Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 615/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "inwestorem" lub "Spółką") złożyła w Urzędzie Gminy i Miasta N. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ew. [...] (obręb [...]) w miejscowości F., gm. N. . Jak wskazano we wniosku, planowana inwestycją jest instalacją odnawialnego źródła energii (zwanej dalej "instalacją OZE"). Przeznaczeniem inwestycji będzie przetwarzanie energii promieniowania słonecznego na energię elektryczną. Ta zaś będzie przesyłana do sieci elektroenergetycznej po uprzednim przyłączeniu przez lokalnego Operatora Sieci Dystrybucyjnej. Spółka podkreśliła jednocześnie, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. znowelizowano przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p." – brzmienie na dzień wydania decyzji w pierwszej instancji). Według powołanego przepisu, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów o odnawialnych źródłach energii. To oznacza, że ustalając warunki zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie jest wymagane zachowanie zasad dobrego sąsiedztwa, ani dostępu do drogi publicznej.

Spółka przedstawiła specyfikację inwestycji. Inwestor planuje posadowienie 4.000 sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy zainstalowanej 1 MW (1.000 kW). Panele te mają być ulokowane na obszarze 1,84 ha. Poza panelami, ma być ulokowany także kontener sieci transformatorowej o wymiarach do 10x5x4 m. Poza tym, przewiduje się "opcjonalnie" kontener techniczny o takich samych rozmiarach. Cały teren ma być ogrodzony. Wysokość ogrodzenia – 3 m. Na działce ma zostać pozostawiony pas pod drogę gruntową o szerokości do 4 m, aby możliwe było dotarcie do poszczególnych paneli. Poza tym ma powstać plac gruntowy o powierzchni 900 m2 pod zabudowę kontenera technicznego oraz kontenera sieci transformatorowej. Inwestor dopuszcza posadowienie paneli fotowoltaicznych na tzw. trackerach (system nadążny). Jedynym zapotrzebowaniem na media jest zapotrzebowanie na prąd do 20 kW.

Inwestor stwierdził, że inwestycja będzie oddziaływać tylko w ramach działki, na której ma zostać ulokowana. Ponadto w decyzji z dnia 8 grudnia 2020 r. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") zwrócił się do Starosty O. , [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wśród zawiadomionych stron byli K. K. oraz Z. K. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi").

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pozostałe stanowiska organów nie wpłynęły.

Pismem z dnia 4 maja 2022 r. Skarżąca – K. K. wyraziła sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji. Nie zgodziła się na realizację tak dużego obiektu. Jak stwierdziła, posadowienie tak znaczącej instalacji ograniczy jej prawo do korzystania z jej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że inwestycja w planowanych rozmiarach przekracza znacznie rozmiary klasycznej elektrowni fotowoltaicznej. To z kolei burzy ład przestrzenny, a obecne zagospodarowanie sprowadza się przecież do zabudowy domami jednorodzinnymi i produkcji rolnej.

Skarżąca planuje podział swojej nieruchomości na mniejszej, pod zabudowę. Obecnie jest to teren rolniczy. Mieszkańcy wsi chcą mieć spokój i żyć w obecności zieleni, a nie wielkich instalacji, której oddziaływanie znacząco wpływa na środowisko i jej działkę, gdyż jako jedyna będzie sąsiadować z tą instalacją.

Skarżąca nie wiedziała o wydaniu decyzji Wójta Gminy w B. o braku potrzeby poddania analizie inwestycji pod kątem środowiskowych uwarunkowań. Poza tym, właściwy jest w niniejszej sprawie Burmistrz, zatem decyzja środowiskowa nie powinna zostać w ogóle uwzględniona.

W piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. pełnomocnik Spółki ustosunkował się do zastrzeżeń Skarżącej. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania działki, do której posiada tytuł prawny. Spółka nie może podjąć starań posadowienia inwestycji gdzie indziej, ponieważ nie posiada tytułów prawnych do działek oddalonych od zabudowań. Spółka wskazała, że skoro Skarżącej tak zależy na zieleni, to wątpliwe jest to, że planuje podział swojej działki na mniejsze pod zabudowę domostwami.

