Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2215/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1935/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1935/20, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z ujawnieniem zainstalowania na nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...] wolnostojącego nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem oraz podświetlanej tablicy reklamowej o powierzchni 18 m² Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) wszczął postępowanie w sprawie legalności wymienionego obiektu.

Po stwierdzeniu braku pozwolenia na budowę obiektu PINB postanowieniem nr [...] z 14 listopada 2016 r., zmienionym postanowieniem nr [...] z 5 grudnia 2016 r., nałożył na X sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ww. wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie z 14 listopada 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W postanowieniu tym PINB pouczył skarżącą, że na postanowienie to stronom nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, jednak zgodnie z art. 142 k.p.a. strony mogą zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji, która zakończy postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji. Natomiast postanowienie nr [...] z 5 grudnia 2016 r. miało za podstawę art. 77 § 2 oraz art. 123 k.p.a. Także w tym przypadku organ pouczył skarżącą, że na wskazane postanowienie stronie nie przysługuje zażalenie. Podobnie jak w postanowieniu nr [...], zgodnie z art. 142 k.p.a. strony mogą jednak zaskarżyć postanowienie nr [...] do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w odwołaniu od decyzji, która zakończy postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji.

Skarżąca nie kwestionowała ww. postanowień PINB, ani zawartych w nich pouczeń. Pismem z 13 grudnia 2016 r. skarżąca złożyła jedynie wyjaśnienia dotyczące stanu technicznego przedmiotowego nośnika reklamowego oraz wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli z 22 lipca 2016 r. w odniesieniu do wymiarów nośnika reklamowego oraz związania jego konstrukcji z gruntem. Przedstawione wyjaśnienia miały na celu skorygowanie niezbędnych ustaleń faktycznych oraz zastosowania przepisów z zakresu geodezji i kartografii.

W wykonaniu postanowienia nr [...] (wraz ze zmianą dokonaną na podstawie art. 77 § 2 k.p.a.) skarżąca Spółka w dniu 22 grudnia 2016 r. złożyła do organu powiatowego cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opinią techniczną, zgodnie z wymogami określonymi w postawieniu PINB oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia kwestii warunków zabudowy. Postanowieniem nr [...] z 28 marca 2017 r. PINB zawiesił postępowanie nadzorcze w odniesieniu do ww. nośnika reklamowego.

Po podjęciu postępowania PINB ustalił, że obszar, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy nośnik reklamowy, został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXXIII/2063/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. w związku z tym postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Dlatego też postanowieniem nr [...] z 29 maja 2020 r. PINB uchylił z urzędu własne postanowienie nr [...] z 14 listopada 2016 r., zmienione postanowieniem nr [...] z 5 grudnia 2016 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów niezbędnych dla zapewnienia zgodności przedmiotowego nośnika reklamowego z prawem budowlanym. Powyższe rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 77 § 2 oraz 123 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. W ocenie organu bezzasadne jest nakładanie obowiązku sporządzenia i dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. w przypadku, gdy obiekt zlokalizowany jest na terenie nieruchomości objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także gdy obiekt narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację. PINB wyjaśnił też, że zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.

Pismem z 4 lipca 2020 r. X sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła zażalenie na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 11 sierpnia 2020 r. stwierdził - na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b. - niedopuszczalność złożonego przez skarżącą zażalenia. MWINB wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutom zażalenia pouczenie zawarte w postanowieniu PINB nr [...] z 29 maja 2020 r. jest prawidłowe. Podstawy prawnej postanowienia nr [...] nie stanowi art. 48 ust. 2 P.b., na które to zażalenie przysługuje, lecz art. 77 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 k.p.a. nie przewiduje się możliwości zaskarżenia takiego postanowienia o zmianie, uzupełnieniu lub uchyleniu postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu.

Organ drugiej instancji wskazał, że stanowisko PINB znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia PINB nr [...] niepodlegającego na obecnym etapie postępowania odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w przedmiotowej sprawie. Z dokumentów pozostających w dyspozycji organu drugiej instancji wynika, że pełnomocnik skarżącej złożyła odwołanie od decyzji [...] wraz z zażaleniem m.in. na postanowienie nr [...]. W związku z powyższym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji.

Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 142 k.p.a.; art. 77 § 2 k.p.a.; art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.; art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest formalnoprawne rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczące wyłącznie tego, czy postanowienie PINB Nr [...] o uchyleniu przez organ pierwszej instancji własnego, wcześniejszego postanowienia może być przedmiotem zaskarżenia w drodze złożenia zażalenia. Wskazane postanowienie nr [...] ma charakter procesowy, tzn. zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. Wskazany art. 77 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ administracji może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jest to przepis prawny zawierający normę prawną stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej sytuacji należy art. 77 § 2 k.p.a. interpretować ściśle w myśl przyjętej w polskiej kulturze prawnej zasady, że wyjątkom nie powinno się nadawać znaczenia szerszego niż wynika to z jednoznacznego brzmienia przepisu (exceptiones non sunt extendendae). Powołany art. 77 § 2 k.p.a. zawiera zatem normę prawną, której adresatem jest organ administracji prowadzący postępowanie. Przepis ten określa sposób, w jaki organ administracji powinien prowadzić postępowanie administracyjne. Ze względu na brzmienie art. 77 § 2 k.p.a. nie powinno się jednak łączyć art. 141 § 2 k.p.a. bezpośrednio z przepisami materialnoprawnymi określającymi obowiązki i uprawnienia strony w danym postępowaniu administracyjnym. Z tego względu Sąd przyjął, że wyrażone w art. 48 ust. 2 P.b. uprawnienie inwestora w postępowaniu legalizacyjnym nie ma charakteru przepisu szczególnego (lex specialis) wobec art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. Jak wskazał organ odwoławczy, a co przyjmuje również skarżąca, w art. 48 ust. 2 zdanie drugie P.b. przewidziana jest możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Porównując zatem art. 48 ust. 2 P.b. oraz art. 77 § 2 k.p.a. należy zdaniem Sądu dojść do wniosku, że mamy do czynienia z normami prawnymi skierowanymi do różnych adresatów w różnych okolicznościach faktycznych. W tym stanie rzeczy nie ma w ocenie Sądu podstawy logicznej, aby uznać, że w rozpatrywanej sprawie norma dopuszczająca złożenie zażalenia na postanowienie wyrażona w art. 48 ust. 2 P.b. pozwala uchylić normę wyrażoną w art. 141 § 2 k.p.a. w odniesieniu do art. 77 § 2 k.p.a. jako normę ogólną (lex generalis).

W związku z tym Sąd nie podzielił opinii skarżącej o dokonaniu przez PINB a konsekwentnie również MWINB błędnej interpretacji 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 144 k.p.a. oraz naruszenia prawa poprzez błędne zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. Dodatkowo wskazał, że wykładnia systemowa przepisów ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zażalenie inwestora w trakcie postępowania legalizacyjnego dotyczyć może wyłącznie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Kluczowe zdanie wyrażające dopuszczalność skorzystania ze środka zaskarżenia zostało zawarte w art. 48 ust. 2 P.b., a nie w art. 48 ust. 3 P.b. Jest to w ocenie Sądu zrozumiałe i przekonywujące rozwiązanie, gdyż to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi istotną ingerencję w działanie inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Natomiast, przewidziana w art. 48 ust. 3 P.b. możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów dotyczy już dalszego etapu prowadzenia postępowania legalizacyjnego w związku z art. 48 ust. 1 P.b. Należy też zdaniem Sądu zauważyć, że przepis dopuszczający zażalenie jest zawarty w art. 48 ust. 2, a nie po art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Wykładnia systemowa (a ściśle: systematyczna, argumentum a rubrica) wskazuje potrzebę rozdzielenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 2 i rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 48 ust. 3 P.b.

W ocenie Sądu odrzucenie przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie przedstawienia przez inwestora określonych dokumentów znajduje również uzasadnienie o charakterze funkcjonalnym. Obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych przez organ zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. ma bowiem służyć doprowadzeniu do zgodności z prawem obiektu realizowanego przez inwestora. Taki obowiązek może być zakwestionowany przez inwestora zgodnie z art. 142 k.p.a., gdyby organ uznał niemożliwość legalizacji i nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki kwestionowanego obiektu w myśl art. 48 ust. 1 P.b. Jeśli natomiast postępowanie legalizacyjne zakończy się zatwierdzeniem projektu budowlanego, wówczas podważanie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów byłoby bezcelowe. Z wymienionych względów, zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez ich niezastosowanie.

