Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2076/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 84/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty ze środków unijnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 84/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w Warszawie na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu na str. 9: "Należy podkreślić zatem, że składając wniosek o przywrócenie terminu strona przyznała fakt jego uchybienia i wskazała przyczyny, które do tego doprowadziły" oraz na str. 10 "W przedstawionych okolicznościach organ powinien był zatem wyjaśnić kwestię dochowania terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie wzywając stronę do wskazania żądanych okoliczności na podstawie art. 64 § 2 kpa".

Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego w części w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w kierunku podanym w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie Wyroku w zakresie dokonanej przez WSA w Warszawie oceny prawnej niniejszej sprawy oraz zawarcie w uzasadnieniu Wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, polegających na tym, że Sąd nie uwzględnił w pisemnych motywach Wyroku istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, że Skarżąca podważyła skuteczność doręczenia zastępczego decyzji PARP z 25 czerwca 2018 r. nr [...] , ponieważ w miejscu jej siedziby, w budynku wielokondygnacyjnym, gdzie siedzibę ma wiele odrębnych od siebie, różnych podmiotów, nie ma żadnej oddawczej skrzynki pocztowej, jak również brak widocznego (wyodrębnionego) miejsca, w którym można by było pozostawić awizo, a skoro doręczenie zastępcze było wadliwe (Skarżąca reklamowała przesyłkę), to termin 14 dni do wniesienia odwołania od ww. Decyzji nie rozpoczął biegu, dlatego nieprawidłowe jest stwierdzenie Sądu zawarte na str. 9 uzasadnienia Wyroku, że cyt.: "Należy podkreślić zatem, że składając wniosek o przywrócenie terminu strona przyznała fakt jego uchybienia i wskazała przyczyny, które do tego doprowadziły. " oraz - co się z tym wiąże - nieprawidłowe jest też twierdzenie Sądu zawarte na str. 10 uzasadnienia Wyroku, że cyt.: "W przedstawionych okolicznościach organ powinien był zatem wyjaśnić kwestie dochowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie wzywając stronę do wskazania żądanych okoliczności na podstawie art. 64 § 2 kpa. ", bowiem, po pierwsze, termin nie rozpoczął biegu, zaś po drugie. Minister Infrastruktury i Rozwoju w kontrolowanym przez Sąd Postanowieniu uznał, że Skarżąca dochowała terminu 7-dniowego do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, więc orzeczenie Sądu, podważające tę okoliczność (nie jest i nie była ona sporna między Organem a Stroną), narusza zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego ustanowiony przepisem art. 134 § 2 p.p.s.a., toteż, w związku z powyższym, nieprawidłowe są wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu Wyroku, gdyż - wbrew ocenie prawnej Sądu - jedynym, co powinien wyjaśnić Minister w ponownym postępowaniu jest to, czy termin do wniesienia odwołania od Decyzji rozpoczął bieg, a ustaliwszy jednoznacznie. Minister powinien stosownie rozstrzygnąć wniosek o przywrócenie terminu i w konsekwencji rozpatrzeć odwołanie,

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. przez sformułowanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu Wyroku oceny prawnej (wskazań co do dalszego postępowania przez organ) z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, a mianowicie przez to, że na str. 11 uzasadnienia Wyroku Sąd poczynił nieuprawnione rozważania co do konieczności wyjaśnienia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w ponownym postępowaniu, czy Spółka dochowała terminu 7 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, mimo że organ wydając Postanowienie przyjął, że Skarżąca tego terminu (art. 58 § 2 K.p.a.) dochowała i w ten sposób rozstrzygnął na niekorzyść strony wnoszącej skargę, dając podstawy uznania złożonego przez Spółkę wniosku za niedopuszczalny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 28 sierpnia 2023 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania przed NSA z uwagi na brak organu uprawnionego do reprezentacji spółki. Powyższe z tego względu, że dotychczasowy Prezes Zarządu spółki z o.o. zrezygnowała z funkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie postępowania przed NSA wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku całego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w składzie organu skarżącej spółki nie zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie, a tym samym nie wystąpiła sytuacja, którą należałoby kwalifikować jako pozbawienie tejże organu powołanego do reprezentacji. Przemawia za tym całokształt okoliczności wynikających z realiów faktycznych sprawy ustalonych na podstawie akt sądowych.

