Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 807/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X. sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 231/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 stycznia 2020 r., nr WI-I.7840.3.199.2019.IG w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., II SA/Gd 231/20, w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w punkcie 1, uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie 2, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej "Prezydent") zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla X. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "X."), obejmujące rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w G., dz. nr [...], [...], [...], obręb [...]. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania, w tym Wspólnocie Mieszkaniowej A. w G. (dalej "Wspólnota"), reprezentującej interesy prawne właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku, bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wniósł P. S., właściciel jednego z lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że w myśl art. 105 k.p.a. stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż odwołanie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony.

Skargę do WSA wniósł P. S., domagając się uchylenia tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd podkreślił, że dokumentacja projektowa wskazuje, że lokal skarżącego znajduje się w najbardziej bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a jej oddziaływanie w odniesieniu do tego lokalu będzie inne, bardziej intensywne, niż wobec lokali mieszkalnych znajdujących się po drugiej stronie budynku Wspólnoty. Wskazuje na to w szczególności fakt dużego zbliżenia ściany projektowanej 5 kondygnacji od okna lokalu nr 26, która to okoliczność niewątpliwie wpływa na uprawnienia właściciela tego lokalu do korzystania z niego. Wprawdzie, jak stwierdził organ odwoławczy, takie usytuowanie ściany nie narusza przepisów prawa w zakresie czasu naświetlenia lokali i ich przesłaniania, bowiem lokal nr 26, usytuowany w budynku w zabudowuje śródmiejskiej, składający się z jednego pokoju z wydzielonym aneksem kuchennym, łazienki i kuchni umyka regulacjom § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, lecz w ocenie Sądu okoliczność ta nie może mieć przesądzającego znaczenia z perspektywy indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Należy bowiem uwzględnić, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę konieczne jest więc ustalenie, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi "innymi przepisami" są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. W opinii Sądu takie oddziaływanie i utrudnienia występują w niniejszej sprawie w odniesieniu do lokalu nr 26 w budynku przy ul. [...] i mają charakter odmienny niż dla lokali mieszkalnych położonych w innej części tego budynku. Przejawiają się one m.in. w ograniczeniach dostępu lokalu do światła słonecznego, które wprawdzie mogą nie przekraczać ustalonych prawem norm, lecz ta okoliczność winna mieć znaczenie dla oceny prawidłowości projektu budowlanego i możliwości jego zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie oceny braku indywidualnego interesu właściciela lokalu jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odmienność oddziaływania planowanej inwestycji w stosunku do przedmiotowego lokalu dotyczy także dostępu pomieszczeń do powietrza. Niewątpliwie bowiem usytuowanie ściany sąsiedniego budynku w odległości około 1,23 m od okien i utworzenie przez to tzw. studni między budynkami ogranicza prawidłową cyrkulację świeżego powietrza, co w połączeniu z ograniczeniami w dostępie do światła słonecznego może doprowadzać do zawilgocenia ścian sąsiedniego budynku i lokalu. Ponadto, ograniczony dostęp do światła dziennego przedmiotowego lokalu mieszkalnego może wpływać także na jego termikę, zmniejszając dotychczasowe nasłonecznienie i komfort cieplny w mieszkaniu. Właściciel tego lokalu, na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) ma prawo do niezakłóconego, swobodnego i komfortowego korzystania ze swojej własności, które to prawo obejmuje także dostęp do światła dziennego i powietrza, nie niezależnie od tego, jakie normy w tym przedmiocie przewidują przepisy prawa budowlanego, mające znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z prawem. Zdaniem Sądu, ww. okoliczności, znaczna zmiana charakteru sąsiedniej zabudowy (z budynku mieszkalno-usługowego na hostel z usługami), jej intensyfikacja, a także lokalizacja mieszkania nr 26 w budynku sąsiednim w taki sposób, że jego okna wychodzą bezpośrednio na planowaną inwestycję, przemawiają za przyznaniem skarżącemu indywidualnego interesu prawnego, jako stronie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, niezależnie od reprezentacji budynku przez Wspólnotę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1) naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ wadliwie przyjął, że odwołujący nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, od którego zależy przyznanie statusu strony tego postępowania i w związku z tym nie przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji,

gdy w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Właściciel lokalu nie ma zatem co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości. Skarżący kasacyjnie dostrzega, iż możliwa jest sytuacja, w której członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej, własny interes prawny dający podstawę, aby mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota, jednakże w sytuacji takiej członek wspólnoty mieszkaniowej powinien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć odwołującego. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

W literaturze prawniczej i orzecznictwie uznaje się, że w postępowaniu odwoławczym należy przyjąć tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest przekonanie danego podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno jednak być zweryfikowane w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego. Z tym uprawnieniem związany jest zatem obowiązek organu odwoławczego do ustalenia przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony - w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej do skorzystania z tego środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny oraz wykazał brak po stronie skarżącego indywidualnego interesu prawnego do wniesienia odwołania;

2) naruszeniu art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 6 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t.Dz.U.2020.1910; dalej u.w.l.) oraz art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ wadliwie przyjął, że odwołujący nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, od którego należy przyznanie statusu strony lego postępowania i w związku z tym nie przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji,

gdy tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż art. 28 ust. 2 p.b. nie wyłącza regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 u.w.l. przez co stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd, co prowadzi do wniosku, iż właściciel lokalu nie ma co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości.

