Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1430/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 169
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 885
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1775/18 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.530.2018.BSz w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w G. 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 1775/18, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister" lub "organ") z dnia 27 lipca 2018 r., nr DOZ-OAiK.650.530.2018.BSz, w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa przez Rzymskokatolicką Parafię pw. [...] w G. (dalej jako: "Strona", "Parafia" lub "Skarżąca"). Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następującym stanie faktycznym.

1.1. Decyzją z dnia 12 maja 2017 r. Minister określił Parafii kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 300 000 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz określił termin, od którego nalicza się odsetki od powyższej należności. W motywach decyzji organ powołał się na wyniki kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu (dalej jako: "UKS"), w toku której ujawniono pobranie dotacji w nadmiernej wysokości na realizację zadania pn. "[...]". Według danych wynikających z kosztorysu, wartość całej inwestycji miała wynieść 620 351,77 zł. Zdaniem UKS inwestycję zrealizowano na kwotę 330 000 zł, a Parafia, mimo zobowiązania się do zabezpieczenia środków własnych w kwocie 220 351,77 zł na poczet inwestycji, nie spełniła tego zobowiązania, co zgodnie z umową dotacji stanowiło przesłankę do zwrotu dotacji w całości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podniosła, że w toku wykonywania inwestycji Parafia przekazała wykonawcy łącznie kwotę 580 000 zł, co oznacza, że posiadała zabezpieczenie środków własnych. Decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. Minister uchylił poprzednie rozstrzygnięcie z dnia 12 maja 2017 r. i w tym zakresie orzekł, określając Stronie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 300 000 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz ustalił inny termin, od którego nalicza się odsetki od powyższej należności. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w § 2 pkt 4 umowy dotacyjnej Parafia złożyła oświadczenie o posiadanych środkach finansowych w wysokości 220 351,77 zł na realizację zadania dotacyjnego, a zatem prace budowlane, objęte dotacją pochodzącą ze środków finansowanych z budżetu państwa w części, miały być także finansowane ze środków własnych Parafii. Organ opisał wystawione przez wykonawcę inwestycji faktury VAT na łączną sumę 620 351,77 zł i zwrócił uwagę na zwrot przez tego wykonawcę na konto bankowe Parafii łącznie kwoty 290 351,77 zł, która nie stanowiła darowizny. W dniu 2 grudnia 2011 r. Parafia złożyła raport końcowy, wskazując, że zadanie o wartości 620 351,77 zł rozliczono do 10 stycznia 2012 r. Organ uznał brak finansowania przez Parafię zadania dotacyjnego ze środków własnych, zadeklarowanych w § 2 ust. 4 umowy. Stwierdzono, że zadeklarowane jako środki własne Parafia uzyskała z wpłat pochodzących od wykonawcy jako częściowy zwrot za faktury wystawione na jej rzecz. W konkluzji Minister uznał, że Parafia pobrała dotację w nadmiernej wysokości, czyli więcej niż wymagało tego zadanie inwestycyjne.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Strony i w opisanym na wstępie wyroku uchylił decyzję Ministra. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie rozstrzygnął kwestii akcentowanej przez Parafię we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a która mogła mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie czy skarżąca, poza dotacją udzieloną przez Ministra oraz środkami pochodzącymi z wpłat od wykonawcy robót posiadała inne środki pieniężne, które mogłyby być uznane za wkład własny, zgodnie z § 2 ust. 4 umowy dotacyjnej. WSA w Warszawie wyjaśnił, że dotacja Ministra wynosiła 300 000 zł, a koszt inwestycji wyniósł, czemu Skarżąca zaprzecza, 330 000 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Parafia posiadała jednak jakieś środki, które zabezpieczyła na poczet realizacji inwestycji. Zwrócono uwagę, że Skarżąca wykonała łącznie przelew na kwotę 580 000 zł, a wykonawca zwrócił kwotę 250 000 zł, co oznacza, że kwota 330 000 zł była kwotą właściwą, jaką należało przeznaczyć na realizację inwestycji. Według Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono skąd Parafia posiadała powyższe środki, jednakże nie można twierdzić, że nie doszło do ich zabezpieczenia. Wyrażono przypuszczenie, że mogła to być promesa uzyskana w banku albo inne środki pozostające do dyspozycji Parafii. Zwrócono uwagę, że inny jest skutek nieposiadania wkładu własnego w całości, od nieposiadania tegoż wkładu w części. Powyższe determinuje ustalenie obowiązku zwrotu albo całości, albo części uzyskanej dotacji. Sąd pierwszej instancji zalecił ustalenie kiedy Strona otrzymała dotację od Marszałka Województwa Dolnośląskiego w wysokości 100 000 zł, która nie mogła stanowić wkładu własnego. Wyrażono pogląd, że w sprawie nie ma znaczenia czy Parafia rozliczyła się w całości z wykonawcą po okresie realizacji przedmiotowej umowy. WSA za błędną uznał podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w postaci art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") i stwierdzenie, że przesłanką zwrotu jest fakt pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister, reprezentowany przez adwokata, zakwestionował powyższy wyrok w całości, a w podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez wadliwą ocenę dokonaną przez WSA, że zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy nie pozwalał rozstrzygnąć w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, kiedy to z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że Parafia wbrew złożonemu oświadczeniu nie dysponowała koniecznym wkładem własnym do realizacji przedsięwzięcia i naruszenie to doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Ministra;

