Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 493/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8, art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 113 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11f ust. 1 pkt 2, 5 i 6, art. 12 ust. 4a, 4f, art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Teza: 1. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, organ administracji określając podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania musi oprzeć się na treści księgi wieczystej w zakresie wpisów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości.

2. Dokonanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w dziale II księgi wieczystej.

3. W sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) wyrok sądu powszechnego orzekający o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w  art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

TEZY

1. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, organ administracji określając podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania musi oprzeć się na treści księgi wieczystej w zakresie wpisów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości.

2. Dokonanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w dziale II księgi wieczystej.

3. W sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) wyrok sądu powszechnego orzekający o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w  art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyszków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 481/13 w sprawie ze skargi J. Sk., A. Z., M. R. i E. A. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., I SA/Wa 481/13, po rozpoznaniu skargi J. S., A. Z., M. R. i E. A., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Powiatu Wyszkowskiego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. na nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2621/4 oraz nr 2624/5, dla których Sąd Rejonowy w Wyszkowie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W dziale II powyższej księgi własność przedmiotowych działek uregulowana była na rzecz A. Z. w 2/6 części udziałów, T. M. R. w 2/6 części udziałów, J. S. w 1/6 części udziałów oraz S. S. w 1/6 części udziałów. W Dziale III księgi wieczystej ujawniono ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 1995 r. sygn. akt [...], mocą którego uchylono wyrok Sądu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] sierpnia 1992 r. sygn. akt [...] w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr [...] z dnia [...] października 2009 r. ustalono odszkodowanie za ww. działki objęte inwestycją. Następnie na skutek odwołania Gminy Wyszków została ona uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2010 r., a sprawę przekazano do rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości oraz kwestionowania osób ujawnionych w dziale II księgi wieczystej jako stron postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta Powiatu Wyszkowskiego orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalił odszkodowanie za sporne działki w wysokości 489.707 zł, a do wypłaty zobowiązał Gminę Wyszków. W punkcie 3 decyzji organ wskazał, że kwota odszkodowania podlega złożeniu do depozytu sądowego na okres 10 lat. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że z badania księgi wieczystej prowadzonej dla ww. działek wynika, że przedmiotowe nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny, co uzasadnia złożenie przyznanej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

Na skutek odwołania Gminy Wyszków oraz J. S., A. Z., E. A. i M. R., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż zarzuty Gminy Wyszków dotyczące wadliwości operatu szacunkowego są bezzasadne. Sporządzona w sprawie opinia biegłego rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2[...] września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2[...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do kwestii stanu prawnego nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ stwierdził, że stanowisko Starosty jakoby stan prawny nieruchomości był nieuregulowany jest pozbawione podstaw prawnych. Stosownie do art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów, albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją ma urządzoną księgę wieczystą Nr [...], zgodnie z którą prawo własności przysługuje osobom wskazanym w dziale II księgi, tj. w udziale po 2/6 części A. T. J. Z. i T. J. R. oraz w udziale po 1/6 części J. E. S. i S. S. S.

Organ wskazał, że "wpis ujawniony w dziale lI księgi wieczystej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z powyższym za nieuregulowany stan prawny nieruchomości nie można uznać sytuacji, w której istnieje jawny wpis w dziale II księgi wieczystej, co do którego w dziale III księgi zostało ujawnione jedynie ostrzeżenie. Wpis ostrzeżenia w dziale III księgi nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że stan prawny jest nieuregulowany, a jedynie do ewentualnego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii zgodności ujawnionego wpisu dotyczącego prawa własności. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien wyjaśnić i ustalić kręgu podmiotów, którym na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje prawo do nieruchomości objętej tą decyzją.

J. S., A. Z., E. A. i M. R. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia przez Wojewodę ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie ustalenia stron, którym przysługuje prawo do odszkodowania. Zarzucono ponadto, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżących, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie prowadzące do nierozpoznania istoty sprawy, art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy, mająca istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia przez organ I instancji postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie wskazanie błędnych wytycznych organowi I instancji.

