Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/21 w sprawie ze skargi M. S. i T. K. na bezczynność Wójta Gminy Kościelisko w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/21, oddalił skargę M.S. i T.K. na bezczynność Wójta Gminy Kościelisko w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.S. i T.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy Kościelisko, która ich zdaniem zaistniała w postępowaniu administracyjnym znak: PP.I.6730.14.2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowy zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską", żądając:

1) zobowiązania Wójta Gminy Kościelisko do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie,

2) stwierdzenia, że Wójt Gminy Kościelisko dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy Kościelisko miała charakter rażącego naruszenia prawa,

4) wymierzenia Wójtowi Gminy Kościelisko grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że w dniu 6 września 2017 r. wnieśli do Wójta Gminy Kościelisko podanie o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący przedstawili przebieg postępowania, W szczególności stwierdzili, że skierowanie do uzgodnienia przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – jest niedopuszczalne i stanowi czynność niekonieczną, bezzasadną i zmierzającą do nieuzasadnionego wydłużenia terminu załatwienia sprawy.

W opinii Skarżących Organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie rażącej bezczynności, podejmując czynności w sposób sprzeczny z zasadami ekonomiki postępowania, wielokrotnie przedłużając termin w sposób nieuzasadniony, wzywając stronę w sposób bezpodstawny do złożenia wyjaśnień, finalnie przekazując do uzgodnienia negatywny projekt decyzji, który nie powinien podlegać uzgodnieniu, a jego celem było wyłącznie usprawiedliwienie dalszego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Według Skarżących Organ co najmniej od dnia wydania postanowienia przez Małopolskiego Konserwatora Zabytków, znak: DNT-1.5151,1,2021.JB, zaskarżonego jako niedopuszczalne, ewentualnie od dnia 1 marca 2021 r., pozostaje w bezczynności. Organ wyznaczył sobie termin dnia 28 lutego 2021 r. na załatwienie sprawy. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem Skarżącej o bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi Organ wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. Uzasadniając odpowiedź przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, a w szczególności wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są w odniesieniu do przedmiotowego przypadku jednoznaczne i precyzyjne, a kwestie nieuregulowane ustawowo, w orzecznictwie zyskują diametralnie różne oceny. Obecnie w odniesieniu do obowiązku uzgadniania decyzji odmownych lub takiego braku czytelne są dwie linie orzecznicze – decyzję odmowną należy uzgodnić z właściwym organem lub decyzji odmownej nie uzgadnia się w ogóle. W przedmiotowej sprawie przyjęta została pierwsza opcja. Prawidłowość takiego toku załatwienia sprawy potwierdza wydanie postanowienia konserwatorskiego w dniu 11 stycznia 2021 r. Gdyby Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków merytorycznie nie podzielał treści decyzji Wójta Gminy Kościelisko nie wydałby w dniu 11 stycznia 2021 r. postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji co skutkowałoby opracowaniem nowej decyzji. W świetle rozstrzygnięcia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, które zapadło w wyniku zażalenia Skarżących, tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 stycznia 2021 r. i umorzenia postępowania w pierwszej instancji – wystąpienie Wójta Gminy Kościelisko o uzgodnienie projektu decyzji nie może być ocenione jako błędne. Zdaniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nieprawidłowe było bowiem rozstrzygnięcie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie zajmować merytoryczne stanowisko uzgadniające decyzję odmowną. Gdyby natomiast Wójt Gminy Kościelisko wydał decyzję odmowną bez uprzedniego wystąpienia o uzgodnienie konserwatorskie, to Skarżący uznałby to za błąd proceduralny i nadużycie kompetencji, co z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie, w przypadku procedury odwoławczej mogłoby doprowadzić do zwrotu sprawy do rozpatrzenia w l instancji.

