Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 593/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi N. M., W. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 lutego 2023 r. nr WINB-WOA.7721.340.2022.PG/DS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7 lipca 2022r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę 1014 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 25 lutego 2023 r. nr WINB-WOA.7721.340.2022.PG/DS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania N.M. i W.K. (dalej – Skarżący, Inwestorzy):

1) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) nr [...] z dnia 7 lipca 2022 r. znak [...] w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku: do 30 czerwca 2023 r.,

2) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 29 stycznia 2022 r. J. i E. A. powiadomili organ I instancji o nieprawidłowościach dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr 1 przy ul. [...] w L..

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (w tym oględzin budynku), organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 7 lipca 2022 r. nakazał Skarżącym doprowadzić wskazany budynek do stanu zgodnego z prawem poprzez:

1) skrócenie okapu dachu budynku od strony granicy z działką nr 2 poprzez jego zlicowanie ze ścianą budynku z odprowadzeniem wód opadowych na własny nieutwardzony teren,

2) zdemontowanie z zachodniej elewacji budynku mieszkalnego 1 warstwy ocieplenia ze styropianu,

3) zdemontowanie z północnej i południowej elewacji warstw styropianu w pasie 2,0 m od granicy z działką nr 2,

4) wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr 2, wyprowadzonej 30 cm ponad połać dachu budynku lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.

Termin wykonania powyższych robót określono do dnia 31 grudnia 2021 r.

W motywach decyzji Powiatowy Inspektor wskazał, że z analizy fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że doszło do: rozbiórki starej więźby dachowej i wykonania nowej z wysuniętym okapem nad działkę nr 3; wykonania nowych otworów okiennych i tarasowych. Zdaniem organu I instancji, takie roboty wykonane w odniesieniu do budynku posadowionego w granicy należy zakwalifikować jako przebudowę budynku, wymagającą wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro Inwestorzy nie dysponowali takim pozwoleniem, to zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b. Uzasadniając zasadność nałożenia obowiązków wskazano na § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej rozporządzenie), który określa wymagania dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, której realizacja jest konieczna z racji na usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy. W dalszej części decyzji Powiatowy Inspektor przyjął, że ocieplenie budynku nie wymagało pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c u.p.b., gdyż wysokość budynku nie przekracza 12 m (wynosi 7,39 m). Niemniej jednak z racji na to, że brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a ocieplenie wykonane zostało przy użyciu styropianu, który w myśl załącznika nr 3 do rozporządzenia nie jest materiałem niepalnym, to nastąpiło to z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych. Otóż § 232 rozporządzenia wymaga, aby ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego wykonane były z materiałów niepalnych. Dlatego też nakazano usuniecie ocieplenia w zakresie określonym w sentencji decyzji.

W odwołaniu z dnia 26 lipca 2022 r. Inwestorzy zanegowali decyzję Powiatowego Inspektora zarzucając jej:

1) przyjęcie błędnej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dotyczącej robót trwających, wstrzymanych postanowieniem, podczas kiedy roboty zostały zakończone;

2) błędne przyjęcie, że wykonywanie przebudowy ścian zewnętrznych prowadziło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, co w konsekwencji zdaniem organu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na prace prowadzone przy ścianach zewnętrznych;

3) nakazanie skrócenia okapu budynku od strony granicy z działką nr 2 bez podstawy prawnej;

4) błędne uznanie, że w wyniku prowadzonych robót doszło do "wykonania nowej więźby dachowej z wysuniętym okapem na działkę nr 3", podczas gdy przeprowadzono prace polegające na wymianie elementów więźby nienadających się do dalszej eksploatacji i na wymianie pokrycia dachu z dachówki na blachę, co odpowiada definicji remontu;

5) niemające pokrycia w przepisach nakazanie zdemontowania z północnej i południowej elewacji warstw styropianu w pasie 2 m od granicy z działką nr 2, bez uwzględnienia faktu, że w budynku garażu położonym na działce 3 wykonana została ściana oddzielenia przeciwpożarowego wysunięta 30 cm przed elewację, a od strony tylnej budynek garażu wysunięty jest na około 1 m poza budynek mieszkalny;

6) niemające pokrycia w przepisach nakazanie "wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony dziatki 2, wyprowadzonej 30 cm ponad połać dachu budynku lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia".

