Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1715/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 34 ust. 3 lit. f
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ś.Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 647/19 w sprawie ze skargi Ś.Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 14/2018 w przedmiocie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego wynikającą z pomniejszenia płatności 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Ś.Sp. z o.o. w W. 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 647/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ś. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływany jako Prezes ARiMR) z dnia 31 stycznia 2019 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 15 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję nr 20/14 o uznaniu skarżącej spółki za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce". Organizacja zakończyła realizację Programu Operacyjnego na lata 2015-2017, zatwierdzonego decyzją nr 9007/6750/169/14 Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej powoływany jako Dyrektor OR ARiMR) z dnia 15 grudnia 2014 r. W trakcie realizacji programu, był on wielokrotnie na wniosek skarżącej spółki zmieniany.

Pismem z dnia 9 lutego 2018 r. Dyrektor OR ARiMR powiadomił spółkę o poziomie zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce oraz wysokości pomocy finansowej na dofinansowanie funduszy operacyjnych organizacji producentów za 2017 r. Spółka została poinformowana o konieczności złożenia wniosku do dnia 15 lutego 2018 r. uwzględniającego zmianę poziomu wsparcia funduszu operacyjnego za 2017 r. z 60 % na 50 % faktycznie poniesionych w 2017 r. wydatków. Spółka w terminie złożyła powyższy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r., jednakże nie skorygowała wniosku zgodnie z wezwaniami Dyrektora OR ARiMR.

Decyzją z dnia 5 października 2018 r. nr 9007/6750/84/18 Dyrektor OR ARiMR przyznał pomoc finansową na dofinansowanie funduszu operacyjnego w wyniku rozliczenia środków finansowych za rok 2017 skarżącej spółce w wysokości 20 823,55 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 38 021,75 zł. Powyższa decyzja, w wyniku odwołania skarżącej spółki, decyzją Prezesa ARiMR z dnia 31 stycznia 2019 r. została utrzymana w mocy.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organy ARiMR przyznały skarżącej spółce pomoc finansową na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r. w pomniejszonej wysokości tj. 50% faktycznie poniesionych przez spółkę w 2017 r. wydatków związanych z realizacją programu operacyjnego, a nie jak zawnioskowała spółka w wysokości 60%, albowiem Polska nie spełniała warunku przewidzianego w art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 671, ze zm.: dalej: rozporządzenie 1308/2013) uprawniającym do korzystania z pomocy dofinansowania funduszu operacyjnego z Unii Europejskiej na podwyższonym poziomie 60%. Organ wskazał, że dla roku 2017 poziom zorganizowania rynku owoców i warzyw wyniósł w Polsce powyżej 20% i o tym fakcie skarżąca została poinformowana pismem z 9 lutego 2018 r. Mimo wezwań do złożenia korekty wniosku uwzględniającego zmianę poziomu wsparcia funduszu operacyjnego za 2017 r. z 60% na 50% faktycznie poniesionych w 2017 r. wydatków skarżąca spółka takiej korekty nie złożyła, dlatego też należało przyznać pomoc finansową w pomniejszonej wysokości. Organy zaznaczyły, że w myśl art. 34 ust. 3 rozporządzenia 1308/2013, organizacja składając wniosek o zatwierdzenie programu operacyjnego i zaznaczając, że wnioskuje o limit pomocy finansowej z Unii Europejskiej na wydatki z funduszu operacyjnego na poziomie 60% powinna wziąć pod uwagę ryzyko z tym związane, bowiem art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że unijna pomoc finansowa jest równa faktycznie wpłaconej kwocie składek i jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków, a wyłącznie po spełnieniu co najmniej jednego z określonych warunków: (art. 34 ust. 3 lit. a-g) i na wyraźny wniosek organizacji producentów może zostać podwyższona do 60 %. Przy czym organizacja powinna sobie zdawać sprawę, że w przypadku zaprzestania spełnienia jednego z warunków, który uprawniał ja do skorzystania z podwyższenia limitu z 50 % do 60%, organy państwa członkowskiego (w tym przypadku Dyrektor OR ARiMR) mają obowiązek weryfikacji w każdym roku realizacji spełniania warunków, o których mowa w art. 34 ust. 3 rozporządzenia.

Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutu baku wskazania w decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o jakie kryteria metodologiczne ustalono stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw stwierdził, że metodologia wyliczenia stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce oparta została z uwzględnieniem dostępnych danych statystycznych GUS. Wyliczenia ARiMR zostały sporządzone na podstawie wartości produkcji sprzedanej uznanych organizacji producentów, które zgłosiły do zatwierdzenia programy operacyjne i fundusze operacyjne, a w przypadku organizacji producentów nie realizujących programu operacyjnego, na podstawie wartości produkcji sprzedanej zwartej w sprawozdaniu rocznym do Komisji Europejskiej z działalności organizacji producentów owoców i warzyw za 2016 r., o którym mowa w art. 54 lit. b rozporządzenia 2017/891. Z przeprowadzonego wyliczenia wynika, że udział wartości wprowadzonych do obrotu owoców i warzyw przez uznane organizacje producentów owoców i warzyw, w całkowitej wartości produkcji sprzedanej owoców i warzyw na podstawie danych zagregowanych przez GUS za rok 2016, wynosi 20,7%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę spółki, podkreślił, że co do zasady pomoc finansowa jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków. Powyższe wynika wprost z art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013. Prawodawca unijny w szczególnych wypadkach przewidział zwiększenie tej pomocy do 60 %, np. w wypadku, gdy zorganizowanie rynku owoców i warzyw nie przekracza 20 % – art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia 1308/2013, ale po spełnieniu określonych warunków.

