Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 326/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 206 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G.J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 marca 2024 r. nr 61/2024 znak: GPB-III.7721.293.2023 RK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z 8 marca 2024 r. nr 61/2024, znak: GPB-III.7721.293.2023 RK wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" uchylił w całości decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 13 października 2023 r. nr 414/2023, znak: AiB.6740.58.2023 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielam pozwolenia na budowę D. D. i M. D. obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. K. w R. , gmina R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja organu I instancji została wydana z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.182.2022.KBL uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z 18 maja 2022 r. nr 124/2022 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego nr 251/2021/R, z 24 listopada 2021 r., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy, na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. K. w R. , gm. R. i orzekającą jednocześnie o stwierdzeniu jej nieważności.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Łódzki Wschodni pismem z 17 lutego 2023 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ponownego wydania pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z 10 marca 2023 r. nr 69/2023 nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków oraz nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Organ I instancji postanowieniem z 15 maja 2023 r. nr 151/2023 zawiesił postępowanie. Wojewoda Łódzki postanowieniem z 7 lipca 2023 r. nr 48/2023 uchylił w całości ww. postanowienie.

17 lipca 2023 r. inwestor przesłał odpowiedź na postanowienie nr 69/2023 z jednoczesnym wnioskiem o wydłużenie terminu na usunięcie nieprawidłowości w dokumentacji. Postanowieniem z 19 lipca 2023 r. nr 233/2023 organ I instancji przedłużył termin do 31 sierpnia 2023 r. 22 sierpnia 2023 r. inwestor złożył dokumenty uzupełniające, w tym 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym.

Postanowieniem z 28 sierpnia 2023 r. nr 289/2023 Starosta Łódzki Wschodni zmienił postanowienie nr 69/2023 rozszerzając zakres nieprawidłowości koniecznych do usunięcia oraz określając nowy termin wykonania nałożonych obowiązków. 14 września 2023 r. inwestor udzielił odpowiedzi na ww. postanowienie.

Organ I instancji pismem z 19 września 2023 r. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim, a także wniesienia uwag i zastrzeżeń w sprawie. Postanowieniem z 2 października 2023 r. nr 321/2023 Starosta Łódzki Wschodni wyłączył z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania pozwolenia na budowę treść zapisów zawartych w dzienniku budowy nr [...] wydanym 29 grudnia 2021 r., oprócz strony tytułowej oraz strony nr 6.

6 września 2023 r. oraz 2 października 2023 r. R. J. , pełnomocnik G. J. , otrzymał kopie dokumentów dotyczących sprawy, a następnie pismem z 9 października 2023 r. wniósł uwagi i zastrzeżenia. 6 i 12 października 2023 r. inwestor zapoznał się zarówno z aktami sprawy i pismami R. J. , a 13 października 2023 r. wpłynęło pismo projektanta wraz z załącznikiem graficznym przedstawiającym rozwiązanie zastępcze związane z usprawnieniem wentylacji spornego "pionu kominowego" znajdującego się w ścianie wspólnej.

Postanowieniem z 12 października 2023 r. nr 331/2023 Starosta Łódzki Wschodni odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek G. J. .

Decyzją z 13 października 2023 r. nr 414/2023 Starosta Łódzki Wschodni zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. J. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję Wojewoda Łódzki uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji po przywołaniu treści art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego stwierdził, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę załączył projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do kwestii usytuowania "istniejącego pionu kominowego" we wspólnej ścianie nośnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej organ wyjaśnił, że w przedłożonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym pion kominowy pokazano w sposób schematyczny zaznaczając jedynie jego istnienie nie wykazując: ilości kanałów kominowych, przekrojów poszczególnych kanałów dymowych i wentylacyjnych, ich przynależności do określonego pomieszczenia lokalu mieszkalnego, zarówno należącego do inwestora, jak i do skarżącej. Zgodnie z projektami budowlanymi z 1967 r. oraz z 1979 r. na dachu budynku znajduje się komin 8 kanałowy, który ma 4 kanały dymowe i 4 kanały wentylacyjne. Z części graficznej przedłożonej dokumentacji (rzutów poszczególnych kondygnacji) wynika, że ściana w której oznaczono schematycznie komin, znajduje się na działce inwestycyjnej natomiast ze sporządzonego pomiaru geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, dotyczącego ściany wspólnej wynika, że fragment budynku znajduje się na działce skarżącej. W ocenie organu w związku z rozbieżnościami w dokumentacji należy wyjaśnić czy ściana wspólna wraz z pionem kominowym usytuowana jest w całości na działce nr ewid. [...] czy w całości na działce nr ewid. [...] oraz czy oś ściany wspólnej znajduje się w granicy ww. działek. Na rysunkach przekrojów budynku brak jest wskazania przebiegu granicy względem budynku skarżącej, na rzutach brak jest również wskazania układu ścian w części budynku skarżącej. W sytuacji nadbudowy wspólnej dla obu lokali mieszkalnych ściany nