Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 385/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 § 2, art. 178a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1950
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3, art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: § 10 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 231
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia  do kierowania pojazdami
article: art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.4121.46.2023 w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 marca 2023 r., nr SKO.4121.46.2023, wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Starosty Brzezińskiego z 8 lutego 2023 r., nr KM.5430.00159D.02.23.KK o odmowie zwrotu T.F. prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z 8 lutego 2023 r. Starosta Pabianicki odmówił zwrotu T.F. prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu [...] z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt[...] , orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E, na okres 4 (czterech) lat.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:

1. art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami i § 10 ust. 2 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 24 lutego 2016 r.", poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania konkretnymi rodzajami pojazdów prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia (ne bis in idem),

2) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do nadania skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a organ w uzasadnieniu decyzji poza przytoczeniem treści wskazanego przepisu nie wskazał, jakie konkretne okoliczności miałyby przemawiać za jego zastosowaniem.

Organ drugiej instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że 25 października 2014 r. nastąpiła nowelizacja art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Poprzednio, to jest przed nowelizacją regulacja art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy i nie określał wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy kierujących pojazdami w nowym brzmieniu wszedł w życie 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy nowelizującej).

Organ drugiej instancji wskazał, że w stosunku do skarżącego został orzeczony na podstawie art. 42 § 2 k.k. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E, na okres 4 (czterech) lat. Na poczet orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów zaliczono okres zatrzymania prawa jazdy od 27 sierpnia 2022 r.

Kwestią sporną między stronami jest natomiast to, czy w sytuacji, gdy na mocy wyroku sądu został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych tylko w zakresie kategorii AM, B1, B, B+E, T, a strona posiada jeszcze inne uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi m. in. w zakresie kategorii C, C1, C1+E, C+E, które to nie zostały objęte tym zakazem, organ administracji może odmówić zwrotu prawa jazdy w pełnym zakresie, tym samym pozbawiając skarżącego korzystania z posiadanych przez niego uprawnień.

W art. 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie zatrzymanego prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

Z kolei art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy niż objętych orzeczonym zakazem.

Zdaniem organu drugiej instancji tym samym więc w aktualnym stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy. Z powyższego wynika, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego) może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne gałęzi prawa. Nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Niewątpliwie występuje tutaj zatem zbieg sankcji karnej i administracyjnej, ale inna jest funkcja sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy oraz sankcji karnej, tj. odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie wykroczenia. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej sankcji. Natomiast sankcja karna z założenia ma charakter represyjny. Organ pierwszej instancji nie rozszerzył orzeczonego prawomocnym wyrokiem środka karnego, a jedynie – na podstawie wiążących norm obowiązującego prawa – zastosował konstrukcję przewidzianą w ustawie o kierujących pojazdami, jako szeroko rozumiany skutek odpowiedniego zakazu orzeczonego tytułem środka karnego przez sąd karny. Dolegliwości wynikające z decyzji organów administracji są skutkiem orzeczonego przez sąd karny środka karnego, a dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. W istocie z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii AM, B1, B, B+E, T, a pośrednio – poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C, C1, C1+E, C+E. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami, zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji organ drugiej instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych dla jego uwzględnienia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.F. wniósł o uchylenie decyzji organów administracji obu instancji w całości, zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku lub w innym terminie określonym przez sąd, decyzji o zwrocie skarżącemu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E, a na wypadek uznania, że dla usunięcia naruszenia prawa i końcowego załatwienia sprawy nie jest niezbędne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku lub w innym terminie określonym przez sąd, decyzji o zwrocie skarżącemu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E.

Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami i § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania konkretnymi rodzajami pojazdów prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia (ne bis in idem);

