Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 800/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 9 ust. 1, art. 12, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. g i f, art. 18a ust. 1 i ust. 4, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 212 par. 1, art. 219, art. 220, art. 250 par. 2-5
journal: Dz.U. 2024 poz 18
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
article: art. 1 par. 2, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 134, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 maja 2024 r., Nr II/25/24 w przedmiocie przyjęcia planu pracy komisji rewizyjnej rady miasta I. stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części dotyczącej planowanych kontroli w listopadzie 2024 r. w zakresie punktu 1 "Kontrola działalności K. w latach 2020-2023", II. zasądza od Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle na rzecz strony skarżącej Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą nadzorczą z dnia 14 sierpnia 2024 r., Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr II/25/24 Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z 28 maja 2024 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia planu pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle na rok 2024 (dalej także jako: "Uchwała") w części obejmującej fragment załącznika dotyczący planowanych kontroli w listopadzie 2024 r., tj. słów: "1. Kontrola działalności K. w latach 2020 - 2023".

Wojewoda w skardze przedstawił zwięźle stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że w dniu 21 grudnia 2023 r. Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle uchwałą Nr LXV/767/23 przyjęła plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle na rok 2024. Uchwałą Nr II/25/24 Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z 28 maja 2024 r. zmieniono uchwałę Nr LXV/767/23 z 21 grudnia 2023 r. w części obejmującej fragment jej załącznika planując m.in. w listopadzie 2024 r. przeprowadzenie "Kontroli działalności K. w latach 2020 - 2023". Organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że skrót K. oznacza spółkę: K. Sp. z o.o., o nr. KRS: [...] (dalej jako: "Spółka"), w której wspólnikami są: Gmina Kędzierzyn - Koźle, G. S.A. i J. S.A. (ta ostatnia nieujawniona w Rejestrze Przedsiębiorców na podstawie art. 38 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz. U. z 2024 r. poz. 979).

W uzasadnieniu prawnym skargi Wojewoda zarzucił kwestionowanemu fragmentowi Uchwały istotne naruszenie art. 18a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g."). Podkreślił, że komisja rewizyjna nie jest organem kontroli gminy. Nie działa samodzielnie. Zakres jej uprawnień nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w takim zakresie. Kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy. W ocenie organu nadzoru kontrola Spółki nie mieści się w zakresie uprawnień podmiotowych Komisji Rewizyjną Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle określonych w art. 18a ust. 1 u.s.g. Spółka nie może być bowiem uznana za jednostkę organizacyjną Gminy Kędzierzyn - Koźle w rozumieniu w art. 18a ust. 1 u.s.g. Stanowisko swoje uzasadniał wielopłaszczyznowo powołując się m.in. na: art. 15 u.s.g., art. 10a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679 - dalej jako: "u.g.k.") w zw. z art. 219 i art. 220 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18, z późn. zm. – dalej jako: "k.s.h."); art. 212 § 1 k.s.h. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.s.g. Zwrócił uwagę Wojewoda na odmienną sytuację spółek ze 100 % udziałem jednostki samorządu terytorialnego, co do których w orzecznictwie dopuszczono ich objęcie kontrolą komisji rewizyjnej rady gminy (wskazał na wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 657/19). Stwierdził, że w sprawie jest inaczej, bo Gmina Kędzierzyn - Koźle nie jest zatem jedynym wspólnikiem Spółki. Końcowo stwierdził, że Komisja Rewizyjna Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle nie posiada kompetencji kontrolnych wobec tego rodzaju Spółki. Rada może ją kontrolować ale pośrednio przez kontrolę działalności gminy, tj. organu wykonawczego Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle wykonującego w Spółce uprawnienia właścicielskie gminy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn - Koźle nie zgodziła się z Wojewodą Opolskim. Zwróciła uwagę, że przepisy ustrojowe nie definiują pojęcia gminna jednostka organizacyjna przez odwołanie się do struktury własnościowej, a różnicuje w oparciu o nią tylko ich stosunki wewnętrzne. Prawo spółek nie różnicuje statusu prawnego spółek ze względu na ich strukturę własnościową. Także prawo publiczne odnosi szczególne regulacje do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego nie różnicują ich stosowania od wysokości udziału jaki samorządowi w spółce przysługuje. O ile gmina aprobuje pogląd, że do kwalifikacji spółki jako gminnej jednostki organizacyjnej jest wykonywanie zadań gminy jako podstawowego celu spółki, to podnosi, że zadania gminy może wykonywać nie tylko spółka, w której Gmina jest jedynym wspólnikiem, ale także taka spółka do której gmina przystąpiła. Za wadliwy i pobawiony podstaw normatywnych uznaje pogląd organu nadzoru negujący kompetencje kontrolne Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z uwagi na to, że gmina Kędzierzyn - Koźle nie jest jedynym wspólnikiem Spółki. W konkluzji wnosi o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska wyrażone w złożonych do Sądu pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: p.p.s.a.") zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Zasadniczą osią sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy zlecona Komisji Rewizyjnej kontrola działalności Spółki jest prawnie dopuszczalna. Kluczowa według organu nadzoru jest kwestia istnienia regulacji szczególnych z u.g.k. oraz czy Spółka - poza skarżącą gminą – ma innych wspólników, co wyklucza jej uznanie za "gminną jednostkę organizacyjną" w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g.

