Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2275/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 4, art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9, art. 19
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
article: art. 6-9, art. 11, art. 28, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 155, art. 183 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1488/15 w sprawie ze skargi L. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazania opróżnienia i wyłączenia z użytkowania lokalu mieszkalnego zastępczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1488/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazania opróżnienia i wyłączenia z użytkowania lokalu mieszkalnego zastępczego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł L. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy poprzez jego niezastosowanie, mimo że do ochrony praw lokatora stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie prawa własności, zważywszy dodatkowo, że skarżący wywodzi swój interes prawny z dokumentu jakim jest umowa o przekazaniu posiadania i własności gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1979 r. przez jego rodziców synowi J. wraz z żoną B. Ł. z zapewnieniem prawa niemajątkowego do bezpłatnego, bezterminowego korzystania z lokalu mieszkalnego oznaczonego na szkicu nr 2 stanowiącego załącznik do umowy zarówno przez rodziców skarżącego jak i przez rodzinę, którą jest skarżący,

2) art. 342 K.c. poprzez jego pominięcie jako przepisu prawa cywilnego, z którego skarżący również wywodzi również interes prawny przy błędnym przywołaniu orzecznictwa dotyczącego odmiennych sytuacji prawnych,

3) art. 10 ust. 4 oraz art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz art. 75 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie co powoduje, mimo iż właściciele dopuścili się celowego niszczenia budynku w czasie pełnoprawnego mieszkania skarżącego w lokalu mieszkalnymi, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej,

4) art. 28 K.p.a. poprzez ustalenie, że decyzja PINB w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczy tylko interesu faktycznego skarżącego, a zatem skarżący nie jest stroną, mimo że decyzja ta wywołuje konsekwencje prawne dla skarżącego, gdyż powoduje obowiązek bezterminowego opróżnienia miejsca zamieszkania, gdzie się urodził i całe życie mieszkał,

5) art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., to jest prawa do sądu oraz zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębionego zaufania, zasady udzielania informacji poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do formalnego rozpatrzenia skargi pomijając prawo skarżącego do sądu i słuszny interes obywatela do odwołania się od decyzji PINB w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. i Zachodniopomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2015 r., która ma wpływ na orzeczenie sądowe, co miało istotny wpływ na treść wyroku,

6) art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji i organy administracji, których rozstrzygnięcia zostały zaskarżone, jakimi przesłankami kierowały się przy załatwianiu sprawy, zważywszy że prawnicze wywody Sądu nie są zrozumiałe dla strony nie znającej prawa,

7) art. 45 i art. 75 Konstytucji RP w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia informującego właściwe organy, iż nastąpiło istotne naruszenie prawa do mieszkania L. Ł. wynikającego z art. 75 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż czynność techniczno-prawna, jaka jest brak sprzeciwu starosty odnośnie do rozbiórki budynku (przy braku informacji, że budynek ten jest zamieszkały), nie podlega kontroli i nie może być zmieniona, gdy blokuje postanowienia Sądu w zakresie zabezpieczenia lokalu mieszkalnego,

8) art. 183 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 113 K.p.a., art. 106 K.p.a., to jest nieważność postępowania poprzez pozbawienie skarżącego prawa do obrony, gdyż pełnomocnik nie miał możliwości, aby wskazać ustanie podstawę faktyczną i prawną roszczeń skarżącego przemawiającą za uznaniem go za stronę, gdyż mimo ogłoszenia przerwy w posiedzeniu Sądu w celu skserowania pism do przedłożenia do akt w dniu rozprawy, Sąd rozpoczął posiedzenie po przerwie bez udziału pełnomocnika, który zajęty był kserowaniem dokumentów za zezwoleniem Sądu, co miało istotny wpływ na treść wyroku,

