Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 84/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 216
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. w sprawie ze skargi M. J. i A. J. na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r., nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M. J. i A. J. od decyzji Starosty [...] z 31 października 2023 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie organu I instancji.

Decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 15 września 2021 r. M. J. i A. J., reprezentowani przez r.pr. M. M. zwrócili się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, tj. części nieruchomości położonej w woj. w. powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...], części nieruchomości położonej w woj. w. powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...], części nieruchomości położonej w woj. w. powiat g. , gmina Ł. ,dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...], części nieruchomości położonej w woj. w. powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...], części nieruchomości położonej w woj. w. powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...]

W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na cele reformy rolnej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 – dalej jako "dekret"). Natomiast na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w dniu 21 lutego 2017 r. (znak [...]) stwierdzono, że część ww. nieruchomości nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Nie została również wykorzystania zgodnie z treścią ww. dekretu na cele reformy rolnej.

Starosta [...] pismem z dnia 1 października 2021 r., nr znak [...], odmówił zwrotu wskazanych we wniosku z 15 września 2021 r. nieruchomości.

Wojewoda decyzją z 20 stycznia 2022 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawy administracyjne powinny być załatwiana w formie przewidzianej prawem, a w razie odmowy jej pozytywnego załatwienia, powinien wydać decyzję administracyjną.

Postanowieniem z 7 marca 2022 r. znak [...] Starosta [...] zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne, które zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 22 kwietnia 2022 r., znak [...]

Pismem z 20 lipca 2022 r. Skarżący zmodyfikowali wniosek ograniczając żądanie zwrotu nieruchomości do części nieruchomości położonej w województwie w. , powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...] (ujawniony właściciel: Województwo), części nieruchomości położonej w województwie w. , powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...] (ujawniony właściciel: Gmina Ł. , części nieruchomości położonej w województwie w. , powiat g. , gmina Ł. , dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...] (ujawniony właściciel: Agencja Rolna Skarbu Państwa).

Postanowieniem z 27 lutego 2023 r., znak [...], Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne, które zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 11 maja 2023 r., znak [...]

Decyzją z 31 października 2023 r., znak [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w G., Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgi wieczyste o nr. [...], [...], [...], [...] i [...], wynikających z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydanej w dniu 21 lutego 2017 r., znak [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w ustawowym terminie M. J. oraz A. J. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 3, 4, 6 k.p.a.w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji wadliwej, tj. decyzji administracyjnej niezawierającej wszystkich obligatoryjnych elementów przewidzianych przepisami prawa, w szczególności poprzez:

- nieoznaczenie przez Starostę [...] stron wydanego w sprawie rozstrzygnięcia,

- niewskazanie podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia,

- brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji, w tym niewskazanie przez Starostę [...] faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności,

- brak odniesienia przywołanego w uzasadnieniu decyzji przepisu prawa oraz orzecznictwa co do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie wydanej w sprawie decyzji, a także niewskazanie przez Starostę [...] poczynionych przez niego ustaleń - tak faktycznych, jak i prawnych, w szczególności w kwestiach mających dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie oraz niepowołanie podstawy prawnej wydanej przez organ decyzji, jak i zaniechanie dostatecznej oraz szczegółowej weryfikacji przytoczonej przez odwołujących we wniosku z dnia 15 września 2021 r. argumentacji, w tym wszelkich powołanych przez nich twierdzeń oraz dowodów,

3. art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o zwrot nieruchomości wskazanych we wniosku odwołujących nie można stosować wykładni rozszerzającej, podczas gdy stosowania tych przepisów wymaga konstytucyjna zasada równości,

