Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1216/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 173 par. 1, 174 pkt 1 i 2, art. 177 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 454/13 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego oraz odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz E. D. kwotę 300 (trzysta) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 454/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr SKO [...] w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego oraz odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, oddalił skargę.

Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr SKO [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej Kolegium bądź SKO), po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej skarżąca) od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej Kierownik Ośrodka bądź organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na D. D. w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. i odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r.

Kolegium wskazało, że wnioskiem z 2 kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie na syna D. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Organ I instancji przyznał skarżącej zasiłek rodzinny w kwocie 77 zł miesięcznie na ów okres. Wskazał, że strona spełnia ustawowe kryterium dochodowe do korzystania ze świadczeń rodzinnych, w związku z tym przyznał zasiłek rodzinny; odmówił, powołując art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr), przyznania dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, z uwagi na fakt, że dodatek taki wnioskodawczyni otrzymała na drugiego syna – D..

W odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła o przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna D.. Na potwierdzenie zasadności swego żądania, skarżąca do odwołania załączyła wyrok WSA w Poznaniu z 24.1.2008 r. IV SA/Po 848/07.

Kolegium rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, stwierdziło że z akt sprawy wynika, że dnia 27 marca 2011 r. skarżąca urodziła dwu synów: D. D. i D. D.. Pracodawca udzielił wnioskodawczyni urlopu wychowawczego w celu zapewnienia osobistej opieki nad dziećmi w okresie od 11 marca 2013 r. do 26 marca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z 4 kwietnia 2013 r.) organ I instancji przyznał odwołującej się zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna D., na okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Zakwestionowaną odwołaniem decyzją organ przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na syna D. na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 31 października 2013 r., odmawiając przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem (D.) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Zdaniem odwołującej się dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje jej na każdego z synów.

SKO nie podzieliło tego stanowiska, stwierdzając, że art. 10 ust. 1 i 2 uśr ustalają w sposób jednoznaczny i kategoryczny zasady przyznawania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem lub dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie dając organowi żadnych uprawnień do ustalania tego świadczenia w inny sposób i nie uzależniając kwoty dodatku od liczby dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Od liczby dzieci i stanu ich zdrowia przepisy uzależniają jedynie długość okresu pobierania dodatku. Zdaniem Kolegium, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - osobie opiekującej się przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego (nie dodatki) z tytułu opieki nad dzieckiem przez okres 36 miesięcy kalendarzowych. W przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka dodatek przysługuje przez okres dłuższy o 12 miesięcy. Dodatek ów ma stanowić rodzaj rekompensaty dla matki lub ojca utraty dochodów po przejściu na urlop wychowawczy.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5.6.2012 r. VIII SA/Wa 152/12, Lex 1212298, wywodząc: że "artykuł 10 ustęp 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych".

SKO wskazało, że stosownie do art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym świadczenie przyznawane na postawie art. 10 ust. 1 uśr nie należy do świadczeń o charakterze uznaniowym. Możliwość jego przyznania uzależniona jest ściśle od określonych przesłanek ustawowych i organ rozpatrujący wniosek o jego przyznanie nie ma swobody w wyborze rozstrzygnięcia. Skoro odwołująca się uzyskała prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna D., to brak było podstaw do przyznania jej takiego dodatku na drugie dziecko.

Skargę na decyzję z [...]kwietnia 2013 r. złożyła skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Lakoniczne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej pozbawione jest ustaleń faktycznych, a wadę tę zaakceptowało i powieliło Kolegium. Organy orzekające naruszyły prawo materialne dokonując błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr. Przyjęły, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci. Wskazała, że w ustawie przewidziano siedem sytuacji uzasadniających jednorazowe lub okresowe zwiększenie zasiłku rodzinnego w formie dodatku do tegoż zasiłku. Jedną z takich sytuacji jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 uśr). Ustawodawca uznał, że wydatki ponoszone przez rodzinę tuż po urodzeniu się dziecka, a także utracone korzyści związane z niewykonywaniem pracy w okresie trwania stosunku pracy, usprawiedliwiają ich kompensację ze środków publicznych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego. W systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym (art. 8 uśr), do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9-15 uśr, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane. Wobec przyznania zasiłków rodzinnych na każde z dwojga dzieci i spełnienia - w stosunku do każdego dziecka - warunków określonych w art. 10 ust. 1 uśr, w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każdego z synów, do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje skarżącej dodatek wychowawczy.