Spółka zapewnia, że inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę Skarżącej. Zachowanie powierzchni biologicznie czynnej (zasianie trawy pomiędzy rzędami paneli), nie powstaną żadne fundamenty pod inwestycję, a więc profil glebowy nie ulegnie zmianie. Z decyzji środowiskowej wynika, że nie ma potrzeby przeprowadzenia badań nad oddziaływaniem inwestycji na środowisko. Decyzja środowiskowa została zaopiniowana przez właściwe podmioty, stąd pewność, że oddziaływania nie będzie.

W kolejnym piśmie, Skarżący wspólnie wyrazili stanowczy sprzeciw. Przede wszystkim zakwestionowano, aby inwestycja została zrealizowana na powierzchni 4 ha, a nie 2 ha jak pierwotnie wskazywano. Zdaniem Skarżących, zezwolenie na realizację takiej inwestycji spowoduje zaprzeczenie prowadzonej polityki gminy. Planowano budowę ścieżki rowerowej, a nie instalację farmy fotowoltaicznej.

W świetle orzecznictwa, farma fotowoltaiczna o wskazanych rozmiarach powoduje zaburzenie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju miejscowości F. i całej gminy.

Instalacja wbrew zapewnieniom Spółki będzie oddziaływać na otoczenie. Promieniowanie elektromagnetyczne oraz świetle będzie wpływać na zwierzęta gospodarskie oraz ludzi.

Obecny kształt u.p.z.p. również reguluje posadowienie farm fotowoltaicznych. W przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. jest mowa o konieczności przesądzenia o położeniu takich inwestycji w aktach planowania przestrzennego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja ma mieć moc docelową 1 MW (1.000 kW). Przepisy regulują wyłącznie realizację inwestycji do 100 kW.

Zwolnienie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może prowadzić do wprowadzenia nowej funkcji, albo naruszać funkcję już zastaną. Jak wynika z przepisów środowiskowych, farma fotowoltaiczna zrealizowana na terenie o powierzchni co najmniej 1 ha stanowi zabudowę przemysłową, co istotnie zmienia funkcję zagospodarowania okolicy. Protest złożyli także inni mieszkańcy wsi F..

Pismem z dnia 7 października 2021 r. inwestor uzupełnił swój wniosek. Zgodnie z dołączoną mapą wynika, że powstaną dwie farmy fotowoltaiczne. Mają być one znacznie oddalone od działki Skarżących. Inwestor poprosił o przekazanie wniosku Skarżącym, aby zapoznali się z nową propozycją.

Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Skarżący ponownie wyrazili swój protest.

W odpowiedzi na pismo Skarżących, Spółka wystosowała kolejne stanowisko. Odniesiono się do stawianych zarzutów, które w ocenie inwestora są niezasadne. Przedstawiono także sposób instalacji paneli, sposób ich mycia, oddziaływanie akustyczne. Inwestor kwestionuje argumentację Skarżących co do oddziaływania inwestycji na środowisko.

W listopadzie 2021 r. urbanistka sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołań od decyzji organu I instancji wniesionych przez K. P. oraz Skarżących, decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., nr [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do K. P. (pkt 1. sentencji decyzji) oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (pkt 2. sentencji decyzji). W uzasadnieniu decyzji zacytowano uzasadnienie wyroku sądowego, w którym wskazano, że zwolnienie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być rozumiane literalnie. Należy przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kiedy inwestycja przestaje być tylko mikroinstalacją.

SKO wskazało, że dla inwestycji będących czymś więcej niż mikroinstalacją ustawodawca przewidział konieczność spełnienia dodatkowych wymagań określonych w art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wówczas należy traktować taką instalację jako zabudowę przemysłową, dla której zwolnienie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie obowiązuje.

SKO przyjęło argumentację sądu jako własną, stąd zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji.

