Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 541/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., T. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 574/19 w sprawie ze skargi M. W., T. L. i T. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz M.W., T. L. i A.P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2020 r. I SA/Wa 574/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W., T. L. i T. L. (Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (Minister) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z [...] kwietnia 1980 r. Prezydenta [...] (Prezydent) utrzymującą w mocy decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] (Naczelnik) z [...] marca 1980 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. P. o pow. 2586 m², dla której prowadzono zbiór dokumentów Rep. Zd. nr [...].

Skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta zarzucając jej naruszenie m.in. art. 3, art. 8 ust. 8, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa 12 marca 1958 r.").

Minister odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika wyjaśnił, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Organ nadzoru przytoczył treść art. 3 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy i zaznaczył, że zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...], zaś jego beneficjentem Stołeczny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego, reprezentowany w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego przez Stołeczną Dyrekcję Inwestycji Spółdzielczych, a zatem organizacja spółdzielcza, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r..

Celem wywłaszczenia, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1979 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1980 r., była budowa osiedla domów jednorodzinnych, co spełniało cel, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy 12 marca 1958 r. W ocenie Ministra realizacja przedmiotowej inwestycji wypełniała przesłankę interesu społecznego uzasadniającą wywłaszczenie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy z uwagi na fakt, że spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe służyło zaspokojeniu potrzeb bytowych społeczeństwa, a więc stanowiło działanie społecznie pożyteczne.

Organ nadzoru podkreślił, że niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzała decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1978 r. nr 69/78 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, która ustalała lokalizację budowy osiedla domów jednorodzinnych w [...] przy ul. P., S. i T. Organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją z [...] kwietnia 1978 r. miał zatem podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Ponadto na wykup terenu została wydana[...] lutego 1980 r. przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] promesa Nr [...], przyznająca środki finansowe na przedmiotową inwestycję.

Za bezzasadny Minister uznał zarzut Skarżących dotyczący błędnego zastosowania przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. jako podstawy prawnej wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle domów jednorodzinnych, w sytuacji gdy przejęcia gruntów, zdaniem Skarżących, należało dokonać w trybie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, dalej "ustawa z 6 lipca 1972 r.").

Minister zaznaczył, że dyspozycja art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. obejmuje swoim zakresem m.in. inwestycje na cele zorganizowanego spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego. Budowa osiedla domów jednorodzinnych miała w badanym przypadku charakter zorganizowanego budownictwa realizowanego przez organizację spółdzielczą. Za budownictwo zorganizowane nie można natomiast uznać budownictwa domów jednorodzinnych lub małych domów, realizowanego przez indywidualne osoby lub nawet zrzeszenia osób niezorganizowane w formie spółdzielni. Do nabywania bowiem nieruchomości do celów budowy takich domów przez tego rodzaju podmioty ma zastosowanie powołana ustawa z 6 lipca 1972 r.. Wykładnia celowościowa przepisów tej ustawy prowadzi do konstatacji, iż ratio legis ustawy należy upatrywać w zapewnieniu terenów miejskich pod indywidualne budownictwo (a nie zorganizowane), celem zaspokojenia potrzeb bytowych obywateli.

Minister wskazał, że art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. zawiera materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia na rzecz realizacji potrzeb organizacji spółdzielczej oraz organizacji kółek rolniczych. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym celu wywłaszczenia, a wskazał jedynie, że cel ten musiał być uzasadniony interesem społecznym lub państwowym. Tym samym istota omawianego przepisu sprowadza się do nadania właściwym organizacjom spółdzielczym legitymacji (uprawnienia) do zainicjowania postępowania o wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej na dowolny cel związany z realizacją jej potrzeb (przy czym cel ten musiał być uzasadniony interesem społecznym lub państwowym). Takiego uprzywilejowania względem organizacji spółdzielczych nie przewidują natomiast przepisy ustawy z 6 lipca 1972 r.

Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy właściwego organu.

