Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 37/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 119 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 107 § 1 pkt 8, art. 109, art. 110 § 1, art. 156 § 1pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 18 października 2023 r. nr 260/2023 znak: GPB-III.7721.222.2023 RK w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 sierpnia 2023 r., Nr DPRG-UA-I.1443.2023; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. lp


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 października 2023 r. nr 260/2023, znak: GPB-III.7721.222.2023 RK, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr DPRG-UA-I.1443.2023, znak: DPRG-UA-I.6740.106.2020 420064 LZ odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr 69/96/0.05 z dnia 9 lutego 1996 r., znak: UAB.V/7351/57/96 AP/900 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Z. z o.o., pozwolenia na budowę obejmującego ogrodzenie Parku im. [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-I.1892.2023 z dnia 17 października 2023 r. w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Orzeczeniem z dnia 3 sierpnia 1950 r. nr 5-A.1-2/42/49 Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...] nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność J. i M. L. (zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy błędnie wskazują, iż wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości nastąpiło decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 25 marca 1950 r. – przyp. Sądu).

Decyzją z dnia 9 lutego 1996 r. nr 69/96/0.05, znak: UAB.V/7351/56/96 Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Z. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego ogrodzenie Parku im. [...], na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...].

Decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. nr DO-4-6613-285-RK/16 Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 3 sierpnia 1950 r. nr 5-A.1- 2/42/49 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność J. i M.L.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 30 maja 2017 r. nr DO-4-6613-861-RF/16 utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia 21 lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 roku w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1964/17 oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Łodzi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 maja 2017 r.

W dniu 19 czerwca 2020 r. do Urzędu Miasta Łodzi wpłynął wniosek A.P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Łodzi nr 69/96/005 z dnia 9 lutego 1996 r. We wniosku powołano się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. na okoliczność, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. A.P. stwierdził, że inwestor - Przedsiębiorstwo Z. Sp. z o.o. - złożył fałszywe oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] w obrębie [...], położoną w Ł. przy ul. [...] na cele budowlane, bowiem w dacie jego składania właścicielem powyższej działki była jego matka - C.P.. Wnioskodawca wskazał, iż dowiedział się o przedmiotowej decyzji w dniu 4 czerwca 2020 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łodzi w trakcie przeglądania dokumentacji o znaku [...]. Powyższe wskazuje, że wnioskodawca złożył swój wniosek z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Jednocześnie wobec faktu, że jest on obecnie właścicielem działki nr ewid. [...] obręb [...] w Ł. (nr księgi wieczystej [...]), posiada on w przedmiotowej sprawie przymiot strony.

Postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr DAR-UA-I.1292.2020 wznowione zostało postępowanie administracyjne. Postępowanie to zakończone zostało decyzją nr DPRG-UA-I.3119.2020 z dnia 20 listopada 2020 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lodzi nr 69/96/005 z dnia 9 lutego 1996 r.

