Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1093/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 131 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 11 pkt 3, art. 13 ust. 4, art. 24
journal: Dz.U. 2017 poz 1267
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i  Rybackiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1557/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2018 r. nr DWR-WOW.6524.4-OR1100003.17.18.AO.DS w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. we W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1557/18, oddalił skargę P. Sp. z o.o. we W. (dalej: spółka, skarżąca) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia 19 lipca 2018 r., nr DWR-WOW.6524.4-OR1100003.17.18.AO.DS, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, a zaskarżając wyrok w całości zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1267; dalej: ustawa) oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 5. Wspieranie obrotu i przetwarzania, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" z dnia 21 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1965; dalej: rozporządzenie wykonawcze), poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu zalecenia 2003/361/WE, która prowadzi działalność w zakresie przetwarzania produktów rybnych,

2) § 34 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, poprzez uznanie, że P. sp. z o.o. nie usunęło braków lub nie złożyło wyjaśnień w wyznaczonym terminie,

3) art. 1 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.UE.L187/70; dalej: rozporządzenie nr 651/2014), poprzez błędną ocenę, że zasadne i celowe było żądanie przez organ danych dotyczących M. Z. wobec bezpodstawnego uznania wskazanej osoby za przedsiębiorstwo,

4) art. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014, poprzez błędne uznanie, że organ w ramach uzupełnienia wniosku miał prawo żądać korekty oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa w sposób narzucony i oczekiwany przez organ w celu następczego potwierdzenia przyjętego a priori założenia, iż P. Sp. z o.o. nie jest przedsiębiorstwem średnim i samodzielnym,

5) art. 5 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014, poprzez brak ustalenia, czy w skład personelu P. Sp. z o.o. należy wliczać pracowników/osoby zatrudnione przez kooperantów świadczących usługi na rzecz skarżącej, w tym również w ramach outsourcingu, na podstawie zawartych umów o świadczenie usług.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 p.p.s.a.:

1) z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do twierdzeń i argumentów P. Sp. z o.o. ograniczając rozważania w znacznej części do powielenia argumentacji organu wyrażonej w uzasadnieniu skarżonej decyzji;

2) z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii, czy uzasadnione jest przyjęcie, że wniosek był niekompletny lub niepoprawny w sytuacji, gdy wezwania organu zmierzały faktycznie nie do jego formalnego uzupełnienia lecz do merytorycznego skorygowania w sposób oczekiwany przez ARiMR; to z kolei wpływa na właściwość podstawy prawnej skarżonej decyzji i powinno zostać zbadane w ramach sądowej kontroli jako element akt sprawy;

3) nie odniesienie się do kwestii czy istnieje podstawa prawna do zwracania się do Prezesa Urzędy Ochrony Konkurencji i Konsumenta opinii dotyczących interpretacji przepisów oraz przyjmowania takiej opinii w poczet materiału dowodowego;

4) poprzez przyjęcie bierności skarżącej i braku chęci pełnego współdziałania w zakresie wyjaśnienia jej statusu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uznanie, że wniosek o dofinansowanie w zakresie działania 5.4. "Przetwarzanie produktów rybołówstwa i akwakultury" w ramach Priorytetu 5 Wspieranie obrotu i przetwarzania zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze", powinien zostać uwzględniony i pomoc finansowa powinna być przyznana przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).

Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Z opisu zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej wynika, że są one oparte na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Najpierw zatem należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 p.p.s.a. (punkty 1, 2 i 3). Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Naruszenia tego przepisu skarżąca spółka upatruje w braku odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń i argumentów skarżącej, w tym, czy wniosek był kompletny lub niepoprawny, czy była podstawa do zwracania się do Prezesa UOKiK oraz poprzez przyjęcie bierności skarżącej. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09. Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 70/17, wynika także, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. wówczas, gdy sąd oprze wydane orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca i tego strona skarżąca nie zarzuca. Natomiast pominięcie przez sąd I instancji istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów (co w istocie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie) mogło być kwestionowane na podstawie art. 134 p.p.s.a. Zarzut ten jednak nie został w skardze kasacyjnej podniesiony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić trzeba, że są one także niezasadne, zaś zarzut podniesiony w pkt 2 jest na dodatek nieprawidłowo skonstruowany. W ramach zarzutu w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie § 34 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez uznanie, że spółka nie usunęła braków lub nie złożyła wyjaśnień w wyznaczonym terminie. Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionego przepisu, czemu jednocześnie towarzyszy próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania.

