Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 375/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3 a
journal: Dz.U. 2023 poz 338
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2024 r. [...] w przedmiocie nakazania prawidłowego oznakowania produktów spożywczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] w B. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. nad N. decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] nakazał W. Ł. (tj. Skarżącemu) prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą W. Ł. P. P. – H. – U. P. M., ul. [...], [...] nad N. :

1. Oznakować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego produkt pn.: Mleko następne [...] 2 (6 – 12 miesięcy),

2. Dostosować na stronach internetowych treść reklamy i prezentację produktu pn. Mleko następne [...] (6 – 12 miesięcy) do obowiązujących przepisów prawa żywnościowego.

Jednocześnie organ w sentencji decyzji wskazał, że obowiązki wymienione w pkt 1 i 2 należy wykonać w terminie do dnia [...] lutego 2024 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał:

- art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. u. z 2023 r. poz. 338 z późn. zm.),

- art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."),

- § 13 ust. 3 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1026),

- art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 21 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.) - - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1169/2011"

- art. 9 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz załącznik "wykaz unijny, o którym mowa w art. 15 ust. 1" ) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 181, str. 35 z późn. zm. s.35) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 609/2013",

- art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/127 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz informacji na ich temat, a także w odniesieniu do informacji dotyczących żywienia niemowląt i małych dzieci (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 25, str. 1 z późn. zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji nr 2016/127".

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego Inspektor Sanitarny (zwany dalej "PWIS") decyzją z [...] marca 2024 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że [...] lipca 2023 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. nad N. (zwanego dalej "PPIS") wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. przekazujące skargę konsumenta dotyczącą niewłaściwej jakości produktu pod nazwą Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy), masa netto 900 g, nr partii: L27102022 [...].02.2024, producent: P. M., ul. [...], [...] nad N..

Wobec powyższego przedstawiciele PPIS w [...] lipca 2023 r. podjęli próbę przeprowadzenia kontroli sanitarnej w siedzibie ?rmy Skarżącego. Skarżącego nie było w siedzibie firmy, natomiast na korytarzu budynku kontrolujący spotkali pracownicę innej firmy – należącej do M. Ł. (syna Skarżącego), która po wylegitymowaniu się kontrolujących oświadczyła, że iż właściciel zakładu przebywa na zwolnieniu lekarskim, natomiast w obiekcie nie znajduje się żadna osoba upoważniona do reprezentowania ?rmy podczas jego nieobecności ani żaden pracownik firmy. Wobec tego przedstawiciele PPIS podjęli decyzję o kontynuowaniu dalszych czynności kontrolnych w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitamo-Epidemiologicznej w N. nad N.. Tego samo dnia kontrolujący dokonali zrzutów ekranu następujących stron intemetowych: [...] a następnie przeprowadzili ich analizę. Ustalono, że na ww. stronach internetowych odbywała się sprzedaż produktu pod nazwą Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy) o masie netto 900 g. Dodatkowo dokonano oceny znakowania przedmiotowego środka spożywczego, na podstawie, której stwierdzono szereg nieprawidłowości z przepisami prawa krajowego oraz Unii Europejskiej. Powyższe szczegółowo wskazano w protokole z kontroli Nr [...]/ES z [...] lipca 2023 r. oraz w uzasadnieniu decyzji PPIS Nr [...] (od str. 3 do str. 17).

Organ wskazał, że w związku z ww. kontrolą w dniu [...] sierpnia 2023 r. wpłynął sprzeciw Skarżącego na działania PPIS (datowany na [...] sierpnia 2023 r.). Postępowanie w sprawie tego sprzeciwu zostało umorzone przez PPIS decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...]. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Skarżący złożył natomiast odwołanie od decyzji PPIS nr [...] (tj. decyzji w przedmiocie oznakowania produktu).

W odwołaniu zarzucono naruszenie:

- art. 48 ust. 1, art. 49, art. 51 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 236, dalej: Prawo przedsiębiorców");

- przepisów rozporządzenia Komisji 2016/127,

- zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 pkt 1 Prawa przedsiębiorców i naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. w zw. z zasadą udzielania informacji wyrażoną w art. 9 k.p.a.

Po przeanalizowaniu przesłanych wniosków i zastrzeżeń w związku z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania administracyjnego PWIS stwierdził, że zawarte w nim informacje nie mają wpływu na inne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, niż to zawarte w sentencji decyzji.

