Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 97/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1  pkt 1, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 888/19 w sprawie ze skargi B. F. i M. F. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2019 r. nr WINB-WOP.7721.94.2019.MCZ w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce wskazanego numeru zaskarżonej decyzji "WINB-WOP.7721.91.2019.MCZ" wpisuje "WINB-WOP.7721.94.2019.MCZ", 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 maja 2021 r., II SA/Bd 888/19 oddalił skargę B. F. i M. F. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: KPWINB) z 30 lipca 2019 r., nr WINB-WOP.7721.94.2019.MCZ, sprostowaną postanowieniem KPWINB z 31 lipca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu (dalej: PINB) z 5 czerwca 2019 r., znak PINB.441.31.2019.MH, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącym rozbiórkę ogrodzenia pełnego betonowego z fragmentami z paneli drewnianych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], składającego się z następujących odcinków: 1) odcinka o długości 44,90 m od strony działki nr ew. [...] (ul. [...]), w skład którego wchodzi m.in. furtka wejściowa; 2) odcinka o długości 31,85 m od strony działki nr ew. [...], w skład którego wchodzi m.in. brama wjazdowa; 3) odcinka o długości 7,33 m stanowiącego skośne połączenie odcinków opisanych w punktach 1 i 2; 4) dwóch odcinków: pierwszego o długości 2,80 m, drugiego o długości 2,65 m, zlokalizowanych od strony działki nr ew. [...]; 5) dwóch odcinków: pierwszego o długości 2,70 m, drugiego o długości 2,80 m, zlokalizowanych od strony działki nr ew. [...] ([...]).

B. F. i M. F. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy nakazania rozróbki obiektu budowlanego - ogrodzenia w sytuacji, kiedy organ nie wykazał żadnego interesu, który przemawiałby za tym, że ogrodzenie należy rozebrać, gdyż w sposób bezpośredni zagraża bezpieczeństwu publicznemu lub mieszkańcom;

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 50 ust. 1 p.b. poprzez wydanie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę ogrodzenia bez wcześniejszego wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych;

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasad ogólnych, tj. równości i proporcjonalności przy tworzeniu przepisów prawa miejscowego, które w sposób znaczący ograniczyły prawo własności skarżących i przez które narażeni są oni na szkodę, przy jednoczesnym przyzwoleniu na stawianie ogrodzenia niezgodnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innym mieszkańcom [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.

Takiego charakteru pozbawiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji KPWINB art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Przepis ten przyjmuje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Argumentacja skargi kasacyjnej przypisująca uchybienie powyższemu przepisowi nie prowadzi do skutecznego podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny, która opierała się, po pierwsze, na stwierdzeniu, że rozważony materiał dowodowy nakazywał wynikające z niego okoliczności traktować jako równoważne stwierdzeniu wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a po drugie, iż nie zachodziła w sprawie możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czego konsekwencją musiało być nakazanie rozbiórki (części) wybudowanego obiektu budowlanego.

Nie ma charakteru spornego ustalenie, że roboty budowlane poddane badaniu w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, które mieli zrealizować skarżący, polegały na wykonaniu ogrodzenia należącej do nich działki nr ew. [...] w [...]. Nie jest sporny również przyjęty przez Sąd w wyroku wniosek, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie prowadzenia spornych robót budowa ogrodzeń została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.).

Reglamentacja realizacji takich prac poprzez wymóg dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia ograniczona została wyłącznie do sytuacji, gdy ma ono mieć wysokość wyższą niż 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.). Oceny legalności wykonania ogrodzenia nie można jednakże zawężać wyłącznie do przesądzenia, czy jego budowa w danym przypadku z uwagi na parametr wysokości konstrukcji ogrodzenia powinna zostać poprzedzona zgłoszeniem.

Sąd I instancji trafnie w toku kontroli zaskarżonej decyzji odwołał się do założeń przyjętych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2, w której stwierdzono, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację.

Powyższe oznacza, że również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., II OSK 973/23; wyrok NSA z 20 marca 2024 r., II OSK 128/23; wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., II OSK 2650/20; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 510/22; wyrok NSA z 11 maja 2023 r., II OSK 1435/20; wyrok NSA z 28 marca 2023 r., II OSK 836/20; wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 684/19).

