Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 20/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174, art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
article: art. 37 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji W. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt: II SA/Lu 443/21 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na decyzję L. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. z dnia 31 marca 2021 r., znak: NO-0551-01/2021 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. z siedzibą w L. na rzecz L. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt: II SA/Lu 443/21 oddalił skargę W. z siedzibą w L. (dalej: Fundacja) na decyzję L. Spółka Akcyjna (dalej: Spółka) z dnia 31 marca 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 lutego 2021 r. Fundacja zwróciła się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie studium wykonalności projektów: przebudowy węzłów grupowych na terenie miasta L., modernizacji sieci ciepłowniczej na terenie miasta L. oraz rozbudowy efektywnego systemu ciepłowniczego na terenie miasta L.

Decyzją z dnia 10 marca 2021 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej twierdząc, że żądane przez Fundację informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki. Wskazano, że zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym Prezesa Zarządu – Dyrektora Naczelnego Spółki nr [...] z dnia [...] r. w sprawie tajemnicy przedsiębiorstwa, które zostało zmienione zarządzeniami nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in.: plany strategiczne i operacyjne, analizy, kalkulacje i sprawozdania z działalności, prognozy, i plany dostaw ciepła, sprzedaż, budżety, prognozy, raporty, biznesplany. Natomiast żądane przez Fundacje studia wykonalności projektów zawierają wyżej wymienione dane, zatem należy uznać, że są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Fundacja w dniu 23 marca 2021 r. ponownie wniosła o rozpatrzenie sprawy i udostępnienie żądanych informacji wskazując, że wnioskowane dokumenty stanowiły załącznik do wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych, więc Spółka powinna była już na etapie przekazywania ich do instytucji finansującej dokonać zastrzeżenia informacji przedsiębiorstwa. Dodatkowo uznano, że Spółka przyjęła zbyt szerokie rozumienie pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem większość informacji zawartych w studium nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa i jest powszechnie znane i dostępne. Wskazano również, że Spółka realizuje wyłącznie działania w zakresie zadań własnych gminy, zatem nie istnieje niebezpieczeństwo pogorszenia pozycji Spółki na rynku.

W odpowiedzi, decyzją z dnia 31 marca 2021 r. Spółka podtrzymała przedstawione uprzednio stanowisko, zgodnie z którym odmawia udostępnienie żądanych informacji w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu odniesiono się do podnoszonych przez Fundację kwestii i wskazano, że udostępnienie żądanych informacji we wniosku o dofinansowanie unijne nie wpłynęło na status tych dokumentów. Podmiot, który otrzymał te informacje był upoważniony do oceny dokumentów pod kątem przyznania dofinansowania, nie mógł natomiast ich publicznie udostępniać. Podkreślono również, że Fundacja żądała od Spółki udostępnienia studium w pełnym zakresie, nie wybranych jego części, zatem decyzja z dnia 10 marca 2021 r. dotyczyła tak określonego zakresu żądania. Dodano również, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi spółki komunalne objęte są takimi samymi zasadami udostępniania informacji publicznej jak inne organy i podmioty publiczne, zatem mogą ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie ma w tym przypadku znaczenia, że Spółka jest spółką komunalną, bowiem jest też przedsiębiorcą działającym na rynku konkurencyjnym, a zrealizowanie wniosku Fundacji mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycje Spółki.

