Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 233/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1  lit. b) w zw. z art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/20 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 października 2019 r. nr DOZ-OAiK.650.486.2019.UB w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. C. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., VII SA/Wa 24/20, oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia 29 października 2019 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MKiDN na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2018.2067; dalej u.o.z.), po rozpatrzeniu wniosku R. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 25 marca 2019 r., skreślającą z rejestru zabytków dwór w Bogdańcu oraz odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w Bogdańcu, tj. spichlerza i parku w stylu krajobrazowym, wpisanych do tego rejestru pod nr 817 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z 7 sierpnia 1996 r.

R. C. wniósł na powyższą decyzję skargę.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu co do całkowitego zniszczenia XIX - wiecznego dworu i niezachowania jego historycznej substancji, co przesądzało o zasadności skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Budynek ten obecnie posadowiony na działce nr [...] nie jest tożsamy z obiektem, o którym mowa w decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 7 sierpnia 1996 r., jako elementu kompozycyjnego założenia dworsko-ogrodowego, akcentującego usytuowanie pierwotnego dworu i wchodzącego w relacje z kompozycją parkową. Skarżący nie kwestionuje przy tym ustaleń organu, że wszelkie działania w zakresie rozbiórki, remontu czy przebudowy wpisanego do rejestru zabytków dworu były prowadzone bez stosownych pozwoleń organów konserwatorskich.

Za prawidłowe, zdaniem Sądu, należy uznać także stanowisko organu odnoszące się do budynku spichlerza, który pomimo remontu i adaptacji na salę biesiadną zachował bryłę, podziały, formę elewacji z okresu wpisu do rejestru zabytków. Spichlerz posiada oryginalną formę i substancję budowlaną, tym samym jest to obiekt o walorach historycznych i artystycznych uzasadniających ochronę prawną tego zabytku.