Treść złożonego oświadczenia w sprawie rezygnacji z funkcji członka zarządu, wskazują, że właśnie przepisy ustawy – Kodeks cywilny stanowić w założeniu miały podstawę prawną dokonanej czynności. Ten sposób działania może co do zasady uzyskać aprobatę, jednakże ocena skuteczności złożonej rezygnacji winna uwzględniać podstawowe zasady składania oświadczeń woli, zgodność z tymi zasadami czynności związanych z realizacją praw podmiotowych, jak i realia faktyczne towarzyszące temu aktowi. Zdaniem rozpatrującego sprawę składu orzekającego, sąd administracyjny uprawniony jest do weryfikacji skutków czynności prawnych dokonywanych na podstawie przepisów prawa cywilnego, jeżeli czynności te przekładają się na uprawnienia strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zwłaszcza jeżeli – podobnie jak w realiach sprawy obecnie rozpoznawanej – zachodzi duże prawdopodobieństwo pozorności jednostronnej czynności prawnej w postaci rezygnacji z funkcji zarządczej. Zgodnie z art. 83 § 1 zd. 1 k.c. "Nieważne jest oświadczenie woli złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru." Możność sięgnięcia po dyspozycję wskazanego przepisu uzależniona jest od kumulatywnego spełnienia 3 przesłanek: 1) oświadczenie woli musi być złożone tylko dla pozoru, 2) oświadczenie woli musi być złożone drugiej stronie, 3) adresat oświadczenia woli musi zgadzać się na dokonanie czynności prawnej jedynie dla pozoru. Oświadczenia woli złożone dla pozoru w rozumieniu art. 83 § 1 k.c. oznacza, że osoba wyrażająca wolę nie ma zamiaru wywołania skutków prawnych łączonych przez prawo ze składanym oświadczeniem (pozorność zwykła, absolutna) bądź ma zamiar dokonania czynności ukrytej, innej aniżeli określona w składanym oświadczeniu (pozorność kwalifikowana, relatywna). Przymiot pozorności, jakkolwiek wymagający elementu współdziałania stron, może odnosić się również do jednostronnych czynności prawnych, w których dochodzi do zakomunikowania oświadczenia woli drugiej stronie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.c. (Z. Radwański [w:] Z. Radwański (red.), System Prawa Prywatnego, Tom 2, Prawo cywilne – część ogólna, wyd. 2, CH BECK 2008, s. 389; K. Pietrzykowski [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, Tom 1, Komentarz do artykułów 1-44910, wyd. 6, CH BECK 2011, s. 438; J. Strzebinczyk [w:] E. Gniewek (red.), P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 7, CH BECK 2016, s. 231). Składanie pozornego oświadczenia woli drugiej stronie za jej zgodą ma miejsce, ilekroć brak zamiaru wywołania określonych skutków prawnych (rzeczona pozorność) jest jednoznaczna dla odbiorcy, który ma pełną świadomość charakteru kierowanego doń oświadczenia woli i rzeczywistego zamiaru składającego oświadczenie (wyrok SN z 30 marca 1998 r., sygn. III CKN 219/98; wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. II CKN 816/97).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w postaci dokumentów złożonych do akt postępowania należało uznać, że rezygnacja z funkcji prezesa zarządu spółki została złożona dla pozoru i miała na celu wywoływanie u osób trzecich, w tym NSA, uzasadnionego (choć złudnego) przekonania rzeczywistego zamiaru tejże wywołania skutków prawnych objętych symulowaną czynnością, tj. zaprzestania piastowania funkcji zarządczej w spółce podczas gdy oświadczenie to ukierunkowane było wyłącznie na obstrukcję procesową wywołaną koniecznością zawieszenia postępowania sądowego (podobnie NSA w wyroku z 21 lutego 2023 r. sygn.. akt III FSK 1061/22). Podobnie jak w przypadku art. 58 k.c., na nieważność czynności prawnej wywodzoną z pozorności oświadczenia woli, które czynność ta zawiera, może powoływać się każda osoba mająca w tym interes prawny, zaś sąd rozpoznający sprawę, na kanwie stanu faktycznego której ujawnia się taka czynność, zobowiązany jest w procesie orzekania brać pod uwagę element pozorności i wynikających zeń skutków prawnych z urzędu, co czyniłoby Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanej sprawie uprawnionym do zastosowania sankcji nieważności z art. 83 § 1 k.c. w przypadku uznania spełnienia przesłanek uznania czynności prawnej za pozorną. Sankcją tą - w odniesieniu do pozorności w postaci zwykłej, w odróżnieniu do pozorności relatywnej – jest przy tym bezwzględna nieważność pozornego oświadczenia woli, niewymagająca czynienia przez sąd orzekający dalszych ocen (np. w zakresie właściwości czynności ukrytej).

