Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1244/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 686/21 w sprawie ze skargi Burmistrza W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. I SA/WA 686/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza W. (Burmistrz) na decyzję Wojewody M. (Wojewoda) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Burmistrz zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że działka o nr [...] jest drogą wewnętrzną, a nie stanowi poszerzenia drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że działka ta jest przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej;

2. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że działka o nr ew. [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi wewnętrznej, która nie stanowi celu publicznego według zapisów art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że działka o nr ew. [...] została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej, wobec czego stanowi cel publiczny;

3. art. 112 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jego część oraz wykładnia decyzji Burmistrza W. z dnia [...] października 2019 r. prowadzi do wniosku, że wszelkie przesłanki zostały spełnione i wykazane;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli czynności materialnotechnicznych z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez Skarżącego kasacyjnie;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności i faktów podniesionych w skardze, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści skargi, co w ocenie Skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy skarga była zasadna, wobec czego skarżona decyzja winna być uchylona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a,, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów zarówno I, jak i II instancji, pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały niewłaściwej, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w zakresie oceny, że dz. o nr ew. [...] nie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na realizację celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wskutek tego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie uzasadniona była o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c] p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art 6 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 1 p.p.s.a. oraz art 81a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody M., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a organy zarówno I jak i II instancji oraz WSA w Warszawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały błędnej oceny materiału dowodowego;

5. art. 146 § 1 p.p.s.a polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie uchyleniu skarżonych decyzji organów zarówno I, jak i II instancji w całości;

Burmistrz wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i :

a. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2021 roku, sygn. akt I SA/Wa 686/21 oddalającego jego skargę na decyzję Wojewody z [...] marca 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu W. (Starosta) z [...] stycznia 2021 r. odmawiającej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności na rzecz Gminy W. nieruchomości położonej w obrębie R., gmina W., oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] o pow. 0,0051 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (Nieruchomość) w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] marca 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z [...] stycznia 2021 r. odmawiającej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności na rzecz Gminy Nieruchomości w całości;

ewentualnie,

b. w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2021 roku, sygn. akt: I SA/Wa 686/21 oddalającego jego skargę Burmistrza na decyzję Wojewody o z [...] marca 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z [...] stycznia 2021 r. odmawiającej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności na rzecz Gminy Nieruchomości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Burmistrz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w jego ocenie Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny prawnej ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji, a za nimi WSA w Warszawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały niewłaściwej, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w zakresie oceny czy nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia położona jest na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele publiczne.

Skarżone rozstrzygnięcie WSA w Warszawie niewątpliwie zostało również wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a organy zarówno I jak i II instancji oraz WSA w Warszawie przede wszystkim nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały błędnej oceny materiału dowodowego stwierdzając, że dz. o nr ew. [...] nie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na realizację celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej, a co za tym idzie, uzasadniona była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał, że działka o nr ew. [...] została wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej oznaczonej symbolem KDZ1 w planie zagospodarowania, co rzutowało na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o powierzchni i przeznaczeniu wskazanym w tejże decyzji.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na ww. terenie, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...]z dnia [...] października 2012 r., działka o nr ew. [...]w R. położona jest na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego, oznaczonym symbolem PU7 i będącej poszerzeniem drogi gminnej. Zgodnie zaś z § 6 pkt 5 tereny dróg publicznych zostały określone symbolami: KDGP1, KDGP2, KDZ1, KDL1, KDL2, KDL3, KDG4 i KDL5, natomiast § 14 dopuszcza realizację na obszarze całego planu dróg wewnętrznych i ścieżek rowerowych na poszczególnych terenach funkcjonalnych zgodnie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 7 pkt 2) dopuszcza się na terenie planu lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, iż działka o nr ew. [...]położona jest na terenie oznaczonym symbolem PU7 i nie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na realizację celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej (co najwyżej drogi wewnętrznej), a co za tym idzie, uzasadniona była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że o przeznaczeniu danego obszaru pod drogę publiczną (czy też jej poszerzenie) nie mogła przesądzić wydana w sprawie decyzja o podziale dz. o nr ew, [...] (z której wydzielono dz. o nr ew. [...]na poszerzenie drogi gminnej), ale zgodność z ustaleniami miejscowego planu, który teren ten przewiduje pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego, nie zaś pod drogę publiczną. Wyjaśnił, że zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza z [...] października 2019 r. zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]i [...]. Z decyzji wynika, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości T., T.i R. uchwalonego Uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej, działka nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym w planie pod tereny przemysłowo-produkcyjno-usługowe, oznaczonym symbolem PU7. Dostęp do drogi publicznej dla projektowane) działki nr [...] zapewniony będzie z publicznej drogi zbiorczej, kat. krajowej, oznaczonej w planie symbolem KDZ1 lub drogi gminnej. Nadto dla działki o nr ew. [...] wydano decyzję komunalizacyjną Nr [...].