W lutym 2022 r. urbanistka ponownie sporządziła analizę funkcji wraz z projektem decyzji.

Pismem z dnia 8 marca 2022 r. Skarżący wnieśli o wydanie decyzji odmownej.

Decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz zrelacjonował stan faktyczny. Następnie stwierdził, że na podstawie ustaleń przeprowadzonych w analizie funkcji oraz zagospodarowania działki nie można wydać decyzji pozytywnej. Inwestycja nie odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja jest zabudową przemysłową, ponieważ jej moc produkcyjna została ustalona na poziomie 1 MW.

Przyjęto obszar analizowany jako trzykrotność frontu działki, co spowodowało ustalenie obszaru o promieniu 318 m. W analizowanym obszarze nie ma zabudowy produkcyjnej, stąd nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej.

Posiłkując się ustaleniami przedstawionymi w wynikach analizy stwierdzono, że poza przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. inwestycja spełnia pozostałe warunki. Jednakże, niespełnienie choćby jednej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zakwestionowała ją. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") w zakresie niepodjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedopełnienia obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

2) art. 10 oraz art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Spółki o braku spełnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, co spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pomimo braku istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora, w sytuacji gdy inwestycja spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania pozytywnej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że w wyniku nowelizacji u.p.z.p. jaka miała miejsce w dniu 29 sierpnia 2021 r. instalacja fotowoltaiczna będąca przykładem instalacji OZE nie wymaga zapewnienia dobrego sąsiedztwa, a także nie wymaga dostępu do drogi.

Związanie studium, o którym mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p wymaga dopowiedzenia, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego inwestor nie jest nim związany.

Inwestor zwrócił uwagę, że planowana przez niego inwestycja zakłada właśnie nieprzekraczalną moc produkcyjną na poziomie 1 MW, czyli 1.000 kW. Na analizowanym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, zatem dla planowanej inwestycji mogą być ustalone warunki zabudowy.

Spółka wskazała, że wprowadzenie funkcji produkcji energii nie stanowi nowej funkcji zabudowy. W żaden sposób nie będzie to kolidować z zabudową zastaną. Poza tym funkcja rolnicza będzie mogła być kontynuowana – tereny rolnicze znajdujące się przed farmą będą mogły być dalej użytkowane.

Poza argumentacją przedstawioną powyżej, Spółka uznała, że inwestycja odpowiada wymaganiom z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. stąd powinna zapaść decyzja pozytywna. Błędem organu I instancji było zaniechanie powiadomienia inwestora o tym, że nie zostały spełnione warunki dla wydania pozytywnej decyzji.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło o ustaleniu na rzecz inwestora warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji. Organ II instancji zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Przechodząc do merytorycznych rozważań podniósł, że w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Elektrownia słoneczna (farma fotowoltaiczna) jest instalacją OZE, co nie pozostawia żadnych wątpliwości. Wobec tego niezasadne jest analizowanie tzw. zasad dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi.

Zdaniem Kolegium, skoro inwestycja będzie produkować energię o mocy maksymalnej 1.000 kW, wymóg z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest wiążący, gdyż w pkt 1 tegoż przepisu nie obejmuje się w ramach studium instalacji fotowoltaicznych wolnostojących o mocy nie większej niż 1.000 kW.

Należy mieć na względzie również i to, że została wydana decyzja ostateczna o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. To zaś oznacza, że kwestie oddziaływania inwestycji na środowisko zostało poddane wnikliwej analizie i zaopiniowane przez właściwe organy. Nie może to być już przedmiotem jakichkolwiek rozważań.

