Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 565/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3a lit.b
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg C. G. i L. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.239.2023.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 listopada 2023 r., nr WUiA-V.6740.287-39.2023.IG.203297, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego C. G. kwotę 1474 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L. C. kwotę 1474 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

C. G. wniósł skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 5 kwietnia 2024 r. nr WI-I.7840.1.239.2023.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na tę samą decyzję wniosła także L. C., w związku z czym sprawa z jej skargi, zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 567/24, została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi C. G., a obie sprawy prowadzone są pod sygnaturą akt II SA/Gd 565/24. Skargi zostały wniesione w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. SA. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C i D z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową, na działkach nr [...]-[...] obręb [...] oraz drogi dojazdowej i infrastruktury technicznej, na działkach nr [...]-[...] obręb [...] przy ul. E. H. w G.

Wojewoda Pomorski decyzją z 14 grudnia 2022 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 87/23, oddalił sprzeciw od decyzji organu odwoławczego.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 10 listopada 2023 r. udzielił A. S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego A oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego B posadowionych na wspólnej podziemnej hali garażowej, budynku mieszkalnego wielorodzinnego C oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego D posadowionych na odrębnych podziemnych halach garażowych, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej instalacji wodociągowej, linii kablowej nn 0,4 kV, linii kablowej nn 0,4 kV oświetleniowej, kanalizacji teletechnicznej, murów oporowych, sieci wodociągowej z przyłączami, sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, drogi dojazdowej oraz przebudowę przyłącza wody wraz z instalacją zewnętrzną dla budynku szkoły, na działkach nr [...]-[...] obręb [...] oraz na działkach nr [..]-[..] obręb [...] przy ul. E. H. w G.

Prezydent wyjaśnił, że inwestor uzupełnił projekt budowlany, a inwestycja - zespół czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową – spełnia warunki nałożone decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 października 2017 r. Rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu są zgodne z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności spełnione zostały wymogi dotyczące usytuowania budynków na działkach, przesłaniania, oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia, zapewnienia dojścia i dojazdu do działek i budynków, usytuowania miejsc postojowych, zapewnienia odpowiedniego miejsca gromadzenia odpadów stałych, odprowadzenia wód opadowych, zapewnienia dostępu do sieci oraz ochrony przed hałasem. Opracowanie jest kompletne i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołania G. S., C. G. oraz L. C., decyzją z 5 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 10 listopada 2023 r.

W ocenie Wojewody inwestycja jest zgodna z parametrami ustalonymi decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 października 2017 r. oraz z funkcją i rodzajem zabudowy określonej dla omawianego terenu, w tym w zakresie liczby projektowanych budynków. Posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej.

Organ nie zgodził się z zarzutem L. C., że dopuszczono "wkopanie w stok kondygnacji tylko jednego budynku, nie zaś wszystkich", ponieważ w decyzji o warunkach zabudowy jest wyraźnie mowa o pojedynczym, a nie o jednym budynku. Zapis mówiący o możliwości wkopania w stok kondygnacji pojedynczego budynku należy odnosić do każdego budynku z osobna. Ponadto zdaniem Wojewody wkopanie w stok wspólnej kondygnacji podziemnej budynków A i B wpisuje się w założenia dopuszczonej w decyzji makroniwelacji. Z przywołanych ustaleń nie wynika także bezwzględny nakaz wkopania w stok całej kondygnacji podziemnej. Zakaz makroniwelacji powyżej 1 m nie dotyczy układu drogowego oraz urządzeń budowlanych takich jak sieci, instalacje, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, co wyraźnie wynika z wyjaśnień zawartych w postanowieniu Prezydenta Miasta Gdańska z 31 lipca 2019 r. Załączone do projektu rysunki potwierdzają, że zaplanowana makroniwelacja terenu nie wyniesie więcej niż 1 m.

Zdaniem organu nadinterpretacją zapisów planu są oczekiwania skarżących, aby przedstawiona w projekcie linia odwzorowująca ukształtowanie istniejącego terenu miała określony przez nich przebieg, albo żeby skyline stanowił dokładne odwzorowanie istniejących rzędnych.

Projektowana inwestycja nie narusza również postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XVII/561/99 z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy E. H. (działki nr [...]-[...], obręb [...]) - zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chełm - Stare Szkoty - Orunia Górna w mieście Gdańsku, jednostka C (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2000 r. nr 55 poz. 342). Skarżący błędnie dopatrują się naruszenia ustaleń tego planu w zakresie bliżej niesprecyzowanego w uchwale wymogu wjazdów bramowych. Z projektu wynika, że aby sprostać ww. zapisowi planu zaprojektowano na wjeździe dwa słupy z betonu architektonicznego, których detal przedstawiono na rys. 60 (s.279 projektu). Za nieuprawnione należy zatem uznać twierdzenie skarżących jakoby projektowana brama miała się znajdować w ogrodzeniu, bowiem z zapisów ww. planu nie wynika nakaz grodzenia.

Organ wyjaśnił też, że oznaczone na rysunku planu miejsce dostępności komunikacyjnej dla terenu 001-52 pokrywa się z ustanowioną służebnością. Ponadto przedmiotowa droga ma powstać na potrzeby istniejącej w sąsiedztwie szkoły, co wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W punkcie 6 decyzji o warunkach zabudowy zapisano, że "teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. H. i działkę nr [...], na której została ustanowiona służebność - akt notarialny Repertorium A nr [...]. Zakres terytorialny drogi koniecznej jest odzwierciedlony na mapie przedstawiającej przebieg służebności drogowej, stanowiącej załącznik do ww. służebności. Inwestor winien wybudować zjazd z ul. H. na dz. [...] (po zlikwidowaniu istniejącego zjazdu na teren szkoły), wybudować drogę wewnętrzną na dz. nr [...] oraz wybudować nowy zjazd z drogi wewnętrznej na teren szkoły". Budowa dojazdu na działce nr [...] stanowi zatem realizację jednego z warunków ww. decyzji, a ponadto nie koliduje ona z ewentualną przyszłą inwestycją realizowaną na przedmiotowej nieruchomości zgodnie z podstawową funkcją tego terenu.

Wojewoda stwierdził też, że inwestor uzupełnił wniosek i projekt w zakresie objętych zamierzeniem murów oporowych, które na projekcie zagospodarowania terenu zostały wyraźnie oznaczone, zgodnie z wytycznymi Wojewody Pomorskiego zawartymi w decyzji z 14 grudnia 2022 r. Z rysunku pzt wynika, że mury oporowe zlokalizowane zostały na całej długości z granicą niezabudowanej działki nr [...]. Ponadto na przekroju E-E (w miejscu styku z nieruchomością odwołujących) podano rzędne wysokościowe, z których wynika, że mur będzie jedynie nieznacznie wystawał ponad poziom istniejącego terenu. Rysunek pzt uzupełniono również o wymiary planowanych ogrodów deszczowych oraz ich położenie względem granicy działki. Ponadto dojście do terenu rekreacji zlokalizowane w okolicach placu zabaw zostało odpowiednio utwardzone, spełniając tym samym wymóg dostępności dla osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyjaśniono, że całkowita powierzchnia użytkowa garaży czy parkingów powinna być wyliczana poprzez zsumowanie powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemnie i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu poziomego samych garaży czy parkingów oraz powierzchnię towarzyszącej infrastruktury. Powierzchnia garaży i infrastruktury drogowej wynosi: 3388,6 m2, nie ma więc wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ suma powierzchni garaży i infrastruktury drogowej nie osiąga 0,5 ha.

