Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 452/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust 4, 5 i 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców sprawy ze skargi A. C., M. K., A. S., S. S. i S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. oraz ze skargi B. B. i M. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2022 r. nr XLVIII/1189/22 w sprawie wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla jednostki pomocniczej Śródmieście w mieście Gdańsku oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2022 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1189/22 w sprawie wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla jednostki pomocniczej Śródmieście w mieście Gdańsku (opubl. Dz.Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 1433 ogłoszony w dniu 11 kwietnia 2022 r.).

Wskazana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w drodze skargi wniesionej przez A. C., M. K., A. S., S. S. oraz S. Spółkę z o.o. Sp. k. z siedzibą w G.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 452/22.

Odrębną skargę, na wskazaną uchwałę wnieśli B. B. i M. S.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 473/22.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 473/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił zarządzić na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", połączenie do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy ze skargi B. B. i M. S. ze sprawą ze skargi A. C., M. K., A. S., S. S. oraz S. Spółki z o.o. Sp. k. z siedzibą w G. i prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt III SA/Gd 452/22. Skargi dotyczyły bowiem tego samego aktu.

W obu skargach podniesione zostały tożsame zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g." w związku z art. 12 ust. 4, 5, 6 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119), dalej powoływanej także jako ustawa lub "u.w.t.p.a.", poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie jednostki pomocniczej Śródmieście w mieście Gdańsk przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 23.00 do 6.00, podczas gdy

a) Szczegółowy Gminny Programy Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Miasta Gdańska na rok 2022 nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych, ale również nie zawiera nawet analizy wpływu wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki;

b) nie uzyskano opinii jednostki pomocniczej Rady Dzielnicy Śródmieście, Dowódcy Garnizonu Gdańsk, a jedynie jak wynika z uzasadnienia: projekt uchwały został przedłożony do zaopiniowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Programów Alkoholowych oraz Zespołowi ds. Monitoringu i ewaluacji Wieloletniego Ramowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Miasta Gdańska, Radzie Dzielnicy Śródmieście oraz Dowódcy Garnizonu Gdańsk;

2. naruszenie art. 20, 22, 32 oraz 33 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. art. 2, 12 i 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646), poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej przez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 23.00 do 6.00 tylko dla niektórych podmiotów tj. tych które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży i to wyłącznie na terenie jednostki pomocniczej Śródmieście w mieście Gdańsk, bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, poprzez co skarżącym w ich ocenie zostało w sposób nieuzasadniony ograniczone wolne dla każdego na równych prawach, prawo wykonywania działalności gospodarczej;

3. naruszenie § 41 ust. 2 Statutu Rady Miasta Gdańska przyjętego Uchwałą nr LI/1431/10 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Gdańska w zw. art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. u.s.g. poprzez, niedołączenie przez Przewodniczącego co najmniej na 7 dni przed terminem sesji porządku obrad wraz z projektem uchwały w sprawie wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla jednostki pomocniczej Śródmieście w Gdańsku, który to został przedstawiony Radzie Miasta w dniu sesji obrad tj. dnia 31 marca 2022 r.

Wobec powyższych zarzutów pełnomocnicy skarżących wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu o art. 147 p.p.s.a., a wcześniej o dopuszczenie i przeprowadzenie przez tut. Sąd w trybie art. 106 p.p.s.a. dowodu z przesłuchania skarżących na okoliczność wpływu zaskarżanej uchwały na prowadzenie działalności przez skarżących, skutków jej prowadzenia, poniesienia strat finansowych, konieczności wprowadzenia zwolnień pracowników.

W celu wykazania interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skarg, skarżący wskazali, że prowadzą w Gdańsku [...] sklepy, w których sprzedawane są w godzinach nocnych napoje alkoholowe.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że podstawą podjętej uchwały był przepis art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który określa kompetencję rad gmin do wprowadzenia w drodze podjęcia uchwały, dozwolonych godzin sprzedaży napojów alkoholowych. Przepis ten wskazuje, że wprowadzenie ww. regulacji ma uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, jako podstawę do wprowadzenia ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu wskazano, że wprowadzenie takiego ograniczenia "ma na celu przywrócenie właściwego balansu pomiędzy swobodą prowadzenia działalności gospodarczej a bezpieczeństwem, zdrowiem, wolnościami obywatelskimi oraz komfortem życia mieszkańców Śródmieścia, którzy oczekują rozwiązań w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi zakłócania porządku publicznego związanego ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych, jak i wczesnych godzinach porannych". Skarżący podkreślili, że w ich ocenie, Rada Miasta nie uwzględniła wpływu uchwały na sytuację drobnych przedsiębiorców prowadzących swoją działalność na terenie Śródmieścia. W uzasadnieniu projektu uchwały przywołano, co prawda, Gminny Programy Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jednak program ten nie jest nakierowany na szersze zaostrzenie zasad sprzedaży alkoholu poprzez ograniczenie godzin jego sprzedaży. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała nie może zatem ograniczać sprzedaży alkoholu, w zakresie w jakim nie realizuje programu profilaktyki przeciwalkoholowej kierowanego do mieszkańców Gdańska.

W skargach przywołano treść art. 12 ust. 5, 6 i 7 ustawy, zgodnie z którym: rada gminy przed podjęciem uchwał, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy (ust. 5), w miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych są ustalane po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów (ust. 6), maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii (ust. 7).

W tym zakresie wskazano, że z uzasadnienia do uchwały wprost wynika, że projekt uchwały został przedłożony do zaopiniowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Programów Alkoholowych oraz Zespołowi ds. Monitoringu i ewaluacji Wieloletniego Ramowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Miasta Gdańska, Radzie Dzielnicy Śródmieście oraz Dowódcy Garnizonu Gdańsk, a tym samym biorąc pod uwagę uzasadnienie do uchwały Rada podejmując uchwałę nie posiadała jeszcze stosownych opinii.

Odnosząc się zaś do przywołanego w uzasadnieniu do uchwały Wieloletniego Ramowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Miasta Gdańska na lata 2021-2025 (Uchwała nr XXXIX/748/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r.) podkreślono, że zdaniem skarżących w żadnym z zapisów nie istnieje konieczność, a nawet zasadność wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń. Podczas gdy Rada Gminy podejmując uchwały wcielające w życie zapisy winna brać pod uwagę Gminny Program Profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który nie został uwzględniony przy podejmowaniu uchwały. W ocenie skarżących skoro zatem Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2021 nie przewidywał wprowadzenia ograniczeń godzin sprzedaży alkoholu, to uchwała Rady Gminy jako przyjęta bez podstawy prawnej powinna zostać uznana za nieważną. Podjęcie uchwały w takim kształcie w jakim została podjęta, to jest bez uwzględnienia zapisów gminnego programu profilaktyki, narusza tym samym art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie skarżących, Rada Miasta Gdańska ustanawiając na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ogólny zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Dzielnicy Śródmieście przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 23.00 do 6.00, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ wprowadzone ograniczenie nie miało swojej, wymaganej ustawą podstawy w Gminnym Programie Profilaktyki.

Uchwała w obecnym kształcie jest (z uwagi na ogólność sformułowanego programu profilaktyki i nieuwzględnienie jego podstawowego celu) sprzeczna z dyspozycjami art. 12 ust. 4 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a efektem powyższej sprzeczności jest niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Ograniczenie wprowadzone zaskarżoną uchwałą narusza również interes prawny skarżących, ponieważ dotyka ono zakazu prowadzenia zarejestrowanej przez te podmioty działalności gospodarczej i dyskryminuje je poprzez nierówne traktowanie podmiotów zajmujących się sprzedażą alkoholu. Wprowadzony zakaz dotyczy bowiem jedynie prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie dzielnicy Śródmieście, nadto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a zatem nie dotyczy przedsiębiorców prowadzących lokale gastronomiczne oraz takich, którzy prowadzą sprzedaż alkoholu poza Dzielnicą Śródmieście.

