Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1296/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 2a, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt. 1),
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 18, § 210
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14, art. 15 ust. 2 pkt. 9),
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 134 § 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1204/21 w sprawie ze skargi U.G. i Ł.G. oraz Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr WI-I.7840.15.99.2020.BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz U.G. i Ł.G. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1204/21, w wyniku rozpoznania skarg U.G. i Ł.G. oraz Gminy Miasto Z. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr WI-I.7840.15.99.2020.BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 31 października 2019 r. nr 554/19 działając na podstawie art. 28, art 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z.o.o. (dalej: inwestor) obejmujące budowę trzech budynków pensjonatowych z garażami podziemnymi z instalacjami wewnętrznymi (elektroenergetyczną, wod.-kan., c.o.) oraz infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi (dojścia, dojazd, murki oporowe, oświetlenie terenu, odwodnienie terenu drenażem opaskowym, odprowadzenie wód opadowych do szczelnego zbiornika, zbiornik przeciwpożarowy, zbiornik do magazynowania wody pitnej, oddymianie garażu, czerpnia terenowa, przebudowa sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia) na działkach nr ewid. [...] obręb [...] położonych w miejscowości Z. Organ I instancji przytoczył treść art. 35 p.b. oraz podniósł, iż na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony Uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z 31 marca 2011 r. zmieniony Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 26 czerwca 2014 r. - dalej m.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. część działek inwestycyjnych, objętych zabudową kubaturową leży w terenie oznaczonym symbolem 27.MN, którego przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi komercyjne realizowane jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych oraz usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe. Od strony zachodniej cześć działek zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem Lz, którego przeznaczeniem są tereny zieleni z zakazem budowy obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisami m.p.z.p. w terenie L2 ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną i wodną, infrastrukturą techniczną oraz w terenach I.RZ których przeznaczeniem są tereny rolne. Organ I instancji wskazał, że projektowaną inwestycję należy uznać za zgodną z m.p.z.p., która dopuszcza lokalizację budynków usług hotelarskich, realizowanych jako budownictwo pensjonatowe. Ponadto zdaniem Starosty inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000 oraz nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a projekt zawiera także geotechniczne warunki posadowienia opracowane przez uprawnionego geologa. Kolejno organ I instancji podał, że ze względu na niespełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w zakresie zapewnienia drogi pożarowej umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku A2, Małopolski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób inny niż podany w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Na zakończenie Starosta zaznaczył, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1,2 i 3 p.b.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Gmina Miasta Z., J. i P. L. a także U.G., B.G. i Ł.G.. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 20 lipca 2020 r. znak: WI-I.7840.15.122.2019.BS uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na pominięcie przez Starostę, że dach został zaprojektowany niezgodnie z ustaleniami § 8 ust. 2 pkt 6 lit. h oraz lit. j m.p.z.p.

Ww. decyzja Wojewody Małopolskiego zaskarżona została sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez inwestora, a Sąd wojewódzki w wyniku jego rozpatrzenia wyrokiem z 5 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 963/20 uchylił zaskarżoną decyzję w całości wskazując, iż ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić, biorąc pod uwagę wskazany przez Wojewodę Małopolskiego konieczny zakres korekty projektu budowlanego w kwestii dachu.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty z 31 października 2019 r. w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, zarówno strony jak i inwestor przedłożyli szereg dokumentów, wyjaśnień i odpowiedzi na sformułowane przez strony argumenty. Przede wszystkim przedłożono 4 egzemplarze projektu budowlanego, skorygowanego w zakresie numeracji ewidencyjnej działek, czy rozwiązań projektowych dachów planowanych budynków. Dalej organ II instancji wskazał, że Starosta poprawnie określił obszar oddziaływania inwestycji. Projektowana inwestycja obejmuje budowę trzech budynków pensjonatowych (z garażami podziemnymi) opisanych jako A1, A2 i A3 w zabudowie zwartej. Następnie Wojewoda Małopolski omówił zgodność wykonania tychże budynków z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. Z projektu budowlanego wynika, że trzy budynki pensjonatowe są oddzielone od siebie od fundamentów po dach ścianami oddzielenia przeciwpożarowego o klasie REI 120, które w kondygnacji podziemnej, w garażu, są otwierane. Zaprojektowane bramy o klasie odporności ogniowej El 60, a każda z trzech części garażu stanowi odrębną strefę pożarową. Analizowany projekt budowlany zawiera w ocenie organu wszelkie niezbędne elementy i wynika z niego jednoznacznie, że poszczególne budynki są oddzielone od siebie przegrodami budowlanymi. Powyższe potwierdza ponadto dołączona Ekspertyza zabezpieczenia przeciwpożarowego sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zarzut odwołania dotyczący projektowanej lokalizacji drogi pożarowej oraz szczelnych zbiorników: pożarowego i wody pitnej, a także terenowej wyrzutni powietrza na działkach leżących w terenach oznaczonych w m.p.z.p. Lz i Rz, na których obowiązuje zakaz zabudowy za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej organ odwoławczy także uznał za niezasadny wyjaśniając, iż urządzenie infrastruktury technicznej musi wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, tak jak ma to miejsce w omawianej sprawie.

