Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 758/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 roku sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "inwestorem" "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 8 września 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnej farmy fotowoltaicznej o nominalnej mocy do 22 MW wraz z infrastruktury towarzyszącą na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 333 obręb K., gm. K., powiat g. . Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 29 września 2021 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji – farmy fotowoltaicznej o mocy 22 MW. Inwestycja nie będzie miała zapotrzebowania na wodę, energia elektryczna do obsługi jej działalności zostanie wyprodukowana we własnym zakresie lub we współpracy z operatorem systemu dystrybucyjnego. Instalacja nie będzie generować żadnych odpadów. Cała inwestycja ma zajmować powierzchnię 22,5 ha. Do wniosku dołączono decyzję Burmistrza o braku potrzeby dokonywania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W związku z ujawnieniem faktu śmierci jednego z uczestników postępowania administracyjnego, postępowanie to zostało zawieszone w postanowieniu Burmistrza z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...] Postępowanie zostało podjęte z dniem 11 maja 2022 r. w związku z sukcesją, jaka nastąpiła po zmarłym uczestniku.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. Burmistrz zawiadomił inwestora, że zaplanowana przez niego inwestycja nie spełnia wymogu z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p."). W czerwcu 2022 r., na zlecenie Burmistrza, urbanista sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Spółkę.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez niego inwestycji. Burmistrz zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Uznał, że inwestycja nie spełnia wymagań z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Burmistrz uważa w oparciu o powołany przepis, że farma fotowoltaiczna może zostać ulokowana na terenie gminy bez uwzględniania treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jeżeli moc instalacji nie przekracza 1 MW (1.000 kW). Powyżej tego progu, lokalizacja takiej inwestycji może być wskazana wyłącznie przez studium. Inwestor planuje realizację instalacji o mocy 22 MW.

Ponadto Burmistrz zwrócił uwagę, że instalacja ma zostać zrealizowana na działkach, które stanowią: grunty klasy IV (dz. nr [...]), grunty wód płynących (dz. nr [...]) oraz na drodze (dz. nr [...]). Poza tym studium dla gminy K. nie przewiduje przeznaczenia tych wszystkich działek na cele farm fotowoltaicznych, tylko na cele rolne.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. K. L. – wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Spółka podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 10 ust. 2a w związku z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez zastosowanie pierwszego przepisu oraz:

a) uznanie, że stanowi on przesłankę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z którą inwestycja, stanowiąca instalację wytwarzającą energię z odnawialnych źródeł, mogłaby być zlokalizowana wyłącznie w graniach obszaru wyznaczonego dla tego celu w studium, podczas gdy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie stanowi przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie stanowi podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest ta decyzja oraz,

b) pominięcie przez organ I instancji faktu, że studium jest wiążące tylko dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych i nie stanowi aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie, nie może stać się podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 3-6 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez brak ich zastosowania i niedokonanie w toku postępowania administracyjnego ustaleń czy inwestycja spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną i tylko brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) może stanowić formalnoprawną przesłankę odmowy jej wydania;

3) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak jej merytorycznego rozpatrzenia, a zwłaszcza brak zbadania przez organ I instancji przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń, czy inwestycja spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do wydania decyzji bez rozpatrzenia istoty sprawy;

4) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organu I instancji i uznanie, że lokalizacja inwestycji, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do wydania decyzji w oparciu o przesłankę, która nie stanowi (i dotychczas nie stanowiła) podstawy prawnej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji fotowoltaicznej, a tym samym organ w sposób nieuprawniony zróżnicował sytuację strony w stosunku do inwestorów podobnych do inwestycji, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

5) art. 8 § 1 oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niejasne i pozbawienie ścisłego odniesienia do stanu faktycznego przedmiotowego postępowania uzasadnienie decyzji, a także niewyjaśnienie w sposób dostateczny przyczyn, dla których organ uznał, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem organ w żaden sposób nie wytłumaczył dlaczego podstawą wydania decyzji uczynił przepis, który nie stanowił przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW/1 MW (w zależności od klasy gruntów), a tym samym organ uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej decyzji.

Spółka podniosła w uzasadnieniu odwołania, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie stanowi jednej z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma o tym mowy. Organ zaniechał także przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Zdaniem inwestora, organ I instancji nie mógł powoływać się na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Decyzją z dnia 8 września 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółki. W pierwszej kolejności SKO podniosło, że w sprawie znajduje zastosowanie stan prawny sprzed dnia 3 stycznia 2022 r., gdyż w myśl art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. SKO zwróciło uwagę na przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w którym mowa jest o wyłączeniu przeprowadzenia analizy tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej dla instalacji, o których mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.e."). Kolegium uważa, że ten przepis musi być interpretowany wespół z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Kolegium przedstawiło kilka stanowisk z orzecznictwa. Stwierdziło, że instalacja fotowoltaiczna musi zostać poddana analizie dobrego sąsiedztwa oraz mieć dostęp do drogi publicznej, a szczególnie tak duża, jaką planuje inwestor w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, istnieje wyraźna różnica pomiędzy instalacją fotowoltaiczną do 1 MW oraz powyżej tej granicy. Temu właśnie ma służyć studium, aby tak wielką instalację ulokować na drodze aktu planistycznego, jakim jest studium. Powyżej progu 1 MW mowa jest o zabudowie przemysłowej.

Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do zakwalifikowania planowanej inwestycji do odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Nie ma zatem wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Kolegium odniosło się do twierdzeń Burmistrza, że aktualne studium dla gminy K. przewiduje rolnicze oraz leśne przeznaczenie działek, na których ma stanąć planowana inwestycja. SKO końcowo odniosło się do zarzutów odwołania, ale żadnego nie uwzględniło. Zdaniem Kolegium, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a Burmistrz zasadnie zastosował przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła niemalże tożsame zarzuty, jak w odwołaniu. Uzupełniono je o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3-6 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez:

1) brak ich zastosowania i dokonanie w toku postępowania administracyjnego ustaleń czy inwestycja spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji, podczas gdy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) może stanowić formalnoprawną przesłankę odmowy jej wydania oraz;

2) wbrew literalnemu brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uznanie, że inwestycji nie można zakwalifikować jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., w sytuacji, gdy planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zastosowanie znajduje regulacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W oparciu o podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła szereg tożsamych argumentów, jak w odwołaniu. Skarżąca nadal uważa, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca powołała szereg nowych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, jej zdaniem, że orzecznictwo istotnie zmieniło swój pogląd na związek między art. 61 ust. 3 a art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Skarżąca sygnalizuje, że ani Burmistrz, ani SKO nie zwrócili uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy z art. 61 ust. 1 w związku z ust. 3 u.p.z.p. Urbanista nie sporządził żadnej analizy. Organy ograniczyły się jedynie do sprawdzenia treści obowiązującego studium.

Skarżąca uważa, że wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii, bez różnicowania jej zakresu oddziaływania. Nie ma zatem znaczenia, jaka jest ostateczna moc instalacji, ponieważ ustawodawca odniósł się po prostu do treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Szczególnie podniósł konieczność zastosowania przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. skarżąca przedstawiła kolejne orzeczenia na poparcie swoich wszystkich zarzutów oraz twierdzeń podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 22 MW. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Inwestor postanowił wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu na kilkunastu działkach farmy fotowoltaicznej o mocy 22 MW. Burmistrz oraz SKO zgodnie uważają, że planowana inwestycja musi odpowiadać uwarunkowaniom, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a więc, że musi zachodzić zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami studium. Obecnie studium Gminy K. nie reguluje materii dotyczącej tak rozległych inwestycji przemysłowych, jak farmy fotowoltaiczne o mocy wyższej niż 1 MW. Zdaniem organów, nie może dojść więc do ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca konsekwentnie nie zgadza się z tym stanowiskiem. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko skarżącej.

