Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1236/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6262 Radni
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze K. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr 278/2023 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda K.-P., działając na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1277 z późn. zm.), zarządzeniem zastępczym

nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy I. - K. K. z powodu naruszenia przez radnego przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy I..

K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisane zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, zarzucając naruszenie: art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia

5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy i wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślił, że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami w jakiejkolwiek formie, w tym, w szczególności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy I.. Nie zarządza również żadną działalnością na własny rachunek jakiejkolwiek osoby fizycznej. Nie jest ponadto przedstawicielem, czy pełnomocnikiem jakiejkolwiek osoby fizycznej prowadzącej działalność na własny rachunek.

Skarżący wskazał, że nie podpisał w dniu [...].11.2022 r. umowy pośrednictwa w dystrybucji węgla przez Gminę I. z [...] Sp. z o. o., przy czym ta umowa, zawarta pomiędzy Gminą I. a [...] Sp. z o.o., nie była podpisana w jego imieniu, ani na jego rzecz.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że mimo, iż posiada udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, nie jest uznany przez ustawodawcę za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sikorowie nie jest spółką jednoosobową, a sam również nie prowadzi działalności gospodarczej na podstawie ustawy - Prawo przedsiębiorców. W Spółce [...] zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę i powołany został uchwałą Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników na Prezesa Zarządu. Podmiotami reprezentującymi spółkę [...] i działającymi na jej rachunek są Prezes Zarządu oraz Prokurent. Podmioty te działają na rzecz spółki samodzielnie.

Skarżący zwrócił uwagę, że prokurent E. A. M. jest upoważniona do działania na rzecz spółki jako prokurent samoistny, a stosowny wpis widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym - nr [...]

Stwierdzenie przez Wojewodę K.-P. wygaśnięcia mandatu uzasadnione zostało m.in. faktem podpisania w dniu [...].11.2022 r. umowy pośrednictwa w dystrybucji węgla przez Gminę I. z [...] Sp. z o.o., reprezentowaną przez E. M. - P. Spółki. Umowa ta skutkuje wystawianiem faktur VAT i obciążeniem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina I.. Powyższa umowa, zdaniem Wojewody K.-P. powoduje złamanie zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, jednak w ocenie skarżącego wniosek ten jest chybiony, a argumentacja nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem cytowana wyżej umowa była podpisana przez uprawnionego do reprezentowania [...] Spółka z o.o. prokurenta samoistnego - E. A. M., która działa samodzielnie w imieniu i na rzecz Spółki, a nie K. K., zarówno jako Prezesa Zarządu jak i wspólnika.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.–P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022r., sygn. akt III OSK 3641/21, "Wykorzystanie mienia gminy dotyczy wszelkich przypadków korzystania z mienia gminy w ramach prowadzonej działalności, a w przypadku, gdy radny wykorzystywał mienie gminy poprzez uzyskiwanie wynagrodzenia w związku z prowadzoną przez siebie na rzecz tej gminy działalnością gospodarczą, to tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. ".

Mając na względzie powyższe, w ocenie Wojewody K.-P., radny K. K. naruszył przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Stosownie do jego brzmienia: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Zgodnie natomiast z przepisem art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Interpretując użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. określenie "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", w ocenie Wojewody, nie można pominąć regulacji zawartej w art. 43 u.s.g., zgodnie z którym, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Sformułowanie powyższe odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy ma ono podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 952/19).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednolicie również wynika, że pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 u.s.g., zgodnie z którą nie chodzi wyłącznie o własność, ale i o inne prawa majątkowe. Mieniem komunalnym będą zatem prawa majątkowe, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również zapłata za wykonanie działalności realizowana z budżetu samorządowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 6/21).

Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowym przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter antykorupcyjny, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20.

Mając na uwadze fakt, że wykorzystanie mienia gminy polegało na dystrybucji węgla kamiennego, będącego własnością Gminy I., przez [...] Sp. z o.o., której prezesem zarządu jest radny K. K., to w ocenie organu nadzoru doszło w tym przypadku do naruszenia przez ww. radnego art. 24f ust. 1 u.s.g.

Wojewoda K.-P. stwierdził ponadto, że zarzuty zawarte w skardze nie znajdują uzasadnienia w świetle zapadłych na tym tle orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżący nie podjął próby polemiki z argumentami przedstawionymi w zarządzeniu zastępczym, zamiast tego ponownie przytoczył podnoszone wcześniej, na etapie postępowania wyjaśniającego argumenty. Wobec powyższego organ nadzoru podtrzymał w pełni swoje stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody K.–P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy I. - K. K., z powodu naruszenia przez radnego przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy I., wydane na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1277 z późn. zm.).

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane w przepisach art. 383 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem generalny zakaz używania przez radnego mienia gminy w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny.

Zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1) prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz

2) wykorzystaniu przy tej działalności mienia komunalnego gminy.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru uznał, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem skarżący, jako radny Rady Gminy I. pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o., z którą podpisano w dniu [...].11.2022 r. umowę pośrednictwa w dystrybucji węgla. Nie zmienia faktu naruszenia wskazanego przepisu okoliczność podpisania umowy w imieniu spółki przez E. M. - P. Spółki. Umowa ta skutkuje wystawianiem faktur VAT i obciążeniem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina I..

Na gruncie opisanego stanu faktycznego należy zauważyć pewną nieścisłość. W treści uchwały organ wskazuje na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej co może sugerować prowadzenie działalności osobiście jako przedsiębiorca, a w istocie oceniany przypadek dotyczy drugiej części przepisu. Skarżący sprawując mandat radnego jest jednocześnie członkiem zarządu spółki prawa handlowego. Będąc członkiem zarządu [...] Sp. z o.o., zarządza on działalnością spółki. Nie ulega zatem wątpliwości, że działalność prowadzi spółka, która w ramach prowadzonej działalności zawarła umowę o świadczenie usług pośrednictwa z gminą, która na rzecz tej jednostki wypłaca wynagrodzenie.

