Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 497/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 100c, 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 210 ust. 1,  art. 233
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 12 par. 1,  art. 35 par. 3,  art. 36 par. 1,2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6,13
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 2, art. 3 ust. 3 zdanie trzecie,  art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 79
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 16 poz 44  art. 7 ust. 2
law: Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami  długoterminowymi.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1  art. 41, 47
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 31 ust. 3,  art. 37 ust. 1,  art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie: SWSA Tadeusz Haberka, AWSA Łukasz Cieślak, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi N. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organem administracji.

1.1. N. G. – obywatelka U. (dalej Strona/ Skarżąca) w dniu 11 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek do Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda/ organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wraz ze stosownymi dokumentami.

1.2. W dniu 28 października 2021 r. wezwano Stronę do osobistego stawiennictwa wyznaczonego na dzień 23 listopada 2021 r. oraz uzupełnienie niekompletnego wniosku o stosowne dokumenty .

1.3. Pismem z dnia 28 października 2021 r. wystąpiono do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

1.4. W dniu 15 listopada 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji. W aktach administracyjnych brak jest dowodu, że zastrzeżenia zgłosiła Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komenda Oddziału Straży Granicznej.

1.5. W dniu 24 listopada 2021 r. Strona osobiście dokonała stosownych czynności i uzupełniła dokumenty – zgodnie z wezwaniem organu.

1.6. Pismami z dnia: 2 czerwca 2022 r., 3 marca, 18 lipca, 22 kwietnia, 30 sierpnia 2023 r Strona wniosła o informację o stanie sprawy i przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku oraz prośbę o jej zakończenie wraz z wnioskiem o wgląd w akta sprawy. Pisma te zostały pozostawione bez odpowiedzi.

1.7. Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. organ wystąpił o udostępnienie informacji granicznej uzyskując odpowiedź w dniu 5 lipca 2023 r.

1.8. Pismem z dnia 4 października 2023 r. Strona wniosła ponaglenie, które organ zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. pozostawił bez rozpoznania.

1.9. Pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. organ wezwał ponownie Stronę o uzupełnienie wniosku przez przedłożenie tytułu prawnego do lokalu.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze nadanej w dniu 21 listopada 2023 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie ww. wniosku zarzucono naruszenie art. 12 §1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej KPA). Wniesiono o stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców w latach 2019-2022. Wskazał, że w okolicznościach tak znacznej liczby wpływających spraw dochodzi do zaległości w prowadzonych postępowaniach mimo podejmowanych działań, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w będącej przedmiotem skargi sprawie, wobec niewypełnienia znamion, brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, brak jest podstaw, by Skarżącej przyznać sumę pieniężną od organu. Organ wyjaśnił ponadto, że w sprawie ma zastosowanie art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.; dalej upoU), który obowiązuje od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Przepis ten stanowi, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Zdaniem organu termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., a zatem nie miało miejsca przekroczenie terminów na załatwienie sprawy. Podniósł, że z przytoczonych przepisów wynika, iż w okresie, którego dotyczy skarga Strony na przewlekłość organu, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto zgodnie z art. 100d ust. 4 upoU wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Wojewody przepisy ww. ustaw mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

3.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej.

3.2. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej PPSA).

3.3. Przewlekłość postępowania została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 KPA, który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).

3.4. Stosownie do treści art. 12 § 1 KPA organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 KPA). W myśl art. 35 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 KPA). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 KPA). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 KPA).

3.5. Zgodnie z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej uoC) do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. W myśl art. 210 ust. 1 uoC w zw. z art. 223 uoC decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym termin ten rozpoczyna swój bieg od momentu złożenia wniosku lub uzupełnienia braków formalnych i niezbędnych dokumentów lub od upływu terminu wyznaczonego cudzoziemcowi przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku i przedłożenia brakujących dokumentów (art. 210 ust. 2 uoC). Aktualne brzmienie art. 210 uoC weszło w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., a więc już po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia przez stronę skarżącą. Z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych przepis art. 210 (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 uoC w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

3.6. W ocenie Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 100c upoU i art. 100d upoU, zawieszające bieg terminu do załatwienia sprawy cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz zakazujące wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości, nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. W myśl art. 1 ust. 1 upoU ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa [...]. W zakresie legalizowania pobytu dotyczy zatem wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP od dnia 24 lutego 2022 r. szukając schronienia na terytorium Polski przed wojną. Wskazane przepisy nie mogą dotyczyć cudzoziemców innej narodowości, a także obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP przed wybuchem konfliktu zbrojnego lub bez związku z konfliktem zbrojnym.

