Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 612/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 52 par. 1, art. 53 par. 1, par. 2 i par. 2a art. 147 par. 1, art. 239 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 70
journal: Dz.U. 2023 poz 1360
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
article: art. 3 pkt 6,art. 15 ust. 1-1a, ust. 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 233
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j)
article: par. 367 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1115
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek  organizacyjnych prokuratury (t.j.)

SENTENCJA

﻿ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 29 lutego 2024 r., Nr LXIII/437/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora, działającego w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) [dalej: upp], jest uchwała Nr LXIII/437/24 Rady Gminy Łubniany z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego OSP Gminy Łubniany [dalej: uchwała].

Rada Gminy Łubniany [dalej: Rada], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) [dalej: usg] oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233) [dalej: uosp], podjęła 29 lutego 2024 r. uchwałę Nr LXIII/437/24, w której ustaliła między innymi, że: § 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika – członka ochotniczej staży pożarnej z terenu Gminy Łubniany, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego OSP Gminy Łubniany w wysokości 20,00 zł (słownie: dwadzieścia złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 6 marca 2024 r. pod poz. 686.

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator, który żądał stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne i rażące naruszenie prawa materialnego:

1) art. 15 ust. 1 uosp, poprzez ograniczenie, w § 1 zaskarżonej uchwały, prawa do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez PSP i Komendanta Gminnego OSP, wyłączając te organizowane przez inne podmioty, podczas gdy norma kompetencyjna z art. 15 ust. 1 uosp takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej,

2) art. 15 ust. 2 uosp, poprzez posłużenie się terminem "udział" zamiast terminem "uczestnictwo" i określenie, że ekwiwalent przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem ww. przepisu ustawy, który uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej.

W uzasadnieniu Prokurator argumentował, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, jak w przedmiotowej sprawie, oznacza to przekroczenie kompetencji, a więc istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Uregulowanie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały, wbrew ustawie kompetencyjnej, nie przewiduje ekwiwalentu za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, czy w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż PSP lub Komendant Gminny OSP Gminy Łubniany. Jest to zawężenie sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 6 uosp. Ponadto Rada w treści § 1 uchwały nieprawidłowo określa sposób naliczania ekwiwalentu, poprzez przyjęcie, iż jest on naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", organ zmienił zatem w tym zakresie zasady naliczania ekwiwalentu. Zaskarżona uchwała pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając zasady określone ustawowo. Rada nie uwzględniła wytycznych zawartych w upoważnieniu w stopniu uzasadniającym zakwestionowanie ww. aktu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany [dalej: Gmina] wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniosła, że Rada, mając na uwadze zakres delegacji ustawowej, ustaliła wysokość świadczenia za daną jednostkę. W przypadku art. 15 uosp tą jednostką jest rozpoczęta godzina uczestnictwa w opisanych w tym przepisie aktywnościach strażaka ratownika. Zdaniem organu od ustalenia wysokości świadczenia należy oddzielić kwestię sposobu liczenia "rozpoczętej godziny", za którą należy się ekwiwalent. Te materie w sposób wyłączny i jednoznaczny reguluje art. 15 ust. 2 uosp, w świetle, którego "rozpoczęta godzinę" należy liczyć od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W zaskarżonej uchwale Rada odstąpiła od powtórzenia regulacji ustawowej w zakresie sposobu liczenia "rozpoczętej godziny" uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zgodnie bowiem z obowiązującym stanem prawnym, zasadami techniki prawodawczej oraz orzecznictwem sądów administracyjnych Rada nie może uregulować w uchwale tego, co jest już uregulowane w akcie wyższego rzędu. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 uosp nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, którą otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Artykuł 15 ust. 2 uosp zastrzega expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do Rady, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 uosp uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Artykuł 11 uosp określa podmiot, który organizuje szkolenia, w tym szkolenia specjalistyczne strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków OSP. Ponadto, w ocenie organu, Prokurator powinien w myśl art. 70 upp, w pierwszej kolejności zwrócić się z wnioskiem o zmianę lub uchylenie niezgodnej z prawem uchwały do organu, który tę uchwałę wydał lub z wnioskiem o uchylenie niezgodnej z prawem uchwały do właściwego organu nadzoru, a bezpośrednie wystąpienie do sądu administracyjnego naruszyło ten przepis.

Rada Gminy Łubniany podjęła 3 września 2024 r. uchwałę Nr VI/29/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom oraz kandydatom na strażaka ratownika jednostek ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy Łubniany, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu. Paragraf 2 tej uchwały stanowi, że traci moc uchwała Nr LXIII/437/24 Rady Gminy Łubniany z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego OSP Gminy Łubniany. Uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 5 września 2024 r. pod poz. 2272. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Ponadto Gmina wyjaśniła, że na podstawie zaskarżonej uchwały był wypłacany ekwiwalent dla członków OSP Gminy Łubniany za uczestnictwo w działaniach ratowniczych. Prokurator wskazał natomiast, że zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, to jest zaistniały zdarzenia stanowiące podstawę do wypłaty ekwiwalentu. Podniósł też, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego.

