Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1751/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: pkt 3.2.1. zał. nr 1, pkt 7.1 zał. nr 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 2311
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t. j.)
article: par. 130. ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 2, art. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni STW w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 709/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni STW w B. na akt Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni STW w B. na rzecz Starosty Bolesławieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 kwietnia 2022r., sygn. akt III SA/Wr 709/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") przy udziale uczestników postępowania: Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz S.I. Sp. z o.o. w S. oddalił skargę Spółdzielni S. w B. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółdzielnia") na akt Starosty Bolesławieckiego (dalej też: "Starosta", "organ") z [...] marca 2020r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczyła również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie :

- przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. pkt 3.2.1. zał. nr 1 pt. "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U.2019.2311 t.j. 2019.11.26), poprzez ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" - nie dotyczy właściciela posesji, na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącego inwestycji na terenie działek: nr [...] i nr [...] w obrębie R. oraz nr [...] [...], nr [...] i w obrębie O., gmina G., w sytuacji braku przesłanek do zastosowania tego rodzaju znaku;

2. § 130. ust. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j. 2016.01.29) poprzez usytuowanie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...] i nr [...] w obrębie O., gm. G., w sytuacji braku przesłanek do zastosowania tego rodzaju urządzenia;

3. pkt 7.1 zał. nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U.2019.2311 t.j. z 2019.11.26), poprzez ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...] i nr [...] w obrębie O., gm. G.a, w sytuacji braku przesłanek do zastosowania tego rodzaju urządzenia;

4. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2017.784 t.j. z 2017.04.14), w zw. z pkt 3.2.1. zał. nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz przedsiębiorców wykonujących działalność przy tej ulicy i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej - nr [...] w m. O.;

5. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach;

6. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie danych na temat parametrów geometrii drogi;

7. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie szczegółowej charakterystyki drogi i ruchu na drodze;

8. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych - poprzez wprowadzenie organizacji ruchu likwidującej legalnie wybudowane i oddane do użytkowania zjazdy/wjazdy na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego;

9. art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu;

10. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa;

11. Preambuły oraz art. 2 ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz.U. 2019r., poz. 1292 ze zm.), poprzez pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej;

12. art. 2 ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz.U. 2019r., poz. 1292 ze zm.), poprzez: a) ustanowienie znaku drogowego B-1 na wjeździe na teren planowanej przez skarżącego inwestycji a przez to uniemożliwienie możliwości wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności poprzez brak możliwości dojazdu do projektowanej stacji paliw, b) ustanowienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...] i nr [...] w obrębie O., gm. G., a przez to realne pogorszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności poprzez bardzo znaczące ograniczenie możliwości dojazdu do istniejącej stacji paliw, c) pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz niewspieranie średnich przedsiębiorców, do jakich zalicza się skarżący.

- przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie zasadniczych okoliczności, mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z 22 lipca 2022r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców Oddział Terenowy w Poznaniu poparł skargę kasacyjną wniesioną przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę na skutek skonkretyzowania przez nią podstaw skargi kasacyjnej.

W tak określonych granicach rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uznając, że zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem wydanie przez Starostę Bolesławieckiego aktu z [...] marca 2020r., zatwierdzającego projekt docelowej organizacji ruchu w zakresie: 1. ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...] i nr [...] w obrębie O., gm. G.; 2. ustawienia znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" - nie dotyczy właściciela posesji, na wjeździe na teren planowanej przez skarżącą inwestycji na terenie działek: nr [...] i nr [...] w obrębie R. oraz nr [...] [...], nr [...] i w obrębie O., gmina G., stwierdził, że akt ten jest zgodny z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia oparła swoją skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że jego ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który wprawdzie nie musi być realny, ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zatem w uzasadnieniu takiego zarzutu należy uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016r. sygn. akt II GSK 409/15).

Nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przy czym co należy podkreślić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. dotyczy decyzji i postanowień, natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie był akt Starosty Bolesławieckiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie zasadniczych okoliczności, mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie, nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy.

Natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1609/10). W przedmiotowej sprawie Sąd nie wyszedł poza materiał dowodowy sprawy. Zresztą takiego zarzutu nie zawiera także skarga kasacyjna.

Tym samym uznać należy, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji, które niezależnie od wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazując za podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: w pkt 1-7 petitum skargi kasacyjnej - pkt 3.2.1. zał. nr 1 pt. "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" , w pkt 7.1 - zał. nr 4 pt. "Szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach", w pkt 2 - § 130 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w pkt 4-7 - § 8 ust. 1, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w pkt 8-10 - przepisów art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, w pkt 11-12 - Preambuły i art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców) podnosząc, w szczególności: ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" - nie dotyczy właściciela posesji (działka nr [...]) oraz usytuowanie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020r., poz. 110 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem między innymi rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wśród nich winien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Organ zarządzający ruchem jest zobowiązany odrzucić projekt organizacji ruchu, jeżeli stwierdzi niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także w przypadku, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei podstawą fakultatywnego odrzucenia projektu organizacji ruch jest stwierdzenie niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywność projektowanej organizacji ruchu.

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem doszło do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu przygotowanego i opracowanego przez projektantów mających uprawnienia w zakresie audytu bezpieczeństwa ruchu. Przedmiotowa zmiana organizacji ruchu w zakresie w jakim dotyczy sytuacji strony skarżącej polega na likwidacji istniejącego zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie barier betonowych typu "new jersey" (działka nr [...]) oraz ustawieniu znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" - nie dotyczy właściciela posesji (działka nr [...]). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się (stosownie do § 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem) projekt organizacji ruchu zawierający plan orientacyjny, plan sytuacyjny i opis techniczny. Opis techniczny zawiera charakterystykę drogi i ruchu na drodze oraz parametry geometrii drogi, co zgodne jest z § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem Wskazano w tym zakresie, że obecny sposób wykorzystania nieruchomości na projektowanym odcinku stanowi droga gminna o nawierzchni bitumicznej o następujących parametrach technicznych: klasa drogi-G, szerokość jezdni 6,00 m-7,00 m, nawierzchnia bitumiczna, pobocza tłuczniowe, odwodnienie do istniejącej kanalizacji deszczowej oraz do istniejących rowów drogowych. W punkcie dotyczącym charakterystyki ruchu na drodze podano, że istniejąca droga gminna nr 103548D w obrębie węzła autostradowego LESSE Krzywa Szczytnica autostrady A-4 obsługuje ruch lokalny i tranzytowy. Przedstawione w opisie technicznym, jak i na planie sytuacyjnym informacje były wystarczające dla planowanej zmiany organizacji ruchu.