Przeciwnego zdania jest gmina akcentując, że przepisy ustrojowe nie definiują "gminnej jednostki organizacyjnej" przez odwołanie się do struktury właścicielskiej i nie różnicują statusu prawnego spółek ze względu na ich strukturę własnościową (wysokość udziału gminy) jak i z punktu widzenia regulacji szczególnych zawartych w u.g.k.

Wskazać należy, że stan faktyczny przedstawiony w części historycznej uzasadnienia nie jest sporny i nie budzi wątpliwości Sądu. Zbyteczne jest w tym miejsce jego ponowne przytaczanie. Spór w sprawie ma w istocie charakter prawny. Sąd w sporze tym uznaje trafność wielopłaszczyznowej argumentacji organu nadzoru wykazującej, że zakres zleconej Komisji Rewizyjnej kontroli działalności Spółki za lata 2020 – 2023 wykracza poza kompetencje kontrolne samej Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle.

W podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały powołano art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g. oraz § 66 ust. 1 uchwały nr XXIII/301/12 Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z 28 czerwca 2012 r. w sprawie Statutu Gminy Kędzierzyn - Koźle (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2024 r. poz. 1013).

Przepis art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g. stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (ust. 1). Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 (ust. 4). Zgodnie z § 66 ust. 1 Statutu Gminy Kędzierzyn - Koźle podmioty kontrolowane oraz rodzaje, zakresy i terminy kontroli przeprowadzanych przez Komisję Rewizyjną określone są w rocznych planach pracy Komisji Rewizyjnej uchwalanych przez Radę na wniosek Komisji Rewizyjnej składany najpóźniej do dnia 30 stycznia każdego roku, a także w odrębnych uchwałach Rady.

Na tej podstawie rada gminy została upoważniona do powołania komisji rewizyjnej, za pomocą której wykonuje swoje uprawnienia kontrolne zlecając jej kontrolę. Komisja rewizyjna nie jest jednak samodzielnym organem kontrolnym gminy ale wewnętrznym organem rady. Prawidłowym jest więc ogólne spostrzeżenie organu nadzoru, że uprawnienia komisji rewizyjnej są pochodną ww. kompetencji kontrolnych rady gminy, że rada gminy nie może przekazać komisji rewizyjnej więcej uprawnień niż sama posiada. Innymi słowy zakres podmiotowy i przedmiotowy zleconej komisji rewizyjnej kontroli musi mieścić się w kompetencjach rady gminy.

Podobny pogląd prawny wyraził NSA w wyroku z 15 lipca 2009 r., stwierdzając, że: "Komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem rady gminy. Płynie stąd wniosek, że jej kompetencje są pochodną kompetencji rady gminy (w szczególności komisja może kontrolować tylko takie jednostki, które podlegają kontroli rady gminy), nawet wówczas, gdy zostały jej ustawowo przydzielone" (sygn. akt II OSK 663/09). Sąd pogląd ten podziela.

Warto w tym miejscu też zaznaczyć, że u.s.g. nie definiuje użytego w art. 18a ust. 1 u.s.g. pojęcia "gminna jednostka organizacyjna", co więcej analiza tej ustawy wskazuje na panujący w tym zakresie chaos terminologiczny, prowadzący do rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 657/19). Ustawa posługuje się bowiem pojęciami: "gminna osoba prawna", "gminna jednostka organizacyjna" oraz "jednostka organizacyjna gminy". Wobec niedoprecyzowanego w ustawie wyrażenia "gminna jednostka organizacyjna" dopuszczalność kontroli zleconej komisji rewizyjnej przez radę gminy winna być wywodzona z kompleksowej wykładni przepisów.