Skargą datowaną na dzień 27 kwietnia 2021 r. Fundacja wniosła o uchylenie decyzji Spółki z dnia 31 marca 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 10 marca 2021 r. odmawiającej udostępnienia żądanych informacji publicznych. Podniesiono, że Spółka nie wskazała w uzasadnieniu decyzji, ze względu na jaką tajemnicę przedsiębiorstwa odmawia udostępnienia informacji. W ocenie Fundacji nie wykazano również, że Spółka zastrzegła klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa przy składaniu wniosku o dofinansowanie unijne oraz nie przedstawiono argumentów świadczących o tym, że żądane informacje mają wartość gospodarczą i ich udostępnienie negatywnie wpłynęłoby na pozycję Spółki na rynku lokalnym.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko, zgodnie z którym udostępnienie informacji nie było możliwe ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto wniosek Fundacji dotyczył udostępnienia studium wykonalności w całości, zatem zasadnie odmówiono udostępnienia ze względu na dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa będące częścią żądanych dokumentów. Wskazano również na przykładowe dane, m.in.: dane techniczne, metodologię obliczania strat ciepła, dane z zakresu kalkulowania kosztów budowy, itp. i podkreślono, że dane te mają wartość gospodarczą dla Spółki. Dodatkowo mimo dominującej pozycji Spółki w lokalnym rynku dystrybucji ciepła, wciąż musi ona liczyć się z konkurencyjnymi podmiotami, natomiast ujawnienie danych żądanych przez Fundację mogłoby osłabić pozycję Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że bezsporne jest, iż Spółka, od której żądano udostępnienia informacji, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne (samorządowa osoba prawna). Sąd I instancji podkreślił, że fundamentalne jest zagadnienie, czy Spółka mogła powołać się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę stosowanych działań w celu utrzymania informacji w poufności (aspekt formalny) oraz dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to informacje posiadające wartość gospodarczą (aspekt materialny). Fundacja we wniosku o udostępnienie informacji zażądała wszystkich dokumentów w postaci studiów wykonalności określonych projektów realizowanych przez Spółkę, bez konkretyzacji, a w takich dokumentach występują również elementy analiz i kalkulacji, planów strategicznych, operacyjnych, a nawet marketingowych, planów rozwojowych, informacji o majątku Spółki, przebiegu sieci i jej funkcjonowaniu etc., a tym samym w/w informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym zarządzeń wewnętrznych służących ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki. W aspekcie materialnym należy wskazać, że studia wykonalności projektów stanowią kluczowe elementy rozwoju każdego przedsiębiorcy niezależnie od faktu, czy jest to spółka państwowa, komunalna czy prywatna. Tym samym w ocenie Sądu I instancji Spółka wykazała istnienie zarówno aspektu formalnego, jak i materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja W. z siedzibą w L. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie złożonej skargi na decyzję poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, oraz zarzucając:

I) w oparciu o art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Lublinie uchybień zaskarżonej decyzji, tj.:

a) nieprzekonującego, lakonicznego uzasadnienia braku możliwości udostępnienia żądanej informacji w części, które to uzasadnienie nie odnosiło się do przesłanek merytorycznych uznania poszczególnych z żądanych informacji za objęte tajemnicą przedsiębiorcy,

b) niedostrzeżenie przez WSA w Lublinie wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji, tj. uznania przez L., że rozpatrzenie wniosku stanowi o przetworzeniu informacji (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) bez zastosowania właściwego trybu (m.in. wezwania Fundacji do wykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego), jak również przyjęcia przez L., że część z żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej, a zarazem odmowę udostępnienia tych informacji w trybie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

- uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio wpływają na poczynioną przez WSA w Lublinie ocenę spełnienia w okolicznościach sprawy przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

II) w oparciu o art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, w tym ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że nie jest możliwe udostępnienie informacji w części, co doprowadziło do ograniczenia prawa do informacji publicznej, które nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności;

2) art. 5 ust. 2 ustawy dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca nie może czynić organowi zarzutu braku wykazania szczegółowo, które informacje w żądanych dokumentach mogą zostać udostępnione, skoro przedmiotem wniosku nie było żądanie przekazania jedynie wyselekcjonowanych informacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić WSA w Lublinie do przyjęcia, że rolą organu jest rozważenie możliwości udostępnienia informacji publicznej w części i ocena spełnienia przez poszczególne z żądanych informacji przesłanek ich zakwalifikowania jako tajemnicy przedsiębiorcy;

3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Lublinie, że żądane informacje w całości objęte spełniają warunki ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że co najmniej część z informacji, zawartych w żądanych dokumentach, po pierwsze, nie zawiera informacji posiadających wartości gospodarczej, po drugie zaś nie stanowi informacji zachowanych w poufności przez L.;

4) art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej oraz że dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu udostępnieniu w trybie przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepisy te stanowią argument za zakwalifikowaniem żądanych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy treścią wskazanych przepisów jest brak możliwości udostępnienia informacji w trybie ustawy dostępie do informacji publicznej przez właściwe instytucje w rozumieniu ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, podtrzymując swoje stanowisko i powołując się na orzecznictwo sądowe, na jego poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., upatrując naruszenia tych przepisów w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji uchybień zaskarżonej decyzji, takich, jak jej nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie braku możliwości udostępnienia żądanej informacji w części oraz wewnętrzna sprzeczność decyzji przejawiająca się w zakwalifikowaniu części wnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej (z jednoczesnym brakiem wdrożenia właściwego trybu udostępniania tego rodzaju informacji), a części jako informacji niebędącej informacją publiczną, a mimo to zastosowanie formy decyzji jako formy odmowy uwzględnienia wniosku w całości.