Wskazać należy, że przepis § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie organizacji ruchem przewiduje odrzucenie projektu organizacji ruchu jedynie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub w razie niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano aby projektowana organizacja ruchu zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dyrektora Oddziału GDDKiA, z którego wynika, że z uwagi na niepokojące sygnały użytkowników autostrady A-4 o sytuacjach na węźle LSSE Krzywa, zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (potwierdzonych przez objazdy i wizje w terenie pracowników Oddziału GDDKiA), zostało zlecone przeprowadzenie audytu bezpieczeństwa przez niezależnych audytorów. Wyniki audytu z 31 stycznia 2017r. wykazały, że podstawową przyczyną zagrożeń jest znaczna ilość zjazdów zlokalizowanych na małej powierzchni węzła. W wynikach audytu odniesiono się m.in. do zjazdów na stacje paliw w obszarze oddziaływania węzła. Wskazano, że lokalizacja zjazdów generujących bardzo duży ruch pojazdów ciężarowych (zwłaszcza ciągników siodłowych) w obszarze oddziaływania węzła, który rozpoczyna się od strony północnej znakiem A-6a (dotyczącym skrzyżowania łącznic autostradowych z drogą gminną) powoduje blokowane łącznicy zjazdowej z autostrady. W efekcie może to doprowadzić do najazdów na tył pojazdów oczekujących na zjazd z drogi głównej, szczególnie niebezpiecznych dla kierowców samochodów osobowych w przypadku kolizji z naczepą stojącej ciężarówki. Podkreślono także, że lokalizacja zjazdów stoi w sprzeczności z § 113 pkt 7 podpunkt 1 Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zalecono zarządcy drogi przenieść zjazdy poza obszar oddziaływania węzła oraz zakres zarządzania ruchem przez zarządcę autostrady. Ponadto w wynikach audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazano, że umiejscowienie trzech zjazdów (w perspektywie czterech, wliczając w to planowany) w jednym obszarze wpiętych w wąską drogę gminną, w bezpośrednim sąsiedztwie łącznic zjazdowych i wjazdowych na autostradę, wielokrotnie zwiększa liczbę punktów kolizji w niewielkiej przestrzeni. Ich geometria oraz praktycznie brak oznakowania poziomego daje pełną możliwość wykonywania dowolnych manewrów skrętnych, wykorzystywania wszystkich, nawet niedozwolonych relacji na zjazdach. Jako zalecenie dla zarządcy drogi wskazano zlikwidowanie zjazdów i wykorzystanie drogi zbiorczej w celu rozprowadzenia ruchu do punktów usługowych wykorzystując w tym celu już istniejące zjazdy, wprowadzenie zjazdów jednokierunkowych. Zauważyć trzeba, że wyniki tego audytu były podstawą do zwrócenia się przez Starostę Bolesławieckiego do Wójta Gminy G. o opracowanie projektu organizacji ruchu zgodnie z zaleceniami audytu. Projekt organizacji ruchu został rozpatrzony i zaopiniowany przez GDDKiA oraz Zarząd Dróg Powiatowych. GDDKiA uznała, że lokalizacja zjazdów znajduje się w obszarze oddziaływania węzła autostradowego, zjazdy wpięte w wąską drogę gminną w bezpośrednim sąsiedztwie łącznic zjazdowych i wjazdowych na autostradę, znajdują się w obszarze oddziaływania węzła autostradowego.

W realiach rozpoznawanej sprawy jak trafnie wskazał to Sąd I instancji organ dysponował dokumentem uzasadniającym wprowadzenie ograniczeń ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, a zatem nie można przyjąć, że zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu nastąpiło w sposób arbitralny i mechaniczny. Fakt likwidacji zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie betonowej bariery nie wyklucza też możliwości prowadzenia przez stronę skarżącą działalności gospodarczej, a stanowi przejaw działań o charakterze prewencyjnym, których celem jest właśnie zapewnienie bezpieczeństwa.

Skarżąca w skardze kasacyjnej nie podważyła skutecznie tych ustaleń.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem organ zarządzający ruchem może (lecz nie musi) podjąć dodatkowe, wymienione w tym przepisie działania zmierzające do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Z powyższego wynika więc, że przywołana regulacja ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z tej możliwości. W tym kontekście nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, jakoby doszło do naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz dla przedsiębiorców wykonujących działalność przy tej ulicy. Niewątpliwie zmiana organizacji ruchu może stanowić istotne ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej dla strony skarżącej będącej właścicielem nieruchomości, nie mniej jednak zasadniczym celem zmiany jest zapewnienie bezpieczeństwa. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się przez stronę skarżącą na brak poważnych wypadków na spornej drodze, bowiem uzasadnieniem zmiany organizacji ruchu w tym przypadku było działalnie prewencyjne.

W konsekwencji powyższych nie można potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z § 3 ust. 2, § 5 ust 1 pkt 2 lit b), i ust 1 pkt 5 oraz § 8 ust 1 rozporządzenia w sprawie organizacji ruchem.

