w ogóle występowało, to nie byłoby zachowaniem bezprawnym), ani też - że wywożone jest błoto na jezdnię (a nie ma to miejsca). Błoto wywożone jest natomiast z niewłaściwie utrzymanych zjazdów na drogi publiczne innych kategorii, o nawierzchni gruntowej, których w okolicy jest co najmniej kilka i gdzie odbywa się o wiele bardziej intensywny ruch niż korzystanie przez skarżących ze zjazdu na ich posesję. Istnieje prawdopodobieństwo, że organ opisuje inne zupełnie wydarzenia, zaistniałe w innym miejscu.

Zdaniem skarżących zachodzą obecnie podstawy do skorzystania przez Sąd z instytucji sygnalizacji, ponieważ organ nie zastosował się do wskazówek i oceny Sądu wyrażonej w wydanym na gruncie niniejszej sprawy wyroku i wbrew zasadzie związania organu treścią prawomocnego wyroku oraz wyrażonej w nim oceny Sądu.

Prawomocnie uzgodniony zjazd z drogi publicznej nie jest wymagany przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wymagany jest wyłącznie dostęp, co stanowi inną kategorię prawną. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie można wymagać od inwestora, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy otrzymał najpierw akceptację szczegółowych rozwiązań projektowych zjazdu z drogi publicznej i dokonał wybudowania nowego zjazdu publicznego na tę nieruchomość (tak właśnie stwierdził WSA w Warszawie w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 października 2022 r. w sprawie VII SA/Wa 1499/22). Organ całkowicie ignoruje tę ocenę Sądu. Organ nadal ewidentnie myli kategorię dostępu do drogi publicznej z kategorią zjazdu i domaga się budowy zjazdu, a jednocześnie - ocenia, że inwestycja nie wpłynie na ruch na zjeździe.

Organ podkreślił też, że jest niejako najwyższym specjalistą w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tej to przyczyny ocena organu musiałaby być - a priori - uznawana za trafną. Prowadzi to jednak do wypaczenia kompetencji i pozycji organu, który wydaje się jednocześnie całkowicie ignorować wymogi stawiane organowi przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie spełnia takich standardów. Przedłużające się postępowanie prowadzi natomiast do niemożności realizacji słusznych uprawnień skarżących w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Planowana inwestycja polegająca głównie na zmianie parametrów dachu, w celu polepszenia warunków bytowych budynku i wzmocnienia jego konstrukcji i w żadnym stopniu nie wpływa zmianę natężenia ruchu na zjeździe na drogę publiczną (a to organ przyznał). Nieruchomość skarżących to nieruchomość zabudowana budynkiem, istniejącym w tym miejscu od niemal stu lat. W roku 2009 sposób użytkowania tego budynku zmieniony został z mieszkalnego na usługowo-handlowy. Organ nie miał wówczas zastrzeżeń przy uzgodnieniu decyzji. Organ neguje prawo skarżących wykorzystując pretekst, służący organowi wyłącznie do działań obstrukcyjnych w postępowaniu. Zjazd wybudowany zgodnie z dotychczasowymi warunkami, niezawodnie służący obsłudze nieruchomości nie wymaga przebudowy w związku z samą tylko zmianą sposobu użytkowania części budynku. Organ bezpodstawnie wymusić próbuje zbędną dla sprawy przebudowę istniejącego zjazdu. Zmiana sposobu użytkowania budynku na częściowo mieszkalny i zmiana parametrów dachu w żaden sposób nie wpłynie na sposób wykorzystywania istniejącego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że rozstrzygnął sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2022 roku, wydanym w sprawie VII SA/Wa 1499/22.

GDDKiA odniósł się obszernie do fragmentów uzasadnienia ww. wyroku i stwierdził, że organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Dlatego organ po raz kolejny odmówił uzgodnienia projektu decyzji, w którym odwołano się do istniejącego włączenia do drogi publicznej krajowej. Zaakceptowanie projektu decyzji z przedmiotowym zapisem w ocenie organu doprowadziłoby do dalszego wykorzystania obecnego, niebezpiecznego zjazdu na działkę oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaś bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2021 roku, II OSK 2985/20).

Zdaniem GDDKiA wypełnił on wytyczne Sądu i wskazał, na jakich warunkach uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis ten nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że GDDKiA orzekał ponownie w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 14 października 2022 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1499/22. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zasadniczym obowiązkiem tut. Sądu była kontrola, czy ponowne, odmowne postanowienie GDDKiA uwzględniało ww. związanie treścią wyroku sądowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zasadnie zakwestionował stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jako nieuwzględniające zarówno oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w ww. wyroku z 14 października 2022 r.

W tym wyroku Sąd stwierdził jednoznacznie, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Tym samym, Sąd meriti w sposób precyzyjny wskazał organowi na istotę zawisłego postępowania uzgodnieniowego, jaką było wykonanie określonych działań przy istniejącym budynku, a nie użytkowanie i parametry istniejącego już zjazdu do drogi publicznej.

Dokonana w ww. wyroku analiza pierwszego, uchylanego przez Sąd postanowienia odmownego GDDKiA wyraźnie wskazywała, że "organ w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości B. (...) Organ nie odniósł się w żaden sposób do wynikających z uzgadnianego projektu decyzji parametrów spornej inwestycji, która ma polegać na nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego oraz zmianie sposobu użytkowania części tego obiektu na mieszkalny. Nie wskazał, jakie konkretne skutki dla ruchu drogowego ma ta zmiana, ani czy te skutki mogą być rzeczywiście na tyle zauważalne, żeby były podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy".

