Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2075/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 47/24 w sprawie ze skargi R.C. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. w przedmiocie zaniechania czynności w zakresie obowiązywania i wdrożenia decyzji uwarunkowań środowiskowych z dnia 26 czerwca 2020 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 47/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę (pkt 1) R.C. (skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. w przedmiocie "zaniechania czynności w zakresie obowiązywania i wdrożenia decyzji uwarunkowań środowiskowych z dnia 26.06.2020 r.".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Pismem z 5 stycznia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. "w sprawie zaniechania czynności w zakresie obowiązywania i wdrożenia Decyzji Uwarunkowań Środowiskowych z dnia 26.06.2020 r wydanej przez organ Gminy Ł. w związku z obowiązywaniem warunków działania kopalni W. należącej obecnie do I. SA Kielce". W punkcie 2 postanowienia orzeczono o zwrocie wpisu sądowego od skargi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania "w sprawie wdrożenia przez podmiot sp. Świętokrzyskie Kopalnie [...] w Kielcach poprzez zaniechanie czynności i obowiązków, jakie ciążą na organie nadzorczym w dacie funkcjonowania spółki [...] oraz w dacie późniejszej po przekształceniu się przywołanej spółki w nową formę spółki Akcyjnej pod nazwą [...] S.A. (...)". Skarżący wniósł o zastosowanie sankcji wobec organu nadzorującego wynikających z bezczynności i przewlekłości postępowania oraz wydania orzeczenia z nakazem wdrożenia i stosowania warunków prawomocnej decyzji z 26 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wyjaśniając, że na wniosek Świętokrzyskiej Kopalni [...] – Kopalnia W. – prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji z 26 czerwca 2020 r. znak: OŚ.6220.10.2017r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia "W.", przewidzianego na działce ewid. nr [...] obręb [...], gm. Ł. Roboty związane z budową zakładu przetwórczego nie zostały rozpoczęte, a przedsiębiorca aktualnie nie posiada stosownych pozwoleń na budowę. Wobec tego oraz niepodjęcia budowy stacjonarnego zakładu przeróbczego, decyzja z 26 czerwca 2020 r. na chwilę obecną nie ma zastosowania. Ww. decyzja jest wprawdzie ostateczna, jednak nie uprawnia do prowadzenia żadnych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem jak wynika z treści złożonej skargi, jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. w sprawie wdrożenia i stosowania decyzji tego organu z 26 czerwca 2020 r., znak: OŚ.6220.10.2017 o środowiskowych uwarunkowaniach określającej warunki korzystania ze środowiska dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia W., przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Dalej wyjaśnił, iż zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skarga na bezczynność może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ nie wszczyna - na wniosek uprawnionej strony - postępowania administracyjnego, chociaż powinien to uczynić, lub nie podejmuje z urzędu czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on prawnych podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że wyjaśnienia wymaga, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Co do zasady taka decyzja nie powoduje skutków prawno-rzeczowych w postaci np. utraty praw własności, ani nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Wykonanie tej decyzji polega na obowiązku uwzględnienia jej postanowień na etapie uzyskiwania przez inwestora stosownych pozwoleń, wydawanych m.in. przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Określone w decyzji środowiskowej warunki mają zastosowanie jedynie do inwestycji, dla której tego rodzaju decyzja została wydana i nie można ich odnosić do innego przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż roboty związane z budową zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia W., której dotyczyła decyzja środowiskowa z 26 czerwca 2020 r., nie zostały rozpoczęte, a inwestor nie posiada stosownych pozwoleń na budowę, zatem nie można mówić o egzekwowaniu czy "wdrażaniu" tej decyzji, skoro adresat nie rozpoczął w ogóle realizacji przedsięwzięcia, dla którego określono warunki korzystania ze środowiska. Decyzja dotyczy przedsięwzięcia przyszłego, które nie zostało zrealizowane i w zasadzie nie musi być zrealizowane przez inwestora. W tej ostatniej sytuacji, decyzja środowiskowa nie będzie w ogóle wykonana. Tym samym nie można odnosić obowiązku spełnienia warunków określonych w decyzji z 26 czerwca 2020 r. do funkcjonowania istniejącej kopalni, jak czyni to skarżący.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zarzucić Burmistrzowi bezczynności polegającej na niewykonywaniu (braku egzekwowania) postanowień decyzji środowiskowej z 26 czerwca 2020 r., gdyż organ ten nie miał podstawy prawnej do podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie w stosunku do podmiotu, który prowadzi kopalnię nieobjętą tą decyzją.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na odrzuceniu jego skargi, podczas gdy odrzucenie skargi należy uznać jako ograniczające prawo skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd, a nadto analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznał sprawę w sposób merytoryczny, co jest niedopuszczalne przy zastosowaniu instytucji odrzucenia skargi, a zatem wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji brak było przesłanek do odrzucenia skargi, wobec czego sprawa winna zostać rozpoznania w sposób merytoryczny.

W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do dalszego procedowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie mogło nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie w zw. z art. 166 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku (postanowienia) Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych przepisów w odrzuceniu skargi, które ogranicza prawo skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznał sprawę w sposób merytoryczny. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zaskarżenie bezczynności organu możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z kolei zakres kontroli sądowoadministracyjnej został jasno określony w art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie przedmiotem zaskarżenia usiłuje uczynić bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. w sprawie wdrożenia i stosowania decyzji tego organu z 26 czerwca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach określających warunki korzystania ze środowiska dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia W., przewidzianego do realizacji na działce ewid. [...] obręb [...], Gmina Ł. Skarżący kasacyjnie domaga się od organu egzekwowania postanowień zawartych w tej decyzji. Wskazać jednak należy, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Wyjaśnienia wymaga również, że decyzja środowiskowa służy jedynie ocenie związanych z realizacją danego przedsięwzięcia, następstw dla środowiska. Nie przesądza ona o przystąpieniu do realizacji przedsięwzięcia, ale otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o wydanie decyzji pozwalających na jego realizację. Dopiero na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego następuje konkretyzacja i materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Innymi słowy, decyzja środowiskowa określa ograniczenia realizacji przedsięwzięcia konieczne ze względu na wymogi ochrony środowiska w różnych jego aspektach, nie rodzi praw do nieruchomości, nie uprawnia też do realizacji inwestycji. Decyzja ta nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji w sferze prawa własności, czy realizacji obowiązków obligacyjnych. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, sam fakt, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej i ją uzyskał, nie przesądza o tym, że inwestycja zostanie przez inwestora w ogóle zrealizowana. Z akt sprawy wynika również, że adresat decyzji środowiskowej nie zaczął realizować przedsięwzięcia.

W konsekwencji wskazać należy, iż słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja z 26 czerwca 2020 r. nie odnosi się do funkcjonującej już kopalni, a zatem organ nie może egzekwować od jej adresat spełnienia warunków, które ona określa.

W świetle powyższych ustaleń nieuzasadniony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.