Wojewoda podkreślił, że Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z 16 stycznia 2024 r. wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych uznając, że "zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektów w kontekście istniejących nieprawidłowości w zakresie niezachowania dopuszczalnego nachylenia drogi pożarowej, wynoszącego maksymalnie 12,7%, przy dopuszczalnym nachyleniu podłużnym wynoszącym 5%".

Natomiast w kwestii zagospodarowania wód opadowych Wojewoda wskazał, że instalacja zewnętrzna kanalizacji deszczowej została zaprojektowana zgodnie z wymogami stawianymi przez gestora sieci - Gdańskie Wody, a przedstawione w projekcie rozwiązanie zapewnia pełną ochronę przed zalewaniem sąsiednich nieruchomości.

C. G. w skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10.11.2023 r. zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wskazując, że projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja jest lokalizowana na obszarze, gdzie na części terenu obowiązuje plan miejscowy z 1999 r. (obszar działki nr [...]), a dla części terenu w 2017 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obszar osiedla wielorodzinnego).

Teren inwestycji (osiedla) posiada formalny dostęp do drogi publicznej (ul. K.) poprzez drogę wewnętrzną ogólnodostępną (ul. H.) oraz przez teren działki nr [...], na której została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu. Na terenie działki nr [...] obowiązują ustalenia planu miejscowego przyjętego Uchwałą Nr XVII/561/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 30.12.1999r. -przeznaczenie określone w planie: 001-52 - sport i przedszkole. Projektowana droga dojazdowa na działce nr [...] - czyli na odcinku od ul. H. do terenu inwestycji jest niezgodna z tym planem miejscowym.

Wojewoda błędnie założył, że ustalenie służebności na działce [..] jest jednoznaczne z możliwością budowy drogi do osiedla wielorodzinnego. Służebność pozwala jedynie na przejazd przez działkę należącą do innej osoby w celu dostania się na własną posesję. Budowa drogi wymaga jednak uzyskania pozwolenia na budowę, a cały ten proces, zaczynając od projektu budowlanego musi być zgodny z przepisami prawa.

Wojewoda błędnie również zakłada, że decyzja o warunkach zabudowy jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę drogi na działce [...]. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie sposób, w jaki dostęp do terenu powinien być zapewniony, nie może zmienić ustaleń planu miejscowego. Na terenie działki nr [...] wszelkie inwestycje powinny być projektowane na podstawie obowiązującego planu miejscowego.

Argument Wojewody, że planowana droga ma powstać na potrzeby istniejącej szkoły jest nieporozumieniem. W decyzji ustalono sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji i niejako przy okazji zmieniono sposób obsługi komunikacyjnej szkoły, i to tylko ze względu na planowane osiedle.

Organ nie odniósł się do zarzutu, że ustalony w planie wjazd na teren działki [...] został wyznaczony wyłącznie dla obsługi przyszłego przedszkola. Plan nie przewiduje możliwości budowy na terenie działki [...] drogi dojazdowej lub wewnętrznej do osiedla ani budowy zjazdu na teren szkoły. Plan miejscowy wskazuje sposób obsługi komunikacyjnej terenu przedszkola poprzez wjazd bramowy w wyznaczonym miejscu. Budowa drogi wewnętrznej w miejscu wjazdu bramowego pozbawi możliwości wjazdu na teren przedszkola w miejscu wskazanym w planie miejscowym. Sprawi również, że w granicach terenu 001-52 będą funkcjonowały dwa tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Droga dojazdowa do osiedla mieszkaniowego będzie przecież odgrodzona od terenu planowanego przedszkola i zmniejszy teren przeznaczony pod przedszkole. Jest to niezgodne z planem miejscowym.

W ocenie skarżącego projekt jest również niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie makroniwelacji. Jednym z wymogów decyzji o warunkach zabudowy jest zakaz makroniwelacji terenu, czyli zmiany naturalnej rzeźby i nachylenia stoku / wykop, nasyp, wyrównanie powierzchni / o wysokość względną większą niż 1 m. Nie uważa się za makroniwelację wkopanie w stok jednej kondygnacji pojedynczego budynku wolnostojącego lub jednej kondygnacji sekcji budynku w zabudowie ciągłej lub bliźniaczej. Wojewoda niezgodnie z ustaleniami decyzji przyjął, że wkopanie w stok wspólnej kondygnacji budynków A i B wpisuje się w założenia dopuszczonej w decyzji makroniwelacji. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w kwestii, czego makroniwelacja nie dotyczy, jest jasna i precyzyjna. Wkopanie w stok wspólnej kondygnacji dotyczy wyłącznie kondygnacji sekcji budynku w zabudowie ciągłej lub bliźniaczej. W przypadku budynków wolnostojących dopuszcza się wkopanie w stok jednej kondygnacji pojedynczego budynku wolnostojącego. Skarżący podkreślił, że duża część kondygnacji, które zgodnie z definicją makroniwelacji powinny być wkopane w stok, zlokalizowane są ponad terenem (np. kondygnacja garażowa budynku B w części północnej zlokalizowana jest prawie w całości ponad terenem, a powinna być wkopana w stok). Zgodnie z definicją użytą w decyzji o warunkach zabudowy kondygnacja powinna być wkopana w stok, w projekcie natomiast nie dość, że kondygnacje w znacznej części są wyniesione ponad teren, to w przypadku budynków A i B jest to kondygnacja wspólna, co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Wspólna kondygnacja dopuszczona jest wyłącznie dla budynków w zabudowie ciągłej lub bliźniaczej. Organ w żaden sposób nie odniósł się miejsc, gdzie makroniwelacja przekracza 1 m.

Ponadto w projekcie są miejsca, gdzie kondygnacja na fragmencie jest wkopana w stok (zgodnie z decyzją), ale nad nią istniejący teren został podniesiony o 2,45 m, co już jest niezgodne z decyzją w zakresie zakazu makroniwelacji i skutkuje przekroczeniem zakazu o 1,45 m.

Zdaniem skarżącego postanowienie Prezydenta Miasta z 31 lipca 2019 r. dotyczące zmiany definicji makroniwelacji zmieniło sens zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent może w drodze postanowienia wyjaśnić wątpliwości dotyczące wydanej decyzji, ale nie może jej zmienić, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Definicja makroniwelacji użyta w decyzji o warunkach zabudowy jasno i precyzyjnie wskazuje, czego nie dotyczy makroniwelacja. Wyłączenie z obowiązku zakazu makroniwelacji układu drogowego zmieniło ustalenia decyzji.

Skarżący stwierdził też, że w południowej części terenu inwestycji na powierzchni ok. 950 m2 (na działce [...] i części działki [...]) brakuje treści mapy zasadniczej (punktów wysokościowych), co uniemożliwia weryfikację projektu w zakresie makroniwelacji. W tym rejonie punkty wysokościowe są położone poza granicami inwestycji, oddalone od siebie nawet o 60 m a różnica poziomów dochodzi do 10 m.