Wskazana w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kumulacja zjazdów z drogi gminnej tuż przy zjeździe z autostrady, jasno wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu, czego konsekwencją w ciągu następstw przyczynowo – skutkowych mogą być wypadki i kolizje w ruchu drogowym powodujące niszczenie mienia, utratę zdrowia, a nawet życia. Skorzystanie w takiej sytuacji przez zarządcę drogi z uprawnienia do wprowadzenia pewnych ograniczeń pozostaje w związku funkcjonalnym pomiędzy niezbędnością wprowadzonego ograniczenia w korzystaniu z drogi, a ochroną konstytucyjnych wartości: bezpieczeństwa powszechnego, zdrowia i życia ludzkiego. Zastosowane środki stwarzające ewentualnie utrudnienia dla prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą są niezbędne dla ochrony ww. wartości konstytucyjnych, a cel ich ochrony nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Ponadto środki te, z punktu widzenia ww. chronionych wartości, uznać wypada za jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa i wolności uległy ograniczeniu.

Skarga kasacyjna okoliczności tych nie podważyła.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych - poprzez wprowadzenie organizacji ruchu likwidującej legalnie wybudowane i oddane do użytkowania zjazdy/wjazdy na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, ograniczenie wolności działalności gospodarczej, poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu oraz niezastosowanie zasady równości wobec prawa. Jako uzasadnienie do powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wskazała, że w demokratycznym państwie prawa nie może dochodzić do zatwierdzania projektu stałej zmiany organizacji ruchu sprzecznego z wymogami prawa powszechnie obowiązującego, nieuzasadnionego merytorycznie, a więc wydanego w sposób dowolny, zwłaszcza, że zatwierdzenie (zmiany) stałej organizacji ruchu tworzy nowa sytuację prawną.

W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, że zaskarżony wyrok nie został wydany w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można dopatrzeć się też jakiejkolwiek argumentacji skutecznie zarzucającej naruszenie art. 22, art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, tym bardziej, że wprowadzone ograniczenie nie uniemożliwia stronie skarżącej kasacyjnie dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa. Badanie naruszenia zasady równości jak trafnie wskazał to Sąd I instancji winno nastąpić poprzez przeprowadzenie testu równości, który wymaga po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić, że wprowadzone ograniczenia mają cechy dyskryminujące stronę skarżącą. Ograniczenie polegające na ustawieniu znaku B-1 nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ nie dotyczy właściciela posesji, ponadto na nieruchomości, której dotyczy, strona skarżąca aktualnie nie realizuje jeszcze żadnej inwestycji. Likwidacja natomiast zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie bariery betonowej dotyczy wszystkich uczestników ruchu, którzy będą musieli wjeżdżać na stację inną drogą. Stronie skarżącej nie uniemożliwia to przy tym prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany akt - zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu przez Starostę Bolesławieckiego zawiera niezbędne dla tego typu aktu składniki (elementy). Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie prowadzące do wydania aktu zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych wypływających z bogatego materiału dowodowego, które legły u podstaw zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego. Zakres prowadzonego przez organ postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących prawidłowego zastosowania zwłaszcza przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przepisów Konstytucji RP, ustawy prawo przedsiębiorców, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował.

Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do wydania prawidłowego aktu - zatwierdzenia zmiany tymczasowej organizacji ruchu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło również do naruszenia preambuły oraz art. 2 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. W szczególności określona w art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców zasada wolności gospodarczej, stanowiąca emanację zasady konstytucyjnej określonej w art. 22 Konstytucji RP, nie ma charakteru bezwzględnego i jej ograniczenie, stosownie do powołanego przepisu Konstytucji, jest dopuszczalne w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny. Ustawa Prawo o ruchu drogowym wraz z przepisami wykonawczymi stanowi zaś wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zagwarantowana przepisami wolność działalności gospodarczej ani prawo własności nie mają charakteru absolutnego, mogą doznawać ograniczeń przez wzgląd na uzasadnione interesy innych podmiotów i interes publiczny. W okolicznościach niniejszej sprawy interes publiczny przemawiający za wprowadzeniem organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem jest wyraźny i nie budzi wątpliwości. Uzasadnieniem tym są względy bezpieczeństwa oraz ochrona życia i zdrowia ludzkiego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012r., II FPS 4/12) przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.