Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 183/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775)
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.)
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. G.i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2023 r., nr SKO 4231.8.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie urządzeń melioracyjnych zapewniających odpływ wód opadowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 775; dalej: k.p.a.) w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U z 2022 , poz. 2625 ze zm. ), po rozpatrzeniu wniosku J. G. i S. Z. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 września 2023 (SKO 4231.3.2023) stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia 30 grudnia 2022 r. (KRO.630.08.24.2020-2022).

Wskazaną decyzją Wójt Gminy M. – po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną - działając na podstawie art. 234 Prawa wodnego nakazał wykonanie urządzeń melioracyjnych zapewniających odpływ wód opadowych z działki nr [...], obręb W. do rowu melioracyjnego [...] na działce nr [...], obręb W. przez właścicieli działek położonych na osiedlu budynków mieszkalnych przy ul. [...] w W. wskazanych w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, po wcześniejszym uzyskaniu przewidzianych prawem niezbędnych uzgodnień i zezwoleń. Jednocześnie organ ustalił termin wykonania prac na 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że podczas budowy osiedla mieszkaniowego na dawnej działce nr [...] w W. doszło do podwyższenia terenu przez nawiezienie ziemi (średnio podwyższenie wynosi od 55 -108 cm). Na osiedlu wykonano kanalizację deszczową odprowadzającą z jego terenu wody opadowe ale nie rozwiązano problemu zagospodarowania wód z terenów sąsiednich przy ul [...] i [...], które wcześniej w naturalny sposób spływały przez działkę nr [...] do rowu na działce nr [...] i docelowo do odcinka rowu [...] na działce nr [...]. Zmiana stanu wody spowodowana podwyższeniem terenu doprowadziła do zablokowania spływu wód przez działkę nr [...] do rowu i w efekcie szkodliwe wpłynęła na grunty sąsiednie, w tym działkę nr [...], powodując jej zalewanie. Zdaniem organu istnieje związek pomiędzy zmianą rzędnych terenu dawnej działki nr [...] a zalewaniem działki wnioskodawców, gdyż to na skutek nawiezienia mas ziemi na tej działce doszło do zmiany stanu wód polegającej na zablokowaniu przepływu wód przez tą działkę do rowu melioracyjnego. W efekcie tereny sąsiednie stały się bezodpływowe, co uniemożliwia wykorzystanie ich zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem. Istnieją więc przesłanki do wydania decyzji z art. 234 ust.3 Prawa wodnego. Ponieważ nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie podwyższenia terenu nie jest możliwe, gdyż na tym podwyższeniu wybudowano budynki mieszkalne, dlatego Wójt nakazał wybudowanie urządzeń pozwalających odtworzyć poprzedni kierunek spływu wód.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji E. G. - współwłaścicielka działki nr [...] wymieniona w załączniku nr 1 – zarzuciła, że wydano ją z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (zasady dwuinstancyjności) gdyż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej wskazujących na konieczność uzupełniania materiału dowodowego. Zdaniem wnioskodawczyni doszło także do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż organ nakazał wykonać urządzenia melioracyjne mające zabezpieczyć odpływ wód opadowych, podczas, gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego, urządzenia melioracji służyć mają regulacji stosunków wodnych i w efekcie polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Tymczasem opisany w sentencji decyzji sposób melioracji służyć ma odprowadzeniu wód opadowych z nawierzchni działek. Jest on więc częścią instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z terenu osiedla [...] a nie urządzeniem melioracji wodnych wykorzystywanym do regulacji stosunków wodnych i w efekcie do poprawy zdolności produkcyjnej gleby dla ułatwienia jej uprawy. Jest to raczej urządzenie wodne które nie jest jednak urządzeniem melioracji. W związku z powyższym wnioskodawczyni zwróciła uwagę na wewnętrzną sprzeczność sentencji decyzji prowadzącą do jej niewykonalności, a także do zbyt dużej uznaniowości organu co do kwestii wykonania decyzji. Strona zgodnie z decyzją może albo wykonać urządzenie melioracyjne albo wykonać kanalizację deszczową celem zagospodarowania wód opadowych.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2023 r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 k.p.a. w związku z art. 234 ustawy – Prawo wodne, stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy M. z dnia 30 grudnia 2022 r.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. G. i S. Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 18 września 2023 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy skład orzekający Kolegium uznał, że przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. wyczerpująco przedstawione zostały w zaskarżonej decyzji z dnia 18 września 2023 r. Orzekający ponownie skład stwierdził, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadą nieważności i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak zatem podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyjaśniając powyższe stanowisko Kolegium omówiło regulacje prawne dotyczące stwierdzenia nieważności. Powołując orzecznictwo wyjaśniono rozumienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślono, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku, przy możliwej różnej interpretacji przepisu, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Kolegium zwróciło także uwagę na szczególny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, podkreślając, że nie przeprowadza się w nim ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Z tych też m.innymi względów kwestie podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły wywołać oczekiwanego skutku.