Z uzyskanego w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z [...] lutego 1980 r. nr L.dz. [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 23 kwietnia 1977 r. sygn. akt III Ns 920/77 o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że prawo własności nieruchomości objętej zbiorem dokumentów Nr [...] wpisane było na rzecz W. J., A. L., T. L. i T. L. [...] maja 1979 r. doszło w siedzibie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] do pertraktacji z ww. współwłaścicielami nieruchomości, którzy - jak wynika z zachowanego protokołu - nie wyrazili zgody na dobrowolny wykup nieruchomości, żądając przyznania działki zamiennej. Spełnienie postawionego żądania w ocenie inwestora było więc niemożliwe do realizacji, co oznacza, że spełniony został wymóg z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Wniosek Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1979 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był zatem uzasadniony. Wniosek ten zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak elaboraty szacunkowe, zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego, odpis aktu własności, ofertę i protokół.

Organ nadzoru przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi wskazanego przepisu, zawiadomieniem z [...] lutego 1980 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów poinformował bowiem strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] marca 1980 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu.

Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa została przeprowadzona [...] lutego 1980 r. i udział w niej wzięła A. L. oraz W. J. występujący w imieniu żony W. J. W trakcie rozprawy strony wniosły o pozostawienie z przedmiotowej nieruchomości dwóch działek po 600 m² każda, pod budowę domów jednorodzinnych. Odnotowano również, że grunt przeznaczony do wywłaszczenia jest niezabudowany, zaś współwłaściciele oświadczyli, że jest to jedyna nieruchomość na terenie W., jaką posiadają.

Minister zaznaczył, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, jednak w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Mimo, że w aktach przedmiotowej sprawy nie zachowały się opinie biegłych, na podstawie całokształtu akt sprawy należy jednak uznać, że zostały one sporządzone w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczył, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Minister wskazał, że z treści kwestionowanej decyzji z [...] marca 1980 r. wynika, że odszkodowanie za grunt biegły wyliczył na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy z 12 marca 1958 r., zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z [...] października 1974 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na terenie [...] oraz zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1976 r. w sprawie jednolitej stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty bez względu na charakter działki, klasę gruntu i źródło utrzymania właściciela.

Organ przytoczył treść art. 8 ust. 8 powołanej ustawy określającego zasady ustalania odszkodowania za grunt w mieście i wskazał, że biegli ustalili, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] z [...] października 1974 r. za część nieruchomości stanowiącej 500 m² gruntu z ogólnej powierzchni 2586 m² przysługiwać winno odszkodowanie w kwocie 40.000 zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego), zaś za pozostałą część nieruchomości zgodnie z zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 1976 r. odszkodowanie wyliczono poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, tj. 2086 m² gruntu (2586 m² - 500 m²) i stawki obowiązującej za wywłaszczony grunt. W ten sposób ustalono, że przysługiwać winno odszkodowanie w kwocie 37.548 zł. (2086 m² x 18 zł/m²). Łącznie odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość wyniosło 77.548 zł (37.548 zł + 40.000 zł = 77.548 zł). Taka też kwota odszkodowania została przyznana kwestionowaną decyzją z [...] marca 1980 r.

W ocenie organu nadzoru skoro w orzeczeniu wywłaszczeniowym przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami oraz na podstawie wyliczenia biegłego, to nie można uznać, że orzeczenie narusza prawo, a tym bardziej w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy mieć przy tym na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m².

Minister przytoczył ponadto treść art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i podkreślił, że kwestionowana decyzja z [...] marca 1980 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w tym przepisie.

Organ zaznaczył dodatkowo, że w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 1980 r. Prezydent utrzymując w mocy decyzję z [...] marca 1980 r. wskazał, m.in., że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stron w przedmiocie odstąpienia od wywłaszczenia części nieruchomości, bowiem wchodzi ona w całości w skład terenu objętego lokalizacją Nr [...]z [...] kwietnia 1978 r. pod budowę spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych.