Odwołując się do treści art. 8a ust. 1 i 2 i ust. 4 wykonawczego Komisji (WE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L z 2017 r. nr 138, s. 57 ze zm., dalej: rozporządzenie 2017/892) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., oraz treści art. 9 ust. 2 pkt g tegoż rozporządzenia, sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy ARiMR miały obowiązek dokonania określenia poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw, poprzez wyliczenie udziału wartości sprzedaży owoców i warzyw realizowanej przez uznane organizacje producentów owoców i warzyw w wartości produkcji towarowej owoców i warzyw w Polsce, w celu zastosowania prawidłowego poziomu pomocy z budżetu Unii Europejskiej, wypłacanej organizacjom producentów na dofinansowanie ich funduszy operacyjnych ustanowionych do realizacji programów operacyjnych. Organy obydwu instancji ustaliły, że do 2015 r. stopień zorganizowania nie przekraczał 20% i dopiero w 2016 r. przekroczył 20%, o czym skarżąca została poinformowana pismem z 9 lutego 2018 r. Z powyżej cytowanych przepisów jasno wynika, że warunki, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia 1308/2013, muszą być spełnione w każdym roku realizacji programu operacyjnego. Skoro więc w 2016 r. zorganizowanie rynku owoców i warzyw przekroczyło 20 %, to prawidłowo organ ograniczył wysokość pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r. do poziomu 50% faktycznie poniesionych wydatków, zgodnie z powołanym wyżej art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013. Dlatego też organy ARiMR w sposób prawidłowy w zaskarżonej decyzji przyjęły podstawowy (a nie podwyższony do 60 %) 50% poziom faktycznie poniesionych wydatków i na podstawie tego poziomu przyznały pomoc finansową na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy ARiMR nie musiały przedstawiać w swojej decyzji konkretnych wyliczeń, gdyż dane te wynikają z informacji powszechnie znanych. W tym zakresie sąd odwołał się do opublikowanej we wrześniu 2017 r. w dzienniku resortowym Ministerstwa Rolnictwa strategii krajowej na rzecz zrównoważonych programów operacyjnych na rynku owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2018-2022, z której wynika m.in., że poziom organizacji rynku w tych działach ogrodnictwa, gdzie powstały i działają grupy i organizacje (producenci jabłek, warzyw pod osłonami i pieczarek) nie przekracza w Polsce 30%. Sąd zaznaczył, że zdaje sobie sprawę, że powyższa strategia dotyczy okresu 2018-2022, a więc nie obejmuje roku 2017, jednakże, co jasno wynika z tej strategii Minister przywołał dane na 31 grudnia 2016 r. Potwierdzeniem powyższego jest pismo ARiMR z 17 maja 2019 r. odnoszące się do naliczania na 2018 r. pomocy finansowej oraz zatwierdzania na rok 2019 programów operacyjnych, funduszy operacyjnych i pomocy finansowej dla uznanych organizacji producentów, z którego wynika, że zorganizowanie rynku w 2017 roku wynosiło 22,7 % (dane pochodzą ze sprawozdania przekazanego przez Polskę do Komisji Europejskiej).

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie sądu pierwszej instancji nie było konieczności, aby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR wskazywał szczegółowe działania matematyczne, które doprowadziły do stwierdzenia, że poziom organizacji rynku owoców i warzyw przekraczał wartość 20 %. Ponadto wskazał, że Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wyliczenia ARiMR zostały zwarte w sprawozdaniu rocznym do Komisji Europejskiej z działalności organizacji producentów owoców i warzyw za 2016 r. z którego wynikało, że udział wartości wprowadzonych do obrotu owoców i warzyw przez uznane organizacje producentów owoców i warzyw, w całkowitej wartości produkcji sprzedanej owoców i warzyw (w tym grzybów i ziół) za rok 2016, wynosi 20,7%.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich zastosowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1) błędne zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. oraz art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 oraz art. 230 w zw. z art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez:

1.1. przyjęcie, iż określenie w ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2017 r. iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce nie przekracza 30 % powoduje - zdaniem sądu - iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w roku 2016 jest faktem powszechnie znanym, wobec czego przedstawienie szczegółowych działań matematycznych prowadzących do obliczenia ww. wskaźnika przez organy w uzasadnieniu decyzji obu instancji było zbędne i nie narusza przepisów k.p.a., pomimo iż:

a) skarżąca zarzucała w skardze nie tylko nieprzedstawienie przez organy w decyzjach konkretnych wyliczeń, ale przede wszystkim niewskazanie przez organy konkretnych wartości wyjściowych przyjętych przez organy do wyliczeń - zarzutu tego sąd pierwszej instancji nie rozpoznał chociaż to właśnie ten brak zaskarżonej decyzji świadczy najbardziej o naruszeniu ww. zarzuconych przepisów k.p.a.;

b) ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji organu drugiej instancji ani w jakimkolwiek innym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy nie wskazano, iż ustalenie organu o przekroczeniu 20 % stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw jest opierane o ww. informację MRiRW ani że organ kwalifikuje ten fakt jako fakt powszechnie znany;

c) stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw nie może być faktem powszechnie znanym, ponieważ zgodnie z orzecznictwem NSA i WSA wskazanym w uzasadnieniu zarzutu, faktem powszechnie znanym może być tylko taki fakt, który powinien być znany każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi i którego nie można obalić dowodem przeciwnym, niedopuszczalne jest takie zakwalifikowanie okoliczności nieznanej przez stronę i przez nią kwestionowanej;

d) obliczenie stopnia zorganizowania rynku przez MRiRW nie oznacza jego ustalenia, ponieważ żaden przepis nie przyznaje MRiRW uprawnienia do ustalania stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w sposób wiążący dla innych organów - stopień zorganizowania jest faktem jak każdy inny i sposób jego ustalenia przez organ wymaga przedstawienia w uzasadnieniu decyzji;

