Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 697/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1728
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/22 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2022 r., nr DN.rn.625.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2022 r. I SA/Wa 1184/22, oddalił skargę E. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2022 r. nr DN.rn.625.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. Zaskarżając wyrok w całości zrzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2022 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia z 9 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji o przejęciu na własność Państwa Zamku w [...], zaakceptował nieprzeprowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poszukiwań decyzji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało nieprawidłowym oddaleniem skargi,

2) art. 61a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r. poz. 1728 z późn. zm.; dalej: u.k.h.) w zw. z art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli postanowienia II instancji, zaakceptował błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało nieprawidłowym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi.

Na podstawie art. 191 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; wniosek z dnia 28 grudnia 2021 r.), które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucam zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnoszę o zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w wyniku jej rozpoznania o uchylenie postanowień obu instancji w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji podzielił wyrażony w zacytowanym przez organ wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 610/16), zgodnie z którym co do zasady w sytuacji, w której nie jest możliwe odnalezienie aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, winno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza nie tylko konsekwentnie wyrażane przez Skarżącego stanowisko o braku odnalezienia decyzji w sprawie przejęcia Zamku w [...] na własność Państwa, ale także przedstawione przez Skarżącego przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo Starosty [...] z 27 lipca 2021 r.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego. A wskutek istnienia przesłanki negatywnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Powyższa odmowa, którą zaaprobował Sąd I instancji, jest uzasadniona, bowiem w niniejszej sprawie skarżący nie był w stanie sprecyzować przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego miałaby być bowiem decyzja, której wnioskodawca postępowania nie jest w stanie zidentyfikować. "Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627)" - zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a). Wprawdzie w tej sprawie organ prowadził kwerendę archiwalną w celu odnalezienia aktu, na podstawie którego ewentualnie mogło dojść do przejęcia "Zamku w [...]", ale nie odniosła ona pozytywnego skutku. Uznać należy, że te wstępne czynności organu zmierzały jedynie do ustalenia, czy istnieje przedmiot postępowania nadzorczego i podstawa do jego wszczęcia. Brak możliwości ustalenia przedmiotu postępowania czyni go bowiem bezprzedmiotowym, a to na tym wstępnym etapie sprawy musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania. "W myśl przepisu art. 7 [k.p.a.] ciężar zapewnienia legalności wszelkich czynności postępowania spoczywa na organach prowadzących postępowanie. Obowiązkiem organu jest weryfikacja podania pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania, a więc oceny spełnienia przesłanek procesowych" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61(a).

Można było wprawdzie rozważać, czy brak sprecyzowania żądania nie jest podstawą do pozostawienia podania bez rozpoznania, po spełnieniu przez organ wymogów do takiego działania z art. 64 § 2 k.p.a., ale z uwagi na to, że ogólny element żądania w postaci wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 2 k.p.a.) został w żądaniu wyrażony, ale nie skonkretyzowany, to właściwa była forma załatwienia sprawy przyjęta przez organ. To na stronie ciąży bowiem obowiązek precyzyjnego wskazania żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), w tym wypadku aktu, który miałby być poddany kontroli w trybie nadzorczym. Bez tego organ nie jest w stanie ustalić ani swojej właściwości, ani podstawy prawnej do działania. Zaistniała więc podstawa do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". W sytuacji natomiast, gdy przedmiot postępowania nie jest sprecyzowany, rozważanie interesu prawnego wnioskodawcy jest co najmniej przedwczesne, także w oparciu o przepisy wskazane w skardze kasacyjnej.

Wyżej wymienione okoliczności powodują, że za niezasadne należało uznać naruszenie art. 61a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 u.k.h. w zw. z art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Zauważyć jedynie na marginesie należy, że "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie tamuje zatem możliwości ponowienia wniosku, nawet przez ten sam podmiot, któremu uprzednio odmówiono wszczęcia postępowania" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61(a).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.