Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 403/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 1 sierpnia 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej willi drewnianej na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w Zakopanem do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżącego T. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 1 sierpnia 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...] w Z. (dz.ew. nr: [...] obr. [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z..

Zaskarżonej [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:

- bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy;

- włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

b) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako: rozporządzenie) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;

c) w razie uznania, iż skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r., o którym mowa w pkt. 1 ppkt. c), zarzucono dodatkowo naruszenie § 18b rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji, które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia:

d) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającego na ograniczeniu prawa własności skarżącego poprzez objęcie budynku przy ul. [...] ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności w zakresie w jakim dotyczy ona włączenia do GEZ karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. , ewentualnie

o stwierdzenie, iż skarżone zarządzenie w ww. zakresie zostało wydane

z naruszeniem prawa.

Skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości lokalowej, dla której Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr: [...] Z własnością lokalu związany jest udział w nieruchomości wspólnej wpisanej do KW nr: [...] obejmującej dz.ew. nr [...] obr. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w Z.

Skarżący wskazał, że pomiędzy 2011 a 2021 rokiem Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń oraz podjął liczne czynności faktyczne, które ostatecznie doprowadziły do aktualnej sytuacji, w której to budynek stanowiący własność skarżącego figuruje w GEZ, co w konsekwencji istotnie narusza przysługujące mu prawo własności. Tym samym na gruncie rozpoznawanej sprawy analiza stanu faktycznego pozwala na wyodrębnienie co najmniej kilku istotnych zdarzeń prawnych, które potencjalnie mogą stanowić substrat zaskarżenia.

Skarżący podał jednak, że zasadniczym celem skargi jest wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków wadliwego aktu lub czynności, z powodu których stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się obecnie w zasobach GEZ.

Zdaniem skarżącego czynnością, która wywołała skutek prawny w postaci uznania nieruchomości za zabytek i podlegającą zaskarżeniu na podstawie art 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. nie jest zarządzenie nr [...] z 14 lutego 2011 r., lecz czynność materialno-techniczna opracowania i włączenia karty adresowej zabytku do GEZ z dnia 1 sierpnia 2011 r., podjęta na podstawie art. 22 ust 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tak też przyjął tut. Sąd w wyroku z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt: II SA/Kr 1361/23).

Skarżący podniósł również, że czynność ta została podjęta na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, który expressis verbis uznany został za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o czym orzekł TK w wyroku z dnia 11.05.2023 r. sygn. akt: P [...]. Jak się wydaje, już samo oparcie skarżonej czynności na niekonstytucyjnej podstawie materialnej skutkować powinno bezwzględnym wyeliminowaniem przez Sąd wadliwej czynności oraz jej skutków z obrotu prawnego. W myśl bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r. II OSK 2748/18).

Niezależnie od powyższego zaskarżona czynność narusza przepisy prawa materialnego, a to art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy, a nadto - co ważniejsze - Organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób cech zabytkowych budynku, które uzasadniały objecie go ochroną konserwatorską.

Zgodnie z ugruntowanym już w judykaturze poglądem, aby dany budynek uznać za zabytek musi on charakteryzować się szczególnymi wartościami artystycznymi, historycznymi lub naukowymi. Nie stanowi samoistnych wartości zabytkowych, przemawiających za koniecznością wpisu do rejestru zabytków lub uznaniem za zabytek, data powstania budynku i jego oryginalność czy też wyjątkowość. Sam fakt powstania obiektu w czasach minionych nie powoduje, że jest on predestynowany do wpisania do rejestru zabytków, choć oczywiście przesądza o jego odbiorze jako obiektu o charakterze historycznym. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby za zabytkowe traktować wyłącznie odpowiednio stare budynki, to wprowadziłby proste i precyzyjne kryterium wieku, czego jednak nie uczynił.