1.2. przyjęcie, iż pismo organu z dnia 17 maja 2019 r. nr DGiOP-WWG.6716.17.2019.KCh stwierdzające osiągnięcie w roku 2017 przez rynek owoców i warzyw w Polsce 22,7 % zorganizowania - dołączone do akt sprawy przez sąd z urzędu - potwierdza prawidłowość ustaleń organów w zakresie stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w roku 2016, pomimo że:

a) ww. pismo nie stwierdza stopnia zorganizowania rynku w roku 2016 (istotnym dla niniejszej sprawy, co potwierdza WSA w zaskarżonym wyroku) ale w roku 2017, natomiast WSA nie posiada wiadomości specjalnych umożliwiających samodzielne wnioskowanie, że rzekome zorganizowanie rynku na poziomie 22,7 % w roku 2017 dowodzi, że zorganizowanie rynku w roku 2016 również przekraczało 20 %, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest dowodu stwierdzającego tempo wzrostu stopnia zorganizowania rynku w skali roku;

b) ww. pismo oblicza stopień zorganizowania rynku w sposób wadliwy (tj. stosuje błędne dane wyjściowe), czego dowodzą dowody zgłoszone w pkt V petitum skargi kasacyjnej - omówione w pkt I uzasadnienia skargi kasacyjnej;

1.3. przyjęcie, iż strona przed wydaniem decyzji otrzymała informację o przekroczeniu stopnia 20 % zorganizowania rynku owoców i warzyw i tej informacji w żaden sposób nie zaprzeczyła, nie podnosiła zarzutów błędów w tym zakresie, a skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych danych, które mogłyby podważyć ustalenia organu, pomimo że:

a) w aktach sprawy znajdują się pisma skarżącej z dnia 24.VII.2018 r. (k. 1014, k. 1378) oraz 28.IX.2018 r. (k. 2210 akt sprawy) - pominięte przez sąd pierwszej instancji - w których skarżąca wskazywała, iż brak jest powodów, by twierdzić, że Polska przekroczyła 20 % stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw;

b) brak w uzasadnieniach decyzji oraz w aktach sprawy jakichkolwiek informacji o sposobie obliczenia przez organy stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw uniemożliwiało stronie zweryfikowanie tych obliczeń i postawienie konkretnych zarzutów konkretnych błędów - nie da się zaprzeczyć czemuś, czego nie ma w uzasadnieniu decyzji;

c) zarzut nr 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 odwołania zmierzały do zweryfikowania ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie i ich ewentualnego podważenia: niemożliwe jest podważenie wyniku matematycznego działania bez znajomości wartości składników tego działania;

d) postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem cywilnym i ciężar dowodu spoczywa na organach administracji;

1.4 przyjęcie, iż Dyrektor OR ARiMR przyjął wartość 20,7% stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw - i to w roku 2016 a nie w roku 2017 - co zdaniem sądu wynika ze str. 17 decyzji, podczas gdy:

a) decyzja Dyrektora OR ARiMR ma tylko 8 stron i nie ma strony nr 17;

b) treść decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazuje, iż przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji - wbrew odmiennej ocenie WSA - był stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w roku 2017 a nie w roku 2016 i nie wskazuje na wartość 20,7%; wskutek czego sąd pierwszej instancji błędnie zastosował także art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art 15 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, iż ustalanie przez organ drugiej instancji stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w roku 2016 w sytuacji, gdy przedmiotem ustalania przez organ pierwszej instancji był stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w roku 2017 narusza art 15 k.p.a. i zasadę dwuinstancyjności;

1.5. przyjęcie, iż organ drugiej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wyliczenia stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw zostały zawarte w sprawozdaniu rocznym do Komisji Europejskiej za 2016 r., jak również, że ze sprawozdania tego wynikało, że udział wartości owoców i warzyw wprowadzonych przez uznane organizacje owoców i warzyw do obrotu w całkowitej wartości produkcji sprzedanej owoców i warzyw za rok 2016 wynosił 20,7 %, pomimo że:

a) organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, że sprawozdanie do Komisji Europejskiej określało stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w roku 2016 (a tym bardziej, że określało go na 20,7 %) - wskazał jedynie, że swoje wyliczenia (nieprzedstawione w uzasadnieniu którejkolwiek z decyzji) opiera na podstawie danych wyjściowych o wartości produkcji sprzedanej wskazanych w ww. sprawozdaniu;

b) w aktach sprawy brak jest ww. sprawozdania ani informacji o miejscu jego publikacji;

