Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 828/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

﻿Sygn. akt IV SA/Po 828/24 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2024 r. Wojew�dzki S�d Administracyjny w Poznaniu w sk�adzie nast�puj�cym: Przewodnicz�cy S�dzia WSA Wojciech Rowi�ski Asesor s�dowy WSA Sebastian Michalski Asesor s�dowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 pa�dziernika 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia post�powania administracyjnego oddala skarg� w ca�o�ci.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: WWINB; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia R. O. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej również: PINB w G.; PINB; organ I instancji) z dnia 16 lipca 2024 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Rozstrzygnięcie WWINB, jak wynika z treści jego uzasadnienia i akt sprawy, zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia 14 maja 2013 r. znak [...] (dalej również: decyzja pierwotna), Starosta G. (dalej również: Starosta) udzielił K. S. i M. S. (dalej również: inwestorzy; zainteresowani) pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku inwentarskiego oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr [...] w m. Ł. gm. P.. Następnie decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. znak [...] Starosta zmienił udzielone pozwolenia na budowę (dalej również: decyzja zmieniająca). Inwestycja została zakończona w dniu 25 lutego 2021 r., a w dniu 1 marca 2021 r. PINB w G. na wniosek inwestora wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r. znak [...] (dalej również: decyzja uchylająca) Starosta G. w wyniku wznowienia postępowania uchylił decyzję zmieniającą. W następstwie wydania przez Starostę decyzji uchylającej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu 16 kwietnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę G. decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty (zrealizowanej przez K. i M. S.), usytuowanych na działce o nr ewid. [...], zlokalizowanej w Ł. .

Po przeprowadzeniu w dniu 24 czerwca 2021 r. kontroli dotyczącej przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Ł. , gm. P., PINB w G. postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. (znak [...]) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę decyzji zmieniającej. Uzasadniając to, PINB wskazał, że decyzja Burmistrza P. (dalej również: Burmistrz) o środowiskowych uwarunkowaniach określa m.in. liczbę DJP (dużych jednostek produkcyjnych) na obszarze nieruchomości w Ł. , co z kolei ma wpływ na postępowanie administracyjne przed PINB. Jednocześnie PINB wezwał M. S. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub wystąpienie do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej K. S..

M. S. w dniu 20 października 2021 r. przedstawił notarialne poświadczenie dziedziczenia po zmarłej K. S.. Z kolei PINB poinformował M. S. o konieczności przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaraz po jej uprawomocnieniu.

W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, Burmistrz P. w piśmie z dnia 27 lipca 2022 r. (znak [...]) wyjaśnił, że sprawa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego w m. Ł. , gm. P. nie została jeszcze zakończona. Na kolejne zapytanie PINB z dnia 16 czerwca 2023 r. Burmistrz przekazał kopię decyzji z dnia 28 listopada 2022 r. odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę do 111 DJP na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb Ł., gm. P..

W dniu 17 sierpnia 2023 r. M. S. w przekazał PINB kopię złożonego w dniu 9 sierpnia 2023 r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę do 111 DJP zlokalizowanego w m. Ł. , gm. P..

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r. (znak [...]) PINB w G. – po rozpoznaniu wniosku R. O., reprezentowanego przez J. K., z dnia 12 stycznia 2024 r. o podjęcie zawieszonego postępowania – odmówił podjęcia postępowania w sprawie przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty, usytuowanych na działce nr [...], zlokalizowanej w Ł. .

Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia oraz analizie odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza, WWINB postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r. (znak [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w to miejsce orzekł o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie znak [...] dotyczącej przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem, w wyniku wznowienia postępowania przez Starostę G. decyzji zmieniającej, ze względu na ustąpienie przesłanek zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji zauważył, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zawieszone do czasu ustalenia spadkobierców jednej ze stron postępowania w związku z jej śmiercią oraz do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111 DJP na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb Ł., gm. P.. Organ odwoławczy wskazał też, że w aktach organu I instancji znajdowała się decyzja Burmistrza P. z dnia 28 listopada 2022 r. (znak [...]) odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla powyższej inwestycji; PINB był także w posiadaniu kopii wniosku M. S. z dnia 9 sierpnia 2023 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111 DJP.

