Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 100/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...] września 2017r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej przewidzianej do realizacji na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów wsi G. numerem [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r. M. M. zwrócił się do Wójta Gminy N. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. Wójt Gminy N. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Wnioskodawca pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. ustosunkował się do tego wezwania. Następnie organ pismem z dnia [...] maja 2017r. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o żądane dokumenty. W konsekwencji zażalenia wnioskodawcy skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w/w Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. ([...]) uznało zażalenia za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy N. dodatkowy miesięczny termin na załatwienie sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017r., Wójt poinformował strony o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Inwestor uzupełnił swój wniosek wskazując dodatkowy dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...].

Decyzją z dnia [...] września 2017r., znak [...] Wójt Gminy N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren działek nr [...] i [...] (oraz działki [...]) po których ma odbywać się dostęp do drogi publicznej dla planowanego zamierzenia stanowi grunt leśny wymagający stosownej zgodny na zmianę jego przeznaczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zważyło co następuje:

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygniecie jest prawidłowe, lecz w oparciu o inne przesłanki niż wskazał to organ pierwszej instancji. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia kilku wskazanych przesłanek.

Kolegium wskazało, że w całości podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż w przypadku kiedy droga dojazdowa dla planowanej inwestycji ma przebiegać przez grunt sklasyfikowany jako leśny, zaś sama inwestycja nie będzie związana z takim przeznaczeniem (niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa nie jest inwestycją o takim przeznaczeniu) to obligatoryjnie teren ten będzie każdorazowo wymagał zgody o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz.U.2015.909). Potwierdza to nie tylko przytoczone przez organ pierwszej instancji orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012r., IV SA/Wa 2002/11, lecz także stosunkowo świeże orzeczenie tego Sądu z dnia 30.11.2016, sygn. akt IV SA/Wa 1815/16.

Jednakże mając na względzie tak przedstawiony stan faktyczny w ocenie organu przesłanką wydania odmownej decyzji lokalizacyjnej w przedmiotowej sprawie nie będzie przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, tak jak wskazał Wójt Gminy N., lecz przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. brak dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Przyczyną takiego uznania jest fakt, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy jedynie terenu objętego inwestycją, natomiast działki nr [...], [...] (oraz [...]) takim terenem nie są. Po działkach tych obywać ma się jedynie dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ust. 1 pkt 2 ww. przepisu prawa materialnego. Nie mniej jednak z uwagi na fakt, iż nie ma możliwości uznać planowanej inwestycji jako zamierzenia o przeznaczeniu na cele leśne to możliwość jej wykorzystania na cele inne niż leśne może nastąpić dopiero po uzyskaniu zgody o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie takiej zgody nie uzyskano. Kolegium swoje rozstrzygnięcia musi opierać o zgromadzony materiał dowodowy z tego zaś materiału jednoznacznie wynika (czego nie kwestionuje sam Skarżący), iż część terenu działki nr [...], [...] oraz [...] po których miałaby odbywać się komunikacja został zewidencjonowany pod symbolem Ls, czyli stanowi las.

W ocenie Kolegium dla prawidłowego sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy należy ocenić kwestię, czy planowana inwestycja korzysta z przywileju uregulowanego w art. 61 ust. 4 ustawy tj. zwolnienia jej z obowiązku spełnienia tak zwanej zasady "dobrego sąsiedztwa".

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji badając możliwość wydania decyzji w przedmiocie ewentualnego ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 61 ust 4 ustawy ustalił, że wnioskodawca spełnia przesłanki z tego artykułu w zakresie areału gruntów. Jest on bowiem właścicielem gruntów rolnych i leśnych położonych na terenie Gminy N. o powierzchni 20,20 ha a średnia powierzchnia gospodarstwa na terenie tej gminy wynosi 5,33 ha. Grunty te są położone w miejscowościach H., J., K., N., W. i G. (76 działek o powierzchni od 0,15 ha do 0,30 ha). Jednakże jak stwierdził organ, z wniosku inwestora jak i z informacji uzupełniających wniosek nie wynika, iż planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też działalności rolniczej dlatego nie było możliwe zastosowanie przepisu art.61 ust. 4 ustawy. Organ ustalił, że skarżący nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, nie pozyskuje żadnych produktów rolniczych. Na posiadanym terenie nie prowadzi gospodarstwa rolnego związanego z działalności rolniczą. Wniosek obejmuje budynek mieszkalny i nie wynika z niego, że planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też działalności rolniczej. Ponadto gruntów rolnych w stanie faktycznym sprawy (nieużytkowane odłogi, zadrzewione i zakrzaczone) nie można uznać za gospodarstwo rolne. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie będzie pełnić przypisanej funkcji, czyli służyć obsłudze gospodarstwa rolnego, gdyż faktycznie stanowi realizację zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej.