Brak rzędnych terenu jest niezgodny z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i uniemożliwia sprawdzenie zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie makroniwelacji.

Skarżący podniósł też, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami dotyczącymi dróg pożarowych i w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał wymaganej zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych, co stanowi naruszenie prawa.

Organ naruszył też art. 36 ust. 1 pkt 1 a ustawy prawo budowlane, gdyż w pozwoleniu na budowę nie określono szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

W ocenie skarżącego oprócz powyższych naruszeń projekt zawiera rozwiązania, które stanowią zagrożenie dla sąsiedniej zabudowy, w tym jego nieruchomości. W kwestii rozwiązań projektowych na granicy styku jego nieruchomości i planowanej inwestycji organ powołał się na przekrój E-E, który przebiega mniej więcej w połowie działki skarżącego nr [...] i w tym miejscu faktycznie różnice wysokości pomiędzy jej terenem a planowaną drogą są zbliżone. Jednak w narożnikach jego nieruchomości, gdzie wysokość murów oporowych będzie wynosiła ok. 2,5 m - we wschodniej części droga będzie biegła ok. 2,5 m poniżej terenu, a w zachodniej części ok. 2,5 m powyżej terenu działki skarżącego. Twierdzenie, że 2,5 metrowy mur oporowy na granicy działki to nieznaczna wysokość jest nadużyciem.

W części opisowej do projektu zagospodarowania terenu, jest ogólna informacja, że w linii granicy działki inwestora zostały zaprojektowane szczelne bariery w postaci murów oporowych zatrzymujące wody w granicach inwestycji. W projekcie jednak takich zabezpieczeń nie ma, np. w części północnej w miejscu, gdzie teren inwestycji jest najniżej położony (przekrój C-C), brak jest muru oporowego zatrzymującego wody w granicach inwestycji. Przez to obniżenie terenu wody będą spływały z terenu inwestycji na położoną poniżej zabudowę mieszkaniową przy ulicy P. Dokładnie na północ od tego obniżenia w odległości 30 m jest parterowy dom mieszkalny.

Ponadto duży niepokój budzi wkopanie w skarpę podziemnego zbiornika retencyjnego. Jest on przewidziany na czasowe zatrzymanie deszczu nawalnego o czasie 15 minut - w projekcie brak jest informacji, co będzie się działo z wodami opadowymi z obszaru inwestycji po wypełnieniu się zbiornika retencyjnego, czyli, gdy intensywny opad będzie trwał dłużej niż założony czas. Budynki mieszkalne ul. P. zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] położone najbliżej terenu inwestycji (30 m i 40 m) w miejscu gdzie teren inwestycji jest obniżony. W tym miejscu brakuje muru oporowego zatrzymującego wody opadowe w granicach inwestycji. W przypadku intensywnych deszczów lub niewydolności zbiornika retencyjnego, to w tym rejonie woda będzie spływała z terenu inwestycji na położone ok. 4 m niżej istniejące budynki mieszkalne.

L. C. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z 5 kwietnia 2024 r. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę mimo, że objęta nim inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie liczby projektowanych budynków, dopuszczalnej makroniwelacji, liczby kondygnacji oraz mimo że zezwala ono na budowę obiektów niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr XVII/561/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 30.12.1999. Zarzucono też naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. b Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę mimo, że w dokumentacji nie ma decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć że jest ona wymagana w myśl §3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z § 15 ust. 1a pkt 3 i 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę mimo, że w dokumentacji nie ma rysunku zawierającego wymagane rzędne terenu istniejącego i projektowanego.

Zdaniem skarżącej naruszono też art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę mimo że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie określił szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót, choć zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje na taką konieczność, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z §13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę mimo, że nachylenie drogi pożarowej przekracza dopuszczalne wartości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Gdańska, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Pomorskiemu.

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie.

Stanowisko w sprawie przedstawił również inwestor w piśmie z dnia 21 października 2024 r., wnosząc o oddalenie skarg i odnosząc się do poszczególnych zarzutów w nich zawartych.

Ponadto w dniu 14 listopada 2024 r. do sądu wpłynęło pismo pełnomocnika C.G., uzupełniające zarzuty skargi.

Do powyższego pisma odniósł się pełnomocnik inwestora na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem skargi jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której inwestorem jest spółka A. Inwestycja ma polegać na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C i D z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową, na działkach nr [...]-[...] obręb [...] oraz drogi dojazdowej i infrastruktury technicznej, na działkach nr [...]-[...] obręb [...] przy ul. E.H. w G.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego artykułu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a) oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (lit. b). Ponadto organ sprawdza dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a).

Art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Najpierw Sąd odniósł się do tych uwarunkowań i zarzutów, które zdecydowały o uwzględnieniu skargi.

Zdaniem Sądu zasadny okazał się zarzut celujący w nieaktualność wszystkich opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, co dyskwalifikuje projekt budowlany z perspektywy art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji wydana została w dniu 10 listopada 2023 r., a w tej dacie część wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń dołączonych do projektu utraciła ważność. Dotyczy to przykładowo uzgodnienia nr [...] z dnia 23 października 2019 r. budowy instalacji oświetleniowej oraz budowy sieci telekomunikacyjnej, którego termin ważności upłynął 20 października 2023 r. (str. 92, Tom I), uzgodnienia nr [...] z dnia 24 października 2019 r. budowy sieci wodociągowej oraz przebudowy istniejącego przyłącza, którego termin ważności upłynął 20 października 2023 r. (str. 93, Tom I), uzgodnienia nr [...] budowy przyłącza i sieci wodociągowej, przebudowy istniejącego wodociągu oraz projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej, którego ważność upłynęła 9 listopada 2023 r. (str. 94, Tom I), uzgodnienia Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 20 października 2021 r. dotyczącego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i zmiany obsługi komunikacyjnej szkoły (str. 103, Tom I), którego termin ważności upłynął 20 października 2023 r., aktualizacji warunków technicznych odprowadzania wód opadowych nr NT-U-WT/3713/990/2021/MP wydanych przez Gdańskie Wody, których termin ważności upłynął w dniu 5 października 2023 r. (str. 361, Tom I), aktualizacji warunków technicznych nr W-T/68A/2019/MW wydanych przez Gdańską Infrastrukturę Wodociągowo-Kanalizacyjną Sp. o.o. dotyczących budowy drogi dojazdowej do planowanej inwestycji, których ważność upłynęła 5 października 2023 r. (str. 393, Tom I).

Spór prawny dotyczy tego, czy przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego (posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń) jest spełniona wówczas, gdy w dacie orzekania przez organ I instancji i wydawania pozwolenia na budowę opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia wprawdzie utraciły walor ważności, posiadały go jednak na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko prezentuje inwestor, i jak się wydaje, również organy orzekające w sprawie, na co wskazuje fakt wydania pozwolenia na budowę mimo utraty ważności owych dokumentów, choć jednoznacznego stanowiska w tej kwestii żaden z organów nie zajął.

Sąd stanowiska tego nie podziela. Organ administracyjny co do zasady bowiem orzeka uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, co oznacza, że aktualność dołączonych do projektu budowlanego opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń badana jest przez organ architektoniczno-budowlany na dzień wydania decyzji. Nadto, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W sytuacji, gdy nie będą one zawierały ograniczenia czasowego, to może to oznaczać możliwość oparcia się na nich bez względu na to, kiedy wydawana jest decyzja. Skoro jednak podmiot dokonujący uzgodnienia czy sprawdzenia, wydający opinię lub pozwolenie, zastrzegł termin obowiązywania tego aktu, to nie można przyjmować, że ów akt istnieje i wywołuje skutki prawne po upływie jego daty ważności.

Jeżeli zatem w dacie orzekania jakiekolwiek opinie, uzgodnienia, pozwolenia czy sprawdzenia do projektu budowlanego nie będą aktualne, to organ winien postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązać inwestora do ich aktualizacji (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. II OSK 1362/07, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1201/17, wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2324/18). Obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji jest zatem dokonanie sprawdzeń przedłożonego projektu, o czym była już mowa, w tym aktualności dołączonych do niego opinii, uzgodnień, sprawdzeń i pozwoleń.

Stwierdzenie nieaktualności załączonych do projektu opinii, uzgodnień, sprawdzeń i pozwoleń powodowało konieczność wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego celem usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Nałożenie takiego obowiązku było szczególnie uzasadnione w okolicznościach tej sprawy, zważywszy, że planowana inwestycja ma być realizowana w trudnych warunkach terenowych, co nie jest kwestionowane. W tej sytuacji aktualność choćby warunków technicznych odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji jest szczególnie wymagana. W badanej sprawie organ I instancji nie dostrzegł upływu ważności wskazanych dokumentów i wydał decyzję w oparciu o nieaktualne uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia, co miało wpływ na wynik sprawy i co dyskwalifikuje wydane w sprawie pozwolenie na budowę.

Powyższa kwestia rzutuje na ocenę zasadności innego zarzutu, dotyczącego zagospodarowania wód opadowych. Rozwiązania projektowe w tym zakresie zostały przez skarżących ocenione jako niewystarczające. Wojewoda natomiast stoi na stanowisku, że rozwiązania te, polegające na odprowadzaniu wód opadowych do instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej, budowie ogrodów deszczowych, zbiornika retencyjnego, zostały zaprojektowane zgodnie z wymogami stawianymi przez gestora sieci - Gdańskie Wody.

Rozwiązania projektowe w całości uwzględniają wytyczne wynikające z aktualizacji warunków technicznych odprowadzania wód opadowych nr NT.U.WT/3713/990/2021/MP z 6 października 2021 r. wydanych przez Gdańskie Wody (Tom I str. 360). Co do zasady rozwiązanie takie jest prawidłowe. Rzecz jednak w tym, że owe zaktualizowane warunki techniczne utraciły ważność przed datą wydania decyzji przez organ I instancji (warunki zostały wydane na okres 2 lat, do 5 października 2023 r.). W tej sytuacji odpadła zasadnicza podstawa dla przyjętych w projekcie założeń. Nieaktualność tych danych nie pozwala na ocenę, czy rozwiązania przyjęte przez inwestora zapewniają ochronę uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Kolejna kwestia sporna dotyczyła prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia. Skarżący są współwłaścicielami niezabudowanej działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Zarzucili, że przeprowadzona w sprawie analiza naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia dotyczy wyłącznie wpływu planowanej inwestycji na istniejącą zabudowę na działkach położonych dalej od terenu inwestycji, natomiast nie zbadano jej wpływu na niezabudowaną działkę [...]. Spór w tym zakresie sprowadza się zatem do tego, czy w sytuacji, gdy działka [...] jest niezabudowana, to organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek badać wymogi w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia hipotetycznej zabudowy na tej działce.

Rozważając tę kwestię należy wyjść od tego, że ustanowiona w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasada wyznacza kierunek wykładni i sposobu stosowania przepisów odnoszących się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym i aktami wykonawczymi. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z uwagi na ogólny charakter normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, chronione tym przepisem "uzasadnione interesy osób trzecich" muszą znajdować umocowanie w przepisach znajdujących zastosowanie w tej konkretnej sprawie, tj. §13 i §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Organ uznał, że planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem spełnia ustanowione w tych przepisach wymogi oświetlenia i nasłonecznienia, ale określone wyłącznie dla istniejącej zabudowy w sąsiedztwie, z pominięciem analizy spełnienia tych wymogów dla niezabudowanej działki skarżących. Przyjęto zatem stanowisko oparte na literalnej wykładni §13 i §60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., sprowadzające się do konkluzji, że w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość nie była zabudowana, to organ architektoniczno-budowlany nie miał obowiązku badać wymogów w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia hipotetycznej zabudowy na tej działce o nieustalonych jeszcze w stosownej decyzji parametrach.

Takie rozumienie przepisów §13 i §60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zawężone do ich literalnego znaczenia, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, jednak w licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę wykładni tych przepisów w kontekście koniecznej ochrony praw właścicieli niezabudowanych nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Akcentuje się zwłaszcza, że w myśl konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności, każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Tym samym poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12, 23 lipca 2015 r. II OSK 3090/13, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2803/19).

Podsumowując, w ramach jednej linii orzeczniczej sądy wyrażają pogląd, że dokonywana analiza przesłaniania i nasłonecznienia obejmuje wyłącznie projektowany budynek oraz istniejącą zabudowę na sąsiednich nieruchomościach. Z kolei skład orzekający przychyla się do drugiej linii orzeczniczej, opierającej się na stanowisku, zgodnie z którym zabudowa powinna być sprawdzana pod kątem zacienienia (przesłaniania) potencjalnej zabudowy mogącej powstać na sąsiedniej działce budowlanej (zob. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15, 10 lipca 2019 r. II OSK 2207/17, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 27 kwietnia 2023 r. II OSK 1259/22).

Warto ponadto zwrócić uwagę na wyrok z 30 maja 2014 r. II OSK 3105/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny sformułował trafnie pogląd, że będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje ogólny zamiar właściciela. Zaznaczył przy tym, że chociaż §13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to niezależnie od tego organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania – z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich".

W tych okolicznościach Sąd uznał, że przeprowadzona w sprawie analiza oświetlenia (przesłaniania) i nasłonecznienia (zacienienia), ograniczająca się wyłącznie do wpływu planowanej inwestycji na zabudowane działki położone w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji a pomijająca ów wpływ na teren sąsiedniej niezabudowanej działki nr [...] pod kątem możliwego jej zagospodarowania jest niewystarczająca dla rozstrzygnięcia. Jest to działka niezabudowana, ale jak wynika z ewidencji, jest to działka oznaczona Bp, czyli zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Organ powinien zatem zbadać, czy inwestor, który pierwszy realizuje inwestycję, nie zostanie w sposób nieuzasadniony uprzywilejowany w odniesieniu do relacji wobec działki sąsiedniej w świetle § 13 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.