Prowadząc ponownie postępowanie, PINB w G. zwrócił się do Burmistrza P. z zapytaniem na jakim etapie procedowania znajduje się wniosek M. S. z dnia 9 sierpnia 2023 r. w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą Rozbudowa gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej i bydła o obsadę zwierząt do 111,00 DJP zlokalizowanego w m. Ł. , gm. P.. W odpowiedzi z dnia 19 kwietnia 2024 r. (znak [...]) Burmistrz wyjaśnił, że aktualnie nie toczy się żadne postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla M. S..

Wojewoda W. udzielił organowi I instancji odpowiedzi w piśmie z dnia 29 kwietnia 2024 r. (znak [...]) w odniesieniu do postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, w których orzekał Wojewoda, a których przedmiotem była przebudowa budynku inwentarskiego i wiaty na działce nr [...] w m. Ł. , gm. P..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: GINB) w piśmie z dnia 7 czerwca 2024 r. znak [...]; [...]) udzielił informacji na temat postępowań dotyczących powyższej przebudowy obiektów na działce nr [...] w Ł. .

Decyzja uchylająca była przedmiotem postępowania odwoławczego przed Wojewodą, który decyzją z dnia 1 marca 2021 r. znak [...] (dalej: decyzja utrzymująca) utrzymał w mocy decyzję uchylającą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 374/21 oddalił skargę M. S. na decyzję utrzymującą. Od wyroku WSA w Poznaniu wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została jeszcze rozpatrzona.

W stosunku do decyzji utrzymującej złożony został również wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej zostało zawieszone przez GINB postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r. (znak [...]) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. S. na decyzję utrzymującą.

Z kolei w stosunku do decyzji pierwotnej zostały wniesione wnioski o stwierdzenie jej nieważności oraz o wznowienie postępowania. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, Wojewoda decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. umorzył postępowanie, która to decyzja została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia 25 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1958/18) oddalił skargę na decyzję GINB, jednak NSA wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2360/19 uchylił wyrok sądu I instancji oraz decyzje organów I i II instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia tej sprawy, Wojewoda W. decyzją z dnia 5 października 2023 r. (znak [...]) stwierdził wydanie decyzji pierwotnej z naruszeniem prawa, odmawiając zarazem stwierdzenia jej nieważności, jak i odmówił uchylenia decyzji ze względu na upływ 5-letniego terminu od dnia jej doręczenia. Następnie GINB, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji Wojewody z dnia 5 października 2023 r., decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. Decyzja GINB została zaskarżona do WSA w Warszawie, jednakże postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone.

Natomiast w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego względem decyzji pierwotnej, Starosta G. decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. (znak [...]) odmówił uznania R. O. za stronę postępowania. Wojewoda W. decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. (znak [...]) uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej podstawy prawnej i części osnowy, a w pozostałym zakresie utrzymał w moce tę decyzję. Decyzja Wojewody została zaskarżona do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 187/19 uchylił decyzję Wojewody. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda W. decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. (znak [...]) uchylił decyzję Starosty G. z dnia 10 grudnia 2018 r. i stwierdził wydanie decyzji pierwotnej z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2024 r. PINB zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2024 r.

Następnie postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r. (znak [...]), wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), PINB w G. zawiesił z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę G. decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty, zrealizowaną przez K. i M. S., usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. .

W zażaleniu na to postanowienie R. O., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., kwestionując zaistnienie podstaw do zawieszenia postępowania.

WWINB, postanowieniem z dnia 10 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał na treść art. 97 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że podstawą prawną zawieszenie zaskarżonego postępowania jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przestawił rozumienie "zagadnienia wstępnego".

Organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty na działce nr [...] w m. Ł. zostało wszczęte przez PINB w dniu 16 kwietnia 2021 r., w następstwie uchylenia przez Starostę G. – decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r. – decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę, zrealizowaną przez K. i M. S., budynku inwentarskiego oraz wiaty usytuowanych na działce nr [...] zlokalizowanej w Ł. . WWINB wskazał na to, że decyzja Starosty G. z dnia 5 stycznia 2021 r. zapadła w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego; od decyzji uchylającej zostało wniesione odwołanie do Wojewody W., który decyzją z dnia 1 marca 2021 r. (dalej również: decyzja utrzymująca) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 5 stycznia 2021 r.; decyzja Wojewody została zaskarżona do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 374/21 oddalił skargę, a od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która według informacji organów nadzoru budowlanego - na dzień wydania niniejszego postanowienie nie została jeszcze rozpatrzona.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w stosunku do decyzji Wojewody z dnia 5 marca 2021 r. (decyzji utrzymującej) złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności, jednakże z przekazanych przez PINB informacji wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania.

WWINB stwierdził również, że z uwagi na powyższe decyzja uchylająca jest już ostateczna w administracyjnym toku instancji, jednakże w chwili obecnej nie można jeszcze stwierdzić jej prawomocności, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z dnia 5 stycznia 2021 r. uchylającą decyzję zmieniającą pozwolenia na budowę (decyzja z dnia 17 kwietnia 2019 r.) nie zostało jeszcze zakończone. Podniósł, że wobec tego na dzień wydania niniejszego postanowienia nie można stwierdzić, czy decyzja utrzymująca oraz decyzja uchylająca pozostaną w obrocie prawnym czy też nie.

W przedmiotowej sprawie postępowanie przed PINB zostało wszczęte w związku z wydaniem decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (decyzja uchylająca), która to decyzja choć jest ostateczną to nie można stwierdzić jej prawomocności bowiem w stosunku do decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ drugiej instancji (decyzja utrzymująca) toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, a które nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie WWINB postępowanie toczące się przed organami administracji architektoniczno-budo wlanej oraz sądami administracyjnymi w następstwie uchylenia decyzji zmieniającej ma wpływ na postępowanie toczące się przed PINB, bowiem jak już wskazano powyżej, postępowanie o znaku [...] zostało wszczęte w następstwie wydania decyzji uchylającej. Zatem ze względu na powyższe w niniejszej sprawie można stwierdzić istnienie zagadnienia wstępnego, od którego będzie zależało postępowanie toczące się przed PINB.

Ponadto organ II instancji podniósł, że w stosunku do decyzji pierwotnej, udzielającej pozwolenia na budowę, toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności oraz postępowanie wznowieniowe. W ocenie WWINB stan prawny decyzji pierwotnej również będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie organu powiatowego. Organ odwoławczy stwierdził w tym zakresie, że sprawa przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty na działce nr [...] w m. Ł. jest przedmiotem zainteresowania kilku organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, których rozstrzygnięcia będą miały w ocenie organu nadzoru wpływ na postępowanie prowadzone przez PINB. Organ odwoławczy wskazał także na to, że w sprawie przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty PINB prowadził również postępowanie administracyjne, wydając decyzję z dnia 5 lipca 2018 r. (znak [...]), którą umorzył postępowanie administracyjne. Natomiast z dokumentów będących w posiadaniu WWINB wynika, że po zakończeniu postępowań przed WSA i NSA powstanie sytuacja, w której ponownie do rozpatrzenia będzie odwołanie od decyzji PINB z dnia 5 lipca 2018 r.

W ocenie WWINB, biorąc pod uwagę wielość postępowań toczących się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi, których przedmiotem jest przebudowa budynku inwentarskiego i wiaty na działce nr [...] w m. Ł. , uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie o znaku [...], którego przedmiotem także jest przebudowa powyższego budynku i wiaty, bowiem wyżej wymienione rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych są od siebie zależne.

