Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 200/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1-2, art. 148 par. 1, art. 149 par. 3, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 174 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 469/23 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr HŚ.HP.570.22.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r., V SA/Wa 496/23, w sprawie ze skargi E. K. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: organ) z dnia 16 grudnia 2022 r. nr HŚ.HP.570.22.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2022 r. nr P/NS-HP-8/31/2022.

Wyrok został wydany w następującym stanie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zielonej Górze (dalej: PPIS) decyzją z 19 maja 2017 r. nr 1018/Ch.Z.4D/2017 orzekł o niestwierdzeniu u E. K. choroby zawodowej skóry: kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia, wymienionej pod poz. 18.2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). Decyzja ta została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego z 8 września 2016 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej skóry, wymienionej pod poz. 18.2 wykazu chorób zawodowych oraz wyników przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją WIS z 12 stycznia 2018 r. nr II/NS-HPchn-1/1/2018. Następnie w wyniku rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Go 191/18) decyzja z 12 stycznia 2018 r. została uchylona. WIS po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 22 lutego 2019 r. nr II/NS-HPCHN-2/6/2019 utrzymał w mocy decyzję PPIS w Zielonej Górze z 19 maja 2017 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta była także przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, który to wyrokiem z 4 lipca 2019 r., II SA/Go 273/19, oddalił skargę wnioskodawcy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wnioskodawcy wyrokiem z 22 czerwca 2020 r., II OSK 3694/19, oddalił skargę kasacyjną.

Wnioskiem z 29 stycznia 2022 r., uzupełnionym pismem z 22 marca 2022 r., skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją WIS z 22 lutego 2019 r. Do wniosku skarżący załączył opinię biegłego sądowego. Wyjaśnił, że o opinii biegłego sądowego wydanej na zlecenie Sądu Rjonowego w Zielonej Górze dowiedział się w dniu 30 grudnia 2021 r., załączając jako dowód wydruk, otrzymanej na adres email, wiadomości. Strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6 k.p.a.

Organ I instancji, po uzyskaniu wyjaśnień wnioskodawcy, działając na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją WIS z 22 lutego 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym WIS decyzją z 24 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 lutego 2019 r. W ocenie organu I instancji w sprawie nie wystąpiła podstawa uchylenia decyzji, zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. WIS zauważył, że powołany przepis dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Natomiast w sprawie żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji w sprawie choroby zawodowej.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z 26 lipca 2022 r. uchylił decyzję WIS z 24 maja 2022 r. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pismem z 16 sierpnia 2022 r. uczestnik postępowania (L. sp. z o.o.) złożył sprzeciw na decyzję z 26 lipca 2022 r. wnosząc m.in. o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności; zobowiązanie organu do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzji WIS z 24 maja 2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2022 r., V SA/Wa 2162/22, oddalił sprzeciw.

W międzyczasie w zakresie wskazanej przez stronę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. WIS stwierdził, że wnioskodawca nie dochował terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji nie stwierdził przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 2 k.p.a. Postanowieniem z 25 kwietnia 2022r. nr P/NS-HP-5/16/2022 odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją WIS z 22 lutego 2019 r. Na ww. postanowienie z 25 kwietnia 2022 r. skarżący złożył zażalenie. W wyniku rozpoznania zażalenia GIS postanowieniem z 17 czerwca 2022 r. uchylił postanowienie WIS z 25 kwietnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WIS postanowieniem z 22 lipca 2022 r. nr P/NS-HP-8/31/2022 ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją WIS z 22 lutego 2019 r. Przyczyną odmowy wznowienia terminu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. było uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

GIS, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 22 lipca 2022 r. W ocenie organu odwoławczego, wniosek strony o wznowienie postępowania nie spełnił kryteriów pozwalających na wszczęcie postępowania w trybie wznowieniowym z uwagi na brak zachowania terminu określonego w art. 148 k.p.a.