SKO uznało, że inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a zatem nie ma przeciwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy należało orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza;

2) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zmianami, zwanej dalej "u.o.z.e.") poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przepisy te stosuje się do wszystkich instalacji OZE bez względu na ich moc produkcyjną, podczas gdy dotyczą one tylko małych instalacji fotowoltaicznych poniżej 100 kW, a w pozostałych przypadkach – dotyczących infrastruktury przemysłowej – powinno dojść do przeprowadzenia pełnej analizy spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., czego też dokonał Burmistrz według zaleceń w poprzedniej decyzji SKO;

3) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może się odnosić do części działki określonej ewidencyjnie poprzez zakreślenie we wniosku inwestora jej dowolnie wybranego fragmentu i obszaru planowanej zabudowy działki mającej łącznie znaczną powierzchnię (ponad 10 ha) i różne klasy gruntów rolnych;

4) art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie – na marginesie podkreślono, że powołane przepisy w momencie złożenia wniosku miały inne brzmienie, a na gruncie inwestora są też ziemie V. klasy – Skarżący wskazali, że co prawda postępowanie dotyczy budowy elektrowni o mocy 1 MW, ale w tyle działki, gdzie było już prowadzone postępowanie, także wnioskowano o warunki zabudowy dla elektrowni o mocy 1 MW; de facto będą to łącznie 2 MW;

5) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz niepodważanie zasad zaufania obywateli do organów państwa;

6) art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności nieustalenie tego, że wnioskowane przedsięwzięcie o przedstawionych parametrach należy do systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej;

7) art. 11 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady przekonywania – organy administracji nie powinny lekceważyć i abstrahować od obiektywnie znanych kontrowersji prawnych związanych z lokalizacją takich instalacji;

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Na tej podstawie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że SKO pominęło całą analizę przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., która z kolei była szeroko omówiona w poprzedniej decyzji (kasatoryjnej) tegoż organu. Wbrew twierdzeniom Kolegium, zasada dobrego sąsiedztwa oraz dostęp do drogi są elementami objętymi rozważaniami podczas postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżących, planowana inwestycja nie jest instalacją OZE, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Dla realizacji inwestycji tego typu powinien zostać uchwalony plan miejscowy, a decyzja o warunkach zabudowy nie jest "planem cząstkowym". Zdaniem Skarżących, ustawodawca miarkuje prawo do zabudowy elektrownią fotowoltaiczną w zależności od rozmiarów tejże inwestycji. To z kolei wpływa na zakres zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie jest tak, że przepis ten każdorazowo wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czego zdaje się SKO nie zauważyło.

O tym, że planowana inwestycja jest zabudową przemysłową świadczy przepis § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, a w pozostałych przypadkach – 1 ha. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, docelowo ma być posadowiona elektrownia na obszarze ok. 1,84 ha. Podobnie czynią tzw. "spółki-córki" inwestora, które na danej działce próbują zlokalizować farmy w innych częściach. To tylko wskazuje na rzeczywisty zamysł inwestora.

Zdaniem Skarżących, elektrownia fotowoltaiczna w omawianym zakresie nie jest instalacją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., ponieważ, za orzecznictwem sądowym, w tym przepisie mowa jest o tychże formach instalacji predystynowanych dla mikrokonsumentów, a więc tych, którzy produkują energię elektryczną na własny użytek. Przepis ten nie obejmuje producentów o charakterze przemysłowym, a jak ustalono już na podstawie § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia, planowana inwestycja jest inwestycją przemysłową. Dlatego taka inwestycja może być zrealizowana, jeżeli jej parametry zostaną uregulowane w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono szereg względów osobistych, które, zdaniem Skarżących, świadczą o konieczności przyznania wyższości ich interesu, niż interesu inwestora.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał główne motywy uzasadnienia swojej decyzji.

Spółka przedstawiła w piśmie z dnia 19 października 2022 r. swoje stanowisko w sprawie. Inwestor nie zgadza się z tym, że nie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przepisie tym wyraźnie jest mowa o instalacji OZE w myśl art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stąd elektrownia fotowoltaiczna musi być zakwalifikowana do tej kategorii obiektów. Inwestor stwierdził, że planowana instalacja spełnia kryteria małej instalacji, o której mowa w art. 2 pkt 18 u.o.z.e. Zdaniem inwestora zamysłem ustawodawcy było rozluźnienie rygorów realizacji inwestycji OZE.

