Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 133/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 77 par. 1, art. 189a par. 1 i 2, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1360/19 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr KOC/762/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 grudnia 2018 r., nr ZDM/GKP/R/1286/2018/K; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "S." Sp. z o.o. w W. 6822 (sześć tysięcy osiemset dwadzieścia dwa) złote tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 16 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2018 r., którą wymierzono S. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 29 360,76 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 20 maja-10 lipca 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy na nośniku firmy S. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") o nr [...] o powierzchni 17,11 nr bez zezwolenia zarządcy drogi,

Organ oparł tę decyzję na:

1) protokole z kontroli pasa drogowego z 15 czerwca 2018 r., w którym stwierdzono zajęcie terenu pasa drogowego przez ww. reklamę;

2) karcie kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] przez ww. reklamę, w której odnotowano, że w dniach "20.06.2018" i "26.06.2018" ww. reklama nadal funkcjonuje,

3) protokole z kontroli pasa drogowego z 5 lipca 2018 r., w którym stwierdzono zajęcie terenu pasa drogowego przez ww. reklamę;

4) karcie kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] przez reklamę, w której odnotowano, że w dniu "10.07.2018" ww. reklama nadal funkcjonuje, zaś w dniu "31.08.2018" ww. reklamy już nie było w pasie drogowym (najprawdopodobniej w dacie "31.08.2018" popełniono oczywistą omyłkę pisarską, zaś prawidłową datą powinna być data "31.07.2018", gdyż taka data widnieje na dokumentacji fotograficznej wykonanej właśnie 31 lipca 2018 r.);

5) dokumentacji fotograficznej wykonanej w ww. dniach;

6) wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów dot. działki ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącej drogę (ul. [...]) z dnia 26 czerwca 2017 r. oraz wydruku z mapy zasadniczej z 7 lutego 2019 r. z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] oraz położeniem nośnika reklamowego;

7) piśmie skarżącej z 31 lipca 2018 r. powiadamiającym o wykonanym 18 lipca 2018 r. demontażu spornej reklamy oraz załączonym do tego pisma Protokole demontażu tablic reklamowych.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Zdaniem WSA, okresy zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że wysokość kary pieniężnej wynikała z tego, jaki czas upłynął między stwierdzeniem istnienia tablicy w terenie a wszczęciem postępowania. Kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu, tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu.

Sąd wskazał również, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego 19 września 2018 r. organ wydał decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie 8 - 19 maja 2018 r. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że 15 czerwca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego potwierdzili dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez funkcjonowanie w nim reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 20, 26 czerwca oraz 5, 10 lipca 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, w związku z czym organ wszczął 25 lipca 2018 r. wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja dotyczy zatem kontynuowania zajęcia przez skarżącą pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy na nośniku reklamowym. Ciągłość zajęcia pasa drogowego została przez organ wykazana.

W ocenie WSA, w sprawie nie miały też zastosowania przepisy art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości i przyjął za Organem drugiej instancji, że nośnik reklamowy zajmował pas drogowy (drogę powiatową) ul. [...] w rejonie posesji [...] w okresie od 20 maja 2018 r. do 10 lipca 2018 r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, by nośnik reklamowy był zamontowany na elewacji budynku w całym ww. okresie (także od 20 maja 2018 r. do 14 czerwca 2018 r.), z więc skarga spółki winna być przez WSA uwzględniona;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących akceptowanych przez Organ drugiej instancji i popełnionych przez Organ pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i przyjął, że decyzja Organu drugiej instancji i poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy uwzględnienie zarzutu rażących uchybień proceduralnych popełnionych przez organy w toku niniejszego postępowania polegających w szczególności na nieuzasadnionym opóźnianiu wszczęcia postępowania administracyjnego, powinno skutkować uchyleniem ww. decyzji w całości, a więc starga Spółki winna być przez WSA uwzględniona.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy ; dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 2068, dalej: "u.d.p.") poprzez ich błędnej wykładnię i przyjęcie, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji skutkował niezastosowaniem ww. przepisów, podczas gdy wnikliwa i całościowa analiza stanu sprawy i okoliczność przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powinna skutkował obligatoryjnym zastosowaniem przez Organy prowadzące niniejsze postępowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 31 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wszystkie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zajęcie pasa drogowego, sposób i okres czasu tego zajęcia zostały ustalone w sposób prawidłowy i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w sprawie. Teść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanej w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo trzech kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu co do okresu zajęcia pasa drogowego, sposobu procedowania organu oraz możliwości stosowania do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. instytucji odstąpienia od nałożenia kary pienieżnej przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 w związku z art. 189a§ 1 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii odpowiadającej zarzutowi określonemu w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zakwestionowana została ocena Sądu pierwszej instancji o zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego, które określone są w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Powołany, jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób ustalić rzeczywisty stan całej sprawy, który dopiero w całości daje podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów.

