Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2126/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8 ust. 2, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1509/18 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 czerwca 2018 r. nr GZ.rn.625.379.2015 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1509/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 czerwca 2018 r., nr GZ.rn.625.379.2015, w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina B.. Wyrok Sądu I instancji zaskarżyła w całości, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej jako "dekret") przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką uznania nieruchomości za "nieruchomość ziemską" w rozumieniu dekretu jest posiadanie przez nią - w części bądź w całości - charakteru rolniczego, podczas gdy należy rozważyć również przesłankę możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele wytwórczej działalności rolniczej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z naruszeniem następujących przepisów:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi na pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 czerwca 2018 r., GZ.rn.625.379.2015 - w sytuacji, gdy pkt 2 zaskarżonej decyzji powinien podlegać uchyleniu. Decyzja w tym zakresie wydana została z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "k.p.a.") przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz przepisów art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - przez zaniechanie dokonania oceny czasu, który upłynął od przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu nieodwracalnych skutków prawnych przejęcia na podstawie dekretu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa - skarżącą;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- brak analizy i brak wskazania, jakie skutki prawne wywołała decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim z 15 lutego 1996 r., sygn. akt G.III.7224-4/130/96, decyzje Wojewody Łódzkiego z 20 kwietnia 2001 r. i następne, oraz decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 listopada 2001 r., i czy takie ewentualne skutki prawne miały charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. oraz niedokonanie jakiejkolwiek analizy i niewskazanie, jakie skutki prawne wywołały przedmiotowe decyzje;

- niewyjaśnienie, w jaki sposób zaskarżona decyzja może wpłynąć na sferę praw i obowiązków skarżącej,

e) art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny niezasadnie nie zastosował w niniejszej sprawie art. 158 § 2 k.p.a.

W oparciu o te zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a. wniesiono o:

- rozpoznanie skargi na rozprawie;

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi;

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, w tym kosztów opłat skarbowych od pełnomocnictwa.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wywodu wskazującego, na czym polega popełniony przez Sąd I instancji błąd wykładni art. 156 § 2 k.p.a., który doprowadził do niezastosowania tego przepisu (punkt 2.a petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten określa okoliczności stanowiące przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nie ulega wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia ustawodawczego. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie wydaje się nie zauważać wspomnianego wyżej stanowiska Trybunału – wyraźnie wskazującego, że wyeliminowania ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego, może dokonać wyłącznie ustawodawca. Pomija w szczególności, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (vide: uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z 24 października 2000 r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07).

Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zauważyć trzeba, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została 4 czerwca 2018 r. W stanie prawnym obowiązującym w dacie zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, jak wskazuje treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090) w projekcie tym wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30-letniego, to fakt ten dowodzi, że kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., nie przesądził, że termin ten powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat.

W skardze kasacyjnej nie zawarto również uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 190 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazanych w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej. Kasator wskazuje w sposób ogólny, że naruszenie przepisów wskazanych w punkcie 2.b petitum skargi kasacyjnej miało nastąpić przez zaniechanie dokonania oceny czasu, który upłynął od przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że ocena czasu, który upłynął od przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu, wykracza poza granice sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie wykroczył poza granice sprawy.

Należy dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreśla się, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Jednak nie oznacza to, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10, z 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15, z 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13, z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednakże, że Sąd I instancji pominął okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz że gdyby je rozpatrzył, to mógłby orzec inaczej w sprawie.

Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Kasator nie wskazał, w jaki sposób przepis ten został naruszony przez Sąd I instancji.

Przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji RP statuuje zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów. Zasada ta nie ma zastosowania, gdy przepis ustawy, nieuznany za sprzeczny z Konstytucją, wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny oraz gdy przepis konstytucyjny został ujęty na tyle ogólnie, że nawet wraz z innymi przepisami Konstytucji nie wystarcza do skonstruowania normy, która mógłby służyć za podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowej. Kasator nie wskazał podstaw do zastosowania art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej nie zawarto również uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie tego przepisu miało nastąpić zdaniem kasatora poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu nieodwracalnych skutków prawnych przejęcia na podstawie dekretu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do tego zarzutu.

W skardze kasacyjnej nie zawarto również uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. został oparty na założeniu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże nie można było stwierdzić jej nieważności ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że powinien zostać zastosowany art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. (punkt 2.e petitum skargi kasacyjnej) jest niezasadny.

