Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2648/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 2  pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skarg Spółdzielni [...] w [...] i Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia miejsca pamięci narodowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Spółdzielni [...] w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia [...] w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w l. Nr [...] z dnia 7 lipca 2022 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą", w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej na części działki nr [...], obręb [...], położonej w L. przy ul. [...], które stanowi pomnik " [...]" wraz z otoczeniem.

W skardze Spółdzielnia wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2) zasądzenie od Gminy L. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Radzie Gminy L. zarzuciła przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, że 7 lipca 2022 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej, które stanowi pomnik " [...]" wraz z otoczeniem, na części - będącej własnością Spółdzielni - działki nr [...] z obrębu [...], położonej w L. przy ul. [...].

Skarżąca uważa, że zaskarżona uchwała została podjęta bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Spółdzielnia stoi na stanowisku, że - niezależnie od tego, że Gmina L. nie posiada do przedmiotowej nieruchomości jakiegokolwiek tytułu prawnego i próbuje bezprawnie ingerować w prawo własności Spółdzielni - zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy. Stosownie do treści powołanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), a także wznoszenia pomników.

Wskazany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do działania rady gminy bowiem jest ona zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt lll SA/Łd 564/08).

Uchwała jest zatem rażąco sprzeczna z prawem, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 1 ustawy w zw z art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bowiem wskazana przez Radę Gminy L. podstawa prawna nie przewiduje dla rad gmin uprawnień do ustanawiana miejsc pamięci narodowej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powołany przez Radę Gminy w uchwale, jako jej podstawa art. 18 ust. 2 pkt 13, a także art. 7 ustawy, nie zaliczają do zadań własnych gminy ani też nie upoważniają rad gmin do podejmowania uchwał w sprawach ustanawiania miejsc pamięci narodowej. Nie do przyjęcia jest taka wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, żeby pod pojęciem pomnika rozumieć również miejsca pamięci narodowej, które zresztą do tej pory nie doczekało się ustawowej regulacji i nie ma legalnej definicji takiego miejsca.

Kwestia ustanawiania przez rady gmin miejsc pamięci narodowej była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych stwierdzających nieważność takich uchwał (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 397/17).

Wskazany przez Radę Gminy L. jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do działania rady gminy bowiem rada jest zobowiązana jedynie do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 564/08).

Na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały nie istniał przepis prawa, który zawierałby upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie ustanowienia miejsca pamięci narodowej, co oznacza, że uchwała Rady Gminy L. podjęta została bez podstawy prawnej. Rada, mocą uchwały, uregulowała sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach, co oznacza, że takim działaniem naruszyła również określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Zasada ta wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ – w tym wypadku uchwała rady gminy - odpowiadała wymogom legalności. Rada gminy musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jej postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie.

Z treści art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wynika bezsprzecznie, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15).

Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: "co nie jest zakazane, jest dozwolone" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości - jak w przypadku zaskarżonej uchwały, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.

W związku z powyższym bezsprzecznie na dzień podjęcia uchwały żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie upoważniał rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie dlatego też w przedmiotowej sprawie Rada Gminy L. naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy i wspomnianą zasadę legalizmu, a więc zaskarżona uchwała powinna zostać uznana za nieważną.

Spółdzielnia podniosła, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące, gdyż - co do zasady - uchwala rady gminy podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy in merito nie ma charakteru prawa miejscowego i nie może, co do zasady wejść w życie. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 72 i n.).

Przepisy powszechnie obowiązujące: 1) są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) przepisy te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.

Podjęta - bez podstawy prawnej - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy zaskarżona uchwała takich cech nie posiada. Jest to uchwala o charakterze wewnętrznym, wyrażająca wyłącznie kierunki przyszłego działania Burmistrza L.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Spółdzielnia podniosła, że art. 101 ust. 1 ustawy przewiduje, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane normatywnie. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny ma zawsze wynikać z normy prawnej, przy czym źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być nie tylko prawo administracyjne, lecz także prawo cywilne, np. prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia konkretnych uchwał. Interes prawny musi mieć ponadto charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt.

