Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 55/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 371/22 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 21 marca 2022 r. nr AB-II.7840.8.11.2021.AM w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 371/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K. na postanowienie Wojewody Podlaskiego, z dnia 21 marca 2022 r., nr AB-II.7840.8.11.2021.AM, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i nie uchylenie w całości postanowienia organu I i II instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ administracji publicznej prawidłowo ustalił stan faktyczny i zasadnie uznał, iż termin do złożenia przez S. K. podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie został przez niego zachowany, w sytuacji gdy za taki wniosek należało uznać pismo skarżącego kasacyjnie przekazane do Starostwa Powiatowego w Augustowie za pośrednictwem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Augustowie w dniu 2 września 2016 r. a więc z zachowaniem jednomiesięcznego terminu od dnia powzięcia przez S. K. wiadomości o decyzji, zaś okoliczność, że organ administracji - Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Augustowie w ustawowym terminie nie przekazał tegoż pisma według właściwości, nie powinna mieć znaczenia dla oceny prawnej działania S. K. i nie może skutkować dla niego negatywnymi konsekwencjami,

- art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że pismo S. K. z dnia 1 września 2016 r. złożone do P1NB w Augustowie w dniu 2 września 2016 r. nie stanowiło akt niniejszej sprawy, a także poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie udało się udowodnić, że w terminie miesiąca od dnia, w którym miał dowiedzieć się o decyzji złożył stosowny wniosek, w sytuacji gdy organ rozstrzygający podanie o wznowienie postępowania, oparte na art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, przy czym zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,.

3. zwrot od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 k.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Podobnie, organ rozpoznający podanie o wznowienie postępowania, oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a następnie, w razie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ powinien wyartykułować swoje stanowisko w tej mierze w uzasadnieniu postanowienia (art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne, o którym mowa w art. 124 § 2 K.p.a. powinno być rozumiane z uwzględnieniem rozwinięcia tego pojęcia wskazanego w art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 687/19).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są czynności organów podjęte w związku z podaniem skarżącego z dnia 15 marca 2021 r. Charakter tego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., został ustalony w oparciu o treść pisma skarżącego z dnia 10 czerwca 2021 r.

W trakcie postępowania wyjaśniającego, dotyczącego dowiedzenia się przez skarżącego o decyzji, prowadzonego na skutek wezwania skierowanego do skarżącego w dniu 15 lipca 2021 r., Starosta ustalił, że skarżący w sierpniu 2016 r. dowiedział się o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. O. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...], w A. Ustalenie to Starosta oparł na treści pisma skarżącego z dnia 1 sierpnia 2021 r., stanowiącego odpowiedź skarżącego na wezwanie z dnia 15 lipca 2021 r.

Organ drugiej instancji zaaprobował ustalenie o powzięciu przez skarżącego o decyzji o pozwoleniu na budowę w sierpniu 2016 r., przy czym stanowisko w tym zakresie oparł na treści pism skarżącego złożonych do organu pierwszej instancji, a także na rezultatach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Fakt ten nie został zakwestionowany przez skarżącego. W skardze złożonej do WSA w Białymstoku w niniejszej sprawie stwierdził wprost, że o decyzji dowiedział się 25 sierpnia 2016 r. w Starostwie Powiatowym w Augustowie. Nie może być wątpliwości co do stanowiska skarżącego w zakresie daty uzyskania wiedzy o decyzji. Do skargi dołączył on bowiem kopię notatki służbowej z dnia 23 grudnia 2016 r., sporządzoną przez inspektora R. C., podpisaną przez skarżącego, według której, S. K. potwierdził, że o wydanym pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu 25 sierpnia 2016 r. w Starostwie Powiatowym w Augustowie, o czym poinformował M. O.