Należy zauważyć, że skoro w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. prawidłowo oddalił skargę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wnioskujący wszczynając niniejsze postępowanie domagał się stwierdzenia niepodpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN nieruchomości zespołu dworsko-parkowego, wchodzącego w skład dawnego majątku ziemskiego Osada R., gmina B.odpowiadający części dzisiejszej działki ewidencyjnej nr [...]. Podstawę powyższego żądania statuuje § 5 rozporządzenia wykonawczego. Kwestię sporną stanowi to, czy przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Przepis ten wskazuje, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Niekwestionowany jest pogląd, że określenie użytków rolnych, którym posługuje się art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zostało zawarte w § 4 rozporządzenia wykonawczego. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu. Przyjmuje się przy tym, że wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający i sprzeczny z treścią § 4 cytowanego rozporządzenia, nie mają mocy prawnej (vide: wyrok NSA z 12 maja 1992 r., II SA 273/92; wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 1642/19). Przepis § 4 rozporządzenia wykonawczego wskazuje natomiast, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.

Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN obok pojęcia użytki rolne, zdefiniowanego w § 4 rozporządzenia wykonawczego, posługuje się także pojęciem "nieruchomość ziemska", które nie zostało zdefiniowane w powyższych aktach prawnych. Z treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN wynika jednak wyraźnie, że pojęcie "nieruchomość ziemska" jest zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (vide: F.Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff, Warszawa 1949, s. 48 - 55). Przepis ten bowiem odwołuje się do powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej oraz do powierzchni użytków rolnych tejże nieruchomości.

Nie budzi aktualnie wątpliwości, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Tym samym nie chodzi tutaj o wszystkie nieruchomości ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN. Źródłem tegoż zapatrywania pozostaje uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990.26) uznająca, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie PKWN, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Tym samym przepisy dekretu PKWN nie dawały żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, a zawarte tam wyliczenie jest pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej a nie rozszerzającej (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r., II SA 1499/94, Wokanda 1996/3/32). W orzecznictwie wskazuje się także, że przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, nie można wyjaśniać w sposób jeszcze bardziej ograniczający prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisy dekretu PKWN winny być zatem stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest taka ich interpretacja, która nie licząc się z treścią regulacji, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne (vide: uchwała SN z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72, wyrok SN z 8 maja 1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., I OSK 532/07; wyrok NSA z 7 maja 2009 r., I OSK 686/08).

Zasadniczym celem reformy rolnej było utworzenie gospodarstw rolnych do wydajnej produkcji rolnej przez upełnorolnienie gospodarstw małych, utworzenie nowych gospodarstw dla dzierżawców i robotników rolnych oraz tworzenie gospodarstw do produkcji ogrodniczo-warzywniczej oraz zarezerwowanie terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego (art. 1 ust. 2 lit. a) – d) dekretu PKWN). Celem nie mającym związku z podniesieniem produkcji rolnej było zarezerwowanie terenów pod pozarolniczą rozbudowę miast, na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu PKWN). Zasadnicze znaczenie dla możliwości realizacji powyższych celów reformy rolnej należy przyznać użytkom rolnym, zdefiniowanym jako grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Pozostałe użytki stanowić będą nieruchomości ziemskie podlegające art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o tyle, o ile pozostają przydatne do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy należy przyznać rację Sądowi I instancji, który stwierdził, że zespół dworsko-parkowy i jego otoczenie pełniły funkcję mieszkaniową, reprezentacyjną i rekreacyjną, tworząc przestrzennie niezależną i zamierzoną programowo kompozycję. Sąd zauważył, że majątek był gospodarowany przez zarządcę, który w zespole dworsko-parkowym nie mieszkał. Ponadto na terenie tym nie było budynków gospodarczych czy sprzętu rolniczego.

Skarżąca kasacyjnie wskazując, że należało zbadać przesłankę możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele wytwórczej działalności rolniczej, nie przedstawiła na to żadnych argumentów ani nie podważyła skutecznie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, gdzie ustalono, że nie ma jakiegokolwiek dowodu, aby zespół dworsko-parkowy służył produkcji rolnej i jako taki był do tej produkcji w jakimkolwiek zakresie przydatny.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. art. 2 ust. 1 lit. e) (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy uznać za bezzasadny.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.