Dalej Wojewoda Małopolski podniósł, iż w sprawie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej jest zobowiązany do zbadania, czy inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Ulica [...] została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych (jest drogą gminną, a działki ją stanowiące są własnością Gminy Miasto Z.). Organ II instancji podkreślił, iż lokalizacja i parametry zjazdu, który ma obsługiwać przedmiotową inwestycję kubaturową winny być uzgodnione z zarządcą tejże drogi tj. Gminą Miasto Z. Wojewoda Małopolski podkreślił, że uzgodnienie takie nie jest wymagane na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od powyższego inwestor legitymuje się decyzją zarządcy drogi - Burmistrza [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej ul. [...].

W zakresie wysokości każdego z budynków organ II instancji wskazał, że wysokość każdego z projektowanych budynków pensjonatowych nie przekracza 12,92 m, zatem projektowana bryła zgodna jest z ustaleniami m.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 pkt 6 lit. k m.p.z.p., poprzez zaprojektowanie pokrycia dachowego blachą na rąbek stojący, organ odwoławczy uznał go za nietrafiony. W § 8 ust. 2 pkt 6 lit. k m.p.z.p. ustalono, że zasadą realizacji budynków w terenie MN jest dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych. Kwestionowane przez odwołujących zastosowanie "blachy na rąbek stojący" jest obecnie szeroko stosowane, także na Podhalu. Ponadto w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor przedłożył skorygowany projekt budowlany, w którym uwzględniając zarzuty zawarte w ww. orzeczeniu dokonał częściowej zmiany konstrukcji dachu, tak aby spełniał on zapisy m.p.z.p. Także analiza projektu budowlanego z uwzględnieniem wyjaśnień projektanta wykazała zgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie wysokości i szerokości okapów.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego wywiedli U.G. i Ł.G. kwestionując jej prawidłowość.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosło również Gmina Miasto Z.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając przyjęte rostrzygnięcie pierwszej kolejności wskazał, że zapisy § 8 ust 2 pkt 1c i § 8 ust 2 pkt 6b m.p.z.p. nie są jasne w kontekście, czy plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji nowych budynków świadczących usługi hotelarskie jedynie w zabudowie wolnostojącej czy także w zabudowie zwartej. Sąd wyjaśnił, iż budynek wolnostojący to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. W tym stanie rzeczy błędna jest ocena organu, co do charakteru przedmiotowego obiektu i zakwalifikowania go do obiektów w zabudowie zwartej. Fakt, że składa się on z trzech brył (choćby z odrębnymi wejściami), które bezpośrednio do siebie przylegają tworząc wizualnie jednolitą całość, oraz wykazują tożsamość pod względem przeznaczenia, mają też wspólny garaż i jeden tylko do niego wjazd a inwestorem jest ten sam podmiot, sprawia, że trudno uznać przedmiot postępowania za trzy niezależne obiekty tylko dlatego, że są one oddzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Nie tylko więc wizualnie, ale też funkcjonalnie części przedmiotowego obiektu tworzą całość. Przepis, na który powołuje się organ uznając przedmiot postępowania za trzy obiekty budowlane w zabudowie zwartej tj. § 210 r.w.t. nie może stanowić podstawy do tego, by uznać, że jeżeli w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego ma powstać obiekt budowlany składający się z przylegających bezpośrednio do siebie brył, to jeżeli bryły te są przedzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, stanowią one odrębne obiekty budowlane. Sąd wskazał, że obiekty przedzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego mogą, ale nie muszą być przez organ traktowane jako odrębne obiekty budowlane. Organ musi oceniać tą kwestię indywidualnie, przez pryzmat zarówno kwestii własnościowych, jak i tego co ma powstać w ramach danego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie powinno zostać zweryfikowane i ocenione, czy przedmiotowy obiekt (a nie obiekty) spełnia warunki określone w § 8 ust 2 pkt c m.p.z.p., co do wymogów maksymalnej dopuszczalnej kubatury budynku, mającego być realizowanym