PWIS podniósł, że interwencja, którą zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przekazał Państwowy Powiatowy inspektor Sanitarny w R., dotyczyła wątpliwości jakości zakupionego produktu pn. Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy), masa netto 900 g. Konsument w złożonym zawiadomieniu wskazał na zanieczyszczenie produktu niewielkimi, czarnymi cząstkami oraz na wystąpienie dolegliwości żołądkowo- jelitowych i wysypki u niemowlęcia, po podaniu przedmiotowego produktu spożywczego, przygotowanego zgodnie z instrukcją producenta. Mając na względzie powyższe przedstawiciele PPIS w N. nad N. podjęli próbę kontroli w siedzibie podmiotu odpowiedzialnego za produkt, którego dotyczyła interwencja, przedsiębiorstwa Skarżącego. Wobec nieobecności w obiekcie właściciela zakładu, osób przez niego upoważnionych oraz jego pracowników, niemożliwym było dokonanie ?zycznej oceny produktu Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy). Mając jednak na względzie zapewnienie bezpieczeństwa wrażliwej grupy konsumentów, której dedykował ww. środek spożywczy sam przedsiębiorca, poprzez wskazanie w oznakowaniu produktu spożywczego przedziału wiekowego ,,6-12 miesięcy", w siedzibie organu dokonano dalszych czynności kontrolnych. Mianowicie zwery?kowano ogólnodostępne specy?kacje produktów o podobnej konsystencji jednakże nieidentycznych i co najważniejsze nie dotyczyły produktów skierowanych do dzieci w wieku 6-12 miesięcy, lecz stanowiły "MLEKO W PROSZKU ODŁUSZCZONE", będące produktami ogólnospożywczymi, nieodpowiednimi do żywienia dzieci do 12 miesiąca życia. Na podstawie przeanalizowanych dwóch specyfikacji stwierdzono, że dopuszczone są cząstki przypalone w mleku w proszku odtłuszczonym.

Zdaniem organu pomimo stwierdzenia powyższego nadal istniała zasadność oceny znakowania produktu, pod kątem zgodności z prawem bezpieczeństwa żywności. Organ zwracając uwagę na zgłoszone przez konsumenta wystąpienie dolegliwości żołądkowo-jelitowych oraz wysypki u dziecka musiał dodatkowo zwery?kować, czy informacje zawarte na etykiecie nie wprowadzają konsumenta w błąd i nie stanowią potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia.

PWIS stwierdził, że niezgodnym z prawem jest twierdzenie Skarżącego, iż produkt Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy) jest produktem mlecznym i ogólnospożywczym, a tym samym nie podlega pod przepisy krajowe dedykowane preparatom początkowego i dalszego żywienia, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego

Za niezasadne uznał organ odwoławczy włącznie do akt sprawy wskazanych przez Skarżącego wyroków Sądu Rejonowego w N. nad N. (ysgn. II W 622/20, II W 472/22 i II W 318/22), gdyż obejmują one sprawy należące do sądów powszechnych, nie rozstrzygają spraw właściwych dla sądów administracyjnych.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 51 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 3 za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. W przedmiotowej sprawie przedstawiciele PPIS podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, nie mieli jednak możliwości jej zrealizowania, ze względu na brak obecności w zakładzie jego właściciela; w zakładzie tym nie przebywał żaden z jego pracowników ani nie wyznaczono osoby do reprezentowania ?rmy Skarżącego podczas jego nieobecności. Nadto, zgodnie z art. 51 ust. 3a Prawa przedsiębiorców ,,(...) poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy (...) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (...), jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej". W analizowanym przypadku Skarżący dokonywał sprzedaży i reklamy środka spożywczego pn. Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy) za pośrednictwem lntemetu (sklep-smilk.pl i [...].pl). Ponadto biorąc pod uwagę okoliczności, tj. brak możliwości przeprowadzenia kontroli sanitarnej w siedzibie przedsiębiorcy, w zakresie interwencji konsumenckiej dotyczącej produktu skierowanego dla niemowląt pn. Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy), uzasadniało zrealizowanie przez kontrolujących czynności służbowych w sposób zdalny, w siedzibie organu.

PWIS podkreślił, że postępowanie organu kontroli żywności było zgodne z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sygn. ll SA/Bd 802/21 z 27 października 2021 r.), w którym to Sąd stwierdził, iż w przypadku kontroli polegającej na sprawdzeniu treści stron internetowych, na których przedsiębiorca sprzedawał i reklamował produkty, nie istniała konieczność przeprowadzania czynności kontrolnych w siedzibie jego przedsiębiorstwa.

Organ wskazał ponadto, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE L 95/1 z 07.04.2017 z późn. zm.; dalej rozporządzenie nr 2017/625) wyraźnie wskazuje na "każdą formę kontroli" zatem nie ogranicza miejsca jej przeprowadzenia do siedziby kontrolowanego podmiotu.

