Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 108/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 152
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewody z dnia 08 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania W. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 grudnia 2022 r., nr [...] r.

Decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją Starosty [...] nr [...] z 15 maja 2020 r. (znak: [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla X sp. z o.o. z/s w N. obejmującego dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w O. przy ul. [...] na dz. o nr. ewid.[...], obr. [...], jedn. ewid. [...], miasto O. - dalej: decyzja o pozwoleniu na budowę.

Pismem z 16 lipca 2020 r. (wpływ do organu 20 lipca 2020 r.) J. K. reprezentujący W. B. wniósł o wznowienie postępowania od decyzji o pozwoleniu na budowę, powołując się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazane powyżej postępowanie administracyjne zostało wznowione na mocy postanowienia Starosty [...] z 27 lipca 2020 r.

Pismem z 9 listopada 2020 r. złożonym przez skarżącego w toku postępowania wznowieniowego od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania od decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] decyzją z 12 listopada 2020 r. uchylił ją w całości.

Postanowieniem Starosty [...] z 10 maja 2021 r. (znak: [...]), wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda postanowieniem z 29 czerwca 2021 r. (znak: [...]) uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Starosta [...] decyzją z 11 października 2021 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie administracyjne, które zostało przez Wojewodę utrzymane w mocy decyzją z 19 listopada 2021 r.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 kwietnia 2022 r. (znak: II SA/Po [...]) uchylono decyzję Wojewody i umorzono prowadzone przed Wojewodą postępowanie.

W toku trwającego postępowania wznowieniowego od decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta [...] postanowieniem z 22 lipca 2021 r. (znak: [...]) odmówił z urzędu wstrzymania jej wykonania.

Pismem z 15 października 2021 r. J. K. reprezentujący W. B. - dalej: skarżący, wniósł do Starostwa Powiatowego w O. o udostępnienie w ramach informacji publicznej postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Pismem z 29 października 2021 r. (znak: [...]) przesłano kopię ww. postanowienia. Zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji złożył pismem z 3 listopada 2021 r. skarżący. Z uwagi na zamknięty termin do złożenia zażalenia, Wojewoda pismem z 9 grudnia 2021 r. (znak: [...]) przekazał je wg. właściwości do Starosty [...], celem skierowania sprawy na wznowienie postępowania administracyjnego.

Decyzją Wojewody z 6 lipca 2022 r. (znak: [...]) uchylono decyzję organu I instancji z 12 listopada 2020 r. i orzeczono o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej.

Decyzją organu I instancji z 22 lipca 2022 r. (znak: [...]) umorzono postępowanie wznowieniowe od postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, jako bezprzedmiotowe.

Postanowieniem Wojewody z 12 września 2022 r. (znak: [...]) utrzymano w mocy ww. rozstrzygnięcie Starosty [...].

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 września 2022 r. (sygn. akt II SAB/Po [...]) stwierdzono bezczynność Starosty [...] i zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2022 r., nr [...]

Starosta [...] postanowieniem z 29 listopada 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147, 149 § 1, 150 § 1 i 123 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostatecznym postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

Decyzją Starosty [...] z 22 grudnia 2022 r. (znak: [...]) odmówiono uchylenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący składając pismem z 23 grudnia 2022 r. odwołanie, w którym zarzucono Staroście [...] rażące naruszenie art. 126 k.p.a., ponieważ organ zamiast wydać postanowienie wydał decyzję oraz nie zawarł pouczenia. Jak wskazuje skarżący cyt. "w przedmiotowej sprawie nie chodzi o to, czy W. B. posiada legitymację procesową w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę (wstrzymania wykonania takiego pozwolenia), ale o to, czy powinien otrzymać postanowienie znak. [...] z dnia 22 lipca 2021 r.? Jeśli powinien otrzymać postanowienie (a powinien), to oznacza, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie to powinien otrzymać z tego względu, że to na jego żądanie z dnia 09.11.2020 r. (a nie kogokolwiek innego) toczyło się postępowanie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 grudnia 2022 r. , sygn. akt II SA/Po [...] uchylił postanowienie Wojewody z dnia 12 września 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 lipca 2022 r., nr [...]

