Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 132/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 669/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 27 maja 2019 r. nr SKO-GG-4100/1/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce "z dnia 25 maja 2019 r." wpisać "z dnia 27 maja 2019 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 669/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę M. P. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej: Kolegium) z 27 maja 2019 r. nr SKO-GG-4100/1/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2019 r., Kolegium po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z 20 grudnia 2018 r. nr SKO-GG-4100/54/2018 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z 27 listopada 1961 r. nr RL-V-11-1/529/61 w przedmiocie przejęcia na własność państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej A. P. i jego żony W. (gruntów o powierzchni 56,28 ha zapisanych w księdze wieczystej L. tom I karta 12 wsi M.).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną powyżej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w z 27 listopada 1961 r. (dalej "decyzja PPRN") przejęto na własność państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną A. P. i jego żony W. - grunty o powierzchni 56,28 ha zapisane w księdze wieczystej L. tom I karta 12 wsi M. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej: "Prezydium PRN") Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. wskazało, że komisyjnie na miejscu stwierdzono, iż część gruntów o powierzchni 56,28 ha nie jest poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez samego właściciela, bądź użytkownika lub dzierżawcę. Ponadto stwierdziło, grunty te zostały opuszczone przez prawnych właścicieli z dniem 1 kwietnia 1960 r. i leżą odłogiem.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN złożył Skarżący.

Przywołaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2018 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji PPRN.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Skarżący.

Decyzją z 27 maja 2019 r., Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 20 grudnia 2018 r.

Kolegium wskazało, że postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156-159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."), w którym to postępowaniu organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Następnie, odnosząc się kolejno do okoliczności, które zdaniem Skarżącego świadczą o wydaniu decyzji PPRN z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium wskazało w szczególności, że:

- zarzut niedoręczenia decyzji o przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnej nie może odnieść pożądanego przez Skarżącego skutku w postępowaniu nieważnościowym. Zarzut ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego Kolegium stwierdziło, że decyzja PPRN jest decyzją administracyjną sporządzoną w formie wymaganej przepisem obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj. w art. 99 § 1 k.p.a. [w ówczesnym brzmieniu], oraz uznało, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a tym samym wywoływała skutki prawne;

- podstawę materialnoprawną decyzji PPRN stanowił art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78; "dekret z 1955 r.") w związku z przepisami ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174; dalej "ustawa z 1957 r.") oraz ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161; dalej "ustawa z 1961 r.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198; dalej "rozporządzenie z 1961 r.").

Zdaniem Kolegium orzeczenie administracyjne o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa na własność Państwa wydawane na podstawie art. 15 ust. 2 dekretu z 1955 r. miało charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Natomiast na mocy art. 2 ustawy z 1957 r., w brzmieniu ustalonym ustawą z 1961 r., wydawana była decyzja o charakterze uznaniowym, skoro wskazano, że gospodarstwa "mogą być przejęte". W ocenie Kolegium, które w tym zakresie powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 518/10 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), za określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. "wszelkie inne gospodarstwa rolne" należy uznać każde gospodarstwo o rolniczym przeznaczeniu, inne niż te wymienione w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., co oznacza, że również gospodarstwo prywatne mogło zostać przejęte na własność na podstawie zmienionych przepisów dekretu. Tym samym, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw prawnych dla uznania, że grunty należące do A. P., które nie pochodziły z reformy rolnej, nie mogły być przejęte na własność państwa na podstawie przepisów powołanych w treści decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosków przeciwnych nie można wyciągać na podstawie art. 17 dekretu z 1955 r., który nie miał zastosowania do postępowań prowadzonych na podstawie art. 15 tego dekretu, lecz znajdował zastosowanie w postępowaniach uwłaszczeniowych;

- w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego istotą było ustalenie, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właścicieli. W świetle definicji "opuszczonego gospodarstwa rolnego" zawartej w rozporządzeniu z 1961 r. warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu, w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Z powyższego wynika, że przesłanki opuszczenia gospodarstwa i niewłaściwego wykonywania zabiegów agrotechnicznych wzajemnie się nie wykluczały. Ustalenie zaistnienia obu wskazanych przesłanek w treści decyzji PPRN nie może świadczyć o tym, że decyzja ta objęta jest kwalifikowaną wadą prawną;

- charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uniemożliwia prowadzenie postępowania wyjaśniającego właściwego dla sprawy w przedmiocie przejęcia gruntów na własność państwa, ani nawet postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Dlatego Kolegium - jak stwierdziło - nie może przeprowadzić dowodów z dokumentów powołanych w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentów meldunkowych. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu, czyli w dniu 27 listopada 1961 r. Swoje oświadczenie Sołtys złożył w dniu 4 kwietnia 1985 r., czyli ponad 20 lat po wydaniu decyzji objętej wnioskiem, zaś pismo pracownika PPRN zostało sporządzone 30 lat po wydaniu tej decyzji. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie powołanym przez Wnioskodawcę stałoby w rażącej sprzeczności z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wszak postępowanie w takiej sprawie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

W związku z tym Kolegium podkreśliło, że decyzja PPRN stanowi dokument urzędowy, który potwierdza ujawnione w nim fakty, korzystając ze szczególnej mocy dowodowej. Zatem w sytuacji braku innych dowodów, jest dowodem przekonującym i przesądzającym. Brak dokumentów obecnie nie oznacza ich braku w dacie wydania kontrolowanej decyzji, od tego czasu minęło ponad 50 lat. Co więcej, zeznania ww. świadków nie wskazują jednoznacznie, jaki był stan faktyczny w 1961 r. W szczególności zeznania te nie wskazują precyzyjnie, w jakim okresie, a w szczególności czy w dacie wydania decyzji i w jaki sposób gospodarstwo było uprawiane. Poza tym szczegółowość wiedzy po upływie tak długiego czasu, jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji a złożeniem analizowanych oświadczeń jest, w ocenie Kolegium, mało wiarygodna. Poza tym, jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, szczegółowość wiedzy powołanych osób opiera się na domniemaniu, że posiadali stosowną wiedzę z uwagi na pełnione przez nie obowiązki. Tymczasem w treści kontrolowanej decyzji organ administracji wskazał, że grunty A. P. zostały opuszczone z dniem 1 kwietnia 1960 r. W obliczu braku akt postępowania, brak jest możliwości zweryfikowania tego jednoznacznego stwierdzenia, którego w postępowaniu nieważnościowym nie może podważyć oświadczenie następcy prawnego A. P. [tj. Skarżącego], że rodzina nie opuszczała siedliska od II Wojny Światowej, ani dołączone do wniosku o ponowne rozparzenie sprawy dokumenty meldunkowe. Okoliczność, że A. P. i jego rodzina zameldowani byli w K., nie wyklucza innych sytuacji, o których wiedzę mógł mieć organ wydający decyzję w sprawie, takich jak wyjazd za granicę, mieszkanie w mieście, pobyt u rodziny w innej miejscowości itp. Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu. Sam Skarżący nie przedstawił dowodu istniejącego w dacie wydawania decyzji PPRN, który niezbicie świadczyłby o zaistnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast oświadczenia sporządzone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą stanowić o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia;

- Decyzja PPRN nie została zaskarżona przez właściciela (adnotacja z 28 grudnia 1961 r.), a tym samym w postępowaniu zwykłym nie podważano prawdziwości twierdzeń zawartych w treści decyzji;