Sąd podziela argumentację Wojewody, stwierdzając podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu we wskazanej przez niego części, z tego powodu, iż szczególnymi przepisami w zakresie kontroli spółek prawa handlowego z udziałem gminy są regulacje u.g.k., które po pierwsze określają, że gospodarka komunalna dotyczy wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej (por. art. 1 u.g.k.). Po drugie, to rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny gminy postanawia o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Zatem jeżeli zatem rada gminy zdecyduje o wyborze formy gospodarki komunalnej w postaci spółki prawa handlowego, to w konsekwencji, zgodnie z przepisem art.10a u.g.k., musi działać w takiej spółce obligatoryjnie rada nadzorcza, do której stosuje się przepisy k.s.h. z zastrzeżeniem przepisów wspomnianej u.g.k., czyli za nadzór w takiej spółce odpowiada, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, rada nadzorcza. Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 i 2 u.g.k. w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Szczegółowe obowiązki rady nadzorczej określa art. 219 k.s.h. oraz umowa spółki (por. art. 220 k.s.h.). Rada nadzorcza jest więc w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego organem obligatoryjnym.

Kontrolę spółek prawa handlowego reguluje także k.s.h. W myśl art. 212 § 1 k.s.h. prawo kontroli służy każdemu wspólnikowi. Prawa i obowiązki wspólnika w spółce z o.o. z udziałem danej gminy wykonuje jej organ wykonawczy (tu: Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle). Do niego bowiem należy kompetencja do gospodarowania mieniem komunalnym (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

To zaś oznacza, że spółkę prawa handlowego z udziałem gminy co do zasady kontroluje rada nadzorcza lub organ wykonawczy gminy jako podmiot właściwy do wykonywania uprawnień właścicielskich gminy.

Trafnie podnosi zatem Wojewoda, że bezpośrednią kontrolę w Spółce sprawować będzie jej własny organ nadzoru (tj. rada nadzorcza Spółki powołana na podstawie art. 10a u.g.k.) oraz jej wspólnik (tj. gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle na podstawie art. 212 § 1 k.s.h. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

Komisja Rewizyjna może kontrolować Spółkę ale tylko pośrednio poprzez kontrolę Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle.

Argumentację tę wzmacnia podział kompetencji pomiędzy organami gminy i zasady ich współdziałania w sprawach dotyczących spółek z udziałem jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. z zastrzeżeniem art. 12 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. W ocenie Sądu przyznanie kompetencji radzie gminy polegającej na stanowieniu prawa (w tym prawa miejscowego) lub kontroli nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa w tym przepisów kompetencyjnych. Na terenie gminy obowiązuje zasada domniemania kompetencji rady gminy (stanowiących i kontrolnych zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g.) wyrażona w art. 18 ust. 1 u.s.g. Równocześnie jednak kompetencje rady gminy w zakresie spraw majątkowych gminy zostały określone wąsko. Rada gminy jest bowiem właściwa do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, które przekraczają zakres zwykłego zarządu wymienionych wprost w art. 18 ust. 2 pkt. 9 u.s.g. Do tych kompetencji rady gminy, w zakresie spółek z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, należy stanowienie aktów normatywnych (por. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g.) i wydawanie indywidualnych aktów organizacyjnych (por. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.).

Zaznaczyć też należy, że w sferze gospodarowania mieniem komunalnym organem właściwym jest organ wykonawczy gminy (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

Treść art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz f, art. 30 ust. pkt 3 u.s.g. wskazuje, że ustawodawca, przyznał radzie gminy tylko wybrane kompetencje w sprawach majątkowych gminy dotyczących spółek z udziałem jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd nadto podziela pogląd, że pojęcie "gminnej jednostki organizacyjne", o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g., należy ujmować szeroko.

Będzie ono dotyczyło zatem tych jednostek organizacyjnych, które zostały utworzone przez konkretną gminę i nie posiadają osobowości prawnej, a więc są w pełni podległe władztwu organizacyjnemu, służbowemu i osobowemu organów gminy (tj. jednostki organizacyjne gminy). Ponadto pojęcie gminne jednostki organizacyjne będzie obejmowało takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną (tj. gminne osoby prawne), z zastrzeżeniem, że gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, a z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 25/23).

