Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1279/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt. 1) i ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. i J. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 712/2024 z dnia 8 sierpnia 2024 roku w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. P. i J. P. reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata M. M. jest postanowienie nr 712/2024 z dnia 8 sierpnia 2024 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak: WOB.7722.321.2023.AJAN/JNOW wstrzymujące inwestorowi i właścicielowi obiektu budowlanego P. P. prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie utwardzonego placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz informujące, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia złożyć wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego - utwardzonego placu składowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. (kategoria obiektu budowlanego: XXII).

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2023r., znak: PINB-I-5160.124.23.38 organ I instancji, działając w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy placu składowego na działce nr [...] w msc. B. , gm. Z. (k. 3 akt PINB znak: PINB-I-5160.124.23.38, dalej: akta PINB).

W dniu 21 lipca 2023r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie dz. nr [...] w m. B. . W trakcie oględzin ustalono, iż północna i północno-zachodnia część działki nr [...] w m. B. została zaadaptowana na plac składowy. Teren działki został wyrównany, utwardzony gruzem betonowym, wierzchnią warstwę wykonano z kruszywa drobnego. Wzdłuż granicy z dz. [...] oraz wzdłuż granicy z działką nr [...] znajdują się kontenery budowlane. Ustalono ponadto, iż na działce nr [...] w m. B. składowane są płyty betonowe drogowe, pryzmy ziemi, kruszywa. Działka nr [...] od strony działki nr [...] posiada ogrodzenie z siatki. Jak wskazano w sporządzonym protokole: "P. P.i oświadcza, że od 2016r. jest dzierżawcą działki nr [...], w 2017r. wykonał częściowe utwardzenie jej powierzchni, kolejna część została utwardzona wiosną 2023 r. (...) przed rozpoczęciem robót (korytowanie, utwardzenie) nie uzyskał decyzji pozwolenia na budowę w organie administracji architektoniczno – budowlanej". Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół nr [...]. który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy (k. 1424 akt PINB).

Postanowieniem nr 673/2023 z dnia 20 września 2023r., znak: PINB-I-5160.124.23.38 organ 1 instancji, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., wstrzymał P. P. P. - inwestorowi wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w msc. B. , gm. Z. prowadzenie robót budowlanych przy placu składowym na działce nr [...] w msc. B. gm. Z. zrealizowanym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (k. 37-38 akt PINB).

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie zostało złożone przez P. J. P. i P. P. P.. PINB przekazując ww. zażalenie do tut. organu nie znalazł podstaw do zastosowania uprawnień autokontrolnych na podstawie art. 132 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024r. MWINB działając w oparciu o art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełniony materiał dowodowy wpłynął do tut. Organu w dniu 28 maja 2024r.

Następnie organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy organu I instancji znak: PINB-I-5160.124.23.38, przesłanych do tut. Inspektoratu za pismem z dnia 20 października 2023r., znak: PINB-I-5160.124.23.38, MWINB wydał postanowienie nr 712/2024 z dnia 8 sierpnia 2024 roku wstrzymujące inwestorowi i właścicielowi obiektu budowlanego P. P. prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie utwardzonego placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz informujące, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia złożyć wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego - utwardzonego placu składowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. (kategoria obiektu budowlanego: XXII).

W uzasadnieniu do wydanego postanowienia organ wskazał, że dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Za strony postępowania przed organem I instancji uznani zostali: P. P. P. - inwestor oraz właściciel dz. nr [...] w m. B. P. J. P. - właścicielka dz. nr [...] w m. B. oraz Instytut [...] z siedzibą w K. - właściciel dz. nr [...] w m. B. . Organ odwoławczy uznał, iż postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania zostało przeprowadzone przez PINB w sposób precyzyjny i wyczerpujący.

