Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 70/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1073/19 w sprawie ze skargi M. K. P. W. i R. W. kuratora spadku po A. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1073/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargi M. K., P. W. i R. W. kuratora spadku po A. B. (dalej również: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: Minister) z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent), działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości"), decyzją z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...] zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na zajęcie m.in. działki nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w celu budowy linii napowietrznej [...].

Pismem z 22 kwietnia 2014 r. P. W. oraz M. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 1982 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na zajęcie działki nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w celu budowy linii napowietrznej [...] (pkt I tieret pierwsze oraz pkt II i III decyzji).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. (dalej również: Spółka) oraz Prezydent reprezentujący Gminę [...].

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Prezydenta reprezentującego Gminę [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju ww. decyzją z [...] marca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania Spółki uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., została wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy Wojewoda winien był ocenić kwestionowaną decyzję w jej zaskarżonej części. Podkreślono, że kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji liniowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nierzadko obejmowały odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. Mając na uwadze powyższe, w sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że działka gruntu nr [...] uległa podziałowi i odpowiadają jej obecnie działki nr [...] i [...] . Natomiast z pisma Spółki z 12 maja 2014 r. wynika, że linia napowietrzna [...] przebiega przez działki nr [...] i [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] i nr [...] wynika, że prawo własności działek gruntu nr [...] i [...] przysługuje odpowiednio P. W. i M. K. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że wnioskodawcy mają interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego odnośnie decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Regulacja ta stanowiła więc podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Podkreślono, że z uwagi na to, że decyzja Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., dotyczyła zezwolenia na zajęcie terenu w celu budowy napowietrznej linii energetycznej [...] na terenie m.in. działki nr [...], nie budzi wątpliwości, że ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją planowanej inwestycji. Wskazano, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biuro Planowania Przestrzennego w [...] z [...] września 1980 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy linii napowietrznej [...] relacji [...]. Decyzję tę wydano w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Powyższe wskazuje zdaniem Ministra, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. sieci napowietrznej [...]. Podkreślono, że kwestionowana decyzja Prezydenta z [... stycznia 1982 r., została skierowana do J. K, M. K. oraz J. K. (z domu C.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 20 stycznia 1982 r., J. K. i M. K. nie żyli (zmarli w latach 60 ubiegłego wieku), zaś spadek po nich nabyła: J. K. (z domu C.), która - jak wynika z akt sprawy - brała czynny udział w postępowaniu, oraz pominięci S. B. oraz A. B. Z akt sprawy wynika, że ww. współwłaściciele przeprowadzili postępowania spadkowe po zmarłych J. K. i M. K. przed datą wszczęcia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 1982 r., a następnie ujawnili swoje prawa rzeczowe w księdze wieczystej. Zdaniem Ministra skierowanie decyzji do J. K. oraz M. K., którzy nie żyli w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie wywołało żadnych skutków prawnych względem nich. Rodziło natomiast prawo S. B. oraz A. B., do których decyzji nie skierowano, a którzy ujawnili swoje prawa w księdze wieczystej, do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przesłanka niebrania udziału w postępowaniu nie może być jednocześnie podstawą do i wznowienia tego postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym istotnie postępowanie nieważnościowe, jako niosące dalej idące skutki, ma pierwszeństwo przez postępowaniem wznowieniowym. Podkreślono, że na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana napowietrzna linia energetyczna [...], która do chwili obecnej służy przesyłaniu energii elektrycznej na duże odległości, pomiędzy elektrownią a sieciami rozdzielczymi, aby ostatecznie trafić do jej odbiorców przemysłowych i indywidualnych i służyć m.in. zbiorowemu zaopatrzeniu ludności w energię elektryczną. Nie ulega zatem wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii spełniają cel publiczny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra, nie można stwierdzić, aby badana decyzja Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., (w badanym zakresie, tj. w części dotyczącej działki nr [...]) naruszała prawo w takim stopniu, aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie można także stwierdzić wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r., bez podstawy prawnej. Brak jest dowodów na okoliczność, że decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, że ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z 19 marca 2019 r. wnieśli M. K. i P. W. oraz odrębnym pismem radca prawny R. W. - kurator spadku po A. B.