Spółdzielnia podała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego bowiem zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również w dacie wniesienia skargi, pozostaje właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w L. przy ul. [...], na której Rada Gminy L. zaskarżoną uchwałą zamierza bez podstawy prawnej ustanowić miejsce pamięci narodowej. Tym samym uchwała ta ingeruje w prawo własności Spółdzielni, a więc jej interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego jest tą uchwałą naruszony.

Spółdzielnia podniosła, że pomiędzy Gminą L., a Spółdzielnią występuje spór co do terenu objętego zakresem zaskarżonej uchwały, ponieważ Gmina nie chce wydać Spółdzielni bezumownie zajmowanych ok. 150-175 m2 działki nr [...] i nie chce uregulować tej sprawy w sposób polubowny, a Spółdzielnia od dawna wyraża wolę sprzedaży Gminie części bezumownie zajmowanej działki oczekując - co jest powszechnie stosowane - nieznacznego przesunięcia pomnika w stronę ul. [...].

Dotychczasowe stanowisko Gminy, która sama zaproponowała Spółdzielni podział działki i zakup ok. 325 m2 jest całkowicie niezrozumiałe i jednocześnie bulwersujące. Ale trudno oczekiwać od Spółdzielni, że przekaże Gminie wartościową nieruchomość nieodpłatnie (takie żądanie wyartykułował Zarząd Gminy).

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy L. wyłącznie w ramach swoistego "odwetu" na Spółdzielni, która od prawie trzech lat domaga się od Gminy L. uregulowania stanu prawnego znajdującego się na nieruchomości Spółdzielni - czego Gmina L. nie chce zrobić - prezentując rażąco lekceważące podejście do prawa własności i kwestii konieczności nabycia prawa do nieruchomości, na której utrzymuje pomnik, powielając najgorsze wzorce z okresu PRL, kiedy to przedmiotowy pomnik powstał.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały pomnik na działce nr [...] powstał ok. 1979 r. Gmina L. nie wspomniała w uzasadnieniu uchwały, że powstał bez pozyskania od Spółdzielni prawa do nieruchomości. W 2008 r. Spółdzielnia zawarła z Gminą L. umowę użyczenia części działki nr [...] bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a Gmina L. samowolnie dokonała przebudowy istniejącego pomnika i wybudowała na nieruchomości Spółdzielni obiekty małej architektury. W 2019 r. Spółdzielnia wypowiedziała Gminie L. umowę użyczenia oraz wezwała ją do zwrotu zajmowanego terenu. Gmina zwróciła Spółdzielni dobrowolnie część terenu o pow. ca. 335-350 m2, zaś pozostałe 150-175 m2 do dzisiaj zajmuje bezumownie i lekceważy wezwania Spółdzielni do jego zwrotu, jak również propozycje nabycia części nieruchomości.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała organu gminy zawierająca istotne naruszenie prawa jest nieważna. Zaskarżona uchwała jest obarczona taką wadą i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wojewoda Mazowiecki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, której zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez podjęcie uchwały bez podstawy prawnej; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazał, że wskazany przez Radę Miejską w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy nie nadawał Radzie kompetencji do jej podjęcia. Rada Miejska w uzasadnieniu do uchwały szczegółowo wyjaśniła intencje, które jej przyświecały przy podejmowaniu uchwały: "Pomnik " [...]" zlokalizowany na działce nr [...] z obrębu [...] L. Miasto powstał ok. 1979 r. W 2009 r. Gmina L. dokonała przebudowy pomnika wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Aktualnie pieczę nad nim sprawuje Urząd Miejski w L.. Właścicielem terenu jest Spółdzielnia [...] w L.. Pomnik ten jest swoistym hołdem dla walczących i poległych bohaterów. Przy nim odbywają się ważne uroczystości Państwowe, w tym obchody rocznicowe upamiętniające wyzwolenie L. - [...] stycznia oraz rocznicowe zakończenia II Wojny Światowej - 8 maja.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. [...]" pomnik wskazany został jako dobro kultury i został objęty ochroną. Ochrona pomnika w planie polega na: - zakazie usuwania (zmiana lokalizacji jedynie w przypadku kolizji z realizacją inwestycji celu publicznego), - zakazie lokalizowania zabudowy w strefie 5 m od obiektu lub jego ogrodzenia, - zakazie sytuowania reklam i znaków informacyjno-plastycznych w promieniu 20 m od obiektu.