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A.P., Wojewoda Łódzki decyzją nr 60/2021 z dnia 22 lutego 2021 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 250/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego nr 60/2021 z dnia 22 lutego 2021 r.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2778/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Łodzi oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lutego 2021 r. nr 60/2021. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA podkreślił, iż niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jego pierwotnym brzmieniu, bowiem zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie faktu, że dowody na których oparto rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność powyższa powinna być, co do zasady, uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu, którego skarżący nie przedłożył. Ponadto w aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją z 1996 r. brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast z uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z 9 lutego 1996 r. wynika, że "inwestor przedłożył (...) dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane". NSA podkreślił, że treść decyzji nie daje jednoznacznej odpowiedzi, o jaki dokument w tym wypadku chodzi, niemniej jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że o wykazaniu się prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądziła decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi wywłaszczająca na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji ze skutkiem ex tunc nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie to stanowiło fałszywy dowód będący podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd odwoławczy podkreślił, iż skarżący twierdzi wprawdzie, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki była jego matka, ale twierdzenie to opiera na treści księgi wieczystej, która nie była brana pod uwagę w postępowaniu w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet jeżeli stanowiło to naruszenie prawa, bowiem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zweryfikowano treści księgi wieczystej nieruchomości i nie zażądano od inwestora usunięcia niezgodności treści tej księgi ze stanem rzeczywistym wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej, to nie stanowi to podstawy do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. fałszywość dowodu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. A.P. nie wykazał bowiem, aby w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor przedłożył sfałszowany dowód, na podstawie którego organy orzekające w sprawie ustaliły istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Wyrok sądu pierwszej instancji oraz decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lutego 2021 r. podlegały jednak uchyleniu, bowiem zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji nie uwzględniły skutków uchybienia procesowego w postaci doręczenia skarżącemu niepodpisanego egzemplarza decyzji organu pierwszej instancji oraz w stopniu niewystarczającym ustaliły okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego, uzależnione jest od tego, aby decyzja ta była skutecznie doręczona, gdyż od daty doręczenia wywołuje ona skutki prawne, jednakże wystarczające jest, aby decyzja zawierająca prawem przewidziane elementy była doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. W niniejszej sprawie natomiast występuje więcej niż jedna strona postępowania, a zatem NSA zobowiązał organ odwoławczy do ustalenia w toku ponownego rozpoznania sprawy, czy wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, decyzja ta weszła jednak do obrotu prawnego wskutek doręczenia decyzji opatrzonej podpisem upoważnionej osoby pozostałym stronom postępowania. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego na skutek doręczenia jej pozostałym stronom postępowania, organ odwoławczy zobowiązany będzie następnie ustalić, czy w takim przypadku odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w ustawowym terminie.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Łódzki wezwał w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, zarówno inwestora tj. Zarząd Zieleni Miejskiej w Łodzi, jak i jedną ze stron postępowania tj. Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi, do przedłożenia do wglądu opatrzonej odręcznym podpisem kierownika Oddziału Architektoniczno-Budowlanego, upoważnionego przez Prezydenta Miasta Łodzi, decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-I.3119.2020 z dnia 20.11.2020 r. celem ustalenia, czy zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego. Odpowiadając na te wezwania, obie strony postępowania, tzn. Zarząd Zieleni Miejskiej w Łodzi jak i Zarząd Dróg i Transportu stwierdziły, że nie są w posiadaniu przedmiotowej decyzji.

Zatem w wyniku ponownie przeprowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego postępowania ustalono, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2020 r. nie została doręczona stronom (Zarządowi Zieleni Miejskiej w Łodzi oraz Zarządowi Dróg i Transportu w Łodzi), a decyzja doręczona A.P. nie zawierała właściwego podpisu. W związku z powyższym uznano, że przedmiotowa decyzja nie znajduje się w obrocie prawnym i w ocenie Wojewody Łódzkiego wniesione odwołanie A.P. jest bezprzedmiotowe. W tym stanie faktycznym prowadzone przez Wojewodę Łódzkiego postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i decyzją nr 172/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. na mocy z art. 105 § 1 k.p.a. zostało umorzone.

Ponownie rozpatrując wniosek A.P., organ I instancji zbadał, czy w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że dokumenty archiwalne, dotyczące sprawy zakończonej ww. decyzją, nie zawierają fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma również takiego oświadczenia w materiałach przesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Niezależnie od tego organ poddał w wątpliwość istnienie powyższego oświadczenia, bowiem obowiązek dołączania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wprowadzono ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.). Nie mogła zatem zajść przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ dokument, na który powołuje się wnioskodawca, nie mógł być podstawą do wydania kwestionowanego pozwolenia.

