Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1333/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 141 § 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,36,37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 3/22 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") , wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 3/22 wydanym po rozpoznaniu skargi R.W. na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania:

I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Lubuskiego do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości,

II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. oddalił skargę w pozostałym zakresie,

IV. zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącego R.W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 13 grudnia 2021 r. R.W. złożył do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Lubuskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody Lubuskiego, który od 23 lat i 2 miesięcy zwleka z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] obręb [...] oraz o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody Lubuskiego, który od 20 miesięcy i 20 dni zwleka z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] obręb [...]. Ponadto domagał się uznania, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubuskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na jego rzecz od Wojewody Lubuskiego kwoty 20.000 zł.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Wojewoda Lubuski od ponad 23 lat uchyla się od ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] w [...], która faktycznie została wywłaszczona 5 października 1998r, decyzją z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił, iż ww. decyzja z 1998 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 grudnia 1998r zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 1999r. Również kolejna decyzja wywłaszczeniowa Wojewody Lubuskiego z dnia 27 stycznia 2005r, została uchylona. Niemniej sporna nieruchomość nigdy nie została zwrócona skarżącemu, a odszkodowanie nie zostało ustalone.

Z kolei działki o nr [...] i [...] zostały wywłaszczone decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 23 stycznia 2020r. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Ostateczny termin do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za działki nr [...] i [...] w [...] upłynął zatem w dniu 23 marca 2020r.

Zdaniem strony skarżącej zachowanie Wojewody Lubuskiego w niniejszej sprawie ma cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż w sposób celowy, bez żadnego uzasadnienia przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Według R.W. znaczna wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz czas zwłoki w ustaleniu odszkodowania uzasadnienia przyznanie na jego rzecz od organu wnioskowanej kwoty 20.000 złotych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubuski opisał cały przebieg postępowania wywłaszczeniowego i wyjaśnił, iż decyzją z 23 stycznia 2020r, Nr 13/2019 zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr [...] m.in. przeznaczając działki będące w użytkowaniu wieczystym R.W. nr [...], [...] i [...] położone w [...] pod inwestycję drogową. Dalej wyjaśniono, iż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołania R.W. utrzymał powyższą decyzję Wojewody w mocy. Pismem z 23 września 2021 r. Wojewoda Lubuski zwrócił się do organu odwoławczego o zwrot akt, a następnie w dniu 13 stycznia 2022 r. wydał decyzję nr GN-I.7570.208.2021.MZio, ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] oraz [...] i [...] położonych w [...]. Organ zaznaczył, że co prawda nie zakończył postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w terminie, o którym mowa w art. 36 Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), niemniej jednak brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności i wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej, ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia z 28 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, iż o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Bezczynność oznacza zatem stan, gdy organ nie podejmuje działań, które winien jest przedsięwziąć w celu załatwienia sprawy, przewlekłość oznacza natomiast sytuację gdy je co prawda podejmuje, jednak czyni to w sposób zbyt rozwlekły, długotrwały, przez co moment załatwienia sprawy w sposób nieuzasadniony oddala się w czasie. Sąd I instancji zauważył, że skarżący wyraźnie akcentuje iż od dnia 5 października 1998 r., tj. od dnia faktycznego wywłaszczenia jego działek, organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżący nie zarzuca zatem organowi opieszałego, niesprawnego, nieskutecznego czy też nieporadnego działania. Sąd ten uznał zatem, że rzeczywistą intencją skargi nie jest skarżenie przewlekłości postępowania organu lecz doprowadzenie do usunięcia jego bezczynności.

Dalej zauważono, że celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w dniu 13 stycznia 2022 r. wydał decyzję nr GN-I.7570.208.2021.MZio, ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] oraz [...] i [...] położonych w [...]. W tej sytuacji Sąd w punkcie I wyroku umorzył - na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) - postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

WSA uznał, iż załatwienie sprawy - wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości - nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz.176), nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nr DLI-III.7621.12.2020.KM.13, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana została w dniu 26 kwietnia 2021 r. Tymczasem organ dopiero pismem z dnia 23 września 2021 r., nr IB-II.7820.13.2019.KKoł zwrócił się do Ministra o zwrot akt sprawy, a następnie postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego i poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania decyzji w I kwartale 2022 r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do przypisania bezczynności organu cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt II wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej zauważono, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzeżono, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach. Zdaniem WSA chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał jednak, iż w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych okoliczności nie zachodzi i brak jest podstaw, aby uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.

W skardze kasacyjnej R.W. zaskarżył punkt II i III powyższego wyroku zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bowiem rozprawę sądową przeprowadzono i wyrok ogłoszono na posiedzeniu niejawnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieprawidłową ocenę postępowania Wojewody Lubuskiego - w konsekwencji Sąd I instancji nie zastosował art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., w sytuacji gdy Wojewoda Lubuski przez 23 lata i 2 miesiące przewlekał ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w obrębie [...].