Ponadto w ocenie skarżących, Rada Miasta naruszyła § 41 ust. 2 Statutu Rady Miasta Gdańska przyjętego Uchwałą nr LI/1431/10 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Gdańska w zw. art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez, nie dołączenie przez Przewodniczącego co najmniej na 7 dni przed terminem sesji porządku obrad wraz z projektem uchwały w sprawie wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla jednostki pomocniczej Śródmieście w Gdańsku, który to został przedstawiony Radzie Miasta w dniu sesji obrad tj. dnia 31 marca 2022 r. Sam projekt uchwały wpłynął do Biura Rady Miasta Gdańska dnia 25 marca 2022 r.

W tym zakresie skarżący dodatkowo zwrócili uwagę, że w trakcie referowania projektu uchwały na sesji dnia 31 marca 2022 r., wybrzmiało, iż głównym problemem mieszkańców Śródmieścia jest hałas, a wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu, ma de facto ograniczyć hałas. Tym samym skoro głównym problemem, którego likwidacji miała służyć podjęta uchwała było ograniczenie hałasu, bardziej uzasadnionym byłoby wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży (co często powoduje agresywne i głośne zachowywanie się jego konsumentów), a nie ograniczanie takiej sprzedaży w sklepach. Nabywcy alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży najczęściej spożywają go w domu, zatem reglamentacja godzin sprzedaży alkoholu z pewnością nie podniesie poziomu bezpieczeństwa, ani spokoju, gdyż napoje alkoholowe będą w dalszym ciągu bez żadnych ograniczeń sprzedawane w lokalach gastronomicznych, których klienci nierzadko przebywają na terenie przyległych do nich ogródków, czy też wręcz na ulicy przed lokalami, hałasując i stanowiąc realne niebezpieczeństwo i uciążliwość dla mieszkańców. Zdecydowana większość klientów sklepów monopolowych spożywa zakupiony alkohol poza miejscami publicznymi, nie stanowiąc dla pozostałych mieszkańców miasta żadnego niebezpieczeństwa ani nie powodując żadnych innych niedogodności.

Zdaniem skarżących podjęta uchwała Rady Miasta Gdańska poszerza jedynie krąg odbiorców zlokalizowanych na terenie Dzielnicy Śródmieście punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i zdaje się być uchwalona wyłącznie dla osiągania korzyści przez podmioty prowadzące takie punkty. Wskazali oni, że sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, ze względu na jej charakter w żaden sposób nie wpływa niekorzystnie na stan zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego.

Skarżący powołali się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1131/18, gdzie wskazano, że wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w jednej dzielnicy Krakowa bez wskazania racjonalnych ku temu powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny. Sąd nie podważa zasadności wprowadzenia takiego ograniczenia in genere, jednakże podkreśla, że musi ono być należycie umotywowane, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego wprowadzenie ograniczenia tylko w jednej dzielnicy Krakowa ma rozwiązać problem naruszeń porządku publicznego i bezpieczeństwa.

Mając na uwadze powyższe, skarżący podkreślili, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego przyjęto takie a nie inne ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu, nie wskazano również dlaczego ograniczenie to dotyczyć ma jedynie jednej grupy przedsiębiorców zajmujących się jego sprzedażą (wyłącznie alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży), ani dlaczego dotyczyć ma wyłącznie dzielnicy Śródmieście. Brak jest również wykazania związku pomiędzy określonym w zaskarżonej uchwale ograniczeniem a potrzebą ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Podkreślono, że zaskarżona uchwała pozbawia skarżących możliwości sprzedaży alkoholu w czasie kiedy inni przedsiębiorcy mają do tego dalej nieograniczone godzinowo prawo, ponieważ ich punkty działają na terenie innej dzielnicy bądź też sprzedaż alkoholu odbywa się celem spożycia ich w miejscu sprzedaży. Stawia to skarżących w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalność gospodarczą o tym samym przedmiocie, dopuszczającą sprzedaż napojów alkoholowych.

Poprzez tego rodzaju działanie w ocenie skarżących Rada Miasta Gdańska naruszyła zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą: wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, gdzie podkreśla się, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Skarżący wskazali, że art. 22 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei w myśl art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

W treści skarg wskazano zatem końcowo, że jednostka samorządu terytorialnego winna działać o oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 oraz 2 Konstytucji RP, natomiast zaskarżona uchwała jest w ocenie skarżących sprzeczna z ww. przepisami w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargi, Rada Miasta Gdańska wniosła o ich oddalenie w całości jako bezzasadnych, z uwagi na brak wskazania na istotne naruszenie prawa, bez wystąpienia której to przesłanki stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest niemożliwe.

Organ wskazał na błędne założenie przez skarżących, że podstawą prawną wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych powinien stanowić gminny program profilaktyki, podczas gdy tę podstawę stanowi art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ stwierdził, że powyższy przepis nie obejmuje swoim zasięgiem lokali gastronomicznych. Ustawodawca zdecydował, że ograniczenie godzin nocnej sprzedaży może dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia "poza miejscem sprzedaży". Z tych względów podnoszone przez skarżących argumenty o naruszeniu Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń jedynie do tych podmiotów, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży, są nieuzasadnione. Konstytucyjność wskazanego przepisu nigdy nie była podważona, a zatem obowiązuje on w porządku prawnym i nie można go nie stosować lub stosować w sposób niezgodny z jego treścią.

W zakresie zarzutów natury formalnej wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżących, wydanie uchwały zostało poprzedzone uzyskaniem pozytywnych opinii zarówno ze strony Rady Dzielnicy Śródmieście (9 marca 2022 r.), od Dowódcy Garnizonu w Gdańsku (10 marca 2022 r.), jak i od Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (9 marca 2022 r.).

Odnosząc się z kolei do akcentowanej przez skarżących kwestii, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Miasta Gdańska "nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych" zwrócono uwagę, że skarżący w nieprawidłowy sposób interpretują zarówno znaczenie jak i charakter aktu jakim jest gminny program profilaktyki, co powoduje, że przyjęta przez nich koncepcja jest wadliwa. Uchwała, choć inna jest jej podstawa prawna, nie została przy tym podjęta w oderwaniu do gminnego programu profilaktyki. W programie tym jako jeden z celów do realizacji wskazano bowiem na konieczność "zmniejszenia dostępności fizycznej i ekonomicznej alkoholu".

W odniesieniu do dalszych zarzutów wskazano, że uchwała wbrew twierdzeniom skarżących została podjęta z zachowaniem prawidłowej procedury uchwałodawczej. Projekt uchwały został włączony do porządku obrad bezwzględną większością głosów w trybie § 47 Statutu Miasta Gdańska, co oznacza, że zarzut naruszenia § 41 ust. 2 jest niezasadny.

Organ podkreślił, że prace nad uchwałą stanowiły długotrwały i przemyślany proces i wprowadzenie ograniczeń na terenie jednostki pomocniczej Śródmieście w Gdańsku nie było przypadkowe. Chodziło o zminimalizowanie negatywnych zjawisk – związanych z niewłaściwą strukturą spożywania alkoholu, na obszarze prestiżowym i o reprezentacyjnym zaznaczeniu dla Gdańska, w ramach którego planowane jest wdrożenie Paku Kulturowego Śródmieścia.

Pismem z dnia 20 maja 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku o wstąpieniu do postępowania w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika.

W piśmie wyrażono stanowisko, że zapisy uchwały są nieprawidłowe, ponieważ sposób wprowadzenia ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych skutkuje naruszeniem konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej i stoi w sprzeczności z celem wytyczonym przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W tym zakresie Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wskazał, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zgodnie z art. 94 Konstytucji - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Rzecznik zaakcentował, że obowiązek przeciwdziałania alkoholizmowi nie może zupełnie eliminować konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Uchwały podjęte w oparciu o art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. muszą uwzględniać cele tej ustawy, a jednocześnie mogą ograniczać swobodę działalności gospodarczej jedynie w takim zakresie, do którego obligują cele u.w.t.p.a. Celem u.w.t.p.a. jest zaś w szczególności ograniczanie spożycia napojów alkoholowych oraz zmiana struktury ich spożywania. Rada podejmując uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego jest zobligowana do działania w granicach upoważnienia ustawowego. Normy prawne wynikające z uchwały podjętej w oparciu o art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. powinny być podporządkowane celom u.w.t.p.a., ale i innym regulacjom hierarchicznie wyższym, nie mogą sprawiać wrażenia poniekąd przypadkowych rozwiązań. Zdaniem Rzecznika zaskarżona uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej w zakresie wykraczającym poza cele u.w.t.p.a.

W tym zakresie wyrażono stanowisko, że uzasadnienie uchwały nie odwołuje się do konkretnych wytycznych programu, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.w.t.p.a (dalej jako "Program"). W uzasadnieniu uchwały brak informacji, w jaki sposób realizuje i które wytyczne Programu. Dodatkowo w uzasadnieniu tym wskazuje się Program, który w dniu 31 marca 2022 r. już nie obowiązywał, albowiem w dniu podjęcia uchwały podjęto również uchwały wprowadzające Program ramowy i szczegółowy. Ponieważ Rada nie doprecyzowała, które konkretnie wytyczne Programu stanowią podstawę wprowadzenia przedmiotowego ograniczenia w sprzedaży alkoholu, powołanie się na Program wprowadzony w dniu 29 października 2021 r. nie stanowi istotnej omyłki. Teoretycznie wytyczne, na podstawie których wprowadzono przedmiotowe ograniczenie, mogą być treściowo tożsame. Z uwagi na to, iż organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. poprzez doprecyzowanie, które wytyczne Programu stanowiły podstawę wprowadzenia ograniczenia w sprzedaży alkoholu, okolicznością drugoplanową jest fakt powołania się na nieaktualny Program. Zdaniem Rzecznika treści zawarte w uzasadnieniu uchwały stanowią jedynie ogólnikowe tezy i postulaty. W uzasadnieniu Rada powołuje się na analizy problemów zidentyfikowanych w obszarze Śródmieścia, jednak nie przedstawia sposobu dokonania tychże analiz, metodyki działania, źródła, na podstawie którego można by wspomniane analizy zweryfikować. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż dane z innych miast, które zdecydowały się na wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu w detalu, pokazują, że ograniczenie to wpłynęło na zmniejszenie liczby interwencji Policji oraz wzrost poczucia bezpieczeństwa. Organ nie wskazał jednak, z jakich miast są wspomniane dane i nie doprecyzował, czy są to duże miasta, małe gminy, czy są to miasta o charakterze turystycznym, jaki wymiar miało zmniejszenie liczby interwencji, jakich okoliczności dotyczyły ww. interwencje, jaki de facto niniejsza nieskonkretyzowana przesłanka miała związek z celem u.w.t.p.a., a także Programem.

Rzecznik zauważył ponadto, że w przestrzeni medialnej pojawiły się informacje, że zaskarżona uchwała ma charakter pilotażowy, na co zdaje się również wskazywać fakt, że zawarte w niej tak istotne ograniczenie swobody działalności gospodarczej wprowadzone zostało czasowo, to jest na okres do dnia 31 marca 2023 r. Do wskazanej kwestii nie odniesiono się jednak wprost w uzasadnieniu uchwały. W świetle przytoczonych na wstępie przepisów Konstytucji Rzecznik wskazał, że niedopuszczalne jest aby tak znaczne ograniczenie było dokonywane jak się wydaje jedynie "na próbę", a wprowadzony "na próbę" zakaz nie został poprzedzony solidną analizą.

Rzecznik wskazał, że uwzględnienie treści konstytucyjnych przy rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a przekłada się na zastrzeżenie, że podjęcie uchwały opartej o jego treść wymaga wykazania, że: 1) na obszarze, na którym wprowadza się zakaz sprzedaje się napoje alkoholowe w porze nocnej; 2) działalność ta sprowadza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ewentualnie zdrowia i moralności publicznej - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 3) wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych zneutralizuje zagrożenie dla ww. wartości w obszarze, na którym będzie obowiązywał. Rzecznik stwierdził, że organ uchwałodawczy nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej uchwały w odpowiedzi na skargę, która ją kwestionuje.

Rzecznik MŚP podkreślił, że postanowienia uchwał wydawanych na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. ograniczają swobodę działalności gospodarczej, a powody przemawiające za ich podjęciem powinny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane.

W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżących A. S. i S. S., wspólników spółki cywilnej Z. zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika w jaki sposób wprowadzony zakaz ma poprawić bezpieczeństwo i porządek publiczny, kiedy tuż obok będzie można w porze nocnej nabyć napoje alkoholowe w pubach, restauracjach i ogródkach gastronomicznych. W uzasadnieniu uchwały brak jest informacji o tym, jakie inne działania podjęła Gmina Miasta Gdańska w celu realizacji zadań określonych ustawą u.w.t.p.a. W szczególności brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu, gdy nie wykazano, że mniej dotkliwe dla przedsiębiorców środki, jak wzmożone kontrole partoli Policji lub Straży Miejskiej, nie umożliwiły realizacji tych zadań. Zdaniem skarżących, wzmożona praca patroli Policji lub Straży Miejskiej pozwala realizować cele wychowawcze oraz informacyjne i przedmiotowym stanie rzeczy byłaby wystarczającym środkiem do realizacji zadań i osiągnięcia celów wynikających z ustawy. Organ nie wykazał, by podjął inne działania, które nie odniosły zamierzonych skutków i w konsekwencji czego zasadne stało się wprowadzenie ograniczeń sprzedaży alkoholu przez skarżących. Zdaniem skarżących cel wprowadzenia zaskarżonej uchwały ("przywrócenie właściwego balansu pomiędzy swobodą prowadzenia działalności gospodarczej a bezpieczeństwem, zdrowiem, wolnościami obywatelskimi oraz komfortem życia mieszkańców Śródmieścia, którzy oczekują rozwiązań w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi zakłócania porządku publicznego związanego ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych, jak i wczesnych godzinach porannych") nie pokrywa się z normami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Organ w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2022 r. ustosunkował się do opisanych wyżej stanowisk Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz pisma skarżących z dnia 18 lipca 2022 r., podkreślając, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem, z zachowaniem prawidłowej procedury uchwałodawczej i z wyczerpaniem wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę w art. 12 ust. 5, 6 i 7 u.w.t.p.a. Podkreślono, że uchwała została podjęta w oparciu o wyraźną delegację ustawową, którą stanowi przepis art. 12 ust. 4 ustawy. Funkcja powyższego przepisu oraz płynąca z niego legitymacja do wprowadzenia ograniczeń jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych zarówno co do ram czasowych, jak i zasięgu terytorialnego zakazu, który nie musi obejmować całej gminy, lecz może zostać ograniczony do obszaru "wskazanej jednostki pomocniczej" Z treści przepisu wynika, że ograniczenie nocnej sprzedaży może dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia "poza miejscem sprzedaży" (nie zaś napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w lokalach gastronomicznych). Zdaniem organu nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że uchwała Rady Miasta Gdańska ograniczając dostępność alkoholu w porze nocnej, bezpośrednio wpisuje się w zasadniczy cel ustawy - jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych. Organ zwrócił uwagę, że alkohol nie jest produktem pierwszej potrzeby, a zyski ze sprzedaży alkoholu nie są ważniejsze od takich wartości jak zdrowie i bezpieczeństwo w przestrzeni publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że dla skutecznego wprowadzenia zakazu wystarczające jest wykazanie, że na konkretnym obszarze (który został objęty jego zasięgiem) - występuje istotny problem związany ze spożywaniem alkoholu w przestrzeni publicznej w godzinach nocnych, który wymaga rozwiązania. Wystarczające jest w tym wypadku uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na konkretnym obszarze przyczynia się do powstania zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie potrzeba wprowadzenia ograniczeń na terenie Śródmieścia Gdańska została nie tylko uprawdopodobniona, lecz wykazana dokumentami włączonymi do akt sprawy na etapie odpowiedzi na skargę. Organ wskazał, że skoro ograniczenie nocnej sprzedaży napojów alkoholowych ma wyraźne oparcie w ustawie i jednocześnie przyczynia się do ochrony wartości o wymiarze konstytucyjnym, to jego wprowadzenie nie może być postrzegane w kategoriach "istotnego naruszenia prawa". Organ wskazał, że w Śródmieściu Gdańska patologie związane ze spożywaniem alkoholu w przestrzeni publicznej w miejscach do tego celu nieprzeznaczonych zdecydowanie wykraczają poza zasięg funkcjonowania jednego konkretnego punktu sprzedaży i podkreślił, że ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych funkcjonują na obszarze kilkuset gmin na terenie Polski.

