Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1450/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3, art. 69 ust. 1 pkt 4 i 6, art. 60 ust. 1, art. 78
journal: Dz.U. 2011 nr 199 poz 1175
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych.
article: art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 298
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 106 § 3 , art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1302/22 w sprawie ze skargi W. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 października 2019 r. nr DSI-V.8201.33.2018.EK w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ap. S.A. w Warszawie na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt 1302/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 października 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych, oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia 29 października 2019 r. cofnęła wydane decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. zezwolenie na świadczenie przez W. S.A. z/s w W. (dalej także: "W." lub "spółka", "skarżąca") usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3, art. 69 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 201 1 r. o usługach płatniczych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 659 z późn. zm. dalej: "uup") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 298 z późn. zm.).

Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 4/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 października 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych uchylił zaskarżoną decyzję.

Uchylając zaskarżoną decyzję sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja uznaniowa całkowicie pominęło interes strony, jej wnioski dowodowe, ocenę przedstawionego, a nie uwzględnionego materiału dowodowego na okoliczności, którym przeczyła. W istocie strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Komisja Nadzoru Finansowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1057/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji współstanowił art. 69 ust. 1 pkt 2, pkt 4 pkt 6 uup, zgodnie z którym KNF może cofnąć zezwolenie, o którym mowa w art. 60 ust. 1, jeżeli: instytucja płatnicza przestała spełniać wymogi, od których jest uzależnione wydanie zezwolenia, lub nie powiadomiła KNF o istotnych okolicznościach, które wskazują na zaprzestanie spełniania tych wymogów (pkt 2); instytucja płatnicza, kontynuując działalność w zakresie usług płatniczych lub wydawania pieniądza elektronicznego, stanowiłaby zagrożenie dla stabilności systemu płatniczego lub dla zaufania do tego systemu (pkt 4); osoba zarządzająca nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania instytucją płatniczą (pkt 6) oraz art. 64 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, z którego z kolei wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 60 ust. 1, może być udzielone, jeżeli podmiot zapewnia ostrożne i stabilne zarządzanie działalnością objętą wnioskiem o wydanie zezwolenia, w szczególności przez posiadanie systemu zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej odpowiedniego do rodzaju, skali i stopnia złożoności świadczonych usług płatniczych zapewniającego należyte wypełnianie między innymi obowiązków związanych z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz obejmującego rozwiązania organizacyjne mające służyć ochronie środków pieniężnych użytkowników zgodnie z art. 78.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w kontekście odnoszącym się do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, istota rzeczy nie wymagała wykazania przez KNF, jako organ nadzoru, naruszenia prawa przez skarżącą spółkę i przypisania jej tego naruszenia, lecz wykazania zaktualizowania się określonych przepisami prawa przesłanek cofnięcia udzielonego spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze krajowej instytucji płatniczej z uwagi na brak ich spełniania po wydaniu tego zezwolenia, co powinno też było stanowić przedmiot kontroli ze strony Sądu I instancji.

Ponownie orzekający Sąd I instancji wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1302/22 oddalił skargę.

Zdaniem ponownie orzekającego Sądu I instancji, KNF na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego doszła do prawidłowego przekonania, że w odniesieniu do skarżącej zachodzą przesłanki cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej określone w art. 69 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3 uup oraz na podstawie art. 69 ust. 1 pkt 4 i 6 uup, a w szczególność, że:

1. spółka nie zapewniała ostrożnego i stabilnego zarządzania działalnością w zakresie usług płatniczych,

2. spółka kontynuując działalność w zakresie usług płatniczych lub wydawania pieniądza elektronicznego, stanowiłaby zagrożenie dla stabilności systemu płatniczego lub dla zaufania do tego systemu.

3. osoby zarządzające spółką nie dają rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania krajową instytucją płatniczą.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że poczynione w toku postępowania ustalenia potwierdzają, że w związku z działalnością spółki zachodzi bardzo wysokie ryzyko popełnienia przestępstwa, a także wystąpienia innych działań związanych z wprowadzaniem do obrotu środków finansowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Świadczy o tym model biznesowy Spółki, przewidujący transgraniczne transfery ogromnych, sześciocyfrowych a nierzadko też i siedmiocyfrowych kwot pieniędzy wpłacanych w gotówce, nastawiony na dyskretną obsługę ograniczonej grupy klientów - z reguły obywateli państw azjatyckich powiązanych z działalnością w branżach kojarzonych, według dostępnej powszechnie wiedzy, z oszustwami podatkowymi nielegalnym handlem i wprowadzaniem do obrotu środków pochodzących z tego typu przestępstw.