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do nadania skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a organ w uzasadnieniu decyzji poza przytoczeniem treści wskazanego przepisu nie wskazał, jakie konkretne okoliczności miałyby przemawiać za jego zastosowaniem.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, w zakresie w jakim miałby został zastosowany przez organ do sytuacji skarżącego jest w sposób oczywisty niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania konkretnymi rodzajami pojazdów prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Skarżący stwierdził, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą wyrok sądu orzekający zakaz prowadzenia pojazdów nie podlega wykładni rozszerzającej. Przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami jakkolwiek wprost stanowią jedynie o odmowie wydania (zwrotu) danej osobie dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, dla kierowania którymi wymagana jest określona kategoria prawa jazdy, to faktycznie ustanawiają swoistą sankcję administracyjną, polegającą na uniemożliwieniu osobie, co do której sąd powszechny orzekł zakaz kierowania pojazdami mechanicznymi określonego rodzaju, kierowania w ruchu na drogach publicznych oraz położonych w strefach zamieszkania i w strefach ruchu także pojazdami mechanicznymi innymi niż te, które objęte były orzeczonym przez sąd środkiem karnym, a de facto wszelkimi pojazdami mechanicznymi. Przepisy zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami mają zatem zdecydowanie inny charakter od regulacji zawartej w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, do której się odwołują, albowiem ten ostatni przepis nie wprowadza dla adresata tej normy jakichkolwiek dodatkowych dolegliwości, a jedynie stanowi o sposobie wykonania na gruncie przepisów prawa administracyjnego prawomocnego orzeczenia sądu karnego w zakresie wymierzonego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Ustanowienie sankcji, o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w stosunku do osoby, która posiadała uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy określonych kategorii i w stosunku do której orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju (wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem kategorii C, C1, C1+E, C+E), mieszczący się jedynie częściowo w zakresie tychże kategorii i wprowadzenie w trybie administracyjnym swego rodzaju zakazu prowadzenia pojazdów obejmujących całościowo te kategorie – niewątpliwie narusza wskazane wyżej regulacje konstytucyjne. W szczególności narusza zasadę zakazu ponownego karania za to samo zdarzenie (ne bis in idem). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi również naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu. Środek karny zakazu prowadzenia pojazdów może być orzekany przez sądy powszechne na podstawie przepisów Kodeksu karnego (art. 42), bądź Kodeksu wykroczeń (art. 29) i w zależności od rodzaju popełnionego przez sprawcę czynu zabronionego pod groźbą kary jego orzeczenie może mieć charakter obligatoryjny (art. 42 § 1a, 2, 3 i 4 k.k., art. 87 § 3 k.w.) lub fakultatywny (art. 42 § 1 k.k., art. 87 § 4 k.w.), przy czym może on obejmować zarówno zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, jak i pojazdów określonego rodzaju. Powyższe oznacza, że czyn obywatela wypełniający znamiona odpowiedniego przestępstwa lub wykroczenia podlega każdorazowo ocenie sądu powszechnego zarówno pod kątem tego, czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego bądź fakultatywnego orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, jak i niezbędnego i ocenianego w połączeniu z pozostałymi orzekanymi przez sąd karami i środkami karnymi zakresu przedmiotowego i czasowo orzekanego zakazu. Wprowadzenie w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami zasad dotyczących odmowy zwrotu (wydania) dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzających się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości poza granice określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny. Wobec skarżącego orzeczono – za popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. – m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem tych do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E na okres czterech lat. W wyniku zastosowania przez organy administracji normy z art. 12 ust. 2 pkt. 2 i 3 zakres przedmiotowy orzeczonej w trybie administracyjnym odmowy zwrotu prawa jest zatem szerszy niż środek karny określony w wyroku skazującym. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami narusza również zasadę prawidłowej legislacji i skutkuje ustanowieniem przepisów pozostających we wzajemnej sprzeczności i mogących wprowadzać obywateli w błąd co do ich sytuacji prawnej. W sprawie skarżącego sąd karny zaaprobował wymierzenie mu środka karnego w wymiarze czterech lat zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E. Nałożona przez organy administracji na skarżącego sankcja administracyjna jest bardziej dolegliwa od sankcji karnej wymierzonej przez sąd powszechny. Regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami narusza zatem także art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. W art. 42 k.k. ustawodawca pozostawił orzekającemu w sprawie sądowi powszechnemu rozstrzygnięcie co do rodzaju (zakresu) pojazdów mechanicznych, których ma dotyczyć orzeczony zakaz prowadzenia. To zatem w sprawie karnej sąd powszechny dokonuje