Należy jedynie przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi alternatywne "narzędzie" prowadzenia polityki przestrzennej. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor jest zainteresowany procesem inwestycyjno-budowlanym, to decyzja o warunkach zabudowy stanowi element urzeczywistniający inwestycję. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest "planem cząstkowym", gdyż nie obejmuje tak dużego spektrum zagadnień planistycznych, to jednak decyzja ta tak samo jak plan miejscowy ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. To w drodze tejże decyzji ustala się parametry przyszłej inwestycji – linia zabudowy, kubatura itd. Podobnie czyni się w planie miejscowym, tyle że na większą skalę.

W celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy przeprowadzić analizę, która pozwoli na wyznaczenie parametrów tejże zabudowy. Tylko kumulatywne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. implikuje wydanie pozytywnej decyzji. Innymi słowy, niespełnienie choćby jednej przesłanki oznacza wydanie decyzji odmownej. Inwestor zamierza zrealizować inwestycję – elektrownię słoneczną o mocy 22 MW. Ponieważ na terenie, na którym ma znaleźć się inwestycja nie obowiązuje plan miejscowy, należało podjąć proces inwestycyjny za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzewiem sporu stała się wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Przepis ten zasadniczo nie budzi wątpliwości, ale należy poddać go wykładni celowościowej dla ustalenia jego treści. Ustawodawca zwalnia z obowiązku badania zasady dobrego sąsiedztwa oraz badania dostępu do drogi publicznej między innymi instalacje OZE, o których mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Należy zatem ustalić, czy elektrownia słoneczna spełnia warunki z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zatem, przepis art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowi, że instalacją OZE jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Farma fotowoltaiczna, którą zamierza zrealizować inwestor polega na tym, że panele fotowoltaiczne będą absorbować energię słoneczną, a następnie poprzez zjawisko "fotoelektu" zostanie ona przemieniona w energię elektryczną. Jest to fakt, który nie wymaga żadnego dowodu, ponieważ jest on powszechnie znany. Farma nie korzysta z żadnych paliw kopalnych tylko z energii odnawialnej, o której mowa w art. 2 pkt 22 u.o.z.e. ("odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów"). Bez wątpienia zatem farma fotowoltaiczna jest instalacją OZE (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Kolegium uważa, że zaplanowana inwestycja nie jest instalacją OZE, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez co inwestycja ta nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie jest to prawda. Farma fotowoltaiczna jest instalacją OZE, ponieważ wykorzystuje promieniowanie słoneczne do produkcji energii elektrycznej, przez co wpisuje się w definicję z art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z.e. SKO uważa, że instalacja OZE wspomniana w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy tylko małych i mikroinstalacji. Organ II instancji podniósł, że istnieje zasadnicza różnica między instalacją OZE o mocy do 1 MW a instalacją powyżej tego progu. W niniejszej sprawie ma być zrealizowana elektrownia o mocy 22 MW. Definicje małej instalacji OZE oraz mikroinstalacji zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. Stanowią one odpowiednio: mała instalacja - instalacja OZE o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW; mikroinstalacja - instalacja OZE o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. Przytoczone definicje nie zmieniają tego, że farma fotowoltaiczna nadal stanowi instalację OZE. Mała instalacja OZE, a także mikroinstalacja są desygnatami nazwy instalacja OZE. To co je różni, to po prostu differentia specifica – zakres mocy urządzeń. Nie zmienia się genus, a więc klasa, do której należą te instalacje.