2) art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, w której ze zgromadzonego materiału sprawy bezwzględnie wynika, że Parafia jako beneficjent naruszyła warunki umowy dotacyjnej, co zgodnie z umową zobowiązywało ją do niezwłocznego zwrotu przekazanych środków finansowych wraz z odsetkami.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne, Minister wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, materiał dowodowy potwierdził fakt niezabezpieczenia wkładu własnego przez Parafię w zakresie realizacji inwestycji. Z wyniku kontroli UKS, a także historii konta bankowego Parafii wynika, że regularnie były wykonywane wzajemne transakcje finansowe pomiędzy Stroną a wykonawcą, co oznacza, że nie było zabezpieczenia środków na poczet realizacji inwestycji z własnych zasobów. Organ za kluczowe dla niniejszej sprawy uznał oświadczenie wykonawcy, że przelewy, jakie wykonywał on na konto Parafii, nie miały charakteru darowizny. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji była nieprawidłowa. Zgodnie z umową dotacyjną w przypadku braku całkowitego pokrycia przez beneficjenta wkładu własnego, był on zobowiązany, zgodnie z § 3 ust. 3 umowy do niezwłocznego zwrotu przekazanych środków finansowych wraz z odsetkami. Naruszenie tych warunków umownych doprowadziło do wystąpienia żądania zwrotu dotacji, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zaznaczono, że przekazane środki nie tracą publicznoprawnego charakteru, a beneficjent nie jest ich właścicielem.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Parafia wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem Parafii, Sąd pierwszej instancji prawidłowo podniósł, że Minister miał obowiązek dokonać oceny całości zebranego materiału dowodowego i nie rozstrzygnął, czy Parafia poza dotacjami posiadała jakiekolwiek środki, jakie przeznaczyła na poczet inwestycji. Przy założeniu, że inwestycja kosztowała 330 000 zł, a dotacja z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wypłacona w kwocie 300 000 zł, to rolą organu była ocena, skąd pochodziła kwota 30 000 zł. Co więcej, "zwroty", jak określa się kwoty wpłacane przez wykonawcę, były następnie jemu zwracane w późniejszym czasie. Co do naruszenia przepisu prawa materialnego, zdaniem Strony, nie można obecnie odnieść się do tego zarzutu, skoro stan faktyczny niniejszej sprawy nie został wyjaśniony.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska zajęte w powyższych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo zasadności pierwszego z podniesionych zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, zatem do rozpoznania pozostawały zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. – odpowiednio naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na dwóch aspektach, tj. czy materiał dowodowy zebrany przez Ministra jest wystarczający do rozstrzygnięcia kwestii współfinansowania realizacji inwestycji z udziałem środków Parafii, oraz czy Minister zastosował w zaskarżonej decyzji właściwą podstawę prawną, tj. przepis u.f.p.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, dokonując oceny zaskarżonego wyroku, po wnikliwej analizie akt sprawy w kontekście podniesionych zarzutów kasacyjnych stwierdza, że materiał dowodowy zgromadzony przez Ministra jest wystarczający do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie w zakresie braku udziału finansowego ze środków własnych Parafii na realizację zadania pn. "[...]". Co do kwestii podstawy materialnoprawnej, na której oparł swoją decyzję Minister, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, stąd uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu przez Sąd pierwszej instancji było uzasadnione.