oceny, w jakim wymiarze należy orzec wobec sprawcy czynu zabronionego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i miarkuje zakres zastosowanego zakazu. W szczególności sądy powszechne badają motywację sprawcy, która towarzyszyła popełnieniu czynu zabronionego, za który można orzec zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w tym badają, czym kierował się sprawca i czy w związku z całokształtem okoliczności istnieje prawdopodobieństwo, że podobnego zachowania oskarżony mógłby się dopuścić, prowadząc inny – niż tenże pojazd. Badanie to odbywa się w ramach kształtowania represji karnej z punktu widzenia prewencji szczególnej i ogólnej. Ukształtowane w ten sposób w wyroku środki karne uwzględniają obowiązek sądu karnego do wydania takiego orzeczenia, aby zapewniało w maksymalny możliwy sposób bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wprowadzenie przez prawodawcę w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami obligatoryjnego i nieprzewidującego jakichkolwiek wyjątków zakazu zwracania osobom, wobec których orzeczono środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, dokumentów potwierdzających posiadanie przez nich uprawnienia do kierowania innymi pojazdami, stanowi oczywiste naruszenie zasady podziału i równowagi władz, w tym władzy ustawodawczej i sądowniczej. Przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie godzi w autonomię sądu karnego w zakresie kształtowania represji karnej, tym bardziej, że kwestionowany przepis nie odnosi się do czynu kierującego, ale do wydanego wobec niego wyroku skazującego. W tym więc zakresie ustawa o kierujących pojazdami w sposób automatyczny rozszerza miarkowaną przez sąd powszechny represję karną. Poprzez wprowadzenie regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca dał wyraz braku zaufania do trafności orzeczeń podejmowanych przez sądy powszechne na podstawie art. 42 k.k. – przy czym uczynił to nie poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian w prawie karnym materialnym polegających np. na wyłączeniu możliwości orzekania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, lecz poprzez wprowadzenie odrębnej regulacji administracyjnoprawnej, de facto niweczącej treść orzeczenia wypracowanego przez sąd powszechny. W ten również sposób prawodawca naruszył wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasadę podziału oraz równowagi władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej, przyznając pierwszej z nich niczym nieuzasadnioną preferencję w rozstrzyganiu indywidualnych spraw konkretnych osób kosztem władzy sądowniczej. Za sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego uznać należy takie stanowienie prawa, gdy ustawodawca z jednej strony w przepisach Kodeksu karnego wprost wskazuje, że dolegliwość środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych może być ograniczona do pojazdów określonego rodzaju, a z drugiej w przepisach prawa administracyjnego wprowadza obligatoryjne i niedopuszczające jakichkolwiek wyjątków pozbawianie faktycznych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na drogach publicznych i położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Poprzez takie stanowienie prawa ustawodawca pozbawia obywateli możliwości podejmowania przemyślanych, racjonalnych decyzji procesowych, mających wpływ na ich sytuację prawną. Ponadto art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami w odniesieniu do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii uprzednio posiadanych, a nieobjętych orzeczonym środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, czyni iluzorycznym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), albowiem z jednej strony faktycznie mechanicznie i bezrefleksyjnie zaostrza dolegliwość środka karnego wymierzanego przez sąd powszechny, a jednocześnie wyłącza to zaostrzenie spod jakiejkolwiek realnej kontroli sądowej, w tym kontroli sądu administracyjnego w zakresie proporcjonalności obostrzenia i co za tym idzie sprawiedliwości rozstrzygnięcia. Z tych względów według skarżącego, regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny, naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i jako takie nie powinny być stosowane przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot prawa jazdy kat. C, C1, C1+E, C+E.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na zawiadomienie o złożeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w piśmie z 3 lipca 2023 r. oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na zawiadomienie o złożeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w piśmie z 3 lipca 2023 r. oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzezińskiego z 8 lutego 2023 r. o odmowie zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie jest sporny. Skarżący posiadał prawo jazdy kategorii B1, B, C1+E, T, AM, B+E, C, C+E wydane przez Starostę Brzezińskiego. Prawomocnym wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt {...] Sąd [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu wypełniającego dyspozycję art. 178a § 1 k.k. polegającego na tym, że 27 sierpnia 2022 r. w miejscowości C., gmina S., powiat [...], województwo łódzkie, kierował w ruchu lądowym pojazdem marki Ford Mustang o numerze rejestracyjnym [...], będąc w stanie nietrzeźwości wynoszącym 1,33 mg/I alkoholu w wydychanym powietrzu i orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E na okres 4 lat. Wyrok ten uprawomocnił się 20 stycznia 2023 r.