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 grudnia 2022 r., nr [...] r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ i instancji wydane orzeczenie błędnie nazwał decyzją, Jednakże w ocenie organu nadanie mylnej nazwy postanowieniu nie zmienia jego charakteru prawnego, a uchybie nie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Ponadto organ wskazał, iż decyzja organu I instancji nie zawierała pouczenia o środkach zaskarżenia. W niniejszej sprawie pismo zatytułowane odwołanie wniesiono przez pełnomocnika jeden dzień po otrzymaniu rozstrzygnięcia, stąd uznać należy, że nie wystąpiły negatywne skutki prawne dla skarżącego.

W niniejszej sprawie przesłanką postępowania wznowieniowego był brak udziału W. B. przy wydawaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Zatem z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda wskazał, iż organ I instancji, realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 września 2022 r. (sygn. akt II SAB/Po [...]), dokonał analizy materiału dowodowego, w tym informacji o powzięciu przez skarżącego terminu o wydanym postanowieniu o odmowie wstrzymania wykonania decyzji i postanowieniem z 29 listopada 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji o odmowie uchylenia Starosta [...] powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) - dalej: Prawo budowlane, w zw. z art. 28 k.p.a. i przeprowadził pełną ocenę przymiotu strony W. B.. Z analizy tej wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącego, co potwierdza decyzja Wojewody z 6 lipca 2022 r. (znak: [...]). Wojewoda zwrócił uwagę na to, że przymiot strony W. B. o pozwoleniu na budowę był przedmiotem rozważań nie tylko Wojewody (znak: [...]) w postępowaniu wznowieniowym również zainicjowanym przez skarżącego od decyzji o pozwoleniu na budowę, ale i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 11 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Po [...]). Nie zmienia to jednak faktu, że przedmiotem niniejszego postępowania wznowieniowego było postanowienie wydane z urzędu o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, które zapadło na kanwie postępowania wznowieniowego od decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc postępowania głównego. Stąd przymiot strony W. B. rozstrzygany jest nie od decyzji o pozwolenia na budowę, jak to mylnie prezentuje Starosta [...], a od postanowienia wpadkowego, jakim jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania tejże decyzji. W tym też zakresie decyzja o odmowie uchylenia była niepełna, czym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej w ramach prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, wyjaśnia się, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której należy uznać, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 lub które można wznowić z przyczyn określonych w art. 145a-145b. Wstrzymanie wykonania następuje w drodze postanowienia, podobnie jak odmowa wstrzymania. Postanowienia takie mogą być wydane z urzędu i na żądanie strony. W przedmiotowej sprawie skarżący mylnie twierdzi, że postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zostało wydane na jego wniosek z 9 listopada 2020 r. Z posiadanych przez tutejszy organ informacji wynika, że ww. wniosek został rozpatrzony, a sprawa zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Po [...]). Natomiast będące niniejszym przedmiotem sprawy wznowienie dotyczy wydanego z urzędu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

Organ zauważył, iż skoro Skarżący nie posiada przymiotu strony, to nawet wydane z urzędu postanowienie w ramach toczącego się postępowania wznowieniowego przez niego zainicjowanego, nie musiało być jemu doręczone. Wynika to ze specyfiki wydawanych z urzędu orzeczeń, które co do zasady doręczane są stronom. Przedmiot niniejszego wznowienia dotyczył rozstrzygnięcia wpadkowego, które nie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego. Dlatego uznać należy, że Starosta [...] w sposób prawidłowy zakończył postępowanie, wydając odmowę uchylenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na niezaistnienie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył W. B. wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżanego postanowienia znak: [...] z dnia 08 lutego 2023 r. i wydanie nowego orzeczenia, tj. uwzględnienie skargi przez Wojewodę w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa),

2. uchylenie postanowienia Wojewody znak: [...] z dnia 08 lutego 2023 r. i poprzedzającej decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 22 grudnia 2022 r. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Wojewodę w trybie autokontroli (art. 135 ppsa),

3. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł].

W uzasadnieniu skargi Skarżący, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, wskazał, że w przedmiotowej sprawie chodzi o to, czy skarżący W. B. po doręczeniu mu w dniu 02 lipca 2021 r. postanowienia Wojewody znak: [...] z dnia 29 czerwca 2021 r. o uchylaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (tj. przez Starostę [...]) powinien otrzymać orzeczenie Starosty [...] będące wykonaniem wskazania Wojewody tj. orzeczenie będące wynikiem ponownego rozpatrzenia żądania skarżącego wstrzymania wykonania decyzji z dnia 09.11.2020 r., którym niewątpliwie było postanowienie nr [...] z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego bezspornie nie doręczono skarżącemu W. B. i tym samym pozbawiono go (bez jego winy) udziału w tym incydentalnym postępowaniu.

Skarżący podkreślił, iż postanowienie z dnia 22 lipca 2021 r. powinien otrzymać z tego względu, że to na jego żądanie z dnia 09.11.2020 r. (a nie z urzędu, czy na żądanie kogokolwiek innego) toczyło się postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. A zatem niewątpliwie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa do wznowienia postępowania (które notabene Starosta wznowił) i do uchylenia postanowienia z dnia 22 lipca 2021 r.

Skarżący wskazał również, że zamienne wydawanie orzeczeń (decyzji zamiast postanowienia i odwrotnie) nie powinno być akceptowane w Państwie prawa.

Skarżący zwrócił uwagę, iż kolejnym dowodem na to, że przysługuje mu legitymacja procesowa strony jest treść uzasadnienia postanowienia GINB znak: [...] z dnia 8 lutego 2023 r., w którym to uzasadnieniu GINB wskazał, iż na działce inwestycyjnej nr [...] zaprojektowano "zgrupowanie 7 miejsc parkingowych" w odległości 5,5 m od działki skarżącego nr [...].

Przepis § 19 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych wskazuje na konieczność zachowania odległości 10 m miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że skarżący chcąc wybudować budynek mieszkalny będzie musiał się odsunąć od granicy działki na odległość 4,5 m (5,5 + 4,5 = 10 m). Ograniczenie to jest nie tylko potencjalne, ale rzeczywiste.

Na marginesie Skarżący wskazał, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku sygn. akt II SA/Po [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. postanowienie znak: [...] z dnia 11.10.2021 r. nazwane błędnie decyzją utraciło swą moc z mocy prawa, a ponadto okoliczności sprawy istotnie się zmieniły po wydaniu wyroku sygn. akt II SA/Po [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy postanowienia (błędnie nazwanego decyzję) Starosty o odmowie uchylenia postanowienia Starosty [...] z 22 lipca 2021 r. (znak: [...]) o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla X sp. z o.o. z/s w N. przy ul. [...], obejmującego dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w O. przy ul. [...] na dz. o nr. ewid.[...], obr. [...], jedn. ewid. [...], miasto O.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawy związane z realizacją ww. inwestycji na działce była już przedmiotem wielu postępowań zarówno przed organami administracji publicznej jak i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.

Z tych też względów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają wyroki sądu administracyjnego odnoszące się nie tylko do wniosku Skarżącego o wznowienia postępowania zakończonego postanowienia Starosty [...] z 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ale również z pozostałych wniosków Skarżącego, w tym wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dla 15 maja 2020 r. o zatwierdzeniu pozwolenia na budowę.

Jednakże przed omówienie powyższego należy przedstawić przebieg postępowania przed złożeniem przez Skarżącego wniosku o wznowienia postępowania zakończonego postanowienia Starosty [...] z 22 lipca 2021 r.

Z tych też względów w pierwszej kolejności wskazać należy, iż ostateczną decyzją z 15 maja 2020 r., nr [...] (znak [...]) Starosta [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: X sp. z o.o.; inwestor; uczestnik) pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...].

