Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 167/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 327/20 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2020 r. nr 8/2020 znak:WOB.7721.341.2019.MO.413 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., II SA/Kr 327/20, oddalił skargę Gminy C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 7 stycznia 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej PINB) decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.) nakazał Gminie C., jako inwestorowi przebudowy drogi o nazwie [...], polegającej na wykonaniu nakładki asfaltowej, rozbiórkę nakładki asfaltowej drogi o nazwie [...], na działkach nr [...], [...], [...].

Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła Gmina C.

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. utrzymał decyzję PINB w mocy.

Skargę do WSA w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, wbrew argumentacji zawartej w skardze, wykonana w 2012 r. nakładka asfaltowa przedmiotowej drogi, z uwagi na poszerzenie drogi, stanowiła przebudowę, która nie może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 p.b., ponieważ inwestor, jak prawidłowo organy ustaliły, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym obowiązkiem organów było nakazanie rozbiórki części nakładki, usytuowanej na działkach nr [...], [...], [...]. W kwestii podnoszonej kwalifikacji przeprowadzonych robót Sąd podzielił stanowisko organów, że stanowiły one przebudowę, gdyż prawidłowe ustalenia przeprowadzone przez organy wskazują, że poprzednio na utwardzonej drodze tłuczniem dolomitowym Gmina C. wykonała nakładkę asfaltową, przez co zmieniły się jej parametry techniczne i użytkowe. Z kolei w 2012 r. po realizacji na terenie przedmiotowej drogi kanalizacji sanitarnej w wyniku uszkodzenia ww. nakładki asfaltowej wtórnie wraz podbudową ją odtworzono, o 45-65 cm szerszą. Nie można uznać za zasadne twierdzeń skarżącej, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły remont bądź bieżącą konserwację. W ocenie Sądu w uzasadnieniach decyzji organy odniosły się w sposób wyczerpujący do kwestii kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu stawiane przez skarżącą Gminę zarzuty odnoszące się do kwestii postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie; zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i uzasadniał poczynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydanego rozstrzygnięcia. Z przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, iż skarżąca Gmina zaasfaltowała odcinek drogi nie stanowiący jej działki, gdyż działka ta nie została do tej pory wydzielona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.) poprzez wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który w sprawie zebrany został z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez "nie zawieszenie postępowania w sprawie, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ łub sąd, niepowołanie biegłego w przypadku gdy w sprawie niezbędne są informacje specjalne";

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 p.b. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Gmina jest zobowiązana do rozbiórki nakładki asfaltowej drogi o nazwie [...] na działkach nr [...], [...], [...], podczas gdy poszerzoną nakładkę asfaltową wykonał wykonawca kanalizacji, organ nie nałożył żadnego wcześniej obowiązku wymaganego do wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, ponadto brak ustalonej granicy pomiędzy działkami gminy a działkami Państwa C., zaś nakładka znajduje się na spornym terenie.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. uczestnicy postępowania J. C. i A. C. oświadczyli, że są właścicielami działek nr [...], [...] i [...], które zostały zajęte przez Gminę C. i przedstawili krytyczne uwagi dotyczące działań Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że w chwili samowolnego wykonywania przedmiotowych robót budowlanych Gmina C. nie posiadała prawa do dysponowania działkami nr [...], [...] i [...] na cele budowlane. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 1542/20, LEX nr 3452883). Kwestia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym "samoistnym", lecz tylko w sytuacji, gdy inwestor już wystąpił z takim roszczeniem do sądu powszechnego (wyrok NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 626/20, LEX nr 3515337). W skardze kasacyjnej, zarzucając naruszenie przez organ administracyjny art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wykazano, by w niniejszej sprawie w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, przed sądem powszechnym toczyła się sprawa stanowiąca wiążącą przesłankę wydania tej decyzji. Nie negując zatem stanowiska Gminy, że zagadnieniem wstępnym o charakterze materialnoprawnym może być prawo własności gruntu, na którym znajduje się obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania w sprawie jego rozbiórki, zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości fakt, iż w chwili prowadzenia samowolnych robót budowlanych Gmina nie była właścicielem działek nr [...], [...] oraz [...] i nie posiadała prawa do dysponowania nimi na cele budowlane. Właściciele tych działek prawa takiego nie tylko nie dali, ale przeciwnie – w tej kwestii byli z Gminą w sporze.

Wbrew też twierdzeniom Gminy, charakter samowolnie zrealizowanych robót budowlanych nie budził wątpliwości i prawidłowo został zakwalifikowany jako przebudowa drogi. Nie było w tej kwestii konieczności powoływania przez organ nadzoru budowlanego biegłego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znalazł w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 p.b., przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Gmina jest zobowiązana do rozbiórki nakładki asfaltowej drogi o nazwie [...] na działkach nr [...], [...], [...], podczas gdy poszerzoną nakładkę asfaltową zrealizował wykonawca kanalizacji – Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w C. Nie zostało bowiem zakwestionowane ustalenie organu, iż wykonawca ten działał na zlecenie Gminy. Nie było też potrzeby nakładania przez organ jakichkolwiek obowiązków w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić przy tym należy, że kwestia granic pomiędzy działkami nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro w sprawie nie budził wątpliwości fakt, że właścicielami terenu, na którym samowolnie przeprowadzono roboty budowlane, byli J. C. i A. C.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.