Niemniej jednak jak zostało ustalone w toku postępowania odwoławczego działka nr [...] w m. B. uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...], nadto działka nr [...] uległa podziałowi na działki na działki nr [...], [...], [...]. Ustalając powyższe MWINB zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego, w związku z czym PINB min. zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2024r., znak: PINB-I-5160.124.23.38 poinformował GDDKiA jako zarządcę nieruchomości oznaczonej nr [...] o przysługującym jej statusie strony. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy z uwagi na zmianę stanu faktycznego należało rozszerzyć ustalony przez PINB krąg stron postępowania o GDDKiA. W związku z powyższym MWINB uznał, że tak zdefiniowany krąg stron postępowania pozostaje obecnie wystarczający.

Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia MWINB stoi na stanowisku, iż organ ten, co do zasady uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków przeprowadzonych robót budowlanych związanych z budową placu składowego na działce nr [...] (obecnie nr [...]) w m. B. gm. Z. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - była w ocenie MWINB prawidłowa.

Nie ulega wątpliwości Organu odwoławczego, że w wyniku wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu gruzem betonowym i drobnym kruszywem powstał obiekt budowlany- budowla tj. utwardzony plac. Powyższe ustalenia zostały poparte wykonanymi przez PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie oględzinami przeprowadzonymi w dniu 21 lipca 2023r. na terenie dz. nr [...] w m. B.

I tak wyjaśnić należy, że plac składowy wraz z zabudowaniami na działkach nr [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...]), [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...]) w m.. powstał w latach 2007-2017r. W roku 2017 decyzją nr 110/U/2017, znak: PINB-73531/4660/63/XVI/25/17 z dnia 26 czerwca 2017r. udzielono pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] w m. B. Analiza zalegających w aktach MWINB dokumentów pozyskanych z PINB (akta MWINB, k: 19-30), jak i zalegających w aktach PINB (k: 41-95), dotyczących wydanych pozwoleń na budowę oraz akt postępowania dot. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali garażowej z częścią socjalno-gospodarczą na działce nr [...] w m. B. wykazała, że po zrealizowaniu ww. inwestycji działka nr [...] (obecnie nr [...]) pozostawała nieutwardzona (zob. inwentaryzacja powykonawcza datowana na dzień 3 czerwca 2013r. sporządzona przez mgr inż. J. J., akta PINB, znak: P1NB- 73531/4660/63/XVI/25/17).

Jak wskazano natomiast w protokole nr [...] z przeprowadzonych oględzin cyt.: Teren działki został wyrównany, utwardzony gruzem betonowym, wierzchnią warstwę wykonano z kruszywa drobnego. Wzdłuż granicy z dz. [...] znajdują się kontenery budowlane (...). Przy granicy z działką nr [...] znajdują się kontenery budowlane (...). Zgodnie z pozyskanymi informacjami podczas ww. oględzin z dnia 21 lipca 2023r. roboty związane z wykonaniem spornego utwardzenia zostały rozpoczęte w 2017r. - wtedy też P. P. P. wykonał częściowe utwardzenie działki, natomiast docelowe utwardzenie zostało wykonane wiosną 2023r. Powyższe oświadczenie koresponduje min. ze zdjęciami lotniczymi odstępnymi na stronach internetowych pod adresem: [...] oraz [...] (zob. akta MWINB, k: 31-35, 39-40). Analiza wskazanych zdjęć prowadzi do wniosku, że inwestor sukcesywnie od 2017r. utwardzał teren działki nr [...] (obecnie nr [...]). Nie bez znaczenia był też sposób użytkowania terenu objętego przedmiotowymi robotami budowlanymi, stwierdzony w trakcie postępowania przed organem I instancji. Na działce nr [...] (obecnie nr [...]) w m. B. objętej przedmiotową inwestycją urządzony został plac do składowania mat. sypkich (wykonano 3 boxy z prefabrykowanych elementów), ponadto na terenie działki znajdują się płyty betonowe drogowe, pryzmy ziemi i kruszywa. Podkreślić należy, iż materiał dowodowy, daje pełne podstawy do właściwej oceny - jaki charakter ma obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Podkreślono, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji dot. hali garażowej z częścią socjalno-biurową wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz odwodnieniem terenu na działkach nr [...] oraz [...] w m. B. zrealizował utwardzenie terenu działki nr [...] stanowiące w istocie rozbudowę placu składowego zrealizowanego w oparciu o posiadane pozwolenia na budowę.