W toku postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja z [...] kwietnia 1980 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 1980 r. naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Tym samym - w ocenie Ministra - nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Skarżący wnieśli skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 1980 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika z [...] marca 1980 r., pomimo tego, że orzeczenie to zapadło na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy ze względu na cel wywłaszczenia właściwe były przepisy ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, co stanowi wadę ww. orzeczenia, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1980 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] marca 1980 r., pomimo tego, że orzeczenie to zapadło z rażącym naruszeniem prawa, tj. wywłaszczenia dokonano na cel, który nie spełniał kryterium niezbędności oraz interesu społecznego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem argumenty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd Wojewódzki przypomniał, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, zatem organ ten miał obowiązek wyłącznie zbadania, czy decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1980r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika z [...] marca 1980 r., dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, co do meritum sprawy zakończonej decyzją wydana w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to nie może bowiem służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych.

Sąd wskazał, że w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", na które powołuje się wnoszący skargę zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczność tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Zatem zmiana interpretacji przepisów lub też stanu faktycznego nie stanowią podstawy do uznania, że decyzja narusza rażąco przepisy prawa. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis jasny w swej treści, a więc nie wymagający wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

Do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, a więc nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Ponadto, skoro stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., to ustalenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Niedopuszczalne jest rozszerzanie wypadków zwykłego naruszenia prawa na naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo - w sytuacji braku możliwości wyjaśnienia, w szczególności wobec braku materiału dowodowego - czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji.

Sąd podkreślił, że w całości akceptuje ustalenia faktyczne i oceny dokonane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba powtórnego przytaczania ich treści.

Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istota zarzutów podniesionych przez Skarżących sprowadzała się do twierdzenia, że poddane kontroli nadzorczej decyzje, jako podstawę zawartych w nich rozstrzygnięć wskazują przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdy tymczasem z uwagi na cel dokonanego wywłaszczenia, właściwe były w dacie ich wydania przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., co z kolei przesądza, że omawiane decyzje wydane zostały w warunkach nieważności.

Skarżący kwestionowali ponadto, cel wywłaszczenia oraz niezbędność spornej nieruchomości dla potrzeb jego realizacji.

Wskazane przez Skarżących argumenty nie zasługiwały, zdaniem Sądu, na aprobatę.

Sąd podzielił stanowisko organu, że wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla domów jednorodzinnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 na terenie miasta osiedla lub gromady wywłaszczona mogła być także nieruchomość, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

Treść wskazanego przepisu przesądzała, zdaniem Sądu, że obejmuje on swoim zakresem realizację inwestycji związanych ze spółdzielczym, zorganizowanym budownictwem mieszkaniowym. Znajduje zatem pełne i uzasadnione zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro wprost dotyczy ona budowy osiedla domów jednorodzinnych w systemie spółdzielczego budownictwa zorganizowanego.

Charakter tegoż budownictwa zorganizowanego pozostaje natomiast w oczywistej opozycji do indywidualnego budownictwa domów jednorodzinnych, których realizacja następowała na podstawie sugerowanej przez Skarżących, do prawidłowego zastosowania, ustawy z 6 lipca 1972 r. Jej przepisy miały bowiem na celu zapewnienie obywatelom terenów miejskich na cele budownictwa indywidualnego.

Wywłaszczenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, na rzecz Stołecznego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego, nastąpiło zatem w warunkach prawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 3 ust.3 ustawy z 12 marca 1958 r. na rzecz podmiotu uprawnionego jak również w celu społecznie pożytecznym, związanym bowiem z realizacją zasadniczych i niezaprzeczonych potrzeb egzystencjonalnych obywateli, w ramach spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia stanowiska Skarżących, w odniesieniu do podniesionego przez nich zarzutu niezaistnienia w sprawie przesłanki niezbędności omawianej nieruchomości, dla celów dokonanego wywłaszczenia.

Sąd podkreślił, że niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza jednoznacznie przywołana w decyzji wywłaszczeniowej, decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...]z [...] kwietnia 1978 r. Wbrew stanowisku Skarżących nie zaistniała w badanej sprawie potrzeba dokonywania analizy czy w dacie wywłaszczenia nie było innych, nadających się do wskazanego celu nieruchomości. Podobne rozumowanie prowadziłoby bowiem do wniosku, że organ orzekający o wywłaszczeniu powinien badać tą okoliczność w stosunku do wielu potencjalnych działek gruntu w różnych lokalizacjach bez jednoczesnej możliwości dokonania wyboru według jednolitego kryterium wyboru oraz z pominięciem stanowiska wnioskodawcy wywłaszczenia.