Przechodząc do oceny decyzji Wójta, organ II instancji stwierdził, że wydana ona została na podstawie art. 234 ust.3 Prawa wodnego. Analizując przywołany przepis wywiódł, że okolicznością kluczową w procesie jego stosowania jest stwierdzenie wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie, wpływu tego stanu na grunty sąsiednie (szkoda na gruntach sąsiednich) i możliwość przypisania odpowiedzialności za ten stan właścicielowi nieruchomości, na której zmiany stanu wody nastąpiły. Następstwem takiego ustalenia jest nakazanie "właścicielowi gruntu" na którym wystąpiły zmiany stanu wody przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego pozwala więc nałożyć obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jednak obowiązek powyższy można nałożyć na "właściciela gruntu" i dotyczy on tylko wód znajdujących się na jego, a nie na sąsiednim gruncie. Grunt sąsiedni to grunt nienależący do sprawcy naruszeń, a tym samym do adresata obowiązku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dalej jako WSA, w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2021 r., II SA/Rz 1357/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., II SA/G1 890/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 lutego 2020 r., II SA/Bk 56/20). W konsekwencji, nakazy przewidziane w art. 234 ust. 3 ww. ustawy dotyczyć mogą wyłącznie gruntu właściciela, który spowodował zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, a nie gruntu sąsiedniego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Ke 796/17). Na gruncie sąsiednim ma "tylko" powstać szkoda, która ma zostać zlikwidowana poprzez usunięcie zmian stanu wody powstałych na gruncie adresata obowiązku nakładanego w decyzji wydawanej na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Kolegium w składzie ponownie orzekającym zgodziło się także ze stanowiskiem, że przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Przepis ten nie wywołuje również rozbieżności w praktyce.

Odnosząc poczynione uwagi do kontrolowanej decyzji, Kolegium zauważyło, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] w W. na której naruszone zostały stosunki wodne. Działka nr [...] to - wskazywany w art. 234 ust. 3 - "grunt sąsiedni", na którym miała zaistnieć szkoda. Właściciele działek "położonych na osiedlu budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w W. wskazanych w załączniku nr 1" decyzji, władają natomiast gruntem na którym miały nastąpić zmiany stanu wody szkodliwie wpływające "na grunt sąsiedni", a więc na działkę nr [...].

Mając powyższe na uwadze Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom organ mógł nałożyć na "właściciela gruntu", na którym miały nastąpić zmiany stanu wody, ponieważ obowiązek ten dotyczy tylko wód znajdujących się na jego, a nie na cudzym ("sąsiednim") gruncie. W kontrolowanej decyzji zawarto zaś rozstrzygnięcie według którego kilkudziesięciu właścicieli działek "położonych na osiedlu budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w W. wskazanych w załączniku nr 1", na których miała nastąpić zmiana stanu wody powodująca szkodę na gruncie sąsiednim (działka nr [...]) zostało zobowiązanych do: - "wykonania urządzeń melioracyjnych zapewniających odpływ wód opadowych" nie na swoich nieruchomościach ("położonych na osiedlu budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w W. wskazanych w załączniku nr 1"), lecz na działce sąsiedniej, na której powstała szkoda - nr [...], - oraz do odprowadzenia wód z działki sąsiedniej nr [...] "do rowu melioracyjnego" znajdującego się na działce nienależącej do żadnej ze stron postępowania.