Na podstawie zapisów księgi wieczystej nr [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1964/17 organ I instancji ustalił, iż w sprawie władania przedmiotową nieruchomością wydano następujące orzeczenia określające zmiany jej stanu prawnego:

– decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia 25 marca 1950 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...],

– decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr DO-4-6613-285-RK/16 z dnia 21 lipca 2016 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia 25 marca 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...],

– decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję DO-4-6613-285-RK/16 z dnia 21 lipca 2016 r.,

– wyrok sądu nr IV SA/Wa 1964/17 z dnia 1 grudnia 2017 r. oddalający skargę Prezydenta Miasta Łodzi, wnoszącą o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z maja 2017 r.

W ocenie organu z powyższych orzeczeń wynika, że w okresie od dnia 25 marca 1950 r. do dnia 21 lipca 2016 r., nieruchomość usytuowana w Ł. przy ul. [...], nr ewid. dz. [...] w obrębie [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym, stwierdzenie A.P., iż decyzja nr 69/96/005 z dnia 9 lutego 1996 r. została wydana niezgodnie z ówczesnym stanem prawnym nieruchomości, gdyż właścicielem powyższej działki była jego matka C.P. - nie ma uzasadnienia. Wobec opisanego stanu faktycznego i prawnego, zdaniem organu, nie wystąpiła przesłanka do wznowienia, o jakiej mowa w wart. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zatem z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ miał obowiązek odmówić uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego Prezydent Miasta Łodzi podkreślił, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Od wydania przedmiotowej decyzji upłynęło znacznie więcej niż dziesięć lat, zatem z tej przyczyny nie ma możliwości jej uchylenia w wyniku wznowionego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr DPRG-UA-I.1443.2023 wniósł A.P., Wojewoda Łódzki zaskarżoną decyzją z 18 października 2023 r. nr 260/2023 nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i utrzymał je w mocy.

Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta Łodzi prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i wskazuje na przesłankę wznowienia postępowania.

Następnie Wojewoda Łódzki podkreślił, iż z materiału zgromadzonego w toku postępowania, zarówno wynika, że Przedsiębiorstwo Z. z o.o. było inwestorem zastępczym dla realizacji przedmiotowego postępowania, a wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy fragmentu ogrodzenia Parku im. [...] w Ł. tj.: dalszych elementów ogrodzenia, na które już została wydana decyzja Prezydenta m. Łodzi nr 334/95/0.05 z dnia 8 września 1995 r. Natomiast, zamawiającym opracowanie dokumentacji pt.: "Projekt Techniczny Budowlany ogrodzenia parku im. [...] w Ł. (ETAP II) jest Gmina - Miasto Łódź - umowa nr [...], a to oznacza, że zarzut dotyczący tego, iż decyzja nie została wydana na rzecz Skarbu Państwa a na rzecz Przedsiębiorstwa Z. z o. o. jest niezasadny, gdyż jak wyżej wykazano nieruchomość przy ul. [...] w Ł. stanowiła własność Skarbu Państwa.

W ocenie organu II instancji z powyższego bezsprzecznie wynika, że Gmina - Miasto Łódź w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta m. Łodzi nr 69/96/0.05 z dnia 9 lutego 1996 r. miało inwestora zastępczego, którym było Przedsiębiorstwo Z. z o.o, a to oznacza, że nieruchomość opisana jako "Rep. hip. [...] Nr [...]" na rysunku nr 1 planu sytuacyjnego - ETAP II, opracowanego na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, który załączono do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji m. Łodzi nr 69/96/0.05 z dnia 9 lutego 1996 r., L.dz. [...], w dniu jej wydania stanowiła własność Skarbu Państwa.