Wreszcie, Sąd uznał, że przedwcześnie organ uznał za uzasadnione odstąpienie od konieczności pozyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Kwestia ta wymaga ponownego przeanalizowania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu poziomego obiektu budowlanego (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w jego poprzednim brzmieniu).

Z dniem 13 września 2023 r. przepis powyższy został zmieniony przez § 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1724). Zgodnie jednak z przepisem przejściowym zawartym w § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 i 58 rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie ma dotychczasowe brzmienie § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia środowiskowego, przytoczone powyżej.

Przedstawione przez inwestora wyliczenie powierzchni kwalifikującej do uzyskania decyzji środowiskowej zostało przez organy przyjęte bez zastrzeżeń, choć budzi wątpliwości. Według inwestora powierzchnia ta wynosi 4.858,6m2. Wliczono do niej powierzchnię całkowitą garaży, powierzchnię dróg bez uwzględnienia fragmentu drogi stanowiącej dojazd do śmietnika o powierzchni 34,5 m2, oraz powierzchnię drogi dojazdowej na działce [...] z wyłączeniem odcinka tej drogi od zjazdu na drogę publiczną do wjazdu do szkoły. W ocenie Sądu tak dokonane przez inwestora wykluczenia trudno uzasadnić.

Projekt budowlany dróg obejmuje budowę drogi dojazdowej do zespołu projektowanych budynków począwszy od zjazdu na ul. E. H. poprzez działkę nr [...] i dalej do budynków mieszkalnych i garaży oraz naziemnych miejsc postojowych. Droga ta stanowi w całości zorganizowany dojazd do budynków mieszkalnych, garaży i miejsc postojowych, stanowiąc istotną część spójnego układu komunikacyjnego. Dzielenie jej na odcinki wyłączone z powierzchni kwalifikującej do uzyskania decyzji środowiskowej ma w tej sytuacji sztuczny charakter. Wyłączenia takiego nie uzasadnia fakt, że częściowo z tej drogi korzystać będą nie tylko mieszkańcy projektowanych budynków, ale również użytkownicy dojeżdżający tylko zjazdu do szkoły, nadal bowiem jest to element jednego zamierzenia budowlanego służącego dojazdowi do działek zainwestowanych, pełniącemu funkcje służebne nie tylko względem szkoły, ale też projektowanych budynków mieszalnych, garaży i miejsc postojowych, które towarzyszą zabudowie mieszkaniowej. Dojazd ten należy pojmować jako zapewniający działce budowlanej, budynkom i urządzeniom z nim związanym dostęp do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Kompleksowość wskazanej inwestycji nie pozwala na to, ażeby ten dojazd traktować odrębnie w zależności od tego, czy z drogi tej korzystać będą wyłącznie mieszkańcy, czy też będzie ona współdzielona na potrzeby dojazdu do szkoły. Takiemu stanowisku przeczy również graficzne zobrazowanie przestrzeni komunikacyjnej w ramach projektu budowlanego dróg, tworzącej jednolitą, niepodzieloną całość, na którą składają się zarówno garaży pod budynkami, naziemne stanowiska postojowe jak i dojazd do nich od ul. E.H. Tylko inwestycja zabezpieczona w takie kompleksowe rozwiązanie projektowe spełnia wymogi zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i rozporządzenia z 12 kwietnia 2022 r.

Powoływana przez inwestora, jak i organ, opinia Wydziału Środowiska Urzędu Miasta z 15 maja 2019 r. nr WŚ-I.6220.43pl.2019.AN, zgodnie z którą do powierzchni infrastruktury towarzyszącej garażom i parkingom należy wliczyć wszystkie drogi realizowane na terenie działek nr [...]-[...] obręb [...] oraz drogę realizowaną na działce nr [...] z wyłączeniem odcinka pełniącego funkcje dojazdu do szkoły, nie ma charakteru wiążącego i nie modyfikuje obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem zweryfikować, czy stanowisko o braku konieczności pozyskania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji jest aktualne, wziąwszy pod uwagę, że do powierzchni kwalifikującej do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wliczyć należy wykluczone przez inwestora część drogi [...] oraz dojazd do śmietnika.

Dalej należy odnieść się do tej argumentacji strony skarżącej, której Sąd nie podzielił.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej w kwestii skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną poprzez ustanowienie służebności drogowej przez działkę [...]. Strona skarżąca wskazywała, że takie rozwiązanie jest co prawda zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, ale kłóci się z przeznaczeniem planistycznym działki gminnej [...] na sport i przedszkole. Wskazywała również, że w aktach sprawy brak jest dowodu ustanowienia służebności, o której mowa.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu notarialnego z dnia 11 sierpnia 2017 r. rep. A nr [...] ustanowienia służebności gruntowej na działce nr [...] obszaru 0,4568 ha, obejmującej służebność przejazdu i przechodu do drogi publicznej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], z ograniczeniem wykonywania tej służebności do części nieruchomości obciążonej oznaczonej kolorem pomarańczowym na załączniku graficznym do tego aktu, wraz z owym załącznikiem (k. 68-71 akt organu I instancji).

W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1016/11, wyrok WSA z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1508/09, wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2014 r., I SA/Kr 1821/13, wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., IV SA/Wa 1936/08). W postępowaniu administracyjnym wykorzystanie nieuwierzytelnionej kserokopii dokumentu jest zatem dopuszczalne, zaś do organu administracyjnego należy ocena, czy tego typu dokument może stanowić dowód w sprawie. W tej zaś sprawie brak jest podstaw do podważania wiarygodności dowodowej przedmiotowej kserokopii aktu notarialnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Równocześnie przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

W świetle przytoczonych powyższej regulacji warunek "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

W przedmiotowej sprawie, w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało rozważyć treść służebności, a w szczególności formalną możliwość realizacji drogi, zapewniającej dojazd do planowanej inwestycji. Użyte w definicji art. 2 pkt 14 pojęcie "dostępu" musi być bowiem interpretowane jako realna możliwość skomunikowania terenu inwestycji, z uwzględnieniem wszystkich istniejących uwarunkowań – także prawnych.

Organ prawidłowo uznał, że warunek, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został spełniony. Ustanowiona na działce nr [...] służebność gruntowa obejmująca prawo przejazdu i przechodu do drogi publicznej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], zapewnia realną możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Porównanie załącznika do aktu notarialnego oraz projektu budowlanego dróg (tom I projektu, k. 310) wykazuje, że przebieg projektowanej drogi w pełni pokrywa się z terenem, na którym ustanowiona została służebność.

Taki sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną zgodny jest też z decyzją o warunkach zabudowy. W punkcie 6 tej decyzji wskazano, że "teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. H. i działkę nr [...], na której została ustanowiona służebność - akt notarialny Repertorium A nr [...]. Zakres terytorialny drogi koniecznej jest odzwierciedlony na mapie przedstawiającej przebieg służebności drogowej, stanowiącej załącznik do ww. służebności. Inwestor winien wybudować zjazd z ul. H. na dz. [...] (po zlikwidowaniu istniejącego zjazdu na teren szkoły), wybudować drogę wewnętrzną na dz. nr [...] oraz wybudować nowy zjazd z drogi wewnętrznej na teren szkoły".