Odnosząc się natomiast do terenu parku krajobrazowego, wchodzącego w skład zespołu dworsko – ogrodowego w Bogdańcu, Sąd podał, że z dołączonej do akt decyzji organu konserwatorskiego z 7 sierpnia 1996 r. (w odniesieniu do parku) wynika, że jest to założenie w stylu krajobrazowym z 2. połowy XIX w., powstałe w miejscu wcześniejszej kompozycji - regularnego ogrodu folwarcznego, czytelnej kompozycji, z zachowanym podjazdem, alejami dojazdowymi i alejami wewnątrz parku oraz stawem. W decyzji tej jednoznacznie wskazano na wartość krajobrazową zespołu dworsko-ogrodowego w Bogdańcu w granicach oznaczonych na planie stanowiącym integralną część decyzji, stwierdzając, że pochodzący z 2 połowy XIX w. układ kompozycyjny "prezentuje wysokie walory historyczne i wyróżnia się w krajobrazie okolicy zwartą grupą starego drzewostanu". Wniosek o skreślenie zespołu dworsko – ogrodowego w Bogdańcu z rejestru zabytków właściciel, czyli skarżący uzasadnił przekształceniem zespołu w wyniku powiększenia jego obszaru, tj. nasadzenia ok. 1000 roślin w parku. Z kolei we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie zgodził się z opisem organu zieleni parkowej, jako nieodzwierciedlającej stanu faktycznego podnosząc, że park aktualnie jest inny. Wskazane przez skarżącego okoliczności mające uzasadniać wykreślenie parku krajobrazowego z rejestru zabytków zostały - w ocenie Sądu - wnikliwie rozważone przez organ, zarówno przed wydaniem decyzji z 25 marca 2019 r., jak i decyzji z 29 października 2019 r. zapadłej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto Sąd podniósł, że w sprawie nie poprzestano na wniosku skarżącego i dokumentach przez niego złożonych, ale uwzględniono też wszystkie inne okoliczności mogące ewentualnie mieć znaczenie w kontekście przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 u.o.z. Zdaniem Sądu - wbrew zarzutom skargi - Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Białymstoku (dalej NID), dokonując oceny aktualnego stanu zachowania i wartości zabytku dostrzegł w swoim opracowaniu, że od daty wpisania zabytku do rejestru zabytków do chwili obecnej nastąpiły dalsze zmiany, m.in. ubytki w drzewostanie, związane z jego naturalnym starzeniem się. Pomimo tych strat, na terenie parku zachowało się jednak wiele okazów starodrzewu pochodzącego z czasu zanim właścicielem zabytku stał się skarżący. Powyższe potwierdza, zdaniem Sądu, załączony do opinii NID materiał zdjęciowy, który przedstawia m.in. aleją lipową na terenie założenia parkowego z zachowanym układem kompozycji. Nawet jeśli w analizowanym parku nie zachowały się lipy z XVII w. (mowa o nich w cytowanym przez NID Katalogu parków i ogrodów zabytkowych z 2000 r.), to nie zmienia to oceny, że układ przestrzenny założenia parkowego od czasu wpisu do rejestru zabytków nie uległ zatarciu, ani tym bardziej zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, czy artystycznej, jak twierdzi skarżący. To, że decyzja z 7 sierpnia 1996 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie zawierała dokładnego opisu, jak wygląda park i czym charakteryzuje się układ kompozycyjny, nie czyni, zdaniem Sądu, oceny organu o zachowaniu waloru artystycznego parku, dowolną. Organ bowiem wskazał na przytoczony w opinii NID "Katalog parków i ogrodów zabytkowych" z 2000 r. gdzie w odniesieniu do parku w Bogdańcu stwierdzono, że "zróżnicowana pod względem wieku roślinność składa się z 40 gatunków i odmian drzew i krzewów. Wśród drzew starych można wyróżnić 2 najliczniejsze grupy wiekowe: drzewa sadzone w XIX w. oraz drzewa sadzone w okresie międzywojennym wieku XX. W grupie starszej przeważają lipy drobnolistne i szerokolistne oraz jesiony. W grupie młodszej występują też brzozy, klony, lipy krymskie, grochodrzewy, wierzby, świerki klujące i pospolite oraz orzechy, brzozy brodawkowate odm. Jounga i jarząb mączny. Przetrwało też kilka lip z XVIII w. w południowej części założenia". Powyższy opis należy rozumieć jako informację dotyczącą historycznego składu gatunkowego parku i podstawę do jego ewentualnej rewaloryzacji, co w przypadku sztuki ogrodowej i parkowej znajduje uzasadnienie wynikające z żywotności poszczególnych gatunków drzew. Sąd wskazał, że skarżący już w czerwcu 1998 r. miał świadomość, że należy utrzymać charakter parku krajobrazowego i uwzględnić istniejącą kompozycję oraz że nie należy wprowadzać żadnych nowych nasadzeń współczesnych gatunków i odmian drzew i krzewów. Wynika to z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 czerwca 1998 r. skierowanego do skarżącego, a znajdującego się w aktach spawy. Fakt, że wbrew powyższemu zaleceniu skarżący, jak sam przyznaje (pkt III uzasadnienia skargi) dokonał "znaczącej ingerencji w substancję zabytkową parku", dokonując nowych nasadzeń, nie powoduje, że zakres tej ingerencji zaszkodził założeniu parkowemu. Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu, że mimo znacznych inwestycji i przekształceń założenia parkowego wciąż widoczny jest podział na część mieszkalną (odbudowany dwór wraz z podjazdem wydzielonym szpalerami drzew) oraz gospodarczą (dziedziniec skomunikowany z aleją prowadząca do bramy). Załączony do opinii NID materiał zdjęciowy potwierdza, zdaniem Sądu, że bez poważniejszego uszczerbku zachował się parkowy starodrzew, łącznie z aleją prowadząca od północnej bramy do gazonu, alejkami i szpalerami wewnętrznymi oraz nasadzeniami wokół podjazdu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji w dniu jej wydania w związku z wydaniem co do obszaru nieobjętego przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Skarżący wskazał, że decyzja organu dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...] będących jego własnością, które obejmują łącznie powierzchnię 4,7126 ha, podczas gdy z decyzji o wpisie do rejestru zabytków wynika, że zespól dworsko-ogrodowy w Bogdańcu oznaczony jest działkami geodezyjnymi nr [...] i [...] o powierzchni 4,6014 ha. Sąd dostrzegając powyższą różnicę stwierdził, że jest ona konsekwencją przekształceń geodezyjnych jakim podlegały działki, co wynika z akt sprawy. Podział miał na celu przeniesienie drogi biegnącej przez park na obszar położony poza teren dawnego założenia dworsko – ogrodowego. Różnica ta, w opinii Sądu, jest minimalna, gdyż wynosi 0,1 ha. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organ niezmiennie mówi o tym samym zespole dworsko – ogrodowym w Bogdańcu, położonym na działkach, co do identyfikacji których nie ma wątpliwości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.