W swoim odwołaniu A.P. stwierdził również, iż nie ma wskazanej konkretnej nieruchomości w zakresie wymienienia jej cech indywidualnych w postaci numeru działki i obrębu, względnie innych cech pozwalających na identyfikację nieruchomości, do której się odnosi. "Ogrodzenie Parku im. [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]" jest pojęciem daleko nieprecyzyjnym i nie pozwalającym na ustalenie, czy odnosi się to do nieruchomości A.P. Odnosząc się do tego twierdzenia Wojewoda Łódzki wskazał, iż decyzja dotyczyła ogrodzenia o łącznej długości wynoszącej 139,0 mb (ETAP II) parku [...]. Obszar tego parku opisany/określony został następującymi ulicami: [...],[...],[...] i [...], a to oznacza, że nieruchomość skarżącego znajduje/znajdowała się w ww. obszarze parku, tym bardziej, że punktem odniesienia mogą być również obiekty budowlane m.in. takie jak wiata przystankowa podlegająca likwidacji, czy też obiekty znajdujące się na terenie parku, zgodnie z załącznikiem graficznym - planem sytuacyjnym (rys. nr 1) identyfikujące położenie nieruchomości skarżącego. Ponadto na mapie sytuacyjno-wysokościowej wykonanej metodą fotomechaniczną na podstawie mapy zasadniczej m. Ł. opracowaną na dzień 16 marca 1995 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Łodzi Sp. z o.o., czyli przez uprawnioną jednostkę geodezyjną, umieszczono zapis "Rep. hip. [...] Nr [...]", który, w ocenie organu odwoławczego, jest również jedną z cech opisujących i identyfikujących teren nieruchomości, który obecnie jest własnością skarżącego.

Organ II instancji wskazał również, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego tego, że inwestor złożył fałszywe, sprzeczne z ówczesnym stanem nieruchomości, oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w dacie jego złożenia właścicielem działki była matka skarżącego, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2778/21.

Wojewoda Łódzki ponownie podkreślił, iż obowiązek przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 nr 80 poz. 718). Natomiast, w dacie wydania decyzji z 9 lutego 1996 r., zgodnie z obowiązującym wówczas art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zatem w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę inwestor nie był zobligowany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązywał inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w praktyce oznaczało przedłożenie dokumentu potwierdzającego to prawo.

Przechodząc do analizy przesłanki, na którą powołuje się wnioskujący, organ wskazał, iż niezbędnym warunkiem dla wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Powyższego nie może dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania. Jednocześnie, z przyczyny określonej w pkt 1 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne w celu uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, co w badanej sprawie nie ma zastosowania.

Fałszywy dowód, co jasno wynika z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., musi być wykorzystany w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji. W aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją z 1996 r. brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu decyzji 1996 r. zawarto zdanie: "z uwagi na to, że inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane oraz (...)". Powyższa treść nie daje jednoznacznej odpowiedzi, o jaki dokument w tym wypadku chodzi. Tym samym, w ocenie Wojewody, brak jest podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że o wykazaniu się prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądziła decyzja Prezydenta m. Łodzi z 25 marca 1950 r. wywłaszczająca na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...]. Jak natomiast wskazał NSA w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2778/21: "Fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji ze skutkiem ex tunc nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie to stanowiło fałszywy dowód będący podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.".

Organ podkreślił, iż podziela stanowisko wyrażone zarówno przez organ I instancji, jak i WSA w Łodzi oraz NSA, zgodnie z którym wymóg składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, pod rygorem odpowiedzialności karnej, został wprowadzony do prawa budowlanego dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane, a to wyjaśnia brak ww. dokumentu w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta m. Łodzi nr 69/96/0.05 z dnia 9 lutego 1996 r.

Reasumując, organ odwoławczy zobowiązany był utrzymać w mocy wydane orzeczenie, gdyż odpowiada ono prawu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A.P., reprezentowany przez dwóch profesjonalnych pełnomocników w osobach adwokatów, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

I. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I Instancji, podczas gdy Wojewoda Łódzki winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji;

II. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jak i brak rozważenia przez organ z urzędu przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podczas gdy w sprawie występuje zarówno przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1, jak i pkt 8 k.p.a.;