1.6. przyjęcie, iż nie narusza art. 77 § 1 w zw. z art 80 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. decyzja, która opiera się na ustaleniu jednego faktu - wskaźnika stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw, a poprzestaje jedynie na wskazaniu wysokości tego wskaźnika przez organ ex cathedra, bez wskazania w jaki sposób poczyniono to ustalenie, bez przedstawienia danych wyjściowych na podstawie których dokonano takiego obliczenia, bez przedstawienia samych obliczeń i bez zgromadzenia w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na wysokość danych wyjściowych przyjętych przez organy do obliczeń, pomimo że:

a) ww. braki nie dają podstaw do przyjęcia, iż organy poczyniły jakiekolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również, że organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny;

b) ww. braki nie dają podstaw do przyjęcia, iż organy prawidłowo zastosowały art. 107 § 3 k.p.a. wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody, na których się oparły;

c) ww. braki nie dają podstaw do przyjęcia, iż organy ustaliły stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w sposób budzący zaufanie skarżącej (art. 8 k.p.a.), ani że wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw od postępowania przed organem pierwszej instancji;

d) wyliczenie stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw dołączone przez sąd pierwszej instancji do akt sprawy z urzędu dopiero pod koniec rozprawy przed sądem pierwszej instancji nie jest ani długie ani skomplikowane - mogło i powinno było zostać dołączone przez organy do akt sprawy lub przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w istocie treść tego pisma dowodzi wadliwości zaskarżonej decyzji;

2. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic kontroli decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny polegające na samodzielnym gromadzeniu (nietrafnych) argumentów uzasadniających ustalenie faktyczne organów, którego organy nie uzasadniły i nie dowiodły w jakikolwiek sposób, pomimo że w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

3. błędne zastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią i w konsekwencji błędnym zastosowaniem art 34 ust 3 lit "f' rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w. z art 8 i art 8a ust 3 i ust 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892, poprzez:

3.1. przyjęcie, iż przekroczenie przez rynek owoców i warzyw w państwie członkowskim 20 % stopnia zorganizowania w trakcie realizacji Programu Operacyjnego skutkuje utratą prawa do wyższego limitu unijnej pomocy finansowej także za wcześniejsze lata realizacji Programu Operacyjnego w sytuacji gdy w chwili realizacji Programu organizacja nie była powiadomiona o utracie uprawnienia z art 34 ust 3 lit "f' rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, pomimo że z przewidzianego w art 8a ust 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 obowiązku poinformowania organizacji producentów o wysokości unijnej pomocy finansowej w terminie do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego realizację programu operacyjnego wynika, iż warunek dotyczący zwiększonego limitu (unijnej pomocy finansowej) musi być obliczony przed rokiem realizacji Programu Operacyjnego, tj. w niniejszej sprawie - do 15 grudnia 2016 r.;

3.2. przyjęcie, iż zawarty w art 8a ust 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 obowiązek poinformowania o kwocie zwiększenia przyznanego na podstawie art. 34 ust 3 lit "f' rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 nie obejmuje obowiązku informowania uprawnionej organizacji o utracie prawa do ww. zwiększenia pomocy, pomimo że art. 8a ust 3 ww. rozporządzenia nr 2017/892 ustanawia także obowiązek poinformowania organizacji o zatwierdzonej kwocie pomocy, o której to kwocie nie jest możliwe poinformowanie bez poinformowania o odpadnięciu przesłanek zwiększenia pomocy w trybie art 34 ust 3 lit "f' rozporządzenia (UE) nr 1308/2013;

4. błędne zastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. w zw. z art 8a ust 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 w z art. 22 ust 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2017/891 w zw. z art 34 ust 3 lit. "f" rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 poprzez przyjęcie, iż "część wartości produkcji sprzedanej przez organizacje producentów w danym państwie członkowskim’' w rozumieniu art. 8a ust 2 ww. rozporządzenia nr 2017/892 obejmuje także "sprzedaż nieczłonkowską" w rozumieniu pisma Prezesa ARiMR z dnia 17.V.2019 r., o którym mowa w zarzucie nr 1.2. niniejszej skargi, tj. wartość produkcji sprzedanej uwzględniająca także produkcję owoców i warzyw pochodzących od członków innych organizacji producentów oraz od producentów niebędących członkami organizacji producentów sprzedanych za pośrednictwem tych organizacji, pomimo że zgodnie z art 22 ust 1 ww. rozporządzenia nr 2017/891 "wartość produkcji sprzedanej" oblicza się na podstawie produkcji samej organizacji producentów oraz jej członków będących producentami - a zatem z wykluczeniem produkcji członków innych organizacji producentów oraz od producentów niebędących członkami organizacji producentów sprzedanych za pośrednictwem tych organizacji;

5. błędne zastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art 107 ust 1 w zw. z art 107 ust 3 lit ""b" i "c" w zw. z art 40 ust 2 TFUE w zw. z art 211 ust 2 lit "a" rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez przyjęcie, iż prawodawca unijny dopuszcza pomoc publiczną jedynie wyjątkowo i tylko pełna zgodność udzielanej pomocy z przepisami unijnymi umożliwia jej wypłatę, podczas gdy z art 40 ust. 2 TFUE wynika, że wspólna organizacja rynków rolnych polega zwłaszcza na subwencjach służących produkcji i wprowadzaniu do obrotu różnych produktów, z czego wynika, że tylko pełna zgodność czynności państwa członkowskiego przy ustalaniu pomocy finansowej dla rolnictwa z przepisami unijnymi umożliwia odmowę wypłaty subwencji dla rolnictwa.

