Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 719/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Niechanowo z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr XXXIX/248/2023 w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy Niechanowo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę z 5 października 2023 r. na uchwałę nr XXXIX/248/2023 Rady Gminy Niechanowo z dnia 21 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 6 września 2023 r., poz. 8093). Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 6 i § 7 uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 i § 7 uchwały.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.) w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała określająca zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 6 uchwały Rada postanowiła: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". Z kolei z § 7 uchwały wynika, że: "Uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 października 2023 roku".

Skarżący przywołał przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zdaniem organu nadzoru, Rada bezzasadnie przyjęła, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwały nie sposób bowiem zaliczyć do aktów wymienionych w art. 13 powyższej ustawy. W szczególności nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałyby ją do kategorii aktów prawa miejscowego. W żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, niemniej przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem Skarżącego normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, organ nadzoru wskazał, że przepisy o wejściu w życie uchwały zostały zredagowane w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji, a zarazem zasady określoności przepisów prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.). Jego zdaniem uchwała będąca aktem prawa miejscowego, powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości, co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Dodatkowo uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i jasny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Reguły redagowania uchwał będących aktami prawa miejscowego wynikają z "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako "ZTP", w szczególności § 6 i § 25 w zw. z § 143 ZTP, ale również z ogólnej zasady określoności przepisów prawnych, ukształtowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a wyprowadzonej przez ten Trybunał m. in. z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wspomniana zasada wymaga, aby przepisy prawa były jasne, to znaczy precyzyjne i komunikatywne.

Skarżący stwierdził, że rozróżnianie przez prawodawcę miejscowego takich pojęć, jak: "wejście w życie uchwały", (przyszła) "moc obowiązująca uchwały", czy wreszcie "stosowanie uchwały", i ustalanie dla tych zdarzeń odrębnych dat, utrudnia odczytanie właściwej daty, od której uchwała (normy w niej zawarte) zaczyna wiązać jej adresatów.

Dalej podano, że z przepisów § 6 i § 7 uchwały wynikają dwie dyspozycje: pierwsza - według której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, i druga - według której obowiązuje ona od dnia 1 października 2023 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 6 września 2023 r. pod poz. 8093. Zdaniem organu nadzoru, poczynione dotąd rozważania, odnoszące się do redagowania przepisu o wejściu w życie aktu prawa miejscowego, pozwalają uznać, że wskazane powyżej regulacje uchwały dotyczące wejścia jej w życie naruszają prawo w stopniu istotnym, bowiem są niejasne i tworzą wątpliwości interpretacyjne co do daty, od której uchwała zaczyna wiązać adresatów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niechanowo wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Wójta Gminy Niechanowo kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą do wydania przez organ uchwały, która została następnie zaskarżona przez Wojewodę Wielkopolskiego, jest art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt Gminy Niechanowo nie podziela prezentowanego przez Wojewodę poglądu, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Podał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych sołtysów jest aktem prawa miejscowego. Jak już wielokrotnie w orzecznictwie sądowym podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

Zdaniem organu nieopublikowanie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Niechanowo w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowiłoby istotne naruszenie prawa, gdyż jest to akt prawa miejscowego. Z tych względów uznano, iż nie doszło do żadnego uchybienia, a tym samym do naruszenie prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości czy w części. Skoro bowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego to powinna zostać opublikowana zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Jednocześnie odnosząc się do zredagowania w sposób wadliwy przepisów o wejściu w życie uchwały organ zauważył, iż nie jest to w żaden sposób istotne naruszenie. Działanie Sądu polegające na stwierdzeniu nieważności (całkowitej lub częściowej) może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której naruszenie prawa będzie istotne. Natomiast stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa o charakterze nieistotnym nie daje mu podstaw do eliminowania z obrotu prawnego (w całości lub w części) danego zarządzenia lub aktu prawa miejscowego — w takim przypadku organ nadzoru ogranicza się do stwierdzenia, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa. Funkcjonują dwa rodzaje niezgodności z prawem — tj. istotne, jako podstawa stwierdzania nieważności oraz nieistotne. Co do pierwszego z nich, zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, jakie nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. O istotnym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Organ podał, że w przypadku uznania, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Niechanowo jest aktem prawa miejscowego, a Sąd stwierdzi uchybienia w uchwale w zakresie § 6 i § 7 będzie to naruszenie nieistotne. Jednocześnie może ono zostać usunięte przez Sąd w następujący sposób tj. poprzez usunięcie z § 6 słów "po upływie 14 dni" i pozostawienie pozostałej treści zapisu w następujący sposób "Uchwała wchodzi w życie po jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego".

Jednocześnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku uznania przez Sąd, iż uchwała Rady Gminy Niechanowo z dnia 21 sierpnia 2023 roku nr XXXIX/248/2023 w przedmiocie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, nie stanowi aktu prawa miejscowego to Wójt wniósł o uchylenie § 6 ww. uchwały i pozostawienie jej w pozostałym zakresie bez zmian.