Organ wskazał też, że przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1448), w żaden sposób nie zabraniają organom przeprowadzenia kontroli w ich siedzibach.

Jednocześnie przeprowadzenie kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy znajduje także prawne uzasadnienie w treści art. 9 pkt 5 rozporządzenia 2017/625, zgodnie z którym "Kontrole urzędowe w miarę możliwości przeprowadza się w sposób pozwalający na zmniejszenie do niezbędnego minimum obciążenia administracyjnego i zakłóceń w działalności podmiotów, przy czym nie może to mieć negatywnego wpływu na skuteczność kontroli".

Wobec powyższego WPIS uznał, że informacje zebrane w toku prowadzonych czynności kontrolnych nie naruszają przepisu wskazanego w art. 51 ust. 3 Prawa przedsiębiorców., zatem mogą stanowić dowody w postępowaniu kontrolnym.

Odnośnie braku zawiadomienia o kontroli PWIS wskazał, że upoważnienia do kontroli (Nr [...], Nr [...]) zostały skutecznie Skarżącemu za pośrednictwem Poczty [...] dnia [...] sierpnia 2023 r.

Organ odwołując się do treści art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców wskazał, że Skarżący, stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie wyjaśnił jaki wpływ miały domniemane naruszenia na wyniki kontroli.

PWIS podkreślił, iż Skarżący przedsiębiorca nie wskazał na piśmie osób przez niego upoważnionych, w szczególności w czasie swojej nieobecności, zatem nie dopełnił obowiązku wskazanego w art. 50 ust. 3 Prawa przedsiębiorców. Wobec tego działanie przedsiębiorcy (brak obecności, brak wyznaczenia osoby upoważnionej) można uznać za celowe utrudnienie przeprowadzenia czynności kontrolnych w jego przedsiębiorstwie.

PWIS uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenie Komisji (UE) 2016/127 poprzez przyjęcie, iż mają one zastosowanie do mleka w proszku. Jak wskazał sam Skarżący, przedmiotowy akt ma zastosowanie do preparatów do początkowego i dalszego żywienia niemowląt, a właśnie do takiej grupy środków spożywczych zalicza się produkt spożywczy będący przedmiotem niniejszego postępowania. Przedsiębiorca jasno wskazał w oznakowaniu produktu pn. Mleko następne [...] 2 (6-12) miesięcy, masa netto 900 g, iż jest to ,,Mleko następne dla niemowląt po 6 miesiącu życia". Dodatkowo oznakowanie produktu wprost wskazuje, iż środek spożywczy jest przeznaczony dla niemowląt w wieku ,,6-12 miesięcy". Powyższe potwierdzają zdjęcia puszek, etykiety produktu oraz zrzuty ekranu zgromadzone w materiale dowodowym. Nadto stosowane przez przedsiębiorcę nazewnictwo środka spożywczego jest zgodne z załącznikiem Vl część B rozporządzenia Komisji (UE) 2016/127, zgodnie z którym "Nazwy preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt wytwarzanych w całości z białek mleka krowiego lub białek mleka koziego są następujące (...) w języku polskim: »Mleko początkowe‹‹ i »Mleko następne‹‹". Brzmienie powyższej regulacji prawnej jest tożsame z §13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. Zgodnie z ww. przepisem "Preparaty (...) wytwarzane wyłącznie z białka mleka krowiego lub białka mleka koziego, są wprowadzane do obrotu pod nazwami, odpowiednio, »mleko początkowe‹‹ i »mleko następne‹‹".

PWIS wskazał, iż zgodnie z punktem (5) preambuły rozporządzenia Komisji (UE) 2016/127 "Preparaty do początkowego żywienia niemowląt i preparaty do dalszego żywienia niemowląt są wyspecjalizowanymi produktami, które zostały stworzone specjalnie dla wrażliwej grupy konsumentów". Wobec powyższego, aby były one odpowiednie i bezpieczne, w oparciu o opinię Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności, ustalono szczegółowe wymogi dotyczące ich składu, które zawarto w ww. rozporządzeniu.

PWIS podkreślił ponadto, iż prawo krajowe oraz Unii Europejskiej nie przewiduje wprowadzania na rynek produktów ,,mlekozastępczych" skierowanych dla niemowląt do ukończenia 12 miesiąca życia, innych niż preparaty do początkowego i dalszego żywienia niemowląt. Kategoryzowanie przez przedsiębiorcę produktu pn. Mleko następne [...] 2, jako mleka w proszku dedykowanego dla dzieci jest niedopuszczalne. W przypadku mleka w proszku (produktu ogólnospożywczego), zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 29 z późn. zm.). Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, w oznakowaniu mleka w proszku podaje się ,,informację, że produkt »nie jest przeznaczony dla niemowląt poniżej 12 miesięcy«", co równoznaczne jest z zakazem ich podawania niemowlętom.

