Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 357/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Nina Beczek, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.103.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ") decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda") z [...] lutego 2013 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej jako "PRN w [...]"), decyzją z [...] września 1954 r., nr [...], orzekło na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, dalej również jako "dekret/dekret z 27 lipca 1949 r."), o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...], pow. [...], w tym nieruchomości stanowiącej własność N. K. (punkt [...] orzeczenia).

Wojewoda [...], decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stwierdził nieważność orzeczenia PRN w [...] z [...] września 1954 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność N. K.. Wojewoda wyjaśnił, że kontrolowane orzeczenie PRN w [...] jedynie ogólnie wskazuje położenie przejętych nieruchomości w gromadzie [...] oraz imiona i nazwiska właścicieli przejmowanych nieruchomości, jednakże nie precyzuje w żaden sposób tychże gruntów chociażby porzez podanie odpowiadającym im numerów wykazu hipotecznego. Powyższe, zdaniem Wojewody, świadczy o tym, że w tej części kontrolowana decyzja jest niewykonalna. Tym samym, zdaniem Wojewody, rażąco zostały naruszone przepisy art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, jak też § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416, dalej również jako "rozporządzenie z 16 września 1950 r."), oraz art. 75 § 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej również jako "rozporządzenie z 22 marca 1928 r."). Od ww. decyzji Wojewody nie zostało złożone odwołanie, w związku z czym decyzja stała się ostateczna.

Pismem z 11 października 2021 r., prokurator N. B. z Prokuratury Okręgowej w [...] złożyła sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. podnosząc, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 dekretu, § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r., art. 75 § 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., ponieważ zdaniem prokuratora, orzeczenie PRN w [...] z [...] września 1954 r. odpowiadało wymogom wówczas obowiązującego prawa, nie naruszało rażąco obowiązującego prawa i było wykonalne, ponieważ można było zidentyfikować wywłaszczoną nieruchomość, w sposób pozwalający jej wywłaszczenie. Prokuratora wniósł zatem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] lutego 2013 r. w całości.

Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że w zakresie spełnienia przesłanek z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, to obie wskazane w art. 1 ww. dekretu przesłanki zostały dochowane. Na dzień 29 września 1954 r. miejscowość [...], na terenie której położona była sporna nieruchomość, znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy Państwa. Ponadto powiat [...] był powiatem granicznym, stąd cały obszar tego powiatu, zgodnie z art. 10 ust. 2 oraz art. 17 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P z 1937 r. nr 11, poz. 83), słusznie został uznany za wchodzący w skład pasa granicznego.

Zgodnie natomiast z zapisami karty przesiedleńczej ludności [...], wysiedlonej na zachód w 1947 r., N. K. (nr karty przesiedleńczej [...]) pozostawił w miejscowości [...]: dom, stodołę (razem z oborą, szopą i chlewem) oraz ziemię o powierzchni [...] ha, w tym [...] ha ziemi ornej. Tym samym, zdaniem Ministra, pozwalało to uznać je za nieruchomość ziemską.

Zdaniem Ministra, nieruchomość N. K. nie pozostawała w jego faktycznym władaniu w chwili wydania kontrolowanego orzeczenia, ponieważ jak wynika z karty przesiedleńczej nr [...] oraz pisma z [...] sierpnia 1957 r., na którym widniał adres zamieszkania N. K. z miejscowości [...], a nie [...], należy wywieść wnioskek, że w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego N. K. faktycznie nie władał swoją nieruchomością położoną w [...], ponieważ mieszkał w miejscowości oddalonej od miejsca położenia przejmowanych gruntów o ponad [...] km.

Minister wskazał następnie, że pomimo ustalenia, że wszystkie przesłanki przejęcia zostały w sprawie spełnione Wojewoda stwierdził nieważność orzeczenia PRN w [...] z [...] września 1954 r. w części, ponieważ doszedł do wniosku, że nie zawiera ono istoty rozstrzygnięcia.