4. art. 136 i 137 u.g.n. poprzez błędną i zawężającą interpretację tych przepisów, pozbawioną wykładni celowościowej, czego konsekwencją było wydanie decyzji odmownej.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Wojewoda, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż odjęcie własności nieruchomości na podstawie dekretu nie ma charakteru wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., a ponadto nie wpisuje się w katalog wyszczególniony w art. 216 u.g.n. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, stwierdzającym że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6, dalej: "dekret") jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Konsekwencją powyższego jest fakt, że niniejsze postępowanie, prowadzone w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., obarczone jest bezprzedmiotowością, w związku z czym organ I instancji winien był, zamiast wydawać decyzję odmowną, umorzyć niniejsze postępowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., organ wskazał na przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który przesądza kwestię zgodności art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z ww. przepisami Konstytucji. Logiczną konsekwencją powyższego jest brak możliwości zastosowania przepisów art. 136 i 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Tym samym brak jest podstaw do badania sprawy pod kątem realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji omówiony został zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Ponadto, choć rozstrzygnięcie organu I instancji jest błędne, brak jest podstaw do przyjęcia, że Starosta [...] nie uzasadnił przyjętej odmowy od strony prawnej. W części prawnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano zarówno przepisy, jak i orzecznictwo (w tym omówiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. J. i A. J. zarzucając jej:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 31 października 2023r. i umorzenie postępowania, podczas gdy organ II instancji powinien był uchylić decyzję Starosty [...] i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, których - przy wydawaniu decyzji z dnia 31 października 2023r. - dopuścił się organ I instancji,

2. naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji z dnia 06 grudnia 2023r. jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy:

- sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy; zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy,

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, ale też ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej,

- organ odwoławczy ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie

3. naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o zwrot nieruchomości wskazanych we wniosku skarżących nie można stosować wykładni rozszerzającej, podczas gdy stosowania tych przepisów wymaga konstytucyjna zasada równości.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, iż Wojewoda całkowicie zapomina, że organy stosujące prawo, w najkorzystniejszym dla zainteresowanych wypadku, zachowując zasadę równości w prawie, wypracowują jedną (dominującą) wykładnię. Zdarza się jednak, iż w judykaturze funkcjonuje kilka równoważnych (ilościowo, jakościowo) linii orzeczniczych regulujących konkretną kwestię. Przepisy miewają bowiem - ze względu na syntetyczność legislacyjnego ujęcia - duży potencjał interpretacyjny, a zatem mogą one prowadzić, przy wykorzystaniu różnych metod oraz reguł wykładni, do odmiennych rezultatów interpretacyjnych. Skarżący nie mogą więc ponosić uszczerbku w sferze ochrony prawnej wskutek zastosowania przez organy jednej z funkcjonujących wykładni, która - na co organy I i II instancji nie zwróciły uwagi - jest sprzeczna z Konstytucją.

Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Wydając decyzję z dnia 06 grudnia 2023r. Wojewoda niewątpliwie naruszył prawo własności skarżących. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przepis art. 216 u.g.n. rozszerza, a nie ogranicza zakres zastosowania art. 136 u.g.n. i reguluje on przypadki odjęcia prawa własności i innych praw rzeczowych dotyczących nieruchomości, a zatem taki przypadek z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego w sprawie winna zostać wydana decyzja w całości uwzględniającą żądanie Skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2024 r. uczestnik postępowania – Województwo W. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w związku z brakiem podstaw do stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wobec nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu i wynikającą z tego bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. nietrafne są zarzuty skargi odnoszące się do bezzasadnego umorzenia postępowania administracyjnego i nieprzeprowadzenia przez Organ odwoławczy własnego postępowania wyjaśniającego oraz naruszenia przez Organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Uczestnik postępowania podniósł, iż weryfikacja tego, czy dana nieruchomość podlegała przejęciu z mocy prawa przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, może nastąpić w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.). W myśl powyższego przepisu kompetencja do orzekania w przedmiocie tego, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie ww. art. 2 ust. 1 lit. e należy do właściwego terytorialnie wojewody oraz do ministra właściwego do spraw rolnictwa działającego jako organ odwoławczy. W stosunku do przedmiotowych nieruchomości Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ II instancji, wydał 21 lutego 2017 r. decyzję znak [...] stwierdzającą, iż nie podpadały one pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. Oznacza to, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a prawo to przysługiwało J. S., a po jego śmierci spadkobiercom i aktualnie Skarżącym. Powoływana decyzja stanowiła podstawę do przejęcia nieruchomości we władanie Skarżących i do uregulowania w księdze wieczystej wpisu własności na rzecz Skarżących. Skoro przedmiotowe nieruchomości nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa, to i tak brak byłoby podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która to decyzja wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd.

