Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 262/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 1 i 1a; art. 93 ust.4; art. 97 ust.1 i 1a;
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2a ust.2;
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7; art 77 § 1; art. 80;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestia ta została uregulowana w art. 97 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Oczywiście co do zasady interes prawny w postępowaniu podziałowym będzie miała przede wszystkim osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, w tym w szczególności właściciel nieruchomości. Nie ma jednak normatywnych podstaw do ograniczania zakresu przedmiotowego przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez twierdzenie, że z żądaniem podziału nieruchomości mogą wystąpić jedynie osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości.

Czym innym pozostaje przy tym ustalenie w okolicznościach konkretnej sprawy, komu przysługuje interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości, a czym innym twierdzenie, że jedynymi uprawnionymi do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel lub inna osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości.

Tzw. geodezyjny podział nieruchomości ma charakter czysto techniczny, polegający na dokonaniu zmiany oznaczenia nieruchomości we właściwych rejestrach urzędowych. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia ani treści, ani sposobu wykonywania praw przysługujących do dzielonej nieruchomości. Nie wpływa on także w żaden sposób na możność rozrządzania nieruchomością, w tym w szczególności nie obliguje właściciela nieruchomości do rozporządzenia nią.

Identycznie jak w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która może być wydana także na wniosek osób nie będących właścicielami nieruchomości, geodezyjny podział nieruchomości nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Tego rodzaju normą o charakterze materialnoprawnym wskazującą na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu podziału nieruchomości zajętych pod drogę powiatową jest art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Powyższy przepis wskazuje wprost na publiczny charakter własności dróg publicznych. 	W piśmiennictwie i judykaturze wyrażane są wręcz poglądy, że norma art. 2a ust. 2 u.d.p. przydziela ex lege prawo własności poszczególnych kategorii dróg publicznych i stanowi samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Choć w ocenie tutejszego Sądu są to poglądy zbyt daleko idące, stwierdzić należy, że przepis 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprost i jednoznacznie wskazuje na publiczny charakter własności dróg publicznych.

Z jednej strony publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc one zwrotowi i nie mogą być zbyte.

Z drugiej strony z przepisu tego wywieść należy nakaz podjęcia działań mających na celu zapewnienie publicznego charakteru własności drogi publicznej, a więc w istocie działań prowadzących do nabycia terenu zajętego pod drogę publiczną na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku drogi powiatowej jednostką tą jest powiat.

Nakaz taki ma charakter prawny, a nie faktyczny.

TEZY

Po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestia ta została uregulowana w art. 97 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Oczywiście co do zasady interes prawny w postępowaniu podziałowym będzie miała przede wszystkim osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, w tym w szczególności właściciel nieruchomości. Nie ma jednak normatywnych podstaw do ograniczania zakresu przedmiotowego przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez twierdzenie, że z żądaniem podziału nieruchomości mogą wystąpić jedynie osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości.

Czym innym pozostaje przy tym ustalenie w okolicznościach konkretnej sprawy, komu przysługuje interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości, a czym innym twierdzenie, że jedynymi uprawnionymi do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel lub inna osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości.

Tzw. geodezyjny podział nieruchomości ma charakter czysto techniczny, polegający na dokonaniu zmiany oznaczenia nieruchomości we właściwych rejestrach urzędowych. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia ani treści, ani sposobu wykonywania praw przysługujących do dzielonej nieruchomości. Nie wpływa on także w żaden sposób na możność rozrządzania nieruchomością, w tym w szczególności nie obliguje właściciela nieruchomości do rozporządzenia nią.