Wykładnia art. 10 ust. 1 i 2 uśr dokonana przez organy zdaje się nawiązywać do zasad przyznawania zasiłków wychowawczych uregulowanych ustawą z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych [Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651 ze zm.], którą zastąpiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym sytuacja osób uprawnionych do zasiłku wychowawczego opiekujących się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, została szczegółowiej uregulowana niż obecnie. Zasiłek wychowawczy przysługiwał w jednej wysokości, ale przez okres 36 miesięcy na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Wysokość zasiłku była zróżnicowana i m.in. uzależniona od ilości wychowywanych dzieci. Podobnych, szczegółowych rozwiązań brakuje w ustawie o świadczeniach rodzinnych; rozporządzeniu MPS z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.); rozporządzeniu RM z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903). Brakuje podstaw do odnoszenia wcześniejszych rozwiązań do obecnej regulacji i interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w duchu zasad określonych w poprzednim stanie prawnym. W art. 11a ust. 3 uśr ustawodawca zastosował odmienną technikę legislacyjną niż w art. 10 ust. 1 i 2 uśr, wyraźnie stanowiąc, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci. W przypadku dodatku wychowawczego ustawodawca ograniczenia takiego nie wprowadził, choć w art. 10 ust. 4 uśr wskazał, że w przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy, gdyby chciał wprowadzić ograniczenie analogiczne do regulacji zawartej w art. 10 ust. 4 bądź art. 11a ust. 3 uśr, wówczas wyraźnie postanowiłby, np., że dodatek wychowawczy przysługuje tylko na jedno dziecko.

Związanie dodatku wychowawczego (art. 10 ust. 1 i 2 uśr) z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia, zdaniem skarżącej, do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej - dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Wtedy tylko spełnia on swe funkcje zaopatrzeniowe umożliwiając zaspokojenie, choć w części, potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci. W odróżnieniu od zasiłku macierzyńskiego, funkcją dodatku wychowawczego nie jest wyrównanie utraconego dochodu (art. 29-31 w zw. art. 47 i 36-42, art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa [Dz. U. z 2010 r. nr 77, poz. 512 ze zm.]), lecz częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem osoby uprawnionej na urlopie wychowawczym (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 uśr). Przyznanie jednego dodatku w kwocie 400 zł łącznie na wszystkie urodzone przez nią dzieci, nie spełnia woli ustawodawcy - funkcji zaopatrzeniowej.

Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 uśr przemawia, zdaniem skarżącej, także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd.1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne zarówno organy państwowe, jak i samorządowe.

Skarżąca powołała art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, zgodnie z którym we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Organy obu instancji winny dokonywać prokonstytucyjnej, zgodnej także z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, wykładni obowiązujących przepisów. Sądy winny stosować Konstytucję wprost kierując się podstawową dyrektywą wykładni, dyrektywą wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołując art. 151 ppsa, stwierdził że skarga nie może być uwzględniona, bowiem zarówno decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie w świetle regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu.

W art. 8 pkt 2 uśr ustawodawca postanowił, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże regulacja ta nie oznacza, że przy przyznawaniu i wypłacaniu przedmiotowego dodatku pomija się zasady i warunki oraz wysokość przewidzianych w unormowaniach regulujących poszczególne, konkretne dodatki, a które stanowią normy o charakterze przepisów szczególnych, co oznacza, że mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy.

Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art.10 ust. 1 uśr). Dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2), przy czym dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek (ust. 4).

Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy trafnie wywiodły, powołując art. 10 uśr, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość przedmiotowego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł.

Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie prawa do przedmiotowego dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to prawo do tegoż dodatku przysługujące na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być jednoznacznie określone w ustawie. Ustalając ów dodatek w jednej ściśle określonej kwocie 400 zł, ustawodawca uniezależnił tym samym jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma istotne znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku (36 miesięcy kalendarzowych), jeżeli dana osoba sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 uśr). Oznacza to, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, formą szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną to przyznanie prawa do wydłużonego czasu pobierania przedmiotowego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości.

Podobnie ma się sprawa w sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności, gdzie także ustawodawca wydłużył okres pobierania przedmiotowego dodatku, tj. do 72 miesięcy kalendarzowych, jednakże i tu dodatek ten wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi nie znajdują żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że zajęte w niniejszej sprawie stanowisko składu orzekającego jest zgodne linią orzeczniczą prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 11.7.2013 r. I OSK 2692/12. NSA odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji nr druku 1555) stwierdził, że w odniesieniu do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podano: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", podkreślając, że zaproponowano w ustawie jednakową wysokość świadczenia, odnotowując m.in., że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym, podczas jednego porodu zasiłek wypłacany będzie nie dłużej niż przez trzy lata. Zapisy te w ocenie NSA potwierdzają prawidłowość wykładni i w konsekwencji prawidłowość zaakceptowania przyznania jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, mimo że skarżąca sprawuje w tym okresie opiekę nad kilkorgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu.

Z tego powodu, w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej, nie może być mowy o dokonanej przez organy orzekające błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podkreślił, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Art. 10 uśr, na tle brzmienia jej innych unormowań, w sensie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Sąd nie podzielił zarzutu w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji przede wszystkim z [tej] przyczyny, że Konstytucja jest ustawą zasadniczą i odsyła do unormowań szczególnych. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest ustawa o świadczeniach rodzinnych i regulacje tam zawarte, co oznacza, że kwestie związane z prawem do owego dodatku, jako kompleksowo uregulowane w tejże ustawie, rozstrzygane były prawidłowo w oparciu o przepisy tejże ustawy, stąd Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, skarżąca bowiem nie wykazała, że zaskarżona decyzja, jak poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów.