Odnośnie zarzutu naruszeni art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez brak dokonania zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli PWIS wskazał, że brak zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli nie stanowi nieprawidłowości, jeżeli zostanie spełniona przez organ co najmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 48 ust 11 Prawa przedsiębiorców. Kontrola u Skarżącego była zaś przeprowadzona na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którymi zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku, gdy: ,,1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie raty?kowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej" (...) 4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska". W protokole kontroli jako przyczynę odstąpienia od zawiadomienia o kontroli, przywołano art. 9 ust. 4 rozporządzenie nr 2017/625, zgodnie z którym "Kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia".

Za niezasadny organ uznał także organ zarzut, że organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do prowadzenia kontroli na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625"

PWIS podniósł, że już samo brzmienie rozporządzenia wskazuje, iż zostało ono wydane ,,w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego (...)". Nadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a tego rozporządzenia ma ono "zastosowanie do kontroli urzędowych prowadzonych w celu wery?kacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością". Wobec powyższego treść ww. aktu prawnego jasno wskazuje, iż ma ono zastosowanie do wszystkich organów bezpieczeństwa żywności, w tym Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednocześnie na podstawie ww. rozporządzenia przedstawiciele PPIS mieli możliwość dokonania wery?kacji spełnienia przepisów prawa Unii Europejskiej i prawa krajowego, które wymieniono w protokole kontroli interwencyjnej z [...] lipca 2023 r. oraz decyzji Nr [...].

Zdaniem PWIS w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się także przesłanka zagrożenia życia i zdrowia, z uwagi na interwencję konsumencką przekazaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., dotyczącą produktu przeznaczonego dla niemowląt. Osoba skarżąca wskazała m.in. na zanieczyszczenie produktu niewielkimi, czarnymi cząstkami, które wyraźnie odróżniały się od reszty produktu oraz na wystąpienie u niemowlęcia dolegliwości żołądkowo-jelitowych po spożyciu środka spożywczego pn. Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy) przyrządzonego zgodnie z zaleceniami producenta. Dodatkowo, fakt zaistnienia interwencji, wbrew twierdzeniu Skarżącego, wskazano w protokole kontroli.

PWIS podkreślił, że brak dokonania zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez organ urzędowej kontroli żywności z powołaniem się na ww. regulacje prawne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa – znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. sygn. ll SA/Bd 385/23; sygn. ll SA/Bd 936/22 - Wyroki WSA w Bydgoszczy; sygn. Vll SA/Wa 1536/19 - Wyrok WSA w Warszawie).

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 pkt 1 Prawa przedsiębiorców) poprzez brak dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli – PWIS zwrócił uwagę, że nie wynikało to z celowego działania przedstawicieli PPIS. Kontrolujący nie dokonali wpisu o kontroli w książce kontroli ze względu na zaistniałe okoliczności, tj. z uwagi na brak w siedzibie kontrolowanej ?rmy jej właściciela ani jakiejkolwiek osoby upoważnionej do reprezentowania zakładu Skarżącego oraz nieobecność osób będących jego pracownikami, co odnotowano w protokole z kontroli interwencyjnej z [...] lipca 2023 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady pogłębienia zaufania (art. 8 k.p.a.) w zw. z zasadą udzielania informacji wyrażoną w art. 9 k.p.a., poprzez brak pełnego ustosunkowania się do zarzutów, wniosków i twierdzeń Skarżącego składanych w trakcie trwania postępowania administracyjnego – PWIS stwierdził, że nie ma on odzwierciedlenia w zebranym w materiale dowodowym. Przedstawiciele PPIS należycie i wyczerpująco informowali Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ze względu na okoliczności kontroli organ prowadził z przedsiębiorcą korespondencję za pośrednictwem Poczty [...]. Do strony wystosowano m.in. upoważnienia do kontroli, protokół z kontroli interwencyjnej sanitarnej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z [...] września 2023 r. i zawiadomienia o planowanym zakończeniu postępowania dowodowego (pisma z [...] września 2023 r., [...] października 2023 r., [...] listopada 2023 r.). Pełnomocnika Skarżącego informowano o przyczynach braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz możliwości zapoznania się z aktami (pisma z [...] września 2023r., [...] października 2023 r., [...] listopada 2023 r.). Z uwagi na przesłaną przez pełnomocnika Skarżącego odpowiedź na zastrzeżenia do protokołu kontroli interwencyjnej (pismo z [...] sierpnia 2023 r.), dokonano oceny znakowania środka spożywczego pn.: Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy) na podstawie dołączonej do ww. pisma etykiety. Wobec powyższego ponownie stwierdzono nieprawidłowości wymienione w protokole kontroli (ocena znakowania z [...] września 2023 r.). Dodatkowo [...] września 2023 r. wysłano do Skarżącego pismo, w którym ustosunkowano się do zastrzeżeń w sprawie kwestii dotyczących stanu faktycznego. W odniesieniu do czasu trwania [...] lipca 2023 r. wizytacji kontrolujących w zakładzie przedsiębiorcy uwzględniono zastrzeżenie strony. Ponadto PPIS wystosował do Skarżącego [...] września 2023 r. pismo (odpowiedź na pismo z [...] września 2023 r.), pismo z [...] listopada 2023 r. (odpowiedź na pismo z [...] października 2023 r.). Nadto na podstawie pisma pełnomocnika Skarżącego z [...] października 2023 r. przeprowadzono [...] października 2023 r. analizę prawidłowości prezentacji i reklamy produktu pn. Mleko następne [...] 2 (6-12 miesięcy), która potwierdziła występowanie w dalszym ciągu niezgodności z prawem żywnościowym (potwierdzając to dwie adnotacje służbowe).