W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 27 lutego 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a żadna ze stron poinformowana o powyższym nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o uchyleniu decyzji Starosty i umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej: "dekretem").

W niniejszej sprawie fakt przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu nie jest sporny, a ponadto wprost wynika ze zgromadzonych w aktach dokumentów tj. przede wszystkim wniosku z dnia 17 lipca 1946 r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. o wpisanie jako właściciela Skarbu Państwa, decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2017 r., [...] stwierdzającej m.in., że część nieruchomości nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Istota sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia zagadnienia czy do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – dalej "u.g.n.) regulujące kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., zamieszczonym w Dziale III ustawy zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" Rozdział 6 Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przesłanki "zbędności" nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 137 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przywołane przepisy mają zastosowanie do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów rozważanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.

Według art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Stosownie do ust. 2 art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1)art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).

Brzmienie przepisu art. 216 u.g.n. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Stanowi on normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule.

Przepis ten nie wymienia dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Ponadto powołany akt prawny nie był też aktem wywłaszczeniowym, a zatem w aktualnym stanie prawnym nieruchomości, które były objęte skutkami prawnymi tego dekretu nie podlegają jak słusznie zauważa organ odwoławczy zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Dodać tu jeszcze wypada, że TK wyrokiem z dnia 24 października 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt SK 22/01, stwierdził zgodność art. 216 u.g.n. z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyklucza on odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dekret z 6 września 1944 r. przewidział przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt b)-e) tego dekretu. W szczególności przejściu na własność Skarbu Państwa podlegała większa własność ziemska (dekret - przy pewnym zróżnicowaniu terytorialnym - przyjmował granicę 50 hektarów powierzchni użytków rolnych bądź 100 hektarów powierzchni ogólnej), a także nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej i obywateli polskich narodowości niemieckiej oraz będące własnością osób skazanych za zdradę stanu, za pomoc okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności oraz za inne przestępstwa przewidziane w dekrecie PKWN z 12 września 1944 r. Nowelizacja dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej uzupełniła ten katalog o osoby skazane za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej.

Według Trybunału analiza przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także praktyki jego stosowania, pozwalają na ustalenie, że zmiany stosunków własnościowych dokonane na podstawie tego dekretu zmierzały do realizacji trzech celów. Pierwszy był nakierowany na ekonomiczną eliminację grupy posiadaczy ziemskich, co stanowiło realizację ideologicznej koncepcji nowej władzy zmierzającej do całkowitej przebudowy gospodarczej i socjalnej struktury polskiego społeczeństwa, a zwłaszcza likwidacji indywidualnej własności środków produkcji. Drugi zmierzał do rozszerzenia drobnej własności gospodarstw rolnych, co wprawdzie nie korespondowało z perspektywiczną koncepcją przemian społecznych, ale było uważane za polityczną konieczność w pierwszym okresie funkcjonowania nowej władzy. Trzeci był nakierowany na polityczne konfiskaty własności, skierowanych zarówno przeciwko osobom, które kojarzone były z okupantem, jak i osobom, które czynnie przeciwstawiały się instalowaniu nowej władzy na terytorium Polski. Owa funkcja konfiskacyjna wymierzona przeciwko aktualnym przeciwnikom zaznaczyła się zwłaszcza w nowelizacji dekretu, dokonanej kilka miesięcy po jego wejściu w życie.