Organ podkreślił, że aktualnie, na możliwość wydania decyzji przez Wójta Gminy Kościelisko ma wpływ czas związany z wysłanym do stron obligatoryjnym zawiadomieniem z dnia 14 września 2021 r. o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie i możliwości wypowiedzenia się, bowiem dnia 9 września 2021 r. wpłynęło postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 sierpnia 2021 r. Ponadto dnia 6 września 2021 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zapadł wyrok o sygn. akt II SA/Kr 762/20 stwierdzający bezskuteczność czynności Wójta Gminy Kościelisko z dnia 6 maja 2020 r., polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku, będącego [...] obszaru [...] we wsi [...]. W sprawie zaistniały też nowe okoliczności jak śmierć jednej ze stron. Z opisanego toku postępowania wynika, że strony postępowania cały czas były zorientowane, w jakim stadium znajduje się postępowanie, jakie są przyczyny odsunięcia w czasie rozstrzygnięcia Wójta Gminy Kościelisko oraz miały świadomość, że wydanie decyzji jest uzależnione od postępowania wpadkowego, w którym czynnie uczestniczył Skarżący składając środki zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że Skarżący wnieśli dwie skargi, zarówno na przewlekłość, jak i na bezczynność, a przytoczone uzasadnienia obydwu skarg, są do siebie w istotnym zakresie zbliżone. Skarga na przewlekłość została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Kr 161/21 i oddalona wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r.

Sąd wyraził pogląd, że argumentacja skargi zasadniczo nawiązuje do przesłanek istotnych na płaszczyźnie oceny, czy Organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a nie bezczynności. Wskazał, że Organ, którego działanie zaskarżono, prowadził postępowanie od dnia 6 września 2017 r. do dnia 15 listopada 2018 r., kiedy wydana została pierwsza decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, oraz od dnia 31 sierpnia 2020 r., kiedy zwrócono akta sprawy po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 356/19, którym uchylono decyzje organów obydwu instancji. Skarga na bezczynność została wniesiona dnia 30 sierpnia 2021 r., a zatem już po wydaniu pierwszej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że skargę na bezczynność wniesioną po wydaniu aktu nawet jeśli został on później uchylony, co do okresu kiedy Organ prowadził i zakończył postępowanie, uznać należy za nieuzasadnioną. Co do takiego czasokresu możliwe jest wniesienie skargi na przewlekłość trwającego nadal postępowania. Organ w okresie 6 września 2017 r. – 15 listopada 2018 r. nie dopuścił się bezczynności, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Organ informował bowiem Stronę o terminie kolejnego przedłużenia załatwienia sprawy, a czynności w sprawie podejmowano terminowo. Sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy, a zatem wymagała sporządzenia analizy urbanistycznej. Podejmowane czynności nie były też zbędne, gdyż nie była to typowa sprawa o ustalenie warunków zabudowy, a jej specyfika była na tyle prawnie skomplikowana, że do wyroku z dnia 10 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 356/19, którym uchylono decyzje organów obydwu instancji zostało zgłoszone zdanie odrębne.

Następnie Sąd wskazał, że również w okresie po zwrocie Organowi akt administracyjnych z WSA, to jest po 31 sierpnia 2020 r., nie doszło do bezczynności. Z akt sprawy wynika, że Organ rozpoczął procedowanie od skierowania do Skarżących pytania, czy złożony w 2017 r. wniosek inicjujący postępowanie, a także wszelkie zawarte w nim żądania i dane są aktualne. Pytanie to było z uwagi na upływ czasu zasadne i celowe, gdyż na terenie inwestycji doszło do zmian w stanie faktycznym. Ponadto nie przedłużyło ono znacząco postępowania.

W dalszej kolejności, w uwzględnieniu wskazań zawartych w kasacyjnym wyroku WSA, Organ wystąpił o sporządzenie koniecznych analiz urbanistycznych, z których pierwsza została złożona w dniu 13 listopada 2020 r., a druga – w niespełna miesiąc później – w dniu 8 grudnia 2020 r. Na kanwie powyższego materiału dowodowego Organ sporządził w dniu 28 grudnia 2020 r. projekt decyzji odmownej, który przekazał do uzgodnienia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie. Prowadząc postępowanie Organ równolegle zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu najistotniejszym zarzutem Skarżących odnośnie bezczynności Organu nie jest zarzut kierowany do wskazanego powyżej czasokresu do sporządzenia projektu decyzji odmownej, lecz do okresu związanego z uzgodnieniem tego projektu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, które to postępowanie uzgodnieniowe trwało niemal do chwili wniesienia skargi na bezczynność. Postanowienie kończące to postępowanie zostało doręczone Organowi już po wniesieniu skargi. O ile należy się zgodzić ze Skarżącymi, że procedura uzgodnieniowa znacząco wydłużyła czas trwania postępowania, to jednak nie ponosi za to odpowiedzialności skarżony w niniejszej sprawie Organ. Nie można go bowiem obciążać odpowiedzialnością za sprawność działania organów uzgadniających. Samego uzgodnienia nie można natomiast uznać za czynność oczywiście zbędną, której Organ nie miał obowiązku przeprowadzać.