Identycznie jak w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która może być wydana także na wniosek osób nie będących właścicielami nieruchomości, geodezyjny podział nieruchomości nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Tego rodzaju normą o charakterze materialnoprawnym wskazującą na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu podziału nieruchomości zajętych pod drogę powiatową jest art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Powyższy przepis wskazuje wprost na publiczny charakter własności dróg publicznych. 	W piśmiennictwie i judykaturze wyrażane są wręcz poglądy, że norma art. 2a ust. 2 u.d.p. przydziela ex lege prawo własności poszczególnych kategorii dróg publicznych i stanowi samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Choć w ocenie tutejszego Sądu są to poglądy zbyt daleko idące, stwierdzić należy, że przepis 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprost i jednoznacznie wskazuje na publiczny charakter własności dróg publicznych.

Z jednej strony publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc one zwrotowi i nie mogą być zbyte.

Z drugiej strony z przepisu tego wywieść należy nakaz podjęcia działań mających na celu zapewnienie publicznego charakteru własności drogi publicznej, a więc w istocie działań prowadzących do nabycia terenu zajętego pod drogę publiczną na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku drogi powiatowej jednostką tą jest powiat.

Nakaz taki ma charakter prawny, a nie faktyczny.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 21 grudnia 2022 r., nr SKO.GN/40/15/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr IPK.6831.3.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz Powiatu H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: SKO.GN/40/15/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Powiatu [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Trzeszczany z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: IPK.6831.3.2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia 7 lipca 2022 r. Zarząd Powiatu [...] zwrócił się do Wójta Gminy Trzeszczany o stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzeszczany wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w T. ozn. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] Jak wyjaśniono w piśmie podział działek dokonywany jest w celu uregulowania własności gruntów zajętych pod drogę publiczną kategorii powiatowej, tj. nr [...] relacji D. - T..

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Trzeszczany odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko podmiot mający w tym interes prawny, a więc właściciel i użytkownik wieczysty. Właścicielem przedmiotowych działek jest Gmina Trzeszczany. Wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego do dokonania podziału, a postanowienie opiniujące jest wydawane tylko w ramach tego postępowania.

W wyniku zażalenia wniesionego przez Zarząd Powiatu [...] w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, które postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy Trzeszczany o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości następuje na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku o podział należy dołączyć m.in. dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. W myśl natomiast art. 93 ust. 1 i 4 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Jak podkreśliło Kolegium w sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości z uwagi na to, że z takim wnioskiem zwrócił się podmiot niebędący stroną ani nieposiadający interesu prawnego. Przedmiot podziału dotyczy działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika odpisu księgi wieczystej nr [...] działki te stanowią własność Gminy Trzeszczany. Starostwo Powiatowe [...] nie posiada do tych nieruchomości tytułu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministrcyjnym ukształtował się pogląd, iż stroną postępowania podziałowego, w tym postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym, może być wyłącznie właściciel/współwłaściciel nieruchomości lub jego użytkownik/użytkownicy wieczyści. Tylko oni bowiem są władni dysponować nieruchomością, a więc posiadają interes prawny. Wszelkie inne podmioty mogą posiadać jedynie interes faktyczny.

Skarżący podnosi, że posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o podział z uwagi na to, że część działek wskazanych we wniosku wchodzi w skład drogi publicznej kategorii powiatowej. Nie mniej jednak nie wskazuje w jaki sposób podział nieruchomości gminnych umożliwi uregulowanie własności gruntów zajętych pod drogę powiatową. Wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 95 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, zarządu powiatu albo zarządu województwa. Przepis ten jednak przewiduje, że taki podział dotyczy wyłącznie sytuacji dokonywania podziałów niezależnie od ustaleń planu miejscowego lub - w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika zaś z cyt. wyżej art. 93 ust. 4 w takim przypadku nie opiniuje się zgodności projektowanego podziału z planem.

Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało rację organowi I instancji, przyjmując, że skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o zaopiniowanie proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu zostało zaskarżone przez Zarządu Powiatu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.),

- art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.),

- art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.).

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie przedmiotowego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący jednoznacznie wskazywał, iż wniosek o podział związany jest z potrzebą uregulowania własności gruntów zajętych pod drogę publiczną kategorii powiatowej nr [...] relacji D. - T., w tym również części działek nr [...] (arkusz 4) o pow. 0,3800 ha, nr [...] (arkusz 4) o pow. 1,9900 ha, nr [...] (arkusz 2) o pow. 0,1300 ha, nr [...] (arkusz 2) o pow. 0,0200 ha, nr [...] (arkusz 7) o pow. 0,0400 ha, nr [...] (arkusz 7) o pow. 0,2100 ha, nr [...] (arkusz 2) o pow. 2,5100 ha położonych w obrębie i jednostce ewidencyjnej T. które niewątpliwie wchodzą w jej skład.

Ponadto wskazano na naruszenie dyspozycji art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) w myśl której drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Działki oznaczona na mapie wstępnego projektu podziału z dnia 20 czerwca 2022 r. jako nr [...] (arkusz 4) o pow. 0,3800 ha, nr [...] (arkusz 4) o pow. 1,9900 ha, nr [...] (arkusz 2) o pow. 0,1300 ha, nr [...] (arkusz 2) o pow. 0,0200 ha, nr [...] (arkusz 7) o pow. 0,0400 ha, nr [...] (arkusz 7) o pow. 0,2100 ha, nr [...] (arkusz 2) o pow. 2,5100 ha z pewnością wchodzi w skład drogi powiatowej nr [...] relacji D. - T.. Dodatkowo podkreślić należy, że kategoria przedmiotowej drogi oraz jej relacja jest faktem powszechnie znanym w związku z publikacją rejestru numerów dróg powiatowych na terenie województwa lubelskiego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie oraz przez Powiatowy Zarząd Dróg [...].

Nadto w uzasadnieniu skargi nadmieniono, że wydzielenie części działki o której mowa powyżej niezbędna jest przed podjęciem dalszych czynności zmierzających do jej nabycia na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) a więc w drodze czynności cywilno-prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia stosownie do przytoczonego przepisu należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszenie obowiązujących przepisów.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu takiego stanowiska organ przyjął, że stroną postępowania podziałowego, w tym postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym, może być wyłącznie właściciel/współwłaściciel nieruchomości lub jego użytkownik/użytkownicy wieczyści. Tylko oni bowiem są władni dysponować nieruchomością, a więc posiadają interes prawny. Wszelkie inne podmioty mogą posiadać jedynie interes faktyczny.

Skarżący, nie zgadzając się z takim stanowiskiem, wskazuje, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, zaś wniosek o podział związany jest z potrzebą uregulowania własności gruntów zajętych pod drogę publiczną kategorii powiatowej. Nadto skarżący zarzuca organom naruszenie dyspozycji art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do zbadania, czy Zarząd Powiatu [...] jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania podziałowego, w tym także do żądania zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym.

W pewnym uproszczeniu, nawiązując do okoliczności rozpoznawanej sprawy, można przyjąć, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia sprawdza się do rozstrzygnięcia, czy jedynym uprawnionym do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel (osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości), czy też żądanie takie może zgłosić także inny podmiot, o ile ma w tym interes prawny.

Kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ani w piśmiennictwie prawniczym.

W szczególności w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpić może każda osoba, która ma w tym interes prawny (tak m.in. E. B.-K., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023, w uwagach do art. 97 u.g.n.). Z drugiej strony w orzecznictwie wskazuje się, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpić może jedynie jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05). W uzasadnieniu takich poglądów podnosi się, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpić może jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ponieważ na wykonywanie tylko tych praw ma wpływ ewidencyjny podział nieruchomości polegający na wydzieleniu ewidencyjnych działek gruntu, bo tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może wykonywać wobec wydzielonych działek gruntu dalsze czynności (zbycie działek lub oddanie ich do korzystania innym osobom). Do okoliczności takich nawiązał również organ odwoławczy zauważając, że wyłącznie właściciel/współwłaściciel nieruchomości lub jego użytkownik/użytkownicy wieczyści są władni dysponować nieruchomością, a więc posiadają interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, opowiada się za poglądem, w myśl którego, osoby, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości nie są jedynymi uprawnionymi do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości, albowiem takie żądanie może zgłosić także inny podmiot, o ile ma w tym interes prawny.