Wojewódzki Inspektor nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 7 lipca 2022 r., dokonując korekty jedynie z zakresie terminu wykonania obowiązków. W motywach decyzji powtórzono argumentację Powiatowego Inspektora, którą organ odwoławczy uznał za prawidłową.

W skardze z dnia 24 marca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestorów zarzucił decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie;

2) art. 3 pkt 7 i 8 u.p.b. poprzez przyjęcie, iż roboty budowlane spełniały definicję przebudowy, a nie remontu;

3) § 12 ust. 5 i § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez błędne uznanie planowanych prac za przebudowę, a nie remont, bezpodstawne nakazanie skrócenia okapu budynku od strony granicy z działką nr 2, bezpodstawne nakazanie zdemontowania z północnej i południowej elewacji warstw styropianu w pasie 2,0 m od granicy z działką nr 2, brak uwzględnienia faktu, iż dach pokryty jest blachą, która to jest pokryciem niepalnym i nierozprzestrzeniającym ognia;

4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: błędne uznanie planowanych prac za przebudowę, a nie remont, błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych budynku, błędne przyjęcie rozszerzenia obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku na działkę sąsiednią, brak przyjęcia, iż roboty na dachu stanowiły jedynie odtworzenie stanu pierwotnego;

5) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii technicznej na okoliczność ustalenia, czy roboty budowlane spełniały definicję remontu, czy też przebudowy, czy roboty spowodowały zmianę parametrów użytkowych lub technicznych budynku;

6) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozpatrzenia przez organ zarzutów Skarżących, które miały charakter merytoryczny.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w decyzji organu I instancji wskazano błędną podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b, podczas gdy w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 7 u.p.b. W dalszej kolejności podniesiono, że organy nie uzasadniły stanowiska, że przeprowadzone prace miały charakter przebudowy, w ramach której doszło do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku. Pełnomocnik zauważył, że z materiału dowodowego, w tym załączonych do akt fotografii, nie można wywieść, aby więźba dachu została rozebrana i następnie wykonana na nowo. Twierdzi on natomiast, że prace te w istocie polegały na wymianie tych elementów więźby, które były w złym stanie technicznym, a następnie na wymianie poszycia dachu. Tym samym nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, a jedynie odtworzono stan pierwotny. Dodał, że samo posadowienie budynku w granicy nie uzasadnia w niniejszym przypadku zwiększenia jego oddziaływania na działkę sąsiednią. Tym bardziej, że – jak zauważa pełnomocnik – garaż przylegający do budynku jego mocodawców powstał znacznie później. Ostatnia z okoliczności wskazuje ponadto, że organ nadzoru budowlanego winien wtedy zainteresować się, czy aby roboty budowlane prowadzone przez sąsiadów nie naruszają przepisów przeciwpożarowych. Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że ocena warunków przeciwpożarowych winna uwzględniać istniejące już zabezpieczenia w tej materii. Ponadto – według pełnomocnika - wybudowanie garażu bez uzgodnienia ze Skarżącymi stało się źródłem dodatkowych obowiązków przeciwpożarowych. W takiej sytuacji, w opinii pełnomocnika, należy wyważyć interes jego mocodawców i właścicieli działki sąsiedniej, tj. nie można całkowicie przerzucać powinności wykonania tych obowiązków wyłącznie na Inwestorów. Autor skargi wyraził również pogląd, że brak jest podstaw do żądania skrócenia okapu dachu, skoro w ramach remontu jego długość nie uległa zmianie, a garaż sąsiadów powstał później niż budynek mieszkalny. Dostrzeżono także, że dach pokryty jest blachą, a więc materiałem niepalnym, podczas gdy realizacja obowiązku z pkt 4 uzasadniona jest przepisem § 235 ust. 4 rozporządzenia. Skoro więc organ nie wykazał, że blacha jest materiałem palnym, to niezasadnym jest kierowanie obowiązku z pkt 4. Pełnomocnik stwierdził także, że kwestie techniczne dotyczące niniejszej sprawy winny być wyjaśnione w formie opinii. Końcowo pełnomocnik uznał, że organ nie ustosunkował się zarzutów Skarżących, które miały charakter merytoryczny.

Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 15 lutego 2023 r. dotycząca postępowania naprawczego skierowanego do części robót budowlanych prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej w odniesieniu do budynku mieszkalnego Inwestorów. Zdaniem organów, zakres prac oraz lokalizacja budynku w granicy nieruchomości uzasadnia twierdzenie, że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zwiększył się zakres oddziaływania budynku poza teren działki, na której jest on posadowiony. Wskazano, że podstawą dla takiego stanowiska jest art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a u.p.b. Ponadto podstawą nakazów o charakterze przeciwpożarowym są – według organów – przepisy § 232 i § 235 ust. 3 rozporządzenia.

Odmiennego zdania są Skarżący, którzy stoją na stanowisku, że bezpodstawnym było kwalifikowanie przeprowadzonych prac, jako wymagających pozwolenia na budowę. Według nich, prace związane z więźbą dachu nie były przebudową, a jej remontem. Wyrażono pogląd, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do wydania nakazu skrócenia okapu dachu budynku, który wykracza poza granice ewidencyjne działki, na której zlokalizowany jest owy budynek. Zanegowali również potrzebę dostosowania budynku do wymagań przeciwpożarowych. Wywiedli to z faktu, że skoro dach został pokryty blachą, a więc materiałem niepalnym, to nie znajduje zastosowania § 235 ust. 3 rozporządzenia dotyczący obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Niezależnie od tego podnieśli, że powinność ta powstała w wyniku wybudowania bez uzgodnienia z nimi garażu przez sąsiadów, który przylega do ich budynku, a tym samym sąsiedzi winni być również zobligowani do udziału w pracach dotyczących tego obowiązku.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. (wstrzymania robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wydanie decyzji w tej materii jest kolejnym krokiem w procesie legalizacji wstrzymanych postanowieniem robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b.

Wyjaśnić należy, że art. 51 u.p.b. znajduje również zastosowanie do już zakończonych robót budowlanych. Mianowicie jego ust. 7 zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2u.p.b., czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 u.p.b., zostały już wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, albo na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (zob. art. 50 ust. 1 u.p.b.). W powyższym przypadku, tj. zakończonych robót budowlanych, decyzji wydanej na podstawie art. 51 u.p.b. nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a skoro tak, to jej wydanie nie jest ograniczone żadnym terminem (zob. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 51). Oznacza to, że twierdzenie Inwestorów, że art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ma zastosowanie jedynie do robót budowlanych niezakończonych nie jest prawidłowe.

Podstawowym warunkiem nałożenia na inwestora (właściciela nieruchomości) obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest to, by roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Oznacza, że organ musi wykazać, że roboty budowlane zostały wykonane: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 u.p.b., lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Organ I instancji, jak również Wojewódzki Inspektor, nie wskazali wprost w uzasadnieniach wydanych decyzji okoliczności opisanej w art. 50 ust. 1 u.p.b., która stanowiła podstawę dla zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Domniemywać należy, że jest to wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) w odniesieniu do prac związanych z więźbą dachową i wymianą pokrycia dachowego. Z kolei przesłankę dotyczącą zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) odniesiono do prac związanych z ociepleniem budynku oraz obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Podstawą dla twierdzenia, że prace przy dachu wymagały pozwolenia na budowę był art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a u.p.b. Stanowi on, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Przyjęto, że prace przy więźbie dachowej połączone z wymianą poszycia dachu są przebudową. Natomiast z racji na to, że budynek Skarżących ulokowany jest w granicy nieruchomości uznano, iż dochodzi do zwiększenia oddziaływania obiektu poza teren działki. W efekcie organy stanęły na stanowisku, że wskazane prace powinny być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Żaden z organów nie wyjaśnił jednak, co uzasadnia twierdzenie, że prace dotyczące dachu należy zakwalifikować jako przebudowę, a także co przemawia za tym, że prace te prowadzą do zwiększenia oddziaływania obiektu poza teren działki, na której jest on posadowiony. W myśl art. 3 pkt 7a u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Oznacza to, że kluczowym elementem dla kwalifikacji danych robót, jako przebudowy jest to, że prowadzą one do zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że parametrem użytkowym i technicznym są wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 3). Tymczasem organy nie wykazały, aby do takich następstw doszło. Wiadomo tylko, że prace dotyczyły więźby dachowej i wymiany pokrycia dachowego z dachówki na blachę. Brak jest jednoznacznej wiedzy co do tego, czy istotnie doszło jedynie do wymiany poszczególnych elementów więźby, czy też do jej rozbiórki i wykonania jej na nowo.