Argumentacja przedstawiona przez SKO jest niezasadna, ponieważ z uwagi na dogmat o racjonalnym prawodawcy, gdyby prawodawca chciał w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zawęzić znaczenie instalacji OZE do małej albo mikroinstalacji, to zwyczajnie uczyniłby to. Ponadto wskazać także należy, że poszerzenie wymienionego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii dokonano 29 sierpnia 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono co prawda, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia do nowelizacji ustawy wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656). Przyjąć należy, że wątpliwości wynikające z rozbieżności w uzasadnieniu nowelizacji ustawy nie mogą przenosić się na proces stosowanie prawa, bowiem uzasadnienie nie jest źródłem prawa, w przeciwieństwie do jednoznacznego przepisu ustawy. Dlatego też, wbrew stanowisku SKO, należy jednoznacznie stwierdzić, że każda instalacja OZE, bez względu na moc, rozmiary, liczebność urządzeń itd. korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w podobnej sprawie: "Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 615/22, dostępne w CBOSA). Tym samym zasadny był zarzut skarżącej, który dotyczy naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Instalacja OZE wskazana w pierwszym z tych przepisów nie podlega różnicowaniu. Nie zmienia tego również fakt, że jest to inwestycja przemysłowa. Inwestycja przemysłowa została uregulowana w § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Należy mieć jednak na względzie związek pomiędzy tym rozporządzeniem a ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zmianami). Przepisy rozporządzenia korespondują z przepisami powołanej ustawy nie wyznaczając jednocześnie żadnych ograniczeń względem znaczenia instalacji OZE, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie ma więc znaczenia to, że planowana inwestycja ma charakter przemysłowy. Należy zwrócić jeszcze uwagę na inny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Upzp, z którego wynika, że »Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii«. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 3 Upzp upatrywany w oznaczonej nazwie przedsięwzięcia, jako zespołu elektrowni fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trafnie sąd wojewódzki zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze, którymi są m. in. urządzenia służące do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. To ostatnie pojęcie w cyt. ustawie jest określane m. in. jako odnawialne, niekopalne źródła energii »obejmujące energię promieniowania słonecznego«. Skoro zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na realizacji zespołu paneli fotowoltaicznych wraz z techniczną infrastrukturą towarzyszącą, to nazwanie przez inwestora tego przedsięwzięcia zespołem elektrowni fotowoltaicznych ujęte w decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia kwalifikacji tej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Upzp przez jego błędną wykładnię." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21, dostępny w CBOSA). Pogląd, jaki został przywołany zaczął utrwalać się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić jeszcze uwagę na kolejny wyrok, w którym dopuszczono realizację inwestycji, takiej jaką zaplanowała skarżąca, jednakże o mocy 20 MW. To podkreśla dodatkowo, że rozmiar inwestycji nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. "Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej oze stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Sądu organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 320/22, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zacytowane w poprzednim akapicie poglądy sądów. Nie ma znaczenia to, jaka jest ostateczna moc planowanej instalacji fotowoltaicznej, ponieważ jaka by nie była, stanowi ona instalację odnawialnego źródła energii i korzysta tym samym ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Nie ma racji SKO, że nie ma podstaw do podejmowania analizy inwestycji z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. "Obecnie, wskutek ingerencji ustawodawcy (ustawa z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. poz. 1524), polegającej na rozszerzeniu przepisu art. 61 ust. 3 o instalacje odnawialnego źródła energii, nie budzi wątpliwości, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych, w tym urządzenia fotowoltaiczne i elektrownie wiatrowe, nie wymagają spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 komentowanej ustawy." (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021).

Zasadnym zarzutem jest naruszenie przepisów art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Tak jak wskazano, decyzja o warunkach zabudowy jest alternatywnym sposobem prowadzenia polityki przestrzennej. Jego spektrum oddziaływania nie jest tak szerokie, jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale stanowi podstawę prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w przypadku braku planu miejscowego.