Zarzuty skarżących, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości ustanowienia na działce [...] drogi wewnętrznej służącej dojazdowi do terenu inwestycyjnego, nie są trafne. Działka [...] objęta jest postanowieniami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XVII/561/99 z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy E.H. (działki nr [...]-[...], obręb [...]) - zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chełm - Stare Szkoty - Orunia Górna w mieście Gdańsku, jednostka C (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2000 r. nr 55 poz. 342). Dla działki obowiązuje karta terenu 001-52, z przewidzianą funkcją sport, przedszkole. Takie przeznaczenie planistyczne nieruchomości nie jest przeszkodą do ustanowienia na jej części służebności przejazdu i przechodu i przeznaczenia jej na drogę wewnętrzną, co wynika chociażby z przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024r., poz. 1145), dalej u.g.n., regulujących kwestę podziałów nieruchomości, wskazujących na obowiązek wydzielenia dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy nowopowstałe działki nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 oraz 99 u.g.n.). Wydzielenie dróg wewnętrznych zatem nie wymaga ujęcia ich przebiegu w planie miejscowym, powstają one z gruntów o przeznaczeniu zgodnym z aktualnym zapisem planu miejscowego. W niniejszym przypadku przeznaczenie planistyczne działki [...] - funkcja sport, przedszkole nie stoi na przeszkodzie przeznaczeniu części działki na drogę wewnętrzną służącą dojazdowi do nieruchomości dalej położonych. Wojewoda prawidłowo również stwierdził, że budowa owej drogi nie będzie kolidowała z ewentualną przyszłą inwestycją realizowaną na działce [...] zgodnie z podstawową funkcją terenu. Droga położona jest bowiem wzdłuż granicy działki i zajmuje jej stosunkowo niewielką część. Wyrażane natomiast przez stronę skarżącą obawy o bezpieczeństwo dla użytkowników mającego w przyszłości powstać przedszkola mają charakter hipotetyczny i pozostają bez wpływu na legalność przyjętych rozwiązań w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Strona skarżąca kwestionuje również zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie liczby budynków oraz liczby kondygnacji. Wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy wymaga by inwestycja obejmowała budowę 4 budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". W projekcie inwestycji natomiast, segmenty określane przez inwestora jako budynki A i B, są ze sobą połączone wspólną kondygnacją, bez ich oddzielenia za pomocą przegród budowlanych, wobec czego nie sposób określić, gdzie kończy się rzekomy budynek A i zaczyna rzekomy budynek B. W tej sytuacji należy uznać, iż segmenty A i B stanowią w istocie części jednego budynku, a zatem inwestor wbrew wymogom decyzji zaprojektował trzy, nie zaś cztery budynki mieszkalne.

Organy stoją natomiast na stanowisku, że fakt, iż dwa budynki mają wspólną kondygnację podziemną garażową nie czyni z nich jednego budynku. Stanowisko to Sąd podziela, akceptując w tym zakresie argumentację organu opartą na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 56/18. Każdy z dwóch budynków jest trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż budynki te posiadają jedną płytę fundamentową i jeden garaż podziemny. Aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek. Posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, garażu podziemnego nie stanowi zatem przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Podkreślić należy, iż w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne.

W skardze L. C. zarzucała dalej, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, projektowane budynki mogą mieć maksymalnie pięć kondygnacji, z których jedna może (lecz nie musi) zostać wkopana w stok. Definicja legalna kondygnacji budynku zawarta jest w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§3 pkt 16 - 18). Zgodnie z nią przez "kondygnację" rozumie się nie tylko kondygnacje nadziemne, ale również wszystkie kondygnacje zagłębione poniżej przylegającego terenu (podziemne). Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy przewiduje maksymalną liczbę kondygnacji, to należy przez to rozumieć wszystkie kondygnacje, w tym podziemne. Natomiast inwestor zaprojektował budowę budynków o pięciu kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej, czyli razem sześciu kondygnacjach, co jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy.

Inwestor z kolei podnosi, że wysokość zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy dotyczy wyłącznie kondygnacji nadziemnych, gdyż taka pozostaje istota tego parametru. Wiąże się to przy tym z treścią § 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2022 r., z którego wynika, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Innymi słowy - w aspekcie wysokości zabudowy nie sposób uwzględniać kondygnacji podziemnych.

Organy uznały przedłożony projekt budowlany za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy także i w kwestii liczby kondygnacji. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu zapis decyzji o warunkach zabudowy dotyczący liczby kondygnacji interpretowany łącznie z zapisem dotyczącym nieprzekraczalnej wysokości budynku, w świetle celu tej decyzji, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego i w świetle wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej, rozumieć należy jako odnoszący się do liczby kondygnacji nadziemnych.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OSK 929/13, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to za zbytni rygoryzm należy uznać, wymóg zachowania również określonej przez plan maksymalnej ilości kondygnacji. Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływu na otoczenie danej inwestycji ważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczby kondygnacji.

Pogląd wyrażony przez NSA w powyższym wyroku ma zastosowanie również w sytuacji, gdy budowa realizowana jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zachodzi w tym wypadku sytuacja analogiczna do tej, która wystąpiła w omawianej sprawie. W sprawie rozpatrywanej przez NSA miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał oprócz nieprzekraczalnej wysokości budynku także maksymalną ilość kondygnacji, a w tej sprawie analogiczne ustalenia wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Niesporne jest przy tym, że projektowane budynki spełniają warunek dotyczący ich wysokości.

Kolejna kwestia sporna dotyczyła wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy zakazu makroniwelacji terenu.

W decyzji o warunkach zabudowy sformułowano zakaz makroniwelacji terenu, przy czym doprecyzowano, że makroniwelacja to "zmiana naturalnej rzeźby i nachylenia stoku/wykop, nasyp, wyrównanie powierzchni/o wysokość względną większą niż 1 m. Nie uważa się za makroniwelację wkopanie w stok jednej kondygnacji pojedynczego budynku wolnostojącego lub jednej kondygnacji sekcji budynku w zabudowie ciągłej lub bliźniaczej, przy czym dopuszcza się odtworzenie rzeźby terenu przekształconego w wyniku budowy osiedla i szkoły". Następnie Prezydent Miasta Gdańska w postanowieniu nr WUiA-1.6730.125-16.2016.5-EJ.144221 z 31 lipca 2019 r. wyjaśnił, że ww. definicja "stanowi powtórzenie definicji z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w Gdańsku. Zarówno w miejscowych planach, jak i ww. decyzji, zakaz makroniwelacji nie dotyczy inwestycji niezbędnych dla obsługi komunikacyjnej tych budynków oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych".

Organ przyjął zatem, że od zakazu makroniwelacji przewidziane zostały dwa wyjątki, wynikające z decyzji o warunkach zabudowy oraz ww. postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z 31 lipca 2019 r. Strona skarżąca z kolei podważa możliwość zastosowania wyjątku wynikającego z ww. postanowienia argumentując, że postanowienie to zmienia treść decyzji, co jest niedopuszczalne w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto postanowienie to zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, nie zostało zaś doręczone pozostałym stronom.