Zdaniem Trybunał Konstytucyjny funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy bowiem postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ograniczył się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który był widoczny w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 kc, niedawno uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy, wymienione w art. 216 pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Zasada równości i - wynikająca z niej - koncepcja cech relewantnych (podobieństwa regulowanych sytuacji) wymaga porównań o bardziej szczegółowym charakterze.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny prowadzi to do konkluzji, że skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził więc, że brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a - z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie - przez art. 216 ustawy z 1997 r. - odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych. Wskazany wyżej brak "podobieństwa" stanowi przesłankę wystarczającą dla uznania, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim wyklucza odniesienie "zasady zwrotu" do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, iż organy słusznie uznały, że analiza przepisów – art. 136, 137 w zestawieniu z art. 216 u.g.n., dowodzi bezspornie, że dochodzenie zwrotu nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu nie jest możliwe z uwagi na brak w tym zakresie normy prawa materialnego, która dawałaby taką możliwość, co czyniło uruchomione postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym i uzasadniało jego umorzenie.

W ocenie Sądu w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w świetle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy prowadzenia postępowania jak i wydania rozstrzygnięcia in merito.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, że ustalenie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n., powinno znaleźć swój wyraz nie w decyzji umarzającej postępowanie, ale w o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest przynależności konkretnej nieruchomości do którejś z kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 3 lub 4 albo z art. 216 u.g.n.

W ocenie Sądu to umorzenie postępowania, a nie odmowa zwrotu nieruchomości daje wyraz, iż nie doszło do analizy wniosku ad meritum gdyż niedopuszczalne jest stosownie instytucji zwrotu nieruchomości do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na mocy dekretu. Podkreślić należy, iż ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza kwestię możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu , co powoduje brak możliwości zastosowania przepisów art. 136 i 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Tym samym brak jest podstaw nie tylko do badania sprawy pod kątem realizacji celu wywłaszczenia ale przede wszystkim prowadzenia samego postępowania w tym zakresie.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż dla strony postępowania skutki decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości czy też decyzji o umorzeniu postępowania są takie same. Natomiast umorzenie postępowania ma charakter stricte procesowy wskazujący na przeszkody w rozpoznaniu sprawy. Natomiast w przypadku decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości może powstać wątpliwość czy podstawą było uznanie, że nie ziściły się przesłanki do zwrotu czy też orzekanie w sprawie było niedopuszczalne. Z tych też względów Sąd stoi na stanowisku, iż w przypadku wniosku o zwrot nieruchomości przejętej na mocy dekretu postępowanie należy umorzyć.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż Skarżący nie pozostawieni zostali środków prawnych dochodzenia roszczeń i weryfikacja tego, czy dana nieruchomość podlegała przejęciu z mocy prawa przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Zgodnie przepisami rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.) kompetencja do orzekania w przedmiocie tego, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie ww. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy do właściwego terytorialnie wojewody oraz do ministra właściwego do spraw rolnictwa działającego jako organ odwoławczy.

Co istotne w niniejszej sprawie, i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, w stosunku do przedmiotowych nieruchomości Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ II instancji, wydał 21 lutego 2017 r. decyzję znak [...] stwierdzającą, iż część nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu.

Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. czy też naruszenia naruszenie art. 136 i art. 137 u.g.n.

Sąd w tym miejscu zaznacza, iż Trybunał Konstytucyjny w omówionym powyżej wyroku uznał, iż art. 216 jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyklucza on odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Ponadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia. Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji.

Zatem stwierdzić należy, iż w toku postępowania organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie organ dał wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy wyjaśnić Skarżącym, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, co też w niniejszej sprawie Wojewoda uczynił. Organ odwoławczy ponownie ocenił sprawę w jej całokształcie słusznie dochodząc do wniosków, iż w przypadku nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o reformie rolnej przepisu u.g.n. nie znajdują zastosowania co czyniło postępowaniem bezprzedmiotowym i uzasadniało jego umorzenie a nie odmowę zwrotu nieruchomości.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż Skarżący stawiając zrzut naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazali jakie to okoliczności w ich ocenie wymagały jeszcze wyjaśnienia, a których to organ nie wyjaśnił.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, iż na mocy omawianego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie można uznać, iż w sprawie do ustalenia pozostały jeszcze jakieś okoliczności. Dla wydania decyzji w niniejszej sprawie wystarczające było ustalenie niespornej pomiędzy stronami okoliczności, iż nieruchomości o których zwrot domagają się Skarżący przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu o reformie rolnej.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.