Pismem z 30 stycznia 2023 r. skarżący złożył skargę do WSA i stwierdził, że dochował terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona. WSA wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z 16 grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 lipca 2022 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd ten wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w toku szczególnego postępowania uregulowanego w Dziale II, rozdziale 12 k.p.a., dotyczącego możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd wskazał, że wnioskując o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WIS z 22 lipca 2019 r. skarżący powołał się na podstawy wznowienia wskazane w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i 6 k.p.a. Organ I instancji podzielił wskazane podstawy i co do części wznowił postępowanie (na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) i co do części odmówił wznowienia postępowania (tj. w niniejszej sprawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). WSA zwrócił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji. Przestawił także regulacje w zakresie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. WSA dokonał analizy podstaw prawnych wznowienia m.in. art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b, art. 147 k.p.a., art. 148 § 1, art. 149 § 1 i § 3, art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. WSA wskazał, że organ powinien wznowić postępowanie na podstawie dwóch przesłanek i przeanalizować załączoną przez stronę opinię biegłego sądowego w kontekście spełnienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. A więc organ powinien przeanalizować na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. czy w sprawie wystąpiły łącznie trzy warunki: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; sfałszowanie dowodu jest potwierdzone w orzeczeniu sądu lub innego organu (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.); fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Podobnej analizy, po wznowieniu postępowania, organ powinien dokonać na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. powinien ustalić, czy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa i zaistnienie tego przestępstwa zostało potwierdzone orzeczeniem właściwego organu ochrony prawnej. Powyższe jednakże musi zostać ustalone w toku wznowionego postępowania i organ do tych okoliczności powinien się odnieść w decyzji merytorycznej. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę WIS wznowi postępowanie (uzupełni istniejące podstawy wznowienia) i po przeprowadzeniu postępowania wyda merytoryczne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 k.p.a. W związku z powyższym, WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obydwu instancji.

Od powyższego wyroku została złożona przez Głównego Inspektora Sanitarnego skarga kasacyjna. Organ w trybie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. K. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1) art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 2 i § 3, z art. 148 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca nie ma obowiązku wskazać we wniosku o wznowienie postępowania wyroku sądu lub innego organu stwierdzającego, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, a także na przyjęciu, że brak takiego wskazania nie stanowi przesłanki odmowy wznowienia postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 2 i § 3, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca nie ma obowiązku wskazać we wniosku o wznowienie postępowania wyroku sądu lub innego organu stwierdzającego, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, a także na przyjęciu, że brak takiego wskazania nie stanowi przesłanki odmowy wznowienia postępowania;

3) art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że brak wskazania we wniosku o wznowienie postępowania wyroku sądu lub innego organu stwierdzającego, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa albo, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe nie stanowi braku udowodnienia przez stronę zachowania terminu do złożenia wniosku i nie umożliwia organowi wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik organu zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GIS i postanowienia PWIS chociaż nie doszło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Strona nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (1) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (2) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd dotyczącej ww. postanowień wydanych przez organy administracji publicznej, które odmówiły stronie skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją WIS z 22 lutego 2019 r.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W związku z takim zakresem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymaga zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GIS i postanowienia PWIS chociaż nie doszło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy pozyższego zarzutu skargi kasacyjnej o charakterze formalnoprawnym, zawartego w pkt V.1 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwiedza, że zarzut ten został skonstruowany w sposób nieprawidłowy. Wymaga wyjaśnienia, że wymieniony wyżej przepis prawa należy do kategorii tzw. przepisów wynikowych, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uchylenie postanowienia, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Z uwagi na funkcjonalne powiązanie zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, zawartych w pkt IV. 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca WSA naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 2 i § 3, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. (zarzut zawarty w pkt IV. 1) petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 2 i § 3, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. (zawarty w pkt IV. 2) petitum skargi kasacyjnej) poprzez błędną ich wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.