Z analizy fotografii załączonych do dwóch protokołów oględzin organu powiatowego jasno wynika, iż podstawową funkcją przedmiotowego utwardzonego placu pozostaje magazynowanie przedmiotów, przez co należało zakwalifikować obiekt przez wzgląd na jego dominująca funkcję. Reasumując, przedmiotowe roboty budowlane w ocenie MWINB doprowadziły do powstania obiektu budowlanego - budowli - placu składowego. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone w zażaleniach. Utwardzona otwarta przestrzeń, na której składowane są materiały czy kontenery jest placem składowym. W świetle powyższego należy uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego - placu składowego.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w w/w postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania).

Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 u.p.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 u.p.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy MWINB stwierdza, że w sprawie zachodzi przypadek determinujący samowolę budowlaną, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez organ I instancji.

MWINB stwierdził, że PINB skarżonym postanowieniem co do zasady prawidłowo wstrzymał inwestorowi P. P. prowadzenie robót budowlanych przy budowie placu składowego na działce nr [...] w miejscowości B., z powodu realizacji robót bez pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 52 u.p.b.: 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada sie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. (...). W niniejszym przypadku roboty budowalne zostały zakończone wobec czego obowiązku należało nałożyć na właściciela obiektu budowlanego. Analizując zaś całokształt materiału dowodowego należało przyjąć że osobą zobowiązana do wykonania skarżonego postanowienia jest właściciel obiektu będący jednocześnie inwestorem tj. P. P. P..

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. (Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych) pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np. plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013r. (sygn. akt II OSK 593/12): "Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę".

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż niewątpliwie budowa placu składowego na działce nr [...] w miejscowości B. wymagała przed jego realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy i wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy.

W ocenie MWINB należy uznać, że organ I instancji uczynił zadość obowiązkom jakie na nim spoczywają w zakresie ustalenia wszystkich relewantnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.: organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższy przepis formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą między innymi rozwinięcie w ww. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. zgodnie z którym, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. MWINB podziela argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Odnosząc się do pozostałych uwag podnoszonych przez skarżących w złożonym zażaleniu, tut. Organ podkreśla, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie miał uzasadnione podstawy do wydania w dniu 20 września 2023r. postanowienia nr 673/2023, znak: PINB-1-5160.124.23.38, które tut. Organ z uwagi na powody wskazane powyżej w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia zreformował w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli P. P. i J. P. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. M., którzy podnieśli zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

a) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dalej jako "p.b.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie robót budowlanych w zakresie utwardzenia gruntu prowadzi do powstania samodzielnego obiektu budowlanego - budowli – placu składowego

b) naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dla wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b.

2. naruszenia przepisów postępowania poprzez:

a) naruszenie art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p,a.) poprzez sprzeczność pomiędzy przytoczoną podstawą prawną rozstrzygnięcia (art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.) oraz treścią rozstrzygnięcia ("wstrzymuję prowadzenie robót budowlanych"), co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia

b) naruszenie art, 6, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy co doprowadziło do przyjęcia, że utwardzenie placu doprowadziło do powstania samodzielnego obiektu budowlanego – budowli,

3. błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że:

a) utwardzenie placu doprowadziło do powstania samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, mimo że utwardzenie to zostało dokonane jedynie poprzez nawiezienie gruzu,

b) utwardzenie placu spowodowało powstanie samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, będącej samowolą budowlaną.

Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wstrzymania na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt. 1) oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "PrBud" budowy placu składowego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 3 PrBud:

"1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej."

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie nr 712/2024 z dnia 8 sierpnia 2024 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak: WOB.7722.321.2023.AJAN/JNOW wstrzymujące inwestorowi i właścicielowi obiektu budowlanego P. P. prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie utwardzonego placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz informujące, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia złożyć wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego - utwardzonego placu składowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. (kategoria obiektu budowlanego: XXII).