Odnośnie podważanych zapisów protokołu kontroli sanitarnej z [...] lipca 2023 r. PWIS podniósł, że kontrolujące przeprowadziły czynności kontrolne w siedzibie stacji ze względu na brak przejawienia woli współpracy właściciela kontrolowanej ?rmy z organem. Skarżący nie upoważnił żadnej osoby do jego reprezentowania, zatem nie było innej możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych. PWIS zauważył, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie zdejmuje z przedsiębiorcy obowiązku upoważnienia osoby do reprezentowania strony. Wręcz przeciwnie stanowi przesłankę do wyznaczenia osoby reprezentującej zakład przed organami kontroli. Odnośnie braku podpisania protorkołu kontroli przez kontrolującego ze względu na jego nieobecność w zakładzie oraz nieobecność osób przez niego upoważnionych – PWIS powtórzył że przedsiębiorca przebywający na zwolnieniu lekarskim powinien upoważnić osobę do reprezentowania zakładu w przypadku jakiejkolwiek kontroli, czego Skarżący nie uczynił. Wobec tego niemożliwym było podpisanie dokumentu z kontroli przez osoby do tego upoważnione. Jednocześnie protokół z kontroli został wysłany i odebrany przez Skarżącego wobec czego mógł on zapoznać się z jego treścią.

W skardze do sądu administracyjnego W. Ł. wniósł o uchylenie decyzji PWIS zarzucając jej:

1) naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 416 - dalej: u.P.I.S.) - poprzez brak dokonania zawiadomienia o kontroli - podczas gdy kontrola nie miała zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej, ani nie aktualizowała się przesłanka zagrożenia zdrowia lub życia;

2) naruszenie art. 49 Prawa przedsiębiorców w zw. art. 37 ust. 2 u.P.I.S. zgodnie z którym czynności kontrolne przeprowadza się na podstawie upoważnienia do kontroli, które doręcza się kontrolowanemu przed pierwszą czynnością (nie zaś jak w przedmiotowej sprawie, po trzech dniach ,,wirtualnej kontroli"), w sytuacji gdy Organ wykonywał czynności kontrolne przed podjęciem jakiejkolwiek próby doręczenia odwołującemu upoważnienia do kontroli;

3) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z przepisami rozporządzenia Komisji 2016/127 poprzez niezasadne przyjęcie, iż mają one zastosowanie do mleka w proszku, podczas gdy ww. regulacja prawna ma zastosowanie do preparatów do początkowego i dalszego żywienia niemowląt, a nie do produktów mlecznych i ogólnospożywczych;

4) naruszenie art. 51 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców zw. art. 37 ust. 2 u.P.I.S. poprzez uzyskanie dowodów będących podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w wyniku przeprowadzenia wirtualnej kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy, bez zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia - tj. w sposób sprzeczny z ww. przepisami prawa, podczas gdy zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu oznacza to, że dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonywanych przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ust. 2-3a nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym. Tym samym jakiekolwiek wykorzystywanie materiału dowodowego zebranego poza siedzibą przedsiębiorcy rodzi również skutki określone w art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców i uniemożliwia ich wykorzystywanie w jakimkolwiek postępowaniu.

Skarżący podniósł, że jeżeli chodzi o możliwość kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy to przepisy u.P.I.S. odsyłają do przepisów Prawa przedsiębiorców, których – wbrew stanowisku organu – nie wyłączają przepisy rozporządzenia nr [...] (które ma charakter aktu ogólnego w stosunku do wcześniej powołanych przepisów o charakterze przepisów szczególnych).

