Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1643/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: Art. 7, 77  par. 1, 77 par. 4, 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c   w zw. z art. 135 , art. 200  w zw. z art. 205 par. 2 oraz 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bogusław Wolas WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr SKO.Dr./4122/204/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. sp. z o.o. we W. 2219 (dwa tysiące dwieście dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez R. sp. z o.o. we W., zwaną dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 1 sierpnia 20024 r., nr SKO.Dr/4122/204/204, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9305 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: 237/P/PK/KR/SK/24/ZDMK, o ustaleniu i nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 13 386,34 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. [...], dz. [...] obr. [...] jedn. ewid. N. poprzez umieszczenie w dniach od 4 września 2023 r. do dnia 13 listopada 2023 r. urządzenia reklamowego o całkowitej powierzchni reklamy 9,84 m2.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: 237/P/PK/KR/SK/24/ZDMK, Prezydent Miasta Krakowa ustalił i nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 13 386,34 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. [...], dz. [...] obr. [...] jedn. ewid. N., poprzez umieszczenie w dniach od 4 września 2023 r. do dnia 13 listopada 2023 r. urządzenia reklamowego o całkowitej powierzchni reklamy 9,84 m2.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas kontroli al. [...] w dniu 4 września 2023 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,10 m, wysokość 2,85 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 9,84 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary słupa plakatowo - reklamowego typu "okrąglak" ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy dalmierza laserowego Leica Disto D810.

Organ ustalił, że właścicielem urządzenia jest strona skarżąca. Przedmiotowy słup reklamowy oznaczono nazwą spółki – strony skarżącej oraz numerem [...]. Umieszczony był we wskazanej lokalizacji w okresie od dnia 4 września 2023 r. do dnia 29 lutego 2024 r. (tj. przez okres 179 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi (ostatecznie nie został usunięty). Przedmiotowa działka należy do kategorii działek drogowych - symbol "dr". Organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., jednakże nie stwierdził zaistnienia przesłanek warunkujących umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji błędne ustalenie okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności okoliczności związanych z lokalizacją przedmiotowego słupa reklamowego (według wiedzy strony skarżącej przedmiotowy słup został posadowiony kilka lub kilkanaście lat temu i był używany przez różne podmioty) oraz podmiotu odpowiedzialnego za jego posadowienie w ustalonym przez organ miejscu.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium, działające jako organ odwoławczy, wyjaśniło, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Zarządca drogi nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony.

Odnosząc się do pojęcia "pasa drogowego", które określone zostało w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ podał, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem pas drogowy to nie tylko budowla, jaką jest droga - to również grunty sąsiadujące z nią, np. chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika. W obręb pasa drogowego wchodzą zatem grunty zajęte na place, zatoki postojowe, ścieżki rowerowe, itd.

Jak wskazało Kolegium, dla ustalenia czy doszło do zajęcia pasa drogowego konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego. W ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są zatem takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., VI SA/Wa 2440/19, LEX nr 3072307). W aktach niniejszej sprawy znajdują się mapy, w których zaznaczono granicę pasa drogowego oraz położenie przedmiotowej reklamy. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że urządzenie reklamowe - słup plakatowo- reklamowy typu "okrąglak" o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,10 m, wysokość 2,85 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 9,84 m2) należy do strony skarżącej i znajduje się w pasie drogowym (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy).

Kolegium wyjaśniło, że do akt sprawy o nr SKO.Dr/4122/39/2023 uzyskało dowody potwierdzające, że strona skarżąca była stroną umowy z dnia 25 sierpnia 2022 r., której przedmiotem była kompleksowa usługa polegająca na druku plakatów oraz zapewnieniu ich ekspozycji (plakatowania) na nośnikach znajdujących się na terenie Krakowa i będących w dyspozycji strony skarżącej. jako wykonawcy umowy na potrzeby działań promocyjnych drugiej strony tej umowy. Kolegium znana jest także treść umowy z dnia 30 września 2021 r. zawartej między strona skarżąca, a Akademią [...] na usługę plakatowania na nośnikach reklamowych należących do strony skarżącej, do której również załączono wykaz nośników reklamowych, uwzględniający słup będący przedmiotem obecnego postępowania. Wskazana w ww. umowach lokalizacja przedmiotowego słupa plakatowo - reklamowego i numer [...] zostały potwierdzone i odpowiadają ustaleniom poczynionym w trakcie czynności kontrolnych w terenie. Kolegium znana jest także treść pisma z dnia 9 czerwca 2020 r. T. K. działającego w imieniu spółki A. sp. z o.o. (Dotychczasowy właściciel) i J. R. działającego w imieniu spółki strony skarżącej (nowy właściciel) , w którym ww. poinformowali, że z dniem 9 czerwca 2020 r. spółka A. sp. z o.o. sprzedała część aktywów swojego przedsiębiorstwa na rzecz strony skarżącej. Głównym przedmiotem sprzedaży były słupy plakatowo - reklamowe i nośniki reklamowe związane z wykorzystywaniem przedmiotowych słupów i nośników do usług związanych z szeroko pojętą działalnością plakatowania. W piśmie tym wyraźnie też wskazano, że od dnia 1 lipca 2020 r. (tj. dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej) strona skarżąca będzie prowadzić ww. działalność z wykorzystaniem słupów i nośników zakupionych od spółki A. sp. z o.o., a ta ostatnia w związku ze sprzedażą słupów i nośników wycofała wszelkie wnioski o przedłużenie decyzji administracyjnych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego. Wobec powyższego, z dniem 9 czerwca 2020 r., (tj. przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej) strona skarżąca stała się jedynym właścicielem słupów plakatowo - reklamowych i nośników reklamowych kupionych od spółki A. sp. z o.o. Nadto strona skarżąca zamieściła w dniu 23 czerwca 2020 r. na swojej stronie internetowej wpis "[...]", w którym poinformowała o przejęciu od spółki A. sp. z o.o. użytkowanych przez nią słupów i tablic ogłoszeniowych, a do wpisu dołączyła cennik plakatowania i innych usług na terenie Krakowa, z którego wynika, że posiada na terenie Krakowa 320 punktów plakatowania.

Kolegium dokonało weryfikacji wysokości kary ustalonej na mocy zaskarżonej decyzji i stwierdziło, iż została ona wymierzona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę brzmienie przedmiotowej uchwały XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. Z § 5 ust. 1 pkt 2 wynika stawka 0,76 zł za m2 za 1 dzień umieszczenia w pasie drogi powiatowej "okrąglaka" bez zgody zarządcy drogi. Aby zatem prawidłowo wyliczyć opłatę należy wpierw obliczyć powierzchnię reklamową słupa (pole powierzchni reklamy: 2 x 3,14 (pi) x r (promień, tj. 1/2 średnicy, tj. 1/2 z 1,10 m) x wysokość (2,85 m) = 9,84 m2). Kwota 13 386,34 zł stanowi iloczyn dziesięciokrotności (z art. 40 ust. 12 u.d.p.) jednodniowej stawki, ilości 179 dni oraz zajętej powierzchni 9,84 m2.

Kolegium rozważyło możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Jednakże zdaniem Kolegium zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, dokonane przez profesjonalny podmiot gospodarczy, działający z zamiarem uzyskania profitów finansowych, nie może być co do zasady potraktowane jako znikome naruszenie prawa. Ponadto, nie można postawić w mniej korzystnej sytuacji przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenie, od przedsiębiorcy, który go nie posiada, a tym samym zajmuje pas nielegalnie celem osiągnięcia korzyści finansowych. W takim przypadku cele z art. 189f § 2 nie zostaną również spełnione.

Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając Kolegium naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie strony skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes skarżącego, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że organ drugiej instancji błędnie ustalił stan faktyczny i błędnie uznał że kara nałożona przez organ pierwszej instancji została nałożona zasadnie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;

2) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ odwoławczy błędnie uznał że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest prawidłowy, nie weryfikując materiału dowodowego (w tym dokładnego okresu, w którym dokonano rzekomego naruszenia) i ignorując błędy organu pierwszej instancji w postaci niezgodnych ze stanem faktycznym i prawdą okoliczności opisanych w uzasadnieniu decyzji;

3) art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ odwoławczy, że udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego jak również podmiotu który dokonał zajęcia, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika że słup umieszczony w przedmiotowej lokalizacji stanowi własność strony skarżącej i że to ona jest odpowiedzialna za umieszczenie słupa w tej lokalizacji, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji,

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również brak uzasadnienia decyzji, co uniemożliwia jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek:

- dokonanie pobieżnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w ten sposób że organ drugiej instancji wskazał w decyzji jako okres dokonania naruszenia daty od 4 września 2023 do 13 listopada 2023, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika inny okres dokonania naruszenia, co skutkowało błędnym uznaniem, że kara pieniężna została wyliczona prawidłowo i że została naliczona zasadnie,

- błędne uznanie, że to strona skarżąca jest właścicielem przedmiotowego słupa, podczas gdy organ pierwszej instancji nie przedłożył żadnego dowodu z którego wynikałoby, że słup stanowi własność strony skarżącej lub że to ona umieściła słup w przedmiotowej lokalizacji (dowody w postaci kopii umów czy wykazu nośników nie świadczą o tym, że to strona skarżąca jest właścicielem słupa),

- błędne przyjęcie, że brak jest podstaw aby kwestionować przyjęte obliczenia organu pierwszej instancji, podczas gdy według ej wiedzy skarżącej są one niezgodne

ze stanem faktycznym,

- błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez uznanie za wiarygodny i rzetelny materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji m.in. w postaci umów przekazanych przez podmioty publiczne i wykazów nośników reklamowych, podczas gdy z żadnego z powołanych przez organ pierwszej instancji dowodów nie wynika jakoby to strona skarżąca była właścicielem przedmiotowego nośnika, a zatem cały materiał dowodowy opiera się wyłącznie na przypuszczeniach organu pierwszej i drugiej instancji,

- skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogóle stwierdzenia organu drugiej instancji, mogące być wykorzystane w dowolnym postępowaniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji ,

5) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym

błędne uznanie, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że organ drugiej instancji błędnie uznał że materiał dowodowy przesądza o tym że kara została nałożona zasadnie, w szczególności:

- organ drugiej instancji wskazał sprzeczny z uzasadnieniem okres naruszenia, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację okresu dokonania rzekomego naruszenia,

- organ drugiej instancji całkowicie pominął fakt, że z żadnego dowodu przedłożonego przez organ pierwszej instancji nie wynika że właścicielem przedmiotowego słupa jest strona skarżąca;

- dokumenty i informacje pozyskane przez organ pierwszej instancji nie stanowią wystarczającego dowodu w przedmiotowej sprawie.

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ pierwszej instancji udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że nie zgromadzono całego materiału dowodowego w sprawie, a organ drugiej instancji błędnie uznał przedmiotowy materiał dowodowy za wystarczający i prawidłowy,

7) art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, twierdząc że okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego udokumentowano i rozpatrzono prawidłowo oraz, że ustalono podmiot odpowiedzialny za dokonanie zajęcia pasa drogowego, podczas gdy organ pierwszej instancji nie przedłożył żadnego dowodu z którego wynikałoby że to strona skarżąca jest właścicielem przedmiotowego nośnika, a organ drugiej instancji błędnie uznał przedstawiony materiał dowodowy za prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów nie wykazała wprawdzie, że tkwią w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postepowania, ale wykazała naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co wobec postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych).

Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy – wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu.

Z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany.

Zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i organ pierwszej instancji w swojej decyzji, uznały na podstawie dokonanych ustaleń, że strona skarżąca była, w okresie objętym rozstrzygnięciem o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, dysponentem przedmiotowego słupa reklamowego typu okrąglak, zlokalizowanego w pasie drogowym al. [...] w Krakowie (dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N.; w dniach od 4 wrześni2023 r. do dnia 13 listopada 2023 r.).

Kolegium powołało się na kopię pisma z dnia 9 czerwca 2020 r. T. K. działającego w imieniu A. sp. z o.o., umowę z dnia 25 sierpnia 2022 r., której przedmiotem była kompleksowa usługa polegająca na druku plakatów i zapewnieniu ich ekspozycji (plakatowania) na nośnikach będących w dyspozycji strony skarżącej, umowę z dnia 30 września 2021 r. zawartą pomiędzy stroną skarżącą a Akademią [...] na usługę plakatowania na nośnikach reklamowych będących w dyspozycji skarżącej. Jednocześnie organ wskazał, że ww. okoliczności są mu znane z urzędu, a ww. dokumenty zostały zgromadzone w aktach podobnej sprawy.

Organ pierwszej instancji natomiast podniósł w motywach wydanego rozstrzygnięcia, że w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowego słupa reklamowego przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, polegające na analizie wydawanych w ubiegłych latach zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które mogłyby wskazywać podmioty reklamujące się na kontrolowanej ulicy, archiwalne zdjęcia oraz wszelkie inne materiały, które mogłyby posłużyć do ustalenia podmiotu – właściciela przedmiotowego słupa reklamowego. Organ pierwszej instancji stwierdził więc, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, że tym właścicielem przedmiotowego słupa reklamowego jest strona skarżąca.

W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organów obydwu instancji trudno się zgodzić.