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Kwestia, czy motywy wskazywane przez Sąd były trafną konsekwencją oceny stanu faktycznego sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa zastosowanych w sprawie, nie podlega ocenie w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również w powiązaniu ze wskazanymi w treści zarzutu pozostałymi przepisami, nie mógł odnieść skutku nawet przy przyjęciu, w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji tego zarzutu, że niezależnie od naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje on również osobny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. ma podobny "techniczny" charakter jak przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., z tym że odnosi się do organu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Sąd I instancji naruszyłby powyższy przepis, gdyby oddalił skargę uprzednio stwierdzając, że uzasadnienie decyzji nie zawierało elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to czyniąc decyzję niekontrolowalną mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bądź uchylając decyzję mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. umożliwiając skontrolowanie decyzji. W sytuacji, gdy w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej i nie jest decyzją wadliwą, oddalenie skargi na tę decyzję stanowiło prawidłowe zrealizowanie kompetencji Sądu określonej w art. 151 p.p.s.a., a tym samym uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 byłoby niekonsekwentne. Z treści omawianego zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, że Przedsiębiorstwo niewłaściwie wyjaśniło okoliczności, które legły u podstawy odmowy udostępnienia żądanych informacji. Idzie zatem nie o tyle elementy składowe uzasadniania decyzji, co o zawarte w niej merytoryczne stanowisko z punktu widzenia poddawania się przez nią kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja nie poddawała się kontroli ze względu na lakoniczność uzasadnienia lub sprzeczność motywów zawartych w uzasadnieniu decyzji wskazujących na naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Chcąc zwalczać to stanowisko Sądu konieczne było zakwestionowanie poprawności dokonanej przez Sąd wykładni zwrotu "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" użytego w art. 107 § 3 k.p.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut, nawet przy przyjęciu jego szerszej interpretacji, nie mógł odnieść skutku. Na marginesie można jedynie zauważyć, że poruszane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestie związane z problematyką informacji przetworzonej oraz dotyczące różnego rodzaju informacji znajdujących się w dokumencie objętym wnioskiem miały charakter posiłkowy na tle dokonanej przez organ oceny wniosku jako żądania dotyczącego całości studiów wykonalności projektów opisanych we wniosku.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, tj. zarówno jego błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.