III. art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że:

– z przeprowadzonej analizy bezspornie wynika, że zgodnie z orzeczeniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] w Ł. tj.: Decyzją Prezydenta m. Łodzi z dnia 25 marca 1950 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]", podczas gdy wskazana decyzją (incydentalną) nie orzekała o wywłaszczeniu, a jedynie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co wprost wynika z ust. 1 przedmiotowej decyzji (incydentalnej), zgodnie z którym organ postanowił: "wszcząć w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe", czego skutek stanowi błędne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona wskazaną decyzją (incydentalną);

– z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1964/17 wynika, że w okresie od dnia 25 marca 1950 r. do dnia 21 lipca 2016 r. nieruchomość usytuowana w Ł. przy ul. [...] (...) stanowiła własność Skarbu Państwa", podczas gdy w wyroku tym wprost wskazano, że: "(...) treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla wywłaszczonej nieruchomości (...) wskazuje, że Skarb Państwa nie został nigdy ujawniony jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości (...)";

– "Ponadto, z materiału zgromadzonego w toku postępowania, zarówno wynika, że Z. z o.o. była Inwestorem zastępczym dla realizacji przedmiotowego postępowania (...). Natomiast zamawiającym opracowanie dokumentacji (...) jest Gmina Miasto Łódź, a to oznacza, że zarzut dotyczący, iż "decyzja nie została wydana na rzecz Skarbu Państwa a na rzecz Przedsiębiorstwa Z. z o.o. jest niezasadny, gdyż jak wyżej wykazano nieruchomość przy ul. [...] w Ł. stanowiła własność Skarbu Państwa", podczas gdy Z. z o.o. działała jako inwestor zastępczy Gminy Miasta Łódź, a nie Skarbu Państwa - który i tak "nie został nigdy ujawniony jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości";

IV. art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne twierdzenie, iż skoro "(...) w dacie wydania decyzji z 9 lutego 1996 r., zgodnie z obowiązującym wówczas art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...) co w praktyce oznaczało przedłożenie dokumentu potwierdzającego to prawo" to "Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.", podczas gdy inwestor, który miał przedłożyć dokument potwierdzający prawo do dysponowanie terenem na cele budowlane (str. 1 uzasadnienia Decyzji nr 69/96/0.05 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę) działał pod wpływem błędu sprowadzającego się do braku jego świadomości co do nieposiadania przez niego prawa do dysponowania przedmiotowym teren na cele budowlane, co stanowi z kolei przesłankę z art. 145 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez organ I i II Instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma na okoliczność ich treści, przy czym dokumenty te znajdują się w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skoro wniosek skarżącego odnosił się do zagadnienia wznowienia postępowania, to obowiązkiem organu pozostaje weryfikacja przesłanek odnoszących się do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., który to obowiązek organu wynika z zasady praworządności, jak i z zasady prawdy obiektywnej. Per analogiam wskazać należy, że "ograniczenie postępowania przez organy administracyjne jedynie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego we wniosku przez stronę tj. z przepisu art. 154 k.p.a. stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej". Natomiast w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka wznowienia postępowania zarówno z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), ale także przesłanka wznowienia postępowania z art. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione).

