Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 994/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, , art. 31i,
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 1 pkt 17, art. 2 pkt 10 lit.b
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7a, art. 7b, art. 107 par. 3, art. 189c, art. 189d, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2, art. 140n ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 16
journal: Dz.U. 2023 poz 1394
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO.40.1940.2024.dr w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 czerwca 2024 r., nr SO-IV.5410.4.308.2020, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej G. Sp. z o.o. w O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. Sp. z o.o. w O. (zwaną dalej: "skarżącą" lub "Spółką") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "SKO", "Kolegium", "organem odwoławczym" lub "organem drugiej instancji") z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO.40.1940.2024.dr, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej również: "organem pierwszej instancji") z dnia 12 czerwca 2024 r., nr SO-IV.5410.4.308.2020, w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 7 września 2020 r. (data wpływu do organu 10 września 2020 r.) Spółka poinformowała Prezydenta Miasta Opola o zbyciu kilkunastu pojazdów, w tym o zbyciu w dniu 6 marca 2020 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Opola poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niezawiadomienie o zbyciu ww. pojazdu w ustawowym terminie.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia i wniosła o odstąpienie od nałożenia kary i umorzenie postępowania.

Pismem z dnia z 6 kwietnia 2023 r., powołując się na art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.), organ pierwszej instancji zawiadomił Spółkę o uchybieniu terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu oraz wyznaczył trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Wnioskiem z dnia 11 maja 2023 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Opola o przywrócenie terminu do wykonania czynności w postaci zawiadomienia o zbyciu pojazdu.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, postanowieniem z dnia 22 maja 2023 r., Prezydent Miasta Opola odmówił przywrócenia terminu, natomiast postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r., Kolegium - po rozpatrzeniu zażalenia Spółki - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Z kolei postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 311/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Spółki na postanowienie Kolegium z dnia 12 grudnia 2023 r.

Następnie, decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Opola, działając na postawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2 oraz art. 140n ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm. - zwanej dalej: "u.p.r.d." lub "ustawą"), orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 300 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie nieprzekraczającym 30 dni - wydłużonym do 180 dni od dnia jego zbycia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną we wstępie decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczyło mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., w tym jej: art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2 oraz art. 140n ust. 1, 2a i 4. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium przypomniało, że zbycie przez Spółkę przedmiotowego pojazdu miało miejsce w dniu 6 marca 2020 r., tj. przed ogłoszeniem stanu epidemii, wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, z późn. zm.), poprzedzonym ustawą covidową z dnia 2 marca 2020 r. oraz przed wejściem w życie (z dniem 31 marca 2021 r.) ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), która w art. 1 pkt 17 dodała do ustawy covidowej art. 31i stanowiący, iż w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r.: wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (pkt 1), a art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1 (pkt 2). Kolegium stwierdziło, że Spółka zobligowana była zatem zgłosić Prezydentowi Miasta Opola sprzedaż pojazdu w terminie 180 dni, licząc od dnia 6 marca 2020 r., tj. do 2 września 2020 r. Natomiast zawiadomienie o zbyciu wpłynęło do organu dopiero 10 września 2020 r., a zatem okres opóźnienia, liczony od 3 września 2020 r. do 9 września 2020 r. wyniósł 7 dni.