Powołując najnowsze orzecznictwo, Spółka stwierdziła, że elektrownia fotowoltaiczna, czy przemysłowa czy nie, nadal jest instalacją OZE, stąd korzysta ze zwolnienia wskazanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie można ustalić warunków zabudowy dla części działki. Czym innym jest teren, a czym innym jest działka.

Spółka zakwestionowała także zarzut o błędnym zastosowaniu art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi jedynie wytyczne dla rady gminy, która będzie w przyszłości uchwalać plan miejscowy. Natomiast istnieje wyraźne rozgraniczenie pomiędzy studium a decyzją o warunkach zabudowy. Po pierwsze wydając tę decyzję, organ administracji publicznej nie kieruje się studium. Po drugie, decyzja stanowi alternatywę dla planu miejscowego, który może przecież nigdy nie zostać uchwalony, gdyż rada gminy nie ma takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje,

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podniesiono w jej treści. Ponadto większość zarzutów okazała się niezasadna.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 18 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest reformatoryjna decyzja SKO, w której uchylono decyzję Burmistrza i ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej (farmy fotowoltaicznej) składającej się z 4.000 sztuk paneli słonecznych o mocy łącznej 1 MW. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Inwestor postanowił wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu na części działki farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW. Pomysł ten od samego początku spotyka się z licznymi protestami mieszkańców wsi F., w tym także Skarżących. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy, ale w wyniku rozpoznania odwołania SKO ustaliło je uchylając przy tym decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że farma fotowoltaiczna, która, jego zdaniem, jest instalacją OZE korzysta ze zwolnienia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym nie wymaga badania zasad dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Skarżący konsekwentnie nie zgadzają się z tym stanowiskiem i całą swoją argumentację skoncentrowali na tym właśnie zagadnieniu. Sąd w składzie orzekającym podziela ogólne stanowisko SKO, ale to z innych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Niniejsze uzasadnienie wyroku będzie składało się z dwóch części. Pierwsze będzie obejmowała te zarzuty, z którymi Sąd nie zgodził się. Druga natomiast skoncentruje się na tych względach, które przesądziły o konieczności uchylenia decyzji SKO.

Rozpoczynając pierwszą część należy jedynie przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi alternatywne "narzędzie" prowadzenia polityki przestrzennej. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor jest zainteresowany procesem inwestycyjno-budowlanym, decyzja o warunkach zabudowy stanowi element urzeczywistniający inwestycję. Chociaż Skarżący mają poniekąd rację, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest "planem cząstkowym", gdyż nie obejmuje tak duże spektrum zagadnień planistycznych, to jednak decyzja ta tak samo jak plan miejscowy ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. To w drodze tejże decyzji ustala się parametry przyszłej inwestycji – linia zabudowy, kubatura itd. Podobnie czyni się w planie miejscowym, tyle że na większą skalę.

Celem wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy przeprowadzić analizę, która pozwoli na wyznaczenie parametrów tejże zabudowy. Tylko kumulatywne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. implikuje wydanie pozytywnej decyzji. Innymi słowy, niespełnienie choćby jednej przesłanki oznacza wydanie decyzji odmownej.

Inwestor zamierza zrealizować inwestycję – elektrownię słoneczną o mocy 1 MW. Ponieważ na terenie, na którym ma znaleźć się inwestycja nie obowiązuje plan miejscowy, należało podjąć proces inwestycyjny za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy. Zarzewiem sporu stała się wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Przepis ten zasadniczo nie budzi wątpliwości, ale należy poddać go wykładni celowościowej dla ustalenia jego treści.