W tej sytuacji skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko prezentowane w decyzji z dnia 18 września 2023 r., że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r. a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, a więc art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, rzuca się w oczy i jest oczywista.

Odnosząc się do podnoszonej w "odwołaniu" kwestii, że z jednej strony E. G. wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 grudnia 2022 r. wskazując na jej niewykonalność a z drugiej Spółka z o.o. Sp.k E. "przedstawia informacje o wykonaniu decyzji, choć jej wykonanie nie jest zgodne z treścią decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r." Kolegium, podobnie jak skład poprzednio orzekający, wskazało, że stanowisko skarżących tylko potwierdza, że skutki które wywołuje kontrolowana decyzja są niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżący nie mogą bowiem oczekiwać, że wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego może doprowadzić do "podłączenia" ich działki i "odprowadzenia z niej zalegających wód" przez właścicieli działek sąsiednich.

Kolegium odniosło się także do uwag skarżących dotyczących cytowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma Spółki E. informującego o zakończeniu w dniu 20 czerwca 2023r. prac polegających na wykonaniu drenażu opaskowego na działkach położonych przy ul. [...] oraz wyrażającego opinię, że rozwiązanie to (wykonane zgodnie z projektem, poparte wiedzą i doświadczeniem ekspertów w dziedzinie gospodarki wodnej) spowoduje, że całość wód opadowych zostanie odprowadzona poza działkę skarżących jak również, że naturalne cieki zostaną odprowadzone w taki sposób, że nie będzie dochodziło do zalewania ich działki z przyczyn leżących po stronie właścicieli działek przy ul [...]. Według skarżących już sama ta informacja podważa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto nie potwierdza, że doszło prawidłowego wykonania decyzji Wójta. Nawet jeżeli wykonano drenaż opaskowy, to nie został on podłączonych do ich działki i nie odprowadza zalegających na niej wód. W odniesieniu do tych uwag, Kolegium wskazało, że działania podejmowane na terenie "działek położonych przy ul. [...] w W." nie stanowią oczywiście wykonania decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r., która - jak wspominano - nakazała wykonanie "urządzeń melioracyjnych", które miały zapewnić odprowadzenie wody z terenu działki nr [...] do rowu melioracyjnego. Skoro jednak, zgodnie z art. 234 ust. 2 ustawy Prawo wodne, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podejmowane na terenie działek położonych przy ul. [...] działania trzeba uznać za jak najbardziej uzasadnione.

Reasumując Kolegium potwierdziło zasadność stanowiska, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. W tej sytuacji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy skład orzekający nie miał żadnych podstaw prawnych i faktycznych do podważanie prawidłowości decyzji z dnia 18 września 2023 r. stwierdzającej nieważność opisanej decyzji Wójta.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej:

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1/ art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. gdyż stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy M. podważając wydaną decyzję wbrew faktom wynikającym ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, wbrew zasadom logiki oraz wbrew przepisom prawa regulującym tę materię. Zdaniem skarżących Kolegium powołało się na zupełnie odmienną interpretację przepisów prawa, metodykę pracy i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym bez uzasadnionej przyczyny odstępiło od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2/ art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji;

3/ art. 75 w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji powołując się na okoliczność, że obowiązek powyższy można nałożyć na "właściciela gruntu" i dotyczy on tylko wód znajdujących się na jego, a nie na sąsiednim gruncie, przy czym za grunt sąsiedni organ uznaje grunt nienależący do sprawcy naruszeń a tym samym do adresata obowiązku;

4/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w sytuacji, gdy organ nie wykazał w rzeczywistości żadnej z przesłanek, która umożliwiłaby stwierdzenie jej nieważności w tym, w szczególności nie wykazał aby doszło do wydania przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1/ art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala nałożyć obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na "właściciela gruntu" i dotyczy tylko wód znajdujących się na jego, a nie na sąsiednim gruncie, przy czym za grunt sąsiedni organ uznaje grunt nienależący do sprawcy naruszeń a tym samym do adresata obowiązku, podczas, gdy w dalszej części organ sam powołuje, że "na gruncie sąsiednim ma "tyko" powstać szkoda, która ma zostać zlikwidowana poprzez usunięcie zmian stanu wody powstałych na gruncie adresata obowiązku nakładanego w decyzji wydawanej na podstawie art. 234 ust 3 ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji organ stwierdza, że skarżący (cytuję): "z punktu widzenia wymagań praworządności (...) nie mogą bowiem oczekiwać, że wykonanie decyzji wydanej no podstawie art. 234 ust 3 ustawy Prawo wodne może doprowadzić do "podłączenia" ich działki i "odprowadzenia z niej zalegających wód" przez właścicieli działek sąsiednich,