Skarżący podniósł, że zaskarżona czynność nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby podjęcie takich a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Dodał, że z uwagi na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właścicieli nieruchomości, działania organu - w tym przypadku burmistrza miasta - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów w danej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby właścicielowi zabytku poznać i zrozumieć motywy działań organu, w wyniku których w sposób oczywisty dochodzi - niezależnie od ich woli - do radykalnego ograniczenia prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że chociaż gminna ewidencja zabytków służy przede wszystkim do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, to jednak wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu o podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Tymczasem w analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie ww. nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku opracowana w 2011 r., która oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń, a tym samym zbadania zgodności działań Organu z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek informacji w rubryce "historia, opis i wartości" (§17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji

i którego zachowanie leży w interesie społecznym. Analogicznie w przedmiotowej karcie adresowej brak jest także odpowiednich informacji w rubryce "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania organu, ale także polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynku. Nota bene te same uchybienia zostały powielone przez organ w kolejnej karcie adresowej z 2018 r.

W tym kontekście na szczególną aprobatę zasługuje jednolicie już prezentowany w orzecznictwie pogląd, którego to przedstawiciele podkreślają, iż "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi z art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2023 r. sygn. akt: II SA/Kr 49/23 i orzeczenia tam przywołane).

Według skarżącego brak dokonania i udokumentowania przez Burmistrza Miasta Zakopane chociażby w uproszczony sposób ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji pod kątem jej legalności i zasadności. Istotnym jest również okoliczność, iż cała procedura odbyła się z wyłączeniem udziału właściciela nieruchomości uznanej za zabytkową. Jak wskazał TK w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku z 11.05.2023 r. sygn. [...] - sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem jest niezgodna z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do GEZ powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi.

Organ podał, że jak wynika z odpisu z Kw [...] podstawą wpisu prawa własności skarżącego była umowa sprzedaży z dnia [...] listopada 2021 r. Prawdopodobnie więc co najmniej od tej daty powziął wiadomość o zabytkowym charakterze budynku. Niezależnie od powyższego skarżący w dniu 31 marca 2022 r. złożył wniosek do organu o wykreślenie spornego zabytku z GEZ , co świadczy o tym, że już wtedy posiadał wiedzę o formie jego ochrony konserwatorskiej, jaką jest wpis do GEZ.

Zatem, jeżeli uznamy skargę za skargę na akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia nabycia własności w dniu 22 listopada 2021 r. albo od dnia 31 marca 2022 r. A jeśli skarżący skarżył akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to przekroczył 30 - dniowy termin na wniesienie skargi. Początkiem terminu był bowiem co najmniej również w tym przypadku, dzień zakupu przez niego nieruchomości albo dzień złożenia wniosku o wykreślenie z GEZ. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 5 stycznia 2024 r. A skarga została złożona w dniu 22 stycznia 2024 r. Zatem skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 P.p.s.a.

Uzasadniając oddalenie skargi, organ wskazał, że wszystkie zarzuty są bezzasadne. Wskazał, ze zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr [...] z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane Burmistrz Miasta Zakopane włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową willi przy ul. [...] w Z. , która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr [...] z dnia 07.06.2021 r. poz. nr [...]). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22, przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr [...] do w/w zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wskazał, że willa "[...]" położona przy [...] powstała ok. 2 ćw. XX wieku., w stylu zakopiańskim z elementami charakterystycznymi dla zabudowy miasta Zakopanego. [...] to północno zachodnia część Z. w literaturze wymieniana już w 1901 r., charakterystyczne dla tej dzielnicy było budownictwo willowe i rolnicze. Budynek willi drewnianej zachowany jest w oryginalnej formie, substancja zabytku uległa częściowemu zniszczeniu w wyniku pożaru. Jest to okazała willa wzniesiona na stromym zboczu w północnej części Z. . Willa założona jest na rzucie prostokąta z ryzalitem w dłuższym boku układu budynku. Ryzalit, czyli część budynku wysunięta przed lico na całej wysokości willi, wraz z dachem usytuowany jest na środku osi budynku willi. Dzięki takiemu rozwiązaniu architekt uzyskał otwarty balkon od frontu z dachem podpartym skrajnymi drewnianymi, dekoracyjnie rzeźbionymi słupami. W głębi balkonu znajdują się trzy okna skrzynkowe dwukwaterowe. Trójkątny fronton nad ryzalitem to szczyt nad balkonem, ograniczony krawędziami bocznymi dachu dwuspadowego, w jego tympanonie pojawia się okno skrzynkowe dwukwaterowe z daszkiem.

