Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 413/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 marca 2022 r., nr SKO Gd/480/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga G. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję z 12 listopada 2020 r. Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku wymierzającą karę pieniężną w kwocie 3.339,30zł za umieszczenie w dniach 26.08.2020 r. - 02.09.2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia usunięcia) dwóch tablic reklamowych zamontowanych na przyczepie samochodowej z reklamą o treści "B. monopolowy....", na działce nr [...] obręb [..], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 34,11m2, przy A. [...] w Gdańsku niezgodnie z przepisami uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz umarzającej postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku wobec Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w Gdańsku, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 26.08.2020r. podczas kontroli zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej Gdańska pracownicy organu I instancji stwierdzili umieszczenie dwóch tablic reklamowych z reklamą o treści "B. monopolowy ..." zamontowanych na przyczepie samochodowej, na działce numer [...] obręb [..], przy A. [...] w Gdańsku. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablice reklamowe posiadają wymiary 5,927 m x 2,879 m = 17,06 m2 oraz 5,862 m x 2,909 m = 17,05 m2. Łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklam wynosi 34,11 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych.

Pismem z 26 sierpnia 2020r., zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia dwóch tablic reklamowych z reklamą o treści "B. monopolowy ..." zamontowanych na przyczepie samochodowej, na działce numer [...] obręb [..], przy A. w Gdańsku.

W dniu 7 września 2020r. do organu I instancji wpłynęło pismo od Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu z wyjaśnieniami, że przedmiotowe tablice reklamowe zostały umieszczone na działce należącej do AWFiS bez wiedzy i zgody właściciela.

Kontrola zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej przeprowadzona w dniu 3 września 2020r. wykazała usunięcie dwóch tablic reklamowych zamontowanych na przyczepie samochodowej z działki numer [...] obręb [...], z A. w Gdańsku (dowód: protokół z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną znajduje się w aktach sprawy).

W dniu 2 października 2020r. do organu I instancji wpłynęło pismo G.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania ze względu na fakt, iż tablice reklamowe zostały usunięte przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a co za tym idzie - przed wszczęciem postępowania.

Rozpoznając sprawę wskazał organ I instancji, że przepis art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) stanowi, że przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Zgodnie z pkt 16b cytowanego przepisu tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 2 jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Jak stanowi ust. 4 ww. artykułu karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych za datę tę należy przyjąć dzień dokonania pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. W niniejszym postępowaniu, tą pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego podniesionego w piśmie z 28 sierpnia 2020r., że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zauważył organ, iż zagadnienie daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie jest wprost uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, na gruncie Kpa przyjmuje się, iż datą wszczęcia postępowania z urzędu jest pierwsza czynność organu wobec strony, dokonana na zewnątrz organu. Z reguły pierwszą czynnością jest skierowanie do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W takim przypadku datą wszczęcia postępowania nie jest jednak dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz dzień wydania tego zawiadomienia. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Dla możliwość uznania, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu istotne jest zatem, aby zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało stronom doręczone. Niemniej jednak dla ustalenia daty wszczęcia postępowania kluczowe znaczenie ma pierwsza czynność w sprawie, a nie data poinformowania stron o tej czynności, tym samym data wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania determinuje datę samego wszczęcia postępowania. Ponadto Kpa wprost wskazuje, iż strony należy zawiadomić "o wszczęciu postępowania z urzędu", a zatem w dniu sformułowania zawiadomienia postępowanie to jest już wszczęte (zawiadomienie dotyczy zdarzenia, które nastąpiło). W przeciwnym razie w dacie sporządzania zawiadomienia i jego wysyłki można by mówić jedynie o zamiarze wszczęcia postępowania (który zrealizowany będzie wraz z doręczeniem zawiadomienia), a nie o wszczęciu, które już nastąpiło.

Stosownie do treści art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1 (a tak było w przypadku Rady Miasta Gdańska), wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 06.08.2020r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2020 (M.P. z 2019r. poz. 783), maksymalna stawka części zmiennej wynosi 0,23 zł/m2 natomiast maksymalna stawka części stałej wynosi 2,59 zł/m2.