Odnosząc się do kasacji, należy zatem skupić się na czynnościach organu i skarżącego dotyczących daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Najpierw stwierdzić należy, że według treści pism skarżącego z dnia 15 marca 2021 r. i z dnia 10 czerwca 2021 r., sam skarżący za pismo stanowiące podanie o wznowienie postępowania uważał wniosek z dnia 15 marca 2021 r.

Niewątpliwe jest również, że w skierowanym do organu pierwszej instancji piśmie, z dnia 1 sierpnia 2021 r., udzielając odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 15 lipca 2021 r. o podanie daty dowiedzenia się o decyzji, skarżący stwierdził, że;

- dostarczył do Starostwa Powiatu Augustowskiego pismo z dnia 5 czerwca 2016 r.;

- był osobiście w Wydziale Architektury i Budownictwa, odmówiono mu informacji gdyż nie był stroną w postępowaniu (został pominięty jako strona);

- o sprawie powiadomił PINB w Augustowie w dniach: 29.08.2016 r., 30.08.2016 r., 31.08.2016 r.;

- dnia 1.09.2016 r., z uwagi na brak zainteresowania Starosty sprawą, powiadomił PINB w Augustowie o sprawie bez rezultatu.

Z treści tego pisma nie wynika aby skarżący wówczas wskazał wcześniejsze, niż dnia 15 marca 2921 r., złożenie żądania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Natomiast z kopii pisma, na które powołał się skarżący, nie można odczytać daty. Na kopii znajduje się, w zakresie miejsca i daty sporządzenia pisma, tekst "Augustów dn. 5-06-201". Pismo to, jak ustaliły organy, zostało skierowane do PINB w Augustowie w dniu 5 czerwca 2019 r. Dodać można, że zawierało żądanie wstrzymania wykonywania robót.

W zażaleniu skarżący nawiązał do wielokrotnych interwencji dotyczących nieprawidłowości w wykonywaniu robót. Stwierdził także, że w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wezwał Wojewodę Podlaskiego do rozważenia zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania w stosunku do wydanego pozwolenia [...]. Natomiast pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. Starosta poinformował o wznowieniu postępowania.

W skardze do WSA w Białymstoku skarżący sprecyzował swoje stanowisko w zakresie złożenia podania o wznowienie. Stwierdził, że za jego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego należy uznać pismo, złożone 2 września 2016 r., w którym poinformował PINB o tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca M. O. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. [...] w A.

Należy jednak zauważyć, że do skargi nie zostało dołączone pismo z dnia 1 września 2021 r., ale kopia odręcznego zapisku samego skarżącego, o tym, że "poinformował Powiatowy Inspektorat Budowlany o nieprawidłowościach na rozbudowywanej posesji".

Dopiero do skargi kasacyjnej został dołączony dokument, który miał stanowić załącznik do skargi: "Załącznik nr 2. Kopia pisma z dnia 01.09.2016 r.".

W trakcie postępowania zainicjowanego podaniem z dnia 15 marca 2021 r. skarżący wspomniał o piśmie z dnia 1 września 2016 r., w piśmie z dnia 1 sierpnia 2021 r., jak już powyżej wskazano. Przypomnieć można, że stwierdził wówczas m.in., iż "dnia 1.09.2016 r., z uwagi na brak zainteresowania Starosty sprawą, powiadomił PINB w Augustowie o sprawie bez rezultatu".

Do tych informacji organ zażaleniowy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przyjmując, że oznaczają one dysponowanie przez skarżącego wiedza o decyzji z dnia 22 kwietnia 2016 r., zaś wniosek o wznowienie został złożony 15 marca 20121 r.

Treść pisma z dnia 1 sierpnia 2021 r. nie wskazywała na to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed dniem 15 marca 2021 r.

Jak wynika z załącznika do skargi kasacyjnej, pismo z dnia 1 września 2016 r. było skierowane do Starosty Powiatu Augustowskiego za pośrednictwem PINB w Augustowie. Był to wniosek o wstrzymanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego. Jest w nim mowa o nieprawidłowościach na rozbudowywanej posesji i prośba o zajęcie się sprawą.