Sąd wskazał, że w przedstawionym stanie prawnym art. 77 § 2 k.p.a. należy uznać za wyznaczający reguły postępowania organu, a ściśle rzecz biorąc kompetencje organu, niezależnie od materialnoprawnych regulacji znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Dlatego też należy zdaniem Sądu powrócić do pytania, czy rozstrzygnięcie organu na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. może być przedmiotem zaskarżenia w drodze zażalenia. W tym zakresie Sąd uznał, że stanowisko MWINB jest prawidłowe. Zgodnie z art. 141 k.p.a. postanowienie może bowiem być zaskarżone tylko, jeśli możliwość taka została bezpośrednio wskazana w przepisach k.p.a. lub w przepisach prawa materialnego. Wszystkie inne postanowienia są niezaskarżalne. Zażalenie na postanowienie przysługuje zatem w wypadkach przewidzianych w k.p.a., a mianowicie art. 31 § 2, art. 59 § 1, art. 61 § 2, art. 66 § 3, art. 74 § 2, art. 88 § 1 i 2, art. 96, art. 101 § 3, art. 106 § 5, art. 108 § 2, art. 113 § 3, art. 119 § 1, art. 122f § 2, art. 149 § 4, art. 152 § 2, art. 159 § 2, art. 261 § 3, art. 264 § 2 oraz art. 219. Niewątpliwie zatem art. 77 § 2 k.p.a. nie znajduje się wśród przepisów, co do których przyjęto wyjątek od ogólnej zasady, że zażalenie na postanowienie jest niedopuszczalne. Jednocześnie w przepisach prawa materialnego nie można znaleźć normy, która dopuszczałaby zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że zasady tej nie kwestionowała również skarżąca. Jak wskazano bowiem w części pierwszej uzasadnienia, skarżąca nie kwestionowała bowiem jednoznacznych pouczeń o niedopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane przez PINB na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. oraz bezpośrednio na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Oba wymienione postanowienia, tj. pierwsze z 14 listopada 2016 r. nr [...] oraz drugie – z 5 grudnia 2016 r. nr [...] skarżąca wykonywała zgodnie z ich treścią. Dopiero w przypadku postanowienia PINB z 29 maja 2020 r. Nr [...] skarżąca przyjęła odmienne stanowisko. W związku z ww. okolicznościami zaskarżone postanowienie Sąd uznał za zgodne z prawem.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w związku z art. 141 § 1 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. (dalej: P.b.) - przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie zarzutu skargi skarżącej dotyczącego błędnego zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. do postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b.;

2) naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. (odpowiednie zastosowanie do postanowień zasady trwałości decyzji administracyjnych), w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w zw. z art. 5 pkt 11) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. - przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., w zw. z art. 5 pkt 11) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez niewłaściwe rozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 142 k.p.a., art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji pomimo, że na postanowienie organu I instancji przysługuje zażalenie;

3) naruszenie art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej również: "ustawa covidowa"), art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.) pomimo, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, przez niezasadne zastosowanie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, nie zastosowanie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, brak analizy i oceny przesłanek zastosowania art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, brak wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez błędną wykładnię i niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) pomimo, że wg ww. przepisów przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., a w niniejszej sprawie ww. przepisy stanowiły podstawę prawną postanowienia PINB z 2016r.;

- art. 5 pkt 11), art. 26 ust. 2 i art. 35 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ponieważ zaskarżony wyrok nie uwzględnia tego, że wg ww. przepisów, od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązują przepisy art. 48 ust. 2 P.b., wg których w niniejszej sprawie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz X sp. z o. o. kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi X Sp. z o.o. oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie na rzecz X sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie Nr [...] z dnia 29 maja 2020 r. oraz zasądzenie na rzecz X sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach wniesionego środka odwoławczego przedstawiono argumenty, na poparcie przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej a tym samym należało ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawierała całkowicie chybione, bezpodstawne zarzuty.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut oznaczony w petitum kasacji jako nr 3. Dotyczy on naruszenia przepisów postępowania w związku wprawdzie z przepisami materialnoprawnymi, lecz zagadnienie proceduralne ma w tym przypadku znaczenie pierwszoplanowe. Otóż X sp. z o.o. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej również: "ustawa covidowa"), art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Powyższy zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny. Uprzedzając dalsze argumenty Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie deprecjonuje w najmniejszy sposób zasady jawności procedury sądowej. Skarżąca powołując się w skardze kasacyjnej na art. 45 ust. 1 Konstytucji ma zasadniczo rację, że wyrażono tam przysługujące każdemu prawo do sprawiedliwego, ale i jawnego rozpatrzenia sprawy. Przyznać też trzeba, że wyjątki od jawności rozprawy sądowej określone zostały w art. 45 ust. 2 Konstytucji.

X sp. z o.o. niewłaściwie jednak próbuje zasadę jawności procedury sądowej utożsamiać z bezwzględnym wymogiem rozpoznania każdej sprawy na jawnej rozprawie, gdy strona (tak jak skarżąca) tego zażąda.