Do załatwiania spraw związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych na podstawie ww. przepisów (w tym wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie) Rada Miasta Gdańska uchwałą nr W48/19 z dnia 31 stycznia 2019r. upoważniła Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej. Upoważnienie obejmuje uprawnienie do udzielania dalszych upoważnień.

Oceniając przesłankę zgodności umieszczenia przedmiotowych tablic reklamowych z zasadami i warunkami sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określonymi w uchwale krajobrazowej Gdańska wskazał organ, że zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w w/w uchwale. Przedmiotowe tablice reklamowe stanowią reklamę przenośną, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 23 uchwały: "wolnostojąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe inne niż trwale związane z gruntem, w szczególności: witacz wejściowy, flaga plażowa, powłoki pneumatyczne". Ustalenia szczegółowe dla reklam przenośnych umieszczanych w obszarze S1 sformułowano w § 14 ust. 5 uchwały:

"W granicach obszaru S1 dopuszcza się sytuowanie niżej określonych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących przenośnych, z zachowaniem następujących zasad:

1. Witacz wejściowy

a) dopuszcza się witacz wejściowy w formie pulpitu o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 0,13 m2 albo stojaka reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 1,08 m2 albo jednostronnego o powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 0,54 m2,

b) dopuszcza się wyłącznie elementy konstrukcyjne drewniane, szklane i z prętów giętych (metaloplastyki),

c) dopuszcza się sytuowanie wyłącznie w obrębie ogródków gastronomicznych,

d) dopuszcza się eksponowanie jedynie w godzinach otwarcia lokalu;

2) powłoki pneumatyczne oraz inne przestrzenne urządzenia reklamowe:

a) dopuszcza się wyłącznie w miejscach odbywania się imprez masowych oraz innych wydarzeń okolicznościowych lub w pasach drogowych dla wydarzeń odbywających się na obszarze Miasta,

b) dopuszcza się o wysokości nie większej niż 10 m".

Przedmiotowe tablice reklamowe nie spełniają tych ustaleń, brak wśród nich tablic reklamowych jak te będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Opisane powyżej postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie wyżej wymieniony materiał dowodowy pozwolił, w oparciu o obowiązujące przepisy, stwierdzić, iż G. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] umieścił przedmiotowe dwie tablice reklamowe niezgodnie z uchwałą krajobrazową Gdańska.

Zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych określa Dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów tego działu do kar określonych w przepisach prawa materialnego określa art. 189a § 2:

W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Decyzja wydana na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tzw. decyzją związaną i na organie administracji publicznej spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący umieszczenia tablicy reklamowej / urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kwestia wysokości kary za umieszczenie tablicy reklamowej / urządzenia reklamowego jest uregulowana w ustawie o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 37d ust. 8 jest iloczynem pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40krotności ustalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększonym o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty. W związku z wyżej opisanym związanym charakterem decyzji wymierzającej karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej / urządzenia reklamowego niezgodnie z Uchwałą krajobrazową, na podstawie art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 189d k.p.a. zawierającego przesłanki jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Kwestia ta jest uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., który stanowi, że:

"Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna."

W przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2.

Mimo iż, strona zaprzestała naruszania prawa to uznać należy, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona, umieszczając dwie tablice reklamowe z naruszenia czerpała korzyści finansowe.

Ponadto przy ocenie wagi naruszenia prawa konieczne jest ustalenie czy konkretne naruszenie prawa wywołało, bądź mogło wywołać skutki faktyczne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. W niniejszym przypadku naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Strona, jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą na szeroką skalę powinna tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Strona z naruszenia czerpała korzyści reklamując prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą.

W świetle zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego brak informacji o ukaraniu G. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] za umieszczenie przedmiotowych dwóch tablic reklamowych zamontowanych na przyczepie samochodowej w dniach 25.08.2020r. - 02.09.2020r. niezgodnie z uchwałą inną prawomocną decyzją administracyjną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani strona nie została ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, ani prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie zgłosiła także informacji o ukaraniu za to zachowanie

Nie sposób też uznać, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e Kpa.