Odnosząc się do pierwszej przesłanki wznowienia postępowania skarżący wskazał, że inwestor, który miał przedłożyć dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane (str. 1 uzasadnienia Decyzji nr 69/96/0.05 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę) działał pod wpływem błędu, sprowadzającego się do braku jego świadomości co do nieposiadania przez niego prawa do dysponowania przedmiotowym teren na cele budowlane. Ponadto powoływana przez organ decyzja Prezydenta m. Łodzi z dnia 25 marca 1950 roku nie stanowi decyzji orzekającej wywłaszczenie, a stanowi jedynie decyzję wszczynającą postępowanie w sprawie o wywłaszczenie, co wprost wynika z ust. 1 przedmiotowej decyzji (incydentalnej), zgodnie z którym organ postanowił: "wszcząć w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe". Przedmiotowa decyzja nie jest decyzją główną, a incydentalną stanowiącą odpowiednik obecnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co potwierdza ówcześnie obowiązujące prawo, a to Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Poz. 340 i 341): art. 72 ust. 2 "Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania", Art. 84 "Decyzję incydentalna można zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji głównej (...)". Na podstawie ww. decyzji możliwy był wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej o wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym zgodnie z Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Poz. 776): Art. 12 § 2: "Równocześnie z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wojewoda prześle władzy hipotecznej pisemny wniosek o wpisanie ostrzeżenia (adnotacji) o postępowaniu wywłaszczeniowem we właściwej księdze hipotecznej", co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wywłaszczenie natomiast następowało na podstawie tzw. orzeczenia: "(...) wojewoda może wydać orzeczenie o wywłaszczeniu (...)" (Art. 20 ww. Rozporządzenia), co nastąpiło w przedmiotowej sprawie Orzeczeniem Prezydium Naczelnej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 3 sierpnia 1950 r., co do której to decyzji stwierdzona została jej nieważność.

Błąd inwestora, co do braku jego świadomości co do nieposiadania przez niego prawa do dysponowania przedmiotowym teren na cele budowlane wynika z faktu, iż decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Naczelnej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 3 sierpnia 1950 r. skierowana była do osoby nieżyjącej tj. J.L., a więc nie wywoływała skutków prawnych od samego momentu jej wydania, co zostało następczo stwierdzone w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wywołując tym samym skutek ex tunc. Co istotne wada tej decyzji wystąpiła przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, co powoduje oczywiste stwierdzenie, że inwestor pozostawał w błędzie w chwili składania przez niego informacji co do prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Zgodnie z kolei z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt: IV SA 1606/98: "Złożone pod wpływem błędu zeznania strony (w trybie art. 86 KPA), a także złożone pod wpływem błędu oświadczenie strony, które stanowiło podstawę wydania ostatecznej decyzji, mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 KPA, jeżeli błąd ten zostanie udokumentowany i nie był znany organowi, który wydał decyzję". Wyżej wskazany "błąd" inwestora został udokumentowany i wykazany decyzją stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności w przedmiotowej sprawie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. skarżący podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania wydana została w oparciu o orzeczenie wywłaszczeniowe - które dawało inwestorowi prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, gdyż bez orzeczenia wywłaszczeniowego (dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania terenem na cele budowlane) nie mogłaby zostać wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Wypełnia to tym samym przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a odnoszącą się do wydania decyzji w oparciu o inną decyzję. Podnieść należy, że: "Usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia sądowego lub rozstrzygnięcia administracyjnego, na podstawie których została wydana decyzja, otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania. "Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 KPA (...) Pomiędzy decyzją organu administracji a rozstrzygnięciem mającym charakter zagadnienia wstępnego powinien istnieć związek przyczynowy. Wskazuje na to umieszczony w tej przesłance zwrot "w oparciu"" (zob. wyr. NSA z 25.02.1982 r, II SA 6/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 19).