Biorąc powyższe pod uwagę obszarem ustanowienia miejsca pamięci narodowej zostanie objęty teren ochronny wraz z możliwością dojścia do pomnika o pow. około 0,0457 ha. Obecny właściciel terenu wzywa Urząd Miejski do usunięcia danego pomnika ze swojej nieruchomości motywując to chęcią swobodnego dysponowania nieruchomością być może na inne cele budowlane. Jest to sytuacja nie do zaakceptowania przez mieszkańców, środowiska kombatantów oraz Burmistrza.

Z uzasadnienia załączonego do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska nie ustanowiła miejsca pamięci narodowej, jakby to wynikało z tytułu uchwały, nie podjęła również uchwały w zakresie wzniesienia pomnika, jak wskazuje na to podstawa prawna uchwały, a jedynie nadała rangę miejsca pamięci narodowej pomnikowi już istniejącemu. Nadto z uzasadnienia wynika, że celem Rady Miejskiej w L. było w istocie zablokowanie ewentualnych przyszłych inwestycji na trenie przyległym do pomnika.

W związku z podjętą uchwałą Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach wystąpił do Rady do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej, działającej przy Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z prośbą o ocenę, czy wskazane w uchwale miejsce może zostać zakwalifikowane jako miejsce pamięci narodowej i czy rada gminy jest władna na poziomie lokalnym do ustanawiania takich miejsc oraz czy projekt uchwały został przedłożony do opiniowania Radzie.

Zgodnie z cytowanym wyżej art. 7 ustawy o muzeach Rada do Spraw Muzeów Miejsc Pamięci Narodowej, jest organem opiniodawczo-doradczym w sprawach zarządzania, finansowania oraz polityki kulturalnej w zakresie muzealnictwa oraz spraw związanych z miejscami pamięci narodowej.

Następnie Departament Dziedzictwa Kulturowego Za Granicą i Miejsc Pamięci Narodowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z [...] sierpnia 2022 r. przekazał sprawę kwestionowanej uchwały Instytutowi Pamięci Narodowej. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismem z [...] września 2022 r. wskazał, że w obecnym porządku prawnym brak aktów normatywnych określających przedmiot, zasady ustanawiania, utrzymywania i ochrony miejsc pamięci narodowej. Instytut Pamięci Narodowej wskazał też na błędną podstawę kwestionowanej uchwały podnosząc, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy przyznaje radom gminy kompetencje do podejmowana uchwał w sprawie wznoszenia pomników na zarządzanym przez gminę terenie. W omawianym przypadku pomnik już istnieje, a zmianie ma ulec jego status wraz z bezpośrednim otoczeniem. Nadto Instytut Pamięci Narodowej podniósł, że ustanawianie i ochrona miejsc pamięci należy do celów publicznych, zdefiniowanych w art. 6 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej zwanej "ugn".

W ocenie Wojewody funkcja danego obiektu budowlanego, czy terenu, jako miejsca pamięci narodowej, powinna być usankcjonowana zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej zwanej "upzp" miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Według art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w upzp poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Definicję inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 upzp. Przez używane w komentowane] ustawie określenie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn. Na mocy art. 6 pkt. 9a ugn celem publicznym jest ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej.

