Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 122/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 532
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 219 K.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali po rozpatrzeniu wniosku: Firma A . w sprawie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] na os. [...] w K. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, które jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego wynika z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Do wniosku w niniejszej sprawie wnioskodawca załączył kserokopię zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...] w budynku przy os. [...] w K. (jednakże bez załącznika graficznego). Ponadto, dołączono rysunek zatytułowany "Rzut piwnic. Kondygnacja podziemna" wykonany przez mgr inż. arch. A. K. w dniu [...].08.2020 r. Na niniejszym rysunku pokazano rzut kondygnacji podziemnej na której kolorami wskazano pojedyncze pomieszczenia - bez wskazania ich funkcji - opisane jako lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczone nr [...]. Z rysunku inwentaryzacyjnego wynika, iż maja one wysokość 2,20 m., zaś powierzchnia każdego z nich to 18 m2 lub prawie 18 m2. Ponadto pomieszczenia te są puste - nie posiadają żadnych instalacji ani wentylacji. Wejścia do nich następują przez otwory drzwiowe o szer. nie większej niż 0,80 m. Na rysunku brak jest również informacji o grubości ścian oddzielających pomieszczenia oraz o tym z czego są wykonane. Rysunek nie zawiera informacji i nie pokazuje części wspólnych budynku. Na rysunku w opisie stwierdzono jedynie że "pomieszczenia pozostające we wspólnym użytkowaniu oznaczono kolorem żółtym". Jednak "wspólne użytkowanie" czegoś nie jest synonimem części wspólnych budynku, które definiuje ustawa o własności lokali, a "użytkownik" nie synonimem właściciela. W zasobach organu znajdują się dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę we wcześniej składanym wniosku z dnia 05.11.2020 r. (sygnatura sprawy [...]). Złożono wtedy kserokopie pojedynczych stron opracowania projektowego z 1973 r., które dotyczy wykonania "Instalacji wewnętrznych wod-kan" c.w. i przyłącza", oraz opracowania projektowego do pozwolenia na budowę "Ocieplenie budynków metodą lekką mokrą" z 26.03.2015 r. Fragmenty rysunków zawarte w obu opracowaniach pokazują piwnice budynku. W opracowaniu z 1973 r. w piwnicach pokazano projektowane natryski w hotelu (opis techniczny str. 15 akt) oraz pomieszczenia techniczne obsługujące hotel typu "wentylatornie" i "komunikacja". Natomiast w dokumentacji z 2015 r. rysunek inwentaryzacyjny rzutu piwnic pokazuje pomieszczenia "piwnic" i "komunikacji" narzucie piwnicy. Wyżej wskazane dokument wskazują, iż rzeczywiście budynek nr [...] przy os. [...] istniał przed rokiem 1995, lecz nie wykazują, że wnioskowane lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczone nr [...] również istniały przed tym rokiem. W 1973 r. dokumentacja pokazuje zaplecze hotelu z natryskami i pomieszczeniami technicznymi, zaś dokumentacja z 2015 r. również nie pokazuje lokali tylko pomieszczenia piwnic i korytarze. Kopia zaświadczenia o samodzielności lokalu [...] wskazuje, iż dotyczy ono lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne o nr [...], ale tak oznaczonego lokalu brak jest w niniejszym wniosku. Nadto, na ww. zaświadczeniu w pkt. 4 zawarta jest informacja o tym, że nie jest ono urzędowym potwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania. Jeśli więc wnioskodawca nie legitymuje się żadnym innym dokumentem potwierdzającym, że zmienił legalnie sposób użytkowania natrysków i wymiennikowni, czy też piwnic na lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (o konkretnej funkcji), to zaświadczenie takie nie zastąpi zgodnie z prawem przeprowadzonej procedury zmiany sposobu użytkowania. Tak wiec w dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentach brak jest jakiegokolwiek wykazania, iż wskazane we wniosku lokale istniały przed 1995 r. Strona ubiegająca się o możliwość skorzystania z wyjątku od zasady, którym jest odstąpienie od spełnienia określonych w art. 2 ust. 1 a ustawy o własności lokali wymogów winna w sposób nie budzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1 b ustawy o własności lokali. Jeżeli bowiem budynek istniał przed 1 stycznia1995 r. lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed ta datą - to wówczas nie stosuje się przepisu art. 2 ust. 1a