Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 221/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 3
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 2 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa decyzją nr [...] - [...] z dnia 2 lutego 2023 r. wydaną na podstawie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. , poz. 1634 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] - [...] z dnia 24 października 2022 r. określającą M. R. kwotę do zwrotu w wysokości 130737,35 zł, wyłączając okres naliczania odsetek od 11 stycznia 2023 r. do dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że w odpowiedzi na konkurs nr [...] beneficjent złożył wniosek o dofinansowanie projektu "Dotacja mój pomysł na biznes". Projekt był skierowany do 45 osób ( 25 kobiet i 20 mężczyzn) bezrobotnych i biernych zawodowo w wieku 30 lat i więcej, zamieszkujących na terenie województwa wielkopolskiego. Celem projektu było stworzenie wśród tej grupy 41 miejsc pracy.

Projekt przewidywał udzielenie takich form wsparcia jak:

- szkolenie/doradztwo, które miało umożliwić nabycie wiedzy z zakresu prowadzenia działalności gospodarczej, podstaw księgowości, prawnych aspektów funkcjonowania firmy, marketingu, negocjacji, zasad tworzenia biznesplanu

- przyznanie jednorazowej dotacji inwestycyjnej dla 36 uczestników, których pomysły miały mieć największą szansę realizacji i przetrwania na rynku

- wsparcie pomostowo – finansowe zmniejszające obciążenia publiczno-prawne w I i II półroczu działania nowopowstałych firm uczestników projektu.

Projekt miał być realizowany w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 listopada 2019 r.

20 lutego 2018 r. IZ WRPO zawarła z beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu.

Łącznie beneficjent otrzymał na realizacje projektu w formie zaliczek 1.858.058,72 zł, tj. 99,46% przyznanego dofinansowania.

Pismem z 22 kwietnia 2021 r. IZWRPO poinformowała beneficjenta, że wszystkie wykazane we wniosku nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r., rozliczającym zaliczkę, sprawozdawczym i końcowym, dalej jako WoP nr [...] , wydatki zostały uznane za niekwalifikowane.

Uzasadniając uznanie wykazanych w WoP nr [...] wydatków za niekwalifikowane, odnośnie wydatku wykazanego w poz. 2 WoP nr [...], IZWRPO wskazała, że wydatek w kwocie 7 200,00 zł., ujęty wystawionej przez [...] sp. z o.o. fakturze, nie może być uznany za kwalifikowany, ponieważ beneficjent nie udokumentował przeprowadzenia procedury rozeznania rynku w celu wyłonienia wykonawcy na przeprowadzenie szkolenia lub doradztwa specjalistycznego, naruszając tym samym § 21 ust 3 umowy, zobowiązujący do udokumentowania przeprowadzenia takiej procedury dla wydatków od 5.000,00 zł do 20.000,00 zł, poprzez porównanie cen u co najmniej 2 potencjalnych wykonawców zamówienia.

Odnośnie wydatków wykazanych w poz. 3 WoP nr [...] w odniesieniu do wsparcia wypłaconego 16 uczestnikom projektu w łącznej kwocie 82.569,06 zł., IZWRPO w informacji wskazała, że beneficjent wypłacił wsparcie pomostowe w gotówce, co stanowiło naruszenie zapisów podrozdziału 6.3 pkt 1 lit. o ) Wytycznych, z którego wynika, że transakcje bez względu na liczbę wynikających z nich płatności, dokonane w gotówce, których wartość przekroczy kwotę, o której mowa w ww. art. 19 ustawy Prawo przedsiębiorców są wydatkami niekwalifikowanymi.

Jak wskazał organ, kwota umowy ( transakcji) między beneficjentem a każdym z uczestników przekroczyła 15.000,00 zł, o której mowa w art. 19 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. R. wniósł o uchylenie decyzji z 24 października 2022 r. i umorzenie postępowania w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji z przeprowadzonej przez IZWRPO weryfikacji WOP nr [...], stwierdził naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W ramach projektu beneficjent miał zrealizować 3 zadania :

- wsparcie doradczo – szkoleniowe ( luty 2018 - sierpień 2018 r. )

- dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej (czerwiec 2018 – listopad 2019 r.)