Ponadto skarżąca spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z dokumentów: e-maila organu z dnia 10 stycznia 2020 r. będącego odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wydruku ww. informacji publicznej – tabeli przesłanej w ww. e-mailu w postaci pliku Excel, na okoliczność błędnych ustaleń faktycznych organu w zakresie stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w roku 2016, tj. tego, że stopień ten w 2016 r. nie przekraczał 20% wadliwego posłużenia się przez sąd pierwszej instancji art. 77 § 4 k.p.a. przy ocenie zgodności ww. ustalenia organu z przepisami k.p.a. zarzuconymi w zarzucie nr II.1 niniejszej skargi i sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi skarżącej kasacyjnie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz piśmie procesowym z 23 kwietnia 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 7 stycznia 2021 r., zatytułowanym Replika skarżącej, spółka wskazała na dodatkowe uzasadnienie jednej z podstaw kasacyjnych oraz ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę spółki bowiem w ustalonym stanie faktycznym przyjął, że brak było przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarżąca nie zgadza się z oceną prawną mających miejsce w niniejszej sprawie okoliczności, w zakresie dotyczącym arbitralnego, nie dającego się zweryfikować stanowiska organów, że skarżącej spółce przysługuje pomoc finansowa na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r. w pomniejszonej wysokości tj. 50% a nie jak za wcześniejsze lata w wysokości 60% poniesionych wydatków.

Liczba i zakres podniesionych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie, często pokrywające się wzajemnie, wymagały ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęcia ich w sposób problemowy, przy uwzględnieniu wskazanych w nich przepisów. Grupując poszczególne zarzuty procesowe można wskazać, że dotyczą one przede wszystkim: (1) nie zawarcia w decyzjach organów obu instancji wyliczeń na jakiej podstawie organy przyjęły przekroczenie 20% stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw, w tym zakresie nie ma odniesienia się do komunikatu Ministra Rolnictwa z 26 września 2017 r., na który powołuje się sąd pierwszej instancji; (2) nierozpoznanie przez sąd pierwszej instancji zarzutu skargi braku wskazania danych wyjściowych, na podstawie których organy ARiMR wyliczyły wskaźnik zorganizowania rynku; (3) błędne przyjęcie, że komunikat Ministra to notoria powszechna, bowiem skarżąca spółka nie wiedziała o jego istnieniu, zaś organy w uzasadnieniach decyzji się do niego nie odnoszą; Komunikat Ministra jest przy tym nieprecyzyjny, bowiem wskazuje że stopień zorganizowania rynku nie przekroczył 30%, a nie że przekracza 20%; (4) nieprawidłowe dopuszczenie i przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji dowodu z pisma ARiMR z 17 maja 2019 r. dotyczącego zorganizowania rynku owoców i warzyw w 2017 r.; (5) pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że skarżąca spółka w pismach z lipca i września 2018 r. kwestionowała fakt przekroczenia przez Polskę 20% zorganizowania rynku owoców i warzyw; (6) skarżąca spółka nie mogła zweryfikować stanowiska organu, bo ten nie przestawił żadnych wyliczeń co do wskaźnika 20%; (7) błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organy ARiMR dokonały oceny zorganizowania rynku na 2016 r., podczas gdy z treści decyzji wynika, że oceniały 2017 r.; (8) nieprawidłowe powołanie się przez sąd pierwszej instancji na sprawozdanie roczne Komisji Europejskiej za 2016 r. i wskaźnik 20,7%, bowiem nie powołuje się na nie organ w decyzjach, brak jest tego sprawozdania w aktach sprawy jak i miejsca jego publikacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji niezasadnie odmówił wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, bowiem zgodzić się należało ze skarżącą spółką, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie zasadności przyznania skarżącej spółce pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisy k.p.a., w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie nie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione, przyjąć bowiem należy, jak zasadnie wskazuje skarżąca spółka, że w aktach sprawy brak jest dokumentów czy też dowodów potwierdzających w sposób jednoznaczny, że skarżąca spółka nie spełniała warunku do przyznania jej pomocy finansowej w podwyższonej wysokości.

Przechodząc do istoty spornego zagadnienia zauważyć trzeba, że faktycznie podmiot ubiegający się o pomoc, aby była ona o 10% większa, od podstawowego limitu, do wniosku winien dołączyć informację, że organizacje producentów w kraju wprowadzają do obrotu mniej niż 20% wyprodukowanych owoców i warzyw. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia 1308/2013 na wniosek organizacji producentów limit 50 % przewidziany w ust. 1 podwyższa się do 60 %, w przypadku gdy program operacyjny lub jego część spełniają co najmniej jeden z następujących warunków, a mianowicie został on przedstawiony przez organizacje producentów w państwach członkowskich, w których organizacje producentów wprowadzają do obrotu mniej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw.

W sprawie istotnym jest, że względem skarżącej spółki zostały wydane ostateczne decyzje o zatwierdzeniu programu operacyjnego, realizowanego przez spółkę w latach 2015 – 2017 . W decyzji z dnia 12 maja 2017 r. została zatwierdzona wysokość funduszu operacyjnego na 2017 w kwocie 380 217,43 zł oraz pomoc finansowa ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na 2017 r. w wysokości 228 130,45 zł, co stanowiło 60% wysokości funduszu operacyjnego w tymże roku. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści art. 16 i art. 110 k.p.a., że w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej Prezes ARiMR winien uwzględnić podczas rozpoznawania wniosku powołane wyżej decyzje, także w przypadku, gdy organizacja producentów nie załączyła do wniosku dokumentu, z którego wynikałoby, że w kraju organizacje producentów wprowadzają do obrotu mniej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw. NSA aprobuje w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy stanowisko skarżącej spółki, że to organ winien przedstawić dokument lub źródło informacji, z którego wynikałoby, że stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce, a konkretnie wprowadzanie przez nie do obrotu owoców i warzyw przekracza 20% całości wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu owoców i warzyw.