Podobnie kolejny przepis upoU regulujący kwestię legalności pobytu, odnosi się wprost do związku z wojną oraz konkretnym obywatelstwem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 upoU jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 czerwca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Dalsze przepisy upoU dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemca na terytorium RP wskazują na związek modyfikacji wskazanej procedury legalizacyjnej z osobami uciekającymi przed wojną w Ukrainie i będącymi obywatelami tego państwa: art. 3 upoU - zarejestrowanie pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP; art. 100b upoU – unieważnienie zaświadczenia ogólnego potwierdzającego korzystanie z ochrony czasowej, wydanego cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lub 2 upoU.

W ocenie Sądu, świadczy to, iż modyfikacja procedury administracyjnej dokonana przez art. 100c upoU i art. 100d upoU, dotyczy tylko obywateli Ukrainy, którzy masowo schronili się na terytorium RP przed wojną od dnia 24 lutego 2022 r. Tej kategorii cudzoziemców ustawodawca przyznał natomiast inną ochronę w postaci automatycznej legalizacji pobytu (art. 2 ust. 1 upoU). W zakresie innych cudzoziemców procedura administracyjna dotycząca terminów załatwienia sprawy oraz instytucji przewlekłości i bezczynności, pozostaje bez zmian.

Wskazaną wykładnię potwierdza wykładnia językowa przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi). Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 upoU zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz PPSA, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Zatem Sąd mógł orzec o przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie pomimo, iż zaistniała ona po wejściu w życie upoU, jak i po wejściu w życie później dodanych do niej art. 100c i art. 100d.

3.7. Sąd wskazuje nadto, że inne rozumienie tych przepisów w praktyce oznaczałoby akceptację następującego z czasem powszechnego i całkowitego odebrania cudzoziemcom prawa do sądu (w zakresie prawa do uzyskania wypowiedzi organu administracji i uregulowania sytuacji prawnej), o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Akceptacja powyżej wskazanej praktyki ustawodawcy oraz stosowanie tych przepisów przez wojewodów oznaczałaby, że w sprawach o zezwolenie na pobyt cudzoziemca sądowa kontrola sprawy w zakresie prawa do uzyskania rozstrzygnięcia organów, byłaby niemożliwa. Organy mogłyby dowolnie odwlekać rozstrzygnięcie w sprawie. Sądy formalnie przyjmując do rozpoznania skargi na przewlekłość (ale i na bezczynność), zmuszone byłyby automatycznie do odmowy stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) organów i odmowy przymuszenia ich do załatwienia sprawy z uzasadnieniem, iż żadne terminy do załatwienia sprawy nie biegną. Taki automatyzm, jak wyżej przedstawiony byłby jedynie iluzją prawa do sądu. Tymczasem prawo do Sądu, nie może mieć waloru iluzorycznego lecz rzeczywisty, co można wywieść nie tylko z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284; dalej EKPCz; zobacz: J. Chlebny, Sądownictwo administracyjne w Polsce z perspektywy art. 47 KPP, EPS 2022/10/29-34; R. Hauser, W. Sawczyn, Wpływ europejskich standardów ochrony praw jednostki na kształtowanie się polskiego modelu sądowej kontroli administracji, EPS 2022/10/19-23). Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej ETPCz) zawsze podkreślał wagę czołowego miejsca, jakie w demokratycznym społeczeństwie zajmuje prawo do rzetelnego procesu sądowego (wyrok ETPCz z dnia: 9 października 1979 r. Airey p-ko Irlandii, § 24, skarga nr 6289/73; 17 stycznia 2012r. Stanev p-ko Bułgarii [GC], § 231, skarga nr 36760/06). Gwarancja ta jest jedną z fundamentalnych zasad funkcjonowania każdego demokratycznego społeczeństwa w rozumieniu Konwencji (wyrok ETPCz z dnia 8 grudnia 1983 r., Pretto i Inni p-ko Włochom, § 21, skarga nr 7984/77).