R. O., reprezentowany przez r. W. , w skardze na postanowienie WWINB wniósł o:

1. uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżanego postanowienia i wydanie nowego orzeczenia,

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB przez Sąd, w razie nieuwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił następujące naruszenia prawa:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (PINB) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (WWINB) przez ich zastosowanie,

- art. 124 § 2 k.p.a. (PINB) oraz art. 125 § 3 k.p.a. (WWINB) polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że ostatecznym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r. WWINB podjął postępowanie z urzędu w sprawie znak [...] ze względu na ustąpienie przesłanek zawieszenia postępowania i wskazał na to, że prowadząc dalej postępowanie organ I instancji będzie prowadził czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Dalej wskazał, że następnie PINB w G. pismem znak [...] z dnia 4.06.2024 r. zawiadomił że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia 31 lipca 2024 r., lecz zamiast rozstrzygnięcia, wbrew wskazaniom WWINB, PINB w G. postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r. ponownie zawiesił z urzędu postępowanie, a WWINB postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. utrzymał je w mocy.

Skarżący podniósł, że żaden z organów nie wskazał na jakiekolwiek konkretne i istotne okoliczności, które zaistniały w okresie od dnia 9 kwietnia 2024 r. (od dnia podjęcia postępowania z uwagi na ustąpienie przesłanek zawieszenia postępowania) do dnia 16 lipca 2024 r. (do dnia ponownego zawieszenia postępowania), a które byłyby zagadnieniem wstępnym. Strona zadała pytanie co takiego wydarzyło się w tym okresie (09.04.2024 r. - 16.07.2024 r.), że należało ponownie zawiesić postępowanie, a nie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie?

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał na to, że skarżący wobec inwestycji polegającej na przebudowie budynku inwentarskiego i wiaty, w związku z uchyleniem przez Starostę decyzji zmieniającej z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) zainicjował wiele postępowań administracyjnych, których rozstrzygnięcie jest od siebie zależne i nie pozostają one bez wpływu na przedmiotowe postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została z urzędu rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej było w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2024 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 lipca 2024 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę G. decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty, usytuowanych na działce nr ewid. gr [...] położonej w Ł. , gm. P.. Przebudowa ta została zrealizowana przez K. i M. S..

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć procesowych stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wystąpienie zagadnienia wstępnego, która to sytuacja miała według organów zaistnieć w przedmiotowej sprawie.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to zasadniczo, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, a zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sporne jest, czy zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie procesowe. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III FSK 470/22, 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 875/22 i 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3316/14, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się np. na zależności pomiędzy postępowaniami nadzwyczajnymi, jak i na wpływ postępowania nadzwyczajnego na postępowanie w trybie zwykłym, w kontekście zawieszenia postępowania (por. np. wyroki z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 615/19 i 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 331/21 - dostępne jw.).

Trzeba też zarazem podkreślić, że brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie powołanego wyżej przepisu należy także, przynajmniej w pewnym stopniu, brać pod uwagę względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania (patrz np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1642/13, dostępny jw.).

Poza tym warto dodać, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 980/12 (dostępnym jw.) - przyjąć należy, że "innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie. W konsekwencji, innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych (por. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt III FSK 470/22, jw.).

W przedmiotowej sprawie PINB w G. wszczął z urzędu w dniu 16 kwietnia 2021 r. (patrz: zawiadomienie z dnia 16 kwietnia 2021 r.) i prowadził pod znakiem [...] postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty, usytuowanych na działce o nr ewid. [...], zlokalizowanej w Ł. . Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w związku z uchyleniem przez Starostę G. decyzji własnej z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...], obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty. Inwestycja została zrealizowana przez K. i M. S. w dniu 25 lutego 2021 r., a w dniu 1 marca 2021 r. PINB w G. wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W związku z przedstawionymi przez organ II instancji okolicznościami, przywołanymi w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, jak i uzupełnionymi poniżej przez Sąd [okoliczności znane Sądowi z urzędu], trafne jest stwierdzenie WWINB, że w stosunku do inwestycji polegającej na przebudowie budynku inwentarskiego i wiaty usytuowanych na działce nr [...], zlokalizowanej w Ł. – co do której zostało wszczęte przez PINB w G. z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone pod znakiem [...], w związku z uchyleniem przez Starostę decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (znak [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty – zostało zainicjowanych kilka wzajemnie powiązanych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie miało zaś to, czy powyższy niewątpliwy fakt uzasadniał zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z tym należy wskazać na poniższe okoliczności.