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę postępowania Wojewody Lubuskiego - w konsekwencji nie zastosował art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu Numer 1 do w/w Konwencji, poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...], obręb [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku z punkcie II i III, przyznanie na rzecz skarżącego, R.W. od Wojewody Lubuskiego kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wyjaśniono, iż Sąd bez uzgodnienia ze skarżącym podjął decyzję o przeprowadzeniu rozprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo że w sprawie nie zachodziło nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie jawnej, ponieważ na sali sądowej mogło przebywać łącznie 6 osób (troje sędziów, protokolant i po jednej osobie ze stron postępowania). W takiej sytuacji spełnione byłyby wszelkie rygory bezpieczeństwa związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Przeprowadzenie rozprawy na posiedzeniu niejawnym sprawiło, że wyrok pozbawiony został kontroli zewnętrznej, a nadto fakt ten mógł mieć wpływ na wyrok, gdyż skarżący pozbawiony został możliwości składania dodatkowych argumentów, wniosków i formułowania twierdzeń, aż do momentu zamknięcia rozprawy.

Rozwijając zarzuty naruszenia prawa procesowego wyjaśniono, że Sąd przeprowadził nieprawidłową ocenę postępowania Wojewody Lubuskiego, który przez 23 lata i 2 miesiące przewlekał ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w obrębie [...]. Skarżący w skardze wyraźnie zarzucił Wojewodzie Lubuskiemu ponad 23 letnią przewlekłość postępowania (a nie bezczynność) w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości o nr [...] w obrębie [...]. Zauważono, iż w skardze opisano, że przeciągu 23 lat powstały dwie decyzje, w których ustalono odszkodowanie za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w [...]. Skarżący wskazując dwie wadliwe decyzje jednoznacznie dowodził, że Wojewoda Lubuski przez ponad 23 lata był opieszały, niesprawny i nieskuteczny, a to oznacza, że przewlekle prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w [...]. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził oceny postępowania Wojewody Lubuskiego w zakresie postawionego zarzutu to oznacza, że w tym zakresie nie jest możliwa kontrola wyroku przez Sąd II instancji. - Gdyby sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a i przeprowadził rzetelną ocenę postępowania Wojewody Lubuskiego, począwszy od dnia 5 października 1998r, to dostrzegłby, że postępowanie administracyjne było opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, a fakt, że trwało ono ponad 23 lata dowodzi, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Dalej podniesiono, iż Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Wojewody Zielonogórskiego z dnia 5 października 1998r, w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania między innymi za działkę nr [...], skorzystał z przysługującego mu prawa do zaskarżenia niesprawiedliwego - w jego ocenie - orzeczenia, i odwołał się od w/w decyzji do organu drugiej instancji. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Kolejną decyzję w tym zakresie wydano dnia 25 stycznia 2005r, lecz i tym razem została ona usunięta z obrotu prawnego przez organ administracji II instancji. Dopiero dnia 13 stycznia 2022r Wojewoda Lubuski po raz trzeci wydał decyzję ustalającą odszkodowanie, między innymi za działkę nr [...] - decyzja nadal jest nieostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygając skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Lubuskiego, pominął całkowicie podstawowe prawa skarżącego zagwarantowane w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaznaczono, iż zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odszkodowanie za wywłaszczenie powinno być wypłacone w rozsądnym terminie, albowiem zwłoka przy wypłacie odszkodowania stanowi naruszenie prawa do sądu i prawa własności. Zauważono, że Europejski Trybunał Praw Człowieka stosuje zasadę, według której konieczne jest, by orzeczeniu sądu krajowego, stwierdzającemu zaistnienie przewlekłości, towarzyszyło zasądzenie odpowiedniej kompensaty na rzecz skarżącego. Odstąpienie od zasądzenia kompensaty może mieć miejsce tylko wyjątkowo i zawsze wymaga przekonywującego uzasadnienia nie jest przy tym wystarczające wskazanie, że skarżący nie wykazał poniesienia żadnej szkody materialnej.

Według R.W. skarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim jest wadliwy, ponieważ nie zostało zasądzone jakiekolwiek zadośćuczynienie za ewidentną przewlekłość Wojewody Lubuskiego, która w odniesieniu do działki nr [...] trwała 23 lata i 2 miesiące. Naruszono więc prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zagwarantowane skarżącemu w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten został naruszony poprzez wydanie wyroku bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy, tj. na posiedzeniu niejawnym oraz bez udziału skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie, z uwagi na potencjalną liczbę osób uczestniczących w rozprawie nie wystąpiłoby znaczące zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących z uwagi na epidemię związaną z COVID-19.