W punkcie wyjścia odnośnie do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a należy podkreślić, że zakres badania sprawy nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu okolicznościami istotnymi w rozpoznawanej sprawie są ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością.

Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art.40 ust.12 u.d.p.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń dotyczących usytuowania i powierzchni nośnika reklamowego, a koncentruje całą uwagę na ustaleniu – w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki – błędnego okresu zajmowania pasa drogowego. Jej zdaniem z zebranych w sprawie dowodów w żaden sposób nie wynika, aby nośnik reklamowy zamontowany był na elewacji budynku przy ul. [...] przez cały czas wskazany w zaskarżonej decyzji, tj. od 20 maja do 14 czerwca 2018 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny wszystkich okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów u.t.d. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego, jej powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, a także dokumentacja fotograficzna. Z dokumentów tych wynika również okres umieszczenia spornego nośnika reklamowego na elewacji budynku w przestrzeni pasa drogowego..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych w zarzucie kasacyjnym zasad przeprowadzenie postępowania w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie można pominąć, że w sprawie spornej reklamy organ prowadził wcześniej postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją ostateczną Prezydenta m.st. Warszawy Nr ZDM/GKP/R/1182/2018/K z 19 września 2018 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 8 do 19 maja 2018 r. Zaskarżona decyzja dotyczy zatem kontynuowania zajęcia przez skarżącą pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w Warszawie w rejonie nr [...]. Z akt sprawy wynika, że 15 czerwca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego potwierdzili dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez funkcjonowanie w nim reklamy na nośniku firmy S. Sp. z o.o. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 20 i 26 czerwca oraz 5 i 10 lipca 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy. W świetle powołanego wyżej materiału dowodowego, a w szczególności przedstawionego przez skarżącą spółkę protokołu demontażu tablicy reklamowej nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] w Warszawie w rejonie nr [...] w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej powodów za trafną należało uznać ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do okresu zajęcia pasa drogowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Zauważyć jednak trzeba, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie, bowiem jeśli z konkretnych okoliczności zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem skarżąca spółka w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła argumentów, jak i dowodów, które świadczyłyby o tym, że sporna reklama została rozebrana po dniu 19 maja 2018 r. i została ponownie zamontowana 15 czerwca 2018r.

Z omówionych względów należy uznać, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej spółki wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegający na nieuzasadnionym opóźnieniu wszczęcia postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej na skutek długiego okresu między stwierdzeniem istnienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, a wszczęciem postępowania, uległa nieuzasadnionemu zwiększeniu wysokość orzeczonej skarżącej kary. Skarżąca twierdzi, że nie powinna ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania.

Zarzuty skarżącej dotyczą zatem jeszcze okresu przed wszczęciem postępowania i zmierzają do wykazania celowego działania organu, który poprzez długotrwałe, nieuzasadnione oczekiwanie na wszczęcie postępowania doprowadził do znacznego zwiększenia kary.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu i w całości zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wymierzona skarżącej spółce kara w żadnej mierze nie wiąże się z wadliwym działaniem czy zaniechaniem organu. Wynika ona natomiast z zachowania skarżącej spółki polegającego na zajęciu pasa drogowy bez zezwolenia. Długotrwałość zajęcia jest więc związana z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. Wysokość zaś kary uzależniona jest od okresu bezprawnego zajęcia pasa. W wyroku z 4 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt II GSK 2078/15) uznał, że wysokość kary na zajęciu pasa drogowy bez zezwolenia nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia.