Skarżący podniósł także, że wbrew stanowisku organu jego pobyt na zwolnieniu lekarskim nie oznacza, że celowo utrudnia kontrolę. Organ nie podjął żądnych kroków, aby się z nim skontaktować – mimo że dane kontaktowe są publicznie dostępne.

Skarżący podkreślił, że produkt [...] 2 nie jest wprowadzany do obrotu jako preparat do dalszego żywienia niemowląt. Stosowanie przez Organ regulacji dotyczących preparatów do dalszego żywienia niemowląt jest niepoparte żadnym dowodem i sprzeczne z oznakowaniem produktu. [...] 2 nie jest etykietowany ani reklamowany jako preparat do dalszego żywienia niemowląt, nie jest również tak kategoryzowany na stronach internetowych, w szczególności na stronie [...], gdzie wprost zaznaczono, iż "[...] 2 nie jest preparatem, preparatem mlekozastępczym, suplementem diety czy wyrobem spożywczym specjalnego przeznaczenia medycznego". Skarżący Odwołujący jednoznacznie prezentuje produkt jako mleko w proszku dedykowane dla dzieci, a nie preparat mlekozastępczy lub preparat do żywienia. Organ nie przedstawia żadnych dowodów na własne twierdzenia, że produkt spożywczy będący przedmiotem postępowania jest preparatem.

Skarżący zauważył, że w ramach niniejszego postępowania Organ nawet nie neguje faktu braku złożenia stosownego powiadomienia do rejestru GIS odnośnie [...] 2 - a dopiero zarejestrowanie danego produktu jako preparat do dalszego żywienia niemowląt niesie za sobą obowiązek oznakowania go zgodnie z przepisami prawa w zakresie preparatów.

Mając na uwadze powyższe zdaniem Skarżącego niezasadnie zastosowano rozporządzenie Komisji 2016/127, gdyż nie ma ono zastosowania do mleka. Regulacja ta odnosi się do preparatów do początkowego i dalszego żywienia niemowląt, a nie do produktów mlecznych i ogólnospożywczych. Tym samym doszło do ustalenia rzekomych naruszeń w oparciu o błędną podstawę prawną. Dodatkowo Skarżący zaznaczył, że nie istnieje ani w polskim ani unijnym porządku prawnym przepis zakazujący wprowadzania do obrotu mleka modyfikowanego w proszku dla niemowląt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie Skarżący podkreślił, że prowadzona przez niego działalność podlega nadzorowi weterynaryjnemu, który nie ma zastrzeżeń do oznakowania produktów. Jego zdaniem Państwowa Inspekcja Sanitarna w żadnym zakresie nie może wydawać decyzji odnośnie prowadzonej przez niego działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje Skarżący.

Na wstępie należy wskazać, że niezasadne jest stanowisko Skarżącego, jakoby prowadzona przez niego działalność nie podlegała w ogóle kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż wprowadzany przez niego do obrotu produkt należy kwalifikować jako "produkt pochodzenia zwierzęcego". Należy zauważyć, że tego rodzaju stanowisko (tj. że doszło do przeprowadzenia kontroli przez nieupoważniony organ – Państwową Inspekcję Sanitarną) było prezentowane także w znanej Sądowi z urzędu sprawie ze skargi syna Skarżącego – M. Ł. (prowadzącego działalność pod tym samym adresem i w tym samym zakresie co Skarżący), dotyczącej kontroli należących do niego pomieszczeń w związku z wprowadzaniem do obrotu produktów [...] (0-12) - mleka początkowego w proszku oraz [...] - mleka dla niemowląt i dzieci w proszku, w której to sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2024 r. sygn. II GSK 1274/23.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w ww. wyroku, iż kwalifikowanie produktu jako "produktu pochodzenia zwierzęcego" nie wyłącza całkowicie właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Istotne jest bowiem, że produkt Skarżącego kwalifikowany jest jako "żywność" tj. produkt podlegający regulacjom dotyczącym zagadnienia bezpieczeństwa żywności (zarówno pochodzenia niezwierzęcego, jak i żywności pochodzenia zwierzęcego) oraz żywienia. Na regulacje te składają się m.in. powiązane ze sobą:

- rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie nr 178/2002),

- rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 1 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 852/2004),

- rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 55 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 853/2004),

- ustawa z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r. poz. 2132 z późn. zm., dalej: u.b.ż.ż.)