3.2. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r., o sygn. akt II GSK 819/11 i 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w sposób nieuprawniony poddał w wątpliwość ustalony stan faktyczny i niezasadnie odmówił mocy dowodowej materiałowi zgromadzonemu w sprawie. Ustawodawca w art. 75 § 1 K.p.a. ukonstytuował otwarty katalog dowodów, na podstawie których sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta. W przepisie tym przykładowo wymieniono te dowody, które najczęściej występują w postępowaniach, nie wykluczając żadnego innego, o ile oczywiście dowód ten nie został uzyskany w sposób sprzeczny z prawem. Szczególną pozycję w katalogu dowodów zajmują dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 76 § 1 K.p.a. Dokument urzędowy jest dowodem, który korzysta z ochrony prawnej w postaci domniemania, że to co zostało w nim stwierdzone, jest zgodne z prawdą. Wprawdzie istnieje możliwość obalenia powyższego domniemania, jednak skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, z uwagi na sporządzenie ich przez organy władzy publicznej, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące.

W niniejszej sprawie Minister oparł swoje rozstrzygnięcie o wynik kontroli przeprowadzonej przez UKS, który ujawnił nieprawidłowości w finansowaniu przedsięwzięcia przeprowadzonego przez Parafię. Wynik kontroli z dnia 30 maja 2016 r. został przedstawiony Parafii i jako dokument urzędowy, uznany za dowód w sprawie. Co kluczowe nie został on w żaden sposób podważony przez Stronę innym przeciwdowodem. Poza polemiką Strony negującą wnioski UKS, Parafia w żaden sposób nie podważyła skutecznie ustaleń kontrolnych. Wywody o możliwości zabezpieczenia środków własnych w postaci promesy uzyskanej w banku, czy pozyskania bezzwrotnej pomocy z Kurii Metropolitalnej we Wrocławiu, uznać należy za niewiarygodne wobec nieprzedłożenia przez Parafię jakichkolwiek dokumentów świadczących o takich formach pozyskania środków własnych na inwestycję. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego Skarżąca nie wykazała jednoznacznie faktu zabezpieczenia środków finansowych, które w dniu zawierania z Ministrem umowy dotacyjnej, posiadała w jakiejkolwiek postaci. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że o ile forma zabezpieczenia środków finansowych jest kwestią irrelewantną, to jednak w interesie Parafii jako beneficjenta jest przedstawienie dowodu potwierdzającego jej wersję. Co istotne Strona podnosząc, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w skardze do WSA, dokonywanie przelewów, czy pozyskiwanie finansowania z innych źródeł, nie wykazała, że zabezpieczyła środki własne najpóźniej do 10 stycznia 2012 r., którą to datę wskazała w raporcie końcowym, jako datę rozliczenia zadania.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego i w sposób nieuprawniony zalecił jego uzupełnienie. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że przed rozliczeniem, czyli w dniu 29 listopada 2011 r. Strona otrzymała na rachunek bankowy dotację od Marszałka Województwa Dolnośląskiego w wysokości 100 000 zł. Minister zasadnie podniósł, że zeznania Z.M. stanowiły kluczowy dowód w sprawie i wynika z nich, że "Parafia musiała przedstawić 100 % płatności za faktury, a ponieważ nie miała środków własnych musiałem pomóc poprzez wpłatę z powrotem tych pieniędzy, żeby Parafia ponownie mi je wpłaciła i wykazała się zapłatą za faktury na remont". Treść powyższych zeznań świadka nie została w żaden sposób podważona przez Stronę i co istotne korelują one z zestawieniem przelewów na rachunku bankowym Parafii, z którego wynika, że w okresie od 14 czerwca do 2 grudnia 2011 r. na rachunek bankowy wykonawcy "M." Parafia wpłaciła łącznie 620 351,77 zł, a następnie powyższy wykonawca przelał zwrotnie na konto Parafii sumę 290 351,77 zł. Operacje zwrotne miały miejsce w dniach 13 i 15 lipca, 14, 28 i 29 listopada oraz 2 grudnia 2011 r., a w tytułach przelewów wykonawca podał: "fundusz remontowy" lub "fundusz parafii". W zaskarżonym wyroku zbagatelizowano w istocie powyższe operacje bankowe, choć zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całokształcie okoliczności sprawy świadczą one wprost o świadomym pozorowaniu przez Parafię posiadania środków własnych na inwestycję. Minister miał zatem podstawy przyjąć, że wzajemne transfery środków finansowych pomiędzy Parafią a wykonawcą, wykluczają wiarygodność twierdzeń Skarżącej o zabezpieczeniu własnych środków. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki jest działanie polegające na tym, że Parafia jako zleceniodawca, która ma wydatkować środki finansowe na inwestycje, otrzymuje je z powrotem dokładnie w takiej wysokości, jaka jest niezbędna dla wykazania wkładu własnego Parafii na realizację zadania. Powyższe jednoznacznie świadczy o próbie wprowadzenia w błąd organu co do zabezpieczenia własnych środków, których w rzeczywistości Strona nie posiadała i nie wykazała ich żadnym dowodem w toku postępowania. Racjonalnie działające podmioty w obrocie gospodarczym powinny działać tak, aby nie wzbudzać podejrzeń o wyłudzenie dotacji z budżetu państwa. Ich celem powinna być realizacja zamierzonego przedsięwzięcia, któremu musi towarzyszyć prawidłowe rozliczenie wydatków na poczet inwestycji. Zleceniobiorca powinien zatem po wykonaniu zamówionej usługi, wystawić fakturę i oczekiwać na przelew należnych mu środków tytułem wynagrodzenia, a zapłata winna mieć charakter ostateczny, a nie tymczasowy, czy dla pozoru. W niniejszej sprawie nie podważono wyniku kontroli UKS, która jednoznacznie potwierdza, że operacje finansowe między Parafią a wykonawcą miały charakter sztuczny, a ich celem było upozorowanie posiadania przez Parafię zabezpieczenia własnych środków finansowych na realizację zadania. Powyższe działanie, ujawnione przez UKS, uznać należy za nierzetelne i wykluczające wiarygodność twierdzeń Parafii o dysponowaniu jakimikolwiek środkami własnymi, z których miałaby zamiar współfinansować zadanie w postaci remontu dachu. Uwzględniając całokształt powyższych okoliczności nieuprawnione jest oczekiwanie WSA w Warszawie poszukiwania i badania, czy i w jakim zakresie Parafia zabezpieczyła środki finansowe we własnym zakresie. Skoro Strona ubiegała się o dotację i w § 2 pkt 4 umowy dotacyjnej złożyła oświadczenie o zabezpieczeniu środków finansowych w wysokości 220 351,77 zł na realizację zadania dotacyjnego, to ciężar przedstawienia dowodów na tę okoliczność obciąża Stronę. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do podważania prawidłowości i rzetelności dokumentu urzędowego, jakim jest wynik kontroli skarbowej, tylko z tego powodu, że nie jest on zadowalający dla Strony. Sąd pierwszej instancji pominął istotne ustalenia UKS, że w 2011 r. wykonawca nie zatrudniał pracowników i nie posiadał sprzętu do prowadzenia prac remontowych, prace budowlane zlecone przez Parafię zostały podzlecone podwykonawcom, którym wykonawca zapłacił łącznie tylko kwotę 163 405,80 zł, a sam posiadał udokumentowane nabycie materiałów budowlanych o wartości jedynie 21 210,54 zł. Jednocześnie wykonawca wystawił w dniach 14 czerwca, 17 lipca i 20 października 2011 r. na rzecz Parafii 3 faktury VAT na łączną wartość brutto 620 351,77 zł (2 x po 200 000 zł i 1 x 220 351,77 zł). Powyższe dane wzbudzają uzasadnione wątpliwości co do rzetelności współpracy Parafii i wykonawcy oraz winny zostać negatywnie ocenione w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego.

Na kompletność w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje okoliczność, że w dniu 2 grudnia 2011 r. Parafia złożyła raport końcowy, deklarując, że zadanie o wartości 620 351,77 zł rozliczono do 10 stycznia 2012 r. Zatem tę ostatnią datę należy uznać za graniczną, jeśli chodzi o analizę rozliczeń między Parafią a wykonawcą, dlatego poszukiwanie i uwzględnianie jakichkolwiek dowodów finansowych po tej dacie jest niedopuszczalne. Skoro Strona oświadczyła, że rozliczyła przedmiotowe przedsięwzięcie do 10 stycznia 2012 r., co wynika z akt sprawy, to załączone do skargi kasacyjnej pokwitowania odbioru przez wykonawcę gotówki po tej dacie pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Co więcej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieracjonalną należy uznać sytuację, w której Parafia realizuje w okresie od 14 czerwca do 2 grudnia 2011 r. przelewy na rachunek bankowy wykonawcy na łączną kwotę 620 351,77 zł, czyli na całą wartość zadania, a równolegle lub po jego rozliczeniu (czyli w latach 2012 – 2014) temu samemu wykonawcy przekazuje kolejne wpłaty gotówkowe, powołując się za zakończoną inwestycję. Innymi słowy, skoro inwestycja została formalnie rozliczona i Strona oświadczyła prawidłowość wydatkowania środków z wykorzystaniem środków pochodzących z budżetu państwa oraz budżetu Samorządu Województwa Dolnośląskiego, to wszystkie późniejsze rozliczenia, jakie miały miejsce po dniu 10 stycznia 2012 r., co najmniej poddają w wątpliwość intencje, jakimi kierowali się Skarżąca oraz wykonawca. Uznać należy, że złożenie raportu końcowego z rozliczeniem oznacza, że każdy z podmiotów wykonał ciążące na nim zobowiązania, czyli przedsiębiorstwo Z. M. wykonało zlecenie, a Parafia zapłaciła wszystkie należności, stąd kolejne rozliczenia gotówkowe pozostają bez związku ze sprawą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie niepodważonego raportu końcowego złożonego przez Parafię, zawierającego oświadczenie o rozliczeniu zadania do 10 stycznia 2012 r., niewiarygodnym czyni dalsze rozliczenia gotówkowe między Parafią a wykonawcą z powołaniem na sporną inwestycję.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można zrekonstruować sytuacji finansowej Strony. Nieuprawnione są wątpliwości WSA w tym zakresie, skoro Parafia nie przedłożyła żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że Kuria Metropolitalna we W. przekazała środki na realizację zadania przed dniem zawarcia umowy o dotację. Strona nie przedstawiła także żadnej promesy wystawionej przez bank, co czyni jej twierdzenia gołosłownymi. Przelew kwoty 580 000 zł, na który powołała się Skarżąca w toku postępowania nie został w żaden sposób potwierdzony. Opisane powyżej manipulacje przelewami zwrotnymi na rachunkach bankowych Parafii i wykonawcy podważają wiarygodność wersji przedstawianych przez Parafię. Uznać należy, że miały one na celu wytworzenie jedynie przekonania, że Strona dysponuje środkami nawet większymi, niż było to konieczne do wykazania wkładu własnego. Także wspomniane już rozliczenia gotówkowe, jakie miały miejsce po dniu 10 stycznia 2012 r., uznać należy za co najmniej wątpliwe. Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa przez Parafię.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sposób postępowania Parafii za nierzetelny, nie odpowiadający zasadom współżycia społecznego i zasługujący na dezaprobatę. Skarżąca w toku trwającego ponad rok postępowania administracyjnego nie wykazała, że zabezpieczyła wkład własny w jakiejkolwiek formie, a działania podejmowane w zmowie z wykonawcą świadczą o próbie stworzenia wrażenia, że było inaczej. Nie sposób przyjąć, że działanie Skarżącej w toku realizacji inwestycji było uczciwe i transparentne. Rację zatem należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że w rzeczywistości Parafia nie posiadała własnych środków na współfinansowanie inwestycji, do których zabezpieczenia się zobowiązała w umowie o dotację. Przyjmuje się, że umowa dotacji jest umową podlegającą reżimowi prawa cywilnego ze wszystkimi tego konsekwencjami (M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski, Komentarz do art. 75 [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, pod red. M. Cherki, LEX 2010). Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm. - dalej w skrócie: "K.c.") nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Chociaż umowa dotacji jest cywilnoprawną umową nazwaną, to jednak, jak każda umowa cywilnoprawna, musi spełniać wymagania określone w art. 3531 K.c., a więc jej postanowienia nie mogą sprzeciwiać się naturze stosunku prawnego, zasadom współżycia społecznego, a także przepisom ustawy. Każda ze stron umawiających się jest zobowiązana do przestrzegania standardów określonych w art. 3531 K.c. Deklarowanie posiadania zabezpieczenia środków własnych, pomimo rzeczywistego ich nieposiadania sprawia, że takie nierzetelne działanie musi spotkać się ze stanowczą reakcją ze strony organu administracji publicznej, jako jednej ze stron umowy, czyli Ministra.

Podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie organu co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które będą miały na celu potwierdzenie wątpliwych twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Ustawodawca co prawda nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, ale to nie oznacza, że strona jest zwolniona z obowiązku przyczyniania się do wyjaśnienia tychże okoliczności. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że organ ma wprawdzie obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest on nieograniczony w swoim zakresie. Z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego powyżej przepisu nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., o sygn. akt II GSK 954/19).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wyniki kontroli przedstawione przez UKS są niewystarczające dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Za nieuprawnione uznać należy stwierdzenie, że moc dowodowa wyników kontroli nie daje pełnego wyobrażenia o stanie faktycznym, jaki zaistniał pomiędzy organem, Skarżącą oraz wykonawcą. W tym zakresie, wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu, co usprawiedliwionym czyni zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego.

3.3. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o oddaleniu skargi kasacyjnej, miał na uwadze niezasadność zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. O ile Minister nie miał i nie ma obowiązku przeprowadzania ponownego uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, o tyle nie można stwierdzić, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na właściwej podstawie prawnej.

Stosownie do art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Minister jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przyjął przepis art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co mogło być podyktowane postanowieniami umowy, szczególnie zapisem § 3 ust. 3. Tymczasem podstawa żądania zwrotu dotacji winna wynikać z przepisu ustawowego, a nie z umowy.

Z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" – "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". Zwrotowi podlega zatem, w oparciu o tę regulację prawną, jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania. Brak jest zatem podstaw prawnych, w kontekście analizowanego przepisu do uznania, że pojęcie "nadmierna wysokość" odnosi się do całej kwoty dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1540/12). Innymi słowy dotacja nadmiernie pobrana to taka, w ramach której pewna jej część jest beneficjentowi należna. Natomiast w przypadku, gdy organ dochodzi do wniosku, że cała kwota dotacji, która została beneficjentowi przyznana, temu podmiotowi się nie należy, wówczas dotację taką należy uznać za dotację, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., czyli dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Chodzi o sytuację, kiedy dotacja była przeznaczona na współfinansowanie zadania dotacyjnego, a została przeznaczona na jego sfinansowanie w całości.

Wobec powyższego w myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. przez dotacje pobrane w nadmiernej wysokości należy rozumieć dotacje wyższe niż określone w odrębnych przepisach lub wyższe niż niezbędne do dofinansowania dotowanego zadania. W realiach niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić, że Skarżąca pobrała dotację w kwocie wyższej niż zostało to określone w umowie dotacji. W treści umowy wskazano kwotę 300 000 zł (§ 2 ust. 5 umowy dotacyjnej) i taką też dotację wypłacono Parafii, co nie jest kwestionowane. Nie było zatem nadmiarowej kwoty, która miałaby zostać wypłacona Skarżącej, czyli nie wypłacono większej kwoty niż tę, którą wpisano do umowy dotacyjnej.

Pobrana przez Parafię dotacja nie była też wyższa niż niezbędna, bowiem tego nie dało się nawet stwierdzić w momencie zawierania umowy o dotację. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "niezbędny", oznacza ono "konieczny, potrzebny" (Słownik Języka Polskiego PWN: https://sjp.pwn.pl). W umowie dotacyjnej określono, że koszt całej inwestycji będzie wynosić 620 351,77 zł i to Parafia jako beneficjent, podała taki przewidywany koszt całkowity na realizację zadania. Stwierdzić zatem należy, że w umowie dotacyjnej nie określono w zasadzie niezbędnej kwoty tak, jak wymaga się tego w art. 169 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 169 ust. 2 u.f.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla oceny przesłanek obowiązku zwrotu dotacji istotne znaczenie ma analiza treści umów i działanie beneficjenta w zgodzie z prawem i treścią zawartej umowy (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2018 r., o sygn. akt II GSK 157/18). Z treści umowy nie da się zrekonstruować kwoty, która uznana jest przez umawiające się strony za niezbędne. Tryb przypuszczający, który eksponuje słowo "przewidywany" (§ 2 ust. 3 umowy), jak i brzmienie początkowej części tego przepisu "beneficjent oświadcza" osłabia przekonanie, że umawiające się strony zgodnie twierdzą, że wskazana kwota inwestycji, tj. 620 351,77 zł jest kwotą niezbędną do jej realizacji. Nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki z przepisu art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na treść § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej: "Na podstawie art. 74 pkt 1 ustawy z dnia (...) Minister dofinansuje a Beneficjent zobowiązuje się zrealizować w terminie od 01.06.2011 r. do 15.11.2011 r. następujące zadanie: (...)". Szczególne znaczenie ma słowo "dofinansuje", które oznacza "przyznać na jakiś cel dodatkowe pieniądze lub uzupełnić czyjeś zasoby finansowe" (Internetowy słownik języka polskiego), a także: "dostarczyć brakujących środków finansowych na budowę czegoś lub na działalność jakiejś jednostki lub przedsiębiorstwa; uzupełnić finanse kogoś, czegoś" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 143). Słownikowe znaczenie "dofinansować" wskazuje na uzupełnienie środków finansowych, a więc jest to sytuacja, w której beneficjent środków posiada już jakieś zasoby.

W niniejszej sprawie Minister, w myśl umowy dotacyjnej, dofinansował, czyli wsparł Parafię w zakresie realizacji inwestycji. Wynik kontroli UKS wykazał jednak, że środki pochodzące z dotacji przyznanej przez Ministra (300 000 zł) oraz przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego (100 000 zł) zostały spożytkowane na poczet realizacji całości inwestycji zamierzonej przez Parafię. W myśl zasadnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, jeżeli umownym przeznaczeniem środków pochodzących z budżetu państwa jest dofinansowanie, a więc wsparcie przedsięwzięcia, a w rzeczywistości środki te zostały spożytkowane w całości na rzecz wykonania zadania, to taki stan rzeczy kwalifikuje się jako ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, o czym stanowi art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1540/12). Innymi słowy, w przypadku, gdy organ dochodzi do wniosku, że cała kwota dotacji, która została beneficjentowi przyznana, temu podmiotowi się nie należy, wtedy dotację taką należy uznać za dotację, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., tj. dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Była ona bowiem przeznaczona na współfinansowanie zadania dotacyjnego, a nie na jego całkowite sfinansowanie. Wobec powyższego drugi z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się bowiem do naruszenia przepisu art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i właściwie uznał, że przepis ten nie może być zastosowany w sposób, w jaki uczynił to Minister. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien oprzeć rozstrzygnięcie na właściwej podstawie materialnoprawnej. Powyższe nie podważa słusznego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że środki przekazane jako dotacja pozostają środkami publicznoprawnymi, jednakże zasady ich zwrotu regulują przepisy u.f.p.

3.4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania o niezasadności skargi kasacyjnej per se, pomimo zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego i na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną z uwagi na brak usprawiedliwionej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz wobec faktu, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego zasądzonych na rzecz Skarżącej orzeczono, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

M. Bejgerowska D. Dudra B. Sobocha-Holc