1.1. art. 13 ust. 1 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowy zabytek sztuki ogrodowej nie uległ zniszczeniu, w sytuacji gdy uległ on zniszczeniu w stopniu znacznym i nieodwracalnym, co uzasadnia wykreślenie parku z rejestru zabytków;

1.2. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brzmienie tych regulacji daje ogólne uprawnienie do dokonania wykreślenia z rejestru zabytków dowolnej części zabytkowego kompleksu/zespołu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów nakazuje każdorazowe odwołanie się przy rozpatrywaniu tej kwestii do indywidualnie określonych walorów zabytkowych danego zespołu, określonych w konkretnej decyzji o wpisaniu go do rejestru zabytków i stanowiących dla takiej decyzji uzasadnienie;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego, występowała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, a ta niewykonalność ma charakter trwały, tj. z decyzji wynika, że dotyczy ona działek nr [...], [...], [...], [...] będących własnością skarżącego, które zgodnie z wydrukami z ksiąg wieczystych obejmują łącznie powierzchnię 4,7126 ha, podczas gdy z decyzji o wpisie do rejestru zabytków nr 817 wynika, że zespół dworsko-ogrodowy w Bogdańcu oznaczony jest działkami [...] i [...] o powierzchni 4,6014 ha, co wskazuje na wydanie decyzji co do obszaru niebędącego przedmiotem ochrony jako zabytku, organ tym samym nie zbadał dokładnie jakiego obszaru dotyczy przedmiotowe postępowanie, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia w sprawie, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2.2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, w sytuacji, w której organ II instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonał jego dowolnej, wybiórczej oceny, powodując tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, w szczególności nie przeprowadzono rzetelnej ekspertyzy przez biegłego z dziedziny dendrologii oraz biegłego z zakresu pielęgnacji i konserwacji drzew (ewentualnie biegłego z zakresu leśnictwa i drzewnictwa) na okoliczność wieku i stanu drzew znajdujących się na terenie nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, czy istnieje zwarta grupa starego drzewostanu, a w konsekwencji powyższego oparciu się przez organ wyłącznie na opinii NID, co skutkowało brakiem ustalenia wymaganych czynności zmierzających do odbudowania / rewaloryzacji parku, nie ustaleniem czy w wyniku stopnia zniszczenia park ten po rewaloryzacji posiadałby jeszcze walory zabytku, czy byłby wyłącznie zrekonstruowanym parkiem o statusie nowego parku historyzującego;

2.3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 i 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, nie dokona! należytej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj.:

2.3.1. karty przeglądowej parku - park dworski, sporządzonej 28 lipca 2003 r., a zgodnie z tą kartą granice obiektu uległy zwiększeniu, a obszar parku powiększony; w zakresie układu kompozycyjnego stwierdzono zmiany wskazujące na nowe rozplanowanie oraz nowe nasadzenia; we wnioskach karty wskazano postulat o wykreślenie z rejestru zabytków, park utracił wartość zabytkową, park przebudowano i zmieniono jego kompozycję, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania za nieudowodnioną okoliczność, iż zabytek wpisany do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;

2.3.2. dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, która nie przedstawia takich cech parku wskazanych w decyzji organu II instancji jak: "aleja dojazdowa klonowo-lipowa z początku XX wieku, trzy aleje lipowe wyznaczające współczesny czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu, pojedyncze drzewa wyznaczające granice założenia wokół stawu, grupa jesionów przy spichlerzu z 1928r. (...) w parku zachował się cenny starodrzew wyróżniający się w okolicy", jak również cech parku wskazanych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, co skutkowało nienależytym uznaniem za nieudowodnioną okoliczność, iż zabytek wpisany do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;

2.4. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 307 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nie wskazaniem w uzasadnieniu na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy;

2.5. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy zebrana dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy przedstawia takie cechy parku wskazane w decyzji organu II instancji jak: "aleja dojazdowa klonowo-lipowa z początku XX wieku, trzy aleje lipowe wyznaczające współczesny czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu, pojedyncze drzewa wyznaczające granice założenia wokół stawu, grupa jesionów przy spichlerzu z 1928r. (...) w parku zachował się cenny starodrzew wyróżniający się w okolicy", jak również cech parku wskazanych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w postaci prawa do dysponowania nieruchomością, obowiązków związanych z rewaloryzacją parku;

