Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1598/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B.B. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 2022 r. nr 480000/71/P-3534/2022/TW w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektor Oddziału w Z. (dalej: ZUS) postanowieniem z 30 września 2022 r. nr 48000/71/P-3534/2022/TW, na podstawie art. 83c § 1a w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s. oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn, zm.), dalej: u.p.e.a., po rozpoznaniu zażalenia B. B. (dalej: zobowiązana, skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie własne z 3 sierpnia 2022 r., którym zarzuty uznano za niezasadne.

Powyższe postanowienie ZUS zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 14 czerwca 2022 r. zobowiązana zastępowana przez pełnomocnika - córkę złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułu wykonawczego o nr TW4480022009851, podnosząc:

- nieistnienie obowiązku,

- niedopuszczalność egzekucji,

- przedawnienie zobowiązania,

- niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w ustawie,

- brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia.

Pismem z 24 czerwca 2022 r. ZUS wezwał pełnomocnika zobowiązanej do uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania oraz dowodów uzasadniających żądanie.

Pismem z 18 lipca 2022 r. pełnomocnik doprecyzował istotę zarzutów wskazując na :

- brak dołączenia upomnienia,

- brak wymagalności,

- nieistnienie obowiązku.

Postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. ZUS nie uznał za uzasadnione zarzutów: nieistnienia obowiązku, braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane, braku wymagalności obowiązku w przypadku :

- odroczenia terminu wykonania obowiązku,

- rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

- wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. w odniesieniu do należności objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego o nr TW4480022009851.

ZUS podkreślił, że ustalono, że należności objęte tytułem powyższym wykonawczym istniały i były wymagalne oraz upomnienie egzekucyjne zostało doręczone.

Na przedmiotowe postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie.

Ponownie rozpoznając sprawę ZUS wskazał, że 23 maja 2022 r. wystawiono tytuł wykonawczy o nr TW4480022009851, obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2021-12/2021. Podstawą do wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego były przypisy składek sporządzone na podstawie deklaracji rozliczeniowych. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu.

Odnosząc się do przedłożonej przez pełnomocnika zobowiązanej dokumentacji ZUS stwierdził, że nie ma wpływu na stwierdzenie nieistnienia obowiązku w zakresie zapłaty należnych składek. Zobowiązana w dalszym ciągu jest czynnym przedsiębiorcą, co znajduje potwierdzenie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Jeżeli zobowiązana faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej powinna wyrejestrować działalność poprzez złożenie stosownego dokumentu.

Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1 u.p.e.a. ZUS stwierdził, że w aktach egzekucyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnień egzekucyjnych. Upomnienia zostały odebrane osobiście przez zobowiązaną 25 kwietnia 2022 r.

ZUS wyjaśnił, że nie stwierdzono przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuł wykonawczy o nr TW4480022009851 wystawiono w oparciu o deklarację rozliczeniową, a przed wystawieniem tytułu wykonawczego prawidłowo doręczono upomnienie egzekucyjne.

W skardze na postanowienie ZUS wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zastępowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika zarzuciła brak podstawy faktycznej i prawnej wydanego postanowienia, błędną interpretację przepisów o egzekucji i nieprawidłowe dokonanie zajęcia należności pieniężnych oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej czynność egzekucyjna i nieuznane za zasadne zarzuty przedawnienia należności, niedopuszczalności egzekucji, braku uprzedniego doręczenia upomnienia świadczą, że została ona dokonana z naruszeniem przepisów prawa.

Wyznaczony z urzędu dla skarżącej pełnomocnik profesjonalny - adwokat zawarł swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 22 września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym, choć z powodów, których nie naprowadzono w skardze.

Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: K.p.a., którego zastosowanie wynika z art. 123 u.s.u.s. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu.

Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt złożenia podpisu na obu postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę tj. R. K., który jako zastępca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów wydał pierwsze postanowienie a na drugim postanowieniu także pojawił się jego podpis obok zastępcy Dyrektora D. S..

Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).

W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji (postanowieniu) potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji (postanowienia) i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19).

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje (postanowienia) w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (postanowieni). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w kontrolowanej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie ZUS uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Natomiast kwestia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przez wyznaczonego adwokata zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym odrębnym postanowieniem.