w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Z cytowanych wyżej zapisów m.p.z.p. wynika jasno, że w obszarze 27.MN mogą być realizowane jedynie obiekty o charakterze pensjonatowym – tj. posiadające co najmniej 7 pokoi na wynajem, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie. Z kolei przepis § 3 pkt 7 m.p.z.p. stanowi, iż ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o apartamentach - należy przez to rozumieć zespół mieszkalny składający się co najmniej z jednej lub kilku sypialni, salonu, zaplecza kuchennego i łazienki, realizowanych w obiekcie usług hotelarskich. Wobec powyższego w ocenie Sądu wojewódzkiego nie sposób nie zauważyć, że z opisowej część projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy obiekt oferować ma na wynajem lokale o powierzchni od 28,10 m do 76,70 m, składające się z przedsionka, łazienki pokoju dziennego z aneksem kuchennym oraz od jednej do dwóch sypialni. Jednoznacznie można ocenić, że nie są to pokoje na wynajem ale apartamenty. Sąd wojewódzki zauważył, że rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego obiektu jest niezgodne ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, jakie obowiązują w obszarze gdzie obiekt ten miał być realizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się także do kwestii, iż zjazd z drogi publicznej nie jest objęty projektem budowlanym. Tymczasem jak wynika z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Sąd I instancji zauważył, iż czym innym jest budowa zjazdu z drogi publicznej na teren np. upraw rolniczych a czym innym do obiektu świadczącego usługi hotelarskie. Nie można mówić o samodzielności budynków w tego typu zabudowie, do których na etapie zatwierdzania projektu budowlanego brak jest zjazdu z drogi publicznej. Wojewoda Małopolski wskazał, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Stanowisko to wydaje się być w ocenie Sądu wadliwe, bowiem od drogi publicznej dzieli działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym działka nr [...], która nie jest działką drogową, po której przebiega ul. [...]. Działka ta leży poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji i nie jest objęta pozwoleniem na budowę. Otwarta jest zatem kwestia dostępności zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej. Brak prawidłowego uzgodnienia zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną oznacza, że projekt budowlany jest niekompletny.

Sąd wojewódzki zgodził się również z zarzutami skargi dotyczącymi niezgodności projektowanego zamierzenia z zapisami m.p.z.p. w zakresie liczby kondygnacji, jaka dopuszczalna jest w obszarze oznaczonym 27 MN. Przepis § 8 pkt 6 g m.p.z.p. dopuszcza bowiem w tym obszarze realizację jednej kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu i nie więcej niż dwie kondygnacje w dachu. Tymczasem z projektu budowlanego wyraźnie wynika, że przedmiotowy obiekt ma mieć cztery kondygnacje naziemne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt. 2a) p.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt. 6) lit. b) m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem powołany przepis p.b. przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jako taki nie znajdzie zastosowania w sprawie tj. nie można na jego podstawie definiować zabudowy zwartej określonej w m.p.z.p.;

2) art. 35 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 3 pkt. 2a) p.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt. 6) lit. b) m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu trzech projektowanych budynków w zabudowie zwartej, jako jednego budynku wolnostojącego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zatwierdzonego projektu budowlanego, bezsprzecznie wynika, iż mamy do czynienia z trzema odrębnymi budynkami w zabudowie zwartej;

3) art. 35 ust. 1 pkt. 1) p.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt. 6) lit. b) m.p.z.p. w zw. z § 210 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie ostatniego z przepisów, co doprowadziło do zakwalifikowania trzech projektowanych budynków w zabudowie zwartej jako jednego budynku wolnostojącego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zatwierdzonego projektu budowlanego, bezsprzecznie wynika, iż mamy do czynienia z trzema odrębnymi budynkami w zabudowie zwartej;