Jawne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych (publiczności procesu), bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy, a także informowania o nim w środkach masowego przekazu. Obejmuje to nie tyko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, poza naradą sędziów poprzedzającą orzekanie. Rozprawa oznacza natomiast pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest elementem (jednym z wielu) rozpatrywania sprawy. Faza ta charakteryzuje się określonym dyskursem, wymianą argumentów między składem orzekającym a stronami (stroną) procesowymi, a także rozpoznawaniem dowodów. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy (zob.: P. Sarnecki [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 45, punkty 11 i 12, wyd. el.; por. też wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19 oraz z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1364/20). W tej mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.

Ustawą, która reguluje materię opisaną w art. 176 ust. 2 Konstytucji jest niewątpliwie P.p.s.a. Jej przepisy uwzględniają art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 10 P.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 90 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (art. 90 § 1 P.p.s.a.). Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 90 § 2 P.p.s.a.).

Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a. są art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. stanowiące, że: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: [...] przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie" (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.), a w trybie uproszczonym "sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów" (art. 120 P.p.s.a.).

Wbrew stanowisku X sp. z o.o. przepis art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., przewidujący rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w przypadku opisanym poprzednim akapicie, nie niweczy prawa do sądu w powszechnie przyjmowanym rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie: 1) prawa dostępu do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej; 3) prawa do wyroku sądowego, to jest prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. są zarazem przepisami zapewniającymi uproszczenie i przyspieszenie rozpatrywania spraw, których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości, a przez to pozwalają one na skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu, bez uszczerbku dla zapewnienia należytej ochrony interesu strony oraz potrzeby wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a to wobec nakazu orzekania w składzie trzech sędziów (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633 i nr 2539 Sejmu VII Kadencji oraz projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmianie ustawy – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3074 Sejmu VII Kadencji).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy po pierwsze, że skarga X sp. z o.o. dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zaistniał więc formalnie przypadek, niezależnie od woli strony skarżącej, uzasadniający przeprowadzenie postępowania uproszczonego w oparciu o przesłankę z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, w którym zgodnie z art. 120 P.p.s.a. rozpoznaje się sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie więc z całą pewnością nie naruszył nie wyznaczając rozprawy. Co do zasady należy podkreślić, iż złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym -patrz wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r. III FSK 2769/21.

Nadto niezależnie od powyższego w sprawie tej prawidłowo przed sądem pierwszej instancji zastosowano przepis art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covidowej. Przede wszystkim, zgodnie z cytowanym już art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej – takim przepisem jest wskazany wyżej art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wedle natomiast art. 90 § 1 P.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w powołanym powyżej art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 863/14).

Nie ulega wątpliwości, że również takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. jest art. 15 zzs4 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy covidowej. Wedle ust. 2 tego przepisu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 15 zzs4 tej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Dodatkowo należy zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w ustawie covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W kontrolowanym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań ustawy covidowej w praktyce (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1305/18). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji ustawy covidowej zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Do katalogu takich spraw pilnych ustawodawca nie zaliczył spraw takich jak zaskarżone w tym postępowaniu. Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs ustawy covidowej nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadzał się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowił przeszkody m.in. do działania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie skierowania przedmiotowej sprawy do rozpatrzenia na posiedzenie niejawne (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19). Także wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy covidowej nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej w rozpoznawanej sprawie (podobnie w wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2022 r. I OSK 2126/21

Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Sąd Wojewódzki, niezależnie od wykazywanej wyżej konieczności zastosowania art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., był także uprawniony do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku - co podkreślił Sąd pierwszej instancji na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku a więc wbrew stanowisku skarżącej wyjaśnił przesłanki zastosowania tejże normy covidowej. Zatem, w ocenie składu orzekającego, w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Generalnie należy wskazać, iż przewidziane w art. 15zzs 4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych- patrz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1652/21.

Skarżąca twierdzi, że pomimo powyższego sprawa powinna być rozpoznana na rozprawie z jej udziałem i w tym kontekście przedstawia w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 § 1 i 2 P.p.s.a. Z wywodu skarżącej wynika, że jest ona nieusatysfakcjonowana szczegółowością uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i twierdzi, że nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Twierdzi, że Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wskazanych w zarzutach skargi. To niezadowolenie skarżącej stało się powodem do podniesienia przez spółkę również ogólnego zarzutu naruszenia zasady jawności procesu. X sp. z o.o. podniosła, że wobec praw, jakie przysługują jej na mocy art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji, powinna ona mieć możliwość realizacji uprawnień procesowych związanych z przebiegiem rozprawy sądowej, takich jak prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 P.p.s.a.) oraz prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.). Zdaniem skarżącej – co zresztą jest w skardze kasacyjnej eksponowane kilkukrotnie – Sąd pierwszej instancji pomimo rozpoznania sprawy w trybie art. 119 i nast. P.p.s.a. "nie dokonał analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska X sp. z o.o. dotyczącego rzekomej wadliwości przebiegu postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżąca nie wskazała okoliczności, które powinny skłonić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Spółka ogólnie twierdzi jedynie, że nie miała możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, a także nie miała możliwości składać ustnie żądań i wniosków oraz wyjaśnień, jak również wskazywać podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazała i nie wyjaśniła jakie żądania i wnioski nie mogły być przez nią złożone przez to jedynie, że przed Sądem pierwszej instancji nie odbyła się rozprawa. Warto w tym miejscu odnotować, że X sp. z o.o. w całym toku procesu reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który składał nie tylko skargę, ale także przedstawił pismo procesowe będące repliką na odpowiedź organu na jej skargę. Spółka nie doznała więc najmniejszych ograniczeń w zakresie możliwości składania żądań, wniosków i wyjaśnień na piśmie. Dodać należy w tym miejscu, że także charakter sprawy nie wymagał prezentowania stanowiska skarżącej w formie ustnej. Okoliczności sprawy, pomijając sporne zagadnienia prawne, pozostawały zasadniczo jednoznaczne. Skarżąca w skardze nie wnosiła też o przeprowadzenie dowodów. Gdy chodzi natomiast o podnoszoną przez X sp. z o.o. możliwość zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, to sprawozdanie to stanowi element rozprawy, w którym przedstawia się przedmiot i stan sprawy na potrzeby jej rozpoznania w dalszym toku posiedzenia. Sprawozdanie sędziego nie jest natomiast samodzielną częścią postępowania sądowego, ze względu na którą musi odbyć się rozprawa.

Wreszcie zaznaczyć należy, że w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa do jawności procedury sądowej (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji) dlatego, że, cyt.: "przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej" -str. 17 kasacji. Główny przedmiot sprawy nie zmienia faktu, że w ujęciu proceduralnym zaskarżeniu podlegało postanowienie w toku trwającego postępowania administracyjnego, a nie kończąca takie postępowanie decyzja administracyjna.

Podsumowując, z uwagi na rodzaj zaskarżonego aktu (postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym), zachodziły formalne podstawy niezależnie od woli strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Kolejną podstawą do rozpoznania takiej sprawy w trybie uproszczonym były również wskazane wyżej przepisy ustawy covidowej. Przede wszystkim jednak X sp. z o.o. nie przedstawiła też przekonujących argumentów na poparcie tezy, że z uwagi na brak rozprawy, także w kontekście żądania jej przeprowadzenia (art. 90 § 1 i 2 P.p.s.a.), naruszono istotnie konstytucyjne prawo do jawności procedury sądowej (art. 45 pkt 1 i 2 Konstytucji). Jak zaznaczono, skarżąca nie była w najmniejszym stopniu ograniczona w możliwości składania żądań i wniosków oraz wyjaśnień, a także prezentowania podstaw prawnych tych żądań i wniosków na piśmie, zwłaszcza, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W rezultacie za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wymienionych wyżej przepisów, jak i też przepisów dotyczących przebiegu rozprawy (art. 106 § 1, art. 106 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) oraz ogólnych regulacji procesowych dotyczących kontroli legalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.). Stosownie do przedstawionych wyjaśnień, nie doszło też do naruszenia prawa do jawności procedury sądowej w kontekście prawnych podstaw zaskarżonego aktu (art. 48 ust. 2 i 3 P.b.).

Dodatkowo należy wskazać, iż naruszenie zarzucanego w kasacji art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy.

Powołany zaś w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Końcowo trzeba wreszcie dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione tu elementy. Nie jest też tak, jak twierdzi X sp. z o.o., że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiada jakiekolwiek wady, które "nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku". W szczególności nie jest przekonująca argumentacja, jakoby w motywach wyroku powinno znaleźć się stanowisko na poparcie, dlaczego sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym (patrz strona 16 kasacji). Taki wymóg nie wynika z przepisów art. 119 i nast. P.p.s.a. ani z art. 141 § 4 P.p.s.a. Z kolei w motywach zaskarżonego wyroku jest stanowisko co do zasady wyjaśniające zastosowanie w sprawie art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covidowej, zdaniem Sądu odwoławczego wystarczające do okoliczności tej sprawy.

