Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 350/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 i art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24 ust. 26
journal: Dz.U. 2022 poz 1967
law: Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 29 marca 2023 r. nr KO.800/82/23 w przedmiocie odmowy uchylenia przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Sejny z dnia 13 lutego 2023 roku numer MOPS.545.1.2023; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 29 marca 2023r. nr KO.800/82/23 w przedmiocie odmowy uchylenia dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, przyznanego informacją nr MOPS.546.233.2022 z dnia 9 listopada 2022r., została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 23 sierpnia 2022r. H. P. (dalej powoływana jako: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta Sejny z wnioskiem o przyznanie na jej rzecz dodatku węglowego.

W dniu 10 października 2022 r. Burmistrz Miasta Sejny wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego dodatku, uzasadniając, że korekta deklaracji dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 26 sierpnia 2022r., została złożona przez skarżącą po 11 sierpnia 2022r., co zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, uniemożliwia przyznania wnioskowanego dodatku.

W dniu 18 października 2022r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.

Informacją z dnia 9 listopada 2022 r. Burmistrz Miasta Sejny przyznał skarżącej dodatek z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła w kwocie 1000 zł. Wnioskowany dodatek został przekazany na rachunek skarżącej w dniu 10 listopada 2022r.

W dniu 28 listopada 2022r. skarżąca dokonała zwrotu kwoty 1000 zł otrzymanej tytułem ww. dodatku i pismem z tej samej daty poinformowała Burmistrza Miasta Sejny o motywach swojego działania podyktowanymi nowelizacją ustawy o dodatku węglowym i złożeniem nowego wniosku o dodatek węglowy.

Zawiadomieniem z dniu 12 grudnia 2022r. organ, na podstawie art. 2 ust. 5a ustawy z dnia 5 sierpnia 2022r. o dodatku węglowym w związku z art. 10 i art. 79a k.p.a., zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego.

W dniu 14 grudnia 2022r. skarżąca złożyła wniosek o uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., przyznanego jej informacją z 9 listopada 2022r. - dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, oświadczając, że zrzeka się tego dodatku, a w dniu 28 listopada 2022r. dokonała jego zwrotu.

Postanowieniem z 5 stycznia 2023r. organ, na podstawie art. 97 §1 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego uchylenia dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.

W piśmie z 10 stycznia 2023r. skarżąca wyjaśniła, że skoro dodatek z tytułu z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, został jej przyznany na podstawie informacji, to w stosunku do takiej informacji, w drodze analogii, powinien mieć zastosowanie tryb z art. 155 k.p.a.

Burmistrz Miasta Sejny decyzją z dnia 13 lutego 2023r. nr MOPS.545.1.2023, na podstawie art. 24 ust. 1 i 26 ustawy z dnia 15 września 2022r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022r., poz. 1967, dalej w skrócie: "ustawa"), odmówił uchylenia przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, przyznanego skarżącej informacją z dnia 9 listopada 2022 r. i wypłaconego jej w dniu 10 listopada 2022 r. Jak podkreślił, pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie ww. dodatku, następuje poprzez przesłanie wnioskodawcy informacji o jego przyznaniu. Brak jest natomiast możliwości uchylenia takiej informacji na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej, przywołując treść art. 155 k.p.a. organ wyjaśnił, że wnioskowany tryb może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnej, tymczasem w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, a wyłącznie informacja. Nie możliwe jest zaś uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., nieistniejącej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca żądając jej uchylenia oraz uchylenia rozstrzygnięcia o przyznaniu jej dodatku, do którego odnosi się informacja z 9 listopada 2022r. W ocenie skarżącej podjęte przez Burmistrza rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu i jest wyrazem lekceważenia kodeksowych zasad postępowania administracyjnego. Jak podkreśliła, decyzja od której odwołuje się wydana została w wyniku nieprawidłowej interpretacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 26 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, opartej na domniemaniu, że ustawodawca działał wbrew zasadom poprawnej legislacji i podczas redagowania ww. przepisu nie tylko powtórzył istniejącą już regulacje, ale na dodatek zrobił to w sposób urągający regułom składni jeżyka polskiego, naruszając tym samym § 4 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach nie podzieliło argumentacji odwołania i decyzją z dnia 29 marca 2023r. nr KO.800/82/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że odpowiada ona prawu.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 155 k.p.a. podkreślając, że w tym trybie weryfikacji podlegają wyłącznie decyzje ostateczne, a zatem nie jest możliwa weryfikacja decyzji nieostatecznej. Odwołując się w dalszej kolejności do treści art. 24 ust. 26 ustawy, Kolegium wyjaśniło, że przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku dla gospodarstw domowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś, gdy organ spełni żądanie strony, tzn. uzna, iż przedmiotowy dodatek wnioskodawcy przysługuje, wtedy nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz informuje ją o przyznaniu tegoż dodatku w drodze czynności materialno-technicznej. Niezależnie zatem od motywów, które wskazała skarżąca we wniosku jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej uchylenia prawa do dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, SKO uznało, że są one irrelewantne, bowiem w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., gdyż przepis ten, stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, stanowiący wyłom od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a co za tym idzie nie może być interpretowany rozszerzające. Reasumując Kolegium stwierdziło, że żądanie strony uchylenia prawa do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, o którego przyznaniu poinformowano w drodze informacji, czyli czynności materialno-technicznej uniemożliwia zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a., bowiem tryb ten umożliwia wyłącznie zmianę, bądź uchylenie decyzji ostatecznej, a nie informacji.