W rezultacie zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przyjęciem, że decyzja Wójta Gminy M. rażąco narusza art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też decyzji Kolegium z dnia 18 września 2023 r.

W uzasadnieniu skargi powtórzono zasadniczo argumentację zawartą w odwołaniu, między innymi, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podważa informacja Spółki E. z lipca 2023 r. o zakończeniu robót polegających na wykonaniu drenażu opaskowego na działkach położonych przy ul. [...]. Zdaniem skarżących jeśli decyzja Wójta faktycznie byłaby niewykonalna zapewne strony nie podjęłyby się jej wykonania o czym same informują organ. Skarżący powtórzyli także, że wykonane roboty (przedstawione w piśmie informującym E.) nie stanowią prawidłowego wykonania decyzji Wójta, gdyż drenaż nie zawiera podłączenia ich działki a zalegające wody opadowe nie zostały odprowadzone i pozostają na działce. Ponadto Wójt nie nakazał wykonania drenażu opaskowego według opinii biegłego lecz wykonanie urządzeń melioracyjnych po uzyskaniu odpowiednich zgód i pozwoleń, których to strony prawdopodobnie nawet nie podjęły. W opinii skarżących wykonany drenaż opaskowy zabezpiecza działki przy ul. [...] a nie ich działkę. Nie uzgodniono nawet odprowadzania wód z działki skarżących do rowu melioracyjnego.

Skarżący nie zgodzili się oceną rażącego naruszenia art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wskazując, że przepis ten nie oznacza, że nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom musi dotyczyć wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na jego a nie na sąsiednim gruncie. Wynika to z treści przepisu jak też z orzecznictwa które zostało przywołane w skardze. Nie podzielili także zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazującego na rażące naruszenie przepisów procesowych przez niewykonanie zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego w pismach procesowych z dnia 14 sierpnia 2024 r. oraz z dnia 14 stycznia 2025 r. udział w postępowaniu na prawach stron na zasadzie art. 33 § 1 a p.p.s.a zgłosili uczestnicy postępowania. W pismie procesowym z dnia 14 stycznia 2025 r. skarżący potrzymali skargę wraz z zawarta w niej argumentacją.

Podczas rozprawy w dniu 16 stycznia 2025 r. pełnomocnik uczestników postępowania cofnął zgłoszenie J. S., T. M. i A. M. Pełnomocnik uczestników postępowania którzy zgłosili swój udział w piśmie z dnia 14 stycznia 2025 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako p.p.s.a ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym - którego celem jest zbadanie, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r. P 46/13). Natomiast celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. nie zaś zwykłymi uchybieniami, zwłaszcza natury formalnej, które mogą być kwestionowane w ramach procedury odwoławczej. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga bowiem aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. W konsekwencji przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16 oraz wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22 - CBOSA).

Wszczęte na wniosek uczestniczki postępowania postępowanie nadzwyczajne miało zatem w niniejszej sprawie, na celu ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy M. z dnia 30 grudnia 2022 r. podjęta "po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pani J. G. i Pana S. Z. z dnia 28 września 2020r. (...)", którą orzeczono: "1. Nakazać wykonanie urządzeń melioracyjnych zapewniających odpływ wód opadowych z działki nr [...], obręb W. do rowu melioracyjnego [...] na działce nr [...], obręb W. przez właścicieli działek położonych na osiedlu budynków mieszkalnych przy ul. [...] w W. wskazanych w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, po wcześniejszym uzyskaniu przewidzianych prawem niezbędnych uzgodnień i zezwoleń, 2. Wszystkie prace należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, 3. Integralną częścią decyzji jest załącznik nr 1 Wykaz właścicieli działek przy ul. [...] w W." obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rola organu orzekającego w tak zakreślonej sprawie sprowadzała się do zbadania istnienia wskazanych wyżej wad, a w przypadku gdy kwestia ta zostanie rozstrzygnięta pozytywnie, do ustalenia, czy występują przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Od razu zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały wskazane przesłanki negatywne.