Odnosząc się szerzej do kwestii powodów podjęcia uchwały i jej uzasadnienia wskazano, że przed wydaniem uchwały dokonano pogłębionej analizy istotnych powodów przyjęcia konkretnych rozwiązań. Prace nad projektem uchwały zostały poprzedzone analizą skali wpływu dostępu do napojów alkoholowych (sprzedawanych w sklepach w porze nocnej) na poczucie bezpieczeństwa mieszkańców Śródmieścia. Na potrzeby realizacji projektu przygotowano prezentację zawierającą lokalizację punktów sprzedaży na terenie Śródmieścia oraz przeanalizowane opinie mieszkańców wynikające z przeprowadzonych w dniach 18-30 listopada 2020 r. badań ankietowych "Potrzeby i problemy Śródmieścia". Prezentacja zawierała również przykłady z innych miast, w których wprowadzono ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu oraz statystyki policji w zakresie podejmowanych interwencji związanych między innymi ze spożywaniem alkoholu w obrębie Śródmieścia. Następnie na bazie postanowień Kolegium Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 4 października 2021 r.- stanowiących wytyczne do dalszych działań - w oparciu o rekomendację Prezydenta Miasta Gdańska (odnośnie potrzeby ustalenia mierników opracowania programu ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w placówkach sprzedaży detalicznej) - Miasto zleciło Pracowni [...] Uniwersytetu [...] - wykonanie badań w tym zakresie. Raport z badań przeprowadzonych przez Uniwersytet [...] w okresie listopad/grudzień 2021 r. zawiera sondaż opinii 500 mieszkańców Śródmieścia w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych w punktach detalicznych na terenie Śródmieścia. W ocenie organu, analiza wyników tych badań oraz chronologia działań, które poprzedzały podjęcie uchwały świadczy o tym, że ograniczenie nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na obszarze Śródmieścia Gdańska zostało wprowadzone w sposób przemyślany z uwzględnieniem interesu ogólnospołecznego. Decydując się na wprowadzenie ograniczeń miasto wyszło naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców dzielnicy zgłaszających uwagi odnośnie zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych, jak i wczesnych godzinach porannych. Z opinii mieszkańców Śródmieścia, którzy wzięli udział w badaniu przeprowadzonym przez Uniwersytet [...]- wynika, że odczuwane przez nich zakłócenia ciszy nocnej, które utrudniają normalne funkcjonowanie w dzielnicy - "najczęściej powodowane są przez osoby gromadzące się i spożywające alkohol na ulicy, na podwórzu czy też w bramie". Analiza powyższych problemów zidentyfikowanych na obszarze Śródmieścia doprowadziła do wniosku, że istotnym czynnikiem potęgującym zgłaszane uciążliwości są zlokalizowane na tym terenie punkty sprzedaży napojów alkoholowych funkcjonujące w systemie całodobowym, które sprzyjają spożywaniu alkoholu w porze nocnej w miejscach do tego celu nieprzeznaczonych. Wyniki przeprowadzonych badań potwierdziły, że na obszarze Śródmieścia istnieje problem związany z nocną sprzedażą alkoholu "na wynos" i nawet jeśli uciążliwości dotykają części mieszkańców dzielnicy, to należy go rozwiązać, gdyż każdy ma prawo domagać się od władz swej gminy ochrony przed negatywnymi skutkami wynikającymi z handlu alkoholem i jego spożywaniem w przestrzeni publicznej.

Organ podkreślił, że zasięg terytorialny uchwały nie jest przypadkowy, a motywacja z pewnością zasługuje na aprobatę, gdyż potrzeba ochrony takich wartości jak zdrowie oraz bezpieczeństwo i porządek w przestrzeni publicznej - nie jest dyskusyjna. W tym przypadku chodziło również o ochronę reputacji dzielnicy, która ma znaczenie reprezentacyjne dla całego Gdańska. Reputacji, która ucierpiała zarówno w oczach mieszkańców, jak i turystów przez niewłaściwe, często agresywne zachowania osób, które spożywają alkohol w porze nocnej w miejscach do tego celu nieprzeznaczonych, zakłócając normalne funkcjonowanie na tym obszarze i szkodząc wizerunkowi Śródmieścia. To ze strony Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku już w marcu 2020 r. pojawił się wyraźny sygnał odnośnie potrzeby wprowadzenia ograniczeń właśnie na tym konkretnym obszarze. Potwierdza to analiza znajdujących się w aktach sprawy pism z dnia 11 marca 2020 r. oraz z dnia 16 czerwca 2020 r, w treści których Komendant KMP w Gdańsku zwrócił się bezpośrednio do Prezydenta Miasta Gdańska z wnioskiem o podjęcie inicjatywy zmierzającej do ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych (przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży) na terenie Śródmieścia. Z treści załączonych pism wynika, że inicjatywa wprowadzenia ograniczeń została poprzedzona konsultacjami lokalnych służb porządkowych oraz podmiotów zaangażowanych w działania na rzecz bezpieczeństwa mieszkańców oraz turystów skupionych na obszarze Śródmieścia Gdańska. Konsultacje odbyły się z udziałem m.in. następujących podmiotów: Głównego Specjalisty ds. Śródmieścia Gdańska, przedstawiciela Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM Gdańska, przedstawiciela Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdańsku, Pogotowia Socjalnego dla Osób Nietrzeźwych, Straży Miejskiej, Komisariatu II Policji w Gdańsku oraz Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku. Wynik konsultacji był następujący - "uzasadniona potrzeba podjęcia działań zmierzających do ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży". Zestawiając datę powyższej sygnalizacji ze strony KMP w Gdańsku (marzec 2020 r.) z datą zainicjowania procedury uchwałodawczej (marzec 2022 r.) podkreślono, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest wynikiem długotrwałego procesu, a tym samym organowi z pewnością nie można zarzucić pochopności w działaniu.

Rzecznik MŚP w piśmie z 13 października 2022 r. zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o nieprawdziwe i nierzetelne dane. Zgodnie z treścią wyciągu z protokołu obrad XLVIII sesji Rady Miasta Gdańska z dnia 31 marca 2022 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej w trakcie obrad poinformował obradujących, iż zapytano mieszkańców jak widzą problem, związany ze sprzedażą alkoholu i czy wpływa on bezpośrednio na ich życie - 70 % skarży się, że cisza nocna jest zakłócana, a mieszkańcy Głównego i Starego Miasta uważają, że głównym problemem jest głośne zachowanie spożywających alkohol w miejscach, które nie są do tego przeznaczone. Zdaniem Rzecznika, informacji tej treści wyniki badań przeprowadzonych przez Pracownię [...] Uniwersytetu [...] nie zawierają. Pozytywne opinie wobec projektu Uchwały Komisji Rodziny i Polityki Społecznej Rady Miasta Gdańska, jak i Komisji Polityki Gospodarczej i Morskiej Rady Miasta Gdańska opierały się, w ocenie Rzecznika, na niezgodnych z prawdą danych, które nie mają odzwierciedlenia w przedłożonej przez organ dokumentacji. Nie można w niej bowiem odnaleźć informacji o tym, że 78 % mieszkańców uważa, iż głośne zachowanie osób spożywających alkohol w przestrzeni publicznej stanowi istotny problem. Rzecznik zaakcentował, że spożywanie alkoholu w przestrzeni publicznej to także spożywanie alkoholu przy stolikach w pubie, jak i w trakcie powrotu z imprezy, restauracji. Nawet przy założeniu, iż 78 % mieszkańców uważa, iż głośne zachowanie osób spożywających alkohol w przestrzeni publicznej stanowi istotny problem, to w żaden sposób informacja ta nie ma przełożenia na dane dotyczące zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepach, tj. miejscach sprzedaży poza miejscem spożycia.