Otóż, jak wyjaśnił WWINB, Wojewoda W. decyzją z dnia 1 marca 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Starosty G. z dnia 5 stycznia 2021 r. znak [...], którą Starosta w wyniku wznowienia postępowania uchylił powyższą decyzję zmieniającą, tj. decyzję wydaną w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 maja 2013 r. (znak [...]), obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na działce o nr ewid. [...], obr. [...]. Przy tym należy dodać, że wskazana tu decyzja Wojewody – wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu – stała się prawomocna dopiero na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 października 2024 r. o sygn. akt II OSK 465/22, którym oddalono skargę kasacyjną M. S. (inwestora) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 374/21 w sprawie ze skargi inwestora na decyzję z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] To ostatnie zdarzenie (rozstrzygnięcie NSA) miało miejsce już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. o sygn. akt II OSK 278/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 299/21 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Wojewody W. z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Starosty G. z dnia 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 maja 2013 r. obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na działce o nr ewid. [...], obr. [...]. W tym wypadku Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia 14 grudnia 2020 r. (znak [...]) odmawiającą uchylenia decyzji zmieniającej z dnia 17 kwietnia 2019 r.

Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 643/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...], którą zostało utrzymane w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 czerwca 2023 r. ([...]) o odmowie wszczęcia (na wniosek skarżącego) postępowania w powyższej sprawie z uwagi na to, że wcześniej, w dniu 16 kwietnia 2021 r., PINB w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. ([...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...], obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty, usytuowanych na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w Ł. gm. P..

Poza tym, wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 305/21 ze skargi R. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WWINB z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania. WWINB w tym wypadku uchylił decyzję PINB w G. z dnia 5 lipca 2018 r. znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne dotyczące realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w Ł. , należących do K. S. i M. S. - i umorzył postępowanie pierwszej instancji w związku z brakiem przesłanek i podstaw prawnych do kontynuacji wszczętego postępowania. Natomiast Sąd w konkluzji przywołanego wyroku stwierdził, że ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1628/21 uchylił decyzję WWINB z dnia 23 lipca 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w G. z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...], to należało uchylić zaskarżoną decyzję, co powoduje, że w sprawie pozostaje nierozpatrzone odwołanie skarżącego z dnia 9 lipca 2018 r. Dodać należy, że chodzi tu o odwołanie od decyzji PINB w G. z dnia 5 lipca 2018 r. znak [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w Ł. należących do K. S. i M. S. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/18 (patrz również: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 168/19).

Sąd przypomina w tym miejscu, że postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. (znak [...]), wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., PINB w G. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę decyzji zmieniającej z 2019 r. W postanowieniu tym PINB wskazał na kwestie związane z wydaną przez Burmistrza P. (nieostateczną) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...], która określa m.in. liczbę DJP na obszarze nieruchomości położonej w Ł. (w tym na działce nr [...]), co miało wpływ na postępowanie administracyjne przed PINB, a jednocześnie wezwał M. S. do działań związanych z wykazaniem następstwa prawnego (dziedziczenia) po zmarłej K. S..

Z kolei uchylenie postanowienia PINB z dnia 16 stycznia 2024 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania znak [...] w sprawie przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty, usytuowanych na działce nr [...] w Ł. i podjęcie tego postępowania przez WWINB w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2024 r., do którego odnosi się skarżący, wynikało z przesłanek wskazanych w tym postanowieniu, gdyż wyżej wskazane przeszkody do prowadzenia postępowania według organu odwoławczego ustały, jak chociażby w odniesieniu do kwestii następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania.