Przez pryzmat wniosków sformułowanych w powyższej uchwale podlegała ocenie Sądu I instancji dopuszczalność nałożenia na skarżących nakazu rozbiórki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) aktem prawa miejscowego. Jako taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, przez co organy nadzoru budowlanego mają obowiązek stosowania jego postanowień.

Nie powinno stąd budzić wątpliwości, że naruszenie "przepisów" w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b., dotyczy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 3266/20; wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 24/20; wyrok NSA z 22 października 2021 r., II OSK 3560/18; wyrok NSA z 25 maja 2021 r., II OSK 2470/18; wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., II OSK 3065/20; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 356/20).

W kontrolowanej sprawie uchwała Nr XXV/270/08 Rady Gminy Lubicz z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Złotoria i części wsi Grabowiec (Dz. Urz. Woj. Kujaw. z 2009 r. Nr 9. poz. 192), dalej: m.p.z.p., miała charakter obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją KPWINB, wobec czego postanowienia tejże uchwały musiały być przez orzekający organ uwzględnione.

Konieczne jest w tym miejscu równoczesne zauważenie, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów obejmujących swoją podstawą te przepisy ww. aktu, które w ramach określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadziły na terenie planu zakaz lokalizacji ogrodzeń przekraczających oznaczoną wysokość maksymalną i niespełniających wymagań odnoszonych do ich konstrukcji (ogrodzenia z wypełnieniem z prefabrykatów betonowych pełnych i ażurowych oraz ogrodzenia pełne), co powoduje, że nadane w postępowaniu znaczenie tym przepisom i sposób ich zastosowania w kontekście przyjętych okoliczności sprawy pozostają poza granicami skargi kasacyjnej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że względy, do których odwołali się w skardze kasacyjnej skarżący, a zatem zastosowanie do otoczenia przestrzeni należącej do nich działki konstrukcji (ogrodzenia) niezagrażającej w sposób bezpośredni "bezpieczeństwu publicznemu i mieszkańcom", jest kryterium niewystarczającym do przypisania wykonanym przez nich robotom budowlanym cechy zgodności z prawem. Przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób nie mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, pozostaje bowiem odrębnym względem zgodności "z przepisami" (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) warunkiem traktowania określonego procesu budowlanego za odpowiadający prawu.

Przeszkodą do posłużenia się przez organ nadzoru budowlanego nakazem rozbiórki siedmiu odcinków ogrodzenia oznaczonych szczegółowo w pięciu punktach rozstrzygnięcia decyzji nie było udzielenie skarżącym pozwolenia na budowę decyzją Starosty Toruńskiego z 21 października 2015 r., nr ABA.6740.4.292.2015.GP, ponieważ zatwierdzając projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz elementów urządzenia terenu, przewidzianego do realizacji na działce nr ew. [...], organ administracji architektoniczno-budowlanej nie poddawał swojej merytorycznej analizie w aspekcie przewidzianym w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. zamierzenia polegającego na budowie ogrodzenia. Przedłożony przez skarżących jako inwestorów projekt go bowiem nie obejmował. Kwestionowany nakaz rozbiórki nie został tym samym wydany w sytuacji legitymowania się przez skarżących "akceptacją" organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 378/19).

Za przeszkodę do wydania zaskarżonej decyzji, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, nie mogła być również uznana okoliczność niewydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 p.b.).

Przepis art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Jeżeli organ nadzoru budowalnego wydaje swoje rozstrzygnięcie po zakończeniu robót budowlanych, nie ma konieczności – wbrew odmiennemu stanowisku skarżących - by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem. W takiej sytuacji wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - wobec zakończenia ich prowadzenia - jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r., II OSK 3197/20; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3012/20; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19).