Dalej organ drugiej instancji wywodził, że treść art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy przesądza, że nałożenie kary w związku z niewypełnieniem ciążącego na stronie obowiązku, ma charakter obiektywy, niezależny od tego, czy strona ponosi winę w nieterminowym zgłoszeniu zbycia pojazdu. Sankcja ta jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., co oznacza, że w sprawach ich wymierzania zastosowanie mają także regulacje zawarte w dziale IVa k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne". Wyjaśnił, że ustawa określa przesłanki zastosowania (art. 79 ust. 2 pkt 1) i wymiaru kary (art. 140mb pkt 2 i art. 140n ust. 4), odsyłając w zakresie nieuregulowanym do przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Jednak ani ustawa, ani Ordynacja podatkowa nie zawierają żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niedokonanie przedmiotowego zgłoszenia w przewidzianym terminie, co oznacza, że zastosowanie będzie miał art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku kumulatywnego spełnienie dwóch przesłanek: zaprzestanie naruszenia prawa oraz znikomość wagi naruszenia prawa. Kolegium uznało zawiadomienie przez skarżącą w dniu 10 września 2020 r. o sprzedaży przedmiotowego pojazdu za zaprzestanie naruszenia prawa. Rozważając natomiast kwestię oceny wagi naruszenia prawa, Kolegium podkreśliło, że wagę naruszenia normy art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy należy odnosić do celów ustanowionych przez ustawodawcę i wartości, które w danym przypadku, za pośrednictwem określonych obowiązków ustanowionych w przepisach, mają być chronione. Niewątpliwie takimi wartościami na gruncie analizowanych przepisów ustawy są: poprawa warunków legalnego obrotu gospodarczego pojazdami poprzez zapewnienie jego pewności i bezpieczeństwa, sprawność (łatwość) identyfikacji aktualnego właściciela pojazdu oraz referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów prowadzonej przez ministra do spraw informatyzacji. Stosownie do powyższego Kolegium uznało, że Spółka, zajmująca się obrotem pojazdów, jako profesjonalny uczestnik działalności gospodarczej w tym zakresie, powinna znać obowiązki zbywcy pojazdów oraz konsekwencje ich niedopełnienia. Kolegium podzieliło stanowisko NSA, według którego wobec podmiotu profesjonalnego, prowadzącego działalność gospodarczą, popełniającego delikt administracyjny, stawia się wyższe wymagania związane z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć bowiem świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, opóźnienie Spółki, trudniącej się zawodowo obrotem pojazdami nie może być uznane za naruszenie znikomej wagi.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a to art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie przesłanek określonych w przedmiotowych przepisie i w konsekwencji jego niezastosowanie mimo zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola o nałożeniu kary pieniężnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W motywach skargi zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty do zarzutów przedstawionych w jej petitum.

Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wnosząc i wywodząc jak w jej uzasadnieniu. Akcentował, że organy nie rozważyły prawidłowo znikomości naruszenia prawa w kontekście długości okresu uchybienia w dokonaniu czynności zgłoszenia zbycia pojazdu, tj. 8 dni, negatywnych skutków dla innych podmiotów z uwagi na brak odnotowania faktu zbycia w CEPiK-u, a także uzyskania z tego tytułu jakiegokolwiek zysku. Zwrócił również uwagę, że sama strona dostrzegła uchybienie i złożyła zawiadomienie o zbyciu pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej argumenty są zasadne.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu - jak prawidłowo stwierdziło Kolegium - obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Stosownie bowiem do art. 16 ustawy dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1394 - zwanej dalej: ustawą nowelizującą), zmieniającej z dniem 1 stycznia 2024 r. treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2 (tj. Prawa o ruchu drogowym), wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Opola wszczął postępowanie zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. i zakończył je decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r., od której skarżąca wniosła odwołanie, a zatem wobec braku ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Stosownie zaś do art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1 000 zł. Natomiast ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy (art. 140n ust. 4 u.p.r.d.).

Wyjaśnienia wymaga, że termin określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. został czasowo zmieniony na podstawie art. 31i ustawy COVID-19, który został dodany przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), z mocą obowiązującą od 31 marca 2020 r.

Zgodnie z art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r.:

1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.

