Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2850/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 49/23 w sprawie ze skargi W.B. na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz W.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.B. (dalej jako strona lub skarżąca) na bezczynność Burmistrza [...] (dalej jako organ lub organ skarżący kasacyjnie) w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pkt 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 27 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; a w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przeprowadzonej przez pracowników lub osób świadczących usługi na rzecz Urzędu Gminy [...] kontroli stron internetowych pod względem spełniania wytycznych WCAG 2.1. We wniosku zawarto m.in. następujące pytania:

1) czy pracownicy lub osoby świadczące usługi na rzecz Urzędu Gminy dokonali sprawdzenia wymienionych w treści pisma stron www ?

2) jakich narzędzi użyto do sprawdzenia każdej ze wskazanych stron oraz podanie dat, w których przy pomocy tych narzędzi, przeprowadzono audyt ?

3) jakie konkretne błędy zidentyfikowano w ramach zgodności wymienionych stron www zgodnie z wytycznymi WCAG 2.1?

4) na czyje polecenie nastąpiło badanie zgodności wskazanych stron www z wytycznymi WCAG 2.1 i rekomendacja zmiany dostawcy usług ?

Organ pismem z dnia 9 lutego 2023 r. poinformował stronę, że "wniosek złożony 27 stycznia 2023 roku nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ zawiera wyraźny cel, któremu mają służyć udzielone przez organ informacje, a mianowicie oceny usług realizowanych przez wnioskodawcę na rzecz jednostek organizacyjnych gminy, w wyniku zawartej umowy cywilnoprawnej (...)".

Strona pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisów postepowania, co miało istotne znaczenie dla braku dokonania rozstrzygnięcia, a to: art. 7, art. 9, art. 77 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.) poprzez pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, tj. nieudzielenie informacji publicznej lub brak wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej i tym samym naruszenie zasady praworządności i słusznego interesu skarżącej, nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że pismo skarżącej z dnia 27 stycznia 2023 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

2) przepisów prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 902, dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" polegającą na przyjęciu, że informacja przestaje mieć walor (podlegającej udostępnieniu) informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca może być zainteresowany jej uzyskaniem z uwagi na własny interes, którego informacja dotyczy.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest świadczenie usług, m.in. w postaci projektowania i hostingu stron internetowych. Wśród jej klientów są placówki oświatowe: szkoły i przedszkola. W dniu 30 grudnia 2022 r. podmioty, którym usługi świadczy skarżąca, otrzymały od pracownika Urzędu Miasta wiadomość e-mailową zawierającą informację o braku spełniania przez ich strony internetowe tzw. wytycznych WCAG 2.1. - pozwalających uznać strony internetowe za dostępne cyfrowo. Informacja zawierała także sugestię rozwiązania umów na prowadzenie usług przez skarżącą i przeniesienia obsługi stron internetowych do rządowego systemu. Podmioty te zwróciły się do skarżącej z żądaniem wyjaśnień zaistniałej sytuacji. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że dokłada wszelkich starań, by projektowane przez nią strony wypełniały wszelkie wymagania dostępności cyfrowej. Pismo od pracownika Urzędu Miasta wywołało u niej zdziwienie. Skarżąca chciała ustalić, jakie konkretnie, zdaniem urzędników, wymagania WCAG 2.1. nie zostały spełnione. Skontaktowała się w tym celu telefonicznie z organem, ale nie zostały jej udzielone informacje. Wobec tego wystąpiła z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącej odmowa dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem opiera się na błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej w rozumieniu ustawy dostępowej. Organ przyjmuje bowiem, że wniosek skarżącej dotyczy sprawy o charakterze prywatnym, pozostającej poza sferą interesu ogólnego i takiej, która nie może dotyczyć szerszej grupy obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia, względnie jako przedwczesnej, alternatywnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd Wojewódzki podkreślił jednocześnie, że osią sporu pozostaje ustalenie, czy dane, o udostępnienie których wniosła skarżąca, stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy organ był zobowiązany do ich udostępnienia. Dokonując oceny, czy wnioskowanym przez skarżącą danym można przyznać przymiot informacji publicznej Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych (t. jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1440). W rezultacie stwierdzono, że na podmioty publiczne nałożone zostały szerokie obowiązki, związane z zapewnieniem dostępności cyfrowej ich stron internetowych i aplikacji mobilnych. Uwzględniając te okoliczności oraz definicję pojęcia "informacja publiczna", przez którą należy rozumieć każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie dane, o które wnioskowała skarżąca, niewątpliwie stanowią tak rozumianą informację publiczną.