Według art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż. żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Przepis art. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że żywność (lub środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Skoro w myśl art. 1 ust. 1 u.b.ż.ż. ustawa określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr [...], które obejmują według ust. 2 pkt 1-4: wymagania zdrowotne żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniach Unii Europejskiej; wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny w zakresie nieuregulowanym m.in. w rozporządzeniu nr 852/2004; właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 882/2004, wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 882/2004, to akt ten jest "podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia bezpieczeństwa żywności (zarówno pochodzenia niezwierzęcego, jak i żywności pochodzenia zwierzęcego) oraz żywienia. Jedynie specyficzne wymagania odnoszące się wyłącznie do produktów pochodzenia zwierzęcego regulowane są przepisami odrębnymi Unii Europejskiej oraz przepisami ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego" (uzasadnienie projektu u.b.ż.ż., druk sejmowy V.573).

Jak wskazał NSA w ww. wyroku, nawet jeżeli dane produkty byłyby kwalifikowane jako "produkty pochodzenia zwierzęcego" w rozumieniu ust. 8.1. załącznika I do rozporządzenia nr [...], to w myśl art. 2 pkt 2 u.b.ż.ż. ustawy tej nie stosuje się do żywności pochodzenia zwierzęcego - ale w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu nr [...]. W myśl art. 1 ust. 1 rozporządzenie to ustanawia szczególne przepisy dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny żywności pochodzenia zwierzęcego i przepisy te stanowią uzupełnienie przepisów ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr [...]. Stosuje się je w odniesieniu do nieprzetworzonych i przetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego.

Z drugiej strony w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2019 r. poz. 824 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) w art. 2 zapisano, że jej przepisy nie naruszają przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Konsekwencją wspomnianych uregulowań są regulacje dotyczące urzędowych kontroli żywności z których wynika "podział obowiązków" pomiędzy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej a organy Inspekcji Weterynaryjnej – organy ten nie zastępują się, ale uzupełniają, działając każdy w swoim zakresie.

W myśl art. 73 ust. 1 u.b.ż.ż. organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są:

- organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (pkt 1 lit. a-d), zgodnie z właściwością określoną przepisami u.P.i.s. w odniesieniu do m.in.: żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, przywożonej z państw trzecich oraz wywożonej i powrotnie wywożonej do tych państw, produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym w rozumieniu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] (oznacza on obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego; określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie), z wyłączeniem produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w rolniczym handlu detalicznym;

- organy Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (pkt 3).

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, inspekcja realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania z zakresu bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a cyt. ustawy, inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym przy ich produkcji i wprowadzaniu na rynek, w szczególności nad wymaganiami weterynaryjnymi w sprzedaży bezpośredniej, rolniczym handlu detalicznym oraz działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej.

Nadzór nad działalnością prowadzoną przez Skarżącego, polegającą na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych (w tym produktów do początkowego i do dalszego żywienia niemowląt) sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego oraz nadzoru nad jakością zdrowotną żywności.

Niezasadny jest zarzut przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, jednakże w ust. 11 ww. przepisu wyróżniono wyjątki, gdy nie dokonuje się takiego zawiadomienia. Są to m.in. sytuacje gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (pkt 1), a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska (pkt 4).

W niniejszej sprawie kontrola dotyczyła produktu "[...] 2", które przez samego Skarżącego (producenta) jest określane jako "mleko następne" i "mleko następne dla niemowląt po 6 miesiącu życia" Mając na uwadze tak określone przeznaczenie produktu należało je uznać za preparat do początkowego żywienia niemowląt czyli środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego stosowany w żywieniu niemowląt przez pierwsze miesiące życia, pokrywający całkowite zapotrzebowanie żywieniowe do czasu wprowadzenia odpowiedniego żywienia uzupełniającego - art. 3 ust. 3 pkt 27 u.b.ż.ż. (por. ww. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. II GSK 1274/23 odnoszący się do analogicznych produktów).

Wobec powyższego odnośnie zasad kontroli zastosowanie ma rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia ustanawia ono przepisy dotyczące przeprowadzania przez właściwe organy państw członkowskich kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych, natomiast zgodnie z ust. 2 lit. a rozporządzenie ma zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością.

Z powyższych przepisów wprost wynika, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w której organy stosowały przepisy przyjęte na szczeblu Unii lub przez państwo członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach żywności i bezpieczeństwa żywności. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 ww. rozporządzenia kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola mogła zatem odbyć się bez wcześniejszego zawiadomienia Skarżącego.