Jeszcze z dalej posuniętej ostrożności procesowej w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Niechanowo jest aktem prawa miejscowego oraz że występuje sprzeczność w § 6 i § 7 uchwały, niedająca się pogodzić poprzez usunięcie z § 6 stów "po upływie 14 dni", wniósł o uchylenie § 7 w całości przy jednoczesnym pozostawieniu § 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga Wojewody Wielkopolskiego okazała się zasadna w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Artykuł 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2023 r., poz. 40, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej jako "u.s.g.), stanowi w pełni samodzielną podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności.

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej z zaskarżoną.

Zgodnie z art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Przy czym, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Podstawowym instrumentem nadzoru jest wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo, wynikający z art. 90 ust. 1 u.s.g. obowiązek wójta do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu 2 dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.), jak w niniejszej sprawie.

Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 tejże ustawy). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru - Wojewoda Wielkopolski nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę Rady Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu po upływie 30 dni od dnia jej otrzymania.

W tym miejscu odnieść należy się do spornego między stronami charakteru zaskarżonej uchwały. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 37b u.s.g., rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży.

Niepodzielając stanowiska skarżącego Wojewody, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje pogląd, że uchwała organu gminy w sprawie ustalenia sołtysom diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, Lex nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, Lex nr 2037405). Uchwała w sprawie ustalenia zasad, na podstawie których sołtysom przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ zarówno diety jak i zwrot kosztów podróży miały charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Niechanowo, który pełniłby funkcję sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy tej uchwały stały się generalnymi (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, LEX nr 3220983).

Nie ulega również wątpliwości, że uchwała w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwała ta nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje. Taki aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróżny służbowych uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji.

Mając powyższe na uwadze, trafnie wskazuje Wójt Gminy Niechanowo, że uchwała wydana na podstawie art. 37b u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego. Oddalić zatem należało skargę Wojewody Wielkopolskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia § 6 uchwały, stwierdzającego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że uchwała nr XXXIX/248/2023 Rady Gminy Niechanowo z dnia 21 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 września 2023 r., pod pozycją 8093. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n.") ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Przechodząc do drugiej części zarzutów skargi wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Co jednak najistotniejsze, data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Z tego powodu za prawidłowe uznać należy postanowienie § 6 uchwały, albowiem uchwała podlegała ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym. Ponadto sformułowanie tego postanowienia uchwały mieści się w zamkniętym katalogu wskazanym w § 45 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "ZTP").

Reguluje on, że przepisowi o wejściu w życie można nadać brzmienie: 1) "Ustawa wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia"; 2) "Ustawa wchodzi wżycie po upływie... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia"; 2a) "Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia"; 3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi wżycie... dnia... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia"; 3a) "Ustawa wchodzi wżycie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia"; 4) "Ustawa wchodzi wżycie z dniem... (dzień oznaczony kalendarzowo)"; 5) "Ustawa wchodzi wżycie z dniem ogłoszenia"" 6) "Ustawa wchodzi w życie...;, z wyjątkiem art....;, który wchodzi w życie..."; 7) "Ustawa wchodzi wżycie w terminie określonym w ustawie z dnia... -... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U....)".

Z powyższego wynika, że § 6 zaskarżonej uchwały zredagowano na wzór § 45 ust. 1 pkt 1 ZTP i zdaniem Sądu ocenić należy jego sformułowanie jako prawidłowe. Niezasadne więc były ewentualne wnioski Wójta o usunięcie z § 6 uchwały słów "po upływie 14 dni" i pozostawienie pozostałej części postanowienia § 6 uchwały.

Odmiennie natomiast Sąd ocenia postanowienie § 7 uchwały. Zdaniem Sądu, wprowadza on wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały nr XXXIX/248/2023 Rady Gminy Niechanowo z dnia 21 sierpnia 2023 r. Brak jednoznaczności co do daty wejścia w życie i wprowadzenia pojęcia "mocy obowiązującej" uchwały Sąd ocenia jako istotne naruszenie prawa. Z regulacji określonej w § 6 ZTP i § 25 ZTP wynika, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Na mocy § 143 ZTP przepisy te stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Tym samym, § 7 uchwały narusza zasadę określoności przepisów prawa, a także wpływa na konkretność, precyzyjność i komunikatywność tekstu prawnego. W § 6 uchwały jednoznacznie i prawidłowo określono bowiem moment wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Natomiast, w § 7 posługując się pojęciem "mocy obowiązującej", Rada Gminy wskazała w istocie drugą datę wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dodatkowo redagując to postanowienie niezgodnie z zasadami wynikającymi z § 45 ZTP. Powyżej wskazane naruszenia ocenić należy jako istotne, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia § 7 uchwały.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 7, jak orzeczono w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie, odnośnie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 3 wyroku. Przepisy p.p.s.a. nie dają, bowiem podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz organu od skarżącego Wojewody, nawet przy oddaleniu skargi chociażby w części.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z 30 listopada 2023 r. (k. 46 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 47 i nast. akt sąd.).