Wedle art. 31i ust. 2 ustawy COVID-19 przepisy ust. 1 stosuje się:

1) do pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw;

2) do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Z powyższego wynika, że przepis art. 31i ustawy COVID-19 miał zastosowanie do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 31 marca 2020 r., a więc najpóźniej do dnia 1 marca 2020 r. W przedmiotowej sprawie Spółka zbyła pojazd w dniu 6 marca 2020 r., zgodnie zatem z art. 31i ustawy COVID-19, zobligowana była zgłosić zbycie przedmiotowego pojazdu w terminie 180 dni, licząc od dnia 6 marca 2020 r., tj. do 2 września 2020 r. Tymczasem zawiadomienie o zbyciu wpłynęło do organu w dniu 10 września 2020 r., a zatem okres opóźnienia wyniósł 7 dni, co też prawidłowo ustaliło Kolegium.

Dostrzec należy nadto, że ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią COVID-19 zabezpieczył interes stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wprowadził szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii. W przedmiotowej skarżąca złożyła skutecznie w tym zakresie wniosek, jednakże prawomocnym postanowieniem z dnia 22 maja 2023 r. Prezydent Miasta Opola odmówił przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku zawiadomieniu organu o zbyciu pojazdu.

Opisany powyżej, obligatoryjny tryb przywrócenia terminu materialnoprawnego, został zatem wyczerpany.

Sąd dalej dostrzegł, że Kolegium w rozważaniach uzasadnienia decyzji własnej skoncentrowało się na ustaleniach i ocenie co do braku możliwości zastosowania w sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Była i jest to nadal zasadnicza oś sporu. Także i to stanowisko Kolegium należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie uznały, że w przypadku skarżącej nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa. W kontekście przesłanek odstąpienia od nałożenia kary opisanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że nie tylko kwestia zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu z uchybieniem terminu, przy jednoczesnym wykonaniu przez nabywcę obowiązku zawiadomienia o nabyciu tego pojazdu i dokonaniu jego przerejestrowania, ma znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, lecz także chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Omawiana kara ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 269, str. 34 z późn. zm. tzw. dyrektywa wrakowa), Państwa Członkowskie mają obowiązek podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji będą przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji są magazynowane (nawet czasowo) i przetwarzane zgodnie z ogólnymi wymaganiami określonymi w art. 4 dyrektywy75/442/EWG, oraz zgodnie z minimalnymi wymaganiami technicznymi przedstawionymi w załączniku I do niniejszej dyrektywy, bez naruszania krajowych regulacji dotyczących ochrony zdrowia i środowiska naturalnego. Zgodnie z pkt 1 preambuły ww. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE omawiane przepisy mają zminimalizować szkodliwy wpływ pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko naturalne, przyczyniając się tym samym do zachowania, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego oraz oszczędzenia energii oraz po drugie, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz unikać zakłóceń konkurencji na obszarze Wspólnoty (...). Dodatkowo należy też mieć na uwadze, że w przypadku popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot profesjonalny - prowadzący działalność gospodarczą wymagania są wyższe, bo związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1056/23 oraz z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 476/21).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy, oceniając kwestię znikomości naruszenia prawidłowo uwzględnił okoliczność, że skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą polegającą na profesjonalnym obrocie pojazdami, winna znać ciążące na niej obowiązki oraz, że zawiadomienie organu o zbyciu pojazdu obiektywnie nastąpiło po 7 dniach od upływu 180-dniowego terminu ustawowego. Biorąc pod uwagę znaczenie wymienionych powyżej wartości oraz dóbr prawnie chronionych waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. nie mogła być oceniona jako znikoma w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji kiedy ustawodawca nakazuje wymierzenie kary co najmniej w minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia (tj. 200 zł). W kontekście powyżej powiedzianego Sąd za zasadne uznał więc stanowisko Kolegium, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowała się pierwsza z przesłanek do zastosowania wobec skarżącej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję w zakresie ustalania wysokości kary pieniężnej i uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przesłanki miarkowania kary zostały określone w art. 140n ust. 4 u.p.r.d. Przepis ten nakazuje, przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, uwzględnić: zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.