Analiza akt sprawy prowadziła, w ocenie Sądu do wniosku, że cel wywłaszczenia, jego niezbędność i dopuszczalność wbrew twierdzeniom Skarżących zostały przez organ wykazane w sposób wystarczający we wnikliwym i prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Dodatkowo Sąd zauważył, że brak jest podstaw do oceny, że decyzja wywłaszczeniowa zapadła z rażącym naruszeniem prawa także i z tej przyczyny, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. wymagał w zakresie pojęcia "niezbędności" oraz "celu użyteczności publicznej" posiłkowania się zabiegami interpretacyjnymi, co oznacza że nie był przepisem, którego brzmienie nie nasuwałoby żadnych wątpliwości w tym zakresie.

W konsekwencji trafnie organ nie stwierdził, aby treść kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, stanowiła zaprzeczenie ówczesnego stanu prawnego sprawy, w sensie pozostawania treści tych decyzji w oczywistej, bezpośredniej, rzucającej się w oczy (bez żadnej analizy) sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów prawa.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 pkt § 1 pkt 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 i 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie konkretnie, który z kilku trybów wywłaszczenia określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został prawidłowo zastosowany, jak również poprzez badanie zgodności z prawem wywłaszczenia pod kątem przesłanek określonych w różnych trybach - łącznie, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest konstrukcja uzasadnienia w taki sposób aby możliwa była jego kontrola instancyjna a motywy oraz podstawa prawna bezpośrednio wskazane, co jednocześnie stanowi odejście od zasady ujawnienia prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym,

II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 151 p.p.s.a. wzwiązku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związkzu z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1975 r. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Ministra z [...] lutego 2019 r. nie podlega uchyleniu pomimo tego, że orzeczenie to odmówiło stwierdzenia nieważności deczyji Prezydenta z [...] kwietnia 1980 r. poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] marca 1980 r., w sytuacji w której rzeczone decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. podczas gdy ze względu na cel wywłaszczenia właściwe były przepisy ustawy z 6 lipca 1972 r. co stanowi wadę ww. orzeczenia, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, a w konsekwencji co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lutego 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie pofegające na uznaniu że decyzja Ministra z [...] lutego 2019 r. nie podlega uchyleniu pomimo tego, iż orzeczenie to odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] marca 1980 r., w sytuacji w której rozstrzygnięcie to nie spełniało wszystkich wymogów formalnych decyzji administracyjnej, a w szczególności nie wskazywało jednoznacznie na podstawę prawną wywłaszczenia, gdyż art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawiera trzy odrębne tryby dokonania wywłaszczenia, co stanowi wadę ww. decyzji, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, a w konsekwencji co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lutego 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

IV. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu że decyzja Ministra z [...] lutego 2019 r. nie podlega uchyleniu pomimo tego, iż orzeczenie to odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] marca 1980 r. choć decyzje te zapadły z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wywłaszczenia dokonano cefem budowy osiedla domów jednorodzinnych, który to cel nie spełniał kryterium niezbędności oraz interesu społecznego, co stanowiło wadę ww. decyzji, stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności, a w konsekwencji co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lutego 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Skarżący wnieśli na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] lutego 2019 r., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Nadto Skarżący wnieśli o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto [...] – wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wywłaszczeniowa wydana została na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. W jej podstawie prawnej wskazany został m.in. art. 3. Przepis ten składał się z trzech ustępów o różnej treści normatywnej. Zgodnie z ust. 1 : "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Stosownie do ust. 2 : "Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta". W świetle natomiast ust. 3 : "Na obszarze miasta lub gminy może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych."