Wprawdzie możliwa jest sytuacja, w której członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej, własny interes prawny dający podstawę, aby mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota, jednakże w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi i nie sposób w warunkach niniejszej sprawy wywieść, jak uczynił to Sąd I instancji, iż uprawnienie owo przysługuje właścicielowi lokalu na podstawie art.140 k.c.;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ wadliwie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 p.b. i art. 6 u.w.l., albowiem organ ten w ocenie Sądu niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, pozbawiając skarżącego czynnego udziału w postępowaniu,

gdy tymczasem organ odwoławczy zobligowany jest w postępowaniu odwoławczym, biorąc pod uwagę tzw. subiektywną koncepcje legitymacji procesowej strony, zweryfikować w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego posiadanie przez podmiot odwołujący się przymiotu strony, a w sytuacji stwierdzenia, że owej legitymacji skarżący nie posiada umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny oraz wykazał brak po stronie skarżącego indywidualnego interesu prawnego do wniesienia odwołania, co obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie p.p.s.a. środki kontroli legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również inwestor X., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i uchylenie decyzji Wojewody, pomimo iż postępowanie zostało przeprowadzone przez Wojewodę w sposób prawidłowy i nie doszło w jego toku do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności Wojewoda uwzględnił oraz dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym wypełnił art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i słusznie wydał decyzję o umorzeniu postępowania;

2. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 u.w.l., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - wynikające z przyjęcia, że skarżący jako właściciel nieruchomości lokalowej nr 26, położonej w budynku przy ulicy [...] w G., posiada własny zindywidualizowany interes prawny, odmienny od interesu prawnego Wspólnoty mieszkaniowej, uzasadniający wyjątkowe uznanie skarżącego stroną postępowania, pomimo iż interes skarżącego był tożsamy z interesem Wspólnoty, a przedstawiane przez niego argumenty nie miały charakteru wyjątkowego i odmiennego, lecz były zgodne oraz wspólne dla innych lokali w przedmiotowym budynku - podczas gdy skarżący nie posiadał w przedmiotowej sprawie wyjątkowego, zindywidualizowanego interesu prawnego, odmiennego od interesu Wspólnoty.

Skarżący w I instancji P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz – od Wojewody i od X. – zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący w I instancji ma przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Rozważając tę kwestię stwierdzić należy, że to, iż oddziaływanie na lokal skarżącego w I instancji będzie bardziej intensywne niż wobec lokali mieszkalnych znajdujących się po drugiej stronie budynku Wspólnoty nie oznacza, że można mówić o jego zindywidualizowanym interesie prawnym, odmiennym od interesu prawnego Wspólnoty. Interes prawny Wspólnoty obejmuje budynek jako całość, a więc zarówno lokale usytuowane od strony inwestycji, jak i pozostałe części budynku. Różne oddziaływanie na poszczególne lokale nie oznacza, że oddziaływanie na lokal skarżącego w I instancji jest inne niż na cały budynek. Zauważyć wypada, że oddziaływanie na konkretny lokal też może być różne w odniesieniu do poszczególnych jego części. Nie jest to więc podstawa do różnicowania interesu prawnego.

Interes prawny skarżącego w I instancji i Wspólnoty jest w realiach niniejszej sprawy identyczny. Ich interes mógłby być różny, gdyby np. to Wspólnota była inwestorem, bądź godziła się na zacienianie lokalu swojego członka, czy inne oddziaływanie na należący do niego lokal, wbrew jego woli. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Brak przy tym podstaw do zakładania, że Wspólnota prawidłowo reprezentuje interesy tylko niektórych swoich członków, a interesy innych zaniedbuje.

Zauważyć wypada, że Wspólnota była aktywna w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wskazuje to na należyte reprezentowanie przez nią interesów tworzących ją członków. Nie można przy tym dopatrzyć się, by projektowana inwestycja wprowadzała – chociażby tylko potencjalnie – ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu skarżącego w I instancji.

Zgodzić się w tej sytuacji należy ze stanowiskiem obu skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący w I instancji posiada własny zindywidualizowany interes prawny, odmienny od interesu prawnego Wspólnoty.

Zasługują zatem na uwzględnienie podniesione przez Wojewodę zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.; art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 6 i art. 21 ust. 1 u.w.l. oraz art. 140 k.c.; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w powiązaniu z art. 28 ust. 2 p.b. i art. 6 u.w.l.

Trafne są też podniesione przez inwestora zarzuty naruszenia art 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 u.w.l.

W tym stanie rzeczy, skoro wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W realiach niniejszej sprawy przyjąć wypada, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., bo chociaż skarżący w I instancji nie ma zindywidualizowanego interesu prawnego, to jednak nie byłoby celowe obciążanie go kosztami postępowania. W tej sytuacji za celowe uznać należy zastosowanie ogólnej zasady z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.