Minister wskazał w tym zakresie, że przepisy dekretu na podstawie których nastąpiło przejęcie nieruchomości w ogóle nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo gruntów. Dodatkowo wyjaśnił, że argumentacja prokuratora nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] lutego 2013 r. – sprowadza się ona bowiem, zdaniem Ministra, do stwierdzenia, że Wojewoda błędnie zinterpretował normę z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Natomiast w ocenie organu, odmienna wykładnia przepisu prawa nie może stanowić rażącego naruszenia prawa nawet wtedy, gdyby okazała się ona błędną albo inna interpretacja danej normy zostałaby później uznana za słuszniejszą. W konsekwencji, zdaniem organu, nawet gdyby stanowisko co do wykładni omawianego art. 75 ust. 1 i jego ewentualnego naruszenia było odmienne od stanowiska przyjętego przez Wojewodę, to owa odmienność mogłaby zostać uskuteczniona jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (jako przyczyna uchylenia decyzji). Nie może ona natomiast stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym bardziej, że norma z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. była w różny sposób interpretowana przez sądy administracyjnie. Ze zbliżonych powodów Minister uznał, że nie można stwierdzić, aby Wojewoda [...] naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że orzeczenie z [...] września 1954 r. było niewykonalne. Stwierdzenie to nastąpiło bowiem niejako pobocznie - w następstwie uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Natomiast podstawą do dokonania takiej oceny było aktualne (w dacie orzekania przez Wojewodę) orzecznictwo sądowe. Kwestia z kolei, uznania przez Wojewodę, że w postępowaniu w sprawie przejęcia PRN w [...] powinno opisać przejmowaną nieruchomość w sposób przyjęty w § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r., także zdaniem organu, nie może zostać potraktowana za wadę o charakterze rażącym, ponieważ interpretacja ta stanowiła jedną z wykładni prezentowanych ówcześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W konsekwencji Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzona analiza nie wykazała również, zdaniem organu, aby decyzja ta zawierała inne wady określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Okręgowy w [...] (dalej jako "Prokurator"), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - poprzez uznanie, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, stanowiącej w dacie przejęcia własność N. K., jest nieokreśleniem przedmiotu przejęcia, stanowiącym rażące naruszenie art. 1 ust. 1 dekretu oraz § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r., gdy tymczasem szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., ani żaden inny przepis dekretu, zaś spełnione zostały wszystkie konieczne przesłanki do przejęcia nieruchomości w myśl art. 1 dekretu, jak i brak było podstaw do zastosowania § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. Prokurator wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył argumenty na poparcie zasadności swojego stanowiska. Prokurator podniósł w szczególności, że obowiązek określenia właściciela przejmowanej nieruchomości nie wynikał z obowiązujących wówczas przepisów dekretu oraz rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Zdaniem Prokuratora, chociaż opis przejętego mienia nie był precyzyjny, to pozwalał na dokonanie identyfikacji przejętego gruntu. Jak wskazał, w kontrolowanej decyzji z [...] września 1954 r., wyraźnie podano, że przejmuje się grunty i budynki w gromadzie [...], po osobach wyszczególnionych od pkt [...] do pkt [...], przy czym co do gruntów, podano ich ogólną powierzchnię. A zatem, zdaniem Prokuratora, osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 6 kwietnia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, Minister właściwie niniejszą sprawę rozstrzygnął odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...].

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

Kontrolowana obecnie w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji PRN w [...] z [...] września 1954 r., która z została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

W niniejszej sprawie mamy zatem dodatkowo do czynienia ze specyficzną sytuacją tzw. "nadzorem w nadzorze", czyli kontrolą w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej w sprawie nadzorczej.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli.

Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949 r., przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.

Uwzględniając brzmienie powyższych przepisów prawa, zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo stwierdził w decyzji z [...] lutego 2013 r., że przesłanki warunkujące przejęcie przez Państwo nieruchomości w tym trybie były następujące:

1) położenie nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego albo na terenie powiatów biłgorajskiego, krasnystawskiego i lubelskiego województwa lubelskiego lub brzozowskiego i przeworskiego województwa rzeszowskiego;

2) niepozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela, a w przypadku, gdy uprawiały ją osoby trzecie - niezamieszkiwanie właściciela na miejscu (bez względu na przyczyny utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli).

Biorąc zaś pod uwagę zaistniały na datę wydania kwestionowanego orzeczenia (29 września 1954 r.) stan faktyczny, organ wojewódzki równie prawidłowo skonstatował, podobnie zresztą jak Minister, że nieruchomości ziemskie położone we wsi [...], stanowiące w chwili wydania tejże decyzji własność N. K. (co nie jest w sprawie kwestionowane), zostały przejęte przez Państwo w zgodzie z ww. przesłankami określonymi przepisami dekretu.

Słusznie organ uznał także, że przejmowana nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu jego właścicieli w chwili wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości, tj. [...] września 1954 r. Jak wynika z akt sprawy N. K. został w 1947 r. przesiedlony, a wraz z nim pozostali członkowie jego rodziny, w ramach Akcji "Wisła".