W treści uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji Prezes ARiMR przywołał w sposób szczegółowy przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, natomiast w zakresie spornego zagadnienia wskazał, cyt.: "Natomiast dla roku 2017 Prezes ARiMR poinformował Dyrektora OR ARiMR że poziom zorganizowania rynku owoców i warzyw wyniósł powyżej 20%. Tym sam organ pierwszej instancji pismem z dnia 09 lutego 2018 r. prawidłowo poinformował o tym fakcie Organizację i wezwał do złożenia korekty wniosku uwzględniającego zmianę poziomu wsparcia funduszu operacyjnego za 2017 r. z 60% na 50% faktycznie poniesionych w 2017 r. wydatków" – str. 10 uzasadnienia. Informacja ta nie została jednak poparta jakimkolwiek dowodem czy wskazaniem źródła tej informacji. Co prawda na str. 17 uzasadnienia decyzji Prezes ARiMR wskazuje, że metodologia stopnia zorganizowania runku owoców i warzyw w Polsce oparta została z uwzględnieniem dostępnych danych statystycznych GUS, jednakże także w tym zakresie brak jest odwołania się do konkretnych dokumentów czy innych dowodów pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości przyjętego przez organy ARiMR wskaźnika. Zasadnie zatem podnosiła skarżąca spółka, że w powyższym zakresie stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy, zaś arbitralne przyjęcie przez organy, że poziom zorganizowania rynku owoców i warzyw wyniósł w Polsce ponad 20%, bez wskazania źródła pochodzenia tych danych i sposobu wyliczenia wskaźnika, pozbawił spółkę możliwości zweryfikowania stanowiska organów na etapie postępowania administracyjnego przez organy obu instancji. W tym zakresie zatem niewątpliwie został przez organy naruszony art. 15 k.p.a.

W tym miejscu stwierdzić należy, że skarżąca spółka zasadnie w skardze kasacyjnej podniosła zarzut braku precyzyjnego wskazania przez organy ARiMR w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, czy przekroczenie przez Polskę wskaźnika 20% zorganizowania rynku owoców i warzyw dotyczyło 2017 czy też 2016 r. W powyższym zakresie, organy obu instancji posługują się nieprecyzyjnymi sformułowaniami, raz wskazują że wskaźnik ten jest przekroczony dla 2017 r. innym razem, że w 2016 r., co również świadczy o nieprawidłowym sfomułowaniu uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w powiązaniu z zasadą budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Twierdzenia sądu pierwszej instancji jakoby w powyższym zakresie organy nie naruszyły przepisów postępowania, bowiem powoływały rok 2017 jedynie w kontekście złożonego przez stronę wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie znajduje oparcia w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej związanych z charakterem Informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2017 r. w sprawie strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2018-2022 (Dz.U. MRiRW z 2017 r., poz. 70) podkreślić należy, że ogłoszona strategia niewątpliwie jest dokumentem urzędowym, zawierającym określone informacje co do stanu zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce, jednakże danych w nich zawartych nie można traktować jako danych powszechnie znanych, względem których niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodów przeciwnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 594/06, stosownie do art. 77 § 4 k.p.a., faktów powszechnie znanych ani organ, ani strony postępowania nie są obowiązane dowodzić. Za fakt powszechnie znany może być uznany tylko taki fakt, którego nie można obalić dowodem przeciwnym. O tym czy dana okoliczność może być uznana za fakt powszechnie znany w znaczeniu procesowym decyduje organ prowadzący postępowanie. Fakt, o istnieniu którego nie wie organ administracji publicznej, nie może być zatem uznany za notoryjny. Podobnie niedopuszczalne jest takie zakwalifikowanie okoliczności nieznanej przez stronę i przez nią kwestionowanej. Niewątpliwie opublikowana strategia jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie, przez powołany do tego organ (art. 76 § 1 k.p.a.), co w konsekwencji oznacza, że informacje w niej zawarte mają charakter ogólnodostępny, jawny i powinny być powszechnie znane. Jednakże powyższe nie oznacza, że nie można przeciwko treści takiej strategii i danych w niej zawartych przeprowadzić dowodu przeciwnego (art. 76 § 3 k.p.a.).

Z uzasadnień zaskarżonych do sądu pierwszej instancji decyzji organów ARiMR obu instancji wynika, że przesłanką uznania, że w Polsce w 2017 r. został przekroczony 20% poziom zorganizowania rynku owoców i warzyw było pismo Prezesa ARiMR do Dyrektorów Oddziałów Regionalnych ARiMR oparte na danych statystycznych GUS, a nie wskazana przez sąd pierwszej instancji opublikowana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2017 r. strategia i dane w niej zawarte. Na powyższą strategię, na etapie postępowania administracyjnego, nie powoływały się w żadnym miejscu organy ARiMR, nie wskazywały na miejsce jej publikacji, jak również nie znajdowała się ona w aktach sprawy. Tym samym, nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że w powyższym zakresie mamy do czynienia z informacjami powszechnie znanymi, wobec których nie można przeprowadzić dowodu przeciwnego. Należy odróżnić fakty powszechnie znane od faktów znanych organowi z urzędu, bowiem te w świetle art. 77 § 4 k.p.a. powinny być zakomunikowane stronie.