W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony. Skoro więc skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, obecnie nie ma możliwości powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2505/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także pozostałe zarzuty z punktów 1, 3 , 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej (w zakresie naruszenia prawa materialnego). Skarżąca kasacyjnie zarzuca w nich Sądowi I instancji, że wadliwie uznał za organem, że spółka nie jest średnim przedsiębiorstwem, że w skład jej personelu wchodzą pracownicy niezależnych przedsiębiorstw, tj. kooperantów/podmiotów zewnętrznych świadczących usługi na jej rzecz, że zasadne i celowe było żądanie przez organ danych dotyczących M. Z. oraz, że organ był uprawniony żądać od skarżącej korekty oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na komplementarność powyższych zarzutów, należy je rozpoznać łącznie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie sporna była kwestia, czy skarżąca kasacyjnie spółka jest średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu § 26 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Mając wątpliwości w tym względzie, na mocy § 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego organ wezwał skarżącą do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień. Wobec zaś nieprzedstawienia przez spółkę dokumentów umożliwiających weryfikację jej wielkości (czy jest średnim przedsiębiorstwem), na mocy § 34 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego ponownie wezwano spółkę do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień, ale po raz drugi spółka nie przedstawiła stosownych dokumentów. Ponadto w ramach drugiego wezwania z § 34 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego wezwano spółkę po raz trzeci o uwzględnienie w oświadczeniu o wielkości przedsiębiorstwa wszystkich pracowników wykonujących czynności związane bezpośrednio z przetwórstwem ryb, pracujących na terenie P. Sp. z o.o. we W., na środkach trwałych tego podmiotu oraz pod nadzorem i kontrolą tego podmiotu bez względu na formę zatrudnienia i podstawę wykonywania tych czynności, w tym o uwzględnienie w oświadczeniu o wielkości przedsiębiorstwa danych o wielkości zatrudnienia i danych finansowych spółki cywilnej, prowadzonej przez M. Z. W odpowiedzi spółka nie uwzględniła danych dotyczących spółki cywilnej oraz nie doliczyła wszystkich pracowników produkcyjnych, którzy świadczą stale pracę na rzecz P. Sp. z o.o. we W. Nie wskazała również precyzyjnie i szczegółowo jakiego rodzaju czynności wykonują w tym zakresie. Jednocześnie nie przedstawiła na żądanie Agencji dokumentów niezbędnych do weryfikacji danych o ilości tych pracowników. Takimi dokumentami (o które prosiła Agencja w powyższych pismach) są m.in. księga HACCP; zapisy i rejestry dotyczące wszystkich pracowników uczestniczących w procesie produkcji w zakładzie; listy z podpisami pracowników za każdy dzień kalendarzowy oraz podsumowania tych list. Natomiast z informacji uzyskanych telefonicznie z inspekcji Weterynaryjnej w S., która nadzoruje zakład skarżącej potwierdzono, że każdy pracownik wchodzący do zakładu bez względu na formę zatrudnienia musi być odnotowany w formularzu do systemu HACCP. Jednocześnie ARiMR otrzymała pisemną informację od Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. o liczbie pracowników produkcyjnych w spółce za lata 2015- 2017, która kształtuje się na poziomie ok. 400 osób w każdym roku. Dane zostały podane na podstawie kontroli przeprowadzanych raz w roku w różnym czasie w zakładzie wnioskodawcy.

Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej na realizację operacji w zakresie działania 5.4 "Przetwarzanie produktów rybołówstwa i akwakultury" w ramach Priorytetu 5. "Wspieranie obrotu i przetwarzania", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze", reguluje rozporządzenie wykonawcze wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 24 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 11 pkt 3 ustawy, w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 24. W myśl natomiast art. 13 ust. 4 ustawy, wniosek o dofinansowanie jest oceniany przez instytucję pośredniczącą w zakresie: 1) poprawności sporządzenia i złożenia, 2) zgodności planowanej operacji z celami działania, w ramach którego ma być realizowana operacja, 3) celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji - w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 24. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i podziela zaprezentowane przez organ i Sąd I instancji stanowisko w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim wskazać, że podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie kompletności, poprawności i zgodności z wymogami prawa wniosku i planowanej operacji jest wnioskodawca jako strona postępowania w sprawie przyznania środków finansowych. Oznacza to, że ubiegający się o wsparcie finansowe ze środków publicznych, ma szczególną powinność dochowania należytej staranności w uzyskaniu i przedłożeniu właściwych dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów przyznania pomocy.

Z akt sprawy wynika, że w toku rozpatrywania wniosku skarżącej organ nie otrzymał od skarżącej żądanych danych, informacji i wyjaśnień, t.j.: - czy spółka tak jak w poprzednich latach korzysta z usług innego podmiotu, którego pracownicy świadczą prace na rzecz spółki oraz jeżeli tak, to uwzględnienie tych pracowników w oświadczeniu o wielkości przedsiębiorstwa; - czy właściciele spółki (m.in. M. Z., która posiada większość udziałów w spółce) prowadzą działalność gospodarczą lub rolniczą; - w zakresie potwierdzenia poprawności danych o wielkości przedsiębiorstwa wnioskodawcy; - w zakresie ujęcia danych dotyczących spółki cywilnej M. Z. w oświadczeniu o wielkości przedsiębiorstwa wnioskodawcy, ponieważ zgodnie z definicją MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa) za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarcza bez względu na jego formę prawną, w zakresie uwzględnienia w oświadczeniu o wielkości przedsiębiorstwa wszystkich pracowników wykonujących czynności związane bezpośrednio z przetwórstwem ryb, pracujących na terenie spółki, na środkach trwałych spółki oraz pod nadzorem i kontrolą spółki bez względu na formę zatrudnienia i podstawę wykonywania tych czynności, w zakresie uwzględnienia w oświadczeniu o wielkości przedsiębiorstwa danych o wielkości zatrudnienia i danych finansowych spółki cywilnej, prowadzonej przez M. Z.

Wnioskodawca odpowiadając na w/w wezwanie nie uwzględnił danych dotyczących spółki cywilnej oraz nie doliczył wszystkich pracowników produkcyjnych, którzy świadczą stale pracę na rzecz P Sp. z o.o. Nie wskazał również precyzyjnie i szczegółowo jakiego rodzaju czynności wykonują w tym zakresie. Jednocześnie nie przedstawił na żądanie Agencji dokumentów niezbędnych do weryfikacji danych o ilości tych pracowników. Takimi dokumentami (o które prosiła Agencja w powyższych pismach) są m.in. księga HACCP; zapisy i rejestry dotyczące wszystkich pracowników uczestniczących w procesie produkcji w zakładzie; listy z podpisami pracowników za każdy dzień kalendarzowy oraz podsumowania tych list.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ był uprawniony do żądania tych informacji i dokumentów, przez co nie naruszył art. 1 i art. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014 r. W tej kwestii zauważenia bowiem wymaga, że jak wynika z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014, do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR, lub roczna suma bilansowa nie przekracza 43 milionów EUR. Tymczasem organ otrzymał pisemną informację od Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. o liczbie pracowników produkcyjnych w spółce za lata 2015- 2017, która kształtowała się na poziomie ok. 400 osób w każdym roku. Powstała zatem uzasadniona wątpliwość, czy spółka należy do kategorii średnich przedsiębiorstw. O tym zaś, że organ miał prawo żądać od spółki stosownych informacji i wyjaśnień stanowią przepisy art. 34 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego z pkt 1 i z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie z pkt 1 skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne uznanie przez Sąd I instancji że nie jest ona średnim przedsiębiorstwem, zaś w zarzucie nr 5 zarzuca, że Sąd I instancji nie ustalił, czy w skład personelu skarżącej należy zaliczać pracowników/ osoby zatrudnione przez kooperantów świadczących usługi na rzecz skarżącej, czyli tak naprawdę, że nie ustalił, czy jest ona średnim przedsiębiorstwem.