4) art. 15 ust. 2 pkt. 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) dalej: u.p.z.p. w zw. art. 35 ust. 1 pkt. 1) p.b. w zw. z § 3 pkt. 6 i 7 m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niezgodne z obowiązującym m.p.z.p. jest sytuowanie apartamentów w budownictwie pensjonatowym, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem u.p.z.p. zakaz w tym zakresie musiałby być wprowadzony bezpośrednio i wyraźnie w m.p.z.p., tym samym zakazu takiego nie można domniemywać, jak uczynił do Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku;

5) art. 36 pkt. 3) w zw. z 3 ust. 1 pkt. 8) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych w zw. z § 3 pkt. 6 i 7 m.p.z.p. poprzez ich wadliwe niezastosowanie przy definiowaniu obiektu usług hotelarskich i pensjonatu co doprowadziło do nieuprawnionej konstatacji, iż w pensjonacie nie mogą być realizowane apartamenty w rozumieniu § 3 pkt. i 7 m.p.z.p.;

6) art. 33 ust. 1 PB w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor zobowiązany był przedstawić wraz z projektem budowlanym ostateczną decyzję o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. który to zjazd nie był objęty zamierzeniem inwestycyjnym oraz wnioskiem podczas gdy obowiązkiem inwestora wynikającym z przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było przedstawienie projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1) p.b., dla całego zamierzenia budowlanego, który to obowiązek inwestor spełnił, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

7) art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż bezpośrednie przyleganie terenu zamierzenia inwestycyjnego do gminnej drogi publicznej nie stanowi prawnego i faktycznego dostępu do tej drogi, co skutkowało przyjęciem iż nieruchomość inwestycyjna nie posiada właściwego dostępu do drogi publicznej;

8) art. 15 ust. 2 pkt. 9) u.p.z.p. w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt. 1) p.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt. 6) lit. g) m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powołany zapis m.p.z.p. odnosi się do maksymalnej całkowitej liczby kondygnacji nowo projektowanych obiektów ograniczając ją do 3, podczas gdy powołany zapis odnosi się wyłącznie do liczby kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu (ograniczając do 1) i liczby kondygnacji, które mogą znaleźć się w dachu (ograniczając do 2), nie mówiąc nic o kondygnacjach częściowo zagłębionych w terenie, w szczególności nie wykluczając ich realizacji oraz nie przesądzając władczo o całkowitej liczbie kondygnacji;

9) § 18 r.w.t. w zw. z § 8 ust. 2 pkt. 10) m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie normy wynikającej z r.w.t. polegające na przyjęciu, iż projektowana liczba miejsc postojowych niezgodna jest z bezwzględnymi przepisami;

II. przepisów postępowania tj.:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej przez Sąd I instancji poza granicami sprawy tj.: - w zakresie zjazdu z drogi publicznej, który nie był przedmiotem uchylonych decyzji administracyjnych; - w zakresie przyszłego, hipotetycznego sposobu użytkowania projektowanych budynków, który nie był przedmiotem uchylonych decyzji administracyjnych;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych opartych na prawidłowo zebranym przez organy materiale dowodowym, co spowodowało: - nieuprawione uznanie, iż projektowany jest jeden budynek wolnostojący zamiast trzech budynków pensjonatowych w zabudowie zwartej; - nieuprawione uznanie, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem działka [...] nie jest działką drogową po której przebiega ul. [...].

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o zastosowanie przez Sąd I instancji normy wynikającej z art. 179a p.p.s.a. Na wypadek, gdyby Sąd I instancji nie uznał za zasadne zastosowania w niniejszej sprawie normy wynikającej z art. 179a p.p.s.a. inwestor wniósł na podstawie art. 176 § 1 punkt 3 p.p.s.a., o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie wszystkich skarg w całości. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

U.G. i Ł.G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Z kolei zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wydał orzeczenie odpowiadające prawu.

