Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2143/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 9 § 1 i 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 346/22 w sprawie ze skargi K.T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K.T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., IV SAB/Wr 346/22, w wyniku rozpoznania skargi K.T. na bezczynność i przewlekle prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji (pkt I.), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2700 zł (pkt III.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.), zasądzając od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że K.T., obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 10 kwietnia 2019 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 1 lutego 2022 r., złożyła skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania. Została ona poprzedzona złożonym 11 marca 2021 r. ponagleniem. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 8 marca 2022 r. znak SOC-LPO.6151.1.8836.2019.MC uwzględnił zgłoszone przez cudzoziemkę żądanie, udzielając jej wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 8 marca 2025 r.

Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym powyżej wyroku wyjaśnił zasady rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zauważając, że pojęcie bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odnosi się do sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość występuje z kolei wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, kontrolowanemu postępowaniu należało przypisać obie powyższe cechy. Organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero po upływie 13 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tylko aktywność strony przejawiająca się w składaniu ponagleń, czy wniosków o udzielnie informacji o stanie sprawy wymusiła na organie podjęcie kolejnych działań. Po przeszło 10 miesiącach od pierwszej aktywności organ wystąpił do stosownych instytucji o udzielenie informacji o cudzoziemce, a po upływie kolejnych 11 miesięcy wydał pozytywną dla strony decyzję. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że organ był bezczynny przez 13 miesięcy, a w pozostałym okresie działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że cudzoziemka oczekiwała blisko 35 miesięcy na rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego, czego nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie przez organ prawa. Zdaniem Sądu, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Na wniosek skarżącej Sąd I instancji przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 2700 zł, która, jak wyjaśnił Sąd, będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności z jakimi skarżąca musiała zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy. Zasądzona kwota ma stanowić także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nie usprawiedliwia trwający stan epidemii. Oddalić należało równocześnie dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej, o czym Sąd orzekł w punkcie V. wyroku.

Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktu III., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2700 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów Sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i ma przez to charakter arbitralny.

Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie puntu III. sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w tejże części i oddalenie skargi jako bezzasadnej, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z 19 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie.

Pozbawiony zasadności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części objętej wniesioną skargą kasacyjną (punkt III. wyroku dotyczący przyznania od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej cudzoziemki sumy pieniężnej wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów określenia wysokości tejże sumy pieniężnej na kwotę 2700 zł.

Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw nadania przez Sąd punktowi III. orzeczenia wskazanej treści, pozwala określić jego podstawę (art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz zidentyfikować kwestie, których rozważenie rzutowało w zakresie wyprowadzonych z nich przez Sąd wniosków na decyzję procesową o niezbędności przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie cechuje się w tej części arbitralnością wynikającą z braku wyjaśnienia kryteriów zastosowanego uznania sędziowskiego. Analiza uzasadnienia wyroku ujawnia, dlaczego kwota 2700 zł została przez Sąd uznana za adekwatną, prowadząc do oddalenia żądania strony w pozostałej części – z treści skargi (pismo z 1 lutego 2022 r.) wynika, że skarżąca wystąpiła o przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej (149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Okoliczność, że Sąd I instancji zdecydował się określić konsekwencje stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w sposób, którego nie podziela organ, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnienia wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania w kontrolowanej sprawie prawa materialnego, w tym przypadku - art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jedynie na marginesie zgłoszonych przez organ zastrzeżeń, wyjaśnić należy, że wbrew prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądowi, ze wskazanej regulacji prawnej nie wynika teza, jakoby przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. mogło nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach. Odmienne zapatrywanie prezentuje tymczasem Wojewoda, akcentując, że w jego ocenie Sąd I instancji "nie przedstawił szczególnych okoliczności czy uwarunkowań danej sprawy, które uzasadniały, na zasadzie wyjątkowości, przyznanie Skarżącej ww. sumy pieniężnej".

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, kierując się tym, że odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona przez stronę po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.