Postanowieniem z 27 lipca 2020 r., znak [...] Starosta na wniosek W. B. wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z 15 maja 2020 r.

Wnioskiem z 9 listopada 2020 r. W. B. wystąpił do Starosty o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 15 maja 2020 r. (wniosek wpłynął do organu 10 listopada 2020 r.).

Decyzją z 12 listopada 2020 r. Starosta uchylił ostateczną decyzję z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 10 maja 2021 r. znak [...] Starosta, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z 9 listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji ostatecznej z dnia 15 maja 2020 r..

Decyzja z 1 czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 12 listopada 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda postanowieniem z 29 czerwca 2021 r. nr [...], na skutek rozpoznania zażalenia inwestora, uchylił postanowienie Starosty z 10 maja 2021 r.

Decyzją z 7 czerwca 2021 r., wydaną we wznowionym na wniosek W. B. postępowaniu, Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 15 maja 2020 r. nr [...] (znak [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 11 czerwca 2021 r. znak [...] Starosta [...] wznowił z urzędu, na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 15 maja 2020 r. nr [...]

Następnie Starosta wydanym z urzędu postanowieniem z 22 lipca 2021 r. znak [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej dnia 15 maja 2020 r. nr [...]

Wojewoda decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z 7 czerwca 2021 r.

Starosta decyzją z 30 sierpnia 2021 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 15 maja 2020 r. nr [...] (znak [...]). Decyzja ta również nie została doręczona skarżącemu.

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż w niniejszej sprawie organ w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadził zarówno postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego jak również odrębne postępowanie wszczęte z urzędu.

Kwestię dopuszczalności prowadzenia dwóch odrębnych postępowań de facto w tym samym przedmiocie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]. W wyroku tym Sąd po przedstawieniu ww. stanu faktycznego, zaznaczając dodatkowo, iż Starosta nie doręczył Skarżącemu postanowienia z 22 lipca 2021 r. znak [...] jak i decyzji z 30 sierpnia 2021 r., znak [...] podniósł, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której należy uznać, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 lub które można wznowić z przyczyn określonych w art. 145a-145b.

Ochrona o jakiej mowa w art. 152 k.p.a. ma charakter ochrony tymczasowej – udzielanej na czas trwania postępowania, co oznacza, iż postanowienie wydane na podstawie art. 152 traci moc z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Dopuszczalna jest także możliwość uchylenia lub zmiany takiego postanowienia w razie następczego zaistnienia lub odpadnięcia relewantnej przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym.

Sąd zauważył, iż z powyższego wynika, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie tworzy powagi rzeczy osądzonej i nie uniemożliwia ponownego złożenia wniosku. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i nie jest również rozstrzygnięciem kończącym w sprawie. Jest to postanowienie o charakterze ściśle procesowym, nie określa ono praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego, rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu wznowieniowym.

Podsumowując wskazać należy, iż w omawianym wyroku Sąd nie zakwestionował sytuacji jaka miała w niniejszej sprawie tj. wydania z urzędu postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i następnie wydania takiego postanowienia na wniosek strony.

Wobec powyższego w tym miejscu podkreślić należy, iż wniosek o wznowienie postępowania niewątpliwie dotyczy postępowania wpadkowego prowadzonego z urzędu i zakończonego wydaniem z urzędu postanowienia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 15 maja 2020 r.

Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie z dnia 22 lipca 2021 r. nie jest wynikiem postępowania wszczętego na wniosek Skarżącego, co wynika również z cytowanego wyżej prawomocnego wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]

Warto w tym miejscu wskazać, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku W. B. z dnia 9 listopada 2020 r. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] ([...]) – w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd uznał, że skoro W. B. złożył wniosek w trybie art. 152 § 1 k.p.a., to powinien zostać on formalnie rozpoznany, gdyż w postępowaniu administracyjnym każdy wniosek powinien wywołać adekwatną reakcję organu, a gdy wniosek ma charakter procesowy i stanowi czynność określoną w ustawie, reakcja organu powinna mieć także sprecyzowaną prawną formę.