- odnosząc się do okoliczności dotyczącej zarzucanego przez Skarżącego wadliwego zakwalifikowania gospodarstwa do kategorii gospodarstw opuszczonych oraz prowadzenia na nim wadliwych zabiegów agrotechnicznych – Kolegium zauważyło, w pierwszej kolejności, że nie zachowały się żadne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PPRN. Jednocześnie podkreśliło, że podejmowało próby zgromadzenia tych dokumentów, szczegółowo w zaskarżonej decyzji opisane, które zakończyły się jednak niepowodzeniem. W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom Skarżącego, z faktu nieodnalezienia akt postępowania nie można wywodzić twierdzenia, że akt tych nigdy nie było. Akta sprawy, zwłaszcza w związku z przeprowadzoną w międzyczasie reorganizacją administracji, mogły ulec zagubieniu, zniszczeniu lub też zostać dołączone do akt innego postępowania. W związku z tym organ podkreślił, że decyzję PPRN znaleziono w dniu 19 lipca 2010 r. przy porządkowaniu księgi wieczystej Kw [...] w Sądzie Rejonowym w [...], należącej do Skarbu Państwa. Wraz z decyzją znaleziono wniosek Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w M. z 28 grudnia 1961 r. do Sądu Powiatowego Wydział Hipoteczny w M. do akt gruntowych księgi wieczystej L. o wykreślenie z części gruntów o obszarze 56.28 ha dotychczasowego właściciela, na podstawie prawomocnej decyzji PRN i wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela na części przejętych gruntów o pow. 56,28 ha oraz przepisanie przyjętego areału gruntu o obszarze 56,28 ha do nowej księgi zbiorowej nr [...] własności Skarbu Państwa.

Kolegium zauważyło, że z faktu braku w sensie materialnym dokumentów odzwierciedlających poczynione w toku postępowania ustalenia, Skarżący próbuje wywieść tak istotny skutek, jakim byłoby wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Tymczasem bez akt postępowania nie można stwierdzić, czy strona zawiadomiona o wszczęciu postępowania wskazywała na okoliczność podnoszone przez Skarżącego w niniejszym postępowaniu, że gospodarstwo to w istocie nie zostało opuszczone oraz czy kwestionowała ustalenia dotyczące prowadzenia nie przedmiotowym gruncie niewłaściwych zabiegów agrotechnicznych. Kolegium podkreśliło, że niezachowanie kompletnych akt administracyjnych po 58 latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona, albo że sporządzone wówczas dokumenty były sprzeczne ze stanem faktycznym. Aby wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego okoliczności muszą być oczywiste i nie nasuwające żądnych wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że zasadnie przyjęto, iż brak jest na chwilę obecną dowodu, dokumentu, który jednoznacznie pozwoliłby przyjąć, że decyzja PPRN opatrzona jest kwalifikowaną wadą prawną;

- z uwagi na zakres kompetencji ustawowych, Kolegium nie może odnieść się do okoliczności powołanych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących oceny decyzji przesłanej przez Prezydium PRN w M. i jej niezgodności z przepisami prawa dokonanej przez Sąd Powiatowy Wydział Hipoteczny w M.

W ocenie Kolegium w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć inaczej niż prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności, gdyż zarzuty opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości decyzji PPRN. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu tej decyzji organ naruszył prawo – zasadę praworządności. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Kolegium wskazało, że nie stwierdziło wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zarzucanego rażącego naruszenia prawa. Nie znalazł również innych podstaw stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 669/19, Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się przy wydaniu ww. decyzji Kolegium takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.) skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko i argumentacja Kolegium są prawidłowe (poza jednym, niżej wskazanym wyjątkiem, niewywierającym wszakże wpływu na wynik sprawy), a kwestionująca je skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że decyzja PPRN rażąco narusza prawo. W szczególności takiego uchybienia nie mógłby stanowić ewentualny brak doręczenia tej decyzji – zarzucany przez Skarżącego – jej adresatowi A. P. oraz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w O. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium oraz pełnomocnika uczestnika postępowania, że w okolicznościach niniejszej sprawy taki brak mógłby stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wyrażającą w się w tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – co "automatycznie" wyklucza dopuszczalność uznania takiego uchybienia za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Za chybione Sąd I instancji uznał także twierdzenia Skarżącego, jakoby na skutek zarzucanego niedoręczenia decyzji ww. adresatom – który to zarzut, notabene, nie wydaje się przekonujący, zwłaszcza w kontekście pisma A. P. do władz podatkowych z 15 września 1964 r. o zmniejszenie należności podatkowych od nieruchomości z uwagi na odebranie mu przez Państwo części gruntów (nie sposób mianowicie uznać, że autor pisma nie dociekał wcześniej podstawy wspomnianego "odebrania") – Decyzja PPRN nie weszła w ogóle do obrotu prawnego i nie wywołała skutków prawnych.