Zarzuty skarżących nie są trafne w powyższym zakresie. Postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z 31 lipca 2019 r. wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Niewątpliwie wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może służyć uzupełnieniu decyzji lub jej poprawieniu, jest to jednak kwestia zbadania legalności tego postanowienia, co powinno zostać uczynione w odrębnym postępowaniu. Postanowienie to dopóki pozostaje w obrocie prawnym, ma moc wiążącą. Organ mógł i powinien się na nim oprzeć. Prawidłowo zatem organ i inwestor odnośnie zakazu makroniwelacji i wyjątków od tego zakazu opierali się nie tylko na decyzji o warunkach zabudowy, ale też na pozostającym w obrocie prawnym postanowieniu Prezydenta Miasta Gdańska z 31 lipca 2019 r.

Mając na uwadze tak określony zakres zakazu makroniwelacji uznać należy, że nie został on przez inwestora naruszony.

Projekt budowlany zakłada wkopanie w stok jednej kondygnacji każdego budynku. Zdaniem strony skarżącej jest to niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż zezwala ona na wkopanie w stok "jednej kondygnacji pojedynczego budynku wolnostojącego", co oznacza, że dopuszczono makroniwelację przez wkopanie w stok kondygnacji tylko jednego budynku, nie zaś wszystkich, co wynika z zastosowania liczby pojedynczej ("budynku" nie zaś "budynków") oraz słowa "pojedynczego", które w tym przypadku należy uznać za tożsame ze słowem "jednego".

W ocenie Sądu jednak prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że zapis mówiący o możliwości wkopania w stok kondygnacji pojedynczego budynku należy odnosić do każdego budynku z osobna, a nie tylko jednego budynku. "Pojedynczy" budynek to nie to samo co "jeden" budynek, jak utrzymuje strona skarżąca. Pojedynczy, to występujący osobno, rozpatrywany w oderwaniu od innych. Prawidłowo też organ wskazuje, że z zapisu decyzji, że nie jest makroniwelacją wkopanie w stok jednej kondygnacji pojedynczego budynku nie wynika nakaz takiego zaprojektowania budynków, aby jedna kondygnacja w całości była wkopana w stok. Zapis ten ustanawia wyjątek od zakazu makroniwelacji i tylko w takim zakresie należy go odczytywać. Wkopanie w stok kondygnacji każdego pojedynczego budynku jak też tylko części kondygnacji nie będzie zatem zakazaną decyzją makroniwelacją terenu.

Kolejny wyjątek od zakazu makroniwelacji dotyczy układu drogowego oraz urządzeń budowlanych takich jak sieci, instalacje, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, co wynika z wyjaśnień zawartych w postanowieniu Prezydenta Miasta Gdańska z 31 lipca 2019 r. Zarzucane przez stronę skarżącą naruszenia tego zakazu uwidocznione na załącznikach do skargi objęte są właśnie owym wyjątkiem, do czego odniósł się i Wojewoda w zaskarżonej decyzji i jeszcze bardziej szczegółowo inwestor w piśmie procesowym z 21 października 2024 r. Zgodzić należy się z argumentacją inwestora, że obsługa komunikacyjna inwestycji zaprojektowanej w terenie o tak zróżnicowanej rzeźbie wymaga makroniwelacji tak, aby droga dojazdowa spełniała wymogi pożarowe i bezpieczeństwa użytkowania. Wskazane w załączniku nr 1 do skargi miejsce odnosi się właśnie do tych części terenu, gdzie przebiega droga na terenie inwestycji prowadząca do bram garaży podziemnych. Wskazany przekrój C-C ukazuje rzędną terenu istniejącego. W miejscu skrajni jezdni wskazano rzędną terenu 0,54=46,54mnpm projektowanego, 99cm poniżej istniejącej rzędnej 47,43mnpm. Skarpa w dalszej części wznosi się do poziomu +47,92mnpm w granicy działki - w obszarze objętym zakazem makroniwelacji, który spełnia, ponieważ różnica w tym miejscu wynosi 39cm. Nie byłoby przy tym możliwe prowadzenie drogi w tak zróżnicowanym terenie bez konieczności skarpowania lub wprowadzania murów oporowych, a więc makroniwelacji, tym bardziej przy konieczności realizacji budynków o jednej wysokości i przy zachowaniu odwzorowania ukształtowania terenu. Wskazywane w toku postępowania przez stronę skarżącą miejsca związane są z budową drogi lub urządzeń budowlanych takich jak sieci, instalacje czy ogrody deszczowe związane bezpośrednio z odprowadzeniem wód deszczowych, w tym z dróg. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z tego właśnie względu przedmiotowe obiekty nie podlegają zakazowi makroniwelacji, a projekt budowlany pozostaje w tym zakresie w pełnej zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd zgadza się również z argumentacją inwestora, że ogród deszczowy zabezpieczający nadmiar wód opadowych z drogi, razem ze skarpą i murkiem oporowym obniżającym teren dla drogi, musi być traktowany jako cześć terenu obsługi komunikacyjnej. Jako taki nie podlega on zakazowi makroniwelacji.

Nie jest wreszcie trafny i ten zarzut strony skarżącej, że za sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy uznać należy rozwiązanie projektowe polegające na wkopaniu w stok jedynie części dolnej kondygnacji (np. kondygnacja garażowa budynku B w części północnej zlokalizowana jest prawie w całości ponad terenem a powinna być zdaniem strony skarżącej wkopana w stok). Zapis decyzji o warunkach zabudowy należy rozumieć w ten sposób, że prace związane z wkopaniem w stok jednej kondygnacji, niezależnie od tego czy będzie ona wkopana w całości lub w części, nie stanowi zakazanej makroniwelacji (stanowi wyjątek od zakazu makroniwelacji).

Dalej skarżący zarzucali, że zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać charakterystyczne rzędne terenu istniejącego i projektowanego. Zgodnie z §15 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby przekroje pionowe terenu. Rysunki te powinny umożliwiać weryfikację zgodności projektu, między innymi, z wymaganiami warunków zabudowy. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie dla działek [...] i [...] brak rzędnych pozwalających na zweryfikowanie, czy projekt nie naruszy, sformułowanego w warunkach zabudowy, zakazu makroniwelacji terenu. W tym rejonie punkty wysokościowe są położone poza granicami inwestycji, oddalone od siebie nawet o 60 m, a różnica poziomów dochodzi do 10 m.

Zarzut powyższy jest w ocenie Sądu niezasadny. Projekt budowlany w pełni odpowiada powyższym przepisom, zawierając charakterystyczne rzędne terenu istniejącego i projektowanego w sposób wystarczający dla oceny zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zakazu makroniwelacji.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030). Skarżący zarzucali, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami dotyczącymi dróg pożarowych i w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał wymaganej zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych, co stanowi naruszenie prawa.

Zgodnie z powołanym rozporządzeniem maksymalne nachylenie podłużne drogi pożarowej nie może przekraczać 5%, z dokumentacji projektowej wynika natomiast, że w rejonie budynku C nachylenie podłużne ma wynieść 6% a na odcinkach w odległości 10 m od miejsc dostępności nawet 12,7%.

Zgodnie z art. 6c ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2024 r., poz. 275) w przypadku gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany lub projekt techniczny obiektu budowlanego zawiera rozwiązania inne niż wynikające z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, rzeczoznawca może uzgodnić te projekty, jeżeli dołączono do nich:

1) zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

2) zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych albo zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych wyrażoną pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań.