2.6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał dowolnej oceny wyrażającej się w nieprawidłowej, tj. nielogicznej i sprzecznej ocenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj.:

2.6.1. zacytowano informacje co do stanu faktycznego przedmiotowego parku z publikacji pt." Katalog parków i ogrodów zabytkowych" z 2000 r., który to katalog odnosi się do stanu faktycznego z 1988 r., co jednoznacznie wskazuje, iż organ oparł rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, okolicznościach i dowodach odnoszących się do stanu historycznego parku, który w chwili wpisu do rejestru zabytków, jak i w chwili obecnej w takim kształcie nie istnieje, dlatego niezasadnym było konstruowanie przez Sąd wniosków jakoby stan parku zacytowany z przedmiotowego katalogu jest określeniem jak wyglądał ten park w chwili wpisu, jak również stan wskazany w katalogu miałby być podstawą do jego ewentualnej rewaloryzacji;

2.6.2. dokonano dowolnej oceny opinii uzupełniającej sporządzonej przez NID oddział w Białymstoku, w której powołany został opis parku znajdujący się w "Katalogu parków i ogrodów zabytkowych", jednakże niemający żadnego odzwierciedlenia w aktualnym stanie parku, jego układzie i kompozycji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż przedmiotowy park nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;

2.6.3. nie dokonano oceny opinii NID oddział w Białymstoku, z której wynika, że "obecny właściciel gruntownie przekształcił układ założenia, w miejscu podjazdu wzniósł nowe budynki, m. in. budynek mieszkalny w miejsce dawnego ogrodu kwaterowego, dokonał nowych nasadzeń i teren otoczył wysokim, kamiennym murem (...) posadowienie na miejscu wyciętego sadu rezydencji", z którego opisu wynikają wnioski odmienne niż z rozstrzygnięcia organu, a brak oceny wskazanego dowodu spowodował błędne ustalenie aktualnego stanu, kompozycji, układu parku, a tym samym błędne ustalenie, że przedmiotowy park nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;

2.6.4. nie dokonano oceny i porównania aktualnego stanu parku, jego układu kompozycyjnego, położenia podjazdu i alei dojazdowych i alei wewnątrz parku ze stanem parku istniejącym w chwili wpisu do rejestru, a tym samym ustalenia czy rzeczywiście zachował się układ kompozycyjny parku, w jakim zakresie i jakie konkretne elementy układu są zachowane;

2.6.5. organ wskazał, iż "dokonano budowy nowego budynku mieszkalnego na terenie dawnego ogrodu kwaterowego (drugi budynek mieszkalny, poza odbudowanym dworem)", a jednocześnie ten sam organ stwierdza, że na terenie parku istnieją "trzy aleje lipowe wyznaczające czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu", tym samym ustalenia organu w zakresie układu, stanu parku w chwili wpisu i w chwili obecnej są ze sobą sprzeczne;

2.7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § t pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ II instancji niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj.:

2.7.1. nie przeprowadzono oględzin przedmiotowego parku (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji skarżącego z prośbą o weryfikację decyzji organu I instancji w zakresie danych ilościowych i jakościowych drzew), a w konsekwencji niewyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, a oparcie się przez sąd i organy wyłącznie na opinii NID, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie nieopartej na prawdziwym stanie faktycznym, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o opinię biegłego;

2.7.2. brak jest oceny, czy aktualny stan parku, jego układ przestrzenny: podjazd, aleje dojazdowe, czy też aleje wewnątrz parku, zachował się do chwili obecnej, a tym samym brak podjęcia działań w celu ustalenia czy przedmiotowy park uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (aktualna dokumentacja zdjęciowa nie ukazuje zachowania cech, tj. "aleja dojazdowa klonowo-lipowa z początku XX wieku, trzy aleje lipowe wyznaczające współczesny czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu, pojedyncze drzewa wyznaczające granice założenia wokół stawu, grupa jesionów przy spichlerzu z 1928r. (...) w parku zachował się cenny starodrzew wyróżniający się w okolicy"), co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie nieopartej na aktualnym stanie faktycznym, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2.8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy w sprawie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.o.z., polegające na zbadaniu, czy park rzeczywiście nie utracił cechy zabytku, tj. uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2.9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez nie wskazanie danych ilościowych i jakościowych aktualnego stanu drzew parku, w sytuacji gdy sąd utrzymał decyzję organu II instancji (która powiela ustalenia organu I instancji), która w swej treści zawierała szczegółowy opis aktualnego stanu drzew parku, który nie został niczym zweryfikowany;