Zdaniem skarżących organ naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżących o toczącym się postępowaniu, a tym samym pozbawił ich prawa wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji pozbawił ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszył art. 76 § 1 i 2, art. 16 oraz art. 110 k.p.a. przez ich wadliwą wykładnię, prowadzącą do nieuwzględnienia przez Wojewodę Mazowieckiego ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie ustalenia stron którym przysługuje prawo do odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przy piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżących dołączył do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], z którego wynikało, że spadek po J. M. nabyły córki, E. A. i M. R. oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I Ns 230/04 z którego wynikało, że spadek po S. S. nabył jej syn J. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie brak było przesłanek uzasadniających zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia tych dwóch przesłanek. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowo uznał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest nieuregulowany. W ocenie Wojewody takie stanowisko jest pozbawione podstaw prawnych, bowiem przedmiotowa nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą, w której w dziale II są ujawnieni jej współwłaściciele a wpisanie ostrzeżenia o niezgodności, co do prawa własności ujawnionych w dziale II osób nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Organ odwoławczy przedstawił więc własną i odmienną w stosunku do organu I instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jednocześnie nie kwestionując prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia i tym samym naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaś zaskarżoną decyzję naruszającą prawo organ odwoławczy "zwolnił się z obowiązku" merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto za błędne uznał Sąd stanowisko organu II instancji o istnieniu w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ toczące się w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest podstawą do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewentualne, nawet niekorzystne orzeczenie Sądu dla wpisanych aktualnie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej m.in. przedmiotową nieruchomość została wydana przez Starostę Wyszkowskiego w dniu [...] czerwca 2009 r. i w postępowaniu tym ustalono krąg podmiotów, którym odjęto prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Za błędne Sąd uznał stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia kręgu podmiotów, którym na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje prawo do nieruchomości, tym bardziej że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy za krąg tych podmiotów uznali skarżących czyniąc ich stronami niniejszego postępowania.

Organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadania całokształtu formalno-prawnego przedmiotowej sprawy po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz wzięcia pod uwagę treści art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Gmina Wyszków w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, iż brak przesłanek do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz że w sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia kręgu podmiotów, uprawnionych do uzyskania odszkodowania, a tym samym udzielenie organowi błędnych wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażającą się w przyjęciu, że prowadzenie postępowania dotyczącego wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o lokalizacji drogi publicznej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie powinno być zawieszone przez organ administracyjny do czasu zakończenia postępowania związanego z ustaleniem przez Sąd powszechny właścicieli nieruchomości wywłaszczonej, które to postępowanie w sprawie ustalenia treści księgi wieczystej zabezpieczone zostało przez ujawnienie wzmianki w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wywłaszczonej, i że ta okoliczność nie wpływa na rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie ustalenia odszkodowania i ustalenia kręgu osób uprawnionych do jego wypłaty;

– błędną wykładnię art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wyznacza krąg osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną pod drogi nieruchomość (jako osób wywłaszczonych), bowiem osoby te zostały ustalone na wcześniejszym etapie postępowania, a tym samym że bez znaczenia dla sprawy jest ustalenie właścicieli w postępowaniu dotyczącym niezgodności stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że od 1991 r. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W księdze wieczystej figuruje ostrzeżenie na rzecz Gminy Wyszków i Skarbu Państwa dotyczące niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Powołując się na treść art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wywiedziono, że nie można na obecnym etapie postępowania prawidłowo ustalić stron postępowania odszkodowawczego.

Zdaniem Gminy może to nastąpić dopiero po uzgodnieniu treści księgi wieczystej i wskazaniu właścicieli nieruchomości. Dlatego w sprawie dotyczącej odszkodowania występuje zagadnienie wstępne, co stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2161/11, zgodnie z którym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyrok w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto podniesiono, że wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie może kategorycznie przesądzać kwestii stron w postępowaniu dotyczącym odszkodowania.

Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązany jest poczynić własne ustalenia co do podmiotów uprawnionych do odszkodowania według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem Gminy postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej rozstrzygnie czy nieruchomość od momentu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej należała do spadkobierców, czy też przeszła na własność Skarbu Państwa. Tym samym rozstrzygnięcie sądu powszechnego potwierdzi stan prawny nieruchomości w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Wskutek błędnej oceny dokonanej w sprawie, Sąd Wojewódzki udzielił wadliwych wskazówek co do dalszego toku sprawy, które na mocy art. 153 p.p.s.a. wiązać będą organ prowadzący postępowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S., A. Z., M. R. i E. A. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadniczym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej jest relacja pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej a postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym danej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji orzekając o obowiązku wypłaty odszkodowania przez Gminę Wyszków jednocześnie stwierdził w decyzji, że kwota odszkodowania podlega złożeniu do depozytu sądowego na okres 10 lat.