Skargę kasacyjną wywiodła E. D., zarzuciwszy wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr i przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci;

2) rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 kpa) przez ich błędną wykładnię;

3) naruszenie art. 3 ust.1 Konwencji o Prawach Dziecka przez pozbawienie środków D. D., które mu przysługują z mocy prawa;

4) art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej.

Wskazując na powyższe wniosła o: 1) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku w całości; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr okazał się usprawiedliwiony.

W uchwale 7 Sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (ONSAiWSA 2015/1/7, dalej uchwała I OPS 15/13).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 15/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 uśr, wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uśr, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 uśr. Nie można z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 uśr, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Gdyby w art. 10 ust. 1 uśr został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.

Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 uśr. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek jest regulowany autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu został przedłużony do 36 miesięcy.

Analiza przepisów dotyczących poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego (art. 9-15 ustawy) nie przemawia przeciwko przyjętemu stanowisku. To, że co do

dodatku z tytułu urodzenia dziecka (art. 9 ust. 4) została uregulowana kwestia, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko, oznacza tylko tyle, że kwestia ta została uregulowana wprost, co usuwa możliwość powstania wątpliwości interpretacyjnych. Nie stanowi to jednak podstawy do wnioskowania a contrario, że skoro takiego przepisu nie ma w art. 10 uśr, to dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Z kolei co do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka została uregulowana kwestia ograniczenia tego dodatku przez określenie maksymalnej kwoty dodatków (art. 11a ust. 3, 4 i 5 uśr). Takie unormowanie wskazuje, że ograniczenie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do dodatku do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci wymagałoby podobnego uregulowania, którego nie ma w art. 10 (uzasadnienie uchwały I OPS 15/13).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946). Ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi nową, odrębną regulację systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych mających na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji. Dokonując wykładni przepisów ustawowych, należy mieć na uwadze, że służą one realizacji zadań władz publicznych nałożonych przez normy zawarte w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP.

Interpretacja art. 10 ust. 2 uśr zaprezentowana przez SKO i błędnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem, prowadzi - z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie (nadzwyczaj rzadkie - jeden na 64000 ciąż) miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł. Przedstawiona w zaskarżonym wyroku interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia rodzinę w której podczas jednego porodu urodziło się dwoje (lub więcej) dzieci, wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb.

Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 uśr przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio - wyrok TK z 4.4.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne - zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (L. Garlicki w: Konstytucja RP. Komentarz, t. III Wyd. Sejm. 2003 uw. 5-7 do art. 71; wyrok TK z 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 423-425, nb 1, 2, 3; s. 151-152, nb 7).

Pogląd, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci, zostało wyrażone w wyrokach: WSA w Poznaniu z 24.1.2008 r., IV SA/Po 848/07, Lex 594989; WSA w Warszawie z: 14.12.2012 r., I SA/Wa 1898/12, Lex 1319179; 15.5.2013 r., VIII SA/Wa 137/13, Lex 1402810. W orzeczeniach tych podkreślano, że do każdego zasiłku rodzinnego, w sytuacjach opisanych w art. 9-15 ustawy, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą one być kumulowane. Powołując się na wykładnię językową, systemową i celowościową, przyjęto w tych orzeczeniach, że związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku, gdyż wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe. Przeciwna interpretacja od przedstawionej ma prowadzić - z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu. Za taką wykładnią opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 6.11.2014 r. I OSK 2857/13, Lex 1591015; 10.2.2015 r. I OSK 1843/13, Lex 1657790.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 1991/120/526, zm. 2000/2/11) nie został należycie uzasadniony i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie uznał go za nieusprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego został skonstruowany wadliwie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie norm dopełnienia art. 8 i 6 kpa (zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej i s. 5 akapit 2 jej uzasadnienia), pomijając całkowicie wskazanie naruszenia norm odniesienia (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22). Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2015 r., s. 689-690, nb 14-16). Sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na uwadze treść uchwały OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji norm dopełnienia (wskazanych art. 8 i 6 kpa) z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów ppsa, mimo wady konstrukcyjnej tego zarzutu, nie dyskwalifikowało samej skargi kasacyjnej w tej części i że może w niniejszej sprawie rozpoznać merytorycznie ów zarzut (wyrok NSA z 11.5.2010 r., II OSK 762/09, cbosa). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę NSA przyjął, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa w istocie zawierał zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe błędnej wykładni wskazywanych jako wzorce kontroli przepisów prawa materialnego. Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 8 i 6 kpa okazał się nietrafny.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić i zaskarżony wyrok uchylić (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uśr, zaskarżoną decyzję poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako oparte na błędnej wykładni wskazanych przepisów, należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji orzeknie o prawie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, będąc związanym ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.