Sąd przypomniał, że na chwilę dokonania w/w uzgodnienia, działki objęte wnioskiem znajdowały się na obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Organu wnioskowana zabudowa była sprzeczna z opisaną w kartach ewidencyjnych zasadą ochrony konserwatorskiej, gdyż nie jest ona położona w zasięgu istniejącej zabudowy, lecz idzie w kierunku zabudowy rozproszonej, która jest opisana jako zagrożenie dla przedmiotowego obszaru. Ta okoliczność była przy tym decydująca dla sporządzenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Sąd uznał, że Organ trafnie powołuje się na orzecznictwo, które wskazuje na konieczność uzgadniania także decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji, gdy organ administracji stosuje się do poglądów aktualnego orzecznictwa, to nawet jeśli w tym przedmiocie wyrażane są przeciwne poglądy, nie można mu postawić zarzutu prowadzenia postępowania niezgodnie z przepisami i co za tym idzie zarzutu bezczynności związanej z przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym.

Sąd podkreślił, że dopiero po wniesieniu skargi, w dniu 6 września 2021 r. zapadł wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 762/20, którym Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy Kościelisko z dnia 6 maja 2020 r. polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków w Gminie Kościelisko karty adresowej zabytku będącego [...] w postaci obszaru [...] we wsi [...]. Zatem dopiero od chwili uprawomocnienia się tego wyroku, nie istnieje obowiązek uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie. Biorąc natomiast pod uwagę, że powyższy wyrok może mieć istotny wpływ na dalszy bieg postępowania, a stał się prawomocny w dniu 30 listopada 2021 r., to nawet w okresie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem niniejszego wyroku, Organowi nie można byłoby postawić zarzutu bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.S. i T.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie mamy do czynienia w sprawie z bezczynnością organu I instancji, podczas gdy analiza całości akt sprawy prowadzi do wniosku zgodnie z którym Wójt Gminy Kościelisko prowadząc postępowanie w sprawie znak: PP.1.6730.14.2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, jak również nie załatwił sprawy w dodatkowo wyznaczonym terminie pozostając bezczynny w stopniu rażącym, nie wykonując jakiejkolwiek aktywności, poza podjęciem działania odsuwającego sztucznie i niezasadnie termin załatwienia sprawy polegającego na skierowaniu negatywnej, a więc nie zmieniającej stanu zagospodarowania terenu decyzji do uzgodnienia i bezpodstawnym wyczekiwaniu na jego wynik, co nie może usprawiedliwiać w najmniejszym stopniu zaistniałej w sprawie bezczynności organu administracji publicznej,

II. przepisów prawa materialnego:

a. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6) w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż okoliczność ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków, oraz fakt zaskarżenia dokonanego wpisu do Sądu administracyjnego uzasadniała stan wyczekiwania Wójta Gminy Kościelisko z wydaniem decyzji do czasu rozpatrzenia wniesionej skargi, jak również uzasadniał poddanie projektu decyzji negatywnej uzgodnieniom, co jest w istocie niemożliwe do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, a wskazane okoliczności nie mogą w najmniejszym stopniu usprawiedliwiać bezczynności organu I instancji prowadzącego sprawę;

b. niezastosowanie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w związku z art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c.") poprzez nieuzasadniony brak stwierdzenia, że zaistniała bezczynność w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkiem czego był również brak orzeczenia w zakresie rażącego charakteru zaistniałej bezczynności postępowania, co w konsekwencji spowodowało pozbawieniem Skarżących kasacyjnie prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 3 k.c., w sytuacji, kiedy tylko orzeczenie w przedmiocie bezczynności, dodatkowo o charakterze rażącego naruszenia prawa umożliwia Skarżącym wykorzystanie konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień w przedmiocie realizacji uprawnień odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;

- z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przez Sąd, iż art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

c. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, iż zaistniała bezczynność postępowania w ramach postępowania znak: PP.1.6730.14.2017, prowadzonego przez Wójta Gminy Kościelisko w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym podjęcie niezgodnych z prawem prób usprawiedliwienia przez Sąd administracyjny I instancji zaistniałej bezczynności, a skutkiem powyższego jest brak orzeczenia o zaistnieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie Skarżących kasacyjnie prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych,