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że zauważyć wypada, że kwestia ta (oraz inne, z nią powiązane) została już w istocie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2483/14 (źródło CBOSA), zapadłego w, powiązanej z niniejszą, sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z 29 grudnia 1961 r., mocą której sporna nieruchomość została przekazana w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w M. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że rozważania NSA w ww. wyroku zostały sformułowane w sposób nie do końca kategoryczny, to jednak dla Sądu I instancji jest jasne, że w ww. wyroku zostało w istocie przesądzone, że Decyzja PPRN, z uwagi na wskazane przez NSA okoliczności, weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne w postaci przejścia własności nieruchomości, której dotyczyła ta decyzja, na rzecz Skarbu Państwa. Potwierdza to również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 350/18 (źródło CBOSA) również zapadłego w ww. sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN w M. z 29 grudnia 1961 r.

Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że wprawdzie zacytowane wyroki NSA i WSA nie zapadły w kontrolowanej tu sprawie - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - ale z uwagi na ścisły związek tej sprawy z "macierzystą" dla ww. wyroków sprawą stwierdzenia nieważności decyzji z 29 grudnia 1961 r., trzeba przyjąć, że poczynione w tych wyrokach oceny i ustalenia, w tym zwłaszcza co do wejścia do obrotu prawnego i wywołania skutków prawnych przez Decyzję PPRN, wiążą także organy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie - na mocy art. 170 p.p.s.a.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że również chybiony okazał się zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania Decyzji PPRN. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły – jak to trafnie objaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i co także wynika z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 2483/14 - przepisy art. 15 dekretu z 1955 r. w związku z przepisami ustawy z 1957 r. oraz ustawy z 1961 r., a także przepisami rozporządzenia z 1961 r. W treści Decyzji PPRN jako jej podstawę prawną wskazano art. 15 dekretu z 1955 r. Dekret z 1955 r. został zmieniony - z dniem 26 lipca 1957 r. - przez ustawę z 1957 r., która z kolei została znowelizowana - z dniem 21 lipca 1961 r. – ustawą z 1961 r. Przy tym kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie miał art. 2 ustawy z 1957 r., w brzmieniu nadanym przez ustawę z 1961 r. Na podstawie art. 2 ust. 3 znowelizowanej ustawy z 1957 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 1961 r.

Sąd podzielił stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za wzmiankowane w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. "wszelkie inne gospodarstwa rolne" należy uznać każde gospodarstwo o rolniczym przeznaczeniu, inne niż te wymienione w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 518/10 (źródło CBOSA). Oznacza to, że - wbrew twierdzeniom skargi - nie tylko gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz także inne gospodarstwa rolne, w tym "gospodarstwo prywatne" A. i W. małżonków P., mogło zostać przejęte na własność przez Państwo na podstawie zmienionych przepisów dekretu (a ściślej: zmieniającej ów dekret ustawy z 1957 r., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 1961 r.). Natomiast okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy z 1957 r. nie zostały expressis verbis przywołane w Decyzji PPRN nie wystarcza do uznania, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, ani tym bardziej - że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jak bowiem, zdaniem Sądu I instancji, trafnie zauważył pełnomocnik uczestnika na rozprawie, należy odróżniać sytuację braku podstawy prawnej do wydania decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. od jej niewskazania tudzież niewłaściwego wskazania (błędnego, niepełnego, itp.) w treści decyzji, w sytuacji gdy taka podstawa obiektywnie istnieje. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1957 r. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby okazało się, że w czasie wydawania Decyzji PPRN gospodarstwo rodziców Wnioskodawcy nie było "gospodarstwem opuszczonym" w rozumieniu tych przepisów w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Sąd I instancji nie podzieli przy tym stanowiska Kolegium, iż organ w kontrolowanym postępowaniu nie mógł prowadzić jakiegokolwiek (nawet uzupełniającego) postępowania dowodowego w tym zakresie - jako stanowiska zbyt kategorycznego, i to zarówno w kontekście zasad rządzących czynnościami wyjaśniającymi w postępowaniu nieważnościowym (w tym, obowiązującej także w takim postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej), jak i praktyki orzeczniczej (w tym sądowej), jaka ukształtowała się w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 1957 r. Uchybienie to, w ocenie Sądu I instancji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż Kolegium w istocie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nie tylko omówiło i oceniło dowody zebrane, ale także wskazało, jakie czynności podjęło w celu uzyskania dalszych dowodów i materiałów, w tym zwłaszcza akt archiwalnych sprawy zakończonej Decyzją PPRN.