W ocenie Skarżącego kasacyjnie istotne w przedmiotowej sprawie jest, aby obszar wydzielanej działki był przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi przy tym także o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną.

Natomiast o wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza fakt czy dany teren został uchwałą rady gminy zaliczony do kategorii dróg publicznych ani też fakt, czy w pobliżu przebiega droga publiczna, ale przesądza o tym przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Wyznacza bowiem obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości i w tym znaczeniu pozbawia właściciela władztwa nad jego rzeczą. Według Skarżącego z wydzieleniem gruntu pod drogę przy podziale nieruchomości mamy do czynienia w wypadku, kiedy w planie miejscowym terenu objętego podziałem zostały przewidziane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. W ocenie Skarżącego nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka została przeznaczona w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego pod drogę publiczną, a w planie zostały przewidziane linie rozgraniczające tej drogi i jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania tej drogi za drogę wewnętrzną.

Burmistrz zaznaczył, że plany miejscowe określają jedynie przeznaczenie terenów, a nie działek. Działka jest pojęciem używanym w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości. Nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Możliwe jest zatem różne przeznaczenie w planie miejscowym jednej nieruchomości. Tym samym o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11}.

Na gruncie przedmiotowej sprawy niezwykle istotna była zatem analiza treści decyzji podziałowej, a więc decyzji Burmistrza z [...] października 2019 r., który z urzędu zatwierdził podział działki nr [...] o powierzchni 0,22 ha położonej w R. Na skutek podziału została wydzielona działka nr [...]o powierzchni 0,01 (0,0051] ha na poszerzenie drogi gminnej oraz działka o nr [...] o powierzchni 0,21 ha.

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego dokonując błędnej wykładni art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i bezpodstawnie uznając, że działka o nr ew. [...] nie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na realizacje celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej a co najwyżej drogi wewnętrznej.

Burmistrz zwrócił uwagę, że funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie art. 5 ust 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust 1 i art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, m.in. dlatego, że w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Zaznaczył, że w rozróżnieniu dróg na publiczne i pozostałe (drogi wewnętrzne] chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów sąsiednich, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

Tak więc drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn.. akt IV SA/Po 1216/11). Z drogi publicznej może zatem korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony krąg podmiotów.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę w zakresie decyzji administracyjnych, stosując środki określone w ustawie. Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. są przepisami ustrojowymi regulującymi zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, z których wynika, że kontrola ta jest sprawowana względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. występuje w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a także nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie, co skutkuje niemożnością dokonania kontroli instancyjnej wyroku, a także gdy przedstawiając stan sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął, za podstawę orzekania. Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze przez Burmistrza W.

Wyrokowi Sądu I instancji Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia. Sąd I instancji nieprawidłowo zbadał problem mający zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał analizy zaskarżonych decyzji organów zarówno I jak i II instancji. W kontekście zapisów odnoszących się do zniszczenia drzewa, argumentów wskazanych przez Skarżącego kasacyjnie wyjaśniających wykonanie cięć gałęzi drzew, Sąd I instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniach, niepopartych jakimkolwiek wywodem prawnym

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do Nieruchomości uznając, że nie jest położona w terenie oznaczonym symbolem planu KDZ1 - tereny drogi publicznej klasy drogi zbiorczej, ale na terenie oznaczonym symbolem PU7 - przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołały art. 112 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1990, dalej "u.g.n.").

Ustalenia faktyczne poczynione przez organy i ich ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów objętych punktem II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 1 § 1 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19).

Burmistrz w skardze kasacyjne nie wykazywał, by zaistniały powyższe okoliczności, z uzasadnienia zarzutów wynika, że kwestionuje on podzielenie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez organy jak również dokonanej przez nie oceny prawnej. W konsekwencji zarzut naruszenia przywołanych przepisów uznać należało za niezasadny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska stron, to jest Burmistrza i Wojewody. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Wojewody, w tym podzielił jego ustalenia faktyczne co do tego, że Nieruchomość nie jest położona na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDZ1, ale PU7. Wyjaśnił również w jakich sytuacjach dopuszczalne jest zastosowanie instytucji wywłaszczenia podkreślając, że determinowane jest to istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie. Odniósł się również do argumentów Burmistrza dotyczących możliwości ustalenia w decyzji podziałowej, że dana nieruchomość przeznaczona jest na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Z wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę wyrokowania, uzasadnienie sporządzone jest również w sposób w pełni umożliwiający kontrolę kasacyjną wyroku.

Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej.