- wsparcie pomostowe ( czerwiec 2018 – listopad 2019 r. ).

Beneficjent miał realizować obowiązki wynikające, m. in., z wytycznych w zakresie kwalifikalności z 19 lipca 2017 r. i z 22 sierpnia 2019 r.

Wytyczne w rozdziale 6.2 pkt 3 stanowiły :

3) Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub – w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców19, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Zgodnie natomiast z § 21 ust. 1 umowy, beneficjent był zobowiązany do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wszelkie wydatki w projekcie w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny oraz do uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłowa i terminową realizacje projektu oraz osiągniecie celów ( produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku.

Zgodnie z § 21 ust. 3 umowy o dofinansowanie – w przypadku zamówień powyżej 5.000 zł netto do wartości poniżej 20.000 zł netto istnieje obowiązek dokonania oraz udokumentowania rozeznania rynku poprzez porównanie cen u co najmniej 2 potencjalnych wykonawców danego zamówienia – gdy na rynku nie istnieje 2 potencjalnych wykonawców to należy przedstawić uzasadnienie wykazujące przesłanki potwierdzające ten fakt.

Jak wskazał organ, beneficjent nie udokumentował przeprowadzenia wymaganej procedury rozeznania na rynku na zrealizowanie szkolenia lub doradztwa specjalistycznego.

Odnosząc się do stanowiska beneficjenta, z którego wynika, że dokonał porównania cen u potencjalnych wykonawców i dosłał w systemie SL 2014 przeprowadzone porównanie – analizę cen dokonano poprzez rozeznanie telefoniczne w dniach 24 - 25 września 2018 r., organ wskazał, że pismem z 5 marca 2021 r. wzywał beneficjenta do przesłania dokumentacji dotyczącej procedur wyboru wykonawców – pod rygorem uznania wydatków za niekwalifikowalne. W wiadomości z 15 marca 2021 r. beneficjent wskazał, że celem wyboru dokonano telefonicznego rozeznania cen, ale nie udokumentowano tych okoliczności. Następnie przedłożono "Protokół wyłonienia najlepszej oferty" podpisany przez beneficjenta, ale bez wskazania daty. Przedłożono również "Poświadczenie złożenia oferty cenowej" – podpisane przez 5 podmiotów gospodarczych, o identycznej treści. Dokumenty te nie zostały opatrzone datą ich sporządzenia i podpisania.

Zdaniem organu, powyższa dokumentacja została wytworzona na potrzeby wykazania braku naruszenia § 21 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Gdyby faktycznie udokumentowano dokonane 24-25 września 2018 r. telefonicznego rozeznania rynku strona przedłożyłaby stosowną dokumentację na wezwanie organu z dnia 5 marca 2021 r.

W ocenie organu, beneficjent naruszył również postanowienia podrozdziału 6.3 lit o) wytycznych, poprzez wypłatę wsparcia pomostowego 16 uczestnikom projektu w gotówce ( łącznie 82 transze ).

Zgodnie z wytycznymi 6.3 lit o) wydatkami niekwalifikowanymi są transakcje dokonane w gotówce, których wartość przekracza równowartość kwoty, o której mowa w art. 19 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. W przedmiotowej sprawie umowy o udzielenie wsparcia finansowego na rozpoczęcie działalności gospodarczej były zawarte na kwotę 43.000,00 zł każda. Zostały one dokonane w formie płatności gotówkowych, a nie w formie przelewu, do czego beneficjent był zobowiązany. Jak wskazał organ, w momencie zawierania przez beneficjenta umów o udzielenie wsparcia finansowego na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a także podczas wypłat dotacji kolejnych transz wsparcia pomostowego, uczestnicy byli przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Bez znaczenia były przy tym zgody uczestników na otrzymanie płatności w formie gotówkowej.

