Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 113/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 658
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 119
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. E. "P. do Ż." na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. z siedzibą w R. (dalej określane jako Skarżący) była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości N.

Skarżący zarzucił, że organ nie zakończył postępowania pomimo upływu 4 lat od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu prawnego (decyzji lub postanowienia). Skarżący podniósł, że złożenie skargi jest konieczne, ponieważ zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniesienie skargi na postanowienie organu z dnia [...].10.2023 r., uchylające postanowienie PINB w B. z dnia [...].05.2023 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, wstrzymało bieg terminów administracyjnych do czasu prawomocnego rozpoznania skargi przez sądy administracyjne, czyli na około 4 lata. Ze stanowiskiem tym Skarżący się nie zgadza. Skarżący podkreślił, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa oznacza, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy. Bierne zaś oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność. W konsekwencji, złożenie skargi było konieczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy w związku z pismem Skarżącego z [...].06.2020 r. w dniach [...].07.2020 r. i [...].07.2020 r. przeprowadził kontrolę masztu i stacji bazowej sieci [...] na terenie działki nr [...] w m. N., gm. O. Następnie po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z [...].05.2023 r. na podstawie art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowalnych. Postanowienie zostało zaskarżone w ustawowym terminie przez [...] sp. z o.o. Postanowieniem z [...].10.2023 r. [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...].07.2024 r. Skarżący złożył ponaglenie, wnosząc o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania. [...] WINB postanowieniem z [...].07.2024 r. odmówił wyznaczenia PINB w B. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, uznając złożone ponaglenie za bezzasadne. Organ II instancji wskazał, że [...].07.2024 r. WSA w Bydgoszczy nieprawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1451/23 oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z [...].10.2023 r. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem nie zostały jeszcze zwrócone do organu. Organ wskazał, że PINB podejmie dalsze działania po przekazaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz akt przedmiotowej sprawy.

Organ podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy, wbrew twierdzeniom Skarżącego, mimo że oryginały akt sprawy zostały przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, organ prowadzi postępowanie w sprawie i podejmuje działania zmierzające do zakończenia postępowania. Aktualnie są to działania zmierzające do ustalenia prawidłowego kręgu stron, tak aby stosownie do treści art. 10 kpa zapewnić im czynny udział w toczącym się postępowaniu.

W konsekwencji organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako ppsa), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność PINB w B. polegająca na braku rozpoznania sprawy po wydaniu przez [...] WINB postanowienia z [...].10.2023 r. znak [...], uchylającego postanowienie PINB z [...].05.2023 r. znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W sprawie sporne było to, czy możliwe i dopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji I instancji postępowania administracyjnego po wydaniu postanowienia kasatoryjnego w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej powoływana jako kpa), kiedy postanowienie to zostanie zaskarżone do sądu administracyjnego, czy też organ ten powinien powstrzymać się z podejmowaniem dalszych czynności aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia ta wiąże się niewątpliwie ze sprawą wykonalności decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa w kontekście zarówno postępowania administracyjnego, które wskutek jej wydania powinno zostać przeprowadzone, jak i ewentualnie wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego.

Pojęcie "wykonania" stanowiące zasadniczy element konstrukcji "wykonalności", rozumianej jako zdolność aktu administracyjnego do "wykonania", kojarzone jest zwykle z postępowaniem egzekucyjnym zmierzającym do przymusowej realizacji obowiązku wynikającego z aktu o charakterze obciążającym. Takie ujęcie jest jednak tylko jednym z wątków wieloaspektowej problematyki "wykonalności" aktu administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że "wykonanie" aktu administracyjnego, w tym warunki jego dopuszczalności, postacie i skutki, jest również zjawiskiem nieobojętnym dla sfery jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. (...). W przeciwieństwie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym pojęcia wykonania zaskarżonego do sądu aktu używa się w kontekście regulacji warunków dopuszczalności uruchomienia mechanizmu określanego mianem "ochrony tymczasowej" (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, monografia Lex, Rozdział 2.1 Wykonalność i wykonanie aktu administracyjnego w systemie prawa polskiego i w innych systemach prawnych).