Organy nadzoru budowlanego powinny stosownie do przytoczonych powyżej przepisów art. 48 PrBud ustalić jakie prace zostały wykonane oraz dokonać ich wstępnej kwalifikacji i stosownie do dokonanych ustaleń i potrzeb wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót.

Co do obowiązków trzeba zauważyć, że rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).

Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Zatem z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).

Analiza akt sprawy prowadzi przy tym do wniosku, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały przez organ w sposób prawidłowy ustalone na podstawie zebranego materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że jak wynika z akt sprawy północna i północno-zachodnia część działki nr [...] w m. B. została zaadaptowana na plac składowy. Teren działki został wyrównany, utwardzony gruzem betonowym, wierzchnią warstwę wykonano z kruszywa drobnego. Wzdłuż granicy z dz. [...] oraz wzdłuż granicy z działką nr [...] znajdują się kontenery budowlane. Ustalono ponadto, iż na działce nr [...] w m. B. składowane są płyty betonowe drogowe, pryzmy ziemi, kruszywa. Działka nr [...] od strony działki nr [...] posiada ogrodzenie z siatki.

Częściowe utwardzenie powierzchni działki najpierw w 2017 roku a następnie wiosną 2023 roku wykonał Skarżący P. P., który przed rozpoczęciem robót (korytowanie, utwardzenie) nie uzyskał decyzji pozwolenia na budowę (por. protokół PINB nr 592/2023).

Powyższe oświadczenie zawarte w protokole nr [...] – jak trafnie podkreślił organ odwoławczy – koresponduje m.in. ze zdjęciami lotniczymi dostępnymi na stronach internetowych pod adresem: [...]/ oraz [...] (por. akta MWINB, k: 31-35, 39-40). Analiza tych zdjęć prowadzi do słusznego przyjętego przez organy wniosku, że inwestor sukcesywnie od 2017r. utwardzał teren działki nr [...] (obecnie nr [...]). Nie bez znaczenia dla sprawy był też sposób użytkowania terenu objętego przedmiotowymi robotami budowlanymi, a stwierdzony w trakcie postępowania przed organem I instancji. Podkreślić trzeba, że na działce nr [...] (obecnie nr [...]) w m. B. objętej przedmiotową inwestycją urządzony został plac do składowania mat. sypkich (wykonano 3 boksy z prefabrykowanych elementów), ponadto na terenie działki znajdują się płyty betonowe drogowe, pryzmy ziemi i kruszywa. Powyższe okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania nie budzą wątpliwości.

Bezzasadne w tym kontekście są zarzuty Skarżących jakoby organy nie poczyniły dalszych ustaleń, a mianowicie nie wyjaśniły, czy utwardzenie terenu wykonano na działkach rolnych i czy istnieje w tym zakresie plan zagospodarowania przestrzennego dla tych działek. Odnosząc się tych zarzutów należy wskazać, że powoływane przez Skarżących okoliczności dotyczące charakteru działek oraz istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bez znaczenia, a to z tego powodu, że te okoliczności będą weryfikowane i badane dopiero na dalszym etapie postępowania.

Podkreślić też należy, że będące na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem kontroli postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1) i ust. 3 PrBud jest jedynie pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Kwestia natomiast m.in. zgodności wykonanych prac z planem miejscowym będzie przedmiotem ewentualnie dalszego postępowania legalizacyjnego o ile Skarżący złoży wniosek o legalizację wybudowanego obiektu budowlanego.

Skarżący negują prawidłowość przyjętej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji prawnej wykonanych robót. Podkreślają oni, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych polegających jedynie na utwardzeniu gruntu nie dochodzi do powstania samowoli budowlanej. Wynika stąd, że samo utwardzenie gruntu nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia - tak art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b ("Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych"). Należy wskazać, że tego rodzaju utwardzenie gruntu, które zostało dokonane właśnie przez Skarżonych, ma charakter niesamoistny. Ponadto podkreślają oni, że utwardzenie gruntu zostało dokonane dla stworzenia budowli o oznaczonej funkcji, a utwardzony teren pełni samodzielną funkcję, bez wyjaśnienia tejże rzekomej funkcji. Organy nie zbadały okoliczności faktycznych takich jak: trwałość utwardzenia gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego, rzeczywiste wykorzystanie utwardzonego gruntu przez Skarżących czy brak występowania podstawowej infrastruktury technicznej (oświetlenie, energia elektryczna, odwodnienie, uzbrojenie terenu itp.) na obszarze utwardzonego gruntu. Analiza tych okoliczności pozwoliłaby na sformułowanie prawidłowego wniosku, że w rzeczywistości utwardzenie gruntu nie doprowadziło do powstania funkcjonalnie samodzielnej budowli - placu składowego.