Odnosząc się natomiast do wskazanej przez Wojewodę przyczyny nieważności orzeczenia z [...] września 1954 r. (nieprecyzyjna osnowa), to zdaniem Sądu, Minister słusznie uznał, że sposób sformułowania rozstrzygnięcia orzeczenia PRN w [...] z [...] września 1954 r. nie świadczy o rażącym naruszeniu obowiązujących wówczas przepisów prawa. W istocie, Minister przyznał w tym zakresie racje Prokuratorowi, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (vide: strona 7 decyzji Ministra). Kontrolowane przez Wojewodę orzeczenie PRN w [...] zawierało bowiem osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa całości nieruchomości położonych we wsi [...], powiat [...], stanowiących własność wymienionych w orzeczeniu osób, w tym N. K., zatem dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Jednocześnie ww. decyzja bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego i nadawała się do wykonania. Przejmowana nieruchomość została opisana poprzez jej położenie, a dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia poprzez wskazanie imienia i nazwiska właściciela było wystarczające aby możliwe było wykonanie tej decyzji.

Jak słusznie zauważył Minster, w przepisach dekretu z 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Co więcej, dekret z 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia PRN w [...] z [...] września 1954 r. nie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia, którym było m. in. gospodarstwo rolne stanowiące uprzednio własność N. K., położone we wsi [...], która to miejscowość znajdowała się w granicznym powiecie [...] (województwo [...]), wobec czego przesłanka lokalizacyjna również została spełniona.

Wskazać w tym miejscu wypada również, że przy wydaniu orzeczenia PRN w [...] z [...] września 1954 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W myśl powołanego przepisu w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza orzeczenia z [...] września 1959 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie.

Wobec powyższego przyjąć należy, że orzeczenie PRN w [...] z [...] września 1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, zapadło bowiem w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo, wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Podstawa faktyczna tego orzeczenia, ma oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, a zatem nie można mówić tutaj o rażącym naruszeniu prawa. W zakresie powyższej oceny, Minister nie naruszył, zdaniem Sądu, przepisów prawa wyartykułowanych w zarzutach skargi.

W tym miejscu należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty, w tym przypadku sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. Nie jest to zatem kontynuacja tego postępowania, tak jakby w sprawie zostało złożone odwołanie, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) – jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Mówiąc innymi słowami organu nadzoru staje tu wobec kwestii stricte prawnych, czyli kwestii ustalenia czy wobec kontrolowanej decyzji zaistniała jednak z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, jak też oceniając zarzuty skargi, Sąd doszedł do przekonania, że są one bezzasadne. Nawet bowiem ewentualne naruszenie przepisów prawa przez Wojewodę wydającego decyzję z [...] lutego 2013 r. nie może automatycznie oznaczać, że naruszenie takie uznać wypada za rażące. Decyduje tutaj istotność naruszenia. Zwykłe naruszenie, a takim w ocenie Sądu jest podniesiona w skardze kwestia interpretacji przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r., rozporządzenia z 22 marca 1928 r., czy rozporządzenia 16 września 1950 r., co finalnie doprowadziło Wojewodę do błędnego, zdaniem Sądu, wniosku na temat niewykonalności orzeczenia z [...] września 1954 r., nie może być uznane za naruszenie o charakterze rażącym. Natomiast, jak słusznie zauważył Minister, właściwym trybem do weryfikowania zwykłych naruszeń prawa jest postępowanie odwoławcze (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie zaś postępowanie nieważnościowe.

W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1431/12, z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1026/11, z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1822/09, z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I GSK 90/10, z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I FSK 761/10, z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 3279/99, z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSIC 863/05, z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 27/05, z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1204/05, z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 692/05, CBOSA).

Tymczasem, jak słusznie zauważył Minister, kwestia wskazania w decyzji nacjonalizacyjnej jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1541/07 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 13/16, z 5 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 929/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2762/17, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2493/19). Wobec tego, skoro w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do wykładni wspomnianych przepisów, w szczególności art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., i możliwe są dwie alternatywne jego interpretacje, to nie można w takiej sytuacji zarzucić Wojewodzie rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że uznał, iż wskazanie w orzeczeniu PRN w [...] z [...] września 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc w ocenie Wojewody, rażące naruszenie przepisy art. 1 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

Dlatego też, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, że kontrolowana decyzja Wojewody z [...] lutego 2013 r. rażąco narusza wskazane w skardze przepisy prawa. Powyższe oznacza tym samym, że zaskarżona decyzja Ministra odmawiająca stwierdzenia jej nieważności jest prawidłowa.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).