Ponadto skarżący jest wspólnikiem spółki, zatem jako udziałowiec ma prawo do uzyskania w przyszłości od spółki przysporzenia majątkowego w postaci dywidendy. W takim przypadku, wynagrodzeniem wspólnika jest wynikające z art. 191 § 1 Kodeksu spółek handlowych prawo do udziału w zysku takiej osoby prawnej.

Zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy i budżetu gminy, mógłby wpływać na korzystne dla podmiotu zarządzanego przez niego a pośrednio dla siebie rozporządzanie tym mieniem, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty nieposiadające we władzach osoby o statusie radnego. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku radnego, który zarządza działalnością spółki powiązanej z gminą umową o świadczenie usług pośrednictwa czy jakiejkolwiek innej odpłatnej umowy zobowiązującej. W przypadku każdej uchwały rady gminy, która będzie dotyczyła realizacji zadań związanych z usługami pośrednictwa w handlu węglem z udziałem radnego zarządzającego działalnością gospodarczą spółki, będzie dochodziło do konfliktu interesów.

Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia

5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie.

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 k.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności (odpowiednio objętej przetargiem) jest korzystaniem z mienia komunalnego. Sądy administracyjne przyjmują, że wypłacane przez gminę radnemu wynagrodzenie z tytułu np. usługi prawnej udzielonej przez niego gminnej spółce, czy wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu, wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności w imieniu gminy jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 2502/16, LEX nr 2227858). Tym samym, wynagrodzenie wypłacone spółce zarządzanej przez radnego przez Gminę z tytułu realizacji umowy, stanowiące środki z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz w stosunku do radnego korzystania z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, albo w działalności gospodarczej, którą zarządza, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu czy też faktu, że radny nie podpisał umowy a uczynił to prokurent samoistny. Rolą prokurenta tak jak członka zarządu jest działanie w imieniu spółki i na rzecz spółki a spółka, którą reprezentuje zarząd ze względu na skuteczność czynności prawnej uzyskała korzyść majątkową.

Godzi się podkreślić, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia nawet wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Jak już podniesiono, zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.

Skarżący jest więc osobą zarządzającą działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Pojęcie "zarządzania działalnością gospodarczą" obejmuje również zasiadanie w organie podmiotu prowadzącego taką działalność, który decyduje o zasadniczych kierunkach tej działalności, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu. Ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak też w ramach kolegialnego organu, odpłatnie i nieodpłatnie.

Świadczenie przez spółkę zarządzaną przez radnego usługi na rzecz gminy, w realizacji obowiązków ustanowionych umową cywilnoprawną, w zamian za zobowiązanie się gminy do zapłaty wynagrodzenia, stanowi wykonywanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

W konsekwencji, zarówno wykładnia jak i stosowanie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie mogą prowadzić do tego, aby dochodziło do obejścia celu tej regulacji i do umożliwienia wykonywania działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Zakaz ten powinien być wykładany i stosowany z uwzględnieniem osiągnięcia zamierzonego w nim celu - wyeliminowania sytuacji mogących wywoływać wątpliwości co do istnienia uwikłań i powiązań, którym ten przepis ma przeciwdziałać.

Sytuacja skarżącego będącego prezesem zarządu i wspólnikiem Spółki, która na podstawie umowy zawartej z Gminą świadczyła usługi pośrednictwa dostarczania węgla odpowiada pojęciu "prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Skutkuje to stwierdzeniem, że skarżący naruszył ustawowy zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g., a zarządzenie zastępcze jest wydane bez naruszenia prawa.

Pod pojęciem "prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą" należy rozumieć nie tylko czynności faktyczne odpowiadające zarządzaniu (osobiste podjęcie decyzji związanej z działalnością spółki, podpisanie umowy w imieniu spółki itp.), ale również posiadanie aktualnych kompetencji (sprawczości) do podjęcia takiej decyzji. Jak wynika z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego, skarżący jest wspólnikiem Spółki "Agromet" i jednocześnie prezesem zarządu. Nie ulega wątpliwości, że nawet bycie członkiem kolegialnego organu decyzyjnego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wiąże się z faktyczną możliwością podejmowania decyzji z zakresu zarządzania spółką i to niezależnie od tego, czy akurat dana konkretna umowa została podpisana przez tego konkretnego członka zarządu. Celem zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest – jak wyżej wskazano – sankcjonowanie łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ale eliminowanie już na wstępie jakichkolwiek wątpliwości, które mogą się pojawić na styku funkcjonowania działalności gospodarczej, w której uczestniczy radny i działalności organów gminy (miasta). Chodzi zatem o eliminowanie sytuacji mogących rodzić wątpliwość co do istnienia jakichkolwiek powiązań między działalnością radnego a wykorzystaniem mienia komunalnego. Nie realizuje tego celu wykonywanie umów pośrednictwa opału przez spółkę, w której radny jest wspólnikiem i członkiem rządu mogącym podejmować decyzje jednoosobowo w imieniu spółki. Skoro zaś nie ma wątpliwości, że taka umowa była wykonywana i spółka uzyskiwała za nią wynagrodzenie, mamy niewątpliwie do czynienia z wykorzystaniem mienia komunalnego w postaci środków pieniężnych Gminy. Stanowisko Wojewody w tym względzie zasługuje na pełną aprobatę.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów art. 98a ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Rada Gminy I. została wezwana do podjęcia stosownej uchwały w zakreślonym terminie. Nie zastosowała się do wezwania. Zatem wezwanie było bezskuteczne i uzasadniało wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.