Wbrew stanowisku Sądu wojewódzkiego zaprojektowane budynki pomimo wspólnego garażu oraz przylegania do siebie nie stanowią jednego obiektu budowlanego, prawidłowo zatem organy architektoniczno-budowlane zakwalifikowały je jako budowę trzech budynków stanowiących zabudowę zwartą, której realizację dopuszczają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie (§ 8 ust. 2 pkt 6 lit. b). W istocie mające powstać obiekty stanowią trzy odrębne budynki, a posiadanie przez te budynki wspólnego garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z nich jednego budynku. Także częściowo wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Podkreślić przy tym należy, iż w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem. Na jednej płycie fundamentowej mogą być posadowione budynki stanowiące kompleks budynków i mogą mieć jeden podziemny garaż (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II OSK 56/18, LEX nr 2751907).

Utrwalony jest w orzecznictwie także pogląd, zgodnie z którym, definicja budynku zawarta w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane determinuje kwalifikacje planowanych w niniejszej sprawie obiektów. Są to obiekty trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach. Fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego budynku (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1937/20; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14 dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z definicji budynku nie sposób wyczytać, że fundamenty określonego budynku muszą stanowić konstrukcję znajdującą się tylko pod tym budynkiem, innymi słowy, że nie mogą stanowić pewnej całości, na której posadowione będzie więcej niż jeden budynek. Przepis art. 3 pkt 2 p.b. wymaga jedynie aby budynek "posiadał fundamenty". W niniejszej sprawie każdy z zaprojektowanych obiektów przewidzianych do realizacji jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a ponadto każdy z tych obiektów stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Okoliczność posiadania wspólnego garażu nie wpływa na samodzielność konstrukcji. O jej samodzielności przesądza to, że będą wydzielone z przestrzeni poprzez posiadanie odrębnych ścian i dachów. Nie będą posiadały wspólnej, chociażby jednej, ściany nośnej, czy wspólnych połaci dachowych powiązanych konstrukcyjnie.

Nietrafne w tym względzie są również wywody Sądu wojewódzkiego dotyczące zabudowy jednorodzinnej (art. 3 pkt 2a p.b.), które nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że projektowana zabudowa jest sprzeczna z planem miejscowym. Zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że pensjonat, czy też dom wypoczynkowy stanowią budynek zamieszkania zbiorowego i jako taki stanowią obiekt odrębny od budynku jednorodzinnego. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają dywagacje Sądu wojewódzkiego na temat możliwości wykonania otworów w ścianie oddzielenia pożarowego, jak również stworzenia wizualnie jednolitej całości, czy też możliwości wykorzystania w przyszłości poszczególnych budynków jako całości użytkowej. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym oraz wnioskiem inwestora projektowana inwestycja dotyczy budowy trzech odrębnych budynków i tak też należało je zakwalifikować.

W tej sytuacji zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 2 a p.b. i § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b planu oraz § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jednak nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego wyroku, który pomimo w tym zakresie wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu.

Jako chybione natomiast należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Rację ma Sąd wojewódzki, że organy architektoniczno-budowlane błędnie zakwalifikowały przedmiotowe obiekty budowlane jako pensjonaty, w sytuacji gdy z projektu budowlanego wynika, że są to apartamentowce. Zauważyć przy tym należy, że także skarżąca kasacyjnie spółka temu nie przeczy, a jedynie dowodzi, że apartamenty mogą być realizowane w obiekcie świadczącym usługi hotelarskie. Nie zauważając jednocześnie, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c planu usługi hotelarskie mogą być realizowane jedynie jako budownictwo pensjonatowe. Plan miejscowy rozróżnia budownictwo pensjonatowe (§ 3 ust. 1 pkt 6) od apartamentów (§ 3 ust. 1 pkt 7). Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki wykładnia tych postanowień planu jest jasna i nie budzi wątpliwości. Zabudowa pensjonatowa to wynajem pokoi oraz świadczenie usługi w postaci codziennego wyżywienia. Z kolei apartamenty to mieszkania na wynajem, które składają się co najmniej z jednej lub kliku sypialni, salonu, zaplecza kuchennego i łazienki, realizowanych w obiekcie usług hotelarskich. Przyjęte w zatwierdzonym w niniejszej sparwie projekcie budowlanym rozwiązania projektowe jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z apartamentami w rozumieniu przywołanej powyżej definicji.

Trafne jest także stanowisko Sądu wojewódzkiego, że projekt budowlany a w szczególności projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje zjazdu z drogi publicznej. Należy wskazać, że art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (tak NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17, LEX nr 2497161). Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (tak też NSA w wyroku z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 214/18, LEX nr 2494840).