Trzeba zauważyć, iż skarga R.W. została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art 119 pkt 4 P.p.s.a., a nie przepisów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 jak sugeruje skarżący. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Możliwość rozpoznaniem tego typu spraw na posiedzeniu niejawnym została wprowadzona w 2015 r., w celu przyspieszenia rozpatrywania spraw, w których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja). Wprowadzone zmiany miały w założeniu przyczynić się do skrócenia czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu. Rozszerzenie katalogu spraw rozpatrywanych w trybie uproszczonym zostało połączone ze zmianą art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na powiększeniu składu orzekającego na posiedzeniu niejawnym z jednego do trzech sędziów w celu zapewnienia stronie jak najlepszej ochrony jej interesów. W ten sposób strona ma bowiem gwarancję, że pomimo braku rozprawy, jej sprawa będzie wnikliwie zbadana (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania lub bezczynności na posiedzeniu niejawnym nie narusza standardów konstytucyjnych. Rozpatrzenie jawne sprawy, o którym mowa w art. 45 ust 1 Konstytucji RP oznacza możliwość zarówno osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne. Rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy, poddanej jego orzeczeniu, jest więc pewnym elementem rozpatrywania. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ustawodawca może zatem w pewnych kategoriach spraw uznać, iż rozerwą nie musi mieć miejsca (por. m.in worki NSA z 27 lipca 2021 r. o sygn. akt I OSK 844/19 oraz z dnia 15 lutego 2023 r. o sygn. akt III FSK 2403/21 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl/)

Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art 45 ust. 1 Konstytucji nie zasługiwał na uwzględnienie.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego podniesiono, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej oceny postępowania Wojewody Lubuskiego i w konsekwencji nie zastosował :

1 ) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. i nie uznał, iż Wojewoda Lubuski pozostawał w przewlekłości przez ponad 23 lata w zakresie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] i nie uznał , iż przewlekłość ta miała rażący charakter;

2) art. 149 § 2 w zw. z art 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji - nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego działek nr: [...], [...] i [...].

Wskazany w zarzutach skargi art. 141 § 4 P.p.s.a określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (patrz m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. o sygn. akt III OSK 582/22 i z 28 lipca 2023 r. o sygn. akt I OSK 898/21) .

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09 stwierdzono, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały zauważono, iż "obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje naruszenie przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nieprzyjęcie bowiem stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji do wzorca ustawowego. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymagań art. 141 § 4 P.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (...) Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07,). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają tezę, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż R.W. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach zarzuty skargi dotyczące trwającej od ponad 23 lat przewlekłości (skarżący akcentuje, iż doszło w tym przypadku do przewlekłość a nie bezczynności) Wojewody Lubuskiego w przyznaniu odszkodowania za działkę nr [...]. Tyle bowiem lata toczą się kolejne, niezakończone przyznaniem odszkodowania, postępowania za tą de facto już wywłaszczoną nieruchomość. Organ działał opieszale i nieskutecznie - wydał dwie decyzje w tym przedmiocie, które zostały następnie wyeliminowane.

Niewątpliwie w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rolą sądu administracyjnego jest ustalenie momentu od którego biegną terminy do załatwienia sprawy administracyjnej. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji do podnoszonych w skardze okoliczności dotyczących momentu rozpoczęcia biegu tych terminów może świadczyć o tym, że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę skargi. Sąd I instancji winien bowiem odnieść się do zarzutów i wyjaśnić dlaczego nie uznał stanowiska skarżącego dotyczące trwania bezczynności lub przewlekłości za nietrafne zwłaszcza jeżeli kwestii ta mogła mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia również w zakresie zasadności stwierdzenia charakteru dostrzeżonej bezczynności/przewlekłości (art 149 § 1a P.p.s.a) lub zasadności wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej (art 149 § 2 P.p.s.a.).

Rację ma skarżący, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących trwającej od ponad 23 lata przewlekłości Wojewody Lubuskiego. Sąd swoje rozważania ograniczył do wskazania, iż terminy do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania biegły od momentu uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej przedmiotowych nieruchomości tj od 24 kwietnia 2021 r. Pominął przy tym argumentację R.W. dotyczącą przewlekłości organu we wcześniejszych okresach.

Trzeba jednak zaznaczyć, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Koniecznym jest, aby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art 174 pkt 2 P.p.s.a.)

Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności podnoszonych przez skarżącego nie mogło bowiem mieć wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Z powyższego wynika, iż kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności / przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy co do zasady konkretnego, wszczętego z urzędu lub na wniosek, postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie takim postępowaniem było postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm. - dalej zwana "specustawą drogową"). Przepisy ustawy przewidują, iż przyznanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości następuje w odrębnym postępowaniu niż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej. Ustawa ta określa również terminy na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 12 ust 4b i 4g specustawy drogowej). Skoro przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (wygaszono prawo użytkowania wieczystego) na podstawie przepisów powołanej specustawy drogowej to niewątpliwie, postępowanie w sprawie ustalenie odszkodowania również oparte było na przepisach tej ustawy. W konsekwencji rolą Sądu I instancji było ustalenie, czy na gruncie przepisów specustawy drogowej jak też przepisów o charakterze ogólne (K.p.a.) uzasadnione były zarzuty skargi dotyczące przewlekłości bądź bezczynności właściwego do ustalenia odszkodowania organu. Poza granicami tak ujętej sprawy pozostawała kwestia ewentualnych zaniechań czy zaniedbań organów poprzedzających wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na przedmiotowej nieruchomości. Do momentu wydania tej decyzji postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomości nie mogło być wszczęte .

Stąd też pominięcie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów dotyczących przewlekłości Wojewody Lubuskiego w okresie poprzedzającym wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Tym samym, przy tak sformułowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna nie mogła zostać uznania za zasadną i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.