Dalej wskazał Sąd Wojewódzki, że nie można zarzucić skarżącej nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu nieudostępnienie skarżącej żądanych przez nią danych stało w sprzeczności z zasadą prawa do przejrzystego państwa i przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji organu, zgodnie z którą wniosek skarżącej był motywowany wyłącznie jej interesem prywatnym, co miałoby przesądzać o tym, że żądanych danych nie można by zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy dostępowej. Stwierdzono bowiem, że jakkolwiek dane, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca są istotne z punktu widzenia jej interesu prywatnego, to w ocenie Sądu pierwszej instancji nie pozbawiało to ich waloru informacji publicznej. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że w kontrolowanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, błędnie przyjmując, iż nie stanowią one informacji publicznej. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał przy tym, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdzono bowiem przypadku oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy. Jak wskazano w rozpoznawanej sprawie organ udzielił skarżącej odpowiedzi w przewidzianym przepisami terminie, zaś bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy dostępowej.

Organ powyższy wyrok zaskarżył w całości i wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 1 u.d.i.p. wskutek którego WSA w Łodzi przyjął, że wniosek skarżącej stanowi informację publiczną pomimo, że przedmiotowy wniosek należy rozpatrywać w kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej; niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy dostępowej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji;

b) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji;

c) art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz zobowiązanie organ do załatwienia wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez skarżącego, a wniosek miał na celu realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawczyni w postaci pozyskania wprawdzie informacji publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy dostępowej;

d) art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy dostępowej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji, nadto organowi nie można zarzucić bezczynności ze względu na skierowanie do skarżącego pisma z dnia 9 lutego 2023 r.;

e) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że wniosek skarżącej nie stanowił nadużycia przez nią prawa do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wątpliwości budzi argumentacja Sądu Wojewódzkiego, iż zakres danych, o które wnioskowała skarżąca, pomimo tego, że niewątpliwie są istotne z punktu widzenia interesu prywatnego, jednakże nie pozbawia to ich waloru informacji publicznej. Podniesiono także, że Sąd pierwszej instancji przywołał w treści uzasadnienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21, które to orzeczenie wydano w całkowicie odmiennym stanie faktycznym, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia danych osobowych prokuratorów, którym przyznano nagrodę finansową, natomiast z wnioskiem o ujawnienie danych wystąpiło stowarzyszenie będące organizacją non-profit. Jak podkreślono, w okolicznościach niniejszej sprawy, cel uzyskania danych jest natomiast nierozerwalnie związany nie tylko z przedmiotem działalności skarżącej, ale wprost z konkretnymi umowami zawartymi w ramach działalności gospodarczej. Organ skarżący kasacyjnie stwierdził nadto, że w sprawie mamy do czynienia z wykorzystaniem informacji dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. W rezultacie wskazano, że celem uzyskania informacji publicznej nie są kwestie publiczne, dotyczące większej ilości osób, czy też grup podmiotów, tylko kwestie dotyczące należytego świadczenia usług przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać na wadliwy sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych. Jak wynika z treści art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuty sformułowane zostały na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., przy czym wyłącznie w przypadku dwóch sprecyzował, że chodzi o naruszenie prawa materialnego. Natomiast formułując zarzut naruszenia prawa materialnego określono je jako: "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" pozostawiając w istocie do wyinterpretowania przez Sąd, w jaki konkretnie sposób doszło do zarzucanego naruszenia. Wskazane błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały jednak odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli.