Mając na względzie powyższe za nietrafne należy uznać wnioski przedstawiane m.in. w wyrokach NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 639/23, z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1045/23I z dnia 5 czerwca 2023 II OSK 2059/22 CBOSA, iż akceptacja poglądu organu o stosowaniu art. 100c upoU i art. 100d upoU nie pozbawia cudzoziemców prawa do sądu (w zakresie prawa do uzyskania wypowiedzi organu administracji w postaci formalnej oceny wniosku i tym samym uregulowania sytuacji prawnej).

Wskazać jednak trzeba, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa niewątpliwie ustawa o cudzoziemcach (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP) nie oznacza to jednak, że wprowadzone w ustawie ograniczenia mogą naruszać istotę wolności i praw – tutaj prawo do Sądu (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), do czego w istocie dochodzi gdyby przyjąć rozumowanie organu zwolnionego od jakichkolwiek terminów, jak też jakiekolwiek kontroli. Ponadto, należy dostrzec, inny bardziej niebezpieczny aspekt zaistniałej sytuacji procesowej w niełatwych okolicznościach geopolitycznych Polski. Tocząca się wojna na Ukrainie powinna motywować organy państwa polskiego do sprawnego działania ze względów obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 214 ust. 1 pkt 2 uoC; art. 215 ust. 1 pkt 2 uoC). Zgoda na niedziałanie Wojewody oznacza nic innego jak pozwolenie na samowolę organów administracji w powyższej kwestii kluczowej nie tylko dla Polski ale dla innych państw UE i narusza prawo Strony do dobrej administracji, na którą składa się prawo do rozstrzygnięcia wydane w rozsądnym terminie.

W powołanych przepisach przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, ustawodawca formalnie jedynie czasowo zezwala Wojewodom na zaniechanie rozpoznawania wniosków cudzoziemców o zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Do tego bowiem w praktyce sprowadza się regulacja, iż – formalnie do określonej w art. 100d upoU daty - bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a nadto w ww. okresie w sprawach tych nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz, że zaprzestanie czynności w tego typu sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazywanym przez ustawodawcę okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W praktyce trzeba uznać, że ustawodawca sukcesywnie poprzez stałą nowelizację art. 100d upoU zablokował terminy oraz przedłużył stosowanie przepisów o bezczynności – według stanu prawnego z daty rozpoznania sprawy do dnia 30 września 2025 r., a więc przez ponad 3 lata licząc od 15 kwietnia 2022 r.

3.8. Przypomnieć trzeba, że art. 100c upoU został dodany ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2022 r., poz. 830). Zgodnie z art. 100c ust. 1 upoU, w okresie do dnia 31 grudnia 2022r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponieważ nie został w nim wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r.). Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w sprawach, o których mowa w tym przepisie, są jednak skuteczne. Art. 116 upoU o obowiązywaniu upoU (z nielicznymi wyjątkami) od dnia 24 lutego 2022 r. ma zastosowanie do pierwotnych regulacji, a nie do późniejszych nowelizacji upoU. W art. 100c ust. 3 upoU przyjęto zatem, że w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r.:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Nadto zgodnie z art. 100c pkt 4 upoU zaprzestanie czynności w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt lub ich dokonywanie z opóźnieniem w ww. okresie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Następnie na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie upoU oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) został wprowadzony - z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. - art. 100d upoU, będący powieleniem regulacji art. 100c upoU, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do dnia 24 sierpnia 2023 r.

Kolejną zmianą upoU (ustawa zmieniająca z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) przedłużono ten termin do dnia 4 marca 2024 r.

Kolejną zmianą (ustawa zmieniająca z dnia 9 lutego 2024 r., Dz. U. z 2024 r., poz. 232) przedłużono ten termin do dnia 30 czerwca 2024 r.

Obecnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 30 września 2025 r. (ustawa zmieniająca z dnia 15 maja 2024 r., Dz. U. z 2024 r., poz. 854).

Z powyższego wynika, że akceptacja prawnego poglądu Wojewody oznaczałaby, iż ustawodawca w zakresie wniosków złożonych od dnia 15 kwietnia 2022 r., lub złożonych wcześniej, których termin rozpoznania nie minął, w rzeczywistości pozbawił wszystkich cudzoziemców prawa do sądu w ich sprawach o zezwolenie na pobyt (w zakresie prawa do uzyskania wypowiedzi organu administracji w postaci formalnej oceny wniosku), obecnie przez okres ponad 3 lat z możliwością dowolnego przedłużenia pozbawienia tego prawa. W ocenie Sądu, praktyka ustawodawcy i w konsekwencji Wojewody jest sprzeczna z zasadą prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i nie może być zaakceptowana.