Organ uznał wobec tego, że wskazane wyżej wydatki prawidłowo zostały uznane za niekwalifikowane, co było podstawą do dochodzenia ich zwrotu na podstawie art. 207 u.f.p. Wystąpiły w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia PE i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia obu wskazanych wyżej decyzji, zarzucił naruszenie:

- § 21 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z zw. z podrozdziałem 6.2 pkt 3 wytycznych w zakresie kwalifikalności wydatków w zw. z art. 24 ust. 1 i 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. poprzez ich błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem wydatku objętego wnioskiem o płatność WOP nr [...] ( poz. 2) za niekwalifikowalny

- art. 19 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z podrozdziałem 6.3 pkt 1 lit o wytycznych w zakresie kwalifikalności wydatków w zw. z art. 24 ust. 1 i 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. poprzez ich błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem wydatku objętego wnioskiem o płatność WOP nr [...] ( poz. 3) za niekwalifikowalny

- § 10 ust. 4 pkt 4 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 24 ust. 1 i 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. poprzez ich błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem wydatku objętego wnioskiem o płatność WOP nr [...] ( poz. 3) za niekwalifikowalny

- art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu do zwrotu otrzymanych środków, pomimo braku naruszenia prawa wspólnotowego, braku osiągnięcia korzyści przez beneficjenta oraz z zaniechaniem uwzględnienia wagi i charakteru ewentualnych nieprawidłowości

- art. 25 ust. 9 i 10 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez zaniechanie obowiązku poinformowania beneficjenta ( skarżącego ) w informacji pokontrolnej oraz informacji ostatecznej o pokontrolnych zaleceniach oraz rekomendacjach celem usunięcia nieprawidłowości

- art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizacje programów finansowych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ustawy, podczas gdy środki zostały wydatkowane zgodnie z umową oraz zgodnie z przepisami prawa

- art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. tj. naruszenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonania oceny dowolnej

- art. 7 k.p.a. przez niedokonanie przez organ ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz dokonanie nieprawidłowej wykładni zastosowanych postanowień umownych

- art. 8 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej Pobiednej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym, ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zarządu Województwa z dnia 2 lutego 2023 r. utrzymująca decyzję wydaną przez ten organ w dniu 24 października 2022 r. określającą M. R. kwotę do zwrotu w wysokości 130737,35 zł, wyłączając okres naliczania odsetek od 11 stycznia 2023 r. do dnia doręczenia decyzji.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 tj. z późn. zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa.") i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 - dalej; "u.f.p.").

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj.m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 publ. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11).

Wskazać także należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 "nieprawidłowością" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych.

Korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej. Dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie),

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. II GSK 917/13).

Z regulacji powyższych wynika, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Zatem rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga przesądzenia, czy wskazywane przez organ uchybienia mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych.

Szczegółowe zasady dofinansowania projektu, (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r.), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 30 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku ich nieprawidłowego wykorzystania.

W kontrolowanej sprawie, jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń, ostatecznie, po uznaniu wydatku określonego w WOP poz. 1 za kwalifikowany, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. Beneficjent nie udokumentował przeprowadzenia procedury rozeznania rynku w celu wyłonienia wykonawcy na przeprowadzenie szkolenia lub doradztwa specjalistycznego, naruszając tym samym § 21 ust 3 umowy, zobowiązujący do udokumentowania przeprowadzenia takiej procedury dla wydatków od 5.000,00 zł do 20.000,00 zł, poprzez porównanie cen u co najmniej 2 potencjalnych wykonawców zamówienia, wobec czego wydatek wykazany w poz. 2 WoP nr [...], w kwocie 7 200,00 zł., ujęty wystawionej przez [...] sp. z o.o. fakturze, nie może być uznany za kwalifikowany.