ustawy. Jednakże dyspozycja przepisu w art. 2 ust. 1a ustawy obejmuje swym zasięgiem również sytuację w których po 1995 r. nastąpiła np. zmiana sposobu użytkowania lokali w budynku istniejącym przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.). W niniejszej sprawie wskazane w dokumentacji rysunkowej lokale noszą znamiona zmiany sposobu użytkowania dokonanej już po 1995 r. (jeszcze w 2015 r były tam piwnice), a wnioskodawca nie załączył udokumentowania faktu dokonania tego zgodnie z przepisami. Ponieważ wnioskodawca nie udokumentował, iż wskazane we wniosku lokale o przeznaczeniu-innym niż mieszkalne funkcjonowały w takiej funkcji przed 1995 r. organ zbadał zgodnie z art. 2 ust. 1 a ustawy o własności lokali pozostające w zasobach organu: wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Bieńczyce-Szpital", i "Informację opisową z rejestru budynków". Z obowiązującego od 03.11.2016 r. mpzp "Bieńczyce-Szpital" wynika iż budynek nr [...] znajduje się w obszarze MW.9 - Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W § 18 ust. 2 jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji funkcji usługowych w parterach budynków mieszkalnych. W niniejszej sprawie wnioskodawcę nie wskazał funkcji lokali - nie wiadomo czy to funkcja usługowa, a także usytuował je w piwnicy a nie w parterze budynku. Tak więc brak jest tu wymaganej zgodności z zapisami mpzp. Natomiast w "Informacji opisowej z rejestru budynków" również pozostającej w zasobach tutejszego organu, wynika iż w budynku nr [...] przy os. [...] w K. nie ma żadnego lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. W budynku tym znajdują się tylko lokale mieszkalne. Tak więc fakt posiadania przez wnioskodawcę zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] nie stanowi potwierdzenia iż taki lokal został wydzielony zgodnie z prawem. Zaświadczenie takie stanowi bowiem tylko załącznik do aktu notarialnego składanego do sądu wieczyste księgowego, a nie jest samodzielnie potwierdzeniem wydzielenia lokalu. Ponadto z załączonych do wniosku rysunków wynika iż pomieszczenia wskazane na "RZUCIE PIWNIC" nie spełniają żadnych z wymaganych dla lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne warunków technicznych. Są usytułowane poniżej poziomu gruntu, maja niedopuszczalną dla lokali wysokość, wejścia do nich nie spełniają wymogów, a dostępu dla niepełnosprawnych w ogóle brak. Nie są wyposażone w instalacje wewnętrzne konieczne do samodzielnego funkcjonowania lokalu. Brak jest dostępu do węzłów sanitarnych i socjalnych. Jest to niezmiernie istotne ponieważ samodzielność lokali ustawa o własności lokali nierozłącznie wiąże z funkcjonowaniem takiego samodzielnego lokalu w obrębie konkretnego budynku (funkcja budynku, jego kształt, ilość kondygnacji). Pamiętać należy, że warunkiem koniecznym uznania lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne za lokal samodzielny - oprócz wydzielenia ścianami trwałymi - jest wykazanie, że spełnia on potrzeby użytkowników zgodnie z przeznaczeniem, bez konieczności korzystania z innych lokali. Lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne to takie, które zgodnie z przepisami -inaczej niż lokale mieszkalne - przeznaczone są nie na stały, a na czasowy pobyt ludzi. Złożona do wniosku dokumentacja inwentaryzacyjna nie wykazuje tego, ponieważ w obrębie wskazanych pomieszczeń nie ma WC. Brak jest WC także w częściach wspólnych budynku. Powoduje to, iż aby użytkować którekolwiek ze wskazanych pomieszczeń koniecznym byłoby korzystanie z innych lokali w tym budynku. Brak jest więc spełnienia przesłanek samodzielności jakie wskazuje jako konieczne, ustawa o własności lokali żeby można było uznać lokale jako samodzielne. Ponadto do wniosku nie załączono kopii mapy ewidencji gruntów przyjętej do zasobów geodezyjno-kartograficznych. Na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę we wszystkich kolejnych, wystąpieniach dokumentów, organ ustalił co następuje. Budynek w którym znajdują się pomieszczenia magazynowe oznaczone nr [...] został wybudowany po roku 1973 jako hotel. Wynika z tego, iż wskazane pomieszczenia "magazynowe" służyły do obsługi hotelu jako spójnej funkcjonalnie całości, co wynika ze specyfiki takiego obiektu. Zarówno wówczas jak i obecnie "hotel' nie składał się z niezależnych od siebie elementów lecz z połączonych funkcjonalnie i zależnych od siebie składowych. Obecnie, bez udokumentowania zmiany sposobu użytkowania, wnioskodawca przedstawia