Rzecznik zwrócił uwagę, że w oficjalnym komunikacie prasowym Urzędu Miejskiego w Gdańsku dotyczącym podjęcia uchwały wskazano, iż "proces przygotowania uchwał poprzedziły konsultacje społeczne". Jednocześnie jednak w treści uzasadnienia do uchwały nie wskazano, kto był podmiotem inicjującym przeprowadzenie konsultacji społecznych, jak uzasadniono potrzebę ich przeprowadzenia, nie powołano się na wyniki tych konsultacji ani nie wskazano formy ich przeprowadzenia. W myśl § 1 uchwały nr XVI/494/15 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r. poz. 63 ze zm.), dalej powoływanej jako: "uchwała w sprawie konsultacji społecznych" - określa się zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z Mieszkańcami miasta Gdańska. Stosownie do § 3 ust. 2 tej uchwały - konsultacje przeprowadza się w przypadkach przewidzianych w odrębnych przepisach oraz w sprawach ważnych dla Miasta. Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały ws. konsultacji społecznych - konsultacje powinny odbywać się na jak najwcześniejszym etapie planowania bądź tworzenia projektów w celu wykorzystania opinii Mieszkańców przy podejmowaniu decyzji. Rzecznik stwierdził, że nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych nie stanowi automatycznie naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały, jednak wprowadzanie w błąd odnośnie rzekomo przeprowadzonych konsultacji społecznych w oficjalnym komunikacie prasowym rzutuje na rzetelność organu przy procedowaniu uchwały.

Rzecznik stwierdził, że uchwała została podjęta nie na podstawie danych zawartych w badaniach przeprowadzonych przez Pracownię [...] Uniwersytetu [...], a w kontrze do treści wynikających z przeprowadzonych ankiet.

Rzecznik wskazał, że w przypadku uchwały w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętych regulacji. Brak rzetelnego uzasadnienia może stanowić istotne naruszenie prawa. Rzecznik wskazał, że w myśl § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako: "z.t.p." - do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie do treści § 12 z.t.p. uzasadnienie projektu ustawy, powinno zawierać:1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia. Zdaniem Rzecznika, uzasadnienie do projektu uchwały, które nie spełnia wymogów określonych w § 12 z.t.p. stanowi naruszenie prawa i w tym przypadku jest to naruszenie na tyle istotne, że winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Rzecznik MŚP wskazał, że w Konstytucji RP występują cztery przepisy, które mówią o wolności działalności gospodarczej - art. 17 ust. 2, art. 20, art. 22 i art. 233 ust. 3. Wolność działalności gospodarczej pojmowana jako prawo podstawowe (wolność podstawowa) wykazuje merytoryczny związek z wieloma innymi konstytucyjnymi prawami i wolnościami. Wolność gospodarcza nie ma charakteru absolutnego, jednak cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi również nie posiadają waloru absolutności. Wolność działalności gospodarczej to nie tylko możliwość czerpania zysków ze sprzedaży napojów alkoholowych, to także możliwość utrzymania siebie i rodziny, możliwość prognozowania inwestycji, ewentualnego rozwoju działalności, szczególny przejaw ogólnej wolności człowieka. W obecnych czasach, tj. w czasach pandemicznych, po licznych lockdownach, wojnie w Ukrainie, czasach inflacji, podwyżek prądu, podwyżek gazu, fal upadłości mikro i małych przedsiębiorców (w tym na terenie Gdańska) wprowadzenie przez organ w dzielnicy Gdańska, znacznego ograniczenia wolności działalności gospodarczej bez rzetelnych informacji, na próbę, w imię bliżej niesprecyzowanych celów u.w.t.p.a. jest nie tylko niezgodne z prawem, ale rażąco krzywdzące i niesprawiedliwe. Organ nie wykazał, czy zostały podjęte próby innych działań zwalczających niewłaściwe zachowania będące skutkiem nieprawidłowego spożywania napojów alkoholowych. Nie wykazał dlaczego nie ograniczył liczby wydawanych koncesji, czy zwiększono liczbę patroli Policji, Straży Miejskiej. Nie zostały odwołane takie wydarzenia jak Jarmark Dominikański i inne imprezy mające miejsce w Śródmieściu. Nikt nie poinformował też przedsiębiorców, iż z dnia na dzień zostanie wprowadzony zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w nocy.

W ocenie Rzecznika, istotę działań organu oddaje sformułowanie zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 r., gdzie organ wskazał, iż dopiero wprowadzenie postanowień uchwały w życie pozwoli na ocenę, czy rozwiązanie przyniosło pozytywne efekty. Organ ma zatem świadomość, iż nie dokonał rzetelnej oceny przed podjęciem uchwały. Przedsiębiorcom wymierzono cios, z którego mogą się nie podnieść, nawet jeżeli w dalekiej przyszłości uzyskaliby odszkodowanie. Organ powołując się na to, iż stoi na straży prawa, zapomniał jednak o prawach przedsiębiorców. Rzecznik podniósł dodatkowo, że w jego ocenie przedłożona przez organ dokumentacja dotycząca procedury uchwałodawczej jest niepełna (brak opinii prawnej oraz zlecenia przekazanego do Pracowni [...] Uniwersytetu [...]).

Organ w odpowiedzi na powyższą argumentację podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały Sąd zobligowany był skontrolować, czy skarga pochodzi od strony uprawnionej do jej złożenia.

Zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie (a nie w przyszłości) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14).

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych - biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące na podstawie zezwolenia działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punkty sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Skarżący prowadzą sklepy na terenie jednostki pomocniczej gminy, której dotyczy przedmiotowa uchwała [...] czynne w godzinach nocnych, w których sprzedawane są napoje alkoholowe. Spełniają oni zatem powyższe przesłanki i są legitymowani do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przewidując rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia nieważności, ustawodawca w p.p.s.a. nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Kwestię te reguluje u.s.g., która w art. 91 przewiduje dwa rodzaje naruszeń prawa w aktach uchwalanych przez organy gminy - naruszenia istotne i nieistotne. W doktrynie prawa i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Natomiast nieistotne naruszenie prawa, naruszenie prawa o mniejszym ciężarze gatunkowym, skutkuje stwierdzeniem, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miasta Gdańska w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie dzielnicy Śródmieście.

Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Rozwiązanie to jest spójne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. - organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Stosownie do treści art. 41 ust. 1 u.w.t.p.a. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin. W celu realizacji tych zadań na gminy nałożono szereg przewidzianych w ustawie obowiązków, jak również przyznano gmino określone w ustawie uprawnienia. W szczególności gminy zostały wyposażone w kompetencje do wydawania uchwał o jakich jest mowa w art. 12 ust. 4 ustawy.

Rada gminy podejmując uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego jest zobligowana do działania w granicach upoważnienia ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19 wskazał, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w "art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to zatem, że organ samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczące ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca określił jedynie, że zakaz ten może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 22.00 a 6.00."

Z literalnego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy wynika, że rada gminy niewątpliwie była, co do zasady, upoważniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego przewidującego ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenie to mogło nastąpić w godzinach od 22.00 do 6.00. Rada w podjętej uchwale wprowadziła ograniczenie w godzinach od 23.00 do 6.00, a więc w granicach przewidzianych ustawą. Z wnioskowania z większego na mniejsze (a maiore ad minus) wynika, że jeżeli wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej, kompetencja do ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 zawiera zatem w sobie kompetencję do ograniczenia tej sprzedaży w godzinach od 23.00 do 6.00. Rada Gminy mogła podjąć uchwałę o ograniczeniu sprzedaży jedynie w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Taki też jest zakres przedmiotowej uchwały.

Niewątpliwie podjęty akt nie narusza treści unormowania art. 12 ust. 4 ustawy.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega nie tylko zgodność uchwały z rezultatami wykładni językowej tego przepisu lecz także zgodność uchwały z celem tego unormowania oraz właściwe wywarzenie przez uchwałodawcę interesu społecznego i indywidualnego. W sytuacji, gdy wprowadzenie takiego zakazu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem gminy, Rada Gminy podejmując uchwałę winna wykazać zasadność podjęcia takiej uchwały na terenie gminy oraz jej zakresu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podejmując działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje nieograniczoną swobodą. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej. Korzystając z upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 12 ust. 4 należy także rozważyć wynikające z art. 5, art. 30, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady konstytucyjne.