2.. Odnośnie wydatków wykazanych w poz. 3 WoP nr [...] w odniesieniu do wsparcia wypłaconego 16 uczestnikom projektu w łącznej kwocie 82.569,06 zł., beneficjent wypłacił wsparcie pomostowe w gotówce, co stanowiło naruszenie zapisów podrozdziału 6.3 pkt 1 lit. o ) Wytycznych, z którego wynika, że transakcje bez względu na liczbę wynikających z nich płatności, dokonane w gotówce, których wartość przekroczy kwotę, o której mowa w ww. art. 19 ustawy Prawo przedsiębiorców są wydatkami niekwalifikowanymi.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie, organ prawidłowo uznał, że przedstawione wyżej nieprawidłowości w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że wykorzystanie przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizacje projektu nastąpiło z naruszeniem procedur wskazanych w umowie, a zatem wypełniało przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., powodując obowiązek zwrotu środków.

Jak prawidłowo wskazał organ, beneficjent miał realizować obowiązki wynikające, m. in., z wytycznych w zakresie kwalifikalności z 19 lipca 2017 r. i z 22 sierpnia 2019 r.

Wytyczne w rozdziale 6.2 pkt 3 stanowiły że:

3) Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub – w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców19, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Zgodnie natomiast z § 21 ust. 3 umowy o dofinansowanie – w przypadku zamówień powyżej 5.000 zł netto do wartości poniżej 20.000 zł netto istnieje obowiązek dokonania oraz udokumentowania rozeznania rynku poprzez porównanie cen u co najmniej 2 potencjalnych wykonawców danego zamówienia – gdy na rynku nie istnieje 2 potencjalnych wykonawców to należy przedstawić uzasadnienie wykazujące przesłanki potwierdzające ten fakt.

W świetle wskazanych przepisów, prawidłowa jest ocena IZ WRPO, że beneficjent nie udokumentował przeprowadzenia wymaganej procedury rozeznania na rynku na zrealizowanie szkolenia lub doradztwa specjalistycznego. Dotyczyło to kwoty 7200 zł ujętej w fakturze nr [...]. Organ wzywał beneficjenta w dniu 2 marca 2021 r. do przesłania dokumentów dotyczących przeprowadzonej procedury wyboru szkoleń/doradztwa specjalistycznego. Następnie, pismem z 5 marca 2021 r. wzywał beneficjenta do przesłania dokumentacji dotyczącej procedur wyboru wykonawców – pod rygorem uznania wydatków za niekwalifikowalne.

Zgodnie z § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie beneficjent winien usunąć błędy lub składać wyjaśnienia czy dokumenty dotyczące projektu w wyznaczonym terminie, pod rygorem uznania określonych wydatków za niekwalifikowalne.

W wiadomościach z 5 i 9 marca 2021 r. beneficjent nie odniósł się do kwestii wyboru wykonawcy. W wiadomości z 15 marca 2021 r. beneficjent wskazał, że celem wyboru dokonano telefonicznego rozeznania cen, ale nie udokumentowano tych okoliczności. Dopiero po uzyskaniu pisma organu o uznaniu wydatku za niekwalifikowany, przedłozono "Protokół wyłonienia najlepszej oferty", podpisany przez beneficjenta, ale bez wskazania daty. Przedłożono również "Poświadczenie złożenia oferty cenowej" – podpisane przez 5 podmiotów gospodarczych, o identycznej treści. Dokumenty te nie zostały opatrzone datą ich sporządzenia i podpisania. Ponadto, również te dokumenty przedłożono dopiero wraz z pismem z dnia 12 lipca 2021 r.