Nie budzi wątpliwości stanowisko Sądu wojewódzkiego, że projektowane budynki nie mogą samodzielnie funkcjonować bez zapewnienia odpowiedniego zjazdu z drogi publicznej, a zatem rozwiązania projektowe w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w przedłożonym projekcie budowlanym i nie jest trafne stanowisko, że na tym etapie realizacji inwestycji wystarczające jest jedynie pozytywne uzgodnienie w tym zakresie z zarządcą drogi.

Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w § 14 pkt 1 nakazują, aby część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawierała określenie przedmiotu zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia. Nadto powinna zawierać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym układ komunikacyjny oraz sposób dostępu do drogi publicznej (§ 14 pkt 3 lit. c i d). Z kolei zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 6 część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Naczelny Sąd Administracyjny przywołuje te przepisy w tym celu, aby wskazać trafność argumentacji Sądu wojewódzkiego dotyczącej wadliwości w tym zakresie projektu budowlanego.

Skarżąca zaplanowała realizację inwestycji w etapach, przy czym rozwiązania komunikacyjne, na które uzyskała zgodę warunkową, tj. nieostateczną, miały zgodnie z jej oświadczeniem zostać zrealizowane dopiero po wykonaniu budynku. W ocenie NSA prawidłowe jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, który negatywnie ocenił takie rozwiązanie z punktu widzenia samodzielności budynków wskazanych w pozwoleniu na budowę. Budynki pensjonatowe nie mogą bowiem samodzielnie funkcjonować w sytuacji, gdy nie są skomunikowane z drogą publiczną przez system wjazdów i wyjazdów (zjazdów) stanowiących drogę dojazdową do budynku. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że wprawdzie pozwolenie na budowę nie obejmuje zagadnień lokalizacji zjazdu na drogę publiczną lub z niej, ale należy mieć na względzie, że Prawo budowlane nie narusza postanowień innych aktów prawnych w tym ustawy o drogach publicznych oraz że wraz z innymi ustawami tworzy komplementarny system prawny. Kwestia zjazdu z drogi publicznej i połączenie inwestycji z drogą publiczną mogą być oceniane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak to zostało wskazane powyżej, w kontekście zdolności projektowanej inwestycji do samodzielnego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2391/19, LEX nr 3155905).

Prawidłowo Sąd wojewódzki ocenił kwestię niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości zaprojektowanych kondygnacji. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 6 lit. g planu na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o oznaczonych symbolach obowiązują zasady zagospodarowania terenów, zgodnie z którymi realizacja nowych budynków pensjonatowych odbywa się na zasadzie realizacji jednej kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu i nie więcej niż dwóch kondygnacji w dachu, co jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki stanowi nawiązanie do charakterystycznej zabudowy podhalańskiej. Zatem powołane postanowienia planu dopuszczają budowę tylko jednej kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu i nie więcej niż dwóch kondygnacji w dachu. Z kolei to, że w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. f planu określono maksymalną wysokość budynków pensjonatowych na 13 m, nie oznacza, że wystarczy spełnić tylko ten warunek, aby projektowany budynek pensjonatowy pozostawał w zgodzie z postanowieniami planu. Wprawdzie wysokość budynku jest jednym z decydujących wskaźników w zakresie zabudowy i kształtowania przestrzeni, ale wskazana w planie liczba kondygnacji stanowi jego doprecyzowanie. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka § 8 ust. 2 pkt 6 lit. g odnosi się również do budynków pensjonatowych. Zaprojektowanie kondygnacji częściowo zagłębionej w terenie nie stanowi również kondygnacji podziemnej w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Trafnie także zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że w ramach prowadzonego przez organy architektoniczno – budowlane postępowania nie rozważono należycie kwestii ilości zaprojektowanych miejsc parkingowych. O ile kwestia możliwości ich lokalizacji w garażu podziemnych nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tyle już zaprojektowanie 22 miejsc parkingowych dla 52 apartamentów może świadczyć o naruszeniu § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wymaga, aby w projekcie zagospodarowania działki przewidzieć w zależności od jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W niniejszej sprawie wskazówką do ustalenia liczby miejsc postojowych jest w szczególności liczba zaprojektowanych apartamentów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.