W konsekwencji wydania powyższego wyroku, Starosta decyzją z 11 października 2021 r., znak [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z 15 maja 2020 r..

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że ze względu na to, iż wcześniej postanowieniem z 22 lipca 2021 r. z urzędu odmówił wstrzymania wykonania decyzji, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Wobec tego stwierdził, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w odwołaniu od tej decyzji Skarżący wskazywał, że nie doręczono mu postanowienia Starosty z 22 lipca 2021 r..

Podobnie w skardze na rozstrzygnięcie Wojewody z 19 listopada 2021 r. nr [...] (wydanego na skutek wyżej wskazanego odwołania) Skarżący zarzucając nieważność podnosił, że załatwienie tego samego podania (żądania z 9 listopada 2020 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji) w kolejnym orzeczeniu w tej samej sprawie wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Odnosząc się do powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocny wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] uznał, że wydane w sprawie decyzje nie były obarczone wadą nieważności, ponieważ dopuszczalne było wydanie z urzędu osobnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania jak i rozstrzygnięcia na wniosek Skarżącego.

Warto również pamiętać w niniejszej sprawie, iż postępowanie z wniosku Skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji zostało umorzone w pkt. 2 wskazanego wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Tym samym słusznie wskazał w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda, że wniosek Skarżącego został rozpoznany, a sprawa zakończyła się prawomocnym wyrokiem z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r.. Słusznie wskazał również organ, że niniejsze postępowanie dotyczy wydanego z urzędu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

Powyższego nie zmienia fakt, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po [...] Starosta został zobowiązany do rozpoznania wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...]

Warto w tym miejscu odnotować, iż Sąd w powyższym wyroku w żądnym zakresie nie odnosił się do kwestii posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, a jedynie wskazał, że wniosek ten nie został rozpoznany.

Również w prawomocnym wyroku z dnia 30 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższego zagadnienie nie rozstrzygnął wskazując jedynie na uchybienia formalne w postaci umorzenia postępowania, które nie zostało wszczęte.

Jednakże, co istotne w niniejszej sprawie w wyroku tym Sąd w opisie stanu faktycznego wyraźnie zaznaczył, iż podczas trwania postępowania wznowieniowego Starosta [...] postanowieniem z 22 lipca 2021 r. odmówił z urzędu wstrzymania jej wykonania.

Skarżący pismem z dnia 15 października 2021 r. wniósł do Starostwa Powiatowego w O. o udostępnienie w ramach informacji publicznej postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, a informacja powyższa została mu udostępniona przy piśmie z dnia 29 października 2021 r. W rezultacie pismem z dnia 03 listopada 2021 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, jednak z uwagi na upływ terminu do złożenia zażalenia, Wojewoda pismem z dnia 09 grudnia 2021 r. przekazał je według właściwości do Starosty [...], celem skierowania sprawy na wznowienie postępowania administracyjnego.

W wyroku tym Sąd zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozstrzygał o umorzeniu postępowanie, które się w ogóle nie toczyło, co powoduje, że wydanie zaskarżonego postanowienia było niemożliwe. Sąd wyjaśnił, iż wbrew stanowisku organu nie można umorzyć postępowania, czyli procesowo zakończyć postępowania, które formalnie nie było prowadzone. Przepisy k.p.a. są w tym przypadku bardzo restrykcyjne i wymagają w pierwszym etapie rozstrzygnięcia formalnego w postaci wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub też postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w świetle prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadłych w sprawie II SAB/Po [...] i II SA/Po [...] organy zobowiązane były do rozpoznania wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym i co istotne wydanym z urzędu postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...]

W niniejszej sprawie organ stosując się do powyższych wytycznych w pierwszej kolejności wznowił postępowania (postanowienie z dnia 29 listopada 2022 r.), a następnie decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. odmówił uchylenia postanowienia z dnia 22 lipca 2021 r. uznając, iż Skarżącemu nie przysługuje interes prawny w prowadzonym z urzędu postępowaniu zakończonym postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r.