W aktach administracyjnych przedstawionych przez organy znajduje się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, że działka [...] położona jest w części na obszarze oznaczonym symbolem PU7 to jest na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego a w części na obszarze oznaczonym symbolem planu - KDZ1 - tereny drogi publicznej klasy drogi zbiorczej. Jak ustaliły organy obu instancji, a ustalenie to podzielił Sąd pierwszej instancji, działka [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem PU7.

Sąd kasacyjny również ustalenie to podziela. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów planistycznych wynika bowiem wprost, że działka [...] leży na obszarze PU7, tak samo jak przylegająca do niej działka [...]. Zatem, w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani działka [...], ani stanowiąca własność gminy działka [...] nie są położone na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Burmistrza na stronie 9 skargi kasacyjnej, że w sprawie istotne było, by obszar wydzielone działki był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Jednak z wyrysu z planu wynika wprost, że działka [...] nie znajduje się ani na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną, ani tym bardziej na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi ulice, place oraz drogi publiczne. Burmistrz słusznie zwrócił uwagę, że tereny dróg publicznych zostały określone w planie określonymi symbolami, jak również słusznie przywołał brzmienie § 14 uchwały zatwierdzającej plan, zgodnie z którym dopuszczona jest realizacja na obszarze całego planu dróg wewnętrznych i ścieżek rowerowych na poszczególnych terenach funkcjonalnych zgodnie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi. Jednak w niniejszej sprawie, działka [...] położona jest bezsprzecznie na obszarze oznaczonym jako PU7, co oznacza, również przy uwzględnieniu argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, że w świetle ustaleń planu nie jest przewidziane zrealizowanie na niej drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo również wskazał, że o przeznaczeniu działki pod drogę publiczną czy pod jej poszerzenie nie mogła przesądzić decyzja podziałowa.

Decyzja administracyjna, zatwierdzająca podział nieruchomości musi być zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast zmieniać zapisów tego planu, to jest wskazywać, że działka nią objęta przeznaczona będzie na inny cel niż wynikający z planu. Przyjęcie prezentowanej przez Burmistrza koncepcji oznaczałoby obejście przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.)., regulujących procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i jego zmiany, prowadziłoby również do naruszenia wynikającej z art. 64 ust. 3 Konstytucji zasady, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wykładnia proponowana przez Burmistrza prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której obywatel nie wiedziałby jaki jest zakres ewentualnych ograniczeń jego prawa własności, organy gminy mogłyby bowiem w sposób zupełnie dowolny decydować o przeznaczeniu danej nieruchomości.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nawet jeżeli wydający ją organ wykonawczy gminy rozważał zrealizowanie na działce celu publicznego, nie może być utożsamiona z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawaną w trybie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 7 czerwca 2012 r. I OSK 986/11 należy zwrócić uwagę, że dotyczył on zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego, to jest ustalenia odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku zatwierdzenia podziału dokonanego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., podobnego problemu dotyczył wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r. II SA/Po IV SA/Po 1216/11. Niniejsza sprawa dotyczy zaś dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki, która nie jest położona ani na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny ani też nie jest objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych co do przeznaczenie spornej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oczywiście niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że dla zastosowania art. 112 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie położona jest na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele publiczne albo stanowi nieruchomość, dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporna nieruchomość nie znajdowała się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, ale na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego. Z położenia działki na takim terenie nie sposób wywieść, by znajdowała się ona na obszarze przeznaczonym pod realizację celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. to jest by możliwe było wydzielenie z niej (w części stanowiącej działkę [...]) gruntu pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Rozważania zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych to jest art. 2 w związku z art. 1, uzupełnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o zarzuty naruszeni art. 2 ust. 1 i ust. 2, oraz art. 8 ust. 1 tejże ustawy a dotyczące rozróżnienia pomiędzy drogami publicznymi i wewnętrznymi nie miały związku ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. To nie przepisy ustawy o drogach publicznych decydują, jakie jest przeznaczenie określonej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ale zapisy tegoż planu.

Sąd kasacyjny sygnalizuje w tym miejscu, że wbrew argumentacji Burmistrza, ustawa o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organów obu instancji nie wskazywała w art. 1, że drogą publiczną jest droga zliczona do jednej z kategorii dróg, według ich funkcji w sieci drogowej określonych w art. 2 tejże ustawy (str. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przywołane przepisy u.g.n. wskazywały przedmiot ustawy (art. 1 u.g.n.) i wyjaśniały, jaki jest stosunek u.g.n. do innych ustaw (art. 2).

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 u.g.n. Stan faktyczny sprawy, prawidłowo ustalony przez organ nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut objęty punktem II. 4. petitum skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych przepisów oddalając skargę Burmistrza i uznając, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Przywołany w punkcie II.5 petitum skargi kasacyjnej art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczył rozpoznawania skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., oczywiste jest więc, że oddalając skargę na decyzję Wojewody Sąd pierwszej instancji nie mógł go naruszyć.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.