Wskazać jednocześnie należy, że powyższa, opublikowana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi strategia dotyczy lat 2018-2022. W jej treści znajduje się szereg danych i informacji związanych z rozwojem rynku owoców i warzyw w Polsce na przestrzeni lat, jednakże wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, jak również stanowisku organu prezentowanemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zawiera ona precyzyjnej informacji jak kształtował się powyższy wskaźnik w Polsce w 2016 r czy też 2017 r. Informacja zawarta w strategii wskazuje jedynie, że poziom zorganizowania rynku owoców i warzyw nie przekracza w Polsce 30%, co nie może być jednoznaczne z przyjęciem, że przekracza 20%. Słusznie założył sąd pierwszej instancji, że powyższa informacja musiała być sporządzona na podstawie danych obejmujących okres do końca 2016 r., jednakże nie zmiana to faktu, że jest nieprecyzyjna. W powyższej strategii brak jest także informacji na podstawie jakich danych czy źródeł Minister przyjął, że poziom zorganizowania rynku owoców i warzyw nie przekracza w Polsce 30%.

Powyższej oceny nie może podważyć, wskazywane przez sąd pierwszej instancji znane mu z urzędu pismo ARiMR z 17 maja 2019 r. nr DGiOP-WWG.6716.17.2019.KCh odnoszące się do naliczania na 2018 r. pomocy finansowej oraz zatwierdzania na rok 2019 programów operacyjnych, funduszy operacyjnych i pomocy finansowej dla uznanych organizacji producentów, z którego wynika, że zorganizowanie rynku w 2017 roku wynosiło 22,7 %. Powyższe pismo nie wskazuje jak kształtował się wskaźnik zorganizowana rynku owoców i warzyw w 2016 r.

Sąd pierwszej instancji słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że to organy ARiMR miały obowiązek dokonania określenia poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw, poprzez wyliczenie udziału wartości sprzedaży owoców i warzyw realizowanej przez uznane organizacje producentów owoców i warzyw w wartości produkcji towarowej owoców i warzyw w Polsce, w celu zastosowania prawidłowego poziomu pomocy z budżetu Unii Europejskiej, wypłacanej organizacjom producentów na dofinansowanie ich funduszy operacyjnych ustanowionych do realizacji programów operacyjnych. Jednakże sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w realiach niniejszej sprawy organy sprostały temu obowiązkowi. Analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje, że w tym zakresie organy ARiMR nie dokonały określenia wskaźnika określenia poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w konkretnym roku, a jedynie oparły się na informacji przekazanej przez Prezesa ARiMR. Co więcej, przyjmując za słuszne stanowisko sądu pierwszej instancji co do charakteru strategii dotyczącej organizacji producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2018-2022 opublikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okazałoby się, że kluczowy dla niniejszej sprawy wskaźnik określił Minister właściwy do spraw rolnictwa, a nie powoływany do tego organ czyli ARiMR.

Niewątpliwie ARiMR publikuje na stronach internetowych różnego rodzaju wskaźniki i informacje, które mają pomóc beneficjentom, w tym również na rynku owoców i warzyw, przy składaniu stosownych wniosków pomocowych lub wniosków o płatności. Jednakże aby dana informacja lub wskaźnik mógł być uznany za fakt powszechnie znany, względem którego niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwnego, taka informacja lub wskaźnik musi być, w przewidzianym prawem sposób, upubliczniona. Przykładem takiej informacji mogą być publikowane w Monitorze Polskim obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości wykorzystanego krajowego limitu skumulowanej kwoty pomocy de minims w rolnictwie lub rybołówstwie (M.P. z 2023 r., poz. 1083) czy też różnego rodzaju Komunikaty Komisji Europejskiej zawierające wytyczne w danych kwestiach, które również są publikowane we Dziennikach Urzędowych UE. Żaden akt prawny nie wskazuje, że współczynnik zorganizowania rynku owoców i warzyw w danym kraju członkowskim, o którym mowa w art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia 1308/2013 jest ogłaszany publicznie, co oznacza, że dokonanie określenia poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw w danym kraju jest elementem stanu faktycznego w sprawie przyznania płatności i jako taki powinien znajdować oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie wystarczy zatem, jak przyjął to sąd pierwszej instancji, że o przekroczeniu przez Polskę wskaźnika 20% zorganizowania rynku owoców i warzyw świadczą konkretne dokumenty, w tym opublikowana przez Ministra strategia, treść sprawozdania przekazanego przez Polskę do Komisji Europejskiej czy też pismo ARiMR z 17 maja 2019 r., które to dokumenty nie znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej. Fakt przekroczenia przez Polskę analizowanego wskaźnika powinien jasno i precyzyjnie wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności znajdować oparcie w konkretnych dokumentach, na podstawie których będzie możliwym zweryfikowanie, czy tenże wskaźnik został prawidłowo wyliczony przez organy ARiMR zgodnie z art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia 1308/2013 oraz art. 8a rozporządzenia 2017/892. W tym zakresie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1359/21 wypowiedział pogląd, który podziela skład sądu rozpoznający niemniejszą skargę kasacyjną, że dodanie art. 8a w rozporządzeniu 2017/892 z dniem 1 stycznia 2018 r. doprecyzowało zasady obliczania stopnia zorganizowania producentów w państwie członkowskim i nie miało na celu zmiany stanu prawnego, lecz jedynie potwierdzenie właściwego interpretowania przepisu art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia 1308/2013.

Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (por. art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tak więc sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Organy ARiMR w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnych dokumentów potwierdzających, że stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce przekroczył w 2016 r. 20%, zaś rozważania sądu pierwszej instancji, oparte na ocenie treści opublikowanej przez Ministra informacji o strategii rynku owoców i warzyw w Polsce, w powiązaniu z danymi zawartymi w sprawozdaniu rocznym kierowanym do Komisji Europejskiej oraz piśmie ARiMR z 17 maja 2019 r. stanowiły niedopuszczalne wyręczenie organu w obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny.