Po uprawomocnieniu się wyroku skarżący złożył wniosek o zwrot prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E, zaś organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku powołując się na przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

W myśl art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2); B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (pkt 3).

W ocenie sądu organy administracji zasadnie odmówiły skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E.

Jak już wyżej wskazano, skarżący posiadał prawo jazdy kategorii B1, B, C1+E, T, AM, B+E, C, C+E. Prawomocnym wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt [...] Sąd [...] orzekł wobec niego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E na okres 4 lat. Wymieniony zakaz obejmował zatem prawo jazdy kategorii B1, B, T, AM, B+E. Skoro zakaz ten obejmował także kategorię B prawa jazdy, to z uwagi na treść powołanych art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, nie można zwrócić skarżącemu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E. Treść wymienionych przepisów jest jasna i nie budzi ona wątpliwości. Orzeczony prawomocnym wyrokiem karnym zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B1, B, T, AM, B+E, które posiadał skarżący, rozciąga się także na prawo jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E. Wobec tego uznać trzeba, że organy administracji trafnie odmówiły skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E, gdyż jest to zgodne z treścią art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Należy zaznaczyć, że na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Z przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia nie tylko wykładnia językowa oraz rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań, godzących w te wartości, ich ochrona nie byłaby możliwa. Ponadto regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Na mocy nowelizacji z 26 czerwca 2014 r. ustawodawca w treści art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami wyraził w sposób jednoznaczny zamiar ograniczenia, w sferze administracyjnej, możliwości wydawania, zwracania dokumentu prawa jazdy i przywracania uprawnień w tym zakresie osobom, które prowadząc pojazd zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu, prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające innych kategorii uprawnień niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyroki NSA: z 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2412/16; z 23 marca 2017 r., I OSK 2109/16; z 15 lipca 2016 r., I OSK 2514/14; z 29 października 2015 r., I OSK 382/14; z 3 grudnia 2015 r., I OSK 603/14; z 9 grudnia 2015 r., I OSK 678/14; z 18 grudnia 2015 r., I OSK 888/14; z 14 września 2017 r., I OSK 2715/16; z 9 listopada 2017 r., I OSK 105/16; z 14 marca 2019 r., I OSK 1336/17; z 16 czerwca 2020 r., I OSK 2092/19 i z 21 stycznia 2020 r., I OSK 1882/18).

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwe w treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca rozszerzył skutki orzeczenia sądu karnego zakazującego prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów określonego rodzaju. Decyzja wydawana przez organ administracji na podstawie wskazanego przepisu nie ingeruje jednak w prawomocny wyrok sądu powszechnego, jak również nie narusza właściwości sądu powszechnego oraz konstytucyjnej zasady podziału władz i równowagi między władzą ustawodawczą, wykonawczą oraz sądowniczą. Nie pozbawia też obywatela prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nie stanowi również naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie podważa orzeczonego wyrokiem sądu powszechnego jako środek karny zakazu prowadzenia pojazdów i nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia tego zakazu. Prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć zatem obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa, rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym. Treść art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Wolą ustawodawcy ustanawiającego art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej. Decyzja wydawana na podstawie wskazanego przepisu służy konkretyzacji wynikających z ustawy zakazów będących dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony środka karnego (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2015 r., I OSK 888/14; z 14 września 2017 r., I OSK 2715/16, z 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2412/16; z 23 marca 2017 r., I OSK 2109/16).

Należy zaznaczyć, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r., P 32/12, OTK ZU 2015/9A, poz. 148). Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. uchwała NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 3/18). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę w ustawie o kierujących pojazdami. W ocenie sądu w przypadku unormowania zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają norm, zasad i wartości konstytucyjnych, tym samym brak podstaw do podważania regulacji ustawowej wprowadzonej powołanym przepisem.

Rozszerzenie w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami skutku orzeczenia sądu karnego zakazującego prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów określonego rodzaju nie zaburza jednak podziału i równowagi między władzą wykonawczą i sądowniczą. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu nie narusza właściwości sądu powszechnego i nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu powszechnego. Trafnie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 139/20, że ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie, nawet jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Na przykład osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy jako konsekwencja prawomocnego skazania. Podobnie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami określa konsekwencje skazania. Prawomocny wyrok karny stanowi przesłankę do zastosowania tego przepisu i wiąże organy administracji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1882/18 stanął na stanowisku, że działanie organów na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Adresatem tego przepisu jest właśnie organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć zatem obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym. W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1301/20 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie podważa treści prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, ale pośrednio – przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami – również zakaz prowadzenia pojazdów innej kategorii. Omawiane przepisy są powszechnie obowiązujące i osoba skazana nie powinna mieć wątpliwości, jakie konsekwencje prawne wynikają z orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju. Obowiązujące przepisy nie powodują stanu niepewności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzegana jest niespójność pomiędzy cytowanymi przepisami ustawy o kierujących pojazdami a art. 42 § 2 k.k. Zastanawiać może sens pozostawienia sądowi karnemu możliwości ograniczenia zakazu prowadzenia pojazdów co do pojazdów określonego rodzaju, skoro ustawodawca zdecydował wyraźnie, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju stosuje się także do innego rodzaju pojazdów, których prowadzenie wymaga innej kategorii prawa jazdy. Powyższe nie oznacza jednak sprzeczności art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP czy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego ograniczenia w postaci odmowy zwrotu prawa jazdy innej kategorii niż orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów nie było niedopuszczalne, ponadto wprowadzenie tej regulacji ma charakter prewencyjny i służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym, a więc ma podstawy w chronionych konstytucyjnie wartościach (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 października 2021 r., II SA/Ol 695/21).