W ramach zarzutu błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Błędna wykładnia tego przepisu polega – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – na przyjęciu, że "wnioskodawca nie może czynić organowi zarzutu braku wykazania szczegółowo, które informacje w żądanych dokumentach mogą zostać udostępnione, skoro przedmiotem wniosku nie było żądanie przekazania jedynie wyselekcjonowanych informacji". Prawidłowa wykładnia tego przepisu, jak wskazano w skardze kasacyjnej, powinna doprowadzić Sąd I instancji do przyjęcia, że rolą organu jest rozważenie możliwości udostępnienia informacji publicznej w części i ocena spełnienia przez poszczególne z żądanych informacji przesłanek ich zakwalifikowania jako tajemnicy przedsiębiorcy. Istota tak skonstruowanego zarzutu sprowadza się zatem do kwestii prawidłowości wykładni przepisów, w których zakodowane są normy wskazujące na kompetencje i sposób czynienia użytku z kompetencji przez organ właściwy do oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej na wniosek należy rozumieć jako obowiązek dokonania przez organ odpowiedniej oceny wniosku, tj. takiej oceny, która obliguje do ustalenia, które informacje nim objęte mają charakter informacji publicznej, a które takiego charakteru nie mają, a następnie realizacji wniosku w części dotyczącej informacji publicznej, nawet wtedy, gdy wnioskodawca nie domaga się uwzględnienia tylko części wniosku, to zarzut błędnej wykładni powinien być skierowany do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Ten bowiem przepis, a nie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, "jest udostępniana na wniosek". Skoro art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa" nie dotyczy istoty omawianego zarzutu, to stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "wnioskodawca nie może czynić organowi zarzutu braku wykazania szczegółowo, które informacje w żądanych dokumentach mogą zostać udostępnione, skoro przedmiotem wniosku nie było żądanie przekazania jedynie wyselekcjonowanych informacji" nie mogło być skutecznie zwalczane zarzutem błędnej wykładni tego przepisu.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, bowiem zarzut błędnej wykładni tego prawa okazał się nieskuteczny. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. upatrując naruszenia tych przepisów w ich błędnym zastosowaniu polegającym na nieprawidłowym uznaniu, że nie jest możliwe udostępnienie informacji w części, co doprowadziło do ograniczenia prawa do informacji publicznej, które nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności. W uzasadnieniu powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie odnosi się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy podkreślając, że wadliwe jest stanowisko Sądu akceptujące odmowę udostępnienia w całości żądanych przez Fundację informacji oraz akcentując, że "bez wątpienia nie jest tak, że wszystkie informacje zawarte w żądanych przez Fundację dokumentach (studiach wykonalności) mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowym sposobem realizacji wniosku powinno być udostępnienie żądanych przez Fundację dokumentów z wyłączeniem jawności określonych treści (np. w drodze anonimizacji), które w istocie objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że skoro Sąd I instancji przyjął, że "Fundament sporu leży zatem w prawidłowym rozstrzygnięciu w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (...). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p." i na tle tak odczytanych powyższych przepisów stwierdził, że nie doszło do ich naruszenia bowiem "żądanie Fundacji, zawarte we wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. obejmowało całe dokumenty w postaci studiów wykonalności określonych projektów realizowanych przez Spółkę. Z oczywistych względów tego rodzaju dokumenty jak studia wykonalności projektu będą zawierały cały szereg danych, które są powszechnie dostępne lub udostępniane przez podmiot, który rozważa realizację określonego projektu. Nic nie wskazuje na to, aby Fundacja domagała się udostępnienia jedynie wyselekcjonowanych informacji zawartych w tych studiach, takich, które nie są łatwo publicznie dostępne. Skoro tak, Fundacja nie może zasadnie czynić Spółce zarzutu, że nie wykazała szczegółowo, które informacje w studiach wykonalności są publicznie dostępne, a które podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa. Treść wniosku wskazuje na konieczność dokonania oceny udostępnienia całego dokumentu (studium), a nie szczegółowych, konkretnych informacji w nim zawartych", to brak podstaw do przyjęcia za skuteczny zarzut niewłaściwego zestawienia ustalonych przez Sąd i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej wskazanych powyżej: stanu prawnego i faktycznego. Dodatkowo wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a do tego w istocie sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym wadliwe jest stanowisko Sądu akceptujące odmowę udostępnienia w całości żądanych przez Fundację informacji oraz akcentując, że "bez wątpienia nie jest tak, że wszystkie informacje zawarte w żądanych przez Fundację dokumentach (studiach wykonalności) mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych dokumentów postępowania i jako taka może być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2022, poz. 1233), w którego treści strona skarżąca kasacyjnie również kwestionuje prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. w zakresie ocen konkretnych dokumentów wskazanych w konkretnym wniosku konkretnego podmiotu, tj. wniosku Fundacji z dnia 24 lutego 2021 r., upatrując niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów w "błędnym uznaniu przez WSA w Lublinie, że żądane informacje w całości objęte spełniają warunki ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że co najmniej część z informacji, zawartych w żądanych dokumentach, po pierwsze, nie zawiera informacji posiadających wartości gospodarczej, po drugie zaś nie stanowi informacji zachowanych w poufności przez L.". W przyjętym przez Sąd I instancji rozumieniu ustawowego pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" – niepodważonego w skardze kasacyjnej – stanowisko oparte na również niezakwestionowanych skutecznie ustaleniach i ocenach w zakresie stanu faktycznego, jest stanowiskiem konsekwentnym i prawidłowym.

Z kolei niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te "stanowią argument za zakwalifikowaniem żądanych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy treścią wskazanych przepisów jest brak możliwości udostępnienia informacji w trybie UDIP przez właściwe instytucje w rozumieniu ww. ustawy". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku, bowiem wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie powoływał się na wskazane przepisy w celu kwalifikacji żądanych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, lecz dla wykazania nietrafności stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że informacje objęte wnioskiem zostały już udostępnione, co z kolei miałoby wykluczać trafność powoływania się na przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano bowiem, że "W ocenie Sądu nie ma przy tym racji skarżąca Fundacja wywodząc, że informacje zawarte w studiach zostały udostępnione na zewnątrz w związku z ubieganiem się o dofinasowanie projektów ze środków UE, a Spółka nie wykazała, aby zastrzegła poufność informacji w procedurze konkursowej. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej (...). Z przepisów tych wynika, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...). W związku z powyższym, przedłożenie studiów wykonalności projektu w toku procedury konkursowej absolutnie nie stanowiło o wyłączeniu poufności tych dokumentów i nie podważało tezy o spełnieniu formalnej przesłanki powołania się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy".

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).