Organ wskazał również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] Wójt Gminy N. z wniosku M. M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego na nieruchomości obejmującej działkę położoną we wsi J. nr ewid. [...]. Wnioskodawca wystąpił następnie z kolejnymi odrębnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla siedlisk na części działek oznaczonych w ewidencji gruntów Karolinowo numerami [...], [...], oraz na części działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi Grabie numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Kolegium uznało, że wnioski te zmierzają do realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz, że kolejne wnioski tego samego inwestora dotyczące takiej samej inwestycji (budowy siedlisk rolniczych) stanowią próbę obejścia przepisów art. 61 ust. 1 ustawy pkt 1. Inwestor posiada już bowiem decyzję, która zabezpiecza jego interes, jako rolnika chcącego posiadać siedlisko związane z gospodarstwem rolnym na terenie gminy N. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca posiada już zabudowę zagrodową w miejscu zamieszkania to jest w miejscowości K., gmina G.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż doszedł do podobnych wniosków jak organ pierwszej instancji. Co prawda wnioskodawca twierdzi, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, zaś on sam prowadzi gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, to planowana inwestycja w ocenie Kolegium nie może skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, iż przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014r., II OKS 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2016r., II SA/Łd 509/16, LEX nr 2115155). W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej. Dlatego też w ocenie Kolegium nie można w takim stanie faktycznym uznać, iż planowana inwestycja ma służyć zapewnieniu miejsca zamieszkania osobom prowadzącym gospodarstwo rolne, co z kolei jest warunkiem koniecznym do zastosowania wyłączenia określonego w art. 61 ust. 4 ustawy.

Wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust.4 ustawy konieczne stało się zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy tj. tak zwanego wymogu "dobrego sąsiedztwa".

Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, z uzasadnienia decyzji, jak również z wyników analizy (części graficznej) wynika, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. W przedmiotowym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem (szerokość frontu - ok. 27 m, wielkość obszaru analizowanego - ok. 81 m).

Dokonana analiza doprowadziła do ustaleń, że w całej strefie analizowanej występuje jeden budynek mieszkalny o parametrach zbliżonych do parametrów budynku projektowanego. Znajduje się on na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb R. Jest to zabudowa zagrodowa składająca się z budynku mieszkalnego zblokowanego z budynkiem gospodarczym oraz budynków gospodarczych. Co prawda spełniony został zatem wymóg w zakresie kontynuacji funkcji - Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia zasadę tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - jednak przesłankę wydania odmownej decyzji lokalizacyjnej w przedmiotowej stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. brak dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Bez znaczenia dla sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy pozostaje natomiast zarzut skarżącego dotyczący ustalania warunków zabudowy dla innych inwestorów przez organ pierwszej instancji, bowiem przedmiotem badania organu odwoławczego jest ten konkretny stan faktyczny. Dlatego też przedłożone przez skarżącego kopie decyzji lokalizacyjnych nie mogą mieć merytorycznego znaczenia dla organu drugiej instancji rozpatrującego niniejszą sprawę.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a także rozpatrzył zebrany materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.

Zdaniem organu chybiony jest zarzut skarżącego, iż organ naruszył art. 79a k.p.a., gdyż w zawiadomieniu z dnia 25 sierpnia 2017r. o zakończeniu postępowania dowodowego nie wskazał stronie niespełnione przesłanki na które strona mogła mieć wpływ, a które w konsekwencji doprowadziły do wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7b,8§2 oraz art. 107 §1 pkt 7 k.p.a., tj. brak zawarcia w treści decyzji elementów niezbędnych do prawidłowego pouczenia strony co do prawa do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania od decyzji. Powołane przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie niniejsze wszczęto w dniu [...] kwietnia 2017r. (data wpływu wniosku) i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie z dniem 01 czerwca 2017r. w/w przepisów. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz.U. z 2017 r. poz. 935) "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1."

Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowo wskazano wielkość obszaru analizowanego przyjmując, że powinien być to obszar zlokalizowany w odległości trzech frontów wokół granic terenu objętego decyzją a nie jak uważa skarżący wokół terenu całej działki [...]. Ponadto sam skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017r. wskazał, że jako front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd główny lub wejście na działkę czyli jako front działki należy traktować odcinek AD wskazany na kopi mapy zasadniczej załączonej do wniosku.