W tym zakresie Sąd ustalił, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż: "(...) badając powtarzalność naruszenia stwierdzono, iż jest ono drugie, jakiego dopuściła się Strona w badanym okresie. Zatem powtarzalność naruszenia ww. przepisów jest w przypadku ww. spółki duża. Brakuje dowodów wskazujących, by z tytułu niewykonania obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie spółka odniosła korzyści majątkowe". Kolegium utrzymało w mocy tę argumentację. Zwróciło uwagę "(...) biorąc pod uwagę powtarzalność naruszenia, wysokość nałożenia kary pieniężnej - 300 zł - jest adekwatna do całokształtu przytoczonych okoliczności".

Choć ocena Kolegium mieści się nominalnie w ramach jednej z przesłanek z art. 140n ust. 4 u.p.r.d., tj. powtarzalności naruszenia, to zdaniem Sądu nie można uznać za prawidłową lakoniczną, jednozdaniową argumentację uzasadnienia decyzji Kolegium, wydawaną w ramach uznania administracyjnego, w dodatku kwalifikującą powtarzalność naruszenia przez Spółkę spornego obowiązku jako "dużą" i w konsekwencji wymierzenie Spółce kary 300 zł, tj. w wyższej wysokości niż jej dolny próg 200 zł.

Z akt administracyjnych wynika niewątpliwie, że przedmiotowe naruszenie było kolejnym i jednym z wielu (kilkunastu), których dopuściła się Spółka w tym samym analizowanym okresie (k. 76 i k. 78 akt admin.). Z uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wynika również, że organ miał na uwadze także przesłankę korzyści finansowej uzyskanej z tytułu naruszenia ustawy, jednakże pomimo jej niestwierdzenia uznał, że pozostały przesłanki przemawiały w wystarczającym stopniu za ustaleniem kary w przyjętej wysokości.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jednak refleksji, czy wobec skarżącej, która ma kilkanaście analogicznych spraw z powodu uchybienia obowiązkowi zawiadomienia, co do pojazdów sprzedanych w tym samym okresie, tj. w marcu 2020 r. (k. 85 akt admin.), konieczne było wymierzenie, co do każdego naruszenia, kary w wyższej wysokości niż minimalna 200 zł.

Kolegium przy miarkowaniu wysokości kary, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odniosło się do innych, już ustalonych i niespornych okoliczności, podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (w tym na rozprawie), a mieszczących się - w ocenie Sądu - w ramach dyrektywy wymiaru kary wyrażonej w przesłance "zakresu naruszenia". Z niespornych ustaleń zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wynika choćby to, że opóźnienie w zawiadomieniu o zbyciu pojazdu nie było znaczące (7 dni). Zawiadomienie o zbyciu wpłynęło do organu już w dniu 10 września 2020 r. Tymczasem wszczęcie postępowania w sprawie zajęło organowi więcej czasu. Zostało wszczęte dopiero po trzech miesiącach w grudniu 2020 r., a ostateczną decyzję wymierzającą karę wydano dopiero w czerwcu 2024 r. W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie wykazało Kolegium, że zasadnym było wymierzanie kary w wyższej wysokości niż dolna granica, za stosunkowo niewielkie - bo jednak tylko siedmiodniowe uchybienie ustawowego terminu - a w dodatku po tak znacznym upływie czasu od dobrowolnego wykonania ciążącego na stronie obowiązku, tj. po przeszło czterech latach od momentu zaprzestania naruszenia z własnej woli. Kolegium nie wykazało w ramach uznania, że uchybienie to wywołało tak negatywne konsekwencje dla dóbr prawnie chronionych, aby wymierzenie kary w wysokości wyższej niż jej dolna granica było uzasadnione okolicznościami sprawy. W uzasadnieniu decyzji nie ma niezbędnych ocen i wyważeń wszystkich okoliczności w jakich do naruszenia doszło, w tym podawanych wprost przez stronę jako usprawiedliwiające powody zaniechania. Samo zestawienie okresu opóźnienia Spółki (tj. 7 dni) z okresem, jaki był potrzebny dla organu do wszczęcia postępowania (po trzech miesiącach) i wydania ostatecznej decyzji (po czterech latach) wskazuje, że nie traktował on sprawy w sposób wymagającej jej niezwłocznego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą szybkości (por. art. 12 k.p.a.). Dowodzi to, że wymierzana kara nie miała prewencyjnego znaczenia jako służąca zapewnieniu aktualności i integralności danych zawartych w prowadzonych przez organ rejestrach, które zostały zaktualizowane w oparciu o zgłoszenie dokonane już w dniu 10 września 2020 r., oraz że "zakres naruszenia" nie był traktowany przez organ jako znaczący. Zignorowano w końcu niesporne ustalenie organu pierwszej instancji braku po stronie Spółki uzyskania z tego tytułu korzyści finansowych.