Zwrócić należy uwagę, że w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a u.p.b. jest mowa o przesłane wyłączającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, która dotyczy robót budowalnych, które nie prowadzą do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Zatem co do zasady efekt tych prac, których przedmiotem jest przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, musi być ocenione pod kątem zakresu oddziaływania, a nie sama lokalizacja, która w niniejszym przypadku nie uległa zmianie. Jednak rację mają organy, choć nie uargumentowały tego w sposób dostateczny, iż umiejscowienie budynku w granicy przesądza o tym, że takie oddziaływanie występuje. Stanowi o tym § 12 ust. 5 rozporządzenia, który informuje, że usytuowanie budynku na działce budowlanej m.in. w granicy powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b.

Jak trafnie podnieśli Inwestorzy w odwołaniu, jak również w skardze, wydane decyzje nie dotykają zagadnienia związanego z obowiązkiem skrócenia okapu dachu od strony działki osób, które poinformowały organ nadzoru o nieprawidłowościach budynku Skarżących. Przede wszystkim nie wskazano podstawy prawnej dla nałożenia tego rodzaju obowiązku.

Z kolei przypuszczać należy, że uzasadnieniem dla wystąpienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dla nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., są przepisy § 232 ust. 1 i § 235 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z nich, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Z kolei § 235 ust. 3 rozporządzenia stwierdza, że w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.

W tym zakresie wykazano, że prace związane z ociepleniem nie wymagają pozwolenia na budowę. Uargumentowano również, że styropian - przy użyciu, którego docieplono budynek – jest produktem samogasnącym, lecz nie jest produktem niepalnym. Jednak, aby powstał obowiązek usunięcia tego rodzaju ocieplenia wpierw koniecznym jest wykazanie, że na Skarżących spoczywa powinność wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która musi być zrealizowana przy wykorzystaniu materiałów niepalnych. Jednak nie podjęto w tej materii, jakichkolwiek rozważań. Dodać ponadto należy, że brak jest także wyjaśnienia dla zastosowania § 235 ust. 3 rozporządzenia.

Konkludując stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Otóż nie ustalono jednoznacznie zakresu i charakteru prac dotyczących dachu, co wyklucza przyjęcie, czy wymagały one pozwolenia na budowę, a także czy powstał stan mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Ponadto zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, nie czyni zadość wymogom wzorca uzasadnienia, określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy wskazać na naruszenie zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.), która obliguje organ administracji do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się do przytoczenia przepisów prawa i ustaleń poczynionych w postępowaniu. Natomiast rolą organu jest precyzyjne przedstawienie okoliczności, które warunkują zastosowanie określonych uregulowań prawnych. Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy jak w niniejszym przypadku, organ administracji nakłada obowiązki na stronę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności winien dokonać wskazanych ustaleń i rozważań, które zostały dostrzeżone we wcześniejszej części uzasadnienia. Stwierdzone nieprawidłowości wykluczają możliwość przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).

O kosztach postępowania w kwocie 1.014 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 34 zł.