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut pozbawienia skarżącego prawa do sądu poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przy zarzucie obrazy art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zastosowania art. 68 tej ustawy przy wydawaniu decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazującej opróżnienie i wyłączenie z użytkowania lokalu mieszkalnego, mimo że opinia sporządzona w marcu 2015 r. na zlecenie PINB zalecała jedynie należyte zabezpieczenie budynku, co przy braku możliwości odwołania się skarżącego od tej decyzji w innym postępowaniu pozbawiło skarżącego prawa do obrony swoich praw powodując nieważność postępowania przy możliwości rozpatrzenia sprawy merytorycznie z urzędu, gdyż na skutek zawiadomienia skarżącego wszczęte zostało postępowanie przez Prokuraturę Rejonową w P. w sprawie zdjęcia dachu przez właścicieli budynku, w którym skarżący posiada mieszkanie i zaniechaniu położenia nowego dachu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Zgodnie z treścią art. 1 ww. ustawy ustawa ta reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów. Z art. 2 ust. 1 pkt tej ustawy wynika natomiast, że przez lokatora należy rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego nie mógł mieć zastosowania w sprawie albowiem skarżący kasacyjnie nie spełnia wymogów uznania go za lokatora w rozumieniu tej ustawy. Skarżący kasacyjnie nie jest najemcą lokalu znajdującego się w budynku przeznaczonym do rozbiórki, nie jest jego właścicielem jak też nie używa lokalu w oparciu o inny tytuł prawny. Za dowód posiadania tytułu prawnego do lokalu znajdującego się w budynku przeznaczonym do rozbiórki nie może być uznana umowa o przekazaniu posiadania i własności gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1979 r. Z umowy tej wynika, że prawo korzystania z tego lokalu przysługiwało rodzicom skarżącego kasacyjnie K. i K. Ł. Skarżący kasacyjnie w umowie tej nie jest wymieniony. Zapis, że rodzice skarżącego kasacyjnie "mają prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia swoich potrzeb i swojej rodziny" nie świadczy o przyznaniu prawa do zamieszkiwania także skarżącemu kasacyjnie. W zapisie tym jednoznacznie określono, że prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego przysługuje tylko rodzicom skarżącego kasacyjnie zaś dalsza część tego zapisu określa jedynie zakres korzystania z tego prawa. Z zapisu zawartego w § 11 umowy przekazania gospodarstwa rolnego nie wynika uprawnienie skarżącego kasacyjnie do korzystania z lokalu mieszkalnego w budynku, którego stan techniczny powoduje, że nie nadaje się on do użytkowania i uprawnienia tego nie można domniemywać.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 342 K.c., który to przepis stanowi, że nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym. Korzystanie przez skarżącego kasacyjnie z lokalu mieszkalnego na zasadzie posiadania tego lokalu świadczy o posiadaniu przez skarżącego kasacyjnie interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego. Interes faktyczny nie daje podstaw do uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 4 oraz art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy te dotyczą obowiązku właściciela lokalu zapewnienia lokatorowi lokalu zastępczego na czas remontu. Przepisy te nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji nakazującej opróżnienie i wyłączenie z użytkowania lokalu mieszkalnego z powodu złego stanu technicznego tego obiektu. Przepisy te nie mogły być uznane za źródło interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w ww. postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Także wskazany w skardze kasacyjnej art. 75 Konstytucji RP nie może być uznany za przepis prawa dający skarżącemu kasacyjnie prawo uczestnictwa jako strona postępowania w ww. sprawie