Co więcej, WSA w Warszawie wskazał organowi, że "kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą (...) podlegać wykładni ścisłej. (...) rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Innymi słowy, GDDKiA w niniejszej sprawie miał – jako przesłankę rozstrzygnięcia uzgodnieniowego – ocenić, czy charakter robur budowlanych i zmiana sposobu użytkowania budynku (części) wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchy drogowym. I organ takiej oceny dokonał, stwierdzając w zaskarżonym postanowieniu, że "planowana inwestycja (...) nie zwiększy natężenia ruchu na przedmiotowym zjeździe". Zdaniem jednak GDDKiA, "zarządca drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na tej drodze nie może akceptować pozostawienia obecnego zjazdu zwłaszcza, że zjazd zlokalizowany jest w obszarze skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Akceptacja zjazdu gruntowego, nieurządzonego tym samym niezgodnego z przepisami, zwłaszcza w takiej lokalizacji tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania czyli w miejscu zaliczonym do miejsc szczególnie niebezpiecznych, bez wątpienia zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Jak więc wynika z powyższego, organ ponownie rozstrzygając sprawę – wbrew zaleceniom tut. Sądu – w ogóle nie odnosi się do istoty dokonywanego uzgodnienia, a więc tego, czy nadbudowa budynku handlowo-usługowego oraz zmiana sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej w B. wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Odnosi się zaś do kwestii istniejącego już zjazdu na drogę publiczną, która to kwestia nie podlegała uzgodnieniu z GDDKiA, bo nie była przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika wprost, że organ kwestionuje nie potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa drogowego spowodowane zamierzoną inwestycją, ale ten stan rzeczy, który już istniał przed wystąpieniem o uzgodnienie projektu decyzji (a więc zastany sposób komunikacji nieruchomości inwestycyjnej z drogą publiczną).

GDDKiA więc, ponownie, odnosi się do kwestii nieobjętych uzgodnieniem. Jak wyjaśnił tut. Sąd w ww. wyroku, "organ skupił się na kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (...) i konieczności budowy zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że organ wydal zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. GDDKiA rozpoznając sprawę, praktycznie w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez organ nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również argumenty podniesione w skardze. Skarżący słusznie wskazali, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotny aktualny stan techniczny zjazdu, którym ruch drogowy będzie się odbywał".

Organ nie wziął też należycie pod rozwagę oceny prawnej, zawartej w ww. wyroku z 14 października 2022 r., a wyrażonej w sposób następujący "postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez komunikację określoną w projekcie decyzji jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu. Zatem w trybie art. 35 ust. 2 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa. W ocenie Sądu istotne dla sprawy, a zupełnie pominięte przez GDDKiA jest to, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowana restauracja ma funkcjonujący dostęp do drogi publicznej. Nie można zgodzić się z organem, że tylko wybudowany fizycznie zjazd spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Takie stanowisko organu w tej sytuacji jest nieuprawnione. W judykaturze wyrażany jest ponadto pogląd, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (...)". W konsekwencji powyższego, WSA w Warszawie wskazał organowi, że "kwestia czy istnieje podstawa do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji powinna być ponownie przez organ uzgadniający rozpoznana w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p.".

GDDKiA, odmawiając więc ponownie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nadbudowy budynku handlowo-usługowego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na działce nr ewid. [...] w B. z przyczyn związanych z oceną istniejącego zjazdu, a nie wpływu ww. inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego wbrew dokonanej ocenie prawnej i wskazaniom WSA w Warszawie w wyroku z 14 października 2022 r. naruszył ponownie nie tylko art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ale tym razem naruszył również art. 153 p.p.s.a.

Odniesienia organu, czynione wobec ww. wyroku WSA w Warszawie pozornie jedynie mają wskazywać, że GDDKiA je uwzględnia. W rzeczywistości zaś treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje na to, że organ odmawia uzgodnienia z tych samych (acz lepiej uzasadnionych) przyczyn, z których uzgodnienia odmówił uchylonym przez Sąd postanowieniem z 16 maja 2022 r., znak O.GD.Z-3.4351.129.2022.UM. Uchylając zaskarżone postanowienie tut. Sąd nie uwzględnił jednak żądania pełnomocnika skarżących o zastosowanie sygnalizacji, o której mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a. Biorąc bowiem pod uwagę, że w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach, zważyć należy, co następuje. Wydanie sygnalizującego postanowienia stanowi uprawnienie sądu, w żadnym razie nie stanowi jego obowiązku. Tut. Sąd uznał, że – aczkolwiek organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2022 r. – to sygnalizacja byłaby jeszcze przedwczesna. Stanie się ona natomiast w pełni zasadna, jeżeli GDDKiA, ponownie orzekając w tej sprawie, znowu uchybi obowiązkowi z art. 153 p.p.s.a., gdyż wówczas stanowić to będzie już jawne lekceważenie obowiązków organu.

Dlatego też organ, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego jej prowadzenia zawarte zarówno w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1499/22, jak i w niniejszym wyroku. Uwzględniają istotę postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na działce nr ewid. [...] w. B., gmina Z. organ zobowiązany będzie do oceny wpływu tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.