Postulowana przez Wojewodę wykładnia art. 100c upoU i art. 100d upoU stanowi ograniczenie konstytucyjnej zasady do sądu naruszające istotę tego prawa, a tym samym jest sprzeczna z tzw. klauzulą limitacyjną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zatem, mając na względzie ww. przedmiot regulacji upoU, celowościową wykładnię ustawy (pomoc właściwym organom, przy jednoczesnym udzieleniu uchodźcom innej ochrony), uznając, iż ustawodawca zamierzał interweniować w procedurę organu tylko w zakresie spraw uchodźców wojennych z Ukrainy, zapewniając im jednocześnie inną ochronę w postaci automatycznej legalizacji (zgodnie z obecnym brzmieniem art. 2 ust. 1 upoU jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r.), zdaniem Sądu art. 100c upoU i art. 100d upoU nie będą miały zastosowania do spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt obywateli Ukrainy, którzy nie są uchodźcami wojennymi oraz nie będą miały zastosowania do tego typu spraw cudzoziemców z innym obywatelstwem.

3.9. Nawet, gdyby uznać, że powyższe przepisy miałyby zastosowanie w sprawie to Sąd zobowiązany jest odstąpić od ich stosowania – art. 100c upoU i art. 100d upoU albowiem będąc sądem unijnym zobowiązany jest do zapewnienia pełnej skuteczności prawa unijnego, zgodnie z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30; dalej TUE - zasada lojalnej współpracy) w zw. z art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jak też w zw. z art. 2 TUE (wartości na jakich opiera się UE); art. 3 ust. 3 zdanie trzecie TUE (spójność gospodarcza i społeczna); art. 79 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. 2004 r. Nr 90, poz. 864/30; dalej TFUE – wspólna polityka imigracyjna) oraz art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. Urz. UE z dnia 23 stycznia 2004 r. Nr L 16, s. 44; dalej dyrektywa 2003/109/WE) oraz w zw. z art. 41 ust. 1 (prawo do dobrej administracji) i art. 47 (prawo do sądu) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr C 303, s . 1; dalej Karta) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE.

Trzeba bowiem przypomnieć, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE zostały zaimplementowane do polskiego porządku krajowego w art. 211 i nast. uoC. Wspomniana wyżej dyrektywa w motywie 3 wskazuje, że szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w Państwach Członkowskich jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty [obecnie UE] określony w Traktacie (motyw czwarty dyrektywy 2003/109/WE). Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium Państwa Członkowskiego. Zamieszkanie powinno być zarówno legalne, jak i nieprzerwane, w celu wykazania, że związki danej osoby z tym państwem mają charakter trwały. Należy wprowadzić przepis pozwalający na pewien stopień elastyczności, w celu umożliwienia uwzględnienia okoliczności, w których osoba ta mogła być zmuszona do tymczasowego opuszczenia terytorium państwa (motyw szósty dyrektywy 2003/109/WE). W celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego obywatele państw trzecich powinni udowodnić, że posiadają odpowiednie środki oraz ubezpieczenie zdrowotne, aby nie stanowić obciążenia dla Państwa Członkowskiego. Państwa Członkowskie, dokonując oceny stanu posiadania stałych i regularnych dochodów, mogą uwzględnić czynniki takie, jak składki na fundusz emerytalno-rentowy oraz spełnienie obowiązku podatkowego (motyw siódmy dyrektywy 2003/109/WE). Ponadto obywatele państw trzecich, którzy pragną uzyskać i utrzymać status rezydenta długoterminowego, nie powinni stanowić zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Pojęcie porządku publicznego może obejmować skazanie za popełnienie poważnego przestępstwa (motyw ósmy dyrektywy 2003/109/WE). W myśl zaś motywu dziesiątego dyrektywy 2003/109/WE należy ustanowić zbiór zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Ponadto dana osoba jest informowana o jej prawach i obowiązkach wynikających z niniejszej dyrektywy. Wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego Państwa Członkowskiego.