Przyjęcie koncepcji rezygnacji z funkcji prezesa zarządu spółki wobec możności oceny tej czynności jako nadużycia prawa podmiotowego potwierdza wcześniejszą konstatację, że w składzie organów spółki będącej stroną nie zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie, co przekłada się na ocenę, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest treść uchwały Sądu Najwyższego wydana w składzie 7 sędziów z 31 marca 2016 r., sygn. akt III CZP 89/15, oraz wywody prawne poczynione w jej uzasadnieniu. Rozwiązania zaprezentowane w rzeczonej uchwale, w szczególności dotyczące braku wpływu powodu do rezygnacji na skuteczność czynności prawnej, prymatu interesu osoby będącej członkiem zarządu w swobodnym uprawnieniu rezygnacji z pełnionej funkcji nad interes spółki czy wyłączenie ograniczeń w dokonywaniu tejże czynności, winno się odnosić w rozpoznawanej sprawie z dużą dozą ostrożności, która wobec znacznego ryzyka nadużycia przez jedynego członka zarządu spółki swojej pozycji i przysługującego prawa podmiotowego czyni zeń celowy mechanizm obstrukcji procesowej, skorelowany z ograniczeniem uprawnień innych uczestników obrotu prawnego, nakazuje przypadek poddany analizie oceniać przez pryzmat wspomnianego nadużycia prawa podmiotowego oraz konstytucyjnego prawa do sądu i uwzględnić pozorny charakter jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez Prezesa Zarządu Spółki, zakończenia mocą swej woli piastowania funkcji zarządczej w spółce.

W ocenie NSA, opisane wyżej działania strony - w świetle możności przyjęcia kwalifikacji prawnej (art. 83 § 1 k.c. i art. 5 k.c.) - winno się w takiej sytuacji identyfikować jako próbę nadużycia instytucji zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dla osiągnięcia celu w postaci przesunięcia w czasie terminu rozpatrzenia sprawy. Pojęcie nadużycia prawa procesowego funkcjonuje zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów krajowych oraz trybunałów europejskich, w tym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie Winer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; z 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie W. przeciwko Niemcom; 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie Steward – Brady przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Europejski Trybunał Praw Człowieka zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W szczególności w wyroku z 1 lipca 1997 r., sygn. 23196/94, w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw". Kwestia zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach z zakresu prawa pomocy (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r., I OZ 175/14).

Nadużycie prawa postrzega się jako wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony (por. postanowienie składu 3 sędziów NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 359/16). W powołanych orzeczeniach instytucję nadużycia prawa wywiedziono z zasady państwa prawnego, której podstawę prawną stanowi art. 2 Konstytucji. Powołując się na poglądy prezentowane w piśmiennictwie, podkreślono, że zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, Przegląd Sądowy 2005/5/47; M. G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205).