Istotne jest bowiem to, że wydając decyzję o warunkach zabudowy wójt, burmistrz (prezydent miasta) w ogóle nie kieruje się ustaleniami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. nie odnosi się do żadnych założeń studium. A więc, odwoływanie się do przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi nieuprawnione przekroczenie granic wykładni systemowej. Co prawda, o studium, planie miejscowym i decyzji o warunkach zabudowy jest mowa w jednej i tej samej ustawie, jednakże nie ma żadnych powiązań pomiędzy aktami stanowienia prawa (studium oraz plan miejscowy) a aktem stosowania prawa (decyzja o warunkach zabudowy). Tak jak zasadnie zwrócił uwagę inwestor, studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy w procesie stosowania prawa. "Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Pogląd, według którego powyższe ograniczenia zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest poglądem trafnym. (...) Dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednak z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania." (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym podziela zacytowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma żadnego powiązania pomiędzy studium a decyzją o warunkach zabudowy. Studium nie ogranicza tym samym rozmiarów planowanych inwestycji, gdyż nie ma żadnych powiązań między tymi formami prawnymi działania administracji publicznej. Brak rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wyłącznie wiążąca dla rady gminy, która uchwala plan miejscowy i dla wójta, burmistrza (prezydenta miasta), który sporządza projekt tego planu. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika bezpośrednio z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. to jego przepisy nie są wiążące dla Burmistrza na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, przepis art. 10 ust. 2a, jak i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględnianie przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 701/22, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu niezasadne były zarzuty naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. To, że skarżąca nie czuje się przekonana do argumentacji SKO nie oznacza, że organ odwoławczy nie uczynił zadość powołanym przepisom. Zasada przekonywania ma charakter bardzo subiektywny. Tym czasem SKO przedstawiło i uargumentowało swój pogląd. Dezaprobata tej wizji Kolegium przez skarżącą nie oznacza, że organ ten nie podjął się próby przekonania adresatów swojej decyzji. Każdy podmiot stosujący prawo musi mieć możliwość przedstawienia swojego poglądu na stosowanie danego przepisu. SKO podjęło się wykładni przepisów prawa, jednakże uczyniło to błędnie, co nie oznacza, że Kolegium naruszyło zasadę przekonywania. To, że skarżąca nie czuła się przekonana uzasadnieniem decyzji, co następnie implikuje dalszą drogę odwoławczą nie sprawia, że organ II instancji dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarżąca miała rację twierdząc, że SKO niezasadnie zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. z zastrzeżeniem wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ powinien mimo tego zlecić urbaniście przeprowadzenie takiej analizy. Jej brak sprawia, że postępowanie administracyjne musi zostać przeprowadzone od nowa, począwszy od postępowania dowodowego.

Odnosząc się do decyzji organu I instancji, który wytknął skarżącej kwestię zrealizowania inwestycji na gruntach rolnych, Sąd nadmienia, że jeżeli zachodzą sprzeczności pomiędzy inwestycją a koniecznością zachowania ochrony gruntów rolnych i leśnych, Burmistrz powinien w oparciu o przepis art. 79a k.p.a. wezwać inwestora do skorygowania wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd analizując akta sprawy nie dopatrzył się wątpliwości organu I instancji, ale właśnie dlatego organ I instancji będzie musiał przeprowadzić szczegółową analizę tego, czy na działce nr [...] rzeczywiście nadal płynie woda. Być może jest tak, że zbiornik wodny już dawno zniknął, ale w ewidencji gruntów cały czas widnieje inne przeznaczenie tej działki, niż jest to w rzeczywistości. Co do działek nr [...] oraz [...] – Burmistrz wezwie inwestora do skorygowania wniosku, jeżeli rzeczywiście te działki wymagają tej ochrony, a nie można uzyskać zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne.

Organ administracji publicznej jest oczywiście związany wnioskiem inwestora, ale w związku z zasadą dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ może podpowiedzieć inwestorowi, że obecnie jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudniać realizację przedsięwzięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1025/19, dostępne w CBOSA). Dzięki temu organ "daje szansę" stronie postępowania, aby lepiej zadbała o swoje prawa. Burmistrz wystosował takie pismo, w oparciu o art. 79a § 1 k.p.a., ale pismo to dotyczyło domniemanej kolizji z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo tego, że niektóre zarzuty nie mogły znaleźć aprobaty Sądu. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów) oraz prawa procesowego (przez niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik spraw). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na które złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające obejmujące sporządzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu obejmującą wszystkie działki, na których ma zostać ulokowana farma fotowoltaiczna. W tym celu powoła urbanistę i poleci jemu sporządzenie projektu decyzji, analizę, wyniki analizy oraz załączniki graficzne. Burmistrz będzie także mieć na względzie to, że planowana inwestycja korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.