Budynek to okazała willa o drewnianej konstrukcji zrębowej, tynkowana, po części murowana nakryta drewnianym dachem siodłowym z wydatnym okapem z poszyciem z blachy w arkuszach układaną na rąbek stojący. Zabytkowy budynek to willa parterowa podpiwniczona na wysokiej podmurówce, z partią mieszkalnego poddasza i strychem w szczycie. Do ryzalitu willi dołożono dobudowano drewnianą werandę mocno wysuniętą przed lico budynku. Oprócz stylowego, reprezentacyjnego balkonu frontowego w ryzalicie, balkony pojawiają się również po obu bocznych stronach willi na pierwszej kondygnacji. Z tyłu obiektu znajduje się wejście do budynku. Całość posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez bryłę budynku, jego formę i proporcje, a rodzimy charakter architektury podkreślają detal architektoniczny i dekoracje snycerskie. Jest to przykład tradycyjnej architektury, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych budowniczych i rzemieślników, bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych, gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi.

Zdaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem budynek, choć uległ pewnym zniszczeniom, to nie utracił wartości stylowych, historycznych

i artystycznych. Nadal bryła wraz z zachowaną dekoracją oraz podziałami (wertykalnymi i horyzontalnymi), świadczą o pierwotnych założeniach projektanta, przejawiająca się w tradycyjnej góralskiej formie dachów półszczytowych i siodłowych. Zabytkowy budynek z uwagi na swą formę i wartości, niewątpliwie stanowi ogniwo w rozwoju architektury miasta Z..

Organ podkreślił, że budynek jest również mocno osadzony w przestrzeni

i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Zważywszy na powyższe przedmiotowa willa jest budynkiem zachowującym cechy zabytkowe, posiada bezsprzecznie bardzo wysokie wartości historyczne, naukowe oraz artystyczne i należy pozostawić go w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z..

Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów, że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Organ wyjaśnił, że karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 1 sierpnia 2011 r. przez N. S., absolwentkę Uniwersytetu [...] w T. na kierunku [...], o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. , aktualnie kierownika Centrum Architektury Drewnianej Narodowego Instytutu Dziedzictwa, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.

Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 24 listopada 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu [...] w T. na kierunku [...], o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki

i architektury.

Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych.

Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów

z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie.

Organ podał nadto, że do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, ze ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp., czy jak w przedmiotowym przypadku odbudowę budynku (rozbiórkę i budowę nowego z zachowaniem gabarytów i formy), na którą Delegatura WUOZ w N. wyraziła zgodę. Jednak i tak daleko idąca przychylność organów ochrony konserwatorskiej koliduje z planami inwestycyjnymi nowego właściciela, które mogą zostać zrealizowane jedynie po "pozbyciu" się zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak zakreślonych ramach skarga podlegała uwzględnieniu.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 25 lipca 2011 r. polegająca na sporządzeniu i włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. karty adresowej zabytku położonego w Z. przy ul. [...] Taka czynność w orzecznictwie sądów administracyjnych jest kwalifikowana jako czynność mieszcząca się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ze względu na datę zaskarżonej czynności zbadano w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.).

Zgodnie z przywołanym art. 52 § 1 P.p.s.a (w brzmieniu sprzed nowelizacji) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ze względu na przedmiot sprawy istotne znaczenie ma art. 52 § 3 P.p.s.a., który stanowi: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." Natomiast art. 53 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) stanowi, że: "§ 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. § 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa."