Należy dodać, że zarzuty skarżącej nie mogą być uznane za trafne, nawet gdyby badać uzasadnienie zaskarżonego wyroku z nieco bardziej ogólnej perspektywy – to jest w kontekście jego funkcji jako elementu orzeczenia służącego realizacji zasady jawności procedury sądowej. W motywach zaskarżonego wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłuszczył zasadniczy problem prawny, który sprowadzał się do ustalenia charakteru postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz określenia kwalifikacji następczego postanowienia, którym to pierwsze zostaje uchylone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został uzasadniony w sposób wyczerpujący, a możliwość prawnej polemiki z przyjętym w nim stanowiskiem w skardze kasacyjnej – wbrew ocenie X sp. z o.o. – nie została w najmniejszym stopniu ograniczona.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w kasacji jako nr 1-2 i dalsze, skonstruowane jako materialnoprawne a dotyczące – naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowania art. 5 pkt 11, art. 26 ust. 2 i art. 35 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, opierają się na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż X sp. z o.o. konsekwentnie twierdzi, że do postanowienia uchylającego postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie powinno się stosować art. 77 § 2 K.p.a. Skarżąca uważa, że ustawodawca celowo wykluczył możliwość zmiany lub uchylenia takiego postanowienia organu nadzoru budowlanego, jako że wywiera ono skutki w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej. Wykonanie postanowienia przez inwestora (dostarczenie wymaganej dokumentacji) prowadzi do legalizacji obiektu budowlanego, niewykonanie – do orzeczenia o rozbiórce. W motywach skargi kasacyjnej X sp. z o.o. starała się przekonać, że postanowienie nakładające na nią obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej daje jej prawo do legalizacji obiektu, jeżeli postanowienie to zostanie przez nią wykonane. Postanowienie takie nie powinno być zatem uchylane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej przedstawiona na poparcie wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej jest nietrafna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...]stwierdzające wyłącznie niedopuszczalność zażalenia, a nie postanowienie rozstrzygające zażalenie merytorycznie. Należy więc skoncentrować się na ocenie charakteru prawnego pierwszoinstancyjnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2020r. nr [...] objętego zażaleniem spółki i odpowiedzieć na pytanie, czy ze względu na jego kwalifikację prawną mogło być ono zaskarżone w postępowaniu administracyjnym.

Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że dostrzega oczywiście – co intensywnie akcentuje skarżąca w konstrukcji zarzutów - że w dacie, gdy postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2020 r. uchylono postanowienie tegoż organu z 14 listopada 2016 r. (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.) art. 48 ust. 2 P.b. zawierał już zastrzeżenie o możliwości wniesienia zażalenia. Dodano je na podstawie przepisów nowelizujących szereg ustaw związanych z otoczeniem prawnym przedsiębiorców w 2017 r. X sp. z o.o. kilkukrotnie w kolejnych zarzutach przepisy ten wymienia. Są to: art. 5 pkt 11 (zmieniający brzmienie art. 48 ust. 2 P.b.), art. 35 (stanowiący o wejściu w życie nowelizacji z dniem 1 lipca 2017 r.) oraz art. 26 ust. 2 nowel.2016 (stanowiący o stosowaniu do spraw prowadzonych na podstawie art. 48 P.b. przepisów nowych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i o obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, ale zażalenia na postanowienie uchylające takie postanowienie. Jest to rodzajowo inne rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że art. 48 ust. 2 P.b. w stanie prawnym obowiązującym od 11 lipca 2007 r. niezmiennie stanowił o przesłankach odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (względnie będącego w budowie) obiektu budowlanego i o związanym z tym "wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych", natomiast art. 48 ust. 3 P.b. określał integralną treść tego postanowienia, na którą składał się obowiązek przedstawienia dokumentacji wymaganej do legalizacji obiektu budowlanego. Współczesna, zasadnicza zmiana analizowanej tu regulacji (która weszła w życie 19 września 2020 r.) nastąpiła dopiero po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, dlatego nie będzie ona przedmiotem rozważań Sądu.

Wracając do poruszonego w poprzednich akapitach wątku należy zaznaczyć, że o ile rzeczywiście z dniem 1 stycznia 2017 r. do art. 48 ust. 2 P.b. dodano istotne zastrzeżenie, że: "Na postanowienie przysługuje zażalenie", to należy pamiętać, że zażalenie to przysługuje na postanowienie wstrzymujące postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – Druk nr 994 Sejmu VIII Kadencji) i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Dokładniejsza analiza omawianej tu regulacji pozwala zorientować się, że możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wiązała się z potrzebą usunięcia przez ustawodawcę niekorzystnego dla inwestorów (w tym przedsiębiorców – wszakże nowel.2016 dotyczyła ich otoczenia prawnego) rozwiązania. Otóż przed 1 stycznia 2017 r. wszelkie spory wokół postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych – z reguły dotyczące założeń co do kwalifikacji obiektu budowlanego (zwłaszcza tego, czy wymagał on pozwolenia na budowę), czy właściwego stanu prawnego (zob. art. 103 ust. 2 P.b.) – przenosiły się na etap decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Dodatkowo podmioty zainteresowane legalizacją stawiane były w dalece dwuznacznej sytuacji – nie zgadzając się z postanowieniem z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i tak musiały je wykonać (dostarczyć wymaganą dokumentację), gdyż inaczej naraziłyby się niechybnie na "automatyczne" orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. To rodziło dla takich podmiotów daleko idące ryzyko niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest zatem racjonalnym rozwiązaniem ustawodawcy.