Dokonując wykładni celowościowej art. 12 ust. 4 u.w.t. wskazać należy, że przepis ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 310), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów u.w.t., tj. ograniczenia dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia http://www.who.int/mediacentre/factsheets /fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi na liczne sygnały ze strony prezydentów miast w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że z jednej strony prawodawca jest zobowiązany uwzględniać i gwarantować każdemu jego prawa i wolności, w przestrzeni których znajduje się spożywanie alkoholu (art. 5 i 30 Konstytucji RP), z drugiej zaś musi zabezpieczać interes publiczny urealniający się w bezpieczeństwie i porządku publicznym oraz zdrowiu publicznym (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie dostępu do alkoholu musi każdorazowo stanowić formę ochrony pewnych wartości publicznych, a więc postrzeganych nie w kategoriach jednostkowych, lecz ogólnych. Wartości te wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenie praw i wolności, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 200/19). Wprowadzając kompetencję do wprowadzenia ograniczenia między godziną 22.00 a 6.00. sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ustawodawca, co do zasady, przewidział zatem regulację, która ogranicza prawa obywatelskie. Regulacja ta ogranicza także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Ograniczenie to jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest ochrona zdrowia i porządku publicznego.

Wskazać należy, że zgodnie z zasadą równości przewidzianą w art. 32 Konstytucji wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Wyd. Sejmowe 2016, t. 2, t. 9 do art. 32 i powołane tamże orzecznictwo). Ustawodawca wprowadzając przepis art. 12 ust. 4 u.w.t. dokonał zróżnicowania dwóch kategorii podmiotów sprzedających napoje alkoholowe na podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustanowiona w tym przepisie norma kompetencyjna umożliwia gminom wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w stosunku do jednej z tych kategorii podmiotów - podmiotów sprzedających alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wprowadzając taką regulację ustawodawca miał na uwadze odmienność sposobu działania obu tych grup podmiotów gospodarczych w kontekście zamierzonego celu - ograniczenia spożycia alkoholu z uwagi na ochronę zdrowia i ochronę porządku publicznego. Zróżnicowanie obu grup podmiotów sprzedających alkohol w godzinach nocnych – w lokalach gastronomicznych oraz w sklepach nastąpiło z woli ustawodawcy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że przepis ten jest niekonstytucyjny. Konstrukcja tego unormowania rozróżnia dwie różne grupy podmiotów sprzedających napoje alkoholowe. Nie budzi wątpliwości, że podmioty prowadzące sklepy spożywcze oraz podmioty prowadzące lokale gastronomiczne, to dwa różne typy podmiotów gospodarczych, charakteryzujące się różnymi cechami i prowadzące działalność gospodarczą w różnych zakresach.

Ustawodawca umożliwiając gminom wydanie aktu ograniczającego nocną sprzedaż alkoholu zawęził tę kompetencję do sprzedaży alkoholu w miejscach nieprzeznaczonych do jego spożycia.

Wbrew zarzutom skargi, okoliczność pozostawienia w dotychczasowej formie sprzedaży napojów alkoholowych przez lokale gastronomiczne nie narusza zatem prawa. Z istoty swej ustawodawca wprowadzając regulację art. 12 ust. 4 u.w.t. założył, że sytuacja takiego zróżnicowania jest dopuszczalna. Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 u.w.t. w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała nie mogła objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Uchwała taka byłaby sprzeczna z prawem jako pozbawiona podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego. Podnoszony w obu skargach zarzut, że wprowadzone ograniczenie bezzasadnie różnicuje dwa typy podmiotów sprzedających alkohol i sprzecznie z prawem ogranicza nocną sprzedaż alkoholu wyłącznie do sprzedaży w miejscach nieprzeznaczonych do jego spożycia, jest bezzasadny. Rada Gminy nie miała kompetencji do wprowadzenia zakazu nocnej sprzedaży alkoholu wobec podmiotów prowadzących lokale gastronomiczne. Nie można zatem skutecznie postawić jej zarzutu naruszenia równości wobec prawa przez określenie kręgu adresatów uchwały.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na obszar jakiego dotyczy wprowadzone ograniczenie. Ustawodawca przewidział, że ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu może nastąpić dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. W Gdańsku jednostkami pomocniczymi są dzielnice miasta Gdańska – w tym dzielnica Śródmieście.

Dzielnica Śródmieście położona jest w środkowo-wschodniej części miasta nad rzeką Motławą na jej obu brzegach. Na terenie tej dzielnicy położone są Stare Miasto oraz Główne Miasto. Na tym obszarze skupiają się najważniejsze zabytkowe obiekty Gdańska – zespół urbanistyczny skupiony wzdłuż Drogi Królewskiej (ulica Długa, Długi Targ), Ratusz Głównego Miasta, Bazylika Mariacka, Brama Żuraw, Fontanna Neptuna, Złota Brama, Ratusz Starego Miasta, Wielki Młyn, Kościół Św. Katarzyny, budynek Poczty Polskiej. Oczywistym jest, że dzielnica Śródmieście z uwagi na swoją wartość historyczną stanowi wizytówkę miasta Gdańska, jego najbardziej reprezentacyjną część. Dzielnica ta stanowi najatrakcyjniejszą turystycznie część miasta. To w tej dzielnicy przebywa największa ilość turystów odwiedzających miasto. Wzmożony ruch turystyczny w dzielnicy wiąże się z przepływem zwiększonej w stosunku do innych dzielnic miasta liczby osób, a turystyczny – wypoczynkowy charakter pobytu, z korzystaniem z położonych w tej dzielnicy lokali gastronomicznych, w tym spożywaniem alkoholu, zarówno w lokalach gastronomicznych, jak i poza tymi lokalami oraz zwiększoną liczbą zakłóceń porządku publicznego. Dzielnica Śródmieście należy do obszarów miasta szczególnie zagrożonych naruszeniem porządku publicznego. Te okoliczności przemawiały za wprowadzeniem ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu właśnie w tej dzielnicy Gdańska.

W sprawie istniały zatem argumenty przemawiające za wprowadzeniem ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu właśnie na terenie tej konkretnej jednostki pomocniczej - dzielnicy Śródmieście.

Za niezasadną Sąd uznał argumentację skarżących, że uchwała ogranicza nocną sprzedaż napojów alkoholowych jedynie na terenie Śródmieścia i nabywcy mogą zakupić alkohol w sklepach znajdujących się w innych dzielnicach. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych jednostkach pomocniczych gminy – w tym w dzielnicach miasta. Wprowadzone ograniczenie nie musi zatem dotyczyć terenu całej gminy. Możliwość zakupu alkoholu w sąsiedniej dzielnicy, podobnie jak możliwość zakupu alkoholu w godzinach wcześniejszych nie niweczy celu ustawy, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych oraz skutków spożywania napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej.

Skarżący zarzucali, że w uzasadnieniu uchwały brak jest informacji o tym, jakie inne działania podjęła Gmina Miasta Gdańska w celu realizacji zadań określonych u.w.t.p.a. W szczególności nie wykazano, że mniej dotkliwe dla przedsiębiorców środki, jak wzmożone kontrole patroli Policji lub Straży Miejskiej, miały nie pozwolić na realizację tych zadań. Zdaniem skarżących, wzmożona praca patroli Policji lub Straży Miejskiej pozwala realizować cele wychowawcze oraz informacyjne i przedmiotowej sytuacji byłaby wystarczającym środkiem do realizacji zadań i osiągnięcia celów wynikających z ustawy. Organ nie wykazał, by podjął inne działania, które nie odniosły zamierzonych skutków i w konsekwencji czego zasadnym miałoby stać się wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu. Sąd uznał za niezasadne stanowisko skarżących, zgodnie z którym organ miał obowiązek wykazać, że inne metody ograniczenia w przestrzeni publicznej skutków sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych okazały się niewystarczające. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały od spełnienia takiego warunku. Wskazać także należy, że sugerowane przez skarżących zwiększenie ilości patroli policyjnych odnosi się do sfery usuwania skutków nadużywania alkoholu i nie jest rozwiązaniem pożądanym, zarówno z punktu widzenia celu ustawy, jakim jest ograniczanie spożycia alkoholu i kształtowania właściwej kultury jego spożywania, jak również z punktu widzenia turystycznego charakteru dzielnicy. Uwzględnić należy, że podjęcie uchwały ograniczającej nocną sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter wyprzedzający zdarzenia wymagające interwencji służb porządkowych, zmniejsza konsumpcję napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej i negatywne skutki z tym związane.