2.10. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ II instancji nienależycie uzasadnił zaskarżone orzeczenie wskutek zawarcia w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwi dokonanie kontroli instancyjnej, z uwagi na pominięcie w rozważaniach okoliczności aktualnego układu przestrzennego, formy parku w porównaniu z układem, który przesądził o wpisie parku do rejestru zabytków, która winna podlegać ocenie jako przesłanka dla wydania decyzji w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków, co w konsekwencji wiąże się z brakiem realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MKiDN wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i uzasadniająca je argumentacja sprowadzają się do wykazywania, że wskutek podjętych w minionych latach działań przedmiotowy park uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i z tego względu – zdaniem skarżącego kasacyjnie – park ten powinien być skreślony z rejestru zabytków.

Argumentacja taka i oparte na niej zarzuty nie podlegają uwzględnieniu.

Podkreślić należy, iż jeżeli rzeczywiście wskutek podjętych działań zabytek utracił wiele ze swoich cech, to działania takie mogą prowadzić do nałożenia obowiązku przywrócenia utraconych cech zabytku, a nie do skreślenia go z rejestru zabytków. W sytuacji zaś, gdy wskutek takich działań zabytek uległ zniszczeniu lub uszkodzeniu, to sprawcy zniszczenia lub uszkodzenia oraz właścicielowi lub posiadaczowi zabytku, który nie zabezpieczył go w należyty sposób przed uszkodzeniem czy zniszczeniem, grozi odpowiedzialność unormowana w rozdziale 11 u.o.z.

Nie można bowiem – bez przewidzianych przez ustawę konsekwencji – doprowadzać do zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, by pozbawić go wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i wskutek tego uzyskać skreślenie go z rejestru zabytków.

Jeżeli zatem w ocenie organów administracyjnych i WSA nie dopatrzono się tak daleko idących zmian w stanie przedmiotowego parku, by uznać, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, to nie można uznać, by oparto się głównie na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżącego, gdyż nie dopatrzono się przesłanek do czynienia mu zarzutów zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, bądź braku należytego zabezpieczenia go przed zniszczeniem lub uszkodzeniem. Przeciwnie – skoro uznano, że do takiego zniszczenia bądź uszkodzenia nie doszło, w istocie oparto się na dowodach dla skarżącego kasacyjnie korzystnych. Gdyby bowiem uznano, że zabytek wpisany do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, konieczne byłoby ustalenie sprawcy zniszczenia oraz zbadanie, czy właściciel lub posiadacz zabytku zabezpieczył go w należyty sposób przed uszkodzeniem, czy zniszczeniem.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej należy ponadto stwierdzić, że nie można mówić o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzją tą bowiem odmówiono skreślenia przedmiotowego parku z rejestru zabytków. Jej konsekwencją jest zatem jedynie to, że park ten nadal jest ujęty w rejestrze zabytków w takim zakresie, w jakim do rejestru tego go wpisano. Odmowna decyzja nie zmienia zatem nic w sytuacji zabytku, a w szczególności nie zmienia powierzchni parku ani terenu, na jakim jest usytuowany i w ogóle w tych kwestiach się nie wypowiada. Jeżeli nawet teren, na którym przedmiotowy park jest usytuowany, obecnie znajduje się na działkach mających inne numery niż było to w chwili wpisywania parku do rejestru zabytków, a nadto jego powierzchni uległa zmianie, to zaskarżona decyzja w tym przedmiocie nic nie wnosi i problematyką tą się nie zajmuje. Decyzja ta nie wprowadza żadnych zmian do sytuacji zabytku i stwierdza jedynie, że nie ma podstaw do wykreślenia parku z rejestru zabytków.

Podkreślić też należy, że odmowa skreślenia parku z rejestru zabytków nie jest ingerencją we własność skarżącego ani nie ogranicza mu prawa dysponowania nieruchomością, gdyż nie zmienia dotychczasowej sytuacji prawnej przedmiotowego parku.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył zatem wymienionych w podniesionych zarzutach przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z unormowaniami kodeksu postępowania administracyjnego oraz z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym przede wszystkim art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.