Stanowisko takie należy wywieść przede wszystkim z jednoznacznej treści przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.").

W kwestii tej słusznie zauważano w przywoływanym wyżej komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przed 1 stycznia 1998 r. przyjmowano jednolicie w orzecznictwie i w literaturze, że jedynym uprawnionym do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel. Stan ten uległ zmianie wraz z wprowadzeniem w art. 97 ust. 1 u.g.n. zasady, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpić może każda osoba, która ma w tym interes prawny.

Po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestia ta została uregulowana w art. 97 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Treść tego przepisu jest jasna i jednoznaczna, a wynika z niego, że z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić każda osoba, która ma w tym interes prawny.

Oczywiście co do zasady interes prawny w postępowaniu podziałowym będzie miała przede wszystkim osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, w tym w szczególności właściciel nieruchomości.

Nie ma jednak normatywnych podstaw do ograniczania zakresu przedmiotowego przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez twierdzenie, że z żądaniem podziału nieruchomości mogą wystąpić jedynie osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Wykładnia taka jest wykładnią contra legem.

Czym innym pozostaje przy tym ustalenie w okolicznościach konkretnej sprawy, komu przysługuje interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości, a czym innym twierdzenie, że jedynymi uprawnionymi do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel lub inna osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości.

Błędnie także kwestia określenia uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości wiązana jest z tym, że tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może wykonywać wobec wydzielonych działek gruntu dalsze czynności, w tym dokonać zbycie działek lub oddanie ich do korzystania innym osobom.

Po pierwsze zmiana oznaczenia nieruchomości wcale nie musi wiązać się z rozporządzaniem nieruchomością. Może służyć wyłącznie celom typowo technicznym związanym przykładowo z odnowieniem ewidencji gruntów.

Po drugie i przede wszystkim podział nieruchomości oraz akt rozporządzenia nieruchomością to dwa rożne i odrębne od siebie zdarzenia prawne.

Tzw. geodezyjny podział nieruchomości ma charakter czysto techniczny, polegający na dokonaniu zmiany oznaczenia nieruchomości we właściwych rejestrach urzędowych. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia ani treści, ani sposobu wykonywania praw przysługujących do dzielonej nieruchomości. Nie wpływa on także w żaden sposób na możność rozrządzania nieruchomością, w tym w szczególności nie obliguje właściciela nieruchomości do rozporządzenia nią.

W takim ujęciu podział nieruchomości można porównać do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która może być wydana także na wniosek osób nie będących właścicielami nieruchomości i która nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Identycznie również tzw. geodezyjny podział nieruchomości nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Przeciwko zaprezentowanemu wyżej poglądowi nie przemawia także treść art. 97 ust. 1a pkt 1 u.g.n. Obowiązek dołączenia do wniosku o podział nieruchomości dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości oraz oświadczeń, o których mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4, ma na celu ustalenie stanu prawnego dzielonej nieruchomości. Z przepisu tego nie można wywieść, że dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości ma być dokumentem stwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości samego wnioskodawcy.

Z tych też względów w sprawie przyjąć należało, że osoby, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości nie są jedynymi uprawnionymi do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości, albowiem żądanie takie może zgłosić także inny podmiot, o ile ma w tym interes prawny.

W konsekwencji w dalszej kolejności należało ocenić, czy występujący z wnioskiem w sprawie Zarząd Powiatu w H. ma interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości.

Z niekwestionowanych przez strony ustaleń faktycznych wynika, że objęte wnioskiem podziałowym nieruchomości, stanowiące własność Gminy [...], zajęte zostały oraz stanowią część drogi publicznej - drogi powiatowej.