W świetle powyższego rozmieszczenie inwestycji celu publicznego jest obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego, który z kolei winien być procedowany i przyjmowany w trybie upzp, a nie odrębną uchwałą bez zachowania jakiegokolwiek trybu.

Zatem Wojewoda uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W uchwale nie wskazano prawidłowej podstawy prawnych dla przyjętego rozstrzygnięcia i w ocenie organu nadzoru brak przepisów, które mogłyby ją stanowić. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażane było stanowisko, że odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym, Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, aby wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej miały swoją podstawę prawną.

Zdaniem Wojewody uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z kolei art. 7 Konstytucji RP obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie i z upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt ll OSK 2058/11).

W konsekwencji postanowienia uchwały stanowiące realizację normy kompetencyjnej nie mogą naruszać innych przepisów ustawy (być z nimi sprzeczne). Brak było zatem delegacji dla Rady Miejskiej w L. do podjęcia kwestionowanej uchwały. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w ustawie upoważnienia ustawowego. Organ wykonujący kompetencje prawodawczą, zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy w L. wniosła o ich oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Spółdzielni wskazała, że w skardze wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy skarżący musi wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Interes prawny ma zawsze wynikać z normy prawnej. Co do zasady ma to być norma prawa materialnego. Nie chodzi zatem o jakikolwiek interes, tylko o taki interes prawny, który może być wywiedziony z normy prawa materialnego. lnteres prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty własny i zindywidualizowany, realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt.

W ocenie organu skarżąca Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedziach na obie skargi Rada Gminy w L. podała, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy jest aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym wyłącznie kierunki przyszłego działania Burmistrza Miasta. Konstytutywną cechą aktów wewnętrznych jest to, że wiążą one wyłącznie w ramach określonej struktury ustrojowej, a więc tylko te organy, do których zostały skierowane. Nie mają mocy powszechnego obowiązywania i nie są źródłem praw i obowiązków podmiotów trzecich, spoza struktur administracji.

Zdaniem organu w kwestionowanej uchwale Rada Miasta wyraziła stanowisko, co do nadania statusu miejsca pamięci narodowej istniejącemu pomnikowi [...]. Uchwała w przedmiocie ustalenia miejsca pamięci narodowej na działce niebędącej własnością gminy w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności właściciela tej działki. Stanowi ona wyłącznie wyraz aprobaty dla nadania nieruchomości określonego statusu oraz stanowi asumpt dla organu wykonawczego do podjęcia działań zmierzających do realizacji tak zakreślonego zadania.

W ocenie organu wykluczenie możliwości ustalenia przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy lokalizacji miejsca pamięci narodowej na działce niestanowiącej jej własności nie da się uzasadnić naruszeniem zasady praworządności. Ograniczenia takiego nie można wywieść z samej treści art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, jak i z art. 64 Konstytucji RP. Przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP możliwość ustawowego ograniczenia prawa własności wyraża się w uprawnieniu prawodawcy do zawężenia zakresu uprawnień obywatelskich przewidzianych w art. 140 Kodeksu Cywilnego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem wywłaszczeniowym, nie ogranicza również sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nie można bowiem przyjąć, że wywiera analogiczne skutki w sferze prawa własności, jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu względnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pogląd przeciwny musiałby oznaczać, że podjęcie takiej uchwały skutkuje wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy dla działki, na której ma zostać wzniesiony pomnik, względnie na uchyleniu obowiązującego dla tej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście przy założeniu, że taka decyzja, bądź plan pozostają w obrocie prawnym na dzień podjęcia uchwały). Podstaw prawnych dla takiego stanowiska brak. Podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy uchwała nie wpływa zatem w jakikolwiek sposób na zakres uprawnień właściciela. Stanowi wyłącznie skierowane do organu wykonawczego wewnątrzustrojowe pozwolenie organu stanowiącego gminy na podęcie działań ukierunkowanych na realizację przedmiotowej uchwały. Przedmiotowa uchwala w żaden sposób nie zmienia zatem sytuacji prawnej właściciela działki, w szczególności poprzez ograniczenie pola decyzyjnego w zakresie dysponowania nieruchomością na określone cele (por. wyrok NSA z 20 września 2022 r. sygn. akt I OSK 3662/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2648/22 postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2648/22 ze skargi Spółdzielni [...] w L. i I SA/Wa 53/23 ze skargi Wojewody Mazowieckiego oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2648/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione.