Ustawodawca zwalnia z obowiązku badania zasady dobrego sąsiedztwa oraz badania dostępu do drogi publicznej między innymi instalacje OZE, o których mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Należy zatem ustalić, czy elektrownia słoneczna spełnia warunki z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zatem, przepis art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowi, że instalacją OZE jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Farma fotowoltaiczna, którą zamierza zrealizować inwestor polega na tym, że panele fotowoltaiczne będą absorbować energię słoneczną, a następnie poprzez zjawisko "fotoelektu" zostanie ona przemieniona w energię elektryczną. Farma nie korzysta z żadnych paliw kopalnych tylko z energii odnawialnej, o której mowa w art. 2 pkt 22 u.o.z.e. ("odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów"). Bez wątpienia zatem farma fotowoltaiczna jest instalacją OZE.

Skarżący twierdzą, że zaplanowana inwestycja nie jest instalacją OZE, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez co inwestycja ta nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie jest to prawda. Farma fotowoltaiczna jest instalacją OZE, ponieważ wykorzystuje promieniowanie słoneczne do produkcji energii elektrycznej, przez co wpisuje się w definicję z art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z.e. Skarżący uważają, że instalacja OZE wspomniana w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy tylko małych i mikroinstalacji. Te zaś zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. Stanowią one odpowiednio: mała instalacja - instalacja OZE o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW; mikroinstalacja - instalacja OZE o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. Przytoczone definicje nie zmieniają tego, że farma fotowoltaiczna nadal stanowi instalację OZE.

Argumentacja przedstawiona przez Skarżących jest niezasadna, ponieważ z uwagi na dogmat o racjonalnym prawodawcy, gdyby prawodawca chciał w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zawęzić znaczenie instalacji OZE do małej albo mikroinstalacji, to zwyczajnie uczyniłby to. Ponadto wskazać także należy, że poszerzenie wymienionego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii dokonano 29 sierpnia 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono co prawda, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia do nowelizacji ustawy wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656). Przyjąć należy, że wątpliwości wynikające z rozbieżności w uzasadnieniu nowelizacji ustawy nie mogą przenosić się na proces stosowanie prawa, bowiem uzasadnienie nie jest źródłem prawa, w przeciwieństwie do jednoznacznego przepisu ustawy. Dlatego też, wbrew stanowisku Skarżących, należy jednoznacznie stwierdzić, że każda instalacja OZE, bez względu na moc korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w podobnej sprawie: "Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Tym samym niezasadny był zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Instalacja OZE wskazana w pierwszym z tych przepisów nie podlega różnicowaniu. Nie zmienia tego również fakt, że jest to inwestycja przemysłowa. Inwestycja przemysłowa została uregulowana w § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia. Należy mieć jednak na względzie związek pomiędzy tym rozporządzeniem a ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zmianami). Przepisy rozporządzenia korespondują z przepisami powołanej ustawy nie wyznaczając jednocześnie żadnych ograniczeń względem znaczenia instalacji OZE, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie ma więc znaczenia to, że planowana inwestycja ma charakter przemysłowy. Należy zwrócić jeszcze uwagę na inny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Upzp, z którego wynika, że »Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii«. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 3 Upzp upatrywany w oznaczonej nazwie przedsięwzięcia, jako zespołu elektrowni fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trafnie sąd wojewódzki zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze, którymi są m. in. urządzenia służące do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. To ostatnie pojęcie w cyt. ustawie jest określane m. in. jako odnawialne, niekopalne źródła energii »obejmujące energię promieniowania słonecznego«. Skoro zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na realizacji zespołu paneli fotowoltaicznych wraz z techniczną infrastrukturą towarzyszącą, to nazwanie przez inwestora tego przedsięwzięcia zespołem elektrowni fotowoltaicznych ujęte w decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia kwalifikacji tej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Upzp przez jego błędną wykładnię." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21, dostępny w CBOSA). Należy jedynie nadmienić, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w ramach instalacji o mocy 2 MW. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zacytowany pogląd. Nie ma znaczenia to, jaka jest ostateczna moc planowanej instalacji fotowoltaicznej, ponieważ jaka by nie była, stanowi ona instalację odnawialnego źródła energii i korzysta tym samym ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Nie mają racji Skarżący, że SKO powinno podjąć analizę inwestycji z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. "Obecnie, wskutek ingerencji ustawodawcy (ustawa z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. poz. 1524), polegającej na rozszerzeniu przepisu art. 61 ust. 3 o instalacje odnawialnego źródła energii, nie budzi wątpliwości, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych, w tym urządzenia fotowoltaiczne i elektrownie wiatrowe, nie wymagają spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 komentowanej ustawy." (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021).