W przedmiotowej sprawie skarżący skierował do Burmistrza Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 5 stycznia 2024 r. (akta adm. – zał. 4). Sąd zauważa, że w piśmie tym określono jako wzywającego M. W. reprezentowanego przez pełnomocnika M. K.. Obecny na rozprawie T. W. wyjaśnił, że w wezwaniu znajduje się błąd w zakresie imienia wzywającego. Taka osoba jak M. W. nie istnieje, a to skarżący T. W. udzielał pełnomocnictwa do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i jego imieniem takie wezwanie zostało wniesione. Tym samym należało uznać, że wymóg wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został spełniony.

Co się tyczy zachowania terminu wezwania, Sąd wskazuje, że wraz ze skargą przedłożono kopię pisma Burmistrza Miasta Zakopane z 27 grudnia 2023 r. w sprawie włączenia karty adresowej przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków, w którym informowano M. W. (właściwie: T. W.) informującego o podstawie wpisu do ewidencji zabytków oraz przesłano karty adresowe z 2011 r. oraz 2018 r. W ocenie Sądu w wyniku doręczenia tego pisma skarżący został poinformowany o konkretnej czynności polegającej na sporządzeniu karty zabytku i włączeniu jej do ewidencji zabytków, która to czynność następnie stała się przedmiotem skargi. Zauważyć przy tym trzeba, że bezspornie skarżący miał wcześniej wiedzę o tym, że budynek przy ul. [...] w Z. znajduje się gminnej ewidencji zabytków. Świadczy o tym chociażby zalegająca w aktach kopia wniosku skarżącego o wykreślenie tego obiektu z gminnej ewidencji zabytków (akta adm. - załącznik nr 11). Jednak z ogólnej wiedzy skarżącego o skutkach określonej czynności nie można wywodzić, że skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu konkretnej czynności, która jest przedmiotem skargi. Stanowisko takie jest uzasadnione tym bardziej, że w przedmiocie włączenia przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków od 2011 r. podejmowane były różne czynności, także mające charakter aktualizacyjny. To, która czynność wywołała skutek w postaci włączenia budynku do ewidencji zabytków, nie było ani oczywiste, ani jednoznaczne. W tej sytuacji, uznając, że zarówno termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin wniesienia skargi zostały zachowane, Sąd stwierdził, że nie ma przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.). Zgodnie z powołanymi przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu należało przyjąć, że "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/21; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych zalega karta adresowa gminnej ewidencji zabytków datowana na 1 sierpnia 2011 r. opracowana przez N. S. (załącznik Nr [...]). W karcie tej wskazano nazwę obiektu - "willa drewniana", czas powstania – "2 ćw. XX wieku), miejscowość, adres i przynależność administracyjną. Ponadto karta zawiera fotografię obiektu z opisem "widok od strony południowej", rysunek opisany jako "fragment MPZP «[...]»" oraz formy ochrony: "wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków, Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Kościeliska" przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr". Sąd wskazuje, że wzmiankowana fotografia, wykonana jak się wydaje z perspektywy drogi, obejmuje fragment budynku, częściowo zasłonięty zielenią.

W tym kontekście Sąd podkreśla ponownie, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem opisana wyżej karta takich informacji nie zawiera. Jedyną informacją mogącą potencjalnie wskazywać na zabytkowy charakter obiektu jest określony ogólnie czas powstania budynku na 2 ćw. XX w. Brak jest jednak jakiegokolwiek opisu budynku.

Lakoniczność informacji zawartych w karcie nie umożliwia ustalenia, czy istniejąca na dzień sporządzenia karty substancja budynku była substancją pierwotną, oryginalną, czy zmienioną. Podkreślić należy również, że późniejsze dokumenty zawierające "wartościowanie obiektu", kolejna karta zabytku datowana na 24 listopada 2018 r., jak też rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym twierdzenia o doświadczeniu i wykształceniu osób sporządzających karty, nie mogą stanowić potwierdzenia legalności zaskarżonej czynności. Kontrolując działania administracji publicznej Sąd powinien odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie zaskarżonej czynności.

Z tych przyczyn należało podzielić zarzuty skargi w zakresie zbieżnym z przedstawionymi rozważaniami oraz uznać, że czynność została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.