Mając na uwadze cel postępowania nadzwyczajnego (jakim jest istnienie w decyzji wad kwalifikowanych) zaznaczyć należy, że postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy. Brak zatem podstaw do czynienia w jego toku uzupełniających ustaleń faktycznych. W oparciu o zamknięty materiał dowodowy organ weryfikuje prawidłowość samego orzeczenia wydanego w trybie zwykłym, przy czym oceny zgodności z prawem w kontekście przesłanek nieważnościowych dokonuje według stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji. Z tych względów za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi w których wskazano na naruszenie art. 7, art. 77§ 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i przekroczenie swobodnej oceny dowodów jak też powiązane z nimi zarzuty naruszenia art. 75 w zw. z art. 76 i w zw. z art. 77 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, ze względu na istotę postępowania nieważnościowego Kolegium w ramach tego postępowania nie prowadziło bowiem nowego postępowania dowodowego i nie gromadziło nowych dowodów. Kolegium dokonało natomiast oceny prawidłowości samego orzeczenia Wójta Gminy M. opierając się na tym materiale dowodowym który zgromadzony został w postępowaniu zwykłym.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji Kolegium stwierdziło, że opisana wcześniej decyzja z 30 grudnia 2022 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do skontrolowania przez Sąd legalności orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r. ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Konieczne jest zatem przypomnienie, że rażące naruszenie prawa – jako jedna z wad kwalifikowanych - oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Jak wcześniej zaznaczono przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej.

W tym miejscu zaważyć trzeba, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, CBOSA).

Należy jednak zwrócić uwagę także na pogląd - który należy podzielić - że wymóg ścisłego rozumienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście dodatkowych okoliczności nie przewidzianych wprost w ustawie, jak np. skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję, czy też błędu, winy, należytej staranności, dobrej wiary etc. Uwzględnienie tego rodzaju okoliczności w procesie wykładni danego pojęcia stanowiłoby bowiem przejaw bezpodstawnego wykreowania przesłanki pozaustawowej, ograniczającej możliwość stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Procedując w trybie nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dysponuje kompetencją stricte kasacyjną. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty praw lub obowiązków stron, wobec czego odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kognicja organu administracji w danym postępowaniu nie obejmuje więc oceny materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano wzruszaną decyzję, ani innych prawnych, czy pozaprawnych względów, które nie wynikają wprost i jednoznacznie z przepisu ustawy. O ile co do zasady należy zgodzić się z tezą, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to jednak brak jest podstaw do przeprowadzania oceny wystąpienia tej wady decyzji przez pryzmat skutków społeczno-ekonomicznych. Wystąpienie nawet poważnych społeczno-ekonomicznych skutków decyzji, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, o którym mowa w danym przepisie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 16 grudnia 2024 r. I OSK 1808/21, z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 296/21; z 5 stycznia 2021r., sygn. akt I GSK 1472/20; z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14 dostępne CBOSA).

Reasumując o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1531/22; z 3 marca 2023 r., I OSK 616/20, CBOSA).

Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia 30 grudnia 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U z 2022 r. poz. 2625 ze zm.). W ust. 1 tego przepisu postanowiono, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.2). Wreszcie z ust. 3 wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt , burmistrz, prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Już zatem z samego brzmienia przywołanego art. 234 ust. 3 wynika, że postępowanie inicjowane na jego podstawie zmierzać ma do zatrzymania procesu powodującego szkody na gruncie podmiotu który to postępowanie inicjuje (grunt sąsiedni) powstałego jako następstwo zmiany stanu wody na gruncie właściciela który był ich sprawcą oraz do zapobiegania tym szkodom. Postępowanie prowadzone w trybie art. 234 ust. 3 ma na celu restytucję poprzedniego stanu wody, jeżeli w następnie działań danego podmiotu na swojej działce, stan wody na tej działce uległ zmianie w sposób indykujący szkody na gruncie sąsiednim. Wymagane jest zatem ustalenie, że na danej działce jej właściciel (lub osoba trzecia) podjął działania które spowodowały zmianę stanu wody gromadzonej na terenie tej działki, tj. zmianę kierunku jej spływu, zmianę intensywności jej spływu, zmianę parametrów absorpcji wody przez grunt etc. a przyczynowo- skutkowym następstwem tych zmian jest być szkoda na gruntach sąsiednich.