W konsekwencji powyższych rozważań, niezasadny był zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. SKO nie miało obowiązku uwzględniania tego, że planowana inwestycja jest inwestycją o charakterze przemysłowym.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko. Należy zaznaczyć, że w tej sprawie zapadła już ostateczna decyzja środowiskowa, w której stwierdzono brak potrzeby analizowania oddziaływania inwestycji. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania o zgodności z prawem. Innymi słowy, dopóki ta decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty należy stosować ją według tego, co zostało w niej stwierdzone ze wszystkimi konsekwencjami.

Kolejnym niezasadnym zarzutem jest naruszenie przepisów art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Tak jak wskazano, decyzja o warunkach zabudowy jest alternatywnym sposobem prowadzenia polityki przestrzennej. Jego spektrum oddziaływania nie jest tak szerokie, ale stanowi podstawę prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego.

Istotne jest bowiem to, że wydając decyzję o warunkach zabudowy wójt, burmistrz (prezydent miasta) w ogóle nie kieruje się ustaleniami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. nie odnoszą się do żadnych założeń studium. A więc, odwoływanie się do przepis art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi nieuprawnione przekroczenie granic wykładni systemowej. Co prawda, o studium, planie miejscowym i decyzji o warunkach zabudowy jest mowa w jednej i tej samej ustawie, jednakże nie ma żadnych powiązań pomiędzy aktami stanowienia a aktem stosowania prawa. Tak jak zasadnie zwrócił uwagę inwestor w odpowiedzi na skargę, studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy w procesie stosowania prawa. "Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Pogląd, według którego powyższe ograniczenia zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest poglądem trafnym. (...) Dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednak z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania." (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dostępny w CBOSA).

Na marginesie, należy jedynie zaznaczyć, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Specyfikacja planowanej inwestycji wykazuje, że ma ona składać się z paneli fotowoltaicznych o mocy 1 MW (1.000 kW). Oznacza to, że planowana inwestycja nie musi być ujęta w studium, gdyż moc tejże inwestycji odpowiada warunkom z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Skoro nie ma obowiązku uwzględnienia tejże inwestycji w studium, nie ma także obowiązku określania jej parametrów i lokalizacji w potencjalnym planie miejscowym. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył ogólnie instalację OZE i wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, które są przecież desygnatem nazwy "instalacja OZE".

Niezasadne były także zarzuty naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. To, że Skarżący nie czują się przekonani do argumentacji SKO nie oznacza, że organ odwoławczy nie uczynił jej zadość. Zasada przekonywania ma charakter bardzo subiektywny. Tym czasem SKO przedstawiło i uargumentowało swój pogląd. Dezaprobata tej wizji Kolegium przez Skarżących nie oznacza, że organ ten nie podjął się próby przekonania adresatów swojej decyzji. Kontrowersje prawne, jakie zdaniem Skarżących, dotyczą lokalizacji instalacji fotowoltaicznych nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ SKO, w tym właśnie zakresie, podjęło prawidłową decyzję. Dokonano należytej wykładni przepisów prawa, zrekonstruowano znaczenie przepisów i dokonano prawidłowej subsumcji. Kontrowersje poparte raczej obawami społeczności lokalnych nie mogą wpływać na proces podejmowania decyzji, ponieważ te zagadnienia, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. nie są przesłankami wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nie naruszono także art. 107 § 3 k.p.a. SKO zrelacjonowało cały stan faktyczny, natomiast w odniesieniu do swojej poprzedniej decyzji (kasatoryjnej) dokonano właściwego aktu wykładni przepisów prawa materialnego. Związanie decyzją kasatoryjną nie może prowadzić do bezrefleksyjnego powielania stanowiska organu, szczególnie gdy sam dokonuje błędnych interpretacji. Zasada z art. 6 k.p.a. wymaga takiego stosowania prawa, aby zapewnić realizację przepisów według zamysłu prawodawcy.