W kontekście zgłoszonych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń należy przypomnieć, że argumentacja opierająca się na tezie, iż m.p.z.p. w części, w jakiej Rada Gminy Lubicz nadużyła władztwa planistycznego "uderzając w prawo własności właścicieli działek położonych w [...] i [...]", pozostaje nieważny, może uzasadniać wniesienie przez skarżących w odrębnym postępowaniu skargi na tenże akt, nie może natomiast stanowić podstawy przypisania wadliwości ustaleniom m.p.z.p., jeżeli we właściwej procedurze nie doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., II OSK 635/21; wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2667/18; wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 729/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2037/19).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązywanie tejże zasady zostało bezpośrednio podkreślone również w sprawach, w których organy nadzoru budowlanego obejmowały nakazem rozbiórki ogrodzenie niespełniające wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego właściciel we wniesionej skardze na wydaną decyzję przyczyny jej niezgodności z prawem łączył z wadliwościami przypisywanymi wskazanemu aktowi prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 1057/23; wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 3266/20; wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., II OSK 19/18).

Model kontroli aktów prawa miejscowego w przypadku zamiaru ich podważenia przez podmiot, którego prawa zostały naruszone, wynika z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), co zresztą Sąd I instancji w uwagach zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stronie skarżącej szczegółowo wyjaśnił.

Podobnie należy ocenić zarzut odwołujący się do naruszenia w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji KPWINB art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przypomnieć trzeba, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej chroni prawo własności, określając ściśle warunki dopuszczalnej ingerencji w to prawo. Nie gwarantuje jednak własności w sposób bezwzględny, przewidując w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji możliwość ograniczenia prawa własności na warunkach tam wskazanych. Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji, mimo że pozostaje dyrektywą kształtowania instytucji prawnych i jest zasadniczo adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada wymagająca uwzględnienia w procesie wykładni i stosowania prawa (por. P. Tuleja [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, s. 118; L. Bosek [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 753). Sąd I instancji nie miał jednakże powodów, by przyjąć, że do jej naruszenia w okolicznościach faktycznych sprawy doszło.

Prawo zabudowy nieruchomości gruntowej w ramach wolności budowlanej (art. 4 p.b.) nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi uwzględnić inne dobra chronione prawem, w którym to obowiązku mieści się m.in. wymóg realizowania procesu budowlanego w zgodzie z regułami nakierowanymi na zachowanie ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych.

Jakkolwiek pojęcia uporządkowanych relacji przestrzennych czy wymagań kompozycyjno-estetycznych, składających się na ustawową definicję ładu przestrzennego, odwołują się do ocen pozaprawnych i jako kategoria ład przestrzenny musi być ujmowany z uwzględnieniem wiedzy wypracowanej nie tylko w naukach prawnych, lecz także w innych dyscyplinach wiedzy, np. urbanistyce, architekturze, gospodarce przestrzennej (por. S. Zwolak, Instytucja ładu przestrzennego w polskim prawie, Annales UMCS, Sectio G 2021, nr LXVIII, s. 138 i n.), to niewątpliwie konkretne rozwiązania wyznaczające kierunki kształtowania tego ładu, znajdujące swój wyraz w uchwalonym planie miejscowym, nabywają charakteru normatywnego wyznaczającego dopuszczalne ramy działania w zakresie inwestycji budowlanych.

Zaskarżona decyzja oparta na zastosowaniu przez organy nadzoru budowlanego norm planistycznych, wbrew przyjmowanemu przez skarżących założeniu, nie stanowi środka prawnego, którego zastosowanie prowadzi do naruszenia istoty przysługującego im prawa własności nieruchomości. Niezależnie od tego, że braku ingerencji w prawo własności nie może uzasadniać zrealizowanie inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami, zaskarżona decyzja KPWINB nie wyklucza zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości z dalszego korzystania pod warunkiem, że dojdzie do ukształtowania przez skarżących jej przestrzeni (sposobu jej ogrodzenia) w zgodzie z wymaganiami funkcjonalnymi, społeczno-gospodarczymi i kompozycyjno-estetycznymi, jakie powinny, zdaniem Rady Gminy Lubicz, obowiązywać na przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową terenie wsi [...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku w zakresie określenia numeru, jaki nosi zaskarżona decyzja KPWINB z 30 lipca 2019 r., wobec błędnego jego oznaczenia ("WINB-WOP.7721.91.2019.MCZ") przez Sąd I instancji, nieuwzględniającego faktu wydania przez organ postanowienia z 31 lipca 2019 r. o sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. tejże decyzji.