Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 57/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122g
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 r., nr WI-I.7843.3.94.2022.GD w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Parku Narodowego Bory Tucholskie na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 r., nr Wl-1.7843.3.94.2022.KK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 22 września 2021 r. do Starosty Chojnickiego wpłynęło zgłoszenie J.G., dotyczące zamiaru budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na terenie działki nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gmina Chojnice.

Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. Park Narodowy Bory Tucholskie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie milczącego załatwienia spraw dotyczących zgłoszeń budowlanych odnoszących się do działki nr [...], obręb S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej "k.p.a.", wskazując, że w procedurze zgłoszeniowej pominięto stanowisko organu uzgadniającego, jakim jest Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie, w procedurze ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżący wyjaśnił również, że wielokrotnie, jako organ uzgadniający, odmawiał uzgodnienia warunków zabudowy dla projektowanych inwestycji na działce nr [..], obręb ewid. [...], w związku z prowadzonymi przez Wójta Gminy Chojnice postępowaniami administracyjnymi w tej sprawie, negując całkowicie możliwość zabudowy tego terenu. Przedmiotowa działka znajduje się bowiem w otulinie Parku Narodowego Bory Tucholskie, podlegającego ochronie prawnej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 z późn. zm.).

Postanowieniem nr AB.6743.1193.2021 z dnia 11 sierpnia 2022 r. Starosta Chojnicki odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zamiaru budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gmina Chojnice przyjętego zgłoszeniem nr AB.6743.1193.2021 z dnia 21 września 2021 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną postępowania, zatem wznowienie tego postępowania jest niemożliwe. Ponadto, w ocenie organu, wykluczone jest również wznowienie postępowania z urzędu, albowiem do spraw załatwionych milcząco w trybie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) przepisy art. 145 i art. 156 k.p.a. (w związku z art. 122g k.p.a.) nie mają zastosowania. W sprawie objętej wnioskiem o wznowienie nie została wydana decyzja administracyjna. Inwestor złożył odpowiadające treści przepisów Prawa budowlanego zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, dlatego nie został wniesiony sprzeciw w postaci decyzji. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, ponieważ zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Tzw. milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest bowiem decyzją, co do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Skoro więc milczenie organu upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące np. stwierdzenia nieważności, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wojewoda Pomorski, rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że na podstawie art. 145 k.p.a. za dopuszczalne uznać trzeba wznowienie wyłącznie postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej lub postanowienia ostatecznego. Pogląd ten spotkał się z akceptacją sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 110/14, podkreślono niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaświadczenia lub dokonaniem innej czynności materialno-technicznej. Wojewoda podkreślił, że skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie może zostać również wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie tej decyzji.

Wojewoda uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia prawa przez Starostę Chojnickiego w procedurze zgłoszeniowej poprzez pominięcie stanowiska organu uzgadniającego, zajętego w procedurze ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał bowiem, że ustawodawca w art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego, wśród koniecznych załączników do zgłoszenia nie wymienił decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący w skardze zarzucił naruszenie:

1/ art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 122g k.p.a. i w związku z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez pominięcie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 122g k.p.a. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że powstanie uprawnienia do wykonania robót budowlanych w wyniku zgłoszenia nie podlega potwierdzeniu poprzez wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej ani postanowienia, a zatem nie można w sprawie nim zakończonej żądać wznowienia postępowania, gdyż wznowieniu podlegają tylko sprawy zakończone ww. formami działania administracji oraz że do zgłoszenia i milczącego załatwienia sprawy regulowanego przepisami art. 29-31 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., podczas gdy:

z brzmienia art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji stanowi milcząca zgodę - a zatem jest formą rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie jedynie czynnością materialno-techniczną:

dla wszczęcia procedury wznowieniowej na podstawie art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122g zd. 2 k.p.a. nie ma znaczenia kwalifikacja prawna milczącej zgody organu jako czynności materialno-technicznej lub jako rozstrzygnięcia merytorycznego, skoro przepisy prawa wyraźnie dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego względem milczącej zgody;

z literalnego brzmienia art. 122g zd. 2 k.p.a. wynika, że milczące załatwienie sprawy (a więc w tym wypadku załatwienie jej zgodnie z wnioskiem - zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu budowlanego na podstawie Prawa budowlanego, tj. milcząca zgoda) wywołuje skutki prawne takie jak decyzja administracyjna,

z żadnego przepisu Prawa budowlanego dotyczącego zgłoszeń budowy obiektu budowlanego oraz milczącej zgody organu nie wynika, że nie stosuje się do nich przepisów k.p.a.;

2/ art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 122g k.p.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu art. 122g k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro czynność w postaci milczącego załatwienia sprawy nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to nie ma podstaw, aby zastosować wobec niego tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podczas gdy z samej treści przepisu art. 122g k.p.a. wynika, że do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 (Wznowienie postępowania) i 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).

3/ art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., a tym samym nieuzasadnione niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty Chojnickiego, podczas gdy na skutek nieuzyskania przez Starostę Chojnickiego wymaganego przepisami stanowiska innego organu w postaci stanowiska Dyrektora Parku Narodowego Bory Tucholskie, a także decyzji Wójta Gminy Chojnice o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniem sprawy Staroście Chojnickiemu do ponownego rozpoznania celem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania;

4/ art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej: u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych nie należy dołączyć decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy:

z treści art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw;odrębną ustawą jest w tym wypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 59 ust. 2 stanowi, że ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie;

5/ art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię

w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że nie miał on zastosowania, skoro w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, podczas gdy ze względu na treść art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust.

