Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1756/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 154 § 6 i 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 138/22 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie w sprawie rozbudowy budynku uchyla zaskarżony wyrok w pkt III. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania .


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 138/22, na skutek skargi T. W., dalej także: "skarżąca", na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie w sprawie rozbudowy budynku stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie, dalej" "PINB", dopuścił się bezczynności w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie do wydania decyzji (pkt II), oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. W. w dniu 18 lipca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie.

Domagała się stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązania organu do wydania decyzji. Nadto, domagała się wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. przez brak wydania decyzji, mimo upływu terminów załatwienia sprawy przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazała, że organ nie przejawia aktywności, ignoruje próby uzyskania informacji na temat przyczyn bezczynności. Nie wykonywał przewidzianego w art. 36 § 1 K.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Oczekiwanego skutku nie przyniosło także wniesione ponaglenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ przytoczył przebieg postępowania i czynności dokonanych w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając, wskazany na wstępie wyrok uznał, że skarga była zasadna w części.

W ocenie Sądu, zarzucana w skardze bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie zaistniała od dnia 30.08.2021 r., tj. od daty przedłożenia przez uprawnionego geodetę szkicu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], przy ul. [...] w [...]. Fakt przesłania oryginału ww. szkicu do organu wojewódzkiego przy piśmie z dnia 12.10.2021 r. stanowiącym relację z podjętych w sprawie czynności, nie mógł być usprawiedliwieniem dla bezczynności organu powiatowego.

Jednocześnie wobec tego, że w dacie wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowała się już decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia 28 lipca 2022 r., nr 109/2022, umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] - postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, mimo że odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istniała podstawa do oceny prowadzonego przez organ postępowania w zakresie opieszałości, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19.

Choć zaistnienie bezczynności było rzeczą naganną i w okolicznościach tej sprawy oczywistą, to nie przesądzało automatycznie o rażącym naruszeniu prawa. Dokonując takiej oceny, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przekroczenie terminu musi być znaczne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W tym przypadku Sąd uznał, że opóźnienie skarżonego organu w rozpoznaniu wniosku jawi się jako "zwykłe". Organ spotykał się z oporem strony zobowiązanej do przedłożenia dokumentacji, a w końcu ustalił, że inwestor nie naruszył przepisów Prawa budowlanego - mimo odmiennej oceny skarżącej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia i jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, Sąd uznał, że brak było przesłanek do jego uwzględnienia. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., ma ona głównie znaczenie kompensacyjne. Ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Nade wszystko skarżąca nie uzasadniła wniosku w tym zakresie, powołała się jedynie na okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania, a w ocenie Sądu przyznanie tej sumy, byłoby zbyt represyjne dla organu i nieadekwatne do okoliczności prowadzonego postępowania. Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

Sąd podniósł, że skoro zarówno wymierzenie grzywny jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne i w tej części skargę oddalił.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt III. Zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, mianowicie:

1. art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej przyznania skarżącej sumy pieniężnej i uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do jej przyznania, podczas gdy w okolicznościach sprawy postępowanie trwa już ponad 8 lat, organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa a skarżąca poniosła ujemne skutki powyższego działania w postaci utraty zaufania do organów administracji państwowej oraz obniżenia wartości oraz komfortu zamieszkiwania na należącej do niej nieruchomości;

2. art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do jej przyznania, podczas gdy w okolicznościach sprawy postępowanie trwa już ponad 8 lat, organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa a skarżąca poniosła ujemne skutki powyższego działania w postaci utraty zaufania do organów administracji państwowej oraz obniżenia wartości oraz komfortu zamieszkiwania na należącej do niej nieruchomości.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt III poprzez zasądzenie na jej rzecz wnioskowanej sumy pieniężnej oraz nałożenie na organ grzywny zgodnie z wnioskiem z dnia 18 lipca 2022 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniosła o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej w postępowaniu przed Sądem II instancji według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości ani w części.

Wniosła o przeprowadzenie dowodu z fotografii nieruchomości dostarczonych przez skarżącą na okoliczność negatywnych skutków powstałych w związku z zacienieniem budynku przez nieruchomość na działce sąsiedniej m.in. rozwinięcia się pleśni (3 fotografie).

Podała, że postanowieniem Sądu z dnia 28 października 2022 r. skarżąca została zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych w całości.

Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Z łącznego odczytania sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że oddalenie skargi w pozostałej części (punkt III), oznacza oddalenie skargi o wymierzenie organowi grzywny i o przyznanie od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W myśl tego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 154 § 7 P.p.s.a. jest bezpodstawne. Przepis ten przewiduje możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi, o której mowa w przepisach art. 154 § 1-6 P.p.s.a., a więc skargi o wymierzenie organowi grzywny w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Tymczasem jest oczywiste, że w niniejszej sprawie wniesiono skargę na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Dodać można, że niezależnie od podstawy prawnej skargi wniesionej w niniejszej sprawie, która to podstawa prawna determinuje przedmiot orzekania, ani ze skargi, ani z akt sprawy nie wynika aby wydano już wyrok na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W związku z tym nie zachodziły okoliczności uprawniające do wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a.

Podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie wymierzenia grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej nie oddaje także powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 154 § 6 P.p.s.a. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. odsyła do art. 154 § 6 P.p.s.a. jedynie w zakresie wysokości grzywny i wysokości sumy pieniężnej.

Merytorycznego odniesienia się do zarzutów nie można oprzeć wyłącznie na tym, że w obu zarzutach kasacji, zarówno dotyczącym sumy pieniężnej, jak i grzywny, wskazano, jako naruszony, przepis art. 151 P.p.s.a. Utrwalony jest pogląd, według którego, art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu uwarunkowana jest, co do zasady, zasadnością zarzutów naruszenia przepisów materialnych i procesowych o charakterze merytorycznym.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wadliwości konstrukcyjnej zarzutów kasacji, biorąc pod uwagę nie tylko powołane przepisy art. 151 P.p.s.a. oraz art. 154 § 6 P.p.s.a., ale także treść opisów naruszenia i treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym nawiązanie do orzecznictwa w zakresie związku między rażącym naruszeniem prawa a zasadnością żądania wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do skargi kasacyjnej.

Analizę rozpocząć należy od wskazania, że rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1186/21).

Rozstrzygnięcia w przedmiocie sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny oparte są na instytucji uznania sędziowskiego. Ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być więc ograniczona do przypadków przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 457/23).

Korzystanie przez sąd administracyjny, rozpoznający skargę na bezczynność organu, z instytucji uznania, w zakresie wymierzenia grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej nie może być oderwane od stanowiska w zakresie przesłanek bezczynności. Jest to, z uwagi na brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a., oczywiste. Niezależnie od tego, powinno być spójne ze stanowiskiem w zakresie przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem, według którego, o ile stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 366/21 oraz wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22), to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystanie przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2464/22; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2066/22; wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2658/22; wyrok NSA z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1004/22).

Zaskarżony wyrok w omawianym zakresie jest wadliwy, przy czym uchybienie w zakresie zastosowania art. 149 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył możliwości przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny w kontekście oceny o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa.

Nadto, sentencja oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierają oczywistą sprzeczność w kwestii rażącego naruszenia prawa.

W punkcie pierwszym sentencji zaskarżonego wyroku stwierdzono, że PINB w Legionowie dopuścił się bezczynności w sprawie prowadzonej pod sygn. [...], z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wywodził, że opóźnienie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Od razu podkreślić trzeba, że takie odczytanie treści uzasadnienia w tym zakresie nie jest rezultatem ewentualnej przypadkowej, jednorazowej, czy też drobnej omyłki pisarskiej.

Niezależnie od opisania wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w części faktycznej niniejszego uzasadnienia, przypomnieć trzeba, że Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, argumentował, że choć zaistnienie bezczynności było rzeczą naganną i w okolicznościach tej sprawy oczywistą, to nie przesądzało automatycznie o rażącym naruszeniu prawa. Dokonując takiej oceny, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przekroczenie terminu musi być znaczne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sad pierwszej instancji, po tej wypowiedzi, wyraźnie nawiązał następnie do rozpoznawanej sprawy. Stwierdził przecież: "W tym przypadku Sąd uznał, że opóźnienie skarżonego organu w rozpoznaniu wniosku jawi się jako "zwykłe".

Uzasadniając taką ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że "organ spotykał się z oporem strony zobowiązanej do przedłożenia dokumentacji, a w końcu ustalił, że inwestor nie naruszył przepisów Prawa budowlanego - mimo odmiennej oceny skarżącej. Wywodził, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia i jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa".

Opisana sprzeczność, pamiętając o opisanym wyżej związku między stwierdzeniem o zaistnieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczeniami w zakresie wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, skutkowała naruszeniem art. 151 P.p.s.a. polegającym na przedwczesnym oddaleniu żądań opartych na art. 149 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części zaskarżonej, tj. co do punktu III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej T. W. w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.