Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 976/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,5 i 6,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w K. (dawniej: S. sp. z o.o. z siedzibą w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 503/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 lipca 2022 r., znak: IR.I.7840.4.61.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 503/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Ś. sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 lipca 2022 r., znak: IR.I.7840.4.61.2021, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 3 listopada 2021 r., Nr 1952/2021, o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr 2287/2020 z 27 listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. w S. pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. C..

Sąd I instancji, w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "K.p.a.", uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe, a taka ocena znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób wszechstronny i staranny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że uwzględnienie tego zarzutu wymaga wykazania, czy stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku takie okoliczności nie zostały wykazane.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 161/22, zgodnie z którą w sprawie wymagane było uwzględnienie nowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), obowiązującej od 19 września 2020 r. Ponadto Sąd wskazał, że postępowanie, w którym zapada zaskarżona decyzja, zostało zainicjowane na skutek wniosku skarżącej Spółki. Jako przyczynę wznowienia Spółka wskazała przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. Zostały też spełnione warunki do wznowienia postępowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie odnośnie do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej należycie wykazano, że nie wystąpiła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe jest – w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "P.b." – ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jaki ma być zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Co istotne, art. 28 ust. 2 P.b. stanowi przepis szczególny względem art. 28 K.p.a. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 20 P.b., w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się jedynie te tereny, na których obowiązują ograniczenia zabudowy. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jakie mogą powstać w związku z budową obiektu, są bez znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania i przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo stwierdził, że powstanie spornej inwestycji na części ww. działki nie wprowadza żadnych ograniczeń zabudowy działek sąsiednich. Sąd podkreślił, co słusznie zauważył inwestor w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2022 r., że wszystkie decyzje w niniejsze sprawie zostały wydane w oparciu o aktualne brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. i w oparciu o ten przepis prawidłowo ustalono krąg stron postępowania i uznano, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Z akt sprawy wynika również, że miejsce powstania inwestycji znajduje się na terenie górniczym i kwestia ta była znana Staroście Kieleckiemu już na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie zaistniała zatem przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Ponadto nie zaistniała również przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., na którą skarżąca Spółka powołała się w piśmie z 19 października 2021 r. Jak dowodzą akta sprawy, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, a w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono ustalenia w tym zakresie – pkt 2.4 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z 8 lipca 2020 r. – "teren lokalizacji inwestycji znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywołanych robotami strzałowym". Nadto, z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika obowiązek uzgadniania ze względu na lokalizację na obszarze górniczym.

W tych warunkach Wojewoda prawidłowo ocenił, że właściciel terenu górniczego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdyż sposób zagospodarowania terenu górniczego nie ogranicza zabudowy działek, których właścicielem (użytkownikiem wieczysty lub zarządcą nieruchomości) jest skarżąca.

Ponadto brak rozpoznania przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania nie ma znaczenia z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy. Starosta Kielecki odmówił bowiem uchylenia decyzji zaskarżonej w postępowaniu wznowieniowym, co uzasadniało brak rozpoznania tego wniosku.

Natomiast wniosek skarżącej Spółki o zawieszenie postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się postępowanie wznowieniowe w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy został oddalony na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. jako niezasadny. Należy wskazać, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny, a merytoryczne powiązanie spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Ś. S.A. z siedzibą w K. (dawniej: Ś. sp. z o.o. z siedzibą w K.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości skarżącej Spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu został ustalony nieprawidłowo, a w konsekwencji błędnie uznano, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz błędnie uznano, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania;

- art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 4-6 K.p.a. przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, że występują podstawy do jej uchylenia.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego ww. przepisów, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie występowały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bowiem postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący;