Wskazać należy, że alkohol sprzedawany w sklepach cechuje się większą ekonomiczną dostępnością w porównaniu z alkoholem sprzedawanym w lokalach gastronomicznych. Umożliwia to zakup alkoholu znacznie szerszej grupie osób oraz w większej ilości. Ograniczenie sprzedaży w godzinach nocnych podyktowane jest zarówno celem jakim jest zapewnienie spokoju w przestrzeni publicznej jak i ochroną zdrowia i przeciwdziałaniem nadmiernemu spożyciu alkoholu przez osoby, które w późnych godzinach nocnych, w wyniku spożywania alkoholu mają ograniczony krytycyzm co do swoich działań. Sprzedaż znacznie tańszych, niż w lokalach gastronomicznych, napojów alkoholowych w godzinach nocnych wywołuje negatywne skutki dla zdrowia mieszkańców, jak i turystów, oraz istotne negatywne skutki dla porządku publicznego. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że nocna sprzedaż napojów alkoholowych stanowi bardzo istotne źródło ich dochodów, potwierdza okoliczność, że alkohol w godzinach nocnych sprzedawany jest w znacznej ilości, co nie jest, w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pożądane.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, powody jej podjęcia zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta Gdańska wskazała przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w dzielnicy Śródmieście. Organ przywołał zasadnicze cele ustawy oraz wskazał, że z praktyki wynika, iż ograniczanie dostępności alkoholu to jedno z najskuteczniejszych narzędzi ograniczania zakresu problemów alkoholowych. W szczególności organ wskazał, że zapisy uchwały mają na celu przywrócenie właściwego balansu między swobodą działalności gospodarczej a bezpieczeństwem, zdrowiem, wolnościami obywatelskimi oraz komfortem życia mieszkańców Śródmieścia, którzy oczekują rozwiązań w związku z zakłócaniem porządku publicznego, związanego ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych jak i wczesnych godzinach porannych. Istotnym czynnikiem potęgującym zgłaszane uciążliwości są zlokalizowane na tym terenie punkty sprzedaży alkoholu funkcjonujące w systemie całodobowym, które sprzyjają spożywaniu alkoholu w miejscach do tego nieprzeznaczonych. W uzasadnieniu wskazano, że dane z innych miast, w których podjęto analogiczne uchwały, wskazują na zmniejszenie liczby interwencji policji, wzrost poczucia bezpieczeństwa mieszkańców oraz poprawę porządku publicznego. Nadto wskazano, że uchwała uwzględnia wniosku Wieloletniego Ramowego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Miasta Gdańska na lata 2021-2025 (uchwała nr XXIX/748/20 z dnia 29 października 2020 r.). Nadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wprowadzenie przepisu prawa lokalnego będzie pozytywnie oddziaływać społecznie w kierunku zmiany obyczajów w zakresie sposobu spożywania napojów alkoholowych, pozwoli poprawić bezpieczeństwo, porządek i wizerunek dzielnicy Śródmieście jako obszaru przyjaznego zarówno dla mieszkańców, jak i turystów.

Zarzut, że organ uchwałodawczy nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej uchwały w odpowiedzi na skargę, która ją kwestionuje, nie zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie. Zauważyć także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż oceniając zgodność z prawem uchwał samorządu terytorialnego sąd może sięgać do materiałów, poprzedzających podjęcie uchwały, z których wynikają powody i cele podjęcia uchwały.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, że przed podjęciem uchwały nie przeanalizowano jej skuteczności. W orzecznictwie podkreśla się, że celem wprowadzenia na podstawie art.12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, nie jest całkowite wyeliminowanie zagrożeń dla wartości wskazanych w ustawie, ale dla zastosowania tego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19).

Wskazane w uzasadnieniu zaskarżoną uchwały cele i wartości, jakie przyświecały organowi podejmującemu uchwałę, są zgodne z celem unormowania art. 12 ust. 4 ustawy.

W ocenie Sądu, podjęta uchwała nie narusza przywołanych przez skarżących oraz Rzecznika MŚP zasad konstytucyjnych.

Podjęta uchwała, wbrew stanowisku skarżących, nie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji i art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada wolności działalności gospodarczej sprowadza się przede wszystkim do możliwości podejmowania prowadzenia działalności gospodarczej, a więc działalności nastawionej na zysk, wyboru prawno-organizacyjnych form działania, swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych oraz zakończenia działalności. Z uprawnieniami tymi korespondują obowiązki państwa stworzenia instytucji prawnych gwarantujących korzystanie z nich. (por. A. Tuleja, Konstytucja, Komentarz, WK 2019, t. 2 do art. 20). Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 364/06, z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1843/09). Podlega ona ograniczeniom na zasadach ogólnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zmodyfikowanych treścią art. 22 Konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 15/21).

Wskazywane przez skarżących okoliczności dotyczące prowadzonej przez nich do tej pory działalności gospodarczej i jej ograniczenia w wyniku podjęcia uchwały, pozostają, w ocenie Sądu, w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorcy wnoszący skargę musieli mieć świadomość, że obowiązujące prawo przewiduje możliwość wprowadzenia zastosowanego ograniczenia. Wskazać także należy, że wzmożony ruch turystyczny wiąże się ze zwiększeniem obrotów handlowych sklepów spożywczych w dzielnicy Śródmieście. Na terenie tej dzielnicy znajduje się 101 sklepów sprzedających wyroby alkoholowe, z czego 7 z nich prowadzi nocną sprzedaż alkoholu. Wskazać należy, że pozostałe punkty handlowe z powodzeniem funkcjonują na terenie dzielnicy bez prowadzenia całodobowej sprzedaży alkoholu. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania by interes handlowy kilku przedsiębiorców był wartością uzasadniającą stwierdzenie nieważności podjętej uchwały, z uwagi na brak wyważenia interesu indywidualnego i społecznego.

Zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy, przy ograniczaniu godzin sprzedaży napojów alkoholowych Rada Gminy uwzględniła postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wbrew stanowisku skarżących, program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie stanowi podstawy prawnej do wydania uchwały i podjęcie uchwały nie wymaga by w programie tym ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu zostało wyraźnie przewidziane. W niniejszej sprawie w gminnym programie profilaktyki przewidziano, jako jeden z celów do realizacji, cel jakim jest ograniczenie dostępności fizycznej i ekonomicznej alkoholu. Treść zaskarżonej uchwały jest spójna z takim zapisem programu i realizuje jego założenia w zakresie ograniczenia dostępności alkoholu zarówno na płaszczyźnie dostępności fizycznej jak i dostępności ekonomicznej, ogranicza bowiem podaż napojów alkoholowych, które są tańsze od napojów alkoholowych sprzedawanych w godzinach nocnych w lokalach gastronomicznych. Jest to wystarczające do stwierdzenia, że uchwała nie narusza prawa przez brak uwzględnienia postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Okoliczność, że w uzasadnieniu uchwały brak jest informacji, w jaki sposób realizuje ona i które wytyczne programu, nie stanowi naruszenia prawa. Okolicznością istotną dla oceny ważności uchwały jest spójność przyjętego w uchwale rozwiązania z założeniami programu, a taka spójność niewątpliwie w niniejszej sprawie występuje.

Podnoszony zarzut, że w uzasadnieniu uchwały powołano się na Program z 29 października 2020 r., który w dniu 31 marca 2022 r. już nie obowiązywał, albowiem w dniu podjęcia uchwały podjęto również uchwały wprowadzające Program ramowy i szczegółowy nie skutkował uznaniem, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Nowy Program zwierał takie samo założenie ograniczenia dostępności fizycznej i ekonomicznej alkoholu. Nadto z dostępnego na stronie internetowej https://download.cloudgdansk.pl/gdansk-pl/d/202303204852/protokol-xlviii-sesji-rmg.pdf

protokołu sesji Rady wynika, że podjęcie uchwały nr XLVIII/1206/22 w sprawie przyjęcia Wieloletniego Ramowego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Miasta Gdańska na lata 2022-2025 miało miejsce już po podjęciu zaskarżonej uchwały. W momencie podejmowania zaskarżonej uchwały zasadnie zatem odwołano się do obowiązującej uchwały.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące procesu procedowania nad podjęciem uchwały.