Projekt decyzji musi być sporządzony nie zaś podpisany przez osobę wpisaną na listę urbanistów albo architektów. Brak podpisu takiej osoby nie przesądza więc o wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" - wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., IV SA/Wa 874/09, Legalis nr 239974.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący w "Charakterystyce inwestycji obejmującej: pkt 1 Określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, litera a) Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskował o budowę budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym w zabudowie zagrodowej". Nie wskazał w tym miejscu, że wniosek ma obejmować również elementy wymienione powyżej, a jeżeli było to intencją wnioskodawcy to powinien je w tym miejscu wymienić.

Kolegium stwierdziło co prawda, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia poprzez niezałączenie do projektu decyzji wyników analizy (część tekstowa i graficzna) jednak nie miało ono wpływu na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] września 2017r. zawiera bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu część tekstową, w tym wyniki analizy funkcji oraz analizę funkcji. Do decyzji dołączono też złącznik graficzny do wyników analizy sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wyniki analizy z projektu decyzji (część tekstowa i graficzna) załączone zostały do wydanej w niniejszej sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017r. Uzupełnienie w/w braku nie skutkowałoby wydaniem odmiennej decyzji.

Podobne uchybienie stanowi dokonanie uzgodnień projektu decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą P. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zasadą jest uzgadnianie projektów decyzji pozytywnych jednak uzgodnienie w niniejszym postępowaniu projektu decyzji negatywnej nie miało wpływu rodzaj wydanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego orzeczenie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, lecz winno być oparte o inne przesłanki niż organ określił to w swoim uzasadnieniu.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Odwoławczego złożył M. M. zaskarżając w całości decyzję Samorządowego- Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 7b, art. 12, art. 37, art. 70 oraz art. 220 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z2017r. poz. 1257), polegającą na braku przeprowadzenia wnikliwego (niezbędnego) postępowania wyjaśniającego, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez błędne stwierdzenie, iż organ pierwszej i drugiej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący oraz przewlekłość prowadzonego postępowania, a także brak poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i możliwości ponaglenia,

2) naruszenie art. 35 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z art. 52 ust. 2 Ustawy z dniu 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.) przez organ pierwszej instancji poprzez uwarunkowanie wszczęcia postępowania złożeniem dodatkowych wyjaśnień przez wnioskodawcę,

3) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 w związku z art. 80 Ustawy z dniu 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257} poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów i wyciągnięcie wniosków z nich niewynikających,

4) naruszenie art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowaniu administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, stojącym w sprzeczności z określoną we wskazanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowaniu administracyjnego normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego,

5) naruszenie art. 10 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowaniu administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrażone brakiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów o czym świadczy brak zawiadomienia w tej sprawie,

6) naruszenie przez organ pierwszej i drugiej instancji art. 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; naruszenie powyższego przepisu strona skarżąca upatruje w wydawaniu skrajnie różnych rozstrzygnięć i zajmowaniu różnych stanowisk, przez ten sam organ w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, a także w braku dokładnego i wszechstronnego uzasadnienia decyzji o odstąpieniu od utrwalonej praktyki,

7) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 79a Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez brak wskazania w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. konkretnych warunków, które nie są spełnione aby rozpatrzyć wniosek pozytywnie i brak umożliwienia stronie przedstawienia dodatkowych dowodów w sprawie,

8) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne wykonanie analizy, o której mowa w ww. Rozporządzeniu,

9) naruszenie art. 107 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezałączenie przez organ pierwszej instancji wymaganych załączników graficznych, w tym wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci graficznej,

10) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.) poprzez dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z niewłaściwym organem,

11) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez brak prawidłowego pouczenia strony co do prawa do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania od decyzji,

12) naruszenie przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 zpóźn. zm.) w zakresie stwierdzenia braku spełnienia warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

13) naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z2017r. poz. 1073 z późn. zm.) w zakresie stwierdzenia braku spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji Wójta Gminy N. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że po złożeniu wniosku organ zażądał dokumentów, w których posiadaniu się znajdował, powołując się m.in. na właściwe ustalenie dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2017r. organ poinformował go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji złożonego zażalenia organ wszczął postępowanie dnia [...] lipca 2017r. a więc po upływie 2,5 miesiąca od dnia złożenia wniosku. Fakt ten nie został uznany przez SKO w [...] za przewlekłe prowadzenie postępowania z czym się nie zgadza, gdyż zwłoka nie wynikała z przyczyn obiektywnych.