W opinii rozpatrującego sprawę składu orzekającego NSA, aktywność strony postępowania sądowoadministracyjnego, nakierowaną na osiągnięcie celu w postaci maksymalnego przesunięcia w czasie rozpoznania sprawy można również rozpoznawać jako nadużycie zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W literaturze zauważa się, że w wyniku nadużycia prawa do sądu poszkodowanymi są inne podmioty prawa do sądu, oczekujące, że ich sprawa zostanie rozpoznana bez nieuzasadnionej zwłoki. Zwłoka ta powstaje w wyniku tego, że organ procesowy musi podejmować działania w celu rozpoznania spraw, których wniesienie może być traktowane w kategoriach instrumentalnego korzystania z uprawnień, a nawet nadużycia prawa do sądu. To zaś wydłuża ogólny okres rozpoznania pozostałych spraw. Nadużywanie prawa do sądu z jednej strony godzi zatem w autorytet sądownictwa i zwiększa koszty jego funkcjonowania, z drugiej zaś jego ofiarą padają osoby zwracające się do sądu z zasadnymi skargami (por. M. Szwast, M. Szwed, Nadużycie prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA z 2016 r. nr 6, s. 52 i nast.). Za poszkodowanego może zostać w takim przypadku uznana również druga strona postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pojęciu nadużycia mieści się takie postępowanie strony, które uzasadnia przekonanie, że zmierza ono do zakłócenia normalnego przebiegu procesu sądowego, w tym do wydłużenia albo uniemożliwienia jego zakończenia. Według Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Działania strony zmierzały do nadużycia instytucji zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez świadomą próbę wykreowania formalnych podstaw zawieszenia, a które to działania zmierzały w istocie wyłącznie do osiągnięcia tego celu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stosowanie przepisów Konstytucji RP może i powinno zasadniczo polegać na ich współstosowaniu z przepisami ustawowymi (por. wyroki NSA z: 1 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 293/05 i 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1738/09; por. też B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 36-39, 46; A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 84-85). Kwestia ta była podejmowana wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prezentowano przy tym, że możliwe pozostaje w świetle zaistniałego stanu faktycznego, tj. działania strony stanowiącego nadużycie prawa jako nakierowanego na zawieszenie postępowania, uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji, współstosowanie norm ustawy zasadniczej (np. art. 2 Konstytucji) z przepisem ustawowym art. 124 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 392/18; wyrok NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 359/16). Warto też odnotować zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące co prawda spółek kapitałowych, lecz odnoszące się do istoty problemu analizowanego w niniejszej sprawie. W wyroku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 332/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadome dokonywanie czynności, których celem jest blokowanie rozpoznania sprawy, a mających postać "żonglowania" funkcjami w spółce, stanowią działania zmierzające do nadużycia prawa procesowego w postaci zawieszenia postępowania, które nie mogą zasługiwać na ochronę, gdyż naruszałoby to zasadę państwa prawnego (podobnie w wyrokach NSA z: 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 342/16; z 15 września 2016 r., sygn. akt I GSK 340/16).