Podkreślić należy, że w aspekcie stawianych zarzutów kasacyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) czy też decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.). Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). Termin do zainicjowania postępowania wznowieniowego został ograniczony. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę. Strona musi więc udowodnić, kiedy (tj. w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 148.). Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że wniosek o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i następnie przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857). Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 k.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Podobnie, organ rozpoznający podanie o wznowienie postępowania, oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a następnie, w razie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ powinien wskazać swoje stanowisko w tej mierze w uzasadnieniu postanowienia (art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne, o którym mowa w art. 124 § 2 k.p.a. powinno być rozumiane z uwzględnieniem rozwinięcia tego pojęcia wskazanego w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 687/19, LEX nr 3330987). Złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. (tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 148.) Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12, LEX nr 1502250). Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 149 § 3 k.p.a., a przesłanki zastosowania tego przepisu mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., I OSK 1139/16, LEX nr 2142136). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno być zatem wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529), zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 149.). Skutkiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego jest zakończenie postępowania na tym etapie oraz brak możliwości merytorycznego badania sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 332/14, LEX nr 1503796). Z kolei postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem o charakterze procesowym, które nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia (wyrok NSA w Warszawie z 8 czerwca 2001 r., SA 420/01, LEX nr 77650).

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że – w aspekcie analizy powyższych zarzutów – Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli judykacyjnej postanowień organów wskazując, że organy orzekające w istocie nie stwierdziły, że wniosek strony o wznowienie postępowania z przyczyny fałszerstwa dowodów lub wydania decyzji w wyniku przestępstwa został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazywał, że w sprawie nie da się ustalić czy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, gdyż skarżący nie uprawdopodobnił tej okoliczności (s. 4 decyzji organu odwoławczego). WSA prawidłowo też podniósł, że organy dokonały analizy normatywnej art. 145 § 2 i 3 k.p.a., wskazującej dwa wyjątki pozwalające organowi na wszczęcie postępowania wznowieniowego przed m.in. stwierdzeniem fałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu. Zgodzić się także należy z twierdzeniem WSA, że organy rozpoznały wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w aspekcie merytorycznym. Jednakże ocena w tym zakresie nie została dokonana w rozstrzygnięciu o charakterze merytorycznym, wydanym w trybie art. art. 151 § 1 k.p.a. tj. w decyzji administracyjnej, a w formie postanowienia. W prawidłowej ocenie WSA wskazał, że organ administracji publicznej pierwszej instancji (WIS) powinien wszcząć postępowanie zgodnie z żądaniem strony i dokonać analizy normatywnych przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dnia 30 grudnia 2021r., a wniosek, jak wynika z akt administracyjnych, złożyła dnia 29 stycznia 2022r., a więc zachowany został termin do złożenia wniosku (podania) o wznowienie postępowania. Problematyka o charakterze materialnoprawnym tj. zaistnienie przesłanek normatywnych wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a wynikających - zdaniem strony - z opinii biegłego sądowego jest problematyką merytoryczną, która powinna być przedmiotem postępowania dowodowego, już po formalnym wszczęciu tego postępowania.

Dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym wskazanego w pkt IV. 3) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został skonstruowany sprzecznie z ww. wzorcami normatywnymi.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez (a) błędną jego wykładnię lub (b) niewłaściwe zastosowanie. Organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że brak wskazania we wniosku o wznowienie postępowania wyroku sądu lub innego organu stwierdzającego, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa albo, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe nie stanowi braku udowodnienia przez stronę zachowania terminu do złożenia wniosku i nie umożliwia organowi wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Kastor nie wskazuje jednak w ramach podstawy materialnoprawnej błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, a odwołuje się do kwestii dowodowych, a więc charakterystycznych do zarzutów kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w części za nieprawidłowo skonstruowane, a w części za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny postępowania organów, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w ramach prawidłowych wytycznych - czynności procesowe, które organ zobowiązany będzie podjąć tj. organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do wznowienia postępowania i po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia unormowanego w art. 151 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.