Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1554/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1 pkt 4 ust 1 a ust 5 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 135 145 § 1 pkt 1 lit a i c art 151 art 174 pkt 1 i 2 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1353/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 czerwca 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1353/22, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 14 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 18 marca 2022 r. (data wpływu do organu) M. S. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. G. oraz, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania - uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Załączone zostały przy tym - wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu oraz oświadczenie pełnomocnika skarżącej z 15 marca 2022 r. o rezygnacji z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z 22 kwietnia 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 5 maja 2022 r. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 14 czerwca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zatem okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. H. G. nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2014 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej opieki innej osoby. Ma 87 lat, jest wdową, niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Jest osobą chodzącą, ale wymaga pomocy z powodu zawrotów głowy. Jej stan zdrowia wymaga sprawowania opieki całodobowo. Skarżąca obecnie korzysta z zasiłku dla opiekuna. Mieszka w jednym mieszkaniu z matką. Do czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą należy pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowywanie i podawanie posiłków, leków, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, stały kontakt z lekarzem, rehabilitantem, pranie, sprzątanie, spacery po mieszkaniu, zakupy, realizacja recept, utrzymywanie kontaktu z rodziną i otoczeniem. Skarżąca ma czworo rodzeństwa, które mieszka poza [...], pracują zawodowo i nie mają możliwości sprawowania osobistej opieki nad matką.

W ocenie SKO, na podstawie ustalonego stanu faktycznego nie można przyjąć, że niemożność podjęcia przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, spowodowana jest koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z materiału dowodowego wynika, że wskazany przez skarżącą zakres opieki nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w tym z prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wykazane przez skarżącą czynności związane z higieną, podawaniem leków, mierzeniem cukru i ciśnienia, przygotowywaniem posiłków, ubieraniem, utrzymywaniem kontaktu z placówkami służby zdrowia, robieniem zakupów, itp., czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Ponadto, są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z powyższego bezspornie wynika, że wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką, będącą osobą kontaktową i chodzącą, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto, Kolegium zaznaczyło, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że oprócz skarżącej, jest jeszcze czworo rodzeństwa, które również jest zobowiązane do alimentacji na rzecz niepełnosprawnej matki. W stosunku do żadnej z tych osób nie wykazano, że istnieją obiektywne okoliczności uniemożliwiające im sprawowanie opieki nad matką.

SKO stwierdziło, że skoro nie istnieją obiektywne okoliczności uniemożliwiające pozostałemu rodzeństwu sprawowanie opieki w sposób bezpośredni, czy też poprzez zabezpieczenie usług opiekuńczych na rzecz matki, które odciążyłyby skarżącą i pozwoliłyby jej na podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, to nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad matką.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarżąca, zastępowana przez adwokata, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1353/22, skargę oddalił.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.) nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Sąd I instancji wskazał, że stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Organ prawidłowo uznał, iż z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby matka skarżącej wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia

Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej posiada orzeczenie Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2014 r. zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej opieki innej osoby. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika, że nie podejmuje ona stałego zatrudnienia, gdyż w ramach opieki nad matką wykonuje takie czynności, jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowywanie i podawanie posiłków, leków, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, stały kontakt z lekarzem, rehabilitantem, pranie, sprzątanie, spacery po mieszkaniu, zakupy, realizacja recept, utrzymywanie kontaktu z rodziną i otoczeniem. Natomiast z materiału dowodowego nie wynika, aby matka skarżącej była osobą leżącą, niemogącą się poruszać, czy też wymagającą szczególnej pielęgnacji.

W ocenie Sądu I instancji zakres opieki, nie wymusza na skarżącej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Z materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji medycznej, w żaden sposób nie wynika, aby matka skarżącej, nie mogła funkcjonować bez stałej obecności córki. Opisane wyżej czynności skarżącej związane z opieką nad matką, ograniczają się do pomocy w ich wykonywaniu, nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd wskazał, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskująca musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez nią pracy, nie istnieje związek przyczynowy.

Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią.