Organ pierwszej instancji naruszył także treść art. 7b k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Jak stanowi art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co w zaskarżonym postępowaniu nie było respektowane. W wydanym w dniu [...] sierpnia 2017r. zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego organ pierwszej instancji nie wskazał na niespełnione przesłanki, na które strona mogła mieć wpływ. Art. 79a k.p.a. konkretyzuje obowiązek organu co do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zobowiązany był nie tylko do zawiadomienia strony o tym, że może zapoznać się z materiałem dowodowym, ale winien także dokonać wstępnej oceny sprawy i uwzględnić tę ocenę przy sporządzaniu zawiadomienia. Nie spełnienie ww. przesłanek doprowadziło do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi naruszenie art. 79a k.p.a.

Art. 35 § 3 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca. Zaskarżona decyzja została wydana przez Wójta Gminy N. dnia [...] września 2017r. to jest z uchybieniem terminu, o którym mowa we wspomnianym przepisie. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Złożony dnia [...] kwietnia 2017r. wniosek, zawierał oprócz opisu dotyczącego planowanego budynku mieszkalnego, także opis planowanych elementów zagospodarowania takich jak: altana śmietnikowa, budynek gospodarczy, chodniki, kurnik, studnia, szczelny zbiornik bezodpływowy (szambo), miejsca parkingowe, które to w wydanej decyzji w ogóle nie zostały uwzględnione. Wójt Gminy N., w wydanej decyzji nie odniósł się do ww. elementów zagospodarowani, natomiast Kolegium stwierdziło, że ww. elementy zagospodarowania zostały umieszczona w niewłaściwej części wniosku, dlatego nie można uznać, że w intencji wnioskodawcy było objęcie ich ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do treści złożonego wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym w zabudowie zagrodowej nie wymagającej ze względu na jej charakter uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne do realizacji na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów wsi G. numerem [...] należy wskazać, że wniosek został rozpatrzony w sposób nierzetelny. Organ pierwszej instancji zamiast odnosić się do treści wniosku oczekiwał wyjaśnienia kwestii nie mających wpływu na stan faktyczny i prawny sprawy przez co dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. przekraczając granice prawa do oceny dowodów przez organ i wyciągając wnioski z nich niewynikające, co miało znaczący wpływ na długość prowadzonego postępowania i jego końcowe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż dokonał analizy złożonego wniosku oraz składanych uzupełnień do wniosku w celu możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dokonany w dalszej części uzasadnienia odmownej decyzji wywód organu dotyczy możliwości zakwalifikowania planowanej inwestycji na działce nr [...] jako zabudowy zagrodowej realizowanej w ramach posiadanego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, co jednak nie było intencją wnioskodawcy, o czym stanowi treść złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wnioskodawca wskazał tzw. dobre sąsiedztwo). Żądanie wnioskodawcy nie miało bowiem polegać na budowie budynku mieszkalnego w ramach istniejącego siedliska rolniczego (wnioskodawca faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 20,2 ha, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie N.). W ramach planowanej inwestycji wnioskodawca przewidywał budowę nowej zagrody z budynkiem mieszkalnym oraz towarzyszącymi mu budynkami tj. budynkiem gospodarczym, budynkiem kurnika i pozostałymi obiektami towarzyszącymi i zagospodarowaniem działki, dlatego też wnosił o nawiązanie do istniejącej na działce nr [...], obręb R. zabudowy, w celu spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Zastanawiające dla Skarżącego jest dlaczego organ przy opisanej wyżej treści wniosku bada możliwość zastosowania odstępstwa, kiedy zebrane materiały w sprawie jasno wskazują, że w tym przypadku taka potrzeba nie zachodzi, gdyż w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie "dobrego sąsiedztwa" i poświęca na ich opisanie znaczną część wydanego rozstrzygnięcia, gdy istota sprawy leży gdzie indziej. Postępowanie organu nosi znamiona umyślnego wydłużania prowadzonego postępowania w celu przeciągnięcia w czasie wydania rozstrzygnięcia w zaskarżonej sprawie.