Jeżeli chodzi o kwestię wykazania przez Spółdzielnię [...] w L. naruszonego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, poprzez podjęcie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2022 r. poz. [...]) Sąd uznał, że skarżąca w sposób dostateczny wykazała zaistnienie tej przesłanki.

Spółdzielnia podniosła, że podjęcie zaskarżonej uchwały narusza jej interes prawny wynikający z prawa cywilnego, jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1351 m2, położona przy ul. [...] w L. (Kw nr [...]), poprzez ingerencję w jej prawo rzeczowe, polegającą na ustanowieniu na części tej nieruchomości (500 m2) miejsca pamięci narodowej obejmującego pomnik " [...]" wraz z otoczeniem. Swój interes prawny Spółdzielnia upatruje w naruszeniu przez Radę Gminy w L. przepisu prawa materialnego – art. 140 Kodeksu cywilnego. Znaczenie tej ingerencji podkreśla istniejący pomiędzy Spółdzielnią, a Gminą wieloletni spór o sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości (jej części na której znajduje się Pomnik i bezpośredniego jego otoczenia), wykonywane roboty, regulację stanu prawnego tego gruntu.

Tę argumentację wzmocnił pełnomocnik skarżącej oświadczając do protokołu rozprawy, że zaskarżona uchwała stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy Pomnik.

Jeżeli chodzi o kwalifikację zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że jest to uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "ppsa".

Sąd zwraca uwagę, że ustanowienie w formie uchwały przez radę gminy miejsca pamięci narodowej na określonym obszarze nieruchomości niesie za sobą skutki wykraczające poza wewnętrzne sprawy gminy.

Ustanowienie miejsca pamięci narodowej realizuje cel publiczny (art. 6 pkt 9a ugn). To zaś powoduje, że taki teren staje się obszarem zainteresowania Państwa w stosunku do którego zadania z zakresu administracji publicznej realizuje zasadniczo minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej – Dz.U. z 2021 r. poz. 1893 ze zm.).

Miejsce tego typu zyskuje określony status. W stosunku do takiego miejsca minister koordynuje i realizuje politykę państwa poprzez m.in. sprawowanie opieki nad miejscami pamięci narodowej oraz trwałymi upamiętnieniami faktów, wydarzeń i postaci z nimi związanymi w kraju i za granicą, czy dokonywanie trwałych upamiętnień w miejscach pamięci narodowej, w tym w miejscach walk i męczeństwa Narodu Polskiego oraz upamiętnień związanych z nimi faktów, wydarzeń, postaci, a także organizowanie współpracy ze środowiskami i organizacjami emigracyjnymi, polonijnymi oraz polskimi poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w sprawowaniu opieki nad tymi miejscami (art. 6a ust. 1 pkt 3, 5 i 7 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - Dz.U. z 2022 r. poz. 385).

Z § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Rady do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej, sposobu powoływania jej członków oraz Przewodniczącego (Dz.U. z 2022 r. poz. 92) wynika, że Rada do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej wyraża opinię w sprawach zarządzania, finansowania i polityki kulturalnej w zakresie spraw związanych z miejscami pamięci narodowej m.in. przez opiniowanie inicjatyw, dotyczących terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie sprawowania opieki nad miejscami pamięci narodowej oraz trwałymi upamiętnieniami faktów, wydarzeń i postaci z nimi związanymi, oraz w sprawach dokonywania trwałych upamiętnień.

W realizacji polityki państwa w zakresie upamiętniania walk i męczeństwa dotyczącego miejsc pamięci narodowej uczestniczy również Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 53e ust. 2, art. 53j ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu – Dz. U. 2021 r. poz. 177 ze zm.).