Pismo z dnia 1 września 2016 r. nie zostało złożone do Starosty Augustowskiego, ani nie doszło do jego przekazania przez PINB.

Starosta, jako organ właściwy do złożenia podania o wznowienie (art. 148 § 1 K.p.a.), dysponował zatem podaniem z dnia 15 marca 2021 r, oraz pismami precyzującymi podanie, z których wynikało, że pismo z dnia 15 marca 2021 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania.

Opis pisma z dnia 1 września 2016 r., podany przez skarżącego w piśmie z dnia 1 sierpnia 2021 r. nie zawierał treści, które zobowiązywałyby Starostę do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Z treści tej wynika przecież, że skarżący podjął faktyczne działania polegające na próbie uzyskania informacji w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, gdzie odmówiono mu informacji z tego powodu, że nie był stroną. Wówczas udał się do PINB. Nie oznaczało to, ze powoływał się na brak udziału w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Nadto, opis tych działań, zawarty w piśmie z dnia 1 sierpnia 2021 r., nie wskazuje na to, że w sierpniu, czy wrześniu 2016 r. złożył podanie o wznowienie postępowania.

Kontrola sądowa sprowadza się do badania legalności działań administracji publicznej. Skoro w postępowaniu zainicjowanym podaniem z dnia 15 marca 2021 r. skarżący nie wykazał, że złożył podanie o wznowienie wcześniej, a o decyzji niewątpliwie dowidział się w sierpniu 2016 r., nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Pamiętać trzeba, że zgonie z art. 133 § 1 P.p.s.a., postępowanie sądowe nie polega na kontynuacji postępowania administracyjnego. Nie stanowi "przedłużenia" postępowania wyjaśniającego.

Dowód z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.sa., może wykazać, że postępowanie administracyjne obarczone jest uchybieniami, zwłaszcza niewyczerpującym zebraniem i oceną materiału dowodowego.

Abstrahując od skuteczności pisma z dnia 1 września 2016 r., jako takiego dowodu, odnotować trzeba, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dokument w postaci pisma z dnia 1 września 2016 r. nie został przedłożony, mimo wskazania go jako załącznika do skargi. Skutkowało to tym, że WSA uznał, iż pismem tym jest kopia notatki dołączonej do skargi, zawierającej odręczny zapisek skarżącego o interwencji w PINB w dniu 1 września 2019 r.

W rezultacie nie ma podstaw do przyjęcia, że kontrola legalności w tym zakresie, a więc akceptująca ustalenie o braku wniosku o wznowienie przed 15 marca 2021 r. była wadliwa.

Niezależnie od tego zauważyć można, że treść pisma z dnia 1 września 2016 r., którego kopia została dołączona dopiero do skargi kasacyjnej, nie wskazuje jednoznacznie na zamiar uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania. Jest to pismo zawierające przede wszystkim żądania zbadania prawidłowości robót budowlanych w kontekście zgodności z przepisami oraz z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Podkreślić należy, że pismo to nie zostało przekazane przez PINB do Starostwa Powiatowego, a więc do organu administracji właściwego do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Oczywiste jest, że złożenie tego podania do innego organu nie szkodzi stronie, gdyż korzysta ona z ochrony art. 65 K.p.a. Skoro jednak do przekazania nie doszło, zakładać należy, że PINB uznał, iż jest to podanie które powinno być załatwione w ramach jego kompetencji. W tej sytuacji teza, według której, za wniosek o wznowienie postępowania należy uznać pismo, które nigdy nie dotarło do organu właściwego, jest błędna.

W razie uznania przez wnioskodawcę, że obowiązkiem organu, tj. PINB, było przekazanie podania w całości lub w części do innego organu, na podstawie art. 65 § 1 lub art. 66 § 1 K.p.a., miał on prawo do wniesienia skargi na bezczynność, w oparciu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Z akt nie wynika aby taka skarga została wniesiona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.