Uwzględniając dotychczasowe uwagi, jak i sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należało przyjąć, że dotyczą one w istocie wyłącznie naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia pierwszego z zarzutów odnośnie niewłaściwego zastosowania art. 1 u.d.i.p. wypada wskazać, iż organ skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa materialnego, w tym że Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej stanowi "informację publiczną". Natomiast w ocenie organu skarżącego kasacyjnie wniosek ten należało rozpatrywać w kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej. Nadto zarzucono w tym zakresie niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której konkretnie jednostki redakcyjnej art. 1 u.d.i.p. dotyczy w istocie ten zarzut. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09; z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12). Nawet gdyby jednak przyjąć, że chodzi o naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to i tak zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż w myśl przywołanego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

W okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji zakwalifikował wniosek skarżącej jako wniosek dotyczący informacji publicznej. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że dane wytworzone w związku z kontrolą witryn internetowych podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Jednocześnie w zaskarżonym orzeczeniu poczyniono istotną uwagę, że nawet gdyby kontrola witryn internetowych była przeprowadzona z inicjatywy własnej Urzędu Miasta w celu choćby zweryfikowania jakości usług świadczonych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego odpłatnie przez podmioty zewnętrzne, to wyniki kontroli i dane z nią związane, w ocenie Sądu pierwszej instancji, również stanowiłyby informację publiczną jako związane z gospodarowaniem mieniem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w realiach kontrolowanej sprawy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem spełnione zostały przesłanki udostępnienia informacji publicznej (zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym), co wobec niewypełnienia obowiązków przez organ wiązało się z koniecznością uwzględnienia skargi na bezczynność. Skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił argumentów, które pozwoliłyby na podważenie prawidłowości zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako informacji publicznej, tym bardziej, że jednocześnie wielokrotnie i różnych konfiguracjach podnosi kwestie nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej, czyli w istocie samowolnie potwierdza publiczny przymiot żądanych informacji.

W ramach drugiego zarzutu organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji. Analiza wskazanego zarzutu prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej ponownie kwestionuje prawidłowość uznania, że wniosek dotyczył informacji publicznej przyjmując jednocześnie, że w sprawie mamy do czynienia ze zjawiskiem nadużywania prawa do informacji publicznej. Argumentacja ta znalazła swoje odzwierciedlenie w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej, przy czym w ramach trzeciego zarzutu wskazano na naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 u.d.i.p., w ramach czwartego podniesiono naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., natomiast w przypadku ostatniego z zarzutów wskazano na naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącej nie stanowił nadużycia prawa do informacji publicznej. W rezultacie możliwe, a zarazem konieczne, było zbiorcze odniesienie się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej, którą to w skardze kasacyjnej podniesiono do rangi podstawowego zarzutu. Jednocześnie należy wskazać na swoisty brak spójności argumentacyjnej skargi kasacyjnej, a w zasadzie jej sprzeczność interpretacyjną, bowiem z jednej strony kwestionuje się w niej prawidłowość uznania, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, po czym zarzuca się skarżącej nadużycie prawa do informacji publicznej. Najostrzej nielogiczność wywodów skargi kasacyjnej widoczna jest w uzasadnieniu trzeciego zarzutu, gdzie wprost wskazano, że "w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez [skarżącą], a wniosek miał na celu realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawczyni w postaci wprawdzie informacji publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie [ustawy dostępowej]."

Przechodząc dalej do rozważań odnoszących się do terminu "nadużycie prawa do informacji publicznej" należy podkreślić, że w ramach przepisów ustawy dostępowej pojęcie to nie zostało zdefiniowane. W oparciu o najnowsze orzecznictwo wskazać należy, iż nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest, przy powoływaniu się na jawność życia publicznego, jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1241/22, i z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2387/22). Nadużywanie prawa podmiotowego definiowane jest również jako "korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie" (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5540/21, i z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2520/22).

Odnosząc się ogólnie do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej należy wskazać, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie nie przy kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej bądź nie, ale przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowania norm prawnych wraz z ich percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącą, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.

Wszystkie poczynione dotychczas uwagi prowadzą zatem do wniosku, że nie mogły zadziałać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p; art. 1 ust. 1 oraz art. 2 u.d.i.p.; art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.