Podzielając zasadniczo przedstawione zapatrywania, rozpatrujący niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zauważa uzupełniająco, że w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest regulacji pozwalającej wprost na uznanie czynności prawnej mającej znaczenie procesowe (czynności materialnoprawnej wywołującej skutki w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym), lecz opartej na przepisach prawa prywatnego, za nieważną – w przypadku jej pozorności (lub co najmniej nieskuteczną – w przypadku nadużycia prawa podmiotowego). Stąd też skład orzekający jest zdania, że formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest w analogicznych realiach faktycznych współstosowanie interpretacyjne normy konstytucyjnej (np. akt 2 oraz 45 ust. 1) w powiązaniu nie tylko z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz również z art. 83 § 1 k.c.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 9 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Decyzją z 25 czerwca 2018 r. PARP określiła spółce kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu tj. środków pochodzących z umowy o dofinansowanie z 13 kwietnia 2013 r. Pismem z 19 listopada 2018 r. spółka wniosła odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku o przywrócenie terminu wskazała, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania bez swojej winy, ponieważ nie doręczono jej decyzji. O wydaniu i treści decyzji dowiedziała się dopiero 14 listopada 2018 r. podczas lektury akt sprawy. Postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawiając stan sprawy przyjął, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z 25 czerwca 2018 r. wynika, że 29 czerwca 2018 r. przesyłkę pozostawiono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję strony, o czym ją zawiadomiono. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie 9 lipca 2018 r. Z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie, 16 lipca 2018 r. podjęto decyzję o jej zwrocie do nadawcy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 84/19 inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnił skargę i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "W przedstawionych okolicznościach organ powinien był zatem wyjaśnić kwestię dochowania terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie wzywając stronę do wskazania żądanych okoliczności na podstawie art. 64 § 2 kpa. W ocenie Sądu w przedstawionych wyżej okolicznościach wydanie zaskarżonego postanowienia było przedwczesne, ponieważ sprawa wymagała dodatkowych wyjaśnień ze strony skarżącej, których złożenie organ powinien był jej umożliwić - co nie miało miejsca." Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym wyjaśniając podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał jako naruszone przez organ administracji publicznej przepisy art. 7kpa i art. 77 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 kpa). Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa, ponieważ termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy.

Według art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Prawidłowość dokonania czynności materialno-technicznych (jakimi są doręczenia) podlega w postępowaniu administracyjnym ocenie organu administracji publicznej, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tak więc związana z tym dokumentacja winna być pełna, pozbawiona wszelkich uproszczeń, pominięć i braków, które niweczyłyby możliwość przeprowadzenia wnioskowań o prawidłowości doręczenia. Stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest czynnością zastrzeżoną wyłącznie dla organu odwoławczego. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Ustalenie daty doręczenia decyzji musi nastąpić w zgodzie z procedurą. Materiał dowodowy musi być zupełny, jego ocena swobodna, ale nie dowolna. Stwierdzenie uchybienia terminu zobowiązuje organ do wydania postanowienia uniemożliwiającego rozpatrzenie odwołania. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, sąd rozpoznawać będzie sprawę tylko i wyłącznie w przedmiocie tego uchybienia, nie zaś w merytorycznym przedmiocie sprawy, w której uchybienie to miało nastąpić. Przesłanka uchybienia terminu, o jakiej mowa w art. 129 § 2 kpa i art. 134 kpa zawsze zostaje stwierdzona ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego wydanym w trybie art. 134 kpa. Zwalczanie tak dokonanego ustalenia jest możliwe tylko i wyłącznie przez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której strona podnosi argumentację dotyczącą prawidłowości (nieprawidłowości) doręczenia.

Ostateczne postanowienie z art. 134 kpa organ odwoławczy wydaje z urzędu, kiedy stwierdzi niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedmiot tego postępowania wyznacza wskazany przepis, a nie żądanie strony zawarte w jakimkolwiek wniosku, co oznacza że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga tę sprawę merytorycznie z urzędu. Jest to sprawa, która pod względem podmiotowym i przedmiotowym nie jest tożsama ze sprawą w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, tj. sprawy sądowoadministracyjnej tożsamej ze sprawą administracyjną.