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ błędnie stwierdził, iż z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1964/17 wynika, że w okresie od dnia 25 marca 1950 r. do dnia 21 lipca 2016 r. nieruchomość usytuowana w Ł. przy ul [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, podczas gdy w wyroku tym wprost wskazano, że treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla wywłaszczonej nieruchomości wskazuje, że Skarb Państwa nie został nigdy ujawniony jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Błędne jest również twierdzenie, iż z materiału zgromadzonego w toku postępowania, zarówno wynika, że Z. z o.o. było inwestorem zastępczym dla realizacji przedmiotowego postępowania. Natomiast zamawiającym opracowanie dokumentacji jest Gmina Miasto Łódź, a to oznacza, że zarzut dotyczący, iż decyzja nie została wydana na rzecz Skarbu Państwa a na rzecz Przedsiębiorstwa Z. z o.o. jest niezasadny, gdyż jak wyżej wykazano nieruchomość przy ul [...] w Ł. stanowiła własność Skarbu Państwa, podczas gdy Z. z o.o. (jako podmiot prawa prywatnego) działała jako inwestor zastępczy Gminy Miasta Łódź (jednostki samorządu terytorialnego), a nie Skarbu Państwa (państwowej osoby prawnej) - który i tak nie został nigdy ujawniony jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Zdolność sądową posiada natomiast zarówno Skarb Państwa, jak i samorządowa jednostka organizacyjna, tj. Gmina (art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Nie ma natomiast takiego podmiotu jak Skarb Państwa - Gmina, gdyż każde z nich stanowi podmiot odrębny. Jeśli więc stroną pozwaną jest Skarb Państwa, to zgodnie z treścią art. 34 k.c., jest on w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Skarb Państwa reprezentują właściwe państwowe jednostki organizacyjne (stationes fisci). Jednostki te, w odróżnieniu od Skarbu Państwa, nie posiadają osobowości prawnej. Pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa i podejmują za niego czynności prawne. Z kolei, jeśli stroną pozwaną jest Gmina, to ona jest podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego, gdyż posiada osobowość prawną. Wyjaśnić tu dodatkowo należy, że miasto jako jednostka administracyjna, terytorialnie właściwa dla określonej gminy, nie zostało wyposażone w odrębną osobowość prawną, a to oznacza, że z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym i przepisów wprowadzających tę ustawę ani z mocy ewentualnego upoważnienia statutowego nie może występować w stosunkach administracyjnych i cywilnoprawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny.

Dlatego też skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze, wnosząc o dopuszczenie dowodu z załączonej do pisma kopii fotografii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej I podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jednakże z innych przyczyn niż wymienione w skardze.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej również jako: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. A.P. w swojej skardze wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie wspomnianego art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zaś ani organ, ani uczestnicy postępowania nie żądali przeprowadzenia rozprawy, dlatego też sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zatem Sąd, niezależnie od podniesionych zarzutów, jest zobowiązany do badania z urzędu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego i procesowego, a gdy stwierdzi, iż zachodzą przyczyny opisane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 października 2023 r. nr 260/2023, znak: GPB-III.7721.222.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 7 sierpnia 2023 r. nr DPRG-UA-I.1443.2023, Sąd doszedł do przekonania, że w stopniu rażącym naruszają one prawo, zatem zasadne będzie wyeliminowanie ich z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, poprzez stwierdzenie ich nieważności.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż decyzje poddane analizie w niniejszej sprawie zostały wydane wskutek uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 250/21 oraz decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lutego 2021 r. nr 60/2021, znak: GPB-III.7721.354.2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co nastąpiło wskutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 lutego 2023 r. wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2778/21. Jak wskazano powyżej, w uzasadnieniu powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zobligował organ II instancji do zbadania, czy wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, decyzja ta weszła do obrotu prawnego wskutek doręczenia pozostałym stronom postępowania, bowiem przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału, a więc egzemplarza podpisanego przez osobę upoważnioną do jej wydania. Niepodpisany egzemplarz decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi oryginału decyzji administracyjnej, którego skuteczne doręczenie jest natomiast warunkiem koniecznym do uznania, że decyzja weszła do obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy ustalił, iż żadna ze stron postępowania nie jest w stanie przedstawić organowi podpisanego egzemplarza decyzji, a zatem decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2020 r. nie została doręczona stronom (Zarządowi Zieleni Miejskiej w Łodzi oraz Zarządowi Dróg i Transportu w Łodzi). Skoro zaś decyzja doręczona A.P. nie zawierała właściwego podpisu, Wojewoda Łódzki uznał, że przedmiotowa decyzja nie znajduje się w obrocie prawnym, a odwołanie A.P. jest bezprzedmiotowe. Dlatego też Wojewoda Łódzki decyzją nr 172/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. na mocy z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem A.P. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr z dnia 20 listopada 2020 r. DPRG-UA-I.3119.2020. W tej sytuacji Prezydent Miasta Łodzi uznał, iż zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia wniosku A.P. i wydania nowej decyzji w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu jest to jednak stanowisko błędne, zaś jego przyjęcie skutkowało rażącym naruszeniem prawa zarówno przez Prezydenta Miasta Łodzi, jak i przez Wojewodę Łódzkiego.