W ocenie WSA, KNF zasadnie uznała, że bardzo wysokie ryzyko popełniania przestępstw i prania pieniędzy w związku działalnością spółki potwierdza pozyskane od Prokuratury i włączone do akt postępowania doniesienie Generalnego Inspektora Informacji Finansowej o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przez klientów spółki szeregu przestępstw związanych z realizowanymi przez spółkę transakcjami.

Potwierdzeniem tego ryzyka są także informacje uzyskane w toku postępowania od banków obsługujących spółkę w zakresie wykonywanych przez nią transakcji. Informacje te wskazują na poważne zastrzeżenia co do prawidłowości tych transakcji w świetle przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, które to zastrzeżenia skutkowały wypowiedzeniem spółce umów na prowadzenie przez te banki jej rachunków.

WSA podkreślił, iż o ogromnej skali działalności spółki świadczą otrzymywane przez KNF dane sprawozdawcze. Wynika z nich, że średnia wartość pojedynczych transakcji realizowanych przez spółkę wynosi blisko 282 tys. zł, a wolumen transakcji zrealizowanych w okresie od początku 2017 r. do końca II kwartału 2019 r. opiewał na sumę prawie 7.5 miliarda zł. Wartości te są diametralnie wyższe od wartości transakcji płatniczych wykonywanych przy podobnej liczbie transakcji w tych samych okresach przez inne krajowe instytucje płatnicze, podobnie jak skarżąca posiadające zezwolenie na świadczenie wyłącznie usługi przekazu pieniężnego.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, KNF prawidłowo oceniła, że w związku z działalnością spółki istnieją bardzo poważne wątpliwości, czy spółka jako krajowa instytucja płatnicza będzie zarządzała działalnością w zakresie usług płatniczych w sposób ostrożny i stabilny, tj. działania podejmowane przez nią w ramach jej działalności w zakresie usług płatniczych będą prawidłowe, zgodne z normami prawa i dobrymi obyczajami, a przy tym rozsądne, podejmowane z należytą rozwagą i bez nadmiernego ryzyka, zaś efekty tych działań gwarantować będą stabilność spółki i nie będą wpływać negatywnie na jej reputację jako krajowej instytucji płatniczej. Tym samym organ zasadnie uznał, że spółka nie zapewnia ostrożnego i stabilnego zarządzania działalnością w zakresie usług płatniczych, co zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 uup stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej.

Zdaniem Sadu I instancji, organ administracji prawidłowo stwierdził, że niedawanie rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania skarżącej występuje także po stronie osób zarządzających spółką. tj. R.P. - prezesa zarządu spółki oraz D.L. - wiceprezesa zarządu spółki. Osoby te, jako jedyni członkowie dwuosobowego zarządu bezpośrednio kierowały jej działalnością i miały decydujący wpływ na ustalenie modelu tej działalności, a także nadzorowanie i kontrolowanie jej przebiegu oraz rozstrzyganie wyłaniających się problemów i wątpliwości. Organ miał podstawy uznać, że wskazani członkowie zarządu musieli mieć choćby ogólne rozeznanie w specyfice procederu prania pieniędzy i świadomość, że obsługiwane przez kierowaną przez nich spółkę transakcje z bardzo wysokim prawdopodobieństwem mają związek z przestępstwami i służą praniu pieniędzy lub uniknięciu opodatkowania. Mimo to nie podejmowali działań zmierzających do ograniczenia ryzykownej działalności spółki, a wręcz działalność tę ułatwiali i rozwijali, o czym świadczą zapewnianie dyskretnej (w nieoznakowanym znanym wybranym klientom punkcie kasowym) obsługi ograniczonej grupy klientów oraz rosnące wolumeny transakcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, a w przypadku uwzględnienia wniosku ewentualnego, także kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: (i) wydruku zdjęć przedstawiających punkt kasowy Skarżącej, (ii) wydruku zdjęć przedstawiających punkt kasowy banków, znajdujący się w tym samym budynku co punkt kasowy skarżącej - na okoliczność tego, że punkt kasowy skarżącej kasacyjnie nie jest oznaczony gorzej od punktu kasowego z którego korzystają polskie banki i który to punkt znajduje się w tym samym budynku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i w konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, a wynikające z faktu, iż skład orzekający rozpoznający sprawę był sprzeczny z przepisami prawa, albowiem w składzie sądu uczestniczył asesor WSA [...], który nie posiada legitymacji formalnej do orzekania na stanowisku asesora WSA oraz co do którego bezstronności Skarżąca ma uzasadnione wątpliwości - co wynika z nieprawidłowego trybu powołania na urząd asesora na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U, 2018 poz. 3), tzw. neo-KRS;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu z art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego polegające na:

a) zaniechaniu przez WSA kontroli prawidłowości podejścia KNF do rozumienia niedookreślonych, nieostrych oraz ocennych pojęć, którymi posługuje się art. 69 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust, 1 pkt 3, oraz art. 69 ust 1 pkt 4 i 6 uup. w relacji do faktów, które organ nadzoru uznał za odpowiadające sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z przywołanych przepisów prawa, a w konsekwencji sytuacji aktualizującej jej dyspozycję;

b) zaniechaniu przeprowadzenia przez WSA rekonstrukcji normatywnej treści przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanej decyzji i poprzestanie na przywołaniu treści przepisów prawa bez przeprowadzenia koniecznej rekonstrukcji normatywnej treści przepisu;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia, a także nie jest możliwe odtworzenie rozumowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie, które doprowadziło ten Sąd do oddalenia skargi, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązany był zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowo-administracyjnej oraz należycie wyjaśnić podstawy rozstrzygnięcia, w tym dokonaną wykładnię prawa materialnego.

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 69 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3, oraz art. 69 ust 1 pkt 4 i 6 uup:

a) przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że arbitralne przyjęcie przez organ występowania wątpliwości w zakresie działalności krajowej instytucji płatniczej jest wystarczające do cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do uznania, że podstawą cofnięcia zezwolenia może być wyłącznie wykazanie zaktualizowania się określonych przepisami prawa przesłanek cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze krajowej instytucji płatniczej;

b) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że już samo wystąpienie po stronie organu wątpliwości, co do spełniania przez krajową instytucję płatniczą wymogów, od których uzależnione jest wydanie zezwolenia, bez jednoczesnego wskazania, które spośród tych wymogów przestały być spełniane, stanowi wystarczającą podstawę dla wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze krajowej instytucji płatniczej;

c) przez ich niewłaściwe zastosowanie do arbitralnych ocen i opinii organu nadzoru, które nie będąc wykazanymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego faktami, odpowiadającymi sytuacjom opisanym w hipotezach powołanych norm prawa materialnego, w istocie nie mogą skutecznie spowodować aktualizacji dyspozycji tych norm

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy decyzja została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i nieprawidłowej jego ocenie; niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i rozkładem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym Komisja Nadzoru Finansowego zaniechała podjęcia czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechała zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. Uchybienie to skutkowało błędną oceną i błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego środka nadzoru z art. 69 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3 uup oraz art. 69 ust. 1 pkt 4 i 6; a w konsekwencji powyższych uchybień sporządzenia wadliwego uzasadnienia decyzji przez organ nadzoru w zakresie przedstawienia stanu faktycznego i jego oceny;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, 7 oraz 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych może zostać oparta na dowolnych ocenach i opiniach organu nadzoru, bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie zasady praworządności i legalności w działaniu organów administracji publicznej, budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz uwzględniania w załatwianiu spraw nie tylko interesu społecznego ale także słusznego interesu strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną KNF skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wnioski w sprawie, w tym wszelkie twierdzenia i wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej z dnia 21 grudnia 2023 r. Ponadto, wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wiadomości e-mail z dnia 20 grudnia 2018 r. od KNF do Spółki oraz korespondencji między Spółką a KNF z dnia 20 grudnia 2018 r.