Natomiast, według art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 kpa). Z tej regulacji prawnej wynika, że przesłanką pierwotną niezbędną do uruchomienia postępowania w tym trybie jest uchybienie terminu tj. istnienie w dacie składnia prośby okoliczności obiektywnej, której istnienie nie może być ustalane dopiero w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu. Przywracanie terminu nie jest przedmiotem uznania administracyjnego, ponieważ organ administracji publicznej ma obowiązek (należy przywrócić) przywrócenia terminu, jeżeli zachodzi ustawowa przesłanka – jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Istota tego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W doktrynie prawa podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonanie się przez organ administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością. Według nauki, uprawdopodobnienie (semiplena probatio), pojmowane jako środek zastępczy dowodu w ścisłym znaczeniu, niedający pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie, stanowi odstępstwo od ogólnej reguły dowodzenia twierdzonych faktów na korzyść tej strony, której ustawa zezwala w określonym wypadku na uprawdopodobnienie faktu, na który się powołuje, zamiast udowadniania go. Jest to środek zwolniony z formalizmu zwykłego postępowania dowodowego - ma na celu przyspieszenie postępowania w sprawie. Jednakże od swobodnej oceny organu administracji publicznej albo sądu zależy uznanie, czy dokonane na podstawie uprawdopodobnienia ustalenia są na tyle wiarygodne, by można było uznać za uprawdopodobnione fakty, na które strona się powołuje. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu opiera się na argumentach przedstawionych przez stronę, ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na zainteresowanym, ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu obciąża wnioskodawcę. W sprawie administracyjnej w przedmiocie przywrócenia terminu nie ma zastosowania art. 77 § 1 kpa, a także art. 7 kpa, tym bardziej art. 64 § 2 kpa, ponieważ prośba zainteresowanego o przywrócenie terminu nie jest podaniem, o jakim mowa w tym przepisie, złożenie takiej prośby nie jest obwarowane jakimikolwiek wymaganiami ustalonymi w przepisach prawa. Jeśli prośba zawiera uprawdopodobnianie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego nie pozostawia się jej bez rozpoznania. Przedmiotem sprawy administracyjnej o przywrócenie terminu jest tylko i wyłącznie ustalenie, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Natomiast, przedmiotem takiej sprawy nie jest kontrola czynności materialno-technicznych, jakimi są doręczenia w postępowaniu administracyjnym. Inaczej mówiąc, niedopuszczalnym jest uruchomienie postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, kiedy w dacie składania prośby obiektywnie nie istnieje przesłanka uchybienia terminu, a tym bardziej wówczas kiedy decyzja w ogóle nie została doręczona lub ogłoszona stronie, przez co odwołanie jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 kpa, tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 kpa:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Przepis art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Skoro pismem z 19 listopada 2018 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w którym wskazała, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania bez swojej winy ponieważ nie doręczono jej decyzji, to tym samym zaistniała przesłanka z art. 61a § 1 kpa: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte." W rozumieniu art. 58 § 1 kpa i art. 134 kpa, zainteresowany w prośbie wskazał wprost, że odwołanie jest niedopuszczalne z powodu niedoręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu może być wszczęte, jedynie wówczas, kiedy w dacie składania prośby istnieje okoliczność obiektywna – uchybienie terminu. Ustalenie tej okoliczności zachodzi tylko i wyłącznie, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa). Przepis art. 134 kpa zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, kiedy z akt sprawy administracyjnej wynika, że strona nie zachowała terminu z art. 129 § 1 i 2 kpa. Przepis ten dotyczy odwołania wniesionego za pośrednictwem organu pierwszej instancji (w trybie art. 129 § 1 kpa), jak również odwołania wniesionego bezpośrednio do organu właściwego do rozpoznania odwołania, jako dopełnienie czynności dla której określony był termin, jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu (w trybie art. 59 § 2 kpa, art. 58 § 2 kpa). Przepis art. 134 kpa stanowi o odwołaniu, jako środku prawnym, instytucji proceduralnej zmierzającej do zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczo, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, zgodnie zaś z art. 133 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (...). Jednakże, z mocy art. 58 § 2 kpa i art. 59 § 2 kpa odwołanie można również wnieść bezpośrednio do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W obu tych przypadkach organ odwoławczy z mocy art. 134 kpa ma obowiązek najpierw zbadania, ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie ustalenia, że odwołanie nie jest dopuszczalne, ponieważ decyzja w ogóle nie została doręczona stronie, lub też w razie ustalenia, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy podkreślić, że z mocy wskazanych przepisów, tylko i wyłącznie organ odwoławczy decyduje o losach odwołania, a nie organ pierwszej instancji. Przyjęcie stanowiska, że przepis art. 134 kpa staje się zbędny, kiedy odwołanie wniesiono bezpośrednio do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia, sprzeciwia się kardynalnej dyrektywie wykładni prawa, zgodnie z którą "niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne" (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 134). Przesłanka uchybienia terminu, o jakiej mowa w art. 129 § 2 kpa, art. 134 kpa, art. 58 kpa zawsze zostaje stwierdzona ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego wydanym w trybie art. 134 kpa, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Postępowanie z art. 134 kpa toczy się z urzędu, natomiast postępowanie z art. 58 kpa, art. 59 § 2 kpa tylko i wyłącznie na wniosek strony (prośba). Aby takie postępowanie zostało skutecznie wszczęte, w dacie złożenia prośby przez zainteresowanego obiektywnie musi istnieć przesłanka uchybienia terminu wynikająca z akt sprawy administracyjnej, w tym wypadku są to dokumenty dotyczące sposobu doręczenia decyzji. Musi również zostać zachowany siedmiodniowy termin z art. 58 § 2 kpa, którą to przesłankę ustala organ odwoławczy na podstawie akt sprawy z uwzględniłem wskazanej przez zainteresowanego w prośbie przyczyny uchybienia terminu. Dopiero, kiedy istnieją obie te przesłanki łącznie, organ odwoławczy w trybie art. 59 § 2 kpa może merytorycznie rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu (prośbę). Przedmiotem takiej sprawy jest tylko i wyłącznie ocena, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Reasumując, z mocy art. 134 kpa na organie odwoławczym zawsze ciąży obowiązek zbadania z urzędu, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w terminie, niezależnie od tego w jakim trybie to odwołanie zostało wniesione (za pośrednictwem organu pierwszej instancji; bezpośrednio do organu odwoławczego, jako dopełnienie czynności dla której określony był termin, jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu). W obu tych wypadkach organ odwoławczy postanawia ostatecznie o tym, czy rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, czy załatwi sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Postanowienie z art. 134 kpa jest rozstrzygnięciem, którym organ administracji publicznej (organ odwoławczy) ostatecznie w inny sposób kończy sprawę w instancji odwoławczej. Przepis art. 134 kpa ma zastosowanie również wtedy, kiedy zainteresowany złoży prośbę w trybie art. 58 § 1 kpa, w której przyznaje wprost, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skoro takie postanowienie jest ostateczne, to niezwłocznie po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ odwoławczy może procedować wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie z art. 59 § 2 kpa odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem, którym organ administracji publicznej (organ odwoławczy) ostatecznie w inny sposób kończy sprawę w instancji odwoławczej. Natomiast, w razie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ostateczne postanowienie powoduje, że sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy.