W świetle powyższych rozważań za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie na rozprawie, bezpośrednio przed wydaniem wyroku, dowodu z pisma ARiMR z 17 maja 2019 r. wyjaśnić skarżącej spółce należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym. Szczegółowa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że powyższe pismo ARiMR z 17 maja 2019 r. nie stanowiło dowodu na okoliczność wykazania wskaźnika stopnia zorganizowania producentów owoców i warzyw w 2016 r., a jedynie potwierdzało prawidłowość, przyjętych danych zawartych w strategii krajowej, czy są wiarygodne i czy mogą budzić wątpliwości. W tym zakresie nie można sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem w tym zakresie sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego celem ustalenia faktów lecz posłużył się tym dokumentem celem weryfikacji danych zawartych w strategii krajowej. Tym niemniej, o czym była już mowa powyżej, skoro organy ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie odwołały się do opublikowanej strategii, trudno jest na podstawie ww. pisma z 17 maja 2019 r. bronić prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez organy przy wydawaniu zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji. Jednocześnie wskazać należy, że zasadą jest rozpoznawanie sprawy przez sąd administracyjny podczas pierwszego posiedzenia (art. 7 p.p.s.a.), dlatego też przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku nie stanowi naruszenia procedury sądowoadministracyjnej.

Z kolei za nieskuteczny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nie rozpoznania przez sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi, w tym przede wszystkim dotyczącego niewskazania przez organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wartości wyjściowych przyjętych przez organy przy wyliczeniach. Wskazać należy, że dla skutecznego postawienia zarzutu w tym przedmiocie, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie w zarzutach kasacyjnych naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., którego zarzutu w analizowanej skardze kasacyjnej zabrakło. Tym niemniej, podkreślić należy, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16).

Uznając za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujących koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organy ARiMR, NSA uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie konkretnych przepisów co najmniej za przedwczesne.

Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącej spółki o przeprowadzenie przez NSA na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z dokumentu – treści emaila z dnia 10 stycznia 2020 r. stanowiącego odpowiedź organu na wniosek o udzielenie informacji publicznej, wskazać należy, że w zakresie dopuszczalności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd kasacyjny, w orzecznictwie NSA prezentowane są dwa odmienne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym z nich, NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez sąd pierwszej instancji aktów administracyjnych. W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).

W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne wyjątkowo, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).

W niniejszej sprawie zasadność zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania nie tyle dotyczyła wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny, co wadliwego, niedającego się zweryfikować stanowiska organów co do okoliczności przekroczenia przez Polskę poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw, o którym mowa w art. 34 ust. 3 f rozporządzenia 1308/2013 r. Dodatkowo dokument, z którego skarżąca spółka żąda przeprowadzenia dowodu, został wytworzony w dniu 10 stycznia 2020 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji Prezesa ARiMR jak i wydaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA w Warszawie. Z tych względów NSA uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu kasacyjnym wnioskowanego dowodu, na wskazaną przez pełnomocnika skarżącej spółki okoliczność. Powyższe nie oznacza jednak, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, skarżąca spółka nie będzie mogła powoływać się na uzyskane od organu dane, celem wykazania słuszności prezentowanego stanowiska, co do prawidłowości określenia wskaźnika zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w 2016 r.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że orzekający w sprawie Prezes ARiMR naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie przedstawił żadnych dokumentów ani nie wskazał innych dowodów, potwierdzających, że stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce przekroczył w 2016 r. 20% uzasadniający przyznanie skarżącej spółce pomoc finansową w pomniejszonej wysokości. Jednostronne, nie poparte jakimkolwiek źródłem przyjęcie przez organ, że stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w 2016 r. przekroczył wskaźnik 20%, nie mógł stanowić podstawy do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez NSA ocenę prawną. W kontekście wytycznych dla organu warto też zauważyć, że zasadnie skarżąca spółka podnosiła, że w zakresie ustalenia stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw winno się dokonywać obliczenia stopnia zorganizowania rynku, biorąc pod uwagę nie całość wprowadzanych do obrotu przez organizacje producentów owoców i warzyw, ale tylko produkty przez te organizacje wytworzone i wprowadzone do obrotu. Nie należy zatem uwzględniać w obliczeniach dotyczących zorganizowania rynku owoców i warzyw, nabytych przez te organizacje owoców i warzyw, czyli towarów, które nie zostały wyprodukowane przez te organizacje. Potwierdzeniem dla takiej konstatacji jest niewątpliwie przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia nr 1308/2013, z którego wynika, że na wniosek organizacji producentów limit 50 % przewidziany w ust. 1 podwyższa się do 60 %, w przypadku gdy program operacyjny lub jego część spełniają co najmniej jeden z następujących warunków, a mianowicie został on przedstawiony przez organizacje producentów w państwach członkowskich, w których organizacje producentów wprowadzają do obrotu mniej niż 20% wyprodukowanych owoców i warzyw. Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że ten mniejszy niż 20% udział w rynku odnosi się do owoców i warzyw wyprodukowanych przez organizacje producentów.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 31 stycznia 2019 r. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a., na które złożyły się poniesione przez skarżącą spółkę wydatki na wpis od skargi i skargi kasacyjnej (300 zł), opłatę sądową za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za reprezentowanie skarżącego przed sądami obu instancji (840 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).