Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1415/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217 par. 2, art. 218 par. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. 2 sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1338/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. 2 sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 września 2020 r. znak SKO.Z/4100/89/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1338/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę spółki F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 21 września 2020 r., znak: SKO.Z/4100/89/2020, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z 9 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 532), dalej "u.w.l.", po rozpatrzeniu wniosku spółki F. (dalej jako "spółka F.", "skarżąca Spółka") w sprawie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku nr [...]na os. [...] w [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Po rozpatrzeniu zażalenia spółki F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opisanym na wstępie postanowieniem z 21 września 2020 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 6 lipca 2018 r., nr 1283/6740.1.2018, Prezydent Miasta Krakowa udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym odcinkami poza budynkami i zbiornikami retencyjnymi, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektrycznymi w tym słaboprądowymi, oświetleniem terenu, a także budową zjazdu z drogi publicznej i wewnętrznego układu drogowego z naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami dla pieszych, murkami oporowymi, wiatami śmietnikowymi i placem zabaw na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...]przy ulicy [...] w [...]". Decyzja ta została wydana na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 21 lipca 2009 r., nr AU- 2/7331/2154/09.

Następnie decyzją z 24 stycznia 2020 r., nr 121/6740.1/2020, Prezydent Miasta Krakowa zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, w zakresie jej projektu architektoniczno-budowlanego. Zmiana ta polegała m.in. na zmianie liczby lokali mieszkalnych w budynku A z [...]do [...] oraz w budynku B z [...] na [...] (przy zachowaniu liczby całkowitej lokali bez zmian). A także zmianie liczby lokali usługowych w budynku [...] z [...]do [...].

Decyzją z 27 lutego 2020 r., n: ROIK.II.5121.26.2020.MPA, sprostowaną następnie postanowieniem z 18 marca 2020 r., nr 381/2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (PINB) decyzją z orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami oraz garażem podziemnym", zlokalizowanym na działce nr [...], obr [...], os. [...] nr [...] w [...]". Jak wynika z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w budynku A znajdować się miało łącznie [...] lokali mieszkalnych, natomiast z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, że w budynku "A" znajdować ma się obecnie [...] lokali.

Kolegium podkreśliło, że na skutek nowelizacji art. 2 ust. 3 u.w.l. z dniem 23 sierpnia 2018 r. starosta zobowiązany jest badać, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu - do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie [...] lokali w budynku "A" nie może automatycznie wpłynąć na tożsame rozstrzygnięcie organu wydawane w oparciu o art. 2 u.w.l. Lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie są ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej treści, naruszeniu uległyby postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdzie określono ilość miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego (1 miejsce na 1 mieszkanie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że w świetle obowiązującej regulacji art. 2 ust. 3 u.w.l. starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest po pierwsze do ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym od obecnego uregulowaniu. Dopiero w postanowieniu z 18 marca 2020 r. PINB w trybie sprostowania zmienił ilość mieszkań na [...], wskazując, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji tryb w jakim doszło do tak istotnej zmiany udzielonego pozwolenia na użytkowanie w kontekście całokształtu niniejszej sprawy nie może pozostawać bez wpływu na ocenę złożonego wniosku. W związku z wątpliwościami co do wydanego postanowienia na skutek sygnalizacji dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wszczął z urzędu w dniu 20 października 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 18 marca 2020 r.

W skardze kasacyjnej spółka F. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w [...];

2) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 p.bud. poprzez zaakceptowanie sposobu procedowania organów polegającego na kwestionowaniu przez te organy ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji PINB z 27 lutego 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowienia, którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali mieszkalnych, a następnie utrzymaniem go w mocy przez organ II instancji.

Spółka F. zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie wadliwie utrzymało w całości w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, którym organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali mieszkalnych na skutek - w szczególności - wadliwego przyjęcia przez organy administracji publicznej, że mogą one w sposób samodzielny, w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez zaakceptowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy obu instancji, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności ww. lokali mieszkalnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka F. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle art. 2 ust. 1a u.w.l. ustanowienie samodzielnego lokalu wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu jest związany oceną dokonaną przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji był związany obowiązującą decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym zobligowany był do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Dostrzeżenia nieprawidłowości związanych z obiektem budowlanym objętym niniejszym wnioskiem, wymagałoby pozbawienia mocy prawnej decyzji stanowiącej podstawę do wydania rzeczonego zaświadczenia. W innym przypadku zaświadczenia winno zostać wydane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może samodzielnie w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też decyzją o pozwoleniu na budowę.