Z treści ww. rozporządzenia nr [...] wynika ponadto, że kontrole przeprowadzane m.in. w obszarze bezpieczeństwa żywności (art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia) nie są ograniczone do siedziby przedsiębiorcy i obejmują nie tylko działania wprost wymienione w art. 14 lit. a – i rozporządzenia, ale także wszelkie inne działania niezbędne do zidentyfikowania przypadków niezgodności (art. 14 lit. j rozporządzenia). Nie jest przy tym wykluczona kontrola "wirtualna", skoro pkt 49 preambuły rozporządzenia przewiduje formę dalej idącą wskazując, że w celu przeprowadzenia kontroli urzędowych wymiany handlowej odbywającej się za pośrednictwem internetu lub innych form sprzedaży na odległość właściwe organy powinny mieć możliwość uzyskania próbek poprzez składane anonimowo zamówienia, w odniesieniu do których można następnie przeprowadzić analizę lub badanie, lub poddać je weryfikacji zgodności. Właściwe organy powinny podejmować wszelkie kroki, aby zachować prawo podmiotów do drugiej ekspertyzy.

Pomimo niezasadności zarzutów Skarżącego w powyższym zakresie należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie sformułowano jej sentencji w sposób dostatecznie precyzyjny, pozwalający na jej ewentualne wykonanie w trybie egzekucyjnym.

Rozstrzygnięcie musi być indywidualne, co do adresata decyzji, jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Ke 669/23). Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Gd 1161/20).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji w rozstrzygnięciu swojej decyzji określił dwa obowiązki, które winien wykonać Skarżący tj. wskazał, że Skarżący ma "Oznakować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego produkt pn.: Mleko następne [...] 2 (6 – 12 miesięcy)" oraz ma "Dostosować na stronach internetowych treść reklamy i prezentację produktu pn. Mleko następne [...] 2 (6 – 12 miesięcy) do obowiązujących przepisów prawa żywnościowego." Takie nieprecyzyjne określenie obowiązków powoduje, że to organ egzekucyjny (w przypadku ewentualnej konieczności przymusowego wykonania w postępowaniu egzekucyjnym decyzji) decydowałby czy i w jakim zakresie konkretne oznakowanie produktu oraz konkretna treść reklamy i prezentacji produktu Skarżącego są zgodne z wymogami prawa tj. przepisami prawa żywnościowego. W istocie zatem organ egzekucyjny zamiast decydować czy zachowanie adresata decyzji jest zgodne z nałożonym na niego obowiązkiem (wynikającym z treści decyzji) decydowałby czy adresat decyzji przestrzega przepisów prawa żywnościowego – i to bez konkretyzacji nawet, których przepisów prawa żywnościowego (tj. której konkretnie ustawy, rozporządzenia czy rozporządzenia unijnego oraz którego konkretnie przepisów jednego z tych aktów prawnych). Organ egzekucyjny tym samym występowałby w roli organu rozstrzygającego sprawę w postępowaniu zwykłym – na co przepisy prawa (tj. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie zezwalają.

Należy zauważyć, że wskazanie konkretnych wymagań odnośnie oznakowania produktu nastąpiło w uzasadnieniu decyzji, gdzie np. wskazano, że na etykiecie produktu brak informacji, że "preparat nie może zastępować mleka matki przez pierwsze sześć miesięcy życia" albo że na etykiecie w wykazie składników "brak jest podkreślenia za pomocą pisma wyraźnie odróżniającego substancję lub produkt powodujący alergie lub reakcje nietolerancji wymieniony w zał. II w/w rozporządzenia od reszty składników". Jeżeli organ jest w stanie dostatecznie precyzyjnie określić jakich oznaczeń brakuje – może także z tą samą precyzją zobowiązać stronę np. do umieszczenia na etykiecie produktu informacji, że preparat nie może zastępować mleka matki przez pierwsze sześć miesięcy życia, przy czym zobowiązanie to musi znaleźć się w sentencji tj. rozstrzygnięciu decyzji, które - wynika z treści art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. jest elementem decyzji odrębnym od "uzasadnienia prawnego i faktycznego".

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy – PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a więc w istocie powtórzył wadliwe rozstrzygnięcie.

Należy ponadto zauważyć, że w decyzji organu I instancji określono termin wykonania obowiązków "do dnia [...].02.2004 r." Organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję [...] marca 2024 r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji także co do daty określającej termin wykonania obowiązku. Organ odwoławczy, nawet przy prawidłowym określeniu nakładanego na stronę obowiązku, winien tymczasem zmienić decyzję organu I instancji w zakresie wskazania terminu wykonani obowiązku. Wskazanie jako terminu wykonania decyzji daty przypadającej przed wydaniem decyzji czyni bowiem tą decyzję niewykonalną.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd uznał bowiem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. co determinowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę formułując rozstrzygnięcie decyzji stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.