2 u.p.z.p. w niniejszej sprawie wymagana była decyzja o warunkach zabudowy, a jej nieuzyskanie przez inwestora naruszało obowiązujące przepisy i jako takie powinno stanowić podstawę wniesienia przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Chojnickiego w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z 3 lutego 2023 r. wnieśli o oddalenie skargi wskazując m.in., że przedmiotowa inwestycja powstaje na terenie działki rolnej, a Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie uzgadniał większe inwestycje.

Skarżący w piśmie procesowym z 16 lutego 2023 r. wskazała, że Dyrektor Parku nie uzgadniał pozytywnie inwestycji dla działek sąsiadujących z przedmiotową działką oraz że wprawdzie nie zabrania wszelkiej zabudowy w otulinie Parku, ale nie wyraża zgody na takie inwestycje, które będą zagrażać zasobom przyrodniczym Parku Narodowego. Przedmiotowa inwestycja jest całkowicie nową budową i nie jest związana z rozwojem gospodarstwa rolnego. Nie ma więc uzasadnienia dla zastosowania kompromisu takiego jak w przypadku funkcjonujących od wielu lat gospodarstw rolnych. Inwestycja ta stanowi zagrożenie zewnętrzne dla Parku, w wiązku z czym jej realizacja jest sprzeczna z celami wyznaczenia otuliny jako strefy chroniącej Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd kontrolując zaskarżony akt, bada go zatem wyłącznie pod względem zgodności z prawem (legalności).

Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze ani też innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu, jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., "p.p.s.a.").

W sprawie niniejszej skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego poprzez niewniesienie przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego z dnia 22 września 2021 r. nr AB.6743.1193.2021 dokonanego przez J. G., a dotyczącego budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gmina Chojnice. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Z powyżej powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Utrwalony w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb 6 do art. 149).

Organy orzekające w sprawie uznały, że nie było możliwe wznowienie postępowania na wniosek skarżącego z przyczyn formalnych, bowiem do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, zastosowanie mają wyłącznie regulacje zawarte w Prawie budowlanym. To zaś oznacza, że nie jest możliwe wzruszenie takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych. Organ I instancji dodatkowo zauważył, że skarżący, nie będąc stroną postępowania zgłoszeniowego, nie mógł żądać wznowienia tego postępowania. W rezultacie w sprawie odmówiono wszczęcia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W ocenie natomiast skarżącego, wznowienie postępowania w sprawie zakończonej brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego jest możliwe, co wynika z art. 122g k.p.a.

Rozstrzygając zaistniały spór, tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane, co do zasady, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisie art. 30 ust. Prawa budowlanego określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 przedmiotowej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1.

Odnotować należy, że w orzecznictwie zarysował się spór co do tego, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu). Część orzecznictwa stoi bowiem na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20, wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 941/18, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 197/21, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., VII SA/Wa 1856/20, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r. VII SA/Wa 803/22), według natomiast drugiej grupy poglądów, unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21, wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 663/21).

Zwrócić jednak należy uwagę na istotny fakt, że niezależnie od tego, do której grupy poglądów się przychylić, odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organ stanowiskiem. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu (tak jak uczyniły to organy) jest niewątpliwie brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niezgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania.

Kwestia ta była przyjmowana jednolicie w orzecznictwie na gruncie stanu prawnego do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935).

Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., jak twierdzi strona skarżąca, nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. Wynika to bowiem z art. 122g k.p.a., w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Co należy rozumieć przez odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 Prawa budowalnego wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wskazując, że przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). NSA stwierdził, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Z poglądem tym należy się zgodzić, odnosząc go nie tylko do wskazanego przez NSA trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ale również trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., zawarta bowiem w tym wyroku argumentacja dotycząca wykładni art. 122g k.p.a. ma odniesienie do obu trybów nadzwyczajnych.

Jak wyjaśnił nadto Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym również, że art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21 i przywołane tam wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20).

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że nawet gdyby w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) uznać za dopuszczalne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., to rację miałby organ I instancji, że skarżący, nie będąc stroną postępowania zainicjowanego zgłoszeniem z dnia 22 września 2021 r., nie mógłby żądać jego wznowienia (zob. art. 147 k.p.a.). Dyrektor Parku Narodowego Bory

Tucholskie był wprawdzie organem uzgadniającym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [....] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gmina Chojnice, co jednakże nie czyni skarżącego stroną postępowania przed Starostą Chojnickim w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy parterowego budynku rekreacji na tej działce. Wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot nie będący jego stroną stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania.

Z podanych przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Wojewody Pomorskiego co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Starosty Chojnickiego o odmowie wznowienia postępowania, podjętego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Sąd dostrzega wagę i znaczenie podnoszonego przez skarżącego problemu dotyczącego ryzyka wystąpienia szkody w środowisku wskutek realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem. Właściwym w tej sytuacji trybem jest jednakże tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek prokuratora, wszczął postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, tj. ze względu na prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska (vide: pismo Prokuratora Okręgowego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. k. 21 akt sądowych).

Końcowo, odnosząc się do stanowiska Wojewody dotyczącego podstaw do wniesienia przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego, wskazać należy, że kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest bowiem wyłącznie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skutkiem tego jest brak możliwości badania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Stąd też, wszelkie rozważania organu dotyczące przebiegu procedury zgłoszeniowej oraz okoliczności dotyczących wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. To samo dotyczy zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 30 ust. 2a pkt 3 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).