Fakt, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy w podobnej sprawie nie powinien stanowić przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji. Co więcej organ pierwszej instancji posiada w swoich aktach oświadczenie, że skarżący nie jest właścicielem działki, dla której została wydana wskazana decyzja, gdyż działka ta została sprzedana.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez "teren", należy rozumie obszar, którego dotyczy planowana inwestycja, oznaczony na załączniku graficznym decyzji, wskazany liniami rozgraniczającymi. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] położona w obrębie G., stanowi grunty orne klasy VI (pow. 0,3797 ha) oraz lasy (pow. 0,0228 ha). Część działki objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi "teren" obejmujący grunty orne klasy VI nie należące do kategorii gruntów wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, o której mowa powyżej. Ponadto rolniczy charakter inwestycji tj. wskazana do realizacji zabudowa zagrodowa, nie zmienia rolnego i leśnego przeznaczenia gruntów.

W złożonym dnia [...] kwietnia 2017r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca wskazał, że teren objęty planowaną inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] (podstawa prawna KW [...]), następnie poprzez działki nr [...] oraz [...] stanowiące własność wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] lipca 2017r. wnioskodawca uzupełnił pierwotnie złożony wniosek o informację, że istnieje także możliwość ustalenia obsługi komunikacyjnej dla rozpatrywanej działki nr [...] poprzez ustanowioną służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Przez działkę nr [...] odbywa się również obsługa komunikacyjna działki nr [...], położonej w obrębie R., objętej obszarem analizowanym w rozpatrywanej sprawie. Działka nr [...] stanowi jedyny dostęp działki nr [...] do drogi publicznej i od kilkudziesięciu lat, po tej działce odbywa się dojazd do istniejących budynków mieszkalnych. Nonsensem jest więc uznać, że współużytkowanie tej działki spowoduje wyłączenie jej z produkcji leśnej. Ustanowienie służebności przejścia i przejazdu dla działki nr [...] od drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...]) przez działki nr [...] i [...] stanowiło warunek zatwierdzenia decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...] znak: [...] wydanej dla działki nr [...], z której wydzielono działki od numeru [...] do numeru [...].

Oprócz ww. decyzji podziałowej opisany powyższej dostęp do drogi publicznej potwierdza także akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2016r., Rep. [...] oraz wykonane niezależne analizy urbanistyczno-architektoniczne, z których załącznika graficznego jednoznacznie wynika spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W kwestii dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej działki swoje stanowisko zajęło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w uzasadnieniu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2017r. dowodząc, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność na działce nr [...]. Fakt istnienia tego dostępu był przyczyną wydania decyzji odmownej w sprawie objętej decyzją [...]. W sprawie skarżonej, przyczyną wydania decyzji odmownej jest fakt nie istnienia tego samego dostępu. Skłania to do refleksji, że orzeczeniach [...] SKO, fakty są tworzone na potrzeby wydawania decyzji odmownych, a nie decyzje wydawane na podstawie faktów.

Zgodnie z art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W rozpatrywanej sprawie zachodzi niejasność interpretacji treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów (ww. wyrok WSA w Rzeszowie) przychylna jest skarżącemu. Niejasne przepisy prawa czy niejednoznaczne dowody nie powinny rodzić dla stron negatywnych skutków. Skarżący przedstawił przykłady rozstrzygnięć dopuszczających obsługę komunikacyjną po gruncie oznaczonym symbolem Ls.

W decyzjach ustalających warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej znak: [...], [...], [...], [...] organ dopuścił obsługę komunikacyjną działek poprzez grunt leśny. Organ pierwszej instancji swym rozstrzygnięciem naruszył treść art. 8 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący jakie są powody odstąpienia od utrwalonej praktyki.

Planowana inwestycja została wskazana do realizacji na terenie obejmującym grunty orne klasy VI. Choć obszar działki nr [...] stanowi częściowo lasy (pow. 0,0228 ha) teren wskazany do objęcia planowaną inwestycją nie stanowi gruntów leśnych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017r. Wójt Gminy N. wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Jak podkreślił w swym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, wydanym na skutek wniesionego zażalenia na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb G., dla skarżącego w przedmiotowej sprawie Pana M. M.), której stan faktyczny i prawny jest analogiczny do rozpatrywanej sprawy, w kompetencji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie leży uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku gdy teren objęty planowaną inwestycją nie dotyczy gruntów leśnych (jak w przedmiotowej sprawie). Umieszczone zaś w treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...] zapisy odnoszące się do konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczą gruntów położonych poza terenem inwestycji.