M. K. i P. W. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, a następnie skierowanie opisanej wyżej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r. do osób zmarłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu powołanego przepisu, a zatem brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Mając na uwadze powyższy zarzut Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Radca prawny R. W. - kurator spadku po A. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 16 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie w całości decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2018 r. oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I Instancji - w skutek stwierdzenia, że brak podstaw do uznania, że badana decyzja narusza prawo w takim stopniu aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego, w sytuacji, gdy pojęcie "rażącego naruszenia prawa" winno być odczytywane bez odniesienia się do kwestii nieokreślonych i zmiennych historycznie pojęć "społecznych i gospodarczych skutków" mających decydować o stopniu tego naruszenia. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1073/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzoru, co oznacza, że na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności weryfikacji podlegała ostateczna decyzja Prezydenta z [...] stycznia 1982 r. jedynie stosownie do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności pkt 2 tego przepisu. Sąd I instancji mając powyższe na względzie zaznaczył, że m.in. w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Sąd I instancji dodał także, że w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10; podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, źródło CBOSA). Sąd I instancji wskazał, że przywołane powyżej poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w pełni akceptuje. Dodał, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego bowiem, że znajduje się w ustawie procesowej, to ma w istocie charakter materialnoprawny, a przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych prawa, lecz to, czy doszło do i naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu.

Sąd I instancji przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że decyzja orzekająca o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości należącej o poprzedników prawnych Skarżących [...] stycznia 1982 r. wydana została na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, że stosownie do art.35 ww. ustawy wydana została decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biuro Planowania Przestrzennego w [...] z [...] września 1980 r., która zatwierdziła plan realizacyjny budowy linii napowietrznej [...]. Decyzję tę wydano w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wynika z powyższego spełnienie przesłanek wynikających z art. 35 ustawy. W zakresie okoliczności związanej ze wskazaniem w decyzji J. C. oraz J. i M. K., którzy w dacie jej wydania nie żyli należy podkreślić, że następcom prawnym zmarłych przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie niniejszego postępowania, gdyby uznali oni, że bez własnej winy nie wzięli w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika okoliczność wystąpienia z takim wnioskiem, natomiast na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana linia energetyczna [...] stanowiąca urządzenie przesyłowe spełniające cel publiczny. Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, źródło CBOSA). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społecznoekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że podniesione w skardze zarzuty mają charakter bardzo ogólny tym niemniej wiążą się z wadami postępowania, w tym prawidłowym zgromadzeniem materiału dowodowego w postaci weryfikacji przysługujących tytułów prawnych do nieruchomości, wskazanych w decyzji z [...] stycznia 1982 r. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrujące się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1472/09, źródło CBOSA). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji, nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 38 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Odwołując się zatem do przytoczonej argumentacji, a także znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...]stycznia 1982 r., brak jest zdaniem Sądu podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Wobec powyższego, uznając że skarga jest nieuzasadniona, Sąd I instancji orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 i 30 § 1 i 4 k.p.a. i art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), poprzez błędną wykładnię i w rezultacie nietrafną akceptację oceny prawnej wyrażonej przez organ odwoławczy tj. Ministra, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, a następnie skierowanie decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r. do osób zmarłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przyjęcie przez Sąd I instancji, iż okoliczność ta mogłaby co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania przez następców prawnych osób, które utraciły zdolność prawną;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p k t 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 i art. 30 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 kodeksu cywilnego poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuprawnione oddalenie skargi, a to wskutek błędnego przyjęcia, że ustalenia faktyczne oraz wyrażona przez organ odwoławczy ocena prawna sprawy są prawidłowe i nie dają podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego o charakterze reformatoryjnym co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r.;

3. przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; powierzchowne ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze i tym samym zaniechanie przedstawienia rzeczowej i adekwatnej do okoliczności sprawy oraz treści skargi argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że organ odwoławczy – orzekając reformatoryjnie - nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie, w jakim wynikało to z treści wniesionej skargi.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Względnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i równocześnie zachodzi możliwość wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz uchylenie decyzji Ministra z [...] marca 2019 r. w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Nie został wskazany akt prawny z którego powyższy przepis pochodzi.

Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, źródło CBOSA).

Powołanie samego przepisu bez wskazania aktu prawnego z którego powyższy przepis pochodzi nie umożliwia kontroli kasacyjnej orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany.

Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, źródło CBOSA). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, źródło CBOSA).

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ n a wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p k t 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 i art. 30 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 kodeksu cywilnego poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuprawnione oddalenie skargi, a to wskutek błędnego przyjęcia, że ustalenia faktyczne oraz wyrażona przez organ odwoławczy ocena prawna sprawy są prawidłowe i nie dają podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego o charakterze reformatoryjnym co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem jest to przepis ustrojowy wyjaśniający funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepis ten nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazuje on odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3685/19, źródło CBOSA).

Natomiast art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, źródło CBOSA).

Nie można, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Naruszenie przez Sąd wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej Sąd I instancji nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Natomiast naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, że sąd oddalając skargę nie dostrzegł naruszeń prawa towarzyszących zaskarżonej decyzji, które stanowiłyby podstawę do uwzględnienia skargi, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, że postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja której dotyczy skierowane do organu żądanie stwierdzenia nieważności została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19, źródło CBOSA). Decyzja Prezydenta z 20 stycznia 1982 r. nie została obarczona wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego stanowiącego podstawę stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd według którego skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ocena dostrzeżonych naruszeń decyzji organu odwoławczego nie daje podstaw do przyjęcia takiej kwalifikacji prawnej. Z punktu widzenia oceny stopnia wadliwości decyzji wydanej w stosunku do osoby zmarłej istotne znaczenie ma bowiem podział decyzji na kształtujące osobiste uprawnienia lub obowiązki administracyjne oraz na decyzje dotyczące praw lub obowiązków względem rzeczy. W przypadku tej drugiej kategorii spraw w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony powoduje konsekwencje prawnoprocesowe, związane z prawem strony do udziału w postępowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 681/19, źródło CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie chodzi o prawo do zajętej nieruchomości. Prawo to przechodzi na następców prawnych osoby zmarłej. Zatem sprawa dotyczy aktu o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną podmiotów do rzeczy).

Należy też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. wski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK 3028/18, źródło CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa polega na określeniu J. K. i M. K. jako strony postępowania administracyjnego, w decyzji dotyczącej zezwolenia Zakładowi Energetycznemu [...] na zajęcie m.in. działki nr [...], obręb [...]. Spadek po nich nabyła: J. K. (z domu C.), która - jak wynika z akt sprawy - brała czynny udział w postępowaniu, oraz pominięci S. B. oraz A. B. Z akt sprawy wynika, że ww. współwłaściciele przeprowadzili postępowania spadkowe po zmarłych J. K. i M. K. przed datą wszczęcia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 1982 r.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego są to uchybienia, którym nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Wskazane naruszenia nie miały wpływu na istotę rozstrzygnięcia w sprawie, jeśli chodzi o jej przedmiot, czyli odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Trzeba dodać, że wadliwe przypisanie podmiotowi charakteru strony postępowania może wynikać z naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego. Błąd taki często jest spowodowany wadliwą interpretacją przepisów prawa materialnego lub niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wskazanie J. K. i M. K. jako stron postępowania wynikało z niewiedzy organu odwoławczego o jej śmierci, zatem jest to naruszenie procesowe. Niewątpliwie jednak określenie kręgu stron przez organ rodzi określone konsekwencje prawne: procesowe oraz materialne. Wadliwe określenie tego kręgu nie zawsze jednak należy kwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wspomniano kwestionowaną decyzją przyznano uprawnienia administracyjne (prawa) do rzeczy, zatem wspomniane naruszenie nie spowodowało określenia uprawnienia lub obowiązku w stosunku do osoby zmarłej. Reasumując wskazanie wśród stron postępowania osoby zmarłej w decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, w przypadku wielości stron postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki sposób wykładni ma również uzasadnienie systemowe, gdyż zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, która sprowadza się do założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie, należało przyjąć, iż określenie osoby zmarłej jako strony decyzji dotyczącej prawa do rzeczy, skutkuje pominięciem następców prawnych tej osoby. Tego rodzaju naruszenie prawa może być kwalifikowane jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro wśród wad prawnych prawodawca wymienia niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, to ta przesłanka, a w konsekwencji tryb wznowienia postępowania administracyjnego powinny mieć zastosowanie w przypadku tego rodzaju naruszeń prawa.

Wobec powyższego niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych przepisów postępowania wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Odmówić słuszności należy również zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi w środku odwoławczym przepisami prawa. Uregulowanie zawarte w tym przepisie określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może co do zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć kontrolowanemu wyrokowi Sądu I instancji. Sąd przeprowadził postępowanie wnikliwie, dokonał szczegółowej kontroli w sprawie, odniósł się do argumentacji skarżących, wyjaśnił w uzasadnieniu swoje stanowisko, a to wszystko w zgodzie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Wobec powyższego chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 i 30 § 1 i 4 k.p.a. i art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), poprzez błędną ich wykładnię. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Ministra, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, a następnie skierowanie decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1982 r. do osób zmarłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przyjęcie przez Sąd I instancji, iż okoliczność ta mogłaby co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania przez następców prawnych osób, które utraciły zdolność prawną.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.