Przed zastosowaniem art. 59 § 2 kpa organ odwoławczy ma obowiązek ustalenia z urzędu, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy rzeczywiście zostało wniesione po terminie, ponieważ istnienie tych obiektywnych przesłanek nie wynika z twierdzeń zainteresowanego, lecz z akt sprawy administracyjnej. Skoro rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i wydanie rozstrzygnięcia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia dopuszczalności i terminowości odwołania przez ten sam organ (odwoławczy), jest to szeroko rozumiane zagadnienie wstępne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 84/19 inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) wydał orzeczenie, które mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku z 19 listopada 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ administracji publicznej:

1. wyda w trybie art. 61a § 1 i 2 kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ zachodzi przesłanka "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte." Skoro przedmiot postępowania wyznacza żądanie strony zawarte we wniosku, to oznacza że organ administracji publicznej rozpoznaje i rozstrzyga sprawę merytorycznie jedynie w jej zakresie. We wniosku strona wskazała, że nie doręczono jej decyzji, co powoduje że odwołanie jest niedopuszczalne;

2. wyda z urzędu w trybie art. 134 kpa postanowienie w przedmiocie dopuszczalności i terminowości odwołania, które wpłynęło do organu odwoławczego (art. 59 § 2 kpa) w trybie art. 58 § 2 kpa.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.