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim dokonać wyraźnego rozróżnienia między utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych (por. art. 29 ust. 4 pkt. 4) PrBud), a wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których powstanie obiekt budowlany, którego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w art. 29 ust. 4 pkt 4 PrBud, a nie w art. 29 ust. 1 i 2 PrBud, gdzie mowa o budowie obiektów, to utwardzenie jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 (czy też obiektu liniowego - art. 3 pkt 3a) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2024 roku, sygn. II OSK 1585/23).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 PrBud. roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 które wskazują m.in. katalog robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 5) z chwili powstania placu składowego, pozwalały na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę. Powołana ustawa nie zawiera pojęcia, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", jednak w orzecznictwie wskazuje się, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, takich jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 23/20). Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzenia wymienionego w art. 29 ust. 4 pkt 4 PrBud nie będzie zatem obejmowało robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należało przypisać przedmiotowemu utwardzeniu terenu w celu utworzenia placu składowego dla składowania różnych materiałów. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1722/12, NSA z dnia 9 lipca 2024 roku, sygn. II OSK 1077/23).

Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 PrBud nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 PrBud oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 PrBud pozwala przyjąć, że zwolnione z tej procedury jest wyłącznie utwardzenie gruntu służące utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1722/12; NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13).

W przypadku zatem, gdy utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli gdy tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np. plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy, w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z tego względu zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jako placu składowego i przyjęły, że dla jego budowy konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba też wskazać, że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest występowania podstawowej infrastruktury technicznej (oświetlenie, energia elektryczna, odwodnienie, uzbrojenie terenu itp.) na obszarze utwardzonego gruntu. Nawet bowiem ich niewystępowanie nie stanowi o tym, że dany obiekt nie stanowi placu samodzielnej budowli – tak jak na gruncie niniejszej sprawy – placu.

W świetle niniejszej spraw nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, że takiego pozwolenia Skarżący nie uzyskał, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania na zasadzie art. 48 ust. 1 PrBud i stosownie do art. 48 ust. 3 PrBud wydały postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Ani ustalone okoliczności faktyczne, ani zastosowany tryb postępowania ani treść i zasadność wydanego zaskarżonego postanowienia nie budzą wątpliwości Sądu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że w zaskarżonym postanowieniu Organ odwoławczy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud, którego początkowy fragment brzmi: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy", a jednocześnie w treści rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził: "Wstrzymuję prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie" i zdaniem Skarżących jest to treść rozstrzygnięcia, która może zostać wydana, ale na podstawie art. 50 ust. 1 PrBud, a nie art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud i w związku z powyższym w treści postanowienia zachodzi sprzeczność pomiędzy podstawą prawną rozstrzygnięcia a samą treścią tegoż rozstrzygnięcia, co zdaniem Skarżących jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), należy wskazać, że w istocie stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt. 1) PrBud organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę a nie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Nie budzi wątpliwości w świetle postanowienia nr 712/2024 z dnia 8 sierpnia 2024 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że zostało ono wydane na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt. 1) PrBud i dotyczy wybudowanego bez pozwolenia na budowę placu składowego. Tym samym nawet użycie sformułowania, ze organ wstrzymuje "prowadzenie robót budowlanych" zamiast "budowy" nie stanowi o naruszeniu przepisów. Ponadto w tym zakresie można wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt. 7) PrBud roboty budowlane to budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Powyższe nie ma jednakże istotnego znaczenia dla sprawy i nie stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia, a tym bardziej nie stanowi o nieważności zaskarżonego postanowienia.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.