Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 119/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2021 r., R.S. Skowrona na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 6 maja 2021 r., nr 8/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 508/21, oddalił skargę R.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 6 maja 2021 r., nr 8/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. R.S. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] o udostępnianie mu informacji publicznej w zakresie: "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020".

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. Dyrektor zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dniu od otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Swojej tezy nie uzasadnił żadnymi argumentami.

Dyrektor Aresztu Śledczego [...] decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020, poz. 2176, dalej u.d.i.p.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi przetworzonymi - są one bowiem w posiadaniu administracji aresztu, ale nie są to gotowe dane podlegające udostępnieniu. Zebranie informacji do powyższego wniosku wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, tj. wyselekcjonowanie zasadnych skarg ze zbioru danych zawierających wszystkie skargi rozpatrywane w roku 2020, przeprowadzenia ręcznej kwerendy posiadanej dokumentacji i wyodrębnienie poszczególnych dokumentów będących odpowiedziami na skargi, wykonanie kopii tejże dokumentacji, ręczne przeprowadzenie anonimizacji treści dokumentacji. Powyższe wiąże się z zaangażowaniem dodatkowych sił czy środków osobowych. Przygotowanie wnioskowanej informacji nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok działania administracji i realizację zadań przypisanych Służbie Więziennej. Ponadto organ podniósł, że wnioskodawca w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że pozyskane informacje będą istotne dla interesu publicznego. Nie wykazał, że uzyskanie tych określonych danych będzie mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa i będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, skutkiem czego byłoby np. usprawnienie działalności jej organów. Ponadto nie wykazał, że informacja ta będzie dostępna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, jak również, że w danej sprawie posiada on realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej dla poprawy ochrony interesu publicznego.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr 8/2001 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie należało ocenić, czy żądana informacja istotnie ma cechy informacji przetworzonej. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli zbiór ten nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Wskazano, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie informacji w zakresie kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020 wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w AŚ [...] w okresie jednego roku, których było łącznie ponad 300, następnie wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych pism, które mogłyby zostać przekazane. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Prawidłowo zatem Dyrektor AŚ [...] ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R.S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporne jest, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], do którego skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jest, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Poza sporem jest, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej.

Kwestią sporną jest, czy organy odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznały, że zakres żądanych informacji prostych (kopii odpowiedzi na wszystkie skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne z roku 2020) powoduje, że jego wniosek dotyczy w istocie informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej: (i) wyraźnie wzmiankowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "informacji przetworzonej" oraz (ii) konstruowanej niejako w opozycji do niej, "informacji prostej". Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium – wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany w tym sensie, że podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to pojęcia tego nie zdefiniował. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle się nie występuje.

W ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, że "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny czy interpretacji danego zjawiska. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

Problem pojawia się, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy.

Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia, a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji. Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przyjmuje się więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych.

Realizacja wniosku wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia przez funkcjonariusza rozpatrującego wniosek szeregu konkretnych czynności merytorycznych i fizycznych celem udzielenia informacji publicznej, objętej wnioskiem. Skoro w okresie podanym przez wnioskodawcę do organu wpłynęła duża ilość skarg (ponad 300), z czego jedynie część została uznana za zasadne lub częściowo zasadne, wydanie wnioskodawcy pewnej grupy skarg wyodrębnionych według wskazanego kryterium przesądza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, której udostępnienie zależy od występowania szczególnego interesu publicznego. Bez wątpienia udostępnienie żądnej informacji publicznej musi zostać uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem, na które składają się w pierwszej kolejności czynności faktyczne, polegające na sięgnięciu do dokumentów źródłowych, czyli odszukaniu akt poszczególnych skarg w zasobach archiwalnych i zweryfikowaniu całej dokumentacji w niej zalegającej pod względem kryteriów ujętych we wniosku. Następnie należy dokumentację, podlegającą udostępnieniu poddać przekształceniom polegającym na pozbawieniu ich danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów i to zarówno osób fizycznych, w tym nie tylko osób, którym odpowiedzi zostały udzielone, jak i osób prawnych, a także usunięciu treści nie objętych przedmiotem wniosku. Z uwagi na liczbę rozpoznanych skarg przez organ w czasie objętym wnioskiem, czas konieczny do wykonania kserokopii dokumentów podlegających udostępnieniu, jak również koszt ich przygotowania w sposób istotny obciążałyby organ, przekraczający bieżące możliwości. Udzielenie żądanej informacji publicznej jest zajęciem czasochłonnym i wymaga zaangażowania w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, które w obecnej sytuacji stanowią obciążenie dla organu. Organ nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych, do przetworzenia informacji publicznej. Ponadto wniosek ten jest kolejnym wnioskiem, dotyczącym tego samego rodzaju informacji publicznej, obejmującym jedynie inny przedział czasu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że specyfika odpowiedzi udzielanych na skargi jest taka, że są one sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod katem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajduję. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci.