Zdaniem Sądu organy obu instancji pominęły jeszcze jedną istotną okoliczność mieszczącą się w dyrektywie wymiaru kary z art. 140n ust. 4 u.p.r.d., tj. w przesłance "zakresu naruszenia", jako wskazówki przy ustalaniu wysokości kary.

W ocenie Sądu istotną wskazówką w zakresie miarkowania wysokości kary w rozpoznawanej sprawie jest zamierzenie ustawodawcy, aby w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2024 r. kara za omawiany delikt była ustalona sztywno w kwocie 250 zł. Mimo iż nowy stan prawny nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z mocy powołanych wyżej przepisów intertemporalnych, to jednak znaczne obniżenie przez ustawodawcę wymiaru ewentualnej kary z zakresu od 200 zł do 1 000 zł do obecnie nieprzekraczalnego poziomu 250 zł, tj. do poziomu niewiele wykraczającego ponad minimum określone w przepisach dotychczasowych, powinno stanowić rodzaj wskazówki interpretacyjnej przy miarkowaniu tejże kary na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. w ramach dyrektyw wymiaru kary z art. 140n ust. 4 u.p.r.d. Skoro bowiem wolą ustawodawcy było obniżenie wymiaru przedmiotowej kary to okoliczność ta nie powinna zostawać poza zakresem okoliczności rzutujących na uznanie organu.

Skład Sądu podziela i przytacza w dalszej części uzasadnienia pogląd prawny wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r. w sprawie sygn. akt I SA/Op 977/24. Choć wydany w sprawie w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu to jego argumentacja zachowuje w części swój walor prawny także w obecnie rozpoznawanej sprawie.

W tym miejscu dostrzec należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe zasady odpowiedzialności administracyjnej za niezawiadomienie przez właściciela pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwego starosty o zbyciu tego pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni. W ustawie nowelizującej przepisy przejściowe kolejno stanowią, że: w przypadku gdy pojazd został: 1) sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, 2) sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 3) nabyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym (art. 14). Do postępowań o rejestrację pojazdów, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym (art. 15). Nadto do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym (art. 16).

Art. 140n ust. 6 u.p.r.d. zmieniony został mocą art. 2 pkt 10 lit. b ustawy zmieniającej. Dodano przepis wyraźnie wyłączający stosowanie przy nakładaniu kar przepisów art. 189d - art. 189f k.p.a. Ustawodawca nie wyłączył ze stosowania art. 189c k.p.a. Zgodnie z art. 189c k.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Kluczowe - dla istoty sporu - jest to, że za niezawiadomienie właściwego starosty o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie ustawodawca przewidział obecnie karę w sztywnej wysokości 250 zł, którą należy nałożyć na podmiot, który dopuścił się zaniechania. Ponadto do orzekania o tego rodzaju karach pieniężnych obecnie wyłączono możliwość zastosowania przepisów art. 189d - art. 189f k.p.a., ale - o czym powyżej - nie wyłączono art. 189c k.p.a.