Rada gminy, zgodnie z art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a., przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinię jednostki pomocniczej gminy. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, U.w.t. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12). Powyższy element procedury uchwałodawczej został przeprowadzony. Projekt uchwały został skierowany do Rady Dzielnicy Śródmieście, która 9 marca 2022 r. pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały. Nadto przepis art. 12 ust. 5 ustawy przewiduje w miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, ustalanie godzin sprzedaży napojów alkoholowych po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów. Opinia taka została 10 marca 2022 r. przez Radę Miasta Gdańska uzyskana. Także Gminna Komisja Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w dniu 9 marca 2022 r. wyraziła pozytywną opinię o projekcie uchwały. Wymogi ustawy zostały zatem w tym zakresie spełnione.

Zarzuty dotyczące danych jakie przedstawiono Komisji Rodziny i Polityki Społecznej Rady Miasta Gdańska oraz Komisji Polityki Gospodarczej i Morskiej Rady Miasta Gdańska nie mają znaczenia dla stwierdzenia ważności uchwały, bowiem organy te nie zostały przez ustawodawcę wskazane jako organy opiniujące projekt uchwały. Uzyskanie opinii tych podmiotów było zatem z punktu widzenia ważności podjętej uchwały zbędne.

Skarżący zarzucali, że Rada Miasta naruszyła § 41 ust. 2 Statutu Rady Miasta Gdańsk przyjętego Uchwałą nr LI/1431/10 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Gdańska w zw. art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez, nie dołączenie przez Przewodniczącego co najmniej na 7 dni przed terminem sesji porządku obrad wraz z projektem uchwały w sprawie wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla jednostki pomocniczej Śródmieście w Gdańsku. Projekt ten wpłynął do Biura Rady Miasta Gdańska dnia 25 marca 2022 r. i został przedstawiony Radzie Miasta w dniu sesji obrad tj. dnia 31 marca 2022 r. Na sesji przedstawiono wniosek Prezydenta Miasta Gdańska o włączenie do porządku obrad projektu uchwały w sprawie wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla jednostki pomocniczej Śródmieście w mieście Gdańsku. Wniosek ten został przyjęty jednogłośnie przez wszystkich obecnych 30 radnych. Wobec prawidłowego włączenia głosowania nad podjęciem uchwały do porządku obrad, brak jest podstaw do kwestionowania ważności podjętej uchwały.

Także zarzut przedstawienia Radnym na sesji przez podjęciem uchwały nieprawdziwych informacji nie zasługuje na uwzględnienie. Z protokołu sesji wynika, że przy referowaniu projektu uchwały wskazano, że 70% mieszkańców skarży się na zakłócanie ciszy nocnej, a mieszkańcy Głównego i Starego miasta uważają, że głównym problemem jest głośne zachowanie spożywających alkohol w miejscach, które nie są do tego przeznaczone. Z Raportu z badań w sprawie opinii mieszkańców Śródmieścia na temat wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych wynika m.in., że ponad połowa ankietowanych 56% zadeklarowała, że w ciągu ostatniego roku w ich miejscu zamieszkania zdarzyły się zakłócenia ciszy nocnej, w rejonach Stare+Młode Miasto oraz Główne Miasto odsetek osób deklarujących zakłócenia ciszy nocnej był o połowę większy niż w pozostałych rejonach. W rejonach Starego i Młodego Miasta deklaruje posiadanie takich doświadczeń 73 % ankietowanych, w Głównym Mieście – 69%. W tych rejonach koncentrują się lokale gastronomiczne obsługujące przybywających do Gdańska turystów, tamże jest również więcej imprez masowych czy rozmaitych wydarzeń grupujących licznych uczestników. W Raporcie wskazano, że tam gdzie zdarzają się zakłócenia ciszy nocnej ankietujący najczęściej wybierali opcję, że są one powodowane prze osoby gromadzące się i spożywające alkohol na ulicy na podwórzu czy też w bramie, taką opcję wybrało, zgodnie z tabelarycznym zestawieniem 51 % ankietowanych wskazując, ze zdarzyło się to wielokrotnie, i 27 % ankietowanych wskazując, że zdarzyło się to 1-2 razy, 22% nie wskazało tej przyczyny jako powodu zakłócenia ciszy nocnej. Stanowisko przedstawione przez podjęciem uchwały zawierało zatem podstawę w treści Raportu.

Ustosunkowując się do zarzutu braku przed podjęciem uchwały konsultacji społecznych, wskazać należy, że ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy w wychowaniu w trzeźwości nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej. Kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19 oraz z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2533/21) Określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 - 8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się w określony w art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.

Sprawa wprowadzenia ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu nie wymagała przeprowadzenia konsultacji na podstawie uchwały nr XVI/494/15 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta Gdańska. Uchwała ta nie może wprowadzić ograniczeń w podjęciu uchwały przewidzianej w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które nie zostały przewidziane w przepisach tej ustawy. Pojęcie sprawy ważnej w rozumieniu uchwały w sprawie konsultacji społecznych nie obejmuje zatem kwestii wprowadzenia ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu. Organ nie był także zobligowany do badania poprzez ankietę nastojów społecznych w tej kwestii. Organ zlecił przeprowadzenie badań w tym zakresie i w dniach 18-30 listopada 2020 r. przeprowadzono badania ankietowe. Z opinii mieszkańców Śródmieścia, którzy wzięli udział w badaniu przeprowadzonym przez Uniwersytet [...] wynikało, że odczuwane przez nich zakłócenia ciszy nocnej, które utrudniają normalne funkcjonowanie w dzielnicy - "najczęściej powodowane są przez osoby gromadzące się i spożywające alkohol na ulicy, na podwórzu czy też w bramie".

Nie budzi wątpliwości, że zlokalizowane na tym terenie punkty sprzedaży napojów alkoholowych, funkcjonujące w systemie całodobowym, sprzyjają spożywaniu alkoholu w porze nocnej w miejscach do tego celu nieprzeznaczonych. Wyniki przeprowadzonych badań potwierdziły, że na obszarze Śródmieścia istnieje problem związany z nocną sprzedażą alkoholu "na wynos". Ochrona takich wartości jak zdrowie oraz bezpieczeństwo i porządek w przestrzeni publicznej, ochrona reputacji dzielnicy, która ma znaczenie reprezentacyjne dla całego Gdańska mogły niewątpliwie stanowić podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały.

Podniesiony przez Rzecznika MŚP zarzut, że przedłożona przez organ dokumentacja dotycząca procedury uchwałodawczej jest niepełna nie zasługuje na uwzględnienie. Ewentualna opinia prawna oraz zlecenie badan ankietowych nie były materiałami koniecznymi do oceny przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo wskazać należy, że w skardze powoływano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1131/18 ze skargi przedsiębiorcy na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Powołanym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że podjęcie uchwały winno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy w Dzielnicy I Stare Miasto sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach między 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na realizację wartości jakimi są porządek publiczny i bezpieczeństwo. Sąd podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawierało wskazania jakie powody przemawiały za wprowadzeniem ograniczeń w zakresie realizacji zasady swobody działalności gospodarczej oraz ocenił, że wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży wyłącznie w jednej dzielnicy Krakowa, bez wskazania racjonalnych powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicującą sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny.

Powyższy wyrok został jednak uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19. W uzasadnieniu tego wyroku przedstawiono krytyczne stanowisko wobec powoływanej argumentacji (przywołanej także w niniejszej sprawie). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miasta Krakowa wskazuje przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W szczególności organ wskazał na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa, a jednocześnie nie można uznać, że przedstawione przez Sąd pierwszej instancji analizy i statystyki wykazują, iż na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie występuje problem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego związany ze spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana w ramach ustawowego upoważnienia nie narusza zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji, gdyż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) zostały potraktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała nie mogła objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ponadto, skoro w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych. Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie może zatem zostać z tych przyczyn ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał za niezasadne podniesione w skargach zarzuty, a nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej uchwały z urzędu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesione skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).