Dodatkowo po myśli art. 41 ust. 1 Karty każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Orzecznictwo TSUE wskazuje, że w każdej sprawie, która dotyczy sprawy unijnej (a ta niewątpliwie jest sprawa nadania pobytu rezydentowi długoterminowemu) a dotyczy działania organów państw członkowskich prawo do dobrej administracji ma walor ogólnej zasady prawa UE (wyroki TSUE z dnia 8 maja 2014 r. H.N., C-604/12, EU:C:2014:302, pkt 49). W myśl zaś art. 47 zdanie pierwsze Karty każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. wyrok TSUE z dnia 27 października 1993 r. H. Steenhorst-Neerings, C-338/91, EU:C:1993:857, pkt 13). TSUE podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 ww. wyroku). Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. wyrok TSUE z dnia 7 marca 1985 r. Van Gend & Loos NV, C-32/84, EU:C:1985:104; A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105). W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma przepis art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, który przewiduje maksymalny termin wydania decyzji – 6 miesięcy, co się tyczy rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Wprawdzie dyrektywa przewiduje możliwość przedłużenia ww. terminu ale tylko w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy jednakże nie przewiduje aby systemowo de facto wstrzymywać terminy procedury, które powinna być przeprowadzana w sposób sprawny jak tylko możliwe z zachowaniem celów dyrektywy 2003/109/WE unaocznionych w ww. motywach. Takie działanie nie czyni również zadość rozsądnemu terminowi do rozstrzygnięcia sprawy przewidzianego w art. 41 ust. 1 Karty.

3.10. W tych okolicznościach szczegółowe rozważania w przedmiocie ewentualnej wstecznej mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c); art. 100c ust. 3 i 4 upoU i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 100d ust. 3 i 4 upoU od dnia 24 lutego 2022 r. na podstawie art. 116 upoU są zbędne.

3.11. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca przebywa i pracuje na terytorium RP od 2018 r., nie jest więc uchodźcą wojennym. Przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c); art. 100c ust. 3 i 4 upoU i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 100d ust. 3 i 4 upoU nie mogą mieć zastosowania do jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE albowiem nie wchodzi ona w zakres zastosowania przepisów ww. ustawy – upoU, które dodatkowe muszą być oceniane jako błędnie implementujące dyrektywę 2003/109/WE.

3.12. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Skarżącej złożonego w dniu 11 sierpnia 2021 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 § 1 i 2 KPA i art. 210 i art. 223 uoC, art. 36 KPA oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 KPA, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 KPA w zw. z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE.

Strona składając wniosek o wydanie zezwolenia uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty złożenia wniosku, tj. od 11 sierpnia 2021 r., w tej konkretnej sprawie organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 KPA) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 KPA). Tym samym organ winien był po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 210 uoC lub czy nie wystąpiły inne braki i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 KPA) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z akt sprawy nie wynika, że uzasadnione było dokonywanie czynności organu w znacznych odstępach czasu, ponieważ po tym jak Strona stawiła się osobiście w siedzibie organu (24 listopada 2021 r.) kolejna czynność organu przypadła na dzień 26 czerwca 2023 r. – udostępnienie informacji granicznej (ponad 21 miesiące zwłoki). Po tej dacie również sprawa nie została załatwiona w prawem przewidziany sposób. Organ nie udokumentował takich działań lub okoliczności, które uzasadniałyby, że nie można było załatwić w terminie sprawy, w sytuacji gdy Strona złożyła wniosek inicjujący postępowanie w dniu 11 sierpnia 2021 r., a 21 listopada 2023 r. (dzień wniesienia skargi) sprawa pozostawała niezałatwiona. Sąd ocenił, że przyjęty przez organ sposób prowadzenia analizowanego postępowania oznacza, że prowadzone ono było przewlekle poprzez bierność organu lub wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Z akt sprawy wynika, że jedynym działaniem po zgromadzeniu dokumentów, które organ musiał podjąć w celu załatwienia sprawy, była analiza dokumentów oraz podjęcie, sporządzenie i doręczenie rozstrzygnięcia. Zatem nie zaistniały wyjątkowe okoliczności wynikające ze złożoności sprawy, które uzasadniałyby przedłużenie terminu.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PPSA stwierdził, że organ prowadził postępowanie przewlekle (pkt I sentencji wyroku).

3.13. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (ponad 3 lata) oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, art. 1, art. 41 ust. 1 Karty w zw. z art. 4 ust. 3 TUE Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a PPSA (pkt II sentencji wyroku).

3.14. Wobec nie załatwienia wniosku do dnia wyrokowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 PPSA zobowiązał Wojewodę do wydania aktu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

3.15. Sąd na podstawie art. 149 § 2 PPSA przyznał od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji.

3.16. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 PPSA. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł (pkt V sentencji wyroku).