W odpowiedzi na replikę skarżącej kasacyjnie organ pismem z dnia 8 listopada 2024 r. podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności. Skarżąca kasacyjnie upatruje tej wady w wydaniu wyroku przez sąd, w składzie którego zasiadała osoba powołana na stanowisko asesora, która nie posiada legitymacji formalnej do orzekania na stanowisku asesora WSA oraz co do którego bezstronności Skarżąca ma uzasadnione wątpliwości - co wynika z nieprawidłowego trybu powołania na urząd asesora na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, co spowodować miało wydanie wyroku przez sąd niezgodny z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż z dniem 15 lipca 2022 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259), wszedł w życie przepis art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej także: "p.u.s.a.") przewidujący możliwość zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Badania dokonuje się na wniosek strony skarżącej lub uczestnika postępowania na prawach strony (art. 5a § 3 p.u.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę, nie można uznać, że wymóg badania z urzędu przesłanek nieważności postępowania powinien być rozumiany tak szeroko, by dublować w istocie inne instytucje procesowe. Jeżeli z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka została zawiadomiona o składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy oraz o osobie sędziego zastępcy (k. 876 - 877) i nie kwestionuje przy tym prawidłowości doręczenia tego zawiadomienia, to wobec znaczenia konsekwencji wynikających ze zdania drugiego § 4 art. 5a p.u.s.a. za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że z istnienia stosownej procedury sprawdzenia spełniania warunku niezależności i bezstronności, spółka z procedury tej - oraz z przyznanych w jej ramach uprawnień - jednak nie skorzystała.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż wątpliwości co do legitymacji asesora WSA [...] są zasadne, biorąc pod uwagę jego bierność ujawnioną w toku rozprawy przed WSA i brak jakiejkolwiek reakcji na podnoszone przez Skarżącą zarzuty, co może świadczyć o tym, że przyjmuje w pełni argumentację przedstawioną przez KNF, nie zderzając stanowiska tego organu ze stanem faktycznym sprawy. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zarzuty stawiane asesorowi mają charakter czysto subiektywny i jako takie nie mogą przynieść spodziewanego rezultatu. Wymaga zwrócenia uwagi, że w sprawach skarg na decyzje Komisji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w składach trzech sędziów, a stanowisko wyrażone w wyroku jest stanowiskiem całego składu sędziowskiego, którego słuszność może być podważona w postępowaniu instancyjnym i podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność, że asesor uczestniczy w wydaniu odmiennego z oczekiwaniami strony skarżącej rozstrzygnięcia nie stanowi podstawy do podważania jego legitymacji do orzekania w sprawie i taka sytuacja nie może być oceniana jako okoliczność mogąca wywołać wątpliwość, co do bezstronności asesora w danej sprawie.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów musiała w pierwszym rzędzie uwzględniać fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który poprzednim wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 4/20) uchylił wcześniejszą decyzję organu odwoławczego, a następnie wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1057/21, i sprawa została przekazana WSA do ponownego rozpoznania. To rozstrzygnięcie NSA określiło zakres ponownego postępowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pierwszy wyrok WSA został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ocen prawnych oraz wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi strony na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA oznaczało w tej sprawie konieczność ponownego rozpatrzenia przez WSA skargi zgodnie z poglądem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. i sporządzenia uzasadnienia tego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie NSA, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), te wymogi wynikające z art. 190 p.p.s.a. zostały w tej sprawie spełnione. WSA bowiem wydał rozstrzygnięcie i uzasadnił je w zgodzie z oceną NSA oraz realizując w pełni jego wytyczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1057/21 podkreślił, że określone w art. 69 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 uup przesłanki cofnięcia zezwolenia pozostają w ścisłym funkcjonalnym związku z przesłankami jego udzielenia ustanowionymi na gruncie art. 64 ust. 1. KNF posiada zatem kompetencje do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze krajowej instytucji płatniczej, w sytuacji stwierdzenia, że podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia i który korzystał z wynikających z niego uprawnień i podlegał skorelowanym z nimi obowiązkom, przestał następnie spełniać wymogi jego udzielenia, a co za tym idzie wymogi prowadzenia działalności w dziedzinie wymagającej tego zezwolenia.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 u.u.p., KNF może cofnąć zezwolenie na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej, jeżeli:

1) instytucja płatnicza uzyskała zezwolenie wskutek złożenia fałszywych informacji lub w inny sposób niezgodny z prawem;

2) instytucja płatnicza przestała spełniać wymogi, od których jest uzależnione wydanie zezwolenia, lub nie powiadomiła KNF o istotnych okolicznościach, które wskazują na zaprzestanie spełniania tych wymogów;

3) instytucja płatnicza wykonuje działalność z naruszeniem zezwolenia lub trwale utraciła zdolność do wykonywania swoich zobowiązań;

4) instytucja płatnicza, kontynuując działalność w zakresie usług płatniczych lub wydawania pieniądza elektronicznego, stanowiłaby zagrożenie dla stabilności systemu płatniczego lub dla zaufania do tego systemu;

5) osoby, które bezpośrednio lub pośrednio posiadają znaczny pakiet akcji lub udziałów w instytucji płatniczej, nie dają rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania instytucją płatniczą;

6) osoba zarządzająca nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania instytucją płatniczą;

7) bliskie powiązania między krajową instytucją płatniczą a innymi podmiotami mogłyby uniemożliwiać skuteczne sprawowanie nadzoru nad krajową instytucją płatniczą;

8) przepisy prawa państwa innego niż państwo członkowskie mające zastosowanie do co najmniej jednej osoby fizycznej lub prawnej, z którą krajowa instytucja płatnicza ma bliskie powiązania, lub trudności związane z egzekwowaniem tych przepisów mogłyby uniemożliwiać skuteczne sprawowanie nadzoru nad tą instytucją;

9) instytucja płatnicza, która nie stosuje środków ochrony środków pieniężnych użytkowników określonych w art. 78 ust. 1, nie zawarła w terminie umowy gwarancji bankowej albo ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 78 ust. 2 uup.

Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją naruszenia warunków prowadzenia działalności jest cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie. Podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia i który korzystał z wynikających z niego uprawnień i podlegał skorelowanym z nimi obowiązkom, przestał bowiem spełniać wymogi jego udzielenia, a co za tym idzie wymogi prowadzenia działalności w dziedzinie wymagającej tego zezwolenia.

WSA w Warszawie przedstawił ocenę prawną, zgodnie z którą zastosowanie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji wymaga od organu wykazania spełnienia przesłanek cofnięcia zezwolenia (w tym przede wszystkim niespełnienia warunków jego wydania), nie zaś wykazania naruszenia przepisów prawa (deliktu administracyjnego). Prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, iż poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia potwierdzają, że w związku z działalnością Spółki zachodziło bardzo wysokie ryzyko popełnienia przestępstwa, a także wystąpienia innych działań związanych z wprowadzaniem do obrotu środków finansowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, co prowadzi do oceny, że Skarżąca nie zapewnia ostrożnego i stabilnego zarządzania działalnością w zakresie usług płatniczych, osoby zarządzające Spółką nie dają rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania krajową instytucją płatniczą, a kontynuując działalność w zakresie usług płatniczych lub wydawania pieniądza elektronicznego, strona stanowiłaby zagrożenie dla stabilności systemu płatniczego lub dla zaufania do tego systemu. Wskutek tego WSA w Warszawie właściwie ocenił, że spółka nie zapewnia ostrożnego i stabilnego zarządzania działalnością w zakresie usług płatniczych, co zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 uup stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej

Słuszne jest stanowisko, iż ostrożne i stabilne zarządzanie działalnością w zakresie świadczenia usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej oznacza, że działania podejmowane przez krajową instytucję płatniczą w ramach tej działalności są prawidłowe, zgodne z normami prawa i dobrymi obyczajami, skutkują rozwojem i umacnianiem pozycji rynkowej krajowej instytucji płatniczej, są przy tym rozsądne, podejmowane z należytą rozwagą i bez nadmiernego ryzyka (ostrożność), zaś efekty tych działań są proporcjonalne do ich skali, nie powodują gwałtownych, nagłych zmian w sytuacji ekonomiczno-finansowej krajowej instytucji płatniczej oraz nie wpływają negatywnie na reputację krajowej instytucji płatniczej, tj. jej postrzeganie jako instytucji praworządnej, godnej zaufania, należycie dbającej o bezpieczeństwo środków powierzonych przez użytkowników usług płatniczych (stabilność).