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 191/21 w całości, a w dalszej kolejności orzeczenie, iż Wójt Gminy Kościelisko dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z postanowienia wydanego przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.214.2021.AR oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, iż nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., podtrzymano pozostałe wnioski i zwrócono się o uchylenie wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 191/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wymienionych w skardze kasacyjnej pod punktem I a), co jak wynika z opisu zarzutu, miało być spowodowane błędną oceną Sądu I instancji prowadzonego przez organ postępowania, w tym przedstawieniem do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że między innymi kwestionowanie zasadności zwrócenia się przez Wójta o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mogłoby być poddane ocenie przy zarzucie przewlekłości postępowania, a nie bezczynności. Bezczynność bowiem zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, ale również sytuacja, w której organ m.in. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z jej istoty (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20, LEX nr 3062229).

Nie można zatem uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przytoczonych wyżej przepisów, którego podstawą miała być błędna ocena działań Organu prowadzących do bezczynności, w sytuacji gdy argumentem przemawiającym za bezczynnością Organu są okoliczności mogące przemawiać za ewentualną przewlekłością.

Na marginesie wypada przypomnieć, że działania Wójta, związane z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, stały się również przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania, która to skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2021 r. (sygn. akt II SAB/Kr 161/21).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1-6 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., prowadzącej do nieuzasadnionego przyjęcia, że okoliczność ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków, oraz fakt zaskarżenia dokonanego wpisu uzasadniała stan wyczekiwania Wójta Gminy Kościelisko z wydaniem decyzji do czasu rozpatrzenia wniesionej skargi, jak również uzasadniała poddanie projektu decyzji negatywnej uzgodnieniom.

Po pierwsze, opis zarzutu nie odnosi się do błędnej wykładni wymienionych w nim przepisów, ale do oceny okoliczności faktycznych, które – zdaniem Organu – mają istotne znacznie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy.

Po drugie, należy zgodzić się ze stanowiskiem Organu oraz z oceną tego stanowiska przedstawioną w zaskarżonym wyroku, co do zasadności wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii uzgadniania projektów decyzji odmownych jest nie tyle rozbieżne, co odnoszące się do odmiennych sytuacji, w których w zależności od charakteru danej sprawy, uzgodnienie takiego projektu decyzji jest bądź nie jest zasadne. Konieczność uzgodnienia projektu decyzji odmownej zachodzi w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej organ I instancji powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu organowi (zob. wyroki NSA z: dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3265/14, LEX nr 2169110; dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15, LEX nr 2247903; dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2288/17, LEX nr 2740063).

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie kontrolowanej pod kątem bezczynności. Jak bowiem wynika z poczynionych dotychczasowych ustaleń, które zostały podniesione w zaskarżonym wyroku, zabudowa określona we wniosku była – zdaniem Wójta – sprzeczna z opisaną w kartach ewidencyjnych zasadą ochrony konserwatorskiej. Zatem okoliczność ta determinowała Organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też Wójt, zgodnie z poglądem wyrażonym w przywołanym orzecznictwie, postanowił zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska ze stanowiskiem organu uzgadniającego.

Również powód – jak to ujęli Skarżący – "stanu wyczekiwania" Wójta z wydaniem decyzji do czasu rozpoznania skargi na wpis obszaru do gminnej ewidencji zabytków, został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 762/20), stwierdzający bezskuteczność czynności Wójta Gminy Kościelisko z dnia 6 maja 2020 r., polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków w Gminie Kościelisko karty adresowej zabytku będącego [...] obszaru [...] we wsi [...], może bowiem mieć istotny wpływ na dalszy bieg postępowania.

Pozostałe dwa zarzuty oznaczone jako II b) (niezastosowanie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 k.c. poprzez nieuzasadniony brak stwierdzenia, że zaistniała bezczynność w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego) oraz II c) (niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, iż zaistniała bezczynność postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym podjęcie niezgodnych z prawem prób usprawiedliwienia przez Sąd I instancji zaistniałej bezczynności) nie mogły być uwzględnione z uwagi na ich ścisły związek z dwoma pierwszymi zarzutami, które jak wyżej wykazano nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.