Sam fakt zajęcia określonej nieruchomości pod drogę publiczną mógłby nie być wystarczający do uznania istnienia interesu prawnego. Zdarzenie takie wskazywałoby bowiem raczej na interes faktyczny, a nie prawny.

Również samo deklarowanie przez skarżącego zamiaru, czy też chęci nabycia tych gruntów, nie powinno uzasadniać istnienia po jego stronie interesu prawnego.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, nie zostało wprawdzie normatywnie zdefiniowane, ale w literaturze i orzecznictwie dominuje pogląd, że znaczenie tego pojęcia należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.

W ocenie Sądu tego rodzaju normą o charakterze materialnoprawnym wskazującą na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu podziału nieruchomości zajętych pod drogę powiatową jest art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm. - dalej jako: "ustawa o drogach publicznych" lub "u.d.p.").

Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Niewątpliwie powyższy przepis wskazuje wprost na publiczny charakter własności dróg publicznych.

W piśmiennictwie i judykaturze wyrażane są wręcz poglądy, że norma art. 2a ust. 2 u.d.p. przydziela ex lege prawo własności poszczególnych kategorii dróg publicznych i stanowi samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Choć w ocenie tutejszego Sądu są to poglądy zbyt daleko idące, stwierdzić należy, że przepis 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprost i jednoznacznie wskazuje na publiczny charakter własności dróg publicznych.

Z jednej strony publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc one zwrotowi i nie mogą być zbyte.

Z drugiej strony z przepisu tego wywieść należy nakaz podjęcia działań mających na celu zapewnienie publicznego charakteru własności drogi publicznej, a więc w istocie działań prowadzących do nabycia terenu zajętego pod drogę publiczną na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku drogi powiatowej jednostką tą jest powiat.

Nakaz taki ma charakter prawny, a nie faktyczny.

Skoro więc na skarżącym, jako organie wykonawczym powiatu i zarządcy drogi powiatowej, spoczywa prawny obowiązek podjęcia działań mających na celu zapewnienie publicznego charakteru własności drogi powiatowej to ma on również interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości zajętej pod drogę powiatową albowiem czynność taka ma charakter czynności zmierzającej do zapewnienie publicznego charakteru własności drogi publicznej, o którym mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p.

Z tych też względów należało przyjąć, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości, w tym także w wydaniu stanowiącej element takiego postępowania opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które zadecydowały o stwierdzeniu przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania, co oznacza, że kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organ w tym zakresie dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowo stosując w sprawie art. 97 ust. 1 u.g.n., tj. błędnie przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu podziału nieruchomości. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o odmowie wszczęcia postępowania, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonego postanowienia, uchylono także postanowienie organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 97 ust. 1 u.g.n.

W ponowionym postępowaniu organy powinny przyjąć, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości obejmującej drogę powiatową, w tym także w wydaniu stanowiącej element takiego postępowania opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Jako, że przedmiotowe postępowanie wszczynane jest na wniosek skarżącego, a nie z urzędu, Sąd nie odnosił się do wyrażanych w orzecznictwie poglądów co do zbędności uprzedniego wydawania opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w sytuacji, gdy podział nieruchomości ma nastąpić z urzędu.

W zakończeniu podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd rozstrzygał jedynie co do zagadnienia posiadania przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu podziału nieruchomości. Sąd nie rozstrzygał natomiast o tym, czy skarżącemu przysługuje skuteczne względem innych osób uprawnienie (roszczenie) do przeniesienia własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. W tym kontekście należy natomiast jeszcze raz podkreślić, że czynność żądania podziału nieruchomości zajętej pod drogę powiatową ma charakter czynności zmierzającej do zapewnienie publicznego charakteru własności drogi publicznej, o którym mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., niezależnie od tego czy i w jaki sposób zrealizowane zostanie następnie prawo do ustanowienia publicznego charakteru własności drogi publicznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty 100 zł, na którą składał się wpis od skargi.