W konsekwencji obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może być nałożony jedynie na właściciela gruntu który na swojej działce spowodował wskazane wyżej zmiany stanu wody – co obejmuje wody znajdujące się na jego działce a nie na działce dotkniętej szkodą. Z literalnego brzmienia art. 234 ust. 3 wynika jasno, że nakazy o których mowa w tym przepisie (przywrócenia stanu poprzedniego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom) mogą być kierowane przez organ do właściciela nieruchomości na której podjęto działania szkodliwe dla stanu wód na gruncie sąsiednim i który będzie władnym naprawić stosunki wodne wykonując na swojej nieruchomości urządzenia zapobiegające szkodom dla nieruchomości sąsiednich bądź przywracając stan poprzedni.

Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wynika wprost z treści tego przepisu, która w tym względzie jest jasna i jednoznaczna. Interpretacja tego unormowania nie wymaga odwołania się do innych reguł wykładni poza językową.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że sposób odczytania tego przepisu przyjęty w decyzji Wójta z 30 grudnia 2022 r. - w wyniku którego, na właścicieli działek na których nastąpiła zmiana stanu wody powodującą szkodę na gruncie skarżących nałożono obowiązek wykonania urządzeń melioracyjnych zapewniających odpływ z działki skarżących - pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 324 ust. 3 Prawa wodnego. Wójt zobowiązał bowiem właścicieli działek na których podjęto działania szkodliwe dla stanu wód na działce skarżących, do wykonania prac (urządzeń zapewniających odpływ wody) nie na terenie ich własnych nieruchomości ale na terenie innych działek – w tym działki skarżących. Jak słusznie stwierdziło Kolegium kilkudziesięciu właścicieli działek "położonych na osiedlu budynków mieszkalnych przy ul. [...]" na których miała nastąpić zmiana stanu wody powodująca szkodę na gruncie sąsiednim – działce nr [...] – zostało zobowiązanych do "wykonania urządzeń melioracyjnych zapewniających odpływ wód opadowych" nie na swoich nieruchomościach lecz na działce sąsiedniej na której powstała szkoda (nr [...]), oraz do odprowadzenia wód z działki sąsiedniej nr [...] do rowu melioracyjnego, znajdującego się na działce nie należącej do żadnej ze stron postępowania.

Należy zgodzić się z organem, że taki sposób nałożenia obowiązków przez Wójta nie może być uznany za dopuszczalny, gdyż nie znajduje podstaw w omawianym przepisie ustawy i w sposób oczywisty pozostaje sprzeczny z jego treścią.

W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez Kolegium art. 234 ust. 3 Prawa wodnego przez błędną wykładnię tego przepisu. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że z treści omawianego przepisu wynika, że nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie musi dotyczyć gruntu sprawcy naruszenia stosunków wodnych. Z przepisu tego jasno wynika, że nakazy w nim określone kierowane są do właściciela gruntu na którym doszło do szkodliwej zmiany stanu wody. Poglądu skarżących nie potwierdza także przywołane przez nich orzecznictwo. Wykładnia gramatyczna jak też systemowa art. 234 Prawa wodnego prowadzi natomiast do wniosków zbieżnych ze stanowiskiem organu. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wykazało bowiem i uzasadniło wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w tym przepisie. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący nie wykazali także zasadności zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 8 § 2 k.p.a. Nie przywołano bowiem żadnego orzeczenia Kolegium w którym organ ten prezentowałby inne stanowisko co do rozumienia art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostają także argumenty skarżących dotyczące wykonalności decyzji. Kolegium jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazało bowiem art. 156 § 1 pkt 2 a nie pkt 5 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.