Stosownie do art. 61 § 1 ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast stosownie do § 3 tegoż przepisu: "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 ppsa (por. postanowienia NSA: w sprawach II OZ 489/10, II OZ 3/11, II OZ 999/14). W postanowieniu w sprawie I OZ 735/17 NSA wskazał, że w utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienia NSA w sprawach OZ 805/04, II OZ 489/10, I FZ 142/11, II OZ 3/11, II OZ 108/11).

Odnosząc się natomiast do okoliczności dotyczącej możliwości procedowania przez organ w sytuacji wydania decyzji/postanowienia kasacyjnejgo, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w najnowszym orzecznictwie NSA (por. wyrok w sprawie III OSK 17/22), wedle którego, skoro żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 § 3 kpa przez organ pierwszej instancji w przypadku wydania decyzji kasacyjnej i wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego, to sam fakt wniesienia takiej skargi nie może stanowić przeszkody do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji (również wyroki NSA w sprawach II OSK 2537/18, II GSK 1463/18). W orzecznictwie tym wyjaśnia się, że jeżeli wykonanie decyzji kasatoryjnej nie zostało wstrzymane, bowiem zgodnie z art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a nadto decyzja taka nie nadaje się do wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 ppsa, to organ jest zobowiązany przystąpić do rozpoznawania sprawy niezwłocznie po doręczeniu decyzji kasacyjnej. Z uwagi na administracyjny tok instancji wywołany skutkiem wynikającym z zastosowania art. 138 § 2 kpa brak jest przeszkód prawnych do merytorycznej oceny przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu i to nawet wówczas, gdy organ pierwszej instancji, wykonując decyzję kasacyjną, ponownie prowadzi postępowanie. Gdyby organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał kolejną decyzję, która stałaby się ostateczna, a sąd administracyjny, rozpoznając środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej, ją uchylił, to wówczas pozostaje organowi pierwszoinstancyjnemu i stronie możliwość domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Ta jednak możliwość nie może stanowić samodzielnej przeszkody, chroniąc organ przed obowiązkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie. To właśnie oczekiwanie na rozpoznanie skargi na decyzję kasatoryjną godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa).

Podzielając to stanowisko, należy stwierdzić, że organ nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 kpa i naruszył art. 35 oraz art. 36 kpa. Podane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy odczekiwanie na rozpoznanie przez sąd sprawy czy też brak dostępu do akt w związku z ich przekazaniem do innego organu czy sądu. Opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 kpa). Tym samym uznać należy, że niepodejmowanie w sprawie skutecznych czynności procesowych oraz niewydanie aktu w ustawowym terminie czyni zasadnym zarzut bezczynności PINB w B.

Nie wyjaśnia również bierności organu to, że nie dysponował on aktami. W orzecznictwie przesądzono, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy w związku z innym toczącym się postępowaniem organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt. Obecnie dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii. Oczekiwana aktywność organu nie może być też pozorna - niewnosząca nic do sprawy. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1198/15). W razie zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie czy w sądzie są mu niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowany niedociągnięciami organizacyjnymi nie może tłumaczyć niedochowania terminu w załatwieniu sprawy, nie jest bowiem okolicznością, o której mowa w art. 35 § 5 kpa.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie PINB w B. po wydaniu przez [...] WINB ww. postanowienia kasatoryjnego z [...].10.2023 r. nie podejmował czynności, oczekując na zwrot akt administracyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości to, że w okresie tym organ I instancji pozostawał w bezczynności.

Dodać do tego można, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie kpa brak jest unormowania analogicznego jak w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organ podatkowy obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji (art. 201 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej). Stąd, w ogólnym postępowaniu administracyjnym w aktualnym stanie prawnym organ w takiej sytuacji nie ma możliwości wstrzymania biegu postępowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że PINB w B. pozostawał w bezczynności, co uzasadniało rozstrzygnięcie Sądu w punkcie 1 wyroku zobowiązujące organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa, z uwzględnieniem uiszczonych przez stronę skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 535).

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

R. Owczarzak J. Wichrowski M. Pawełczak