Natomiast przedstawione przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w postanowieniach z dnia 16 lipca 2024 r. (PINB) i 10 października 2024 r. (WWINB) powiązania i zależności pomiędzy wymienionymi tam postępowaniami administracyjnymi i sądowymi, wskazywały na zaistnienie w tej sprawie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na dzień rozstrzygania w tym przedmiocie przez organ II instancji.

W szczególności chodzi w tym przypadku o uniknięcie sytuacji, w której doszłoby do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej przebudowy budynku inwentarskiego i wiaty w związku z uchyleniem przez Starostę G. decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] obejmującego zmianę pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. , gdy w istocie byt prawny rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez PINB w G. pod znakiem [...] będzie zależał od rozstrzygnięcia dotyczącego innych, wcześniej wszczętych postępowań administracyjnych, których przedmiotem również jest zbadanie legalności realizacji budynku inwentarskiego oraz wiaty, zlokalizowanych na działce nr [...] w Ł. . Trzeba mieć bowiem przede wszystkim na uwadze, że rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące przedmiotowej przebudowy powinno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem, na podstawie jakich przesłanek dotyczących postępowania naprawczego (w jakim trybie) i w którym z wszczętych postępowań powinno to nastąpić, jak też uwzględniać wzajemne powiązanie wszczętych postępowań dotyczących legalności przebudowanych obiektów, w stosunku do których roboty budowlane wykonano na podstawie kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji pierwotnej z 2013 r. i następnie decyzji zmieniającej z 2019 r. - a co też w czasie orzekania przez organ II instancji pozostawało wciąż kwestią otwartą. Ponadto, według przedstawionych przez Wojewodę – a częściowo również uzupełnionych przez Sąd – okoliczności wynika, że w dacie ponownego orzeczenia o zawieszeniu postępowania administracyjnego pozostawała do załatwienia chociażby sprawa z odwołania skarżącego od decyzji PINB w G. z dnia 5 lipca 2018 r. znak [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w Ł. . W tym wypadku chodziło o przebudowę tych obiektów na podstawie decyzji Starosty G. nr [...] z dnia 14 maja 2013 r. znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku inwentarskiego oraz wiaty, zlokalizowanych na działce nr [...] w m. Ł. , gm. P..

Warto też zwrócić uwagę na pogląd ogólny odnoszący się do stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), zgodnie z którym robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono lub której stwierdzono nieważność, nie można uznać za przypadek określony w art. 48 lub 49b [ten ostatni przepis uchylony z dniem 19 września 2020 r.] Prawa budowlanego, gdyż były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, uwzględniając odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji polegającej na tym, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, tj. uchylonej lub której po zakończeniu robót budowlanych stwierdzono nieważność (patrz np. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 77/18 i postanowienia NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt II OW 79/16 i 9 maja 2018 r. sygn. akt II OW 5/18, dostępne jw.).

I jakkolwiek uzasadnienia zaskarżonych postanowień mają pewne niedostatki co do końcowych konkluzji, to jednakże dostatecznie przedstawiają stan sprawy, aby móc uznać zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Podobnie też organ II instancji, mimo że zasadniczo nie odniósł się w wyodrębniony sposób do zarzutów zażalenia, to w istocie w sposób dorozumiany odpowiedział na zastrzeżenia pełnomocnika strony skarżącej. Przede wszystkim zaś zdołał wykazać zasadność zawieszenia postępowania na podstawie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w tym również ze względu na ekonomikę postępowania, co ma związek z powyżej przedstawioną, złożoną sytuacją proceduralną. Sąd dostrzegł wprawdzie w tym zakresie po stronie organów pewne naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., jednak nie mogły być one uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, zastosowanie w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z zawieszeniem postępowania administracyjnego, a przez WWINB również przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Sąd uznał za prawidłowe.

Podsumowując, Sąd nie doszukał się w tej sprawie takiego naruszenia przepisów postępowania, jak w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 i art. 124 § 2 k.p.a., a także art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., zaś po stronie organu II instancji również art. 125 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć. Z tego też względu skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.