Z akt sprawy wynika, że inwestor przedstawił zgodę Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (postanowienie nr WPZ.52840.3 50.2023.3 .KK z 16 stycznia 2024 r.) na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań wskazanych w § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, uznając, że "zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektów w kontekście istniejących nieprawidłowości w zakresie niezachowania dopuszczalnego nachylenia drogi pożarowej, wynoszącego maksymalnie 12,7%, przy dopuszczalnym nachyleniu podłużnym wynoszącym 5%". Oznacza to spełnienie wymogów wynikających z powyższych przepisów. Bez znaczenia pozostaje to, że ową zgodę inwestor przedstawił dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnienie bowiem materiału dowodowego w takim zakresie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Nieuzasadniony pozostaje też powiązany z powyższym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut taki musi wskazywać na konkretne czynności, jakie mogłyby zostać podjęte, gdyby do naruszenia nie doszło, strona skarżąca natomiast nie wykazała, w jaki sposób uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności, jakie wnioski dowodowe mogłaby złożyć gdyby zapoznała się z tym dowodem przed wydaniem decyzji w sprawie.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez brak określenia w decyzji szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Ich zdaniem szczególne warunki terenu inwestycyjnego z uwagi na konieczność stosowania makroniwelacji, ale przede wszystkim z uwagi na osuwiskowy charakter całego terenu, wymagały od organu nałożenia takich warunków. Wskazali, że w "Projekcie budowlanym konstrukcji budynków", wykonanym przez firmą P., jest wskazany obowiązek, aby w trakcie wykonywania robót uprawniony geolog dokonał odbioru dna wykopu w odniesieniu do założeń projektowych a wszystkie roboty ziemne należy prowadzić pod nadzorem uprawnionego geologa. Również "Projekt geotechniczny" w rozdziale "Specyfikacja badań niezbędnych do zapewnienia wymaganej jakości robót ziemnych i specjalistycznych robót geologicznych" oraz we "Wnioskach i zaleceniach" nakazuje, aby roboty geotechniczne były prowadzone pod specjalistycznym nadzorem geologicznym / geotechnicznym. W "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej" z marca 2018r. oraz "Dodatku nr 1" do "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej" z listopada 2020 r. sporządzonych na potrzeby przedmiotowej inwestycji przez firmę I., w rozdziałach "Monitoring obiektów i wód podziemnych" jest wskazanie, aby ze względu na rejon badań prowadzony był monitoring projektowanego obiektu oraz terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi, na etapie budowy jak i późniejszej eksploatacji. Wnioski zawarte w "Dodatku nr 1" do "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej" wskazują na szczególne zagrożenie dla położonych u podnóża skarpy budynków przy ul. P. W piśmie z 14 listopada 2024 r. skarżący C.G. bardziej szczegółowo uzasadnił podniesiony w powyższym zakresie zarzut, odwołując się do treści opinii geologiczno-inżynierskich.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zauważyć, że w projekcie geotechnicznym będącym częścią projektu budowlanego uwzględniono wnioski i zalecenia wynikające z opinii geologiczno-inżynierskich. Przewidziano zabezpieczenie wykopu, obudowę wykopu i ochronę wykopu przed napływem wód opadowych oraz prowadzenie robót geotechnicznych pod specjalistycznym nadzorem, do obowiązków którego będzie należało m.in. potwierdzenie zgodności gruntów z założeniami projektowymi (str. 13 projektu). Przewidziano też monitoring obiektu, cyt. "dla oceny konsolidacji podłoża proponuje się zastosowanie geodezyjnych obserwacji odkształcania ścian obudowy wykopu" (str. 14). W ramach wniosków i zaleceń wskazano, że roboty ziemne (kontrole dna wykopu, nasypu budowlanego) należy prowadzić pod kontrolą uprawnionego nadzoru geologicznego/geotechnicznego.

W projekcie zatem przewidziano rozwiązania odpowiadające zaleceniom wynikającym z opinii geologiczno-inżynierskich, w szczególności dodatku nr 1 do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej powołanym przez skarżącego. Organ zatwierdził projekt budowlany w takim kształcie co oznacza, że owe zalecenia są wiążące na etapie realizacji budowy i inwestor jest zobowiązany się do nich stosować. Nie można zarzucić organowi naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane przez nienałożenie na inwestora obowiązków, które nie miałyby charakteru dodatkowych, wynikają już bowiem z projektu geotechnicznego, będącego częścią projektu budowlanego.

Wreszcie, za niezasadny Sąd uznał zarzut (sformułowany w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2024 r.) co do braku zapewnienia dostępu pojazdom uprzywilejowanym. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie II SA/Gd 448/22, w którym stwierdzono, cyt. "Na terenie działki inwestycyjnej projektowana jest zabudowa wielorodzinna, a zatem zapewnienie dostępności pojazdom uprzywilejowanym (straż pożarna, pogotowie ratunkowe), czy też specjalnym (śmieciarka) do przedmiotowych budynków jest niezbędnym warunkiem ich prawidłowego funkcjonowania. Takiej dostępności nie zapewnia projektowany dojazd do hal garażowych, gdyż wysokość bramy garażowej oraz wysokość przekrycia projektowanego dojazdu do hal garażowych wynosi ok. 2,2 m, z kolei wysokość ambulansu osiąga ok. 2,80 - 2,85 m. Takie parametry zjazdu pozwalają więc na wjazd do garaży jedynie samochodu osobowego, ale już nie karetki pogotowia, czy innego większego pojazdu.". W sprawie niniejszej jednak stan faktyczny jest inny aniżeli w sprawie II SA/Gd 448/22, bowiem na terenie inwestycji zapewnione są miejsca postojowe, jak również zaprojektowano zawrotkę dla wozu bojowego Straży Pożarnej (Tom I, str. 285). Układ komunikacyjny pozwala na dostęp do zabudowy mieszkaniowej również pojazdom uprzywilejowanym. Fakt zatem, że pojazdy te nie będą mogły wjechać do hali garażowej, w żaden sposób nie narusza § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje, mimo że nie wszystkie zarzuty podniesione w skargach były uzasadnione. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Należy wezwać inwestora do przedłożenia aktualnych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz zweryfikować zgodność projektu z owymi dokumentami. Należy również ponownie wyjaśnić, czy w sprawie wymaga jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, uwzględniając, że do powierzchni kwalifikującej do wydania takiej decyzji wliczyć należy całą drogę dojazdowa do terenu inwestycyjnego, bez wyłączenia jej części prowadzącej do zjazdu do szkoły i do śmietnika. Wreszcie, należy przeprowadzić analizę nasłonecznienia i oświetlenia dla działki skarżących nr [...].

O kosztach Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego C. G. i na rzecz skarżącej L. C. kwoty po 1474 zł, na którą to kwotę składał się wpis sądowy od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), każdy ze skarżących był bowiem reprezentowany przez pełnomocnika, oraz wynagrodzenie każdego z pełnomocników w wysokości po 960 zł, ustalone, odpowiednio, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964) i na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.