W rozpoznawanej sprawie Spółka nie spełnia tych warunków. Gmina Kędzierzyn - Koźle nie posiada w Spółce pełni władztwa właścicielskiego, a z przepisów prawa publicznego (tj. u.g.k. i k.s.h.) wynika, że jej kontrola nie należy do kompetencji Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle.

Ma rację Wojewoda, że jest to sytuacja odmienna od przypadku spółki prawa handlowego ze 100 % udziałem gminy. Sąd podziela pogląd prawny, że spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania (zob. art. 6 i art. 7 u.s.g.). Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, są kwalifikowane jako mieszczące się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych", pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt. I OSK 657/19).

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie taki przypadek nie zachodzi skoro Gmina Kędzierzyn - Koźle nie jest wyłącznym właścicielem Spółki.

W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca jest spółką prawa handlowego, a zatem przedsiębiorcą. Z zapisów Rubryki 1 Działu 3 wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego dla skarżącej przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...] (k. 11 - 13 akt sądowych) wynika, że zakres jej działalności to wyłącznie działalność gospodarcza - wg PKD: 68 10 Z Kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek; 68 20 Z Wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi; 70 21 Z Stosunki międzyludzkie (public relations) i komunikacja; 85 59 B Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane; 73 11 Z Działalność agencji reklamowych; 82 30 Z Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów; 82 99 Z Pozostała działalność wspomagająca prowadzenie działalności gospodarczej, gdzie indziej niesklasyfikowana; 85 60 Z Działalność wspomagająca edukację.

Z przepisów k.s.h. wynika, że w spółce kapitałowej wspólnicy co do zasady wkładają kapitał do spółki i oczekują zysków, a każdy wspólnik może oddawać głos i tym samym wpływać na działalność podejmowaną przez spółkę. Rolą wspólników w spółce jest więc powoływanie i odwoływanie zarządu, a także decydowanie o strategicznych sprawach spółki, na przykład o podziale jej zysku, sposobie pokrycia strat, zatwierdzaniu sprawozdań zarządu z działalności, zmianach w umowie spółki itd. Zasadą jest, także że wspólnicy spółki z o.o. mają równe prawa i obowiązki, a zakres ich uprawnień uzależniony jest od liczby (wartości) posiadanych udziałów. Podstawowe prawa wspólnika spółki z o.o. to prawo do udziału w zgromadzeniu wspólników i prawo głosu. Realizując je wspólnik może współdecydować o losach spółki. Jednocześnie każdy wspólnik ma prawo udziału w zgromadzeniu wspólników, oddania głosu, udziału w zysku wynikającego z rocznego sprawozdania finansowego i przeznaczonego do podziału uchwałą zgromadzenia wspólników, zaskarżania uchwał zgromadzenia wspólników, o ile zachodzą okoliczności opisane w art. 250 § 2-5 k.s.h.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Spółka nie mieści się w pojęciu "gminnej jednostki organizacyjnej" w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g. pomimo tego, że z semantycznego punktu widzenia może być jednostką organizacyjną utworzoną przez gminę. Nie spełnia ona przedmiotowego kryterium, mającego umocowanie w art. 9 ust. 1 u.s.g., tj. bycia jednostką organizacyjną, której podstawowym celem jest wykonywanie zadań własnych gminy tj. "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty" (zob. art. 6 i art. 7 u.s.g. oraz art. 1 u.g.k.). Spółka jest bowiem przedsiębiorcą i jej podstawowym celem jest realizacja zadań ujawnionych w KRS, wskazanych przez jej wspólników, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej. Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle nie posiada kompetencji do jej kontroli.

W tej sytuacji do kontroli działalności Spółki przez jej wspólnika Gminę Kędzierzyn-Koźle znajdą zastosowanie powołane w skardze i w wyroku Sądu regulacje dotyczące tworzenia spółek z udziałem gminy zawarte w u.g.k. i k.s.h.

Z powyższego wynika, że Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle podejmując Uchwałę nie była upoważniona do zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli działalności Spółki w latach 2020 - 2023. Będąc zobligowana do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy przekroczyła granice swojej delegacji. Zobowiązanie organu do przestrzegania granic upoważnienia wynika z konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP, w świetle której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Naruszenie normy kompetencyjnej rozstrzyga o nieważności Uchwały w części.

W świetle przedstawionych okoliczności, skarga w powyższym zakresie zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł (por. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.