inwentaryzację 9 "lokali" o nie określonej funkcji. Analiza informacji i dokumentów złożonych przez wnioskodawcę w niniejszy i w poprzednich wnioskach, oraz w zasobach organu wskazanych powyżej, wykazuje szereg sprzeczności. Począwszy od tego, że w latach 70-tych wybudowano hotel, w roku 2015 na inwentaryzacji kondygnacji piwnicznej znajdowały się tylko pomieszczenia "piwnic" i korytarze, aż do zapisu, iż obecnie 7 pomieszczeń w piwnicy "są to lokale o funkcji innej mieszkalna" ale bez wskazania jakiej. Świadczy to, iż faktycznie od powstania budynku wielokrotnie zmienił się charakter użytkowy wskazanych pomieszczeń. Na potwierdzenie iż zmiany te dokonane zostały zgodnie z przepisami, wnioskodawca nie załączył żadnych dokumentów. Co więcej, z wszystkich analizowanych dokumentów wynika, iż wnioskowane "lokale" powstały po 1995r., a nawet po 2015 r. bo w inwentaryzacji datowanej na ten okres a stanowiącej element projektu budowlanego do pozwolenia na budowę, jeszcze ich nie ma. Jeśli więc "powstały" one po 20215 r. to zgodnie z art. 2 ust. la ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, "ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy". Wnioskodawca nie załączył do wniosku żadnego z dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1 a obowiązującej ustawy o własności lokali co uniemożliwia organowi zweryfikowanie wniosku. Możliwość odstąpienia od wyżej wskazanej zasady wykreowana została w ust. 1 b art. 2 ustawy o własności lokali, jednak załączone dokumenty wskazują, iż w 2015 r nie było 9 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, tylko piwnice i korytarze, tak więc nie przysługuje tu odstąpienie od zasady wynikającej z ust. 1 a. Oznacza to, iż samodzielny lokal w budynku wybudowanym przed 1 stycznia 1995 r. musiał istnieć przed tą datą w takim kształcie jak obecnie, tzn. nie został po tej dacie zmieniony sposób użytkowania czy też nie została wykonana przebudowa. Jeżeli po dniu 1 stycznia 1995 r. nastąpiła zmiana (kształt lokalu, rozkład pomieszczeń, ich ilość, sposób użytkowania itp.) to wyjątek wprowadzony przez ust. 1 b nie może mieć zastosowania i lokale muszą spełniać wymagania wskazane w ust. 1 a. Strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność wskazanych lokali nie dokonała tego. Wnioskodawca nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości iż ww. lokale istniały przed 1.01.1995 r. Położenie lokali sugeruje, że były to pomieszczenia piwniczne, a nie samodzielne lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Jeśli lokale powstały w wyniku adaptacji i przebudowy pomieszczeń piwnicznych to powinien istnieć dokument potwierdzający, iż przebudowa i zmiana sposobu użytkowania został dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawca chcąc uzyskać stosowne rozstrzygnięcie winien przedstawić dokumenty potwierdzające, że lokale powstały zgodnie z prawem i warunkami technicznymi. Należy więc uznać, że nie jest możliwe wydanie zaświadczeń o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Na to postanowienie zażalenie złożyła Firma A w W. zarzucając naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 b i art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 217 k.p.a. i art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Żaląca się Spółka wskazuje, że skoro ustawodawca nie wymaga od wnioskodawcy wykazania istnienia budynku przed 1995r. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokumentację techniczną i uznaje za wystarczające do wyłączenia stosowania wymogów ust. 1 a sam fakt istnienia budynku przed 1995r., to niedopuszczalne jest żądanie przedłożenia dowodów celem wykazania, że budynek przed 1995 r. funkcjonował z tym samym układem lokali. Ponadto Żaląca się Spółka podniosła, że aby lokal mógł być uznany za samodzielny musi być fizyczne wydzielony z pozostałej części budynku, a wydzielenie to ma mieć charakter trwały, a nie prowizoryczny. Dalej żaląca się Spółka podkreśliła, że nie była prowadzona żadna przebudowa w obrębie przedmiotowych lokali od 1995r. a w 2014r. wydano zaświadczenie o samodzielności jednego lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, zaś niniejsze postępowanie miało na celu uzyskanie zaświadczeń dla poszczególnych części lokalu nr [...] wyodrębnionego w 2014r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje natomiast w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Stosownie zaś do art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo

skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie

albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona

trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie sporną kwestią jest to, czy istniały podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie organu I instancji, brak było takich podstaw. Po pierwsze, nie znajduje zastosowania art. 2 ust. 1 b ustawy o własności lokali. Po drugie, w ocenie organu I instancji powyższy wyjątek nie znajduje zastosowania, sam fakt wydzielenia ścianami lokalu nie wystarcza do wydania zaświadczenia o jego samodzielności. Konieczne jest zbadanie takiego stanu faktycznego z ustaleniami miejscowego planu, innymi aktami prawa miejscowego, decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o pozwoleniu na budowę, skutecznie dokonanym zgłoszeniem lub pozwoleniem na użytkowanie. Innymi słowy konieczne jest zbadanie, czy samodzielny lokal został wyodrębniony zgodnie z prawem. Obie kwestie zostały zbadane przez tut. Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek powstał przed 1995r., jednak po tej dacie nie funkcjonował w niezmienionym stanie. Z czasem przestał bowiem pełnić funkcję hotelu robotniczego, w ramach którego wszystkie pomieszczenia służyły do obsługi hotelu i stanowiły z nim funkcjonalną całość i nie stanowiły niezależnych od siebie pomieszczeń. W roku 2014 uzyskano zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...]. Jednak pamiętać należy, że stan prawny obowiązujący wówczas obligował organ jedynie do sprawdzenia, czy lokal jest wydzielony ścianami trwałymi. Tak wydzielony lokal składał się z 12 pomieszczeń. Skoro lokal został wyodrębniony jako samodzielny utracił funkcję służebną jako służący do obsługi innych lokali mieszkalnych, jaką pełnił przed 1995r. Bez wątpienia zmienił się zatem charakter użytkowy tej części budynku po 1995r. Samodzielny lokal nr [...], z którego mają być wyodrębnione kolejne lokale samodzielne o przeznaczeniu innym niż mieszkalne powstał zatem w 2014r. i to z niego mają być wydzielone dalsze lokale, o których samodzielności ma zaświadczyć organ. Lokal ten nie mógł zatem w tym kształcie funkcjonować przed 1995r. Argument ten jest, w ocenie tut. Kolegium, kluczowy dla uznania, że w. sprawie zastosowanie znajduje art. 2 ust. la ustawy o własności lokali. W konsekwencji lokale powinny spełniać warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podzielić należy argumentację organu I instancji, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, stan techniczny budynku jest powiązany z przeznaczeniem lokali, czyli funkcją, która mają spełniać one w sposób docelowy, zaspokajając potrzeby osób korzystających z tych lokali. Obecnie zatem (to jest po 2019r.) właściwości architektoniczno-funkcjonalne determinują samodzielność lokalu. Zaświadczenie o samodzielności lokalu nie może stanowić zatwierdzenia przebudowy, czy zmiany sposobu użytkowania lokalu. Także okoliczność braku stosownej dokumentacji nie może sankcjonować tych zmian. W przedmiotowej sprawie obecnie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, albowiem zachodziłaby rozbieżność między stanem faktycznym a treścią zaświadczenia.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A . w W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 2 ust. 1 b ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż jego dyspozycja nie obejmuje sytuacji, w których po 1 stycznia 1995 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, podczas gdy literalna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż swoją dyspozycją obejmuje on wszystkie budynki istniejące przed 1 stycznia 1995 r. bądź wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, niezależnie od zmian sposobu ich użytkowania;

2/ art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej w sposób sprzeczny z żądaniem Strony, a w konsekwencji odmowę wydania żądanego zaświadczenia, mimo braku jednoznacznych przesłanek tej odmowy;

3/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez działanie organu z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wbrew obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia sprawy w niezbędnym zakresie;

4/ art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu wbrew zasadzie zaufania do władzy publicznej polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2021 r., mimo wydania go bez wyjaśnienia niejasności które stanowiły podstawę uchylenia przez SKO w K., w innym składzie, pierwszego postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2020 r. w tożsamym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, postanowieniem z dnia 24 marca 2021r.; [...]