Podejmując takie rozstrzygnięcie Starosta kierował się tym, że wobec właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpisano w dziale III ostrzeżenie o niezgodności wpisu prawa własności z rzeczywistym stanem prawnym, a przed sądem powszechnym toczy się w tym zakresie postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję przyjął brak podstaw do potraktowania przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 u.g.n.), a w konsekwencji za niezasadne uznał orzeczenie o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Natomiast fakt, że istnieje jawny wpis w dziale II księgi wieczystej, co do którego w dziale III wpisano ostrzeżenie – zdaniem Wojewody stanowi ewentualnie przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o zgodności ujawnionego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Z kolei Sąd Wojewódzki zakwestionował stanowisko organu odwoławczego wywodząc, że toczące się w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym ocena Sądu Wojewódzkiego w powyższej kwestii jest prawidłowa, aczkolwiek argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest w pełni trafna.

Mianowicie nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania wiążące są ustalenia w zakresie kręgu właścicieli przedmiotowej nieruchomości, dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Zaznaczyć należy, że z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nie wynika obowiązek określenia w decyzji osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2, 5 i 6 wym. ustawy w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawarte być muszą tylko takie elementy, które są niezbędne do wyodrębnienia działek gruntu przejętych pod drogę, a zwłaszcza oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast określenie podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie następuje w odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zgodnie z art. 12 ust. 4a, 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Wynikający z art. 18 wym. ustawy obowiązek ustalenia odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oznacza obowiązek ustalenia dotychczasowych właścicieli nieruchomości, ewentualnie ich następców prawnych.

W przypadku gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencjami zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych.

Wynikające z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. roszczenie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może doprowadzić do obalenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. Podkreślić jednak należy, że przewidziane w art. 10 ust. 2 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h. Stosownie do art. 5 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). W myśl art. 8 u.k.w.h., rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza m.in. ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Odnosząc się do wymienionych regulacji podkreślić należy, że z mocy wyraźnego unormowania ustawowego skutki ostrzeżenia z art. 10 ust. 2 u.k.w.h. odnoszą się tylko do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych przewidzianej w art. 5 u.k.w.h., a nie do domniemania zgodności wpisu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającego z art. 3 u.k.w.h.

Domniemanie ustanowione w art. 3 u.k.w.h. oraz rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych są to dwie instytucje będące następstwem różnorodnych skutków materialnoprawnych wpisów dokonywanych w księgach wieczystych.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Prawo Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, s. 113, 120–123 i 135).

Zaznaczyć należy, że zakresem domniemania objęte zostały wszelkie prawa podmiotowe ujawnione w księdze wieczystej. Oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Wymienione instytucje służące ochronie bezpieczeństwa obrotu niewątpliwie faworyzują formalny stan wpisów w księdze wieczystej. Uwzględnienie omawianych zasad jest konieczne we wszelkich postępowaniach administracyjnych, w których podejmowane rozstrzygnięcia pozostają w związku ze stanem prawnym nieruchomości. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, organ administracji określając podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania musi oprzeć się na treści księgi wieczystej w zakresie wpisów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości. Konieczne jest zatem ustalenie osób ujawnionych jako właściciele, czy współwłaściciele nieruchomości, bądź ich następców prawnych.

Z przyczyn omówionych wyżej, dokonanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w dziale II księgi wieczystej.

Wnioskować zatem należy, że w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) wyrok sądu powszechnego orzekający o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji ustalający odszkodowanie musi się kierować istniejącym stanem wpisów księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności do oznaczonej nieruchomości. Za takim rozwiązaniem przemawia całokształt unormowań służących realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz wymogu, aby wywłaszczenie dopuszczalne było jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji). Nie bez znaczenia dla rozważanej kwestii jest również okoliczność, że w omawianej ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidziano obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wobec powyższego trudno byłoby przyjąć, że sam wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia związanego z wszczętym postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na inwestycję drogową. Tym samym skład orzekający nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1498/11 i I OSK 2161/11.

Ubocznie zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotowe ostrzeżenie wpisane zostało w związku z postępowaniem sądowym, w którym były wydane wyroki już w 1991 i 1995 roku. Z kolei w postępowaniu kasacyjnym Gmina Wyszków przedłożyła odpis nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z 22 czerwca 2015 r. o usunięciu niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że trwające nawet kilkadziesiąt lat postępowania mogą stanowić podstawę ostrzeżenia ujawnionego w trybie art. 10 ust. 2 u.k.w.h. Niewątpliwie jest to dodatkowy argument wykazujący brak przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki zanegował stanowisko organu odwoławczego i nakazał mu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona podstaw prawnych, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.