W zakresie obu tych zarzutów wskazać należy, że na akceptację zasługuje stanowisko organu, który stwierdził, że "wniosek po pismach wzywających do uzupełnienia jest niekompletny i niepoprawny, ponieważ wnioskodawca nie udostępnił na żądanie Agencji dokumentów niezbędnych do poprawnej weryfikacji danych o wielkości przedsiębiorstwa. Zatem Agencja nie może potwierdzić, że przedsiębiorstwo P. Sp. z o.o. nie przekracza parametrów średniego przedsiębiorstwa, a wnioskodawca tego nie udowodnił".

Jak z powyższego zatem widać, organ nie przesądził, że spółka nie jest średnim przedsiębiorstwem, tylko stwierdził, że spółka nie wykazała że takim przedsiębiorstwem jest. A nie wykazała nie dlatego, że organ tak to ocenił przez pryzmat wszystkich (kompletnych) złożonych na jego żądanie dokumentów przez spółkę, tylko ze względu na to, że spółka wszystkich żądanych przez organ dokumentów nie złożyła. Spór po stronie skarżącej kasacyjnie w sprawie (co sama przyznała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) powstał w istocie nie co do tego, czy spółka przedstawiła żądane przez organ dowody i dokumenty oraz czy były one kompletne, tylko czy zasadne było ich żądanie przez organ. Dodatkowo zdaniem skarżącej, organ miał to ocenić na podstawie teoretycznej bez dostarczenia mu do oceny żądanych konkretnych danych (dokumentów).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie ma racji. Po pierwsze zauważyć należy, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2133/17, to skarżąca jest odpowiedzialna za treść wniosku, a rola organu ogranicza się jedynie do weryfikacji wniosku pod względem formalnym i merytorycznym. Działanie organu nie może bowiem zastępować działania, do którego zobowiązana z mocy prawa jest strona inicjująca własnym wnioskiem postępowania w przedmiocie przyznania dofinansowania. Zatem wszelkie braki w treści wniosku winny być oceniane negatywnie dla strony. Po drugie zaś, to na wnioskodawcy, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 15 ust. 2 ustawy, spoczywa obowiązek udowodnienia wszystkich okoliczności sprawy uzasadniających przyznanie wnioskowanego dofinansowania, w tym również udowodnienia, że spółka spełnia kryteria uznania jej za średnie przedsiębiorstwo. Natomiast, w świetle przywołanych powyżej przepisów i niepodważonego przez zarzuty skargi kasacyjnej stanu faktycznego w sprawie, należy uznać, że skarżąca spółka w toku postępowania nie wykazała powyższych okoliczności (że jest średnim przedsiębiorstwem), zaś argumenty przez nią podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają prawidłowości oceny dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji.

Należy mieć również na uwadze, że organ nie ma kompetencji do nieograniczonego w czasie poszukiwania albo zbierania dokumentów, bowiem to ubiegający się o pomoc finansową musi dochować należytej staranności w uzyskaniu i przedłożeniu właściwych dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów przyznawania pomocy. Podkreślenia w sprawie w szczególności wymaga, że skarżąca przystępując do przedłożenia wniosku miała obowiązek zapoznania się z wymaganiami jakie powinna spełnić by daną pomoc otrzymać. Zatem w rozpoznawanej sprawie, ARIMR nie uchybiła obowiązującym ją zasadom proceduralnym, w szczególności zasady praworządności oraz rozpatrzyła cały zgromadzony materiał dowodowy, gdyż prawidłowo przeprowadziła postępowanie w niniejszej sprawie, a negatywny dla skarżącej wynik postępowania nie może być równoznaczny z naruszeniem powołanych zasad.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).