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych usytuowanych w kondygnacji podziemnej budynku mającego obecnie przeznaczenie mieszkalne, który w przeszłości funkcjonował jako hotel. W ocenie organu pomimo, że budynek którego postępowanie dotyczy pochodzi z lat 70-tych XX wieku, to przepis art. 2 ust 1b ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie ma zastosowania, ponieważ lokale których wyodrębnienia domaga się strona skarżąca powstały po 1995 r. W tym stanie rzeczy ustanowienie odrębności lokali sprzeczne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w obszarze na którym budynek ten jest zlokalizowany, przewiduje zabudowę mieszkalną z dopuszczeniem usług w parterze. W ocenie organu przedmiotowe lokale nie mają też sprecyzowanego przeznaczenia a ponadto, nie spełniają wymogów techniczno-budowlanych by uznać je za lokale samodzielne. Zdaniem sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Przepis art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym K.p.a. nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06 i in.).

Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 532 (dalej ustawa). Zgodnie z art. 2 pkt 1a ustawy, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przepis art. 2 ust 1b stanowi, iż przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Natomiast zgodnie z art. 2 ust 3 ustawy, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

W świetle przedstawionych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2) a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a). Podkreślać przy tym należy, iż ustawa definiuje jedynie pojęcie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie z uwagi na fakt, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (z wyjątkiem odniesienia zawartego z zdaniu 2 art. 2 ust 2 ustawy), posiłkować należy się przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) gdzie w pkt 10 - 14 zamieszono kolejno definicje: pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego, pomieszczenia technicznego, pomieszczenia gospodarczego oraz lokalu użytkowego, (którym jest "jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym"). Lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu cyt. ustawy może być zatem lokal użytkowy/usługowy, ale również lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami). Nie jest przy tym konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2021 r. II SA/Kr 580/21).

Przechodząc do meritum sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu wskazać należy, iż wprawdzie w art. 2 ust. 1b ustawy mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu – dodanego w 2018 roku - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów – tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem.

W świetle tego przepisu, kluczowa powinna być nie tyle data realizacji budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie: jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1995 roku, to do zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a ustawy, a zatem przed wydaniem zaświadczenia należy badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 14 lipca 2020 r. II SA/Kr 550/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019 r. II SA/Kr 601/19).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności i nawiązując do definicji zamieszczonej w przepisie art. 2 ust 2 ustawy (który, odnosi się wyraźnie do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, także w rozumieniu techniczno-budowlanym a zdanie drugie tego przepisu nakazuje jego stosowania odpowiednio do innych samodzielnych lokali niemieszkalnych) uznać należy, że pomieszczenia inne niż mieszkaniowe, by spełniało ustawowy wymóg samodzielności, musi kumulatywnie wypełniać określone warunki. Musi być mianowicie wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku, musi spełniać wymogi techniczno-budowlane by można go było uznać za lokal samodzielny. Jeżeli zaś (lokal nie budynek) powstał po 1 stycznia 1995 r. musi też być godny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Odnosząc te wskazania do realiów niniejszej sprawy, wobec ustaleń organów, przedmiotowe pomieszczenia nie spełniają żadnego (poza wydzieleniem trwałymi przegrodami budowlanymi) kryterium by uznać je za lokale samodzielne. Jak ustalił organ, pomieszczenia te zostały wydzielone po 1995 r. (nawet po 2015 r.) z pomieszczeń użytkowanych jako pomieszczenia piwniczne hotelu. Są one usytułowane poniżej poziomu gruntu, maja niedopuszczalną dla lokali wysokość i nie są wyposażone w instalacje wewnętrzne konieczne do samodzielnego funkcjonowania lokalu. Brak też w nich dostępu do węzłów sanitarnych, socjalnych i sanitariatów. Załączona do wniosku o wydanie zaświadczenia dokumentacja nie pozwala uznać by pomieszczenia te (ich wyodrębnienie) było zgodne z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Pomieszczenia te nie mają też określonego przeznaczenia, by można ocenić, że jest ono zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Bieńczyce-Szpital". W obszarze, na którym jest zlokalizowany budynek, w którym wydzielono te pomieszczenia, plan miejscowy przewiduje bowiem lokalizowanie jedynie zabudowy mieszkaniowej a dopuszcza także zabudowę usługową na poziomie parteru budynków. Organ zasadnie zatem odmówił wydania zaświadczenia którego domagała się strona skarżąca.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.