Wbrew wywodom skarżącej spółki nie ponosi ona konsekwencji zwłoki we wszczęciu postepowania przez organ, lecz wyłącznie konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazane w omawianym zarzucie przepisy art. 12 § 1 i 35 § 1 i 3 k.p.a. regulują tok postępowania administracyjnego, a zatem od momentu formalnego wszczęcia postępowania. Nie ma natomiast żadnego przepisu prawa, który określałby obowiązek organu powiadomienia strony o powzięcia wiadomości o zaistniałym zdarzeniu powodującym jej odpowiedzialność za delikt administracyjny, bądź też który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalałby na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wobec powyższego należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postepowania, w świetle art.40 ust.12 pkt 1) u.d.p., nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, o ile w postępowaniu skarżący nie wykaże celowego działania organu i rażąco długiego okresu bezczynności organu.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. nie można pominąć również aspektu związanego z tym, że skarżąca spółka zajmuje się profesjonalnym prowadzeniem działalności polegającej na umieszczaniu w przestrzeni publicznej reklam na stanowiących jej własność nośnikach reklamowych. Tym samym na skarżącej ciąży obowiązek znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym widocznych dla użytkowników drogi. Skarżąca winna mieć zatem świadomość bezprawności swojego działania i wynikających z tego konsekwencji, w tym także związanymi z obowiązkiem uiszczenie kary pieniężnej.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189a § 1 i 2 k.p.a w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że nie mają one zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy nie mają zastosowania przepisy art. 189f § 1 i 2 k.p.a., przewidujące możliwość odstąpienia od nałożenia kary. W doktrynie przyjmuje się, że odstąpienie od ukarania jest wyrazem darowania kary. Wymaga to zatem uprzedniego ustalenia w toku postępowania, że doszło do naruszenia prawa. Dopiero potem - przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu – powinno nastąpić ewentualne stwierdzenie niecelowości ukarania sprawcy (por. jak wyżej: A. Krawczyk [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz oraz powołane tam poglądy doktryny). Powyższe ustalenia zostały – co wynika z przedstawionych wyżej wywodów - dokonane przez organ w sposób prawidłowy.

Zatem w dalszej kolejności zachodziła konieczność odniesienia się do zastosowania w rozpoznawanej sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia kary.

Sąd pierwszej instancji w całości zaakceptował pogląd organów, że w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego organ administracyjny nie jest obowiązany do stosowania przepisów działu IVa k.p.a., w tym art. 189f § 1 k.p.a., co miałoby wynikać z wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. Powołany przepis art. 189f w trzech paragrafach określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz przewiduje możliwość poprzestania na pouczeniu w określonych prawem sytuacjach. Zgodnie z § 1 art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Według § 2, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl § 3, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Powyższy przepis nie zawiera regulacji normujących zakres stosowania odnośnie do kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne"). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Poza sporem jest, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Nietrafny jest więc pogląd Sądu pierwszej instancji i organu, że art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia ( por. wyroki NSA: z z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20

z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21, z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21 i z 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że decyzje o nałożeniu kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, na który to fakt powoływał się organ i Sąd pierwszej instancji nie ma przemawia przeciwko poglądowi o możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że dział IVa kodeksu postępowania administracyjnego - Administracyjne kary pieniężne, między innymi, zawiera regulacje odnoszące się zarówno do wymiaru kary, jak i odstąpienie od jej nałożenia, i o ile przepis art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, ma rzeczywiście zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, a do takich nie należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., to już art. 189f k.p.a. znajduje - co do zasady - zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Oznacza to w konsekwencji, że organy administracji powinny były rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f k.p.a., czego nie dokonały.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z tych względów zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i decyzję ją poprzedzającą Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2018 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną, mając także na względzie konieczność poczynienia stosownych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim będzie to niezbędne do dokonania oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej – określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.