W świetle przedstawionych okoliczności, zdaniem Sądu, uzasadniona jest ocena organu, że powyższa dokumentacja została wytworzona na potrzeby wykazania braku naruszenia § 21 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Gdyby faktycznie udokumentowano dokonanie 24 - 25 września 2018 r. telefonicznego rozeznania rynku, strona przedłożyłaby stosowną dokumentację na wezwanie organu z dnia 5 marca 2021 r., Zatem, prawidłowo organ uznał przedmiotowy wydatek za niekwalifikowany.

W ocenie Sadu organ trafnie stwierdził ponadto, że beneficjent naruszył również postanowienia podrozdziału 6.3 lit o Wytycznych poprzez wypłatę wsparcia pomostowego 16 uczestnikom projektu w gotówce ( łącznie 82 transze ).

Zgodnie z Wytycznymi 6.3 lit o) wydatkami niekwalifikowanymi są transakcje dokonane w gotówce, których wartość przekracza równowartość kwoty, o której mowa w art. 19 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

W przedmiotowej sprawie, umowy o udzielenie wsparcia finansowego na rozpoczęcie działalności gospodarczej były zawarte na kwotę 43.000,00 zł każda. Zostały one dokonane w formie płatności gotówkowych, a nie w formie przelewu, do czego beneficjent był zobowiązany. Jak prawidłowo wskazał organ, w momencie zawierania przez beneficjenta umów o udzielenie wsparcia finansowego na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a także podczas wypłat dotacji kolejnych transz wsparcia pomostowego, uczestnicy byli przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Bez znaczenia były przy tym zgody uczestników na otrzymanie płatności w formie gotówkowej. Nie mogły one bowiem zmienić obowiązków beneficjenta wynikających bezpośrednio z umowy i wytycznych.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia § 10 ust. 4 pkt 4 umowy o dofinansowanie oraz art. 24 ust. 2 i 9 ustawy wdrożeniowej, albowiem z umowy wynika bezpośrednio obowiązek przedkładania przez beneficjenta wraz z każdym wnioskiem o płatność określonych dokumentów oraz informacji niezbędnych do dokonywania wyczerpującej i skutecznej weryfikacji wniosków o płatność.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 25 ust. 9 i 10 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Organ poinformował bowiem stronę pismem z 22 kwietnia 2021 r. o zatwierdzenia WoP nr [...] i przekazał mu szczegółowe rozliczenie – wykaz wydatków niekwalifikowalnych ustalonych w trakcie weryfikacji. Organ poinformował beneficjenta o prawie do wniesienia w terminie 14 dni zastrzeżeń do ustaleń w zakresie wydatków niekwalifikowalnych. Beneficjent pismem z dnia 10 maja 2021 r. przedstawił swoje zastrzeżenia.

Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że możliwość dokonania tego rodzaju oceny, jak w przedmiotowej sprawie potwierdzają wiążące beneficjenta Wytyczne, w których stwierdza się, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie.

Ponadto, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność i w trakcie realizacji projektu, zostaną zrefundowane.

Ocena kwalifikowalności wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa. Właściwa instytucja jest uprawniona do badania kwalifikowalności wydatków na każdym etapie postępowania o przyznanie dofinansowania.

Odnosząc się do przesłanki powiązania naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE wskazać należy, że możliwość powstania szkody należy rozumieć, jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała jedynie hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał w orzecznictwie, że pojęcie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 obejmuje faktyczne wystąpienie szkody jak i jedynie potencjalne. Wystarczy zatem by istniało zagrożenie powstania szkody, w danej sprawie nie musi zaistnieć konkretna strata finansowa ( por., m.in., wyrok z 31 marca 2015 r., sygn.. akt II GSK 362/14 , wyrok z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 51/13).

Zatem wykrycie naruszenia i uznanie go za nieprawidłowość rodzi obowiązek odzyskiwania kwot wydatkowanych nieprawidłowo tj. nałożenia korekty finansowej.

W tym zakresie działanie organu było uzasadnione i miało wystarczające podstawy prawne. Organ nie naruszył zatem art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzono prawidłowo, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Wobec powyższego, uznając zarzuty skargi za niezasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.