Przechodząc do drugiej części uzasadnienia, a więc tej, w której zostaną przedstawione względy decydujące o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że SKO wydało decyzję reformatoryjną tj. taką, w której uchylono decyzję organu I instancji i rozstrzygnięto sprawę co do istoty. Integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy są wyniki uprzednio przeprowadzonej analizy oraz załączniki graficzne. Każdy organ administracji publicznej (niezależnie, czy to organ rozpoznawczy czy też odwoławczy), wydając decyzję o warunkach zabudowy jest zobowiązany do primo – powołania urbanisty, secundo – zlecenia urbaniście sporządzenia analizy funkcji i zagospodarowania wraz z projektem decyzji, tertio – dołączenie wyników analizy wraz z załącznikami do decyzji. Sąd analizując akta administracyjne zauważył, że Kolegium wykorzystało analizę, wyniki analizy oraz załączniki i projekt decyzji sporządzone w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza, która następnie została uchylona przez Kolegium. Świadczą o tym chociażby parafy i podpisy na tych dokumentach. Jest to niedopuszczalne postępowanie organu odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego w ramach dwuinstancyjności jest ponowne przeprowadzenie postępowania, tak jakby nie było organu I instancji, szczególnie gdy o rozstrzygnięciu przesądzają już wyłącznie względy materialnoprawne.

Skoro SKO zdecydowało się na uchylenie decyzji organu I instancji, powinno przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność sporządzenia nowej analizy, projektu decyzji i załączników do niej. Konieczne jest bowiem uświadomienie sobie tego, że skoro pierwsza decyzja organu została uchylona przez SKO, to tym samym uchylony został stanowiący jej integralną część załącznik (czyli jej część graficzna). Nie może on więc być traktowany jako załącznik do kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 732/07, dostępny w CBOSA). Kolegium nie miało prawa wykorzystywać załączników do uchylonej decyzji. Te mogą co prawda posłużyć do nowej analizy, ale nie mogą być już wykorzystywane jako załączniki w ramach nowej decyzji. Uchylenie decyzji niweczy jej byt, jej projektu i załączników. Tym samym projekt sporządzony do pierwszej z wydanych decyzji nie może być uznany za projekt do decyzji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Należy zauważyć także, że żadna z map dołączonych do zaskarżonej decyzji nie posiadała pieczęci dotyczącej pochodzenia tych map. Nie wiadomo, czy pochodzą one z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez właściwego miejscowo starostę.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla działki, a nie dla jej części. Inwestor pozostaje w błędnym przekonaniu co do znaczenia "terenu" oraz "działki". Działką jest teren wyznaczony granicami, posiadający oznaczenie w ewidencji gruntów. Teren posiada szersze znaczenie, jednakże nie może on być utożsamiany z częścią działki. Gdyby teren stanowił część działki, instytucja decyzji o warunkach zabudowy zostałaby znacząco zmodyfikowana w taki sposób, że znaczenie działki byłoby bezprzedmiotowe. W ramach jednej działki mogłyby zostać zrealizowane różne inwestycje, które nie wykazują ze sobą związku. Nie może tak być. "Przez »teren« o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw)." [wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, podobnie wyrok NSA z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1322/22, dostępne w CBOSA]. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/19, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo tego, że większość zarzutów nie mogła znaleźć aprobaty Sądu. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO przeprowadzi postępowanie wyjaśniające obejmujące sporządzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu obejmującą całą działkę o nr ew. [...]. W tym celu powoła urbanistę i poleci jemu sporządzenie projektu decyzji, analizę, wyniki analizy oraz załączniki graficzne. Kolegium będzie także mieć na względzie to, że planowana inwestycja korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.