Po pierwsze, w żaden sposób w tym zakresie Kolegium, jako organ drugiej instancji, nie oceniło stanowiska organu pierwszej instancji. Budzi wątpliwości tak kategoryczne stwierdzenie organu pierwszoinstancyjnego, że oto przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające doprowadziło go do takich stwierdzeń, iż tym podmiotem jest z pewnością strona skarżąca, zwłaszcza, że poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie przedstawił organ pierwszej instancji, jak trafnie podniosła w skardze strona skarżąca, dowodów, które miałyby potwierdzać te ustalenia organu. Nie wskazał organ jakie to dowody spośród wydanych uprzednio zezwoleń świadczą o tym, że to strona skarżąca posadowiła przedmiotowy słup w tym określonym, stwierdzonym przez organy miejscu i że jest ona jego właścicielem. Nie wskazał, jakie to archiwalne zdjęcia taki stan rzeczy odzwierciedlają. W tym kontekście zastrzeżenia budzi stanowisko Kolegium. Oczywiste jest, że Kolegium, jako organ odwoławczy, ma prawo do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, w ramach powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek dewolucji kompetencji wynikłej z wniesionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, niemniej jednak ma samodzielnie po raz drugi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a nie tylko ograniczać się do kontroli, czy weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Kolegium tymczasem w rozpoznawanej sprawie stwierdziło, że okoliczności związane z podmiotem, które powinien być adresatem decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi, znane są Kolegium z urzędu. W konsekwencji Kolegium uznało, że "...niewiarygodne pozostają więc twierdzenia Spółki...", i w związku z tym utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odnosząc się do szerzej do stanowiska tego organu w kwestii ustaleń podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez posadowienie przedmiotowego słupa reklamowego w stwierdzonym miejscu.

W ocenie Sądu Kolegium nie mogło poprzestać na powołaniu się na fakty znane mu z urzędu.

Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Sąd w składzie orzekającym także w niniejszej sprawie podziela więc stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 632/24, że przepis ten zezwala na odstąpienie od przeprowadzenia dowodów, ale tylko w sytuacji, gdy chodzi o fakty bezsporne i nie budzące wątpliwości. Tymczasem strona skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do sądu administracyjnego konsekwentnie kwestionuje prawidłowość ustaleń co do tego, że jest podmiotem odpowiedzialnym, na który może być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości zweryfikowania powyższych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, ponieważ w aktach administracyjnych sprawy (jak i sądowych) brak jest powołanych przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. w oparciu o akta sprawy przedstawione mu wraz ze skargą.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji w zakresie podmiotu dysponującego przedmiotowym słupem reklamowym umieszczonym w pasie drogowym al. [...] w Krakowie, podobnie jak i ustalenia w tym zakresie dokonane przez organ pierwszej instancji, należało uznać za dowolne w świetle postanowień: art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie znajdują potwierdzenia w zgormadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym.

Podniesione zatem w skardze w tym zakresie zarzuty naruszenia wskazanych co dopiero przepisów postępowania poprzez "...błędne ustalenie, że to strona skarżąca jest właścicielem przedmiotowego słupa, podczas gdy organ pierwszej instancji nie przedłożył żadnego dowodu z którego wynikałoby, że słup stanowi własność strony skarżącej lub że to ona umieściła słup w przedmiotowej lokalizacji (dowody w postaci kopii umów czy wykazu nośników nie świadczą o tym, że to strona skarżąca jest właścicielem słupa", okazały się na tym etapie uzasadnione.

Wobec powyższego Sąd uznał, że stanowi to wystarczającą przesłankę w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. do uchylenia decyzji organów obydwu instancji, skoro i w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania wymaganego zezwolenia.

Ustalenia w tym zakresie są zatem kluczowe. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi została bowiem tak skonstruowana, że winna obciążać ten podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, na cele niezwiązane z ruchem drogowym. Bez tych jednoznacznych ustaleń za pomocą przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego środków dowodowych sam fakt ustalenia samego zajęcia pasa drogowego jest rzecz jasna niewystarczający. Kwestie więc z tym związane musiały wobec takiego stanu rzeczy zostać odłożone na plan dalszy. Dopiero w sytuacji całościowego ustalenia wszystkich kluczowych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia, w tym w szczególności kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez wymagalnego zezwolenia zarządcy drogi, będą podstawą do oceny zgodności z wymogami przepisów procesowych.

Z tych wskazanych powyżej zatem przyczyn skarga musiała odnieść zamierzony skutek.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów administracji, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., będzie uwzględnienie powyższego stanowiska Sądu i ustalenie oraz należyte udokumentowanie tego, że to strona skarżąca nie tylko, iż była dysponentem (władającym) przedmiotowego słupa reklamowego, ale przede wszystkim, że to ona posadowiła przedmiotowy słup w określonym miejscu, dopuszczając się tym samym deliktu administracyjnego - zajęcia pasa drogowego al. [...] w Krakowie w okresie od 4 września 2023 r. do dnia 13 listopada 2023 r. bez wymaganego zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

W tym stanie rzeczy, uznając że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uchylił decyzje organów obu instancji orzekając o tym w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). Na koszty postępowania złożyły się kwoty: 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 402 zł tytułem wpisu od skargi (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r., poz. 535) oraz 1800 zł należności z czynności adwokackie (§ 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Kwota kosztów postępowania, na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), została zmiarkowana przy uwzględnieniu jednorodzajowości skarg strony skarżącej wnoszonych w analogicznych sprawach, nakładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także jedynie częściowej zasadności zarzutów skargi. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (...). Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. (...) Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OZ 515/21).