Na podstawie "załącznika graficznego do wyników analizy" skarżący stwierdził, że w zaskarżonej sprawie błędnie wskazano wielkość obszaru analizowanego przyjmując, iż winien to być obszar zlokalizowany w odległości trzech frontów wokół granic terenu objętego decyzją zamiast wokół terenu rozpatrywanej działki nr [...]. Autor analizy wskazał, że w terenie analizowanym występuje zabudowa o charakterze zabudowy zagrodowej. Organ nie dokonał jednak szczegółowej analizy wskaźników i parametrów zabudowy sąsiedniej. Opracowana analiza zawiera niezgodności ze stanem prawnym terenu, dla którego została opracowana. Autor analizy błędnie wskazał numer działki której dotyczy inwestycja, wskazując numer [...], prawdopodobnie kopiując treść analizy wykonanej w innej sprawie. Ponadto autor analizy rozważa na stronie 2 możliwość dojazdu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, choć wniosek takiej nie dotyczy. Fakty te wskazują na brak poprawności prowadzonego postępowania i chaos panujący w treści decyzji. Na tej podstawie nie można mieć pewności, czy dany fragment decyzji nie stanowi pozostałości z innego rozstrzygnięcia organu. Trywialne wydaje się uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego, powołujące się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na treść wniosku inwestora, stanowiącą że: "skarżący we wniosku o ustaleni* warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał, że jako front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi (...) czyli jako front działki należy traktować odcinek AD wskazany na kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku jak gdyby przesądzało to o prawidłowości rozumienia pojęcia frontu działki. Warto w tym miejscu wskazać również na okoliczność sposobu wyznaczania przez Wójta Gminy N. zakresu obszaru analizowanego, która to obrazuje utrwaloną praktykę wyznaczania obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Nasuwa się jednak pytanie, jak rozumieć kilkaset wydanych przez wskazany organ w latach 2015-2017 pozytywnych rozstrzygnięć ustalających warunki zabudowy w podobnych sprawach, w których wyznaczono znacznie większy obszar analizowany, gdy w tej konkretnej sprawie nie jest to dopuszczalne? Organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. IIOSK 987/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08). Opracowana analiza urbanistyczno-architektoniczna do decyzji Wójta Gminy N. nie zawiera wskazanego w jej treści tekstowej załącznika graficznego opracowanego na kopii mapy w skali 1:1000 oraz załącznika do decyzji. Jedyny przygotowany załącznik to "załącznik graficzny do wyników analizy", o którym w treści tychże wyników w ogóle nie wspomniano.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania merytorycznego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a jako podstawę własnych ustaleń przyjął nieprawidłowo ustalony przez organ I instancji stan faktyczny.

Organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej.

Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Przyczyną wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym w zabudowie zagrodowej) było ustalenie, że nie jest spełniony wymóg określony w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren przez który ma odbywać się obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cel nieleśny. Jednocześnie organ ten ocenił, że planowana inwestycja nie stanowi realizacji nowej samodzielnej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym, a zamiarem inwestora jest realizacja zabudowy mieszkaniowej pod pozorem zabudowy zagrodowej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do pozorności zamiaru inwestora w realizacji zabudowy zagrodowej, a także ocenił, że teren, który ma stanowić dostęp do drogi publicznej wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny, której to zgody nie uzyskano. Ten brak ocenił jednak inaczej niż organ I instancji, jako niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zatem brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Mimo wyrażonego wyraźnie stanowiska, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej organ odwoławczy uznał, że skutkiem jedynym takiej oceny, jest wyłącznie brak możliwości odstąpienia od konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasada dobrego sąsiedztwa).

Sąd nie podziela takiego stanowiska organu odwoławczego.