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego i ostatecznego rozpoznania wniosku Spółki o uchylenie ostatecznej decyzji nr 83/2020 Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 8 lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, na części działki [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie C., w sytuacji gdy rozpoznanie ww. postępowania administracyjnego będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że organ prawidłowo wskazał, iż właściciel terenu górniczego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdyż sposób zagospodarowania terenu górniczego nie ogranicza zabudowy działek, których właścicielem (użytkownikiem wieczysty lub zarządcą nieruchomości) jest skarżąca. Należy wskazać, że zakres tego rodzaju oceny wprost wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., ponieważ stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, także w trybach nadzwyczajnych, w tym wznowieniowym, co do zasady ustala się na podstawie ww. przepisów. W pełni należy podzielić w tym zakresie pogląd, że ww. przepisy Prawa budowlanego stanowią lex specialis względem art. 28 K.p.a. A zatem istnieją podstawy normatywne do twierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę następuje ograniczenie kręgu stron postępowania z uwagi na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Przypomnijmy, że zgodnie z tym przepisami stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W tej zaś sprawie skarżąca Spółka najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazała aby przedmiotowa farma fotowoltaiczna powodowała ograniczenia w zabudowie kopalni. Natomiast jeśli chodzi przy okazji wskazanego wyżej zagadnienia dotyczącego lex specialis, to także w skardze kasacyjnej nie wykazano aby poza art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. obowiązywały "jakieś" przepisy specjalne, z których można by wyprowadzić przymiot strony właściciela funkcjonującej kopalni. Krótko mówiąc, aby skarżąca Spółka mogła podważyć legalność zaskarżonego wyroku musiałaby wykazać, że istnieje co najmniej jeden przepis prawa materialnego, który przyznawałby jej stosowne prawa lub obowiązki, ale związane z ewentualną możliwością zabudowy sąsiednich nieruchomości, np. z uwagi na istnienie dokumentu w postaci Planu Ruchu Zakładu Górniczego. Samo poprzestanie w skardze kasacyjnej na próbie oparcia przymiotu strony na treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., to za mało do skutecznego podważenia oceny Sądu I instancji, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Spółka nie wykazała aby przedmiotowa inwestycji wpływała na sposób zabudowy jej nieruchomości. W tych warunkach jako gołosłowne należało uznać twierdzenia skarżącej Spółki, że błędnie uznano, iż nieruchomości skarżącej Spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powyższe oznacza, że w sprawie wznowieniowej nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ skarżąca Spółka nie wykazała aby w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę została pominięta jako strona postępowania bez własnej winy. Ponadto jeżeli w sprawie wznowionej oceniono, że danemu podmiotowi nie przysługuje przymiot strony, to oznacza, że nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, w tym podnoszonych przez skarżącą Spółkę pozostałych przesłanek wznowieniowych, tj. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. To właśnie z tych względów, skoro w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek, nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie przy tej ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach sprawy doszło do uchybienia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 K.p.a. Niezależnie bowiem od podnoszonej w tym zakresie argumentacji w skardze kasacyjnej, stwierdzenie braku przymiotu strony w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obligowało organ administracyjny do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z tej przyczyny merytorycznej, że wnioskodawcy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie przysługuje przymiot strony postępowania. Dlatego niejako dodatkowo odniesienie się do pozostałych podnoszonych przez skarżącą Spółkę przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. jest bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 4-6 K.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wyłożył skarżącej Spółce, że jej wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się postępowanie wznowieniowe w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy został oddalony na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. jako niezasadny. Ponadto Sąd I instancji trafnie wskazał, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny, a merytoryczne powiązanie spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Co prawda, ocena Sądu I instancji co do wpływu sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę jest lakoniczna, jednak nie zmienia to faktu, że kluczowa dla wyniku niniejszej sprawy jest kwestia braku przymiotu strony skarżącej Spółki. Dopiero ewentualne przyznanie przymiotu strony skarżącej Spółce mogłoby powodować konieczność odniesienia się do innych kwestii, jak np. wpływ postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy na ocenę legalności innych postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. – nierozpoznanie przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zawartego w skardze "zwykłej", nie stanowi wady procesowej, która mogłaby prowadzić do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego wyroku, tym bardziej w sytuacji gdy mamy do czynienia z podmiotem, który nie wykazał skutecznie aby przysługiwał mu przymiot strony postępowania administracyjnego. Poza tym z uwagi na przewidziane w art. 61 § 6 p.p.s.a. możliwe skutki prawne, Sąd I instancji celem rozważenia tych skutków zabezpieczył uprawnienia skarżącej Spółki na etapie postępowania międzyinstancyjnego i kasacyjnego, ponieważ w dniu 16 lutego 2023 r. rozpoznał wniosek skarżącej Spółki, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.