Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 233/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 par. 1,  art. 56 par. 4,  par. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M.P. i G. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano inwestorom M. i G. P. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego – zespołu wejściowego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] miasto G., do budynku mieszalnego usytuowanego przy ul. Ś.[...] w G.

W związku z zaskarżeniem decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 286/17 oddalił skargę.

W wyniku poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. W związku z tym upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwano M. P. do wykonania obowiązku w terminie do dnia [...] r., a upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwano G. P. do wykonania obowiązku w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. M.i G. P. poinformowali organ I instancji, że złożyli wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia w całości decyzji D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] i z uwagi na powyższe postępowanie egzekucyjne jest niezasadne i przedwczesne, oraz wskazali, że może dojść do szkody w przypadku uchylenia wskazanych decyzji. Po przeprowadzeniu kontroli organ I instancji doszedł do przekonania, że inwestorzy uchylają się od wykonania ciążącego na nim obowiązku i konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego prowadzącego do jego wykonania. Dnia [...] r. organ I instancji wystawił tytuły wykonawcze o nr [...]i [...] odpowiednio na G. P. i M. P. w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. nr [...].

W piśmie z dnia [...] r. radca prawny A.D. wskazał, że wstępuje do postępowania egzekucyjnego jako pełnomocnik zobowiązanych, a także oświadczył, że podtrzymuje wniosek złożony przez zobowiązanych w zakresie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania. Ponadto A.D. wskazał, że pismo z dnia [...] r. miało charakter stosownych zarzutów w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a., których jak dotąd nie rozpoznano.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. i G. P., działający przez pełnomocnika.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skoro organ I instancji miał wątpliwości w zakresie intencji wnioskodawcy pisma z dnia [...]r., powinien wezwać pełnomocnika o sprecyzowanie treści żądania i dopiero po jego uzupełnieniu wydać stosowne rozstrzygnięcie. Postanowienie o uznaniu zarzutu za nieuzasadniony było przedwczesne.

Pismem z dnia [...] r., złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji o sprecyzowanie treści pisma z dnia [...]r., pełnomocnik M. i G. P. wskazał, że wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] r. mają charakter ewentualny – w piśmie zawarte są dwa wnioski i jeśli pierwszy okaże się niezasadny, to zachodzi potrzeba rozpoznania drugiego. Pełnomocnik wskazał, że pierwszy wniosek to wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania w zakresie uchylenia w całości decyzji D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nr [...]. Drugi wniosek to zarzuty w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z treści pisma z dnia [...] r. nie wynika wprost, czy stanowi ono zarzut w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. Do tytułów wykonawczych z dnia [...] r. nr [...] i [...] Analiza jego treści nie pozwoliła na jednoznaczne ustalenie, jaka była wola wnoszącego wystąpienie. Odnosząc się do treści pisma z dnia [...] r. złożonego na wezwanie organu do sprecyzowania pisma z dnia [...] r., organ I instancji uznał, że żądanie zostało sprecyzowane i jest to zarzut w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a., w dalszym ciągu nie wskazano jednak żadnego z punktu 1-10 wymienionych w tym przepisie, które mogą być tylko podstawą wniesionych zarzutów. Organ I instancji wskazał, że granice zarzutów wyznaczają sami zobowiązani, decydując, czy w ogóle wnieść zarzuty, jakie zarzuty sformułować oraz jak je uzasadnić, przy czym katalog możliwych zarzutów jest zamknięty. Organ I instancji przypomniał, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązku, który został na niego nałożony ostateczną decyzję administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli dnia [...] r. M. P. i G.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego ewentualnie uznanie zarzutów strony za zasadne. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w sposób pełny – pismem z dnia [...] r., skierowanym do organu I instancji – wyjaśnili intencję, wolę i dotychczasowe wnioski, wskazując, że wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] r. mają charakter ewentualny, to znaczy zawarte są dwa wnioski – gdy pierwszy okaże się niezasadny, zachodzi potrzeba rozpatrzenia drugiego. Pierwszy wniosek to wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania w zakresie uchylenia w całości decyzji DWINB we W. nr [...] i decyzji PINB w G. nr [...]. Drugi wniosek to zarzuty w trybie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zarzucili, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji nie odniósł się do wskazanych wyżej wniosków. Wniosek o zawieszenie postępowania nie został w żaden sposób rozpoznany, organ nie odniósł się do niego w żadnej mierze. Co do zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych, organ I instancji podnosi jedynie, że pełnomocnik strony nie wskazał konkretnego punktu z art. 33 u.p.e.a. W ocenie skarżących powyższe stanowisko nie jest rozpoznaniem zgłoszonych zarzutów. Obowiązkiem organu jest dokonanie subsumcji prawnej, to jest ustalenie stosownego stanu faktycznego a następnie ocena tego stanu przez pryzmat prawa.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym w sprawie o nr. [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że podstawą zarzutów mogą być tylko przyczyny enumeratywnie wyszczególnione w art. 33 u.p.e.a., przy czym przesłanki wskazane w tym przepisie stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone podlegają rozpatrzeniu przez organ w trybie wskazanym w art. 34 u.p.e.a. Organ II instancji wskazał, że pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia [...] r. nie sformułował żadnego zarzutu ani nie wskazał na żadną z przyczyn wskazanych w art. 33 u.p.e.a., a zatem skoro nie zostały one wskazane, organ I instancji nie mógł się do nich odnieść, a tym bardziej ich uwzględnić. Z pisma z dnia [...] r. wynika, że stanowi ono wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, natomiast z jego treści nie sposób wywieść, aby stanowiło ono sformułowane zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji odniósł się również do podnoszonej w zażaleniu kwestii zawieszenia postępowania, wskazując, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie innych przesłanek aniżeli te tylko, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Organ II instancji podkreślił, że fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym sam w sobie nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego ani także innego rodzaju przeszkody w jego kontynuowaniu. Gdyby samo złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego miało powodować zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wtedy znacznemu osłabieniu uległaby efektywność egzekucji. W ocenie organu II instancji PINB w G. prawidłowo prowadził postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie stwierdzono uchybień przepisów prawa.

Skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] złożyli M. P. i G. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania w zakresie uchylenia w całości decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r. nr [...] nie został rozpoznany przez organ I instancji, to jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., chociaż do tego organu został złożony. Wniosek ten został dopiero rozpoznany na etapie odwoławczym przez organ II instancji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Skarżący podnieśli, że w sposób pełny – pismem z dnia [...] r., skierowanym do organu I instancji – wyjaśnili intencję, wolę i dotychczasowe wnioski, wskazując, że wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] r. mają charakter ewentualny, to znaczy zawarte są dwa wnioski – gdy pierwszy okaże się niezasadny, zachodzi potrzeba rozpatrzenia drugiego. Pierwszy wniosek to wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania w zakresie uchylenia w całości decyzji DWINB we W. nr [...] i decyzji PINB w G. nr [...]. Drugi wniosek to zarzuty w trybie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji nie rozpoznał wniosku podstawowego, to jest wniosku o zawieszenie postępowania, zatem wniosek ten na etapie postępowania administracyjnego rozpoznawany był tylko przez jedną instancję – organ II instancji, który powinien był uchylić postanowienie organu I instancji w celu rozpoznania wniosku o zawieszenie, a nie rozpoznawać ten wniosek. Skarżący podnieśli, że naruszenie zasady dwuinstancyjności należy oceniać jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Powołane przepisy ograniczają kognicję sądów administracyjnych do oceny zgodności kontrolowanej decyzji (aktu, czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po dokonaniu oceny ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, doszedł do przekonania, że podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. jest zasadny.

Wskazać też należy, że nie ulega wątpliwości, iż zobowiązani, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli dwa wnioski – o zawieszenie postępowania oraz ewentualnie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli jednak organ I instancji, mimo treści pisma z dnia [...] r., w dalszym ciągu nie miał pewności co do treści wniosku zobowiązanych, powinien był ponownie wezwać o jego sprecyzowanie. Niemniej, w ocenie Sądu pismo z dnia [...] r. jest na tyle jednoznacznie sformułowane, że nie można było mieć żadnych wątpliwości co do rzeczywistych intencji jego autora. W konsekwencji tak sformułowanego wniosku organy obu instancji miały obowiązek rozpatrzyć w pierwszej kolejności wniosek o zawieszenie postępowania, a odpowiednie rozstrzygnięcie ująć w formę postanowienia przewidzianą właściwymi przepisami postępowania. Tymczasem ani organ I instancji, ani organ rozpatrujący zażalenie nie wypowiedziały się w sposób sformalizowany co do wniosku o zawieszenie postępowania, przechodząc od razu do rozpoznania zarzutów – wbrew wyraźnym intencjom zobowiązanych.

Zgodnie z treścią art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 t.j., dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta, na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 t.j., dalej: u.p.e.a.), znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania egzekucyjnego. Jak natomiast stanowi art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Okolicznością bezsporną jest, że zarówno na postanowienie w przedmiocie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, jak i na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje zażalenie, co wprost wynika z przepisów odpowiednio art. 56 § 4 u.p.e.a. oraz art. 34 § 5 u.p.e.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie incydentalne zarówno w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jak i w przedmiocie zarzutów ma charakter dwuinstancyjny.

W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego wskazana wyżej zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej – dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92).

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organ pierwszej instancji odmówił rozpoznania sprawy co do istoty, wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczałoby to bowiem, że sprawa zostałaby rozpoznana merytorycznie tylko raz, przez organ drugiej instancji z pominięciem organu pierwszej instancji (wyrok z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3632/15). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się ponadto, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06). Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] w ogóle nie wypowiedział się w przedmiocie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania, nie podejmując w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia, to uznać należy, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania przez organ II instancji stanowiło naruszenie przewidzianej przez ustawodawcę zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji, rozpoznając zażalenie, powinien był wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, co wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, a rozstrzygnięcie w tym zakresie ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowego wniosku zobowiązanych, co stanowi podstawę do wydania postanowienia kasacyjnego. Wobec kategorycznej treści art. 138 § 2 k.p.a. nie była natomiast dopuszczalna konwalidacja uchybień proceduralnych organu I instancji przez organ II instancji poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy i uzupełnienie rozważań organu I instancji w uzasadnieniu. W ten sposób bowiem w istocie rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania w postanowieniu z dnia [...] r. nie zyskało nawet żadnej sformalizowanej postaci, skoro organ II instancji odniósł się do niego wyłącznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie sposób bowiem uznać za załatwienie sprawy w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia w postaci utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, skoro organ ten do kwestii zawieszenia w ogóle się nie ustosunkował. W konsekwencji doszło do naruszenia uprawnienia skarżących do rozpoznania złożonych przez nich wniosków z zachowaniem dwuinstancyjności.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c oraz pkt 2 i 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., II OSK 63/18). Konsekwencją stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego i nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest konieczność usunięcia stwierdzonych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego poprzez uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – decyzji organu I instancji z dnia 18 października 2018 r.

Wobec powyższego w pkt. I sentencji wyroku Sąd uchylił postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

W pkt. II sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, uwzględniając treść art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na koszty poniesione przez skarżących w niniejszym postępowaniu w łącznej kwocie 597 zł złożyły się: kwota 100 zł tytułem poniesionego wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 t.j.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zgodnie z dyspozycją art. 202 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów na rzecz skarżących solidarnie.