Takie działania państwowe wynikają z konstytucyjnego obowiązku Rzeczypospolitej Polskiej do strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji RP z 1997 r.).

Z powyższego wynika, że miejsca pamięci narodowej znajdują się pod opieką naczelnego organu administracji publicznej (Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i w zakresie zadań tego Ministra leży dokonywanie trwałych upamiętnień w miejscach pamięci narodowej, a także organizowanie współpracy ze środowiskami i organizacjami emigracyjnymi, polonijnymi oraz polskimi poza granicami RP w sprawowaniu opieki nad tymi miejscami.

W realizacji zadań dotyczących miejsc pamięci narodowej Minister współdziała z innymi organami państwowymi - Radą do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej oraz Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W realizacji tego typu zadań uczestniczą także organizacje społeczne i stowarzyszenia prywatne zajmujące się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej.

To zaś oznacza, że typu teren jest przedmiotem zainteresowania podmiotów zewnętrznych – organów władzy i administracji publicznej oraz określonych organizacji i środowisk o charakterze prywatnoprawnym, których przedstawiciele, powołując się na zaskarżoną uchwałę, mogą sobie rościć prawo do dokonywania w miejscu pamięci narodowej znajdującym się na części działki nr [...] określonych aktów opieki (np. prowadzenia określonych prac, utrzymania miejsca w należytym stanie), czy aktów trwałego upamiętniania wydarzeń i faktów historycznych związanych z wyzwoleniem L., zakończeniem II Wojny Światowej (organizowania określonego typu uroczystości, spotkań) w tymże miejscu.

W przypadku, gdy przedmiotowe miejsce pamięci narodowej jest terenem prywatnym, ale ogólnodostępnym, nadanie części nieruchomości takiego statusu pozostaje w kolizji z prawem skarżącej Spółdzielni jako właściciela spornej nieruchomości do korzystania z gruntu, z wyłączeniem innych osób, które to prawo wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego. Właściciel taki będzie bowiem musiał znosić to, że na jego gruncie będzie dochodziło w przyszłości do wykonywanych w sposób powtarzalny aktów upamiętniania wydarzeń historycznych przez przedstawicieli władzy publicznej, czy przedstawicieli różnego typu stowarzyszeń i organizacji o charakterze prywatnym.

Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, skoro wykracza poza sferę wewnątrzorganizacyjną, czy wewnątrzustrojową samej Gminy L. Tego typu uchwała daje asumpt różnego typu (nieokreślonym katalogiem zamkniętym) podmiotom zewnętrznym w stosunku do właściciela, do podejmowania określonych zachowań względem części terenu nieruchomości prywatnej, których tenże właściciel może nie akceptować.

Jeżeli chodzi o ocenę legalności zaskarżonej uchwały sąd podziela stanowisko skarżących, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 7 Konstytucji RP z 1997 r., a przez to jest nieważna w całości.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei wedle art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Zatem przepis stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały nie dawał Radzie Gminy L. kompetencji do podjęcia jednostkowej uchwały w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona przy ul. [...] w L., zapisana w Kw nr [...].

Nie ma bowiem sporu co do tego, że organy władzy publicznej są upoważnione do działania tylko na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu – art. 7 Konstytucji RP).

Uszło uwadze Rady Gminy L., że sprawy dotyczące miejsc pamięci narodowej leżą zasadniczo w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a zatem są to zadania z zakresu administracji rządowej (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o działach administracji rządowej).

Sytuowanie przez radę gminy na obszarze gminy miejsc pamięci, jako dóbr kultury współczesnej, może nastąpić poprzez podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie uchwały w sprawie planu miejscowego (art. 10 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1 – w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2022 r. poz. 503).

Skoro zaskarżona uchwała narusza prawo własności Spółdzielni do korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, to należało uznać, że została podjęta także z istotnym naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., który przewiduje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy oraz na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).