Art. 75 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, zaś ust. 2 tego przepisu stanowi, że ochronę praw lokatorów określa ustawa. Ponownie stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie w czasie wydawania decyzji nakazującej właścicielom budynku wyłączenie z użytkowania lokalu zajmował ten lokal bez tytułu prawnego i nie mógł być uznany za lokatora w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Brak miejsca zamieszkania może stanowić podstawę do ubiegania się przez skarżącego kasacyjnie do właściwych organów administracji o pomoc w zapewnieniu mu takiego miejsca.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.). Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak to zostało już wcześniej wskazane skarżący kasacyjnie zajmuje lokal mieszkalny, którego dotyczy decyzja organu I instancji, bez tytułu prawnego. Obowiązki zawarte w tej decyzji nałożone zostały na właścicieli budynku. Skarżący kasacyjnie może być zainteresowany w tym, by pozostać w lokalu, który ma być opróżniony jednakże zajmując ten lokal bez tytułu prawnego jego interes jest jedynie interesem faktycznym nie zaś prawnym. Decyzja organu I instancji nie skutkuje powstaniem interesu prawnego i prawem do jej zaskarżenia. Decyzja musi dotyczyć interesu prawnego, który już istnieje w czasie jej wydawania.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja organu o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu uznania przez organ administracji, że skarżący kasacyjnie nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Sąd I instancji mógł zajmować się tylko kwestią dopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżącego kasacyjnie i zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Twierdzenie, że Sąd ograniczył się do formalnego rozpoznania skargi jest nieuzasadnione.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. Sąd I instancji należycie wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się oddalając skargę. Także organ administracji wskazał argumenty, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. W celu udzielenia skarżącemu kasacyjnie pomocy prawnej ustanowiony został pełnomocnik z urzędu.

Zarzut naruszenia 45 i art. 75 Konstytucji RP w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania przez organy administracji postanowienia "informującego właściwe organy o naruszeniu prawa do mieszkania" nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Art. 155 K.p.a. został zapewne wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej omyłkowo. Przepis ten reguluje przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo nie zaś kwestii wydawania "postanowień informujących". Zapewne skarżący kasacyjnie zamierzał podnieść zarzut naruszenia art. 155 § 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez Sąd I instancji postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Zawiadomienie to może dotyczyć nieprawidłowości w działaniach organów administracji nie zaś oceny prawidłowości przyjętych przez ustawodawcę uregulowań prawnych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 183 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 113 K.p.a., art. 106 K.p.a., to jest zarzut pozbawienia skarżącego prawa do obrony. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego złożyła w dniu [...] maja 2016 r. pismo, którego odpisy doręczono na rozprawie pełnomocnikom organu i uczestniczce postępowania. Przewodniczący zarządził pięciominutową przerwę w celu sporządzenia kserokopii ww. pisma dla uczestniczki postępowania. Po przerwie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie stawił się na rozprawę zaś skarżący poinformował Sąd, że pełnomocnik sporządza kserokopie dokumentów, które zamierza przedłożyć jako dowody. Następnie opuścił salę rozpraw, by poinformować pełnomocnika o konieczności powrotu pełnomocnika na salę rozpraw jednakże pełnomocnik na rozprawę się nie stawił. Na rozprawie był natomiast skarżący, który poparł wniesioną skargę. Nieobecność pełnomocnika skarżącego na rozprawie była wynikiem decyzji podjętej wyłącznie przez pełnomocnika. Pełnomocnik nie stawił się na salę rozpraw po zakończonej przerwie, jak również nie stawił się po poinformowaniu go przez skarżącego o konieczności stawiennictwa. Sąd nie może uzależniać przebiegu rozprawy od nieuzgodnionych z nim poczynań pełnomocnika. Pełnomocnik miał możliwość uczestnictwa w rozprawie i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że został tej możliwości pozbawiony przez Sąd.

Brak jest także podstaw do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa do sądu poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy, to jest zarzutu niezastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zastosowania art. 68 tej ustawy. Jak to zostało już wcześniej wskazane Sąd I instancji rozpoznawał skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania. To był przedmiot kontroli Sądu. Kontrolując rozstrzygniecie organu odwoławczego o charakterze procesowym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł kontrolować merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ocena prawidłowości decyzji organu I instancji mogłaby być dokonana gdyby odwołanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną postępowania a organ odwoławczy odwołanie to by merytorycznie rozpoznał.

W sytuacji, gdy podmiot niebędący stroną postępowania jest zainteresowany jego wynikiem może on zwrócić się o wstąpienie do tego postępowania przez Prokuratora. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 K.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Prokuratorowi służy też prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1). Analogiczne uprawnienia przysługują też Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.