W związku z powyższym kara za umieszczenie w dniach 26.08.2020r. - 02.09.2020r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia usunięcia) dwóch tablic reklamowych zamontowanych na przyczepie samochodowej o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam 34,11 m2, na działce numer [...] obręb [..] w Gdańsku, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska, wynosi 3.339.30 PLN (słownie: trzy tysiące trzysta trzydzieści dziewięć złotych 30/100).

Ww. karę pieniężną ustalono następująco: powierzchnia służąca ekspozycji reklamy: 34,11 m2 stawka części stałej opłaty: 2,59 zł/dzień stawka części zmiennej opłaty: 0,23 zł/m2/dzień, ilość dni umieszczenia tablicy reklamowej: 8 dni i:

40 x [(34,11 m2 x 0,23 zł/m2/dzień x 8 dni) + (2,59 zł x 8 dni)] = 3.339,30 zł.

Ustalenia poczynione w przeprowadzonym postępowaniu, tj. uznanie, że stroną właściwą do wymierzenia kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu jest G. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] czynią bezprzedmiotowym postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu.

Organ odwoławczy rozpoznając wniesione odwołanie podzielił w całości stanowisko i argumentację organu I instancji. Natomiast w odniesieniu do zarzutów odwołania wskazało Kolegium, że za nieuzasadniony uznaje zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 1 i § 4 Kpa związku z art. 8 § 1 Kpa i art. 37d ust. 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest data wydania/sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie data jego doręczenia stronie, czyli data pierwszej czynności w sprawie za uzasadnione w poniższym zakresie. Jak zauważono w odwołaniu, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować trony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania.

Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą strona nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, a więc nie "ukrywał" postępowania przed stroną. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia, a doręczeniem go stronie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo za datę wszczęcia postępowania, od której naliczana jest kara przyjął dzień 26 sierpnia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 Kpa. w zw. z art. 8 Kpa i art. 37d ust. 4 u.p.z.p., Kolegium również uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", a strona zaprzestała naruszenia prawa bezzwłocznie. Ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego.

Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę.

Celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p. na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka. W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się do zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego.

Z drugiej zaś strony widnieje podmiot, który posadowił przedmiotową reklamę mobilną już co najmniej od dnia 17.07.2020 r., co wynika z oświadczenia właściciela nieruchomości - AWFiS w Gdańsku. Oznacza to posadowienie reklamy w okresie dłuższym niż ten, jaki został wskazany w treści zaskarżonej decyzji. Fakt bezzwłocznego jej usunięcia po otrzymaniu zawiadomienia organu świadczy o świadomości strony odwołującej się zarówno co do faktu obowiązywania przedmiotowej uchwały i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam, jak i niezgodności reklamy z tą uchwałą. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Zauważyło tez Kolegium, że w art. 189d Kpa ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakie wartości są chronione lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. Naruszenie prawa przez stronę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony.

W konsekwencji przesłanka "znikomej wagi naruszenia prawa" nie wystąpiła w sprawie. To od jej spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

We wniesionej skardze jej autor zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 61§1 i §4 Kpa w zw. z art. 8§1 Kpa. w zw. z art. 37d ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne przyjęcie, iż datą wszczęcia podstępowania w niniejszej sprawie jest data wydania/ sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie data jego doręczenia stronie - czyli data pierwszej czynności w sprawie.

2. art. 189f §1 Kpa przez jego niezastosowanie w okoliczności, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa bezzwłocznie po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 26 sierpnia 2020 r. doręczył je zaś stronie skarżącemu w dniu 2 września 2020 r.. Faktem jest, że w dniu 2 września 2020r w godzinach porannych umocowany pracownik sieci sklepów B. zawiadomił organ o usunięciu reklam.