Zauważyć należy, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 3/18, także A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę w ustawie o kierujących pojazdami. Na kanwie ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca w różnych przepisach uwzględnia konsekwencje popełnienia czynów zabronionych zagrażających bezpieczeństwu w komunikacji, czy też skazania za nie. Na przykład w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że obok sankcji karnych mogą występować sankcje administracyjne wynikające z tego samego czynu. Przy czym kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. W ramach swobody ustawodawczej mieści się sankcja administracyjna zatrzymania prawa jazdy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika jednoznacznie z art. 2 Konstytucji jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok TK z 8 października 2002 r., K 36/00). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu (por. wyroki TK z 29 kwietnia 1998 r., K 17/97 i 3 listopada 2004 r., K 18/03). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z tym samym czynem, dwukrotnie (wielokrotnie) nakładaną sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną oraz dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami w tej samej sprawie.

W ocenie sądu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. W tym względzie sąd podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie dochodzi do ponownego rozstrzygania o odpowiedzialności sprawcy czynu zabronionego. Powołany przepis określa sankcję administracyjną, której zastosowanie jest warunkowane uprzednim orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których prowadzenia wymagane jest posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Sposób orzekania sądu karnego w sprawie zagrożonej sankcją zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowany specyfiką sankcji karnej, która musi być bardzo ściśle powiązana z zachowaniem sprawczym. Natomiast stosowanie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami przez organy administracji publicznej opiera się natomiast na innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję karną, lecz – jak już wcześniej wspomniano – o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu popełnienia czynu zabronionego i nie wymierza kary. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu. Z kolei szersze rozumienie zasady ne bis in idem obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z tym samym czynem, dwukrotnie (wielokrotnie) nakładaną sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną oraz dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami w tej samej sprawie (por. wyroki TK z 21 października 2015 r., P 32/12 poz. 148 i z 3 listopada 2004 r., K 18/03). Należy również zaznaczyć, że przedmiot sankcji karnej i administracyjnej jest zupełnie odmienny. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. W tym zakresie brak tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., I OSK 192/19).

W rozpatrywanej sprawie nie doszło także do wydania rozstrzygnięcia wbrew treści art. 42 k.k. Organy nie rozszerzyły bowiem orzeczonej wyrokiem kary (środka karnego) za popełniony czyn zabroniony, bowiem nie są do tego uprawnione. Wydając decyzję o odmowie zwrotu prawa jazdy organy zastosowały konstrukcję przewidzianą w ustawie o kierujących pojazdami, jako skutek orzeczenia przez sąd karny odpowiedniego zakazu. Podkreślić należy ponownie, że sankcja karna zakazu prowadzenia pojazdu nie jest tożsama z sankcją administracyjną odmowy zwrotu prawa jazdy. Obydwie sankcje wynikają wprawdzie z tego samego czynu zabronionego, jednakże posiadają oddzielne podstawy prawne i wywołują niezależne od siebie skutki na gruncie przepisów odrębnych gałęzi prawa.

Wobec powyższego przyjąć należy, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku sądu karnego nie stanowi naruszenia zasady ne bis in idem, zarówno w ujęciu wąskim, jak i szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele represyjne, jak w przypadku sankcji karnej, lecz prewencyjne i zabezpieczające.

Sądowi w obecnym składzie znane są cytowane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 264/21 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16. W wymienionych orzeczeniach sądy uznały, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami jest sprzeczny z Konstytucją RP. Stanowisko to jest odosobnione i nie przyjęło się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w obecnym składzie nie podzielił tego stanowiska, lecz oparł się na odmiennym w tym zakresie poglądzie wyrażonym w kilkunastu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wymienionych we wcześniejszych rozważaniach. Stanowisko to prezentowane jest również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 860/22.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Prawomocnym wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt [...] Sąd [...] orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B, co w myśl art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, uzasadnia odmowę wydania mu prawa jazdy kategorii C, C1, C1+E, C+E. Organy administracji prawidłowo odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy tych kategorii. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

d.j.