Przypomnieć należy, że regulacja art. 189c k.p.a. została wprowadzona przy okazji dużej nowelizacji k.p.a. w 2017 r. na wzór tej, która obowiązuje przy odpowiedzialności karnej i karnej skarbowej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej k.p.a., wprowadzenie do polskiego porządku prawnego ogólnych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych poprzez dodanie działu IVa k.p.a., w tym także art. 189c k.p.a., ma zapewnić jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantować, że wymierzane kary będą racjonalne i odpowiadające wadze popełnionego naruszenia (Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, Sejm VIII kadencji, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183). W uzasadnieniu podkreślono, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana, a przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia.

Podsumowując dotychczas podniesione, jako prawidłowa jawi się konstatacja, że w przypadku wszczęcia pod rządami znowelizowanego Prawa o ruchu drogowym postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który nie dopełnił obowiązku zawiadomienia właściwego starosty w terminie nieprzekraczającym 30 dni o zbyciu pojazdu, gdy uchybienie temu obowiązkowi nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2024 r., co do zasady należy stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu organy przy wymiarze kary zobowiązane są jednak uwzględniać normę wywiedzioną z art. 189c k.p.a., nakazującą stosowanie ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy naruszenia prawa.

W literaturze fachowej podnosi się, że oznacza ona, iż rozpoznając tego typu sprawy, organy administracji publicznej powinny każdorazowo dokonać oceny, która z regulacji będzie w danym stanie faktycznym względniejsza dla sprawcy naruszenia prawa. Stosowanie ustawy korzystniejszej nie może polegać na ocenianiu konkurujących ustaw z punktu widzenia korzystności dla późniejszego adresata decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, bowiem wskazanie regulacji względniejszej wymaga przede wszystkim ustalenia całokształtu konsekwencji, jakie pociąga za sobą zastosowanie każdej z porównywanych z punktu widzenia art. 189c k.p.a. ustaw (tak: C. Siermińska-Warczak, Studia Prawnoustrojowe, UWM, s. 465 i n., Problemy w zakresie orzekania o administracyjnej karze pieniężnej za brak zawiadomienia o zbyciu pojazdu po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym. Studia Prawnoustrojowe, (66), https://doi.org/10.31648/sp.10448, a także przywołana tam literatura).

Uwagi te są istotne albowiem, o czym szerzej powyżej, po pierwsze - kara z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. nie ma charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny, to należy rozważyć, czy nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawowy - poprawy warunków obrotu pojazdami, czy nie naruszałoby wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu; po drugie - skoro po nowelizacji przepisów Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawodawca, przyjął za wystarczające z punktu widzenia realizacji celów ustawy nałożenie kary w jednej sztywnej wysokości 250 zł, to zdaniem Sądu, świadczy o tym, że wymierzanie kary wyższej za niezgłoszenie zbycia pojazdu zostało przez samego ustawodawcę ocenione jako nieistotne z punktu widzenia realizacji celów informacyjnych, w tym zapewnienia aktualności i integralności danych zawartych w rejestrach, o których była mowa wyżej. W ocenie Sądu ta okoliczność prawna powinna zostać zatem wzięta pod uwagę przy ocenie miarkowania kary za delikt ujawniony w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotna staje się powinność organów wyznaczona art. 7a k.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 k.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na zakończenie podkreślić również należy, że - jak już wyżej zostało wskazane - organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym ich rozstrzygnięcia nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy orzekające w sprawie w uzasadnieniu decyzji nie zawarły normatywnych elementów, zwłaszcza w aspekcie dyrektyw wymiaru kary. W konsekwencji tego zaniechania ich uzasadnienia - biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny - są niepełne i niespełniające wymogów ustawowych, a tym samym wymykają się spod kontroli Sądu. Organy powinny odnieść się w szczególności do argumentów strony dotyczących okoliczności zaistnienia deliktu administracyjnego podnoszonych w toku postępowania.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - zwanej dalej w skrócie" "p.p.s.a.") - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z jej art. 135, uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.