Uwzględniając bardzo wysokie ryzyko wykorzystywania działalności w zakresie usług płatniczych do procederu prania pieniędzy na ogromną skalę, zasadnie uznano, że spółka kontynuując swoją działalność w zakresie usług płatniczych, stanowiłaby zagrożenie dla stabilności systemu płatniczego lub dla zaufania do tego systemu. Prawidłowe funkcjonowanie systemu płatniczego (w rozumieniu systemu płatności, w tym zwłaszcza płatności detalicznych obsługiwanych przez dostawców usług płatniczych) ma kluczowe znaczenie dla sprawnego i efektywnego regulowania zobowiązań pieniężnych oraz funkcjonowania rynku sprzedaży towarów i usług, co z kolei znajduje bezpośrednie przełożenie na stan gospodarki realnej. Aby płatnicy i odbiorcy płatności masowo skłonni byli do korzystania z tego typu usług niezbędne jest by byli oni przekonani, że transakcje których dokonują przy użyciu tych usług, świadczone są przez podmioty o nieposzlakowanej opinii i dobrej reputacji, a powierzone usługodawcom środki nie będą zagrożone na skutek nieprawidłowych działań tych usługodawców. Powinni zatem mieć zaufanie do tych usług i do systemu w jakim są one świadczone.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż niedawanie rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania skarżącej występuje także po stronie osób zarządzających spółką, tj. R.P. - prezesa zarządu Spółki oraz D.L. - wiceprezesa zarządu Spółki. Niedające się usunąć obiektywne wątpliwości co do zapewnienia przez ww. członków zarządu zarządzania tą krajową instytucją płatniczą w sposób ostrożny i stabilny, stanowią przesłanki cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej z art 69 ust. 1 pkt 6 uup.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji realizuje wytyczne zawarte w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1057/21 co do prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji, jak i wskazówki co do konieczności zweryfikowania przez WSA prawidłowości rozumienia przez KNF materialnoprawnych pojęć (zwrotów) niedookreślonych, w relacji do faktów, które realizują ich dyspozycję.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I Instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 153 oraz 190 p.p.s.a., gdyż wykonał wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i w żadnym stopniu nie naruszył przepisów materialnych wskazanych w 4 zarzucie skargi kasacyjnej, a w szczególności art. 69 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3, oraz art. 69 ust 1 pkt 4 i 6 uup.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia, a także nie jest możliwe odtworzenie rozumowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie.

Otóż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca, aby w jakimkolwiek fragmencie tej części uzasadnienia zawierało ono tak istotne braki, które uniemożliwiłyby zarówno kontrolę kasacyjną, jak też sformułowanie stosownych zarzutów kasacyjnych. W uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazuje się jedynie, że w tej kwestionowanej części, bliżej niesprecyzowanej, uzasadnienie jest lakoniczne. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji. Także ocena autora skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

Zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej z pkt. 5 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80, 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji szczegółowo określa bowiem stan faktyczny i prawny sprawy, rozstrzygnięcia są przekonywujące, a przepisy prawne wchodzące w skład podstawy prawnej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia art. 6, 7 oraz 8 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania wymaga nie tylko wskazania działania lub zaniechania organu, które spowodowało, że postępowanie nie było prowadzone zgodnie z daną zasadą, ale również wykazania, że mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Natomiast zarzuty naruszenia art. 6 oraz 8 § 1 k.p.a. nie zostały wystarczająco skonkretyzowane i odniesione do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a przy tym nie wykazano w sposób wymagany istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji uznając, że skarga nie jest uzasadniona oddalił ją po myśli art. 151 p.p.s.a. Sąd a quo nie wykroczył poza granice sprawy określone zaskarżoną decyzją, ale uwzględnił wszystkie jej elementy mające wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, jako zbędne do rozstrzygnięcia sprawy, złożone w postępowaniu kasacyjnym wnioski dowodowe skarżącej kasacyjnie (art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) oraz - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej i zasądzeniu od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.