Należy podkreślić, iż decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, zaś jej elementy obligatoryjne wymieniono w art. 107 § 1 k.p.a. Jednym z nich jest podpis. W myśl bowiem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie (§1). W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Natomiast w myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Skoro decyzja jest władczą formą działania organu administracji, to uzewnętrznienie woli organu, wywołujące skutki prawne określone tą decyzją, może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji.

Należy odróżnić jednak dwa pojęcia - wydanie decyzji administracyjnej i skuteczne doręczenie stronie decyzji administracyjnej (wejście decyzji do obrotu prawnego). Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż doręczenie (ogłoszenie) decyzji jest tożsame z jej wydaniem. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Ponadto tylko istniejąca decyzja w aktach administracyjnych może być skutecznie doręczona. Nie można, mówić że przed doręczeniem nie ma decyzji. W kontekście treści art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. należy podkreślić, iż dla bytu (istnienia) decyzji administracyjnej kluczowe jest, by co najmniej jeden egzemplarz tej decyzji został podpisany przez upoważnionego pracownika organu. Dla bytu (istnienia) decyzji administracyjnej fakt, czy podpisany egzemplarz decyzji został doręczony stronie nie ma znaczenia. W takim wypadku decyzja administracyjna będzie istniała. Przyjmuje się bowiem, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), jednak skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia, stosownie do art. 110 k.p.a. Bez względu jednak na datę doręczenia stronie decyzji decyzja już istnieje (jest wydana) i organ administracji jest nią związany także w okresie między jej wydaniem a jej doręczeniem (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 3440/21; wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., sygn. I GSK 1750/21, dostępne, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy administracji błędnie przyjęły, że skoro decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r., nr DPRG-UA-I.3119.2020 nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać ją za decyzję nieistniejącą, niebyłą i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie poprzez wydanie kolejnej decyzji administracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 172/2023 jedynie umorzyła postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem A.P. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r., nr DPRG-UA-I.3119.2020, nie pozbawiła jej bytu prawnego, nadto organ I instancji przywołuje w uzasadnieniu będące w obrocie prawnym postanowienie wznowieniowe z 11 sierpnia 2020 roku. Po wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego wspomnianej decyzji z dnia 26 czerwca 2023 roku Prezydent Miasta Łodzi powinien zatem podjąć działania w celu skutecznego doręczenia stronom postępowania decyzji z dnia 20 listopada 2020 r., nr DPRG-UA-I.3119.2020 i wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Jest to bowiem decyzja istniejąca. Znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., również podpis.

Z uwagi na opisane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, organy administracji rażąco naruszyły prawo w postaci art. 110 § 1 k.p.a., a w konsekwencji dopuściły do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, w której istniała już decyzja pierwszoinstancyjna, rozstrzygająca merytorycznie wniosek skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 lutego 1996 r. Zdaniem Sądu powyższe zachowanie organu spełnia przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd na mocy powołanych przepisów orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji dotkniętych wadą kwalifikowaną, za zbędne, przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zagadnień natury merytorycznej. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10 (publ. CBOSA) kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez sąd, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (zob. Tadeusz Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 307-308).

W dalszym ciągu jednak organy orzekające w sprawie pozostają związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lutego 2023 roku wydanym w sprawie II OSK 2778/21 co do oceny faktycznej i podstaw prawnych oaz poglądem wyrażonym w uzasadnieniu do zapadłego w niniejszej sprawie wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).