Skargę na decyzję SKO do tut. sądu administracyjnego wniosła skarżąca zarzucając jej naruszenie:

1) art. 24 ust. 26 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, polegające na stwierdzeniu niemożliwości uchylenia przyznania dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła w sytuacji gdy wskazany przepis expressis verbis stwierdza taką możliwość i precyzyjnie określa formę tej czynności;

2) art. 7a k.p.a. poprzez uznanie, że przyznanie dodatku jest czynnością materialno-techniczną, a nie formą decyzji merytorycznej, co do której możliwe jest zastosowanie art. 154 i 155 k.p.a. co stanowi rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, gdyż ustawodawca, wbrew przyjętej praktyce nie wskazał, że rozstrzygniecie to jest czynnością materialno-techniczną;

3) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w postaci zastosowania reguł inferencyjnych w przypadku uznania niedopuszczalności zastosowania wprost art 155 w zw. z art. 154 ust. 2 k.p.a.;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu decyzji argumentów rzeczowo polemizujących z przedstawionym stanowiskiem strony, tym samym traktując udział strony w postępowaniu jako wymóg o charakterze wyłącznie formalnym, zaś samą stronę jako nieistotnego z punktu widzenia wyniku postępowania nadawcę i odbiorcę generowanych w toku postępowania przekazów.

W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że nie kwestionuje i nigdy nie kwestionowała, że informacja o przyznaniu dodatku jest czynnością materialno-techniczną. Konsekwentnie domaga się natomiast uchylenia przyznania dodatku, które nie jest tożsame z informacja o przyznaniu, tak jak informacja o przetargu nie jest przetargiem, informacja o leczeniu nie jest leczeniem, itp. Jak podkreśliła, należy rozróżnić przyznanie uprawnień, od wydania dokumentu stwierdzającego posiadanie przyznanych uprawnień co wielokrotnie czyniły sady administracyjne. Zdaniem skarżącej nieuprawnionym jest domniemanie organu, że formą załatwienia tej sprawy jest czynność materialno-techniczna tylko na tej podstawie, że ustawodawca stwierdził brak obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że w art. 2 ust. 5a ustawy o dodatku węglowym to, co organ próbuje zakwalifikować jako czynność materialnotechniczną, ustawodawca nazywa to "pozytywnym rozpatrzeniem wniosku'', a więc aktem o charakterze decyzyjnym.

Skarżąca podkreśliła dodatkowo, że ustawodawca wskazując formę załatwienia sprawy i nie określając jednocześnie trybu doprowadził do powstania luki technicznej, która jednak nie może być dla organu podstawą do ignorowania przepisu, lecz rodzi zobowiązanie do zastosowania wnioskowania prawniczego. Jak przyznała nie wymaga, by załatwienie jej sprawy nastąpiło w wyniku tych, a nie innych czynności. Bez znaczenia jest dla niej, czy organ dokonując rozpoznania jej wniosku, zastosuje wprost art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej tego przepisu, czy też zastosuje analogię iuris, analogię legis czy też jeszcze inne środki. Istotne jest bowiem wyeliminowanie samego aktu przyznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Naruszają one bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością ich uchylenia.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sejny o odmowie uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, przyznanego na rzecz skarżącej na podstawie informacji z 9 listopada 2022r. Kolegium wydając zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdziło, że żądanie skarżącej uchylenia prawa do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, o którego przyznaniu poinformowano ją w drodze informacji, czyli czynności materialno-technicznej, uniemożliwia zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a., bowiem przepis ten umożliwia wyłącznie zmianę, bądź uchylenie decyzji ostatecznej, a informacja Burmistrza z dnia 9 listopada 2022 r. nie jest decyzją administracyjną.

W ocenie sądu, argumentacja Kolegium co do zasady jest trafna, tym niemniej wydane na jej podstawie rozstrzygnięcie – wymaga wyeliminowania z porządku prawnego, gdyż w sposób ewidentny narusza powołany art. 155 k.p.a. Zasadą jest, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw prawnych do uruchomienia procedury uchylenia rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. organ powinien, w drodze postanowienia, odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 61a k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie wydana została decyzja merytoryczna o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia o przyznaniu rzeczonego - dodatku.

Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej z 14 grudnia 2022r. dotyczy uchylenia rozstrzygnięcia o przyznaniu na jej rzecz, na podstawie informacji z 9 listopada 2022r. wydanej przez Burmistrza Miasta Sejny w trybie art. 24 ust. 26 ustawy z dnia 15 września 2022r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, dodatku dla gospodarstw domowych. Zgodnie z tym przepisem przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku dla gospodarstw domowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Odmowa przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku wymagają wydania decyzji administracyjnej.

Z treści przywołanych regulacji wynika, co zresztą trafnie wywnioskowało też Kolegium, że przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych zgodnie z wnioskiem podmiotu uprawnionego następuje w formie informacji, nie decyzji administracyjnej. Ta forma procedowania zastrzeżona jest dla spraw odmowy, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego. Działanie organu uwzględniającego w całości wniosek o przyznanie przedmiotowego dodatku stanowi z kolei czynność materialno-techniczną, o której jest on jedynie obowiązany powiadomić wnioskodawcę. Dopiero odmowa przyznania takiego dodatku, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku przybiera formę władczego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja.

Zasada, jaką przyjął ustawodawca w powyższym przepisie, miała na celu uprościć postępowanie i przyśpieszyć wypłaty komentowanego - dodatku. Zamiast wydawać, podpisywać i doręczać decyzję administracyjną przyznającą dodatek, organ właściwy, jak wynika z treści ust. 27 art. 24 analizowanej ustawy, przesyła wnioskodawcy informację potwierdzającą przyznanie wnioskowanego dodatku na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, zaś w przypadku nie wskazania adresu poczty elektronicznej strona będzie mogła odebrać w postaci papierowej informację o przyznaniu świadczenia. Nieodebranie informacji w żadnym razie nie wstrzymuje jednak wypłaty przyznanego dodatku (art. 24 ust. 28 ustawy). Te uwagi wskazują, że w celu uproszczenia postępowania, w sytuacji akceptacji w całości wniosku osób uprawnionych organ obligowany jest wyłącznie do przekazania im w prawem przewidzianych formach informacji o przyznanym dodatku. Nie jest istotne, czy taka informacja została odebrana przez osobę uprawnioną, gdyż okoliczność ta nie wstrzymuje wypłaty środków. Dopiero wówczas, gdy w sprawie wystąpią elementy sporne ustawa przewiduje wydanie aktu o charakterze władczym, zapewniającym uprawnionym prawo do składania środków odwoławczych, tj. wydanie decyzji. Jej doręczenie następuje w trybie przewidzianym w ustawie, z zastrzeżeniem, że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając charakter podejmowanych przez organy działań, sposobu ich komunikowania i zastrzeżenia formy decyzji dla sytuacji spornych, należy dojść do wniosku, że informacja o przyznaniu dodatku bezsprzecznie nie stanowi rozstrzygnięcia o znamionach decyzji. Jest to czynność materialno-techniczna, od której nie przysługuje odwołanie i do której nie mają zastosowania tryby nadzwyczajnego wzruszania decyzji. W konsekwencji wykluczona jest też możliwość uruchomienia względem niej postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Weryfikacji w tym trybie podlegają bowiem wyłącznie decyzje ostateczne. Jak zostało to już zaakcentowane wyżej, niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.

Przekładając powyższe rozważania na płaszczyznę kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że skoro przyznanie i wypłata dodatku dla gospodarstw domowych następuje w formie czynności materialno – technicznej, na podstawie informacji, a nie decyzji administracyjnej, to złożone przez skarżącą żądanie wszczęcia postępowania o uchylenie takiej czynności, należy uznać za niedopuszczalne. W związku zaś z tym, iż sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze wydania decyzji administracyjnej, to w żadnym razie nie mogła zostać uruchomiona procedura wzruszania w trybie art. 155 k.p.a. W zaistniałej sytuacji organ I instancji winien odmówić wszczęcia takiego postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie, a nie wydawać decyzję o odmowie uchylenia przyznania takiego dodatku.

Z podanych względów, sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Sejny z dnia 13 lutego 2023r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 §1 k.p.a., sąd umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia informacji o przyznaniu dodatku dla gospodarstw domowych jako bezprzedmiotowe. Skoro informacja taka nie stanowi decyzji administracyjnej, to organ, co szczegółowo omówiono już wyżej, nie mógł wszcząć w tym zakresie postępowania i wydać decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Z tego też względu sąd stwierdził, że istnieje wyrażona w art. 105 § 1 k.p.a. podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Końcowo należy wyjaśnić, że wobec zwrotu przez skarżącą w dniu 28 listopada 2022r. przyznanego jej dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła i umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uchylenia informacji o jego przyznaniu, nie ma aktualnie żadnych przeciwskazań ażeby postępowanie o przyznanie dodatku węglowego zainicjowane wnioskiem skarżącej z 28 listopada 2022r. – podjąć, a złożony wniosek – merytorycznie rozpoznać.