Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1419/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 lipca 2023 r. nr N-I.7581.4.2.2023 w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 1017 zł /słownie: jeden tysiąc siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MB (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 11 lipca 2023 r. nr N-I.7581.4.2.2023, wydana w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 3 marca 2023 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...].

Postanowieniem z 27 marca 2023 r. nr GN.6825.1.2023, wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", Starosta odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie.

Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Skarżącej. Niemniej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. K 29/13 Skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na mocy ww. wyroku utracił moc art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 904 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przyznawał uprawnienie osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Organ I instancji podniósł, że skoro brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy, zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Starosty, zarzucając naruszenie art. 28 i art. 61a k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie posiada statusu strony we wnioskowanej sprawie. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te utraciły moc i obecnie brak było podstawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Decyzją z 11 lipca 2023 r. nr N-I.7581.4.2.2023 Wojewoda Podkarpacki uchylił postanowienie Starosty w całości i jednocześnie odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym MB.

Organ odwoławczy podniósł, że wyrokiem z 10 marca 2015 r. K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał. Wojewoda podał, że z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego niekonstytucyjny akt (przepis) traci moc obowiązującą. Powyższe oznacza, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, a więc sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Wojewoda wskazał, że skutkiem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest brak podstawy prawnej dla dokonania przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w stosunku do określonego kręgu podmiotów. W aktualnym stanie prawnym o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą ubiegać się zatem jedynie osoby fizyczne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami lub nieruchomości przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych.

Organ odwoławczy podniósł, że na dzień 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi wnioskowanej nieruchomości byli [...]. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2011 r. [...] spadek po [...] nabył w całości [...]. Umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z [...] września 2016 r., Rep. [...] [...] darował prawo użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...] swojej córce MB.

Zdaniem Wojewody, Skarżąca jako następca prawny osób będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r., na mocy art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu była uprawniona do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednak przekształcenie nie jest możliwe w świetle art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że sytuację prawną Skarżącej przywołane przepisy kształtują nie tylko od strony podmiotowej, ale i przedmiotowej. Dokumenty dołączone do wniosku oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazują, iż działka nr [...] stanowiła nieruchomość niezabudowaną z przeznaczeniem na cele inne niż zabudowa mieszkaniowa lub garażowa oraz inne niż cele rolne. W związku z powyższym, w sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe warunkujące dopuszczalność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MB wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części rozstrzygającej o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i merytoryczne rozpoznanie sprawy tylko w jednej instancji;

2. art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w sprawie, poprzez niepoinformowanie strony o zamiarze wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę i w konsekwencji o materiale dowodowym, w oparciu o który wydana zostanie decyzja Organu odwoławczego;

3. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem 13 października 2005 r. nie stanowiła nieruchomości rolnej;

4. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) – dalej: "k.c.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu k.c.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Zarzuty skargi doprowadziły do jej uwzględnienia bowiem wydana w tej sprawie decyzja Wojewody narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nakazuje sądowi I instancji uchylenie przedmiotu skargi, co będzie skutkować koniecznością ponownego rozpoznania złożonego w toku instancji zażalenia strony skarżącej przez Wojewodę

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do nieakceptowanego w świetle reguł kodeksowej zasady legalności (art. 7 K.p.a.) naruszenia art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Wojewoda Podkarpacki działając w oparciu o powyższe regulacje, zdeterminowany rodzajem złożonego w toku postępowania środka odwoławczego (zażalenia) oraz podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Organu I instancji, zobligowany był rozważyć czy w niniejszej sprawie Starosta słusznie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem wymieniony Organ w wyniku rozpoznania złożonego zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty i wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, co do istoty.

Strona skarżąca ma niewątpliwie rację podkreślając w uzasadnieniu swej skargi, że w niniejszej sprawie z uwagi na formę procesową przyjętą przez Starostę oraz zastosowaną przez ten Organ podstawę procesową tego aktu, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym do możliwości aktualizacji przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym. W tych okolicznościach, nie można mieć wątpliwości, że Wojewoda nie posiadał uprawnień organu administracji do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeżeli Organ odwoławczy nie podzielał stanowiska Organu I instancji na temat kwestii braku podstaw do wszczęcia postępowania, to zobligowany był uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu staje się konieczne, gdy w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego od początku, m.in. po to aby zachować wymogi płynące z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Niezbędność zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w postępowaniu powstaje bowiem wówczas, gdy organ wyższej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdza, że nie istnieją przeszkody do jego przeprowadzenia i merytorycznego załatwienia wniosku strony. Tymczasem Wojewoda w postępowaniu zażaleniowym wbrew podstawowym regułom kodeksu postępowania administracyjnego gwarantującym wnioskodawcy procesu prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję administracyjną rozstrzygając o istocie sprawy, co w istocie zawęziło cały proces tylko do jednej instancji.

Dlatego słusznie podkreśla skarga, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone przez Sąd naruszenia w pełni uprawniają ocenę o dopuszczeniu się przez Wojewodę naruszenia powołanych przepisów kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona w wyniku działań Wojewody nie miała możliwości obrony swego interesu prawnego w trybie przewidzianym dla postępowania odwoławczego od decyzji administracyjnych. Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnął sprawę przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności decyzją, od której nie przysługiwało odwołanie w toku instancji. Funkcji odwołania nie mogło wypełnić zażalenie złożone od postanowienia Starosty bowiem postanowienie tego Organu było rozstrzygnięciem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli aktem formalnym który przesądził z określonych w nim przyczyn o braku dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzji administracyjnej. Strona skarżąca została w efekcie działań Wojewody pozbawiona możliwości dwukrotnego merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie. Z uwagi na wydane rozstrzygnięcie Starosty oraz z uwagi na rodzaj złożonego środka zaskarżenia Strona miała prawo oczekiwać, że organ odwoławczy nie będzie merytorycznie oceniał zasadności materialnoprawnej złożonego wniosku, lecz ograniczy się do kontroli zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, czyli prawidłowości w zastosowaniu art. 61a § 1 K.p.a.

Potwierdzone przez WSA naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 15, art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 tego Kodeksu, uniemożliwiają ocenę tych zarzutów skargi, które zostały skoncentrowane na istocie sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] w prawo własności. Sąd nie może bowiem wypowiadać się o materialnoprawnym aspekcie legalności decyzji organu II instancji, która została wydana z istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do tego bowiem jest niezbędne przejście sprawy administracyjnej przez dwa odrębne poziomy instancji administracyjnej, co jak potwierdziły przekazane do WSA akta administracyjne w tej sprawie nie nastąpiło.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda zobligowany będzie mocą art. 153 P.p.s.a. do ponownego rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia, zachowując przy tym przepisy K.p.a. o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ powinien więc skoncentrować się na rozważeniu zasadności przyjętego przez Starostę sposobu załatwienia wniosku skarżącej, który polegał na zastosowaniu art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych przyczyn orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi kwotę należnego wpisu w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika strony skarżącej (800 zł) przy uwzględnieniu włożonego w wyjaśnienie tej sprawy nakładu pracy radcy prawnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) - oraz opłatę skarbową pokrytą w związku z udzielonym przez Stronę radcy prawnemu pełnomocnictwem (17 zł).