Minister w decyzji z [...] lutego 2019 r. przytoczył brzmienie art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., następnie dokonał analizy decyzji wywłaszczeniowej i uznał, że wydana została ona na podstawie art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej przez Ministra Sąd winien był zatem przede wszystkim przeanalizować, czy prawidłowe jest stanowisko Ministra, w świetle którego wywłaszczenie dokonane zostało w trybie art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., a następnie rozważyć, czy organ słusznie uznał, że przepis ten nie został rażąco naruszony w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd Wojewódzki na stronie 10 uzasadnienia przywołał brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy wskazując następnie, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy na terenie miasta osiedla lub gromady wywłaszczona mogła być także nieruchomość, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

Porównanie przytoczonego wyżej brzmienia art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz brzmienia, które Sąd Wojewódzki uznał za zawarte w art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy wskazuje, że w ocenie Sądu warunki wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, to warunki zawarte zarówno w art. 3 ust. 2 (o czym świadczy odwołanie się Sądu do niezbędności nieruchomości dla planowanej na jej terenie realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego) oraz warunki zawarte w art. 3 ust. 3 (o czym świadczy odwołanie się do przeznaczenia nieruchomości dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym).

Sąd wskazał dalej, że treść przytoczonego przepisu – czyli przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. obejmuje swoim zakresem realizację inwestycji związanych ze spółdzielczym, zorganizowanym budownictwem mieszkaniowym. Jednak pojęcie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego użyte zostało przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., a nie w jej art. 3 ust. 3. W świetle art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Rację mają również Skarżący wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd odwołał się w uzasadnieniu do kryterium niewystępującego w art. 3 ust. 3 ustawy to jest do kryterium celu społecznie pożytecznego jako uzasadniającego dokonane wywłaszczenie (przywołując tym samym stanowisko organu). Sąd odwołał się także do pojęcia niezbędności nieruchomości, które to pojęcie użyte zostało przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie zaś w ust. 3 tego artykułu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zatem, na podstawie którego ustępu artykułu 3 ustawy dokonane zostało w ocenie Sądu wywłaszczenie spornej nieruchomości. Przywoływane przez Sąd Wojewódzki brzmienie przepisu, który w jego ocenie stanowił podstawę decyzji wywłaszczeniowej, i który nie został w jego ocenie naruszony w sposób rażący, nie wynika z tekstu ustawy a stanowi kompilację dwóch różnych przepisów. Nie zostało również wyjaśnione w uzasadnieniu, dlaczego w ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepis art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. wymagał w zakresie pojęcia "niezbędności" oraz "celów użyteczności publicznej" posiłkowania się zabiegami interpretacyjnymi, skoro pojęcia te użyte zostały w art. 3 ust. 1 i ust. 2 a nie w art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Powyższe uchybienia przesądzają o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego zostało skonstruowane w sposób uniemożliwiający jego merytoryczną kontrolę przez Sąd kasacyjny, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów objętych punktami II-IV. Dla rozpoznania sprawy konieczne jest bowiem w pierwszej kolejności ustalenie, w jakim trybie dokonane zostało wywłaszczenie, tak by możliwa była ocena stanowiska Ministra, który uznał, że wywłaszczenie dokonane zostało w trybie art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., który to przepis w ocenie organu w stanie faktycznym sprawy nie został naruszony w sposób rażący.

Dopiero przesądzenie tej kwestii umożliwi odniesienie się do pozostałych zarzutów Skarżących, to jest zarzutu wadliwego zastosowania ustawy z 12 marca 1958 r. w miejsce ustawy z 6 lipca 1972 r., a w konsekwencji odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów tychże ustaw jak również pozwoli na ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowych. Ocena ta winna zostać dokonana przy uwzględnieniu faktu, że decyzja Ministra wydana została, jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki, w ramach postępowania nadzwyczajnego. Skarżący ani na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji ani na etapie skargi kasacyjnej nie wskazywali, by decyzje wywłaszczeniowe dotknięte były innymi wadami, niż wada rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji kontrola decyzji Ministra prowadzona ponownie przez Sąd pierwszej instancji winna uwzględniać czy prawidłowo organ uznał, że decyzje wywłaszczeniowe nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że zarzut objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej nie był zasady w zakresie dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem podstawą jego rozstrzygnięcia był art. 151 p.p.s.a. Uchybienia w konstrukcji uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie mogą stanowić o odejściu od zasady ujawniania prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, czym Skarżący uzasadniali zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.