W powyższej sytuacji organ przyjął, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień 26 sierpnia 2020 r. (czyli dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania), nie zaś dzień pierwszej czynności w sprawie czyli dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czyli dzień 2 września 2020 r.

To działanie organu i taka interpretacja przepisów prawa (jednoznacznie na niekorzyść przedsiębiorcy) ostać się nie może w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz w świetle art. 61 §1 i §4 Kpa. Kwestionując stanowisko orzekających w sprawie organów skarżący wskazał, że zawiadomienie strony jest pierwszą czynnością organu wobec strony. Jest to tak zwana czynność na zewnątrz organu. Nie można jednak przyjąć, że datą wszczęcia postępowania jest data pierwszej czynności urzędowej w wewnątrz organu, o której strona zostaje poinformowana następczo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r., poz. 329) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej stanie faktycznym stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) oraz uchwały nr XLVIIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034 z dnia 19. marca 2018 r., dalej jako uchwała krajobrazowa).

Stosownie do art. 37a ust. 1 u.p.z.p rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie upoważnienia ustawowego Rada Miasta Gdańska podjęła w/w uchwałę krajobrazową.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe tablice reklamowe nie spełniają ustaleń statuowanych § 4 ust. 1 pkt 23 oraz § 14 ust. 5 uchwał. Brak wśród nich tablic reklamowych jak te będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu umieszczenia reklam niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, ani wysokości nałożonej na nią kary pieniężnej.

Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W myśl art. 37d ust. 5 w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:

1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz

2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa. W sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny. Do istotnych z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa elementów stanu faktycznego należą następujące okoliczności: w dniu 26 sierpnia 2020 r. organ I instancji stwierdził umieszczenie dwóch tablic reklamowych z reklamą o treści "B. monopolowy ..." zamontowanych na przyczepie samochodowej, na działce numer [...] obręb [..], przy A. [..] w Gdańsk będącej we władaniu Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu; zawiadomieniem z tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie i w dniu 12 listopada 2020 r. wydana została decyzja ustalająca karę w wysokości 3.339,30 PLN za umieszczenie w dniach 26 sierpnia 2020 r. – 2 września 2020 r. dwóch tablic reklamowych zamontowanych na przyczepie samochodowej z reklamą o treści "B. monopolowy ..." na działce numer [..] obręb [..], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 34,11 m2, przy A. [..] w Gdańsku, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz umarzająca postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, albo usunięcia ww. tablic reklamowych Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu, ul. K. G. , 80-336 Gdańsk.

Postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem gwarancji procesowych strony postępowania i dbałości o jej interes prawny (k. 21 administracyjnych akt sprawy). Podkreślić należy, że jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, co miało miejsce w dniu 30 czerwca 2021 r. organ informował Stronę o konieczności dostosowania obiektów reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej i konsekwencjach zaniechania tego obowiązku w postaci możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (k. 6 administracyjnych akt sprawy).

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. W całości skład orzekający podziela stanowisko Kolegium co do ustalenia daty wszczęcia postępowania, która determinuje początek okresu za który została wymierzona kara. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Nie podziela Sąd tego zapatrywania skarżącego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Prawidłowość określenia daty wszczęcia w skarżonych rozstrzygnięciach nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu jako zgodna z zasadami określonymi w art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. Karę naliczono od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia usunięcia reklam, o czym zawiadomił organ I instancji sam skarżący.

Niezasadny jest także zarzut uchybienia regulacji art. 189f §1 Kpa przez jego niezastosowanie w okoliczności, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa bezzwłocznie po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Organ odwoławczy nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa i usunięcia przedmiotowych reklam. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 Kpa nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 Kpa. W art. 189d pkt 1 Kpa ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżąca niewątpliwie wiedziała o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W u.p.z.p. został zawarty dwuletni okres na dostosowanie ekspozycji reklam, pomimo tego skarżący nie zmienił sposobu ekspozycji reklam swojej działalności, ani nie podjął kroków celem dostosowania do obowiązujących przepisów.

Przeprowadzona sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji. Kontrola sądowa nie wykazała naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało orzec na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.