W piśmie procesowym z 5 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie spółka F. wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 17 maja 2021 r., znak: AU-01-3.6740.2.256.2021.MKU, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym w zakresie wnętrza kondygnacji [...] i [...] piętra wraz z nowym podziałem i zmianą funkcji wybranych lokali użytkowych, na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...], na okoliczność wynikającą z jego treści, a w szczególności utrwalonej praktyki Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany układu funkcjonalnego we wnętrzu (tj. w zakresie ścian działowych i otworów drzwiowych w tych ścianach), a tym samym bezzasadne odstąpienie od powyższej utrwalonej praktyki w sprawie wniosku o zaświadczenie o samodzielności lokali, a także braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. przebudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że zarówno zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego koncentrują się na podważeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji uznającego za prawidłową wykładnię art. 2 ust. 1 a u.w.l. dokonaną przez organy administracji publicznej, w wyniku której odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności wskazanych we wniosku skarżącej Spółki lokali mieszkalnych. Wobec tego ocena zasadności skargi kasacyjnej uzależniona jest co do zasady od skuteczności zarzutów o charakterze materialnym czyli rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej istotę sporu w niniejszej sprawie, tj. zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 1a u.w.l.

Organy obu instancji przyjęły w kontrolowanych postanowieniach, że brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Mianowicie wskazano, że inwestycja jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym , który przewidywał budowę [...] lokali mieszkalnych, a nie [...] lokali mieszkalnych. Natomiast zdaniem skarżącej Spółki, skoro PINB uznając, że doszło do nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji z uwzględnieniem nowo wydzielonych lokali mieszkalnych w liczbie [...], to tym samym orzekające w tej sprawie organy były zobligowane do wydania żądanego zaświadczenia. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Rozstrzygając sporne zagadnienie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy ustawy z 5 lipca 2018r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U.2018,poz.1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018r. wprowadzono zmiany do ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 i 1496) polegające na zmianie treści art.2, który otrzymał brzmienie w ust.1a : ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, natomiast ust.3 otrzymał brzmienie: spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Zależności między ww. decyzjami wydawanymi w toku procesu inwestycyjnego są oczywiste. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (w braku planu miejscowego), z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega ocenie w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W aktualnym stanie prawnym jedynie lokale, które spełniają przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l., mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga stwierdzenia spełnienia przez lokal warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 2641/21 CBOIS).

Przepis art. 2 ust. 1a u.w.l. nie może być rozumiany tak, jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej, że rozstrzygające znaczenie ma końcowy akt stosowania prawa w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na tym akcie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym brzmieniu art. 2 ust. 1a cyt. ustawy. Tymczasem ustawodawca postanowił, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach z poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. planowania, realizacji i przystąpienia do użytkowania. Świadczy o tym dobitnie posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "oraz" między sformułowaniem "zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej" a wyrażeniem "zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem", a nadto spójnikiem "i" między tym ostatnim wyrażeniem (po przecinku) a zwrotem "zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy". W konsekwencji, starosta jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego stwierdzenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., a nie tylko z ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie.

Zatem w ramach postępowania , którego efektem ma być wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu starosta powinien zbadać spełnienie przez lokal wymogu samodzielności lokalu w sensie technicznym i funkcjonalnym oraz w sensie prawnym w zakresie określonym w art.2 ust.1a i ust.2 u.w.l. Nie oznacza to, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi. Jednak obowiązkiem starosty jest zbadanie , czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają ustanowienie odrębnej własności lokalu. Natomiast w sytuacjach spornych dotyczących wydania zaświadczenia, starosta nie może dokonywać ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K.Klonowski (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 218; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że w decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 stycznia 2020r. przewidziano realizację [...] lokali mieszkalnych. Znalazło to swój wyraz w decyzji z 27 lutego 2020r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (PINB) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (z usługami oraz garażem podziemnym) na działce nr [...], na os. [...] nr [...] w [...], w którym zgodnie z przedłożonymi dokumentami znajduje się [...] lokali mieszkalnych. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została następnie sprostowana ostatecznym postanowieniem PINB z 18 marca 2020 r. w ten sposób, że liczba lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku wynosi [...] zamiast dotychczas wskazanej liczby [...]. Inwestor do wniosku z dnia 29 maja 2020 r. o wydanie zaświadczenia o samodzielności wskazanych w tym wniosku lokali dołączył decyzję o pozwoleniu na użytkowanie po jej sprostowaniu oraz rzuty kondygnacji z oznaczonymi lokalami mieszkalnymi, z których wynika, że w budynku A znajdować się ma obecnie więcej nowo wydzielonych lokali mieszkalnych.

W tych okolicznościach faktycznych, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, które odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokali wskazując, że inwestycja jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarówno w decyzji z 24 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany decyzji pozwolenie na budowę, jak i w decyzji z 27 lutego 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie (przed jej sprostowaniem) w przedmiotowym budynku przewidziano realizację [...] lokali mieszkalnych. Dopiero w trybie sprostowania "oczywistej omyłki pisarskiej", postanowieniem PINB z 18 marca 2020 r., liczba mieszkań uległa zmianie na [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro lokale zostały wydzielone wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w oczywistej sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności wskazanych we wniosku skarżącej Spółki lokali mieszkalnych.

Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo uznały, że istnieją uzasadnione wątpliwości uniemożliwiające jego uwzględnienie, ponieważ wnioskodawca występuje o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali na większą ich liczbę, niż by to wynikało z decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która dotyczyła [...] lokali mieszkalnych (przed dokonaniem jej sprostowania).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wątpliwości tych nie usuwa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku po jej sprostowaniu w ten sposób, że w miejsce [...] lokali mieszkalnych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę , wpisano [...] lokali, ani też złożone do wniosku o wydanie zaświadczenia rzuty kondygnacji budynku, na których uwidoczniono zmiany w postaci zwiększenia ilości lokali mieszkalnych i usługowych zakwalifikowane przez uprawnionego architekta, jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że tryb w jakim doszło do zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może pozostawać bez wpływu na ocenę złożonego wniosku. Za słusznością tego stanowiska przemawia fakt, że na skutek sygnalizacji dokonanej przez SKO w Krakowie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu 20 października 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 18 marca 2020 r. o sprostowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku.

Potwierdzeniem tych wątpliwości prawnych, które skutkowały odmową wydania w tej sprawie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. VII SA/Wa 605/21 oddalił skargę spółki F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 stycznia 2021 r., znak DON.7101.1.2021, utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2020 r. nr 996/2020 stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia PINB z 18 marca 2020 r. o sprostowaniu decyzji PINB z 27 lutego 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku przez zmianę liczby mieszkań z [...] na [...]. Aktualnie w obrocie prawnym pozostaje wobec tego ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 27 lutego 2020 r., dotycząca [...] lokali mieszkalnych.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności w/w postanowienia o sprostowaniu jest to, że złożony przez skarżącą Spółkę wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności nowo wydzielonych lokali w przedmiotowym budynku dotyczy lokali mieszkalnych, które nie są objęte ani złożonym do wniosku pozwoleniem na budowę, ani decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku W rezultacie, starosta, który jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego zbadania, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie z aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. stwierdzając, że objęte wnioskiem lokale nie powstały w zgodzie z tymi aktam był zobowiązany do odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. (por. też wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 938/21, wydany w sprawie dotyczącej tego samego budynku). Uzupełniająco dodać trzeba, że w piśmiennictwie podkreśla się, że zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia).

Odnosząc się dalej do skargi kasacyjnej – jej autor zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 p.bud. przez zaakceptowanie sposobu procedowania organów polegającego na kwestionowaniu ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji PINB z 27 lutego 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 59 ust. 1 p.bud., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, o której mowa w art. 59a. Celem tej kontroli jest przede wszystkim sprawdzenie czy została ona wykonana zgodnie z projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu. Dopiero usunięcie z obrotu prawnego takiej decyzji umożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania w kierunku oceny zgodności z przepisami (legalności) wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15 - ONSAiWSA 2017 r. nr 3, poz. 49). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organy orzekające w niniejszej sprawie nie podważały ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Uznały natomiast, co słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do liczby lokali mieszkalnych w budynku "A", zrealizowanych w zgodzie z aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., uniemożliwiające uwzględnienie wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności wskazanych we wniosku lokali mieszkalnych. Wskazywane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 to przepisy regulujące właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej, powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i zadania organów nadzoru budowlanego. Naruszenia tych przepisów upatruje się w tym, że organy rozpatrujące wniosek o wydanie zaświadczenia zakwestionowały ustalenia właściwych organów. Tymczasem w niniejszej sprawie organy właściwe w sprawie wydania zaświadczenia takich ustaleń nie kwestionowały. Swoje rozstrzygnięcia oparły jedynie na sprzeczności między decyzjami administracyjnymi, jakie zapadły w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, ponieważ wydane przez organy rozstrzygnięcia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego analiza, obejmująca wszystkie istotne okoliczności faktyczne, pozwoliła na ustalenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Skarżąca Spółka nie wskazała ponadto na czym miałoby polegać błędne ustalenie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą Spółkę do skargi kasacyjnej dowodu w postaci postanowienia Prezydenta miasta Krakowa z 17 maja 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego na okoliczność braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany układu funkcjonalnego we wnętrzu (tj. w zakresie ścian działowych i otworów drzwiowych w tych ścianach) stwierdzić należy, że w świetle poczynionych wyżej ustaleń nie ma on znaczenia dla wyniku tej sprawy, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie dotyczy budynku, w którym zaprojektowano [...] lokali mieszkalnych.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.