Sąd nie podzielił opinii, że w oparciu o dziennik skarg organ może określić, które to skargi okazały się być w całości lub w części zasadne, bez konieczności analizowania każdej pojedynczej skargi we wskazanym przez skarżącego okresie. Oprócz wyłonienia konkretnych skarg, należałoby je również poddać anonimizacji oraz usunąć dane chronione prawem, co wymaga dodatkowego nakładu pracy. W ocenie Sądu, nakład pracy powoduje, że objęte wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej. W takiej zaś sytuacji wnioskodawca powinien wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie w przypadku nieuznania skargi kasacyjnej za uzasadnioną, wnoszę o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, powiększonych o należny podatek od towarów i usług (VAT) oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie w zakresie w jakim uznano, że realizacja wniosku skarżącego wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia przez organ szeregu konkretnych czynności merytorycznych i fizycznych przekraczających możliwości organu, podczas gdy udostępnienie informacji, o które wnosił skarżący polegałoby na prostych i niewymagających zaangażowania merytorycznego czynnościach, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zakwalifikowania informacji publicznej, o której udostępnienie wnosił skarżący, jako informacji przetworzonej a nie informacji prostej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. przez brak ustalenia z urzędu, że informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący są szczególnie istotne dla interesu publicznego, w szczególności z punktu widzenia funkcjonowania Państwa, albowiem uzyskanie tych informacji zmierzało do ustalenia jakich naruszeń dopuszczał się organ I instancji w sprawach osadzonych w 2020 r. i jakie procedury były podejmowane przez ten organ w celu poprawy sytuacji osadzonych i ograniczenia liczby uzasadnionych skarg w przyszłości;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnej wykładni tego przepisu polegającej na zakwalifikowaniu informacji publicznej, o której udostępnienie wnosił skarżący, za informację publiczną przetworzoną, do której uzyskania konieczne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego, podczas gdy informacja publiczna, o której udostępnienie wnosił skarżący jest informacją prostą, ponieważ jej udostępnienie polega na przekształceniu kilku informacji prostych będących w posiadaniu organu, chociażby w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności, a więc nie wymaga przetwarzania jakichkolwiek informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji.

Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia, np. zsumowaniu, zredagowaniu (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, może stanowić podstawę do przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17). Jednakże w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów.

W orzecznictwie wskazuje się również, że pomimo, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).

Należy jednak podkreślić, że wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia "danych osobowych". Uznanie, że takie uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania części składających się na nią danych, wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu, który ma te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu zawiera informację, że we wnioskowanym okresie złożono około 300 skarg. W sprawie nie wyjaśniono jednak jaka liczba tych skarg została uwzględniona, gdyż tylko te były przedmiotem zainteresowania skarżącego. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647), ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Natomiast według ust. 4 tego paragrafu, wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z ust. 6, dzienniki i skorowidze mogą być prowadzone w formie elektronicznej. Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi (wniosku). Oznaczałoby to, że analiza skarg uwzględnionych mogła odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, którego wzór określa rozporządzenie. Zarówno wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji, nie odnoszą się do tej kwestii. Dlatego też uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Posłużenie się bowiem owym skorowidzem pozwoliłoby na ustalenie, bez znacznego zaangażowania osób i środków, ile skarg zostało uwzględnionych. Z kolei ustalenie liczby skarg uwzględnionych, biorąc pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię, pozwoliłoby na przeprowadzenie oceny, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy też nie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy rozpoznające wniosek skarżącego nie wykazały w sposób dostateczny, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na lakonicznym odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej.

W ocenie NSA, stwierdzenie organu, że "udostępnienie informacji w zakresie kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020 wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w AŚ [...] w okresie jednego roku, których było łącznie ponad 300, następnie wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych pism, które mogłyby zostać przekazane", w świetle powyższych rozważań, nie stanowi prawidłowego uzasadnienia zakwalifikowania informacji jako informacji przetworzonej.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji z dnia 6 maja 2021 r., nr 8/2021 oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Organy administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany będzie do dokonania oceny "charakteru" żądanej informacji, mając na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym wyroku. Organ powinien zbadać, czy wydobycie określonych dokumentów, ich skserowanie i anonimizacja, stanowi przetworzenie informacji publicznej. W przypadku zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej, jest zobowiązany ocenić, czy skarżący wykazał szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia. W ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winien wskazać na wszystkie okoliczności uzasadniające zajęcie takiego stanowiska, w szczególności wyżej wymienione.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.