Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 624/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 14, art. 83
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1111/09 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 624/10

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] września 2008 r. E. S. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B., o przyznanie renty inwalidzkiej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Jest osobą bezrobotną, utrzymuje się ze środków pomocy społecznej.

Orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. E. S. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] maja 2011 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania żądanego świadczenia. Następnie, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że E. S. wykazał łącznie okresy składkowe i nieskładkowe w wymiarze 21 lat, 9 miesięcy i 24 dni. Z uwagi na fakt, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wnioskodawca został uznany jedynie za częściowo niezdolnego do pracy, nie zostały spełnione warunki do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Dochodzone świadczenie może być bowiem przyznane jedynie osobie całkowicie niezdolnej do pracy z uwagi na wiek albo stan zdrowia. Podnoszone przez zainteresowanego trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podkreślił, że świadczenie, o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet jeśli potrzeby te są uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. podniósł, że wcześniej świadczenie w drodze wyjątku zostało mu przyznane. Stwierdzona u niego częściowa niezdolność do pracy uniemożliwia mu znalezienie zatrudnienia, zwłaszcza, że zamieszkuje na terenie o dużym wskaźniku bezrobocia. Skarżący wskazał ponadto, że obecnie jego stan zdrowia znacznie się pogorszył.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący okazał szereg dokumentów obrazujących jego aktualny stan zdrowia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków.

Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, że warunkiem przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest legitymowanie się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie mogło zostać podjęte inne rozstrzygnięcie. Podnoszona w skardze niemożność znalezienia, przez osobę częściowo zdolną do pracy, zatrudnienia na terenie objętym znacznym bezrobociem, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia wobec stanowczego brzmienia przepisu ustawy, wyłączającego z grona osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku osoby, które nie są całkowicie niezdolne do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS zostało skarżącemu doręczone i skarżący nie kwestionował orzeczonego stanu zdrowia. Dopiero później, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, stan zdrowia skarżącego uległ pogorszeniu. Skarżący może zatem, w oparciu o przedstawione na rozprawie dokumenty, wystąpić do Prezesa ZUS z nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia, żądając nadto skontrolowania swojego aktualnego stanu zdrowia przez lekarzy orzeczników ZUS.

Nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiające przyznania świadczenia w drodze wyjątku są zasadne.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 14 ust. 1 pkt 1-5, ust. 2d, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 14 ust. 1 pkt 1-5, ust. 2d, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu i ocenie stopnia niezdolności skarżącego do pracy, które polegało na zaniechaniu dokonania oceny prawidłowości orzeczenia lekarza orzecznika, co skutkowało niedostrzeżeniem przez organ tego, że orzeczenie jest niejednoznaczne, oparte na nieaktualnej dokumentacji medycznej i niezgłoszeniem zarzutu wadliwości orzeczenia oraz nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia komisji lekarskiej, co było konieczne;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów przedstawionych przez skarżącego na rozprawie wobec uznania, że dokumenty te wskazują jedynie na pogorszenie stanu zdrowia skarżącego po wydaniu decyzji, podczas gdy przeprowadzenie dowodu właśnie z tych dokumentów umożliwiłoby Sądowi I instancji dokonanie kontroli tego, czy Prezes ZUS dokonał ustaleń w przedmiocie oceny stopnia zdolności skarżącego do pracy zgodnie z regułami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 14 ust. 1 pkt 1-5, ust. 2d, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Fakt niewniesienia przez osobę zainteresowaną sprzeciwu do komisji lekarskiej nie oznacza jednak, że Prezes ZUS nie powinien poddawać własnej ocenie prawidłowości orzeczenia i w zależności od wyników tej oceny podejmować dalszych właściwych i przewidzianych prawem działań. Prezes ZUS może w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika sam zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Prezes ZUS nie dokonał oceny prawidłowości orzeczenia lekarza orzecznika, gdyby to bowiem uczynił, znalazłoby to wyraz w treści wydanych decyzji. Organ całkowicie pominął to, że wydane orzeczenie lekarza orzecznika jest niejednoznaczne. Stwierdza bowiem, że skarżący jest "niezdolny do pracy", co może oznaczać, że jest całkowicie niezdolny do pracy i jednocześnie, że jest "częściowo niezdolny do pracy". Rozpatrując sprawę świadczenia w drodze wyjątku, organ był zobowiązany zwrócić na to uwagę, czego jednak nie uczynił. Zaniechanie wnikliwego zbadania przez organ okoliczności dotyczących niezdolności skarżącego do pracy, niedostrzeżone przez Sąd I instancji, stanowi uchybienie przepisom postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem możliwe, aby poza kontrolą sądu administracyjnego pozostawić kwestię ustalenia przez organ, że osoba występująca o świadczenie jest całkowicie niezdolna do pracy. Oznaczałoby to pozbawienie skarżącego ochrony sprawowanej przez sądy administracyjne. Ponadto przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z przedstawionych przez stronę na rozprawie dokumentów dawałoby Sądowi możliwość dokonania ustaleń, stanowiących podstawę do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że celem postępowania dowodowego nie byłoby ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie stopnia niezdolności skarżącego do pracy, lecz ocena tego, czy Prezes ZUS poczynił w tym zakresie ustalenia zgodne z prawem.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób, który nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kwestionowanej decyzji ostatecznej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. była odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) – dalej ustawa o emeryturach i rentach. Stosownie do tego przepisu świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane w stosunku do osób, które spełniają łącznie następujące wymogi:

1) wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty;

2) nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym;

3) nie mają niezbędnych środków utrzymania.

Podstawą odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy był fakt, iż skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, które jest warunkiem jego przyznania. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący uznany został jedynie za osobę częściowo, nie zaś całkowicie, niezdolną do pracy.

Istotą zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutów stało się de facto podważenie prawidłowości samego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, jak również zaniechanie weryfikacji tego orzeczenia, w trybie nadzoru, przez Prezesa ZUS w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Ustosunkowania w pierwszej kolejności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaga zarzut dotyczący podjęcia decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji, gdy stopień niezdolności skarżącego do pracy nie został ustalony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to skutkiem niejednoznacznie sformułowanego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Kasator prezentuje bowiem pogląd, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. ma charakter wewnętrznie sprzeczny – zawiera twierdzenia, które świadczą o tym, że skarżący jest jednocześnie osobą "niezdolną do pracy", co oznacza całkowitą niezdolność do pracy oraz osobą "częściowo niezdolną do pracy". Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, jeśli wziąć pod uwagę brzmienie art. 12 ustawy o emeryturach i rentach. Pod pojęciem osoby niezdolnej do pracy rozumie się, na gruncie ustawy o emeryturach i rentach, zarówno osobę, która całkowicie, jak i częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej. W świetle tego przepisu, którego postanowienia autor skargi kasacyjnej w swych rozważaniach pominął, uprawnione jest twierdzenie, że oznaczenie w orzeczeniu, iż skarżący jest osobą niezdolną do pracy nie przesądza o całkowitej niezdolności do pracy. Tym samym nie pozostaje w sprzeczności zaliczenie skarżącego jednocześnie do kręgu podmiotów niezdolnych do pracy i częściowo niezdolnych do pracy.

Poza sporem pozostaje natomiast fakt, że orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy.

Przechodząc do dalszych rozważań wypada wskazać, iż stosownie do art. 14 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, Prezes ZUS wykonuje nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy. W jego ramach, na podstawie art. 14 ust. 2d ustawy o emeryturach i rentach, Prezes ZUS, w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika, może zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej, która dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia oraz ustalenia okoliczności dotyczących m.in. daty powstania niezdolności do pracy, jej trwałości lub przewidywalnego okresu trwania. Należy jednak oddzielić postępowanie, którego wynikiem jest wydanie orzeczenia o niezdolności do pracy od postępowania, które zakończone jest decyzją w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sprawy z zakresu niezdolności do pracy nie mają charakteru spraw administracyjnych, a same orzeczenia o niezdolności do pracy podlegają weryfikacji w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Stąd też spod oceny sądu administracyjnego wyłączeniu podlegają kwestie związane z postępowaniem dotyczącym orzeczenia o niezdolności do pracy.

Tym samym twierdzenia o zaniechaniu przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy i braku weryfikacji w trybie nadzorczym orzeczenia lekarza orzecznika nie mogą stać się skuteczną podstawą zarzutów skargi kasacyjnej. Dodatkowo warto wskazać, że uznanie, iż orzeczenie z dnia [...] stycznia 2009 r. nie nosi znamion formalnej wewnętrznej sprzeczności powoduje, że tracą moc argumenty autora skargi kasacyjnej odnoszące się do podstaw weryfikacji orzeczenia lekarza orzecznika w trybie nadzoru przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Powyższe rozważania pozostają również w związku z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów przedstawionych przez skarżącego na rozprawie na okoliczność prawidłowości ustaleń dokonanych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie oceny stopnia niezdolności do pracy. Zarzut nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż jak już wykazano, dokonując oceny prawidłowości zastosowania przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, Sąd I instancji nie jest władny do oceny postępowania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie, w jakim działa on jako organ nadzoru nad orzecznictwem lekarzy orzeczników ZUS. Kwestie związane z dochodzeniem do orzeczenia o niezdolności do pracy i jego ewentualnej weryfikacji należą bowiem do sfery, która nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Reasumując, jeżeli w chwili orzekania w przedmiocie prawa do świadczenia w drodze wyjątku, skarżący legitymował się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.