W tym miejscu trzeba jeszcze raz podkreślić, że możliwość zaskarżenia postanowienia zażaleniem wprowadzona do art. 48 ust. 2 P.b. dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia określonego w tym przepisie i w art. 48 ust. 3 P.b. "Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych" ma przy tym charakter wyłącznie kwalifikujący prawnie daną budowę i "zatrzymujący" określony stan obiektu na potrzeby dalszej procedury legalizacji (pod rygorem skutków z art. 50a pkt 1 P.b.). Można dodać, że wprawdzie w art. 48 ust. 2 P.b ustawodawca posłużył się zwrotem "wstrzymanie", to jednak akurat to nie wpływa nie materialnoprawne prawa inwestora dotyczące budowy, ponieważ już z mocy samego prawa samowolne prowadzenie robót budowlanych w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 P.b. i tak nie było i nie jest dopuszczalne. Istotą omawianego postanowienia są natomiast obowiązki, które określa art. 48 ust. 3 P.b. formułujący zakres dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. To właśnie ta regulacja skłania to stwierdzenia, że w istocie rzeczy i przede wszystkim mamy do czynienia z postanowieniem – zawartym wprawdzie w ustawie szczególnej – ale jednak dotyczącym przeprowadzenia określonego rodzaju dowodów, w tym przypadku dokumentów służących legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze należy udzielić odpowiedzi na pytanie sygnalizowane już wcześniej, a więc, jaki jest charakter prawny postanowienia organu nadzoru budowlanego uchylającego postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i czy tego rodzaju postanowienie można uznać za zaskarżalne na podstawie art. 48 ust. 2 in fine P.b.? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego uchylając postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. - a to właśnie uczynił Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. - przede wszystkim nie orzekał o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ani nie nakładał na skarżącą w żadnej formie i postaci nowych obowiązków. Już z tego powodu trudno kwalifikować takie rozstrzygnięcie za zaskarżalne zażaleniem z oparciu o art. 48 ust. 2 P.b. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 895/17: "Od dnia 1 stycznia 2017 r. zażalenie przysługuje, ale tylko na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym". Przedstawioną tu myśl można wywieść także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2230/17, w którym dopuszczono wprawdzie możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie nadzoru budowlanego zmieniające postanowienie dowodowe (orzeczenie dotyczyło analogicznego postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b.), jednakże tylko dlatego, że dokonana "zmiana" sprowadzała się w konkretnym stanie faktycznym do nałożenia obowiązku na inny podmiot, a więc była formą skierowania rozstrzygnięcia wobec nowego adresata.

Pozostaje oczywiście nadal otwarta i wymagająca zajęcia stanowiska kwestia – eksponowana w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie – jaką kwalifikację prawną należy przypisać postanowieniu uchylającemu postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b.? X sp. z o.o. twierdzi wręcz, że w ogóle nie ma podstawy prawnej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia prawnego należy zasygnalizować, że stosownie do art. 126 K.p.a. do postanowień nie stosuje się odpowiednio art. 154-155 K.p.a. o uchyleniu i zmianie decyzji. Postanowienie organu nadzoru budowlanego zmieniające czy uchylające dotychczasowe postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie może być więc traktowane jako wydane w trybie nadzwyczajnym, analogicznie jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnych.

Nie jest jednak tak, że postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. pozostają niewzruszalne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywiedziony zresztą z dorobku judykatury przywołanej w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Otóż należy przyjąć, że wzruszenie postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest dopuszczalne na zasadach ogólnych w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a., w myśl którego: "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu".