Dokonując oceny zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć istotne jest zatem ustalenia czy Skarżącemu przysługiwał w prowadzonej z urzędu sprawie o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przymiot strony.

Dokonując powyższej oceny organ I instancji szczegółowo opisał dlaczego Skarżącemu w tym zakresie nie przysługuje interes prawny. Natomiast organ odwoławczy w tym zakresie odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], w którym to wyroku Sąd przesądził, że Skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z 15 maja 2020 r.

Skład orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację zawartą w powyższym wyroku, czyniąc ją jednocześnie - bez konieczności zbędnego powtarzania całości- częścią niniejszego uzasadniania.

Warto w tym miejscu wskazać, iż Sąd w omawianym wyroku dokonał oceny interesu prawnego Skarżącego nie tylko z punku widzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale również uwzględniając art. 28 K.p.a.

W omawianym wyroku Sąd wyraźnie zaznaczył, iż kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1394/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Sąd, po przytoczeniu treści przepisów prawa, stanął na stanowisku, iż każde (nawet niezabronione przepisami prawa) zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu oceny czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, jak już wskazano, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy prawa nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713).

Sąd podziela stanowisko, iż samo sąsiedztwo z działką inwestycyjną nie może przesądzać o kwestii istnienia interesu prawnego.

Należy pamiętać, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, V kondygnacyjnych, niepodpiwniczonych, krytych dachami płaskimi, o wymiarach 15,90 x 20,76 m. Budynki te zlokalizowano na dz. o nr. ewid.[...], obr. [...], jedn. ewid. [...], miasto O. i jeden z nich znajduje się od strony ul. [...], a drugi w głębi działki, tj. od strony torów kolejowych. Najbliżej nieruchomości wnioskodawcy usytuowany jest budynek od strony torów kolejowych.

W omawianym wyroku z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] Sąd wskazał, iż dla oceny interesu prawnego Skarżącego najbardziej istotnym dokumentem jest projekt zagospodarowania terenu.

Z mapy obrazującej rozmieszczenie elementów inwestycji jednoznacznie wynika, że granice działki inwestora są znacznie oddalone od planowanego utwardzenia terenu, a tym bardziej od samych budynków.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu nowoprojektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 65 m od granic nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego i 71,5 m od jego budynku.

Sąd uznał, iż z tych względów nie ulega wątpliwości, że nie zostaną w żaden sposób naruszone odległości określone w § 12 rozporządzenia.

Warto w tym miejscu odnotować, w szczególności w świetle zarzutów skargi, iż w omawianym wyroku Sąd dokonał również oceny kwestii lokalizacji miejsc postojowych i ich odległość od działki Skarżącego. Warto w tym miejscu wskazać, iż uzasadnienie skargi w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z ww. wyrokiem. Natomiast zawarte w uzasadnieniu skargi rzekome fragmenty postanowienia GINB nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie interes prawny.

Z tych też względów wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2022 r. Sąd wskazał, że z planu zagospodarowania terenu wynika, że planowane utwardzenie znajduje się około 30 m od granic z nieruchomością Skarżącego, a planowane miejsca parkingowe oddalone są o ponad 50 m.

Tym samym nie może być mowy, iż takie zaplanowanie utwardzenia i miejsc postojowych wpłynie na sposób zagospodarowania nieruchomości Skarżącego.

Sąd uznał również, iż kwestia lokalizacji pojemnika na śmieci, zmiany naturalnego spływu wód opadowych oraz w zakresie ochrony przeciwpożarowej w świetle obowiązujących przepisów prawa nie pozwalają na uznanie, że Skarżącemu przysługuje interes prawny.