Przede wszystkim w sytuacji, gdy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaniem organu prowadzi do wniosku, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie jest zabudową zagrodową, a zatem wnioskodawca zmierza do obejścia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to skutkiem takiej oceny nie może być jednocześnie analiza czy tego rodzaju inwestycja (a zatem wciąż zabudowa zagrodowa) spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. W takiej sytuacji, gdy w rzeczywistości planowana inwestycja jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, organ powinien analizować czy w wyznaczonym analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa pozwalająca na kontynuację funkcji, parametrów i cech dla nowej zabudowy, nie zaś czy występuje w nim zabudowa zagrodowa o zupełnie innej funkcji. Odstępstwo od stosowania wymogu określonego w ust. 1 pkt 1 przepisu dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z określoną powierzchnią gospodarstwa rolnego, a więc przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wymóg spełnienia warunku kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników przez planowaną zabudowę zagrodową dotyczy zabudowy związanej z mniejszą powierzchnią gospodarstwa rolnego i wówczas punktem odniesienia dla warunków nowej zabudowy jest występująca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa. Dopuszczenie do określenia warunków nowej zabudowy, która zabudową zagrodową nie jest, przez odniesienie do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, prowadzi do obejścia przepisów prawa, gdyż pozwala na ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej w oderwaniu od cech istniejącego zagospodarowania obszaru, poprzez wprowadzenie innej funkcji zabudowy niezwiązanej z wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej. Zdaniem sądu wykazanie przez organ, że przedmiotem wniosku jest w rzeczywistości inny rodzaj zabudowy pozwala w ramach tego wniosku na rozstrzygnięcie czy możliwe jest zlokalizowanie na danym terenie inwestycji rzeczywiście planowanej. Należy podzielić stanowisko organów I i II instancji, że złożony przez skarżącego wniosek nie wskazuje, by planowana inwestycja, a zatem budowa budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym, nawet z takim elementem zagospodarowania działki jak kurnik o powierzchni 10m2 i budynek gospodarczy o powierzchni 35 m2 wskazywał na jakikolwiek związek tej zabudowy z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Takiego związku nie wykazał skarżący także w wyjaśnieniach złożonych w odpowiedzi na wezwanie organu. Nie ma więc wpływu na prawidłowość tej oceny brak umotywowania twierdzenia organu I instancji o nieprowadzeniu działalności rolniczej i zaniedbaniu gruntów rolnych, przy jednoczesnym wykazaniu, że skarżący wystąpił z wieloma wnioskami o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w odniesieniu do działek zlokalizowanych we wsiach K. i G., a także wykazaniu, że uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w 2014 r. dla działki nr [...] we wsi J. (również inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego). Uprawnione zdaniem sądu jest w tej sytuacji stanowisko, że skarżący zmierza do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie zaś zapewnienia sobie warunków do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie dla terenu inwestycji nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej ze względu na to, że działki, które według skarżącego zapewnić mają obsługę komunikacyjną stanowią w części grunt leśny, a tym samym wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Organ odwoławczy w istocie zaprezentował tożsame stanowisko jak organ I instancji mimo, że stwierdził jednocześnie, że wymóg zgody na zmianę przeznaczenia według art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy wyłącznie terenu inwestycji.

Przede wszystkim nie ma podstawy do tego, by wymóg konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne odnosić również do działki, która stanowi dostęp do drogi publicznej. Po drugie zdaniem sądu, zwłaszcza w sytuacji dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] obciążonej na rzecz skarżącego służebnością przechodu i przejazdu, realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zmiany dotychczasowego przeznaczenia tego gruntu, nawet w sytuacji gdy działka ta stanowi w części użytek leśny.

Sytuacja, w której w ewidencji gruntów i budynków nie wyodrębniono tej drogi jako odrębnego użytku nie oznacza, że choć stanowi ona użytek leśny, nie pełni funkcji drogi dojazdowej. Na taką okoliczność powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w innej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 19 akt sądowych) wskazując, że ta działka została wydzielona w decyzji podziałowej jako droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do drogi publicznej dla powstałego z podziału kompleksu działek od nr [...] do [...].

Według załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (pkt 18 ppkt 2 ) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

Z kolei według ppkt 3 grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Zaliczenie więc drogi do użytku leśnego z powyższych względów nie zmienia jej funkcji. Użytek na działce nr ew. [...] służący do komunikacji jej właścicielowi, na tej samej zasadzie służyć będzie oznaczonemu cywilnoprawnymi uprawnieniami kręgowi innych osób.

Z tych względów odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dostępu do drogi publicznej stanowiła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim jednak nie ustalił stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod inwestycję co było niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że najistotniejszy dowód w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę decyzji organu I instancji została sporządzona wadliwie, a także, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być oceniana w odniesieniu do terenu działki ewidencyjnej, nie zaś do jej części zaznaczonej przez skarżącego na mapie dołączonej do wniosku. Te błędy organu spowodowały, że nie został w sprawie ustalony stan faktyczny, a tym samym dokonana ocena o braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przedwczesna.

Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe ustalenie terenu inwestycji. Zdaniem sądu organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły, że terenem inwestycji jest tylko część działki ewidencyjnej nr [...], gdyż tak granice terenu objętego wnioskiem, określił skarżący na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Ustalenie to jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., z których wynika obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Pojęcie terenu inwestycji należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17). Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy ma określić przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów, a także dokumentacji geodezyjno – kartograficznej czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana w konkretnym miejscu tj. na konkretnej działce budowlanej. Działkę budowlaną według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z kolei § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Nie może być zatem wątpliwości, że ciągły obszar gruntu będący co najmniej jedną prawnie ustaloną najmniejszą jednostką powierzchniową stanowić może działkę budowlaną dla której spełnione mają zostać wymogi realizacji obiektów budowlanych. Taka jednostka powierzchniowa służy zarówno do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno – architektonicznej, a także do określenia wymagań dla nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów, wskaźników i cech istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1588) i nie może być wątpliwości, że wartości te muszą być uwzględniane dla tego samego rodzaju jednostek powierzchniowych (a nie przypadkowo, także dla ich części).

Z tych względów ocena organu odwoławczego o prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego jest niezasadna. Organ dokonał zatem nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem analizował warunki dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie stanowiącym część działki ewidencyjnej, która nie mogła zostać uznana za działkę budowlaną, a także odnosił wymóg dobrego sąsiedztwa do zabudowy występującej w obszarze wyznaczonym niezgodnie z zasadą określoną w § 3 wskazanego rozporządzenia wykonawczego. Obszar analizy został wyznaczony bowiem w odniesieniu do części działki ewidencyjnej, a nie w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki wokół działki budowlanej (w tym przypadku działki ewidencyjnej). Organ odwoławczy naruszył tym samym przepisy prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., a także wskazane wcześniej przepisy prawa procesowego.

Kolejne naruszenie przepisów procesowych ma również związek z nieprawidłowym ustaleniem przez organ terenu inwestycji. Istotną w niniejszej sprawie jest okoliczność, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi w części użytek leśny (powierzchnia 228 m2), co wynika z twierdzenia skarżącego zawartego w skardze (organ nie zadbał o dołączenie do materiału dowodowego wypisu z ewidencji gruntów). Oznacza to, że organ miał obowiązek ocenić czy spełniony jest wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a zatem czy teren inwestycji objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Oznacza to, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, gdyż planowana inwestycja nie jest inwestycją związaną z prowadzeniem gospodarki leśnej. Co więcej według art. 7 ust. 1 tej ustawy, zmiana przeznaczenia gruntu leśnego, która zawsze wymaga zgody właściwego organu może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a zmiana przeznaczenia nie może być dokonywana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby możliwe wyłącznie w przypadku zmiany przeznaczenia terenu wynikającej z objęcia poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli spełniony został także wymóg uzyskania zgody właściwego organu na zmianę tego przeznaczenia.

Tego rodzaju ustaleń organ odwoławczy jednak nie poczynił.

Wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2017r sygn. akt II OSK 2012/15 NSA wyjaśnił, że "Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l., nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji", a także że "Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora".

Zamiar usytuowania planowanej inwestycji tylko na części działki nieobejmującej gruntu chronionego, co wstępnie wynika z wniosku skarżącego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości wydania pozytywnej decyzji. Terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Ta zaś w części obejmuje obszar będący użytkiem leśnym. W tej sytuacji pozytywna decyzja o warunkach zabudowy wskazująca na możliwość realizacji zabudowy na określonym przez inwestora terenie inwestycyjnym, bez spełnienia wskazanego wyżej wymogu, objęłaby wbrew zasadzie określonej w art. 7 ust.1 u.o.g.r.i.l także grunt chroniony.

Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zarzuty związane ze skierowaniem odmownej decyzji do uzgodnienia czy przekroczenia ustawowego terminu do rozpatrzenia wniosku. Skarżący mógł skierować skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 § 2 i art. 79a kpa, gdyż nie znajdowały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, zaś zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż skarżący nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut niedokonania oceny dowodu zgłoszonego przez skarżącego w odwołaniu w postaci opinii prywatnej – analizy urbanistycznej. Skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej – analizy urbanistycznej, jednak uwzględnienie tego wniosku nie byłoby możliwe z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.). Organ odwoławczy nie dostrzegł także, że zgodnie z wymogiem określonym w § 9 rozporządzenia organ sporządza zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy jak też część graficzną analizy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną, zgromadzi materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, w tym ustali czy teren inwestycji spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., sporządzi nową analizę urbanistyczną, po wyznaczeniu prawidłowego obszaru i uwzględni czy zachodzi konieczność dokonania uzgodnienia decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 kpa uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.