Matka skarżącej ma pięcioro dzieci, i nie zostało wykazane, aby nie były one w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad matką, ani też, aby skarżąca nie była w stanie uzyskać od rodzeństwa, zwrotu przypadającej na nie części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej rodzeństwo, stosownie do art. 140 § 1 k.r.o. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskująca o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;

2) art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w postaci nie wzięcia pod uwagę faktu, iż skarżąca od 6 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką oraz czy posiadanie przez skarżącą rodzeństwa obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2014 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 czerwca 2011 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika także, że matka skarżącej jest niezdolna do pracy oraz wymaga w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Z ustaleń poczynionych w sprawie tych wynika także, że matka skarżącej (urodzona w 1935 r.) na dzień wydania zaskarżonej decyzji miała ponad 87 lat, a obecnie ma 89 lat. Jest wdową, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Mieszka z córką – skarżącą i jej rodziną. Z uwagi na stan zdrowia i wiele schorzeń jest pod stałą opieką lekarską oraz stale zażywa leki. Jest osobą chodzącą, ale wymaga wsparcia z powodu zawrotów głowy. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy matka skarżącej wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu oraz zaspokajaniu wszystkich potrzeb dnia codziennego. Jej stan zdrowia wymaga sprawowania całodobowej opieki.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, iż w ramach sprawowanej opieki nad matką skarżąca wykonuje następujące czynności (niektóre kilka razy dziennie, a niektóre stosownie do potrzeb): kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, zębów, moczenie nóg, prowadzenie do toalety, podmywanie, przygotowanie ubrań, ubieranie i rozbieranie, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie i prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, stały kontakt z lekarzem, rehabilitantem, załatwianie spraw urzędowych, spacery po mieszkaniu, wyjścia na spacery, czytanie książek, pism urzędowych, ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, układanie do snu, masaże, oklepywanie, czuwanie podczas snu. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zapewnia matce całodobową opiekę, przez co matka ma poczucie bezpieczeństwa. Skarżąca zrezygnowała z pracy z dniem 31 maja 2015 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką i nie ma możliwości podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji i organu odwoławczego, należy uznać, że zakres sprawowanej przez skarżącej opieki nad matką nie daje sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym zakresie. Skarżąca bowiem wykonuje czynności opiekuńcze nad matką codziennie i regularnie w takim wymiarze, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Stan zdrowia zaawansowanej wiekowo (obecnie blisko 89 lat) matki skarżącej, osoby niepełnosprawnej, schorowanej i całkowicie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, wymaga podejmowania czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Przy tym opieka ta daje poczucie bezpieczeństwa osobie wymagającej opieki. Uszło uwadze Sądu I instancji, że matka skarżącej z powodu zawrotów głowy wymaga asysty przy poruszaniu. Niewątpliwie brak takiej asysty może prowadzić do niebezpiecznych upadków skutkujących dla osoby w zaawansowanym wieku poważnymi uszczerbkami zdrowia, a nawet uszkodzeniami ciała. Zauważyć też trzeba, że nawet jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

Zauważyć również należy, iż skarżąca kasacyjnie we wcześniejszym okresie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, iż okres pobierania tego zasiłku wynosił 6 lat. Natomiast z akt sprawy wynika, że skarżąca pobierała ten zasiłek przez co najmniej dwa okresy zasiłkowe, tj. w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z 28 października 2020 r. oraz w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z 29 października 2021 r. Oznacza to, że organ I instancji uznał wówczas, że w tym okresie istniał związek przyczynowo – skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Trudno zatem przyjąć, aby po upływie tego okresu związek przyczynowy przestał występować, skoro niewątpliwie stan zdrowia matki skarżącej nie uległ nagłej poprawie. W tych warunkach niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o braku związku przyczynowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, dotyczące uznania, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt posiadania przez nią czwórki rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem matki.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżąca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21, publ. www.nsa.gov.pl).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz o możności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na potencjalną możliwość brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącej.

Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji uzależniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania przez skarżącą w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpała ona wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym mi in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki zarówno pozytywne, jak i negatywne, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten takiego rodzaju warunku, na który zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie ustanawia. Jest to zatem wymóg pozaustawowy. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 p.p.s.a., wskazać należy, że nie został prawidłowo sformułowany, albowiem w myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, ugruntowany jest bowiem pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, jednakże przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1331/14 i powołane tam w tym zakresie orzecznictwo i podglądy doktryny).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.