Na rozprawie przed Sądem stawił się Prokurator, który podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Prokuratorowi było wiadome, iż doszło do uchylenia zaskarżonej uchwały. Skarżący podniósł, że organy gminy zobowiązane są działać w granicach i na podstawie przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa).

W przypadku aktów innych niż wymienione w art. 53 § 1-2 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a ppsa).

W sprawach wskazanych w art. 53 § 1 i 2 ppsa prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w art. 53 § 2a ppsa (art. 53 § 3 ppsa).

Jak stanowi art. 70 upp, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Na mocy § 367 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2023 r. poz. 1115 ze zm.) [dalej: Regulamin], prokurator inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny.

Jeżeli niezgodna z prawem uchwała organu samorządu terytorialnego wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki prawne, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator wnosi skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa (§ 367 ust. 5 Regulaminu).

Wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę, albo do właściwego organu nadzoru (postanowienie SN z 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 44/95, OSNAPiUS 1996, Nr 12, poz. 166). Podobne stanowisko zajął NSA, uznając, że prokurator może wnieść skargę na uchwałę organów gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1997 r., OPS 2/96, ONSA 1997, Nr 1, poz. 1; wyrok NSA z 28 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 376/92; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Gl 61/05). Stanowiska te znajdują potwierdzenie w art. 52 § 1 ppsa. Zaznaczyć ponadto należy, iż w art. 70 upp nie wskazano terminu, w którym prokurator może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego. Z uwagi na samodzielny charakter podstawy prawnej uzasadniającej legitymację prokuratora przyjąć należy, że do prokuratora nie ma zastosowania termin do wywiedzenia skargi określony w art. 53 § 3 ppsa. Prokurator, powziąwszy informację o niezgodności z prawem uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia, samodzielnie decyduje o wyborze jednego z trzech wymienionych wyżej działań (P. Drembkowski (red.), Prawo o prokuraturze. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Komentarz, Warszawa 2021, art. 70 upp, nb. 4).

Tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 upp i art. 50 § 1 ppsa nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. Do prokuratora należy wybór środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4103/21).

Sąd podziela powyższą wykładnię prawa i z tego powodu uznał, że wniesienie przez Prokuratora skargi zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności uchwały nie było warunkowane uprzednim wezwaniem Rady do jej zmiany lub uchylenia albo wystąpieniem do właściwego organu nadzoru o podjęcie czynności. Skarga Prokuratora nie była też limitowana terminem.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach.

W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku organów gminy ustawą taką jest usg.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym organy gminy obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest bowiem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07). W przypadku przekroczenia granic upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego uznać natomiast należy za niedopuszczalne i naruszające prawo w sposób istotny.

W wyroku z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, NSA wskazał, że do istotnych naruszeń prawa, powodujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 949/96), jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

Przechodząc do istoty sporu, a więc problemu legalności uchwały, należy wpierw przywołać przepisy uosp. I tak zgodnie z art. 15 ust. 1-1a uosp, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 uosp, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 uosp – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 uosp).

Szkolenia, w tym szkolenia specjalistyczne strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP, prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna na podstawie programów opracowywanych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i zatwierdzanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz na podstawie programu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, o którym mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. 11 ust. 1 uosp).

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że istnieje delegacja ustawowa do podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały.

Ekwiwalent, o którym mowa w art. 15 uosp jest publicznym prawem podmiotowym, realizowanym przez wypłatę świadczenia pieniężnego. Ekwiwalent należy wypłacać za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Katalog z art. 15 ust. 1 uosp jest katalogiem zamkniętym. Nieuprawnione (pozbawione upoważnienia ustawowego) jest zawężenie prawa do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ustawa nie przyznaje gminie prawa dokonywania uregulowań innych niż wskazane w art. 15 uosp. Szkoleniem z art. 15 uosp może być również szkolenie obejmujące ratownictwo medyczne, chemiczne, techniczne. Ustawa o OSP nie jest wystarczającą podstawą do wypłacania ekwiwalentu pieniężnego. Ustala ona tylko prawo podmiotowe do otrzymywania ekwiwalentu przez strażaków ratowników OSP. Do wypłaty ekwiwalentu konieczne jest ustalenie jego wysokości w uchwale rady gminy (miasta). Rada gminy ma prawny obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu. Ustawa o OSP wprowadza obowiązek cyklicznego ustalania wysokości ekwiwalentu. Uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu jest aktem prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. Treść uchwały ekwiwalentowej została ściśle określona w delegacji ustawowej zawartej w art. 15 uosp, z tego powodu rada gminy upoważniona jest wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu (D. P. Kała, Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, s. 155 i n., wraz z powołanym tam orzecznictwem).

W wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, NSA stwierdził, że pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 uosp odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 uosp). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 uosp nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 uosp, w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Treść zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjąć, iż właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 uosp, jeżeli jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podzielić należy również zastrzeżenia, które odnoszą się do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 uosp nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Sąd podziela powyższą wykładnię prawa. Z tego powodu, odnosząc brzmienie art. 15 ust. 1-2 uosp (ekwiwalent za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – należny za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu) do treści § 1 zaskarżonej uchwały (ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu), Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że § 1 uchwały reguluje zasady przyznawania ekwiwalentu odmiennie aniżeli ustawa. Pomija bowiem zasadę zawartą w art. 15 ust. 2 uosp, zgodnie z którą kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Takie rozwiązanie legislacyjne stanowi – w ocenie Sądu – wyjście przez Radę poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 uosp. Kompetencją Rady, działającej w oparciu o tę delegację ustawową, jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu, poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowanie § 1 zaskarżonej uchwały może prowadzić do istotnych wątpliwości w zakresie wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 uosp nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej Radzie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w uosp. Sąd wyjaśnia, że organ stanowiący, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa (podobnie orzekł WSA w Krakowie w wyroku z 17 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 539/24).

Uzasadnione jest również stwierdzenie Prokuratora, że brak jest podstaw do wprowadzenia w § 1 uchwały postanowienia, że ekwiwalent pieniężny ustala się za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego OSP Gminy Łubniany. Uchwała nie przewiduje bowiem ekwiwalentu za uczestniczenie w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż PSP lub Gmina. Uchwała zawęziła zatem uczestniczenie w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, za które przysługuje ekwiwalent tylko do tych organizowanych przez PSP lub Komendanta Gminnego OSP, co jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 uosp. Przepisy uosp, a w szczególności art. 15 ust. 1-2, nie upoważniają Rady do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego OSP. Z art. 3 pkt 6 uosp wynika, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Mając powyższe na względzie należy zatem uznać, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach, bez względu na to kto jest ich organizatorem, powinno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w § 1 w zakresie przedmiotowym zasadniczo ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP, uzależniając prawo do niego od rodzaju podmiotu, który organizuje działania lub akcje ratownicze, szkolenia czy ćwiczenia. Z tego powodu nieprawidłowe było zawężenie w § 1 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu za szkolenia lub ćwiczenia tylko do szkoleń lub ćwiczeń zorganizowanych przez wymienione w uchwale podmioty, w stanie prawnym, w którym uosp takiego dodatkowego określenia (kwalifikatora) nie przewiduje. Także w tym przypadku zarzut skargi okazał się zasadny, albowiem kwestionowany przepis stanowi niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej (podobnie orzekł: WSA w Gdańsku w wyroku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 14/24).

Podniesiony przez Gminę argument, że na podstawie art. 11 uosp Państwowa Straż Pożarna prowadzi nieodpłatnie szkolenia, w tym szkolenia specjalistyczne strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP, jest nietrafny, wobec treści cytowanego wyżej art. 3 pkt 6 uosp, który wprost stanowi, że szkolenia lub ćwiczenia mogą być organizowane przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 uosp, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto Sąd wskazuje, że kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem nie wyłącza okoliczność, że uchwała ta już nie obowiązuje. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała – będąca aktem prawa miejscowego – weszła w życie poprzez jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym, a więc wywołała określone skutki prawne, to w razie ujawnienia istotnego naruszenia prawa w związku z podjęciem tej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone wskutek skargi na uchwałę, która wywołała skutki prawne, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, nawet wtedy, gdy zaskarżona uchwała została uchylona.

Pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały stanowią, że: § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Łubniany. § 3. Traci moc uchwała Rady Gminy Łubniany nr XXXVIII/282/22 z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczo-gaśniczym lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego OSP Gminy Łubniany. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przepisy te nie są więc samodzielne w stosunku do § 1 uchwały, a ich ustanowienie było ściśle związane z regulacją zawartą w § 1 uchwały. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd nadmienia, że wspomniana wyżej uchwała Rady Nr XXXVIII/282/22 z dnia 28 lutego 2022 r. w § 1 również ustalała ekwiwalent w kwocie 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w akcji lub ćwiczeniach. Zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie wpływa na kwotę ekwiwalentu należnego strażakowi ratownikowi OSP w Łubnianach na podstawie art. 15 uosp, jeżeli uprawnienie strażaka ratownika OSP do otrzymania tego świadczenia powstało w czasie od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia wejścia w życie uchwały Rady z 3 września 2024 r. Nr VI/29/24, która zastąpiła.

W opisanym wyżej stanie sprawy Sąd ustalił, że uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Z tego powodu, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Strona skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 ppsa.