Sąd nie dostrzegł również aby nieruchomość Skarżącego doznawała ograniczeń w zakresie hałasu. Sąd zaznaczył, iż w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że przedmiotem inwestycji jest budownictwo mieszkaniowe, a więc zabudowa podlegająca tej samej ochronie akustycznej co nieruchomość Skarżącego. W ocenie Sadu, mając również na uwadze znaczną odległość nieruchomości Skarżącego od miejsca lokalizacji budynków, nie dojdzie do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącego z uwagi na emisje hałasu.

Sąd zwrócił również uwagę, iż załączona do projektu budowlanego analiza zacienienia, nasłonecznienia i przesłaniania jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość Skarżącego w żadnym stopniu z tego tytułu nie doznaje ograniczeń.

Jak wskazano już wyżej skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą argumentację uznając ją jednocześnie za własną.

W tym stanie rzeczy słusznie organ uznał, że przedmiotowa budowa nie będzie powodować jakiekolwiek uciążliwości, a tym samym ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącego.

Wobec powyższego skoro podanie o wznowienie postępowania pochodziło od osoby nielegitymującej się interesem prawnym organ zasadnie odmówił uchylenia postanowienia z dnia 22 lipca 2021 r.

Warto w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli innymi słowy - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że prowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie, czy w sprawie wystąpiła wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania, nie przesądza jeszcze, wbrew zarzutom skargi, że dana przesłanka wystąpiła w sprawie. Dopiero bowiem dokonane w toku wznowionego postępowania pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia owej przesłanki wznowienia, przesądzają o jej istnieniu w sprawie.

Jednocześnie podkreślić należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 940/15 – Lex nr 2117249, Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/14 – Lex nr 1655246, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W kontrolowanej przez Sąd sprawie Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wobec powyższego mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 22 lipca 2021 r. zostało wydane z urzędu, a Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, to tym samym brak było podstaw do uznania, że Skarżącemu należało doręczyć ww. postanowienie oraz że przez brak jego doręczenia pozbawiono go możliwości działania.

Odnosząc się do zawartego w skardze stwierdzenia, że zamienne wydawanie orzeczeń (decyzji zamiast postanowienia i odwrotnie) nie powinno być akceptowane w Państwie prawa wskazać należy, iż zgodzić należy się ze Skarżącym, że taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Powyższe jednak nie może prowadzić do automatyzmu w uznaniu wadliwości orzeczenia organu I instancji prowadzącej do jego uchylenia.

W ocenie Sądu błędnie nazwane przez Starostę "decyzją" orzeczenie z 22 grudnia 2022 r. odmawiającej uchylenia postanowienia z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest obarczone wadą, która uzasadniałaby wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zatem wydanie w sprawie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Analogicznie będzie w przypadku decyzji, nadanie mylnej nazwy postanowienia nie zmienia jej charakteru prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11).

Również brak pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, pomimo prawnego obowiązku jego zamieszczenia w decyzji, sam w sobie nie może prowadzić do uchylenia postanowienia organu I instancji.

Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

W orzecznictwie wskazuje się, iż brak pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z błędnym pouczeniem. Z tych względów stwierdzić należy, że skoro Skarżącego nie poinformowano o możliwości wniesienia zażalenia, to zgodnie z art. 112 k.p.a., powinien mieć on możliwość skorzystania z przewidzianego prawem środka zaskarżenia, co zniweluje skutki braku wcześniejszego prawidłowego pouczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 633/19, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie Skarżący z takiego prawa skorzystał.

Ponadto bez wpływu na wynik niniejszej sprawy jest okoliczność, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku sygn. akt II SA/Po [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. postanowienie znak: [...] z dnia 11 października 2021 r. utraciło swą moc z mocy prawa.

W wyroku tym Sąd przesadził o dopuszczalności wydania kilku postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem fakt wyeliminowania jednego z nich nie może prowadzić do uznania, że powyższe ma wpływ na na ocenę posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej.

Na marginesie warto również wskazać, iż także utrata mocy przez postanowienia z dnia 22 lipca 2021 r., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ wszczęte postępowania zakończyło się na etapie badania zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu dopiero pozytywna weryfikacji zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania pozwalałaby organowi na dalszą ocenę sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 P.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.