Jak już wyżej zaznaczono, wprawdzie w analizowanym postanowieniu organ nadzoru budowlanego "wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych", co gwarantuje zatrzymanie stanu budowy jako przedmiotu legalizacji, jednakże nie zmienia to faktu, że pierwszoplanową istotą i funkcją omawianego postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest "nałożenie określonych w tym przepisie obowiązków dostarczenia dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym, w tym względzie nie można mieć wątpliwości" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1064/11, jak i podobne orzeczenie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2649/12). Postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. powinno być zatem traktowane przede wszystkim jako postanowienie dowodowe, tyle że wydawane na podstawie przepisów szczególnych, w określonej w nich procedurze.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nietrafne jest rozumowanie X sp. z o.o., jakoby uchylenie postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. dotyczyło uprawnień materialnych inwestora i odbierało mu domniemane prawo do legalizacji samowoli budowlanej, które miałoby wynikać z takiego postanowienia (w razie jego wykonania i przedłożenia wymaganej dokumentacji). Skarżący zdaje się zapominać, że główną część sprawy o legalizację samowoli budowlanej rozpoczyna działanie inwestora następujące po wydaniu przez nadzór postanowienia o nałożeniu obowiązków przedłożenia wymaganej dokumentacji, które jest postanowieniem o charakterze wstępnym. Stanowi o tym wprost art. 48 ust. 5 P.b.: "Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Oceny przesłanek legalizacji dokonuje się więc w trybie art. 49 P.b., stosownie do stanu faktycznego i prawnego na datę orzekania. Podsumowując, nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. "nadaje stronie uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej", a jego uchylenie "pozbawia skarżącą uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej". Postanowienie wydawane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie wskazanego tu przepisu ma charakter wstępny oraz dowodowy i określa zakres dokumentacji, która następnie procedowana jest jako element wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i ewentualnie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 P.b.).

Wbrew tezom skarżącej organ nadzoru budowlanego może uchylić własne postanowienie o nałożeniu obowiązków przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdza, że w jego ocenie obiektywnie odpadły podstawowe przesłanki odstąpienia od rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 P.b.). W praktyce dotyczyć to może wstępnego etapu postępowania, poprzedzającego złożenie przez inwestora dokumentacji stosownie do art. 48 ust. 5 P.b., czyli kiedy nie dochodzi jeszcze do drugiej merytorycznej fazy procedury legalizacji (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 P.b.).

Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. uchylił własne postanowienie z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...] (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.), którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożono na X sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji wolnostojącego nośnika reklamowego składającego się z jednostronnej tablicy ekspozycyjnej, umieszczonego na dwóch stalowych słupach na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Wynikało to z ustalenia organu o niezgodności inwestycji z uchwalonym 30 sierpnia 2018 r., a więc w toku postępowania, nowym planem miejscowym.

Postanowienie z dnia 29 maja 2020 r. nie nakłada na X sp. z o.o. żadnych nowych obowiązków i nie jest ono postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. Nie jest więc to postanowienie zaskarżalne zażaleniem stosownie do art. 48 ust. 2 in fine P.b. Inspektor Wojewódzki trafnie więc zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 (w zw. z art. 144) K.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oznaczone w petitum kasacji jako nr 1-2 i dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazujące na naruszenie rozbudowanych grup przepisów i prezentujące tezę przeciwną – nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim aprobując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie identyfikując po stronie organu naruszenia art. 134 (w zw. z art. 144) K.p.a. i nie uwzględniając skargi. Z powodów opisanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia nie doszło także do naruszenia wszelkich regulacji prezentowanych przez X sp. z o.o. jako bezpośredni albo pośredni kontekst prawny, a więc art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 110 § 1, art. 126, art. 141 § 1, art. 8 § 1, art. 16 § 1 K.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 P.b., czy art. 5 pkt 11, art. 35, art. 26 ust. 2 nowel.2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał także w zgodzie z art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a., oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w aspekcie procesowym została przeprowadzona prawidłowo. Jak już zaznaczono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi treściowe z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyłuszczył w nim zasadnicze zagadnienie prawne i odniósł się do niego merytorycznie, przedstawiając wyjaśnienie z powołaniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że wywód prawny mógł w subiektywnym odczuciu skarżącej jej nie satysfakcjonować, jednak to jeszcze nie oznacza, że uzasadnienie wyroku uchybia wymogom procedury, a kontrola legalności aktu została przeprowadzona w sposób niepełny. Skądinąd można dodać, że wbrew odczuciu X sp. z o.o. uzasadnienie zaskarżonego wyroku trudno uznać za takie, które posiada "wady [...] nie pozwalające na kontrolę kasacyjną wyroku" (strona 14 kasacji). Wręcz przeciwnie, całość wywodu skargi kasacyjnej świadczy o tym, że skarżąca właśnie w oparciu o pisemne uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapoznała się z merytorycznymi motywami wydanego orzeczenia i zdołała w kontrze do stanowiska Sądu sformułować własny pogląd, który został w niniejszym wyroku poddany ocenie.

Zatem w realiach tej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie uznał, iż w pełni odpowiada ono prawu, zatem właściwie w konsekwencji zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.