Sąd I instancji, w pełni aprobuje ocenę poszczególnych dowodów przeprowadzoną rzetelnie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym co do ich wiarygodności i mocy dowodowej (dotyczy to zwłaszcza złożonych do akt: oświadczenia Sołtysa i pisma Pracownika PPRN, sporządzonych, odpowiednio, około 20 i 30 lat po wydaniu Decyzji PPRN). W konsekwencji Sąd I instancji, podziela także przekonanie organu, że dotychczas w sprawie zebrane i przez Skarżącego zaoferowane dowody nie doprowadziły do skutecznego podważenia domniemania legalności Decyzji PPRN. Tym bardziej, że - jak trafnie skonstatował organ - sam Skarżący nie przedstawił dowodu istniejącego w dacie wydawania Decyzji PPRN (np. protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego), który niezbicie świadczyłby o zaistnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast oświadczenia sporządzone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji, ani wydane współcześnie (28 grudnia 2018 r.) "poświadczenie zamieszkania", a w istocie "zameldowania", W. P. pod adresem [...] w okresie od 02.02.1945 r. do 05.06.1988 r., nie mogą przesądzać o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że analiza orzecznictwa dostarcza przykładów sytuacji, gdy zameldowanie danej osoby w gospodarstwie rolnym nie odpowiadało jej rzeczywistemu miejscu zamieszkania (zob. chociażby stan faktyczny w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2179/15, (źródło CBOSA), w odniesieniu do osoby "B.B.").

Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie stanowi oczekiwanego, właściwego zaoferowania dowodów postawa pełnomocnika Skarżącego, który dopiero na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie Sądu o to, czy strona skarżąca dysponuje jeszcze jakimiś dowodami mogącymi potwierdzić fakt, że gospodarstwo rodziców Skarżącego nigdy nie było opuszczone, podał, i to ogólnikowo, że "żyją jeszcze ludzie, którzy mogliby to potwierdzić, w tym starsze rodzeństwo Skarżącego". Niezależnie od tego, w ocenie Sądu I instancji, prowadzenie obecnie takich dowodów osobowych byłoby niecelowe, już to z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania Decyzji PPRN, a także wobec braku skonkretyzowania środka dowodowego ("ludzie"), względnie istnienia powiązań rodzinnych z Wnioskodawcą ("starsze rodzeństwo") i wynikającego stąd ewentualnego osobistego zainteresowania potencjalnego świadka określonym wynikiem sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, należy zgodzić się z Kolegium, że niedoprowadzenie (niedojście) w toku kontrolowanego postępowania do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu Decyzji PPRN (dokonanych komisyjnie, że część gruntów o powierzchni 56,28 ha nie jest poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez samego właściciela, bądź użytkownika lub dzierżawcę, a co więcej, że grunty te zostały opuszczone przez prawnych właścicieli z dniem 1 kwietnia 1960 r. i leżą odłogiem) za pomocą wiarygodnych i jednoznacznych w swej wymowie środków dowodowych, nie pozwala uznać, że Decyzja PPRN obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Rzeczywiście bowiem, jak wskazało Kolegium, aby móc wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego, okoliczności jej wydania świadczące o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia muszą być oczywiste i niewątpliwe, zaś wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej Decyzji PPRN. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmownej, Kolegium zasadnie przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) - stwierdzający, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP - oraz zawartą w nim argumentację, pozwalającą na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie zaś wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie możliwe.

Zdaniem Sądu I instancji, jako niepozbawiony znaczenia dla oceny, czy zaistniały w tej sprawie upływ czasu od wydania Decyzji PPRN (58 lat) dodatkowo nie przemawiałby za niestwierdzaniem nieważności tej decyzji, jawi się - oprócz wymiaru tego okresu, jaki upłynął od wydania Decyzji PPRN - m.in. fakt, że na podstawie tej decyzji została następnie wydana decyzja z 29 grudnia 1961 r. o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd Nadleśnictwu M., a także to, że Skarżący zwlekał ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji PPRN ponad 8 lat od momentu jej odnalezienia (tj. od 19 lipca 2010 r.). Wszystko to, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku o trafności stanowiska Kolegium, iż Decyzja PPRN nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji , na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przez błędne zastosowanie tego przepisu przyjmując, że dekret ten dotyczył gospodarstw rolnych stanowiących własność indywidualną rolnika, pomimo, że gospodarstwo to nie podlegało reformie rolnej i nie pochodziło z reformy rolnej ani z osadnictwa;

- art. 2 w brzmieniu ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32 poz. 160, 161 z 1961 r.) przez niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu przyjmując, że przepis ten dotyczy gospodarstw rolnych stanowiących indywidualną własność rolnika, w związku z art. 12 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz art. 64 Konstytucji RP z 1997 r. i przyjęcie, że gospodarstwo to zostało opuszczone;

- art. 42 i 44 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja PPRN została doręczona właścicielowi gospodarstwa rolnego, pomimo braku jakichkolwiek dokumentów doręczenia lub pozostawienia informacji o przesyłce w urzędzie pocztowym.

- art. 110 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja PPRN została wprowadzona do obrotu prawnego.

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na przebieg sprawy.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze dotyczących materialnego charakteru art. 2 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, oraz braku wyjaśnień przyjęcia za udowodnione doręczenie decyzja PPRN właścicielowi gospodarstwa oraz Gromadzkiej Radzie Narodowej w O. na której terenie znajdowało się gospodarstwo objęte wskazaną decyzją.

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z 27 maja 2019 r., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 29 stycznia 2020 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 19 marca 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Nadleśnictwa G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 145 § 1 p.p.s.a dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny punkt czy literę, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego właściwymi dla przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku konkretnymi przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, czy do naruszenia tych przepisów doszło w drodze ich błędnej wykładni czy w drodze niewłaściwego zastosowania. To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących ustawowych wymogów jakie musi spełniać skarga kasacyjna stało się konieczne mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W konkluzji należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają podstawowych wymagań wynikających z przywołanych wcześniej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze uchwałę całego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09 (źródło CBOSA), rozpoznał skargę w granicach wyznaczonych zarzutami.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2592/20, źródło CBOSA).

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w kontrolowanej decyzji wadliwie ustalono stan faktyczny, a także nieprawidłowo zastosowano prawo materialne, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. W wyniku tych błędów, mimo braku spełnienia się przesłanek pozwalających na uznanie gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność poprzednika prawnego Skarżącego kasacyjnie za opuszczone, zastosowano art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Po drugie, wadą decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego był brak jej doręczenia poprzednikowi prawnemu Skarżącego kasacyjnie, co uniemożliwiało jej skorzystanie ze środków odwoławczych, a także środka nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania ze względu na upływ terminów.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej pod względem ich zasadności, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że co do zasady, instytucja nieważności decyzji administracyjnych ze względu na rażące naruszenie prawa dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują natomiast, jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W tym też wskazuje się różnice pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713). Wady nieważności tkwią bowiem w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub tez w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym których usuwanie nastąpić może w oparciu o przepisu regulujące instytucje wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, źródło CBOSA).

Odnosząc zatem przedstawione uwagi o charakterze generalnym do kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej regulujących udział strony w postępowaniu nie stanowi, co do zasady, o nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z 27 listopada 1961 r.

W szczególności takiego uchybienia nie mógłby stanowić ewentualny brak doręczenia tej decyzji – zarzucany przez Skarżącego – jej adresatowi A. P. oraz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w O. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy taki brak mógłby stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wyrażającą w się w tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – co "automatycznie" wyklucza dopuszczalność uznania takiego uchybienia za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Ponad powyższe, na gruncie materiału dowodowego sprawy dostrzec należy, że wbrew twierdzeniu o braku doręczenia ww. decyzji, w istocie poprzednik prawny Skarżącego kasacyjnie dysponował tym aktem co najmniej od 1964 r. Świadczy o tym jego pismo (A. P.) do władz podatkowych z 15 września 1964 r. o zmniejszenie należności podatkowych od nieruchomości z uwagi na odebranie mu przez Państwo części gruntów. Zatem można domniemywać, że autor pisma znał podstawy wspomnianego "odebrania". Ponadto decyzja PPRN nie została zaskarżona przez właściciela (adnotacja z 28 grudnia 1961 r.), a tym samym w postępowaniu zwykłym nie podważano prawdziwości twierdzeń zawartych w treści decyzji. Wobec powyższego decyzja PPRN nie weszła w ogóle do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skutki prawne wywołuje również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach. Zatem pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo wadliwości formalnej, decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Taka decyzji weszła bowiem do obrotu i nie może zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała. W takiej sytuacji jedynie sporne mogłaby być data, w której weszła ona w posiadanie decyzji.

W tym stanie rzeczy, nieskorzystanie z środka odwoławczego, jaki przysługiwał skarżącej stronie nie było wynikiem niewiedzy o istnieniu decyzji w obrocie, lecz zaniechanie skorzystania z tej czynności.

Podstawę materialnoprawną decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. P. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa, wynika, że decyzja o przejęciu gospodarstwa była wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organu w wydawaniu decyzji, ale wykazanie przesłanek ustanowionych przez przepis, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Istotą w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy było ustalenie, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właścicieli. Przesłanki jakimi powinien się kierować organ zawiera rozporządzenie, bowiem to jego przepisy określają co należy rozumieć pod pojęciem "opuszczonego gospodarstwa rolnego". Za takie § 1 ust. 1 rozporządzenia uważa gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zaistnienie tych przesłanek opuszczenia gospodarstwa rolnego mogło stanowić podstawę przejęcia na własność Państwa.

W treści kontrolowanej decyzji organ administracji wskazał, że grunty A. P. zostały opuszczone z dniem 1 kwietnia 1960 r. W obliczu braku akt postępowania, brak jest możliwości zweryfikowania tego jednoznacznego stwierdzenia, którego w postępowaniu nieważnościowym nie może podważyć oświadczenie następcy prawnego A. P. – Skarżącego kasacyjnie, że rodzina nie opuszczała siedliska od II Wojny Światowej, ani dołączone do wniosku o ponowne rozparzenie sprawy dokumenty meldunkowe. Odnosząc się do kwestii związanej z zamieszkiwaniem A. P. w spornym gospodarstwie wskazać trzeba, iż istotnie z akt sprawy wynika, że A. P. i jego rodzina zameldowani byli w [...]. Ta okoliczność jednak sama w sobie nie może przesądzać o tym, iż poprzednik prawny Skarżącego kasacyjnie w spornym gospodarstwie stale zamieszkiwał do 1961 r. Zgodzić nadto należy się z Sądem I instancji, że zameldowanie pod konkretnym adresem nie musi być tożsame z faktycznym miejscem zamieszkania określonej osoby, nawet biorąc pod uwagę ówczesne uregulowania prawne dotyczące tej kwestii, tj. ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności. Zameldowanie bowiem jest czynnością materialno-techniczną i jako takie nie może samodzielnie przesądzać o rzeczywistym stałym (lub czasowym) pobycie danej osoby w określonym miejscu. Okoliczność, że A. P. i jego rodzina zameldowani byli w [...], nie wyklucza innych sytuacji, o których wiedzę mógł mieć organ wydający decyzję w sprawie, takich jak wyjazd za granicę, mieszkanie w mieście czy pobyt u rodziny w innej miejscowości. Również zeznania świadków nie wskazują jednoznacznie, jaki był stan faktyczny w 1961 r. oraz czy gospodarstwo było uprawiane.

Nie można tracić z pola widzenia, że decyzja z 1961 r. oceniana była w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, w świetle przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Nie chodzi więc w tym przypadku o każde naruszenie prawa ale takie, które ma charakter rażący. O tym czy dane naruszenie prawa jest rażące decydują takie przesłanki, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (skutki, które wywołuje decyzja). W tym przypadku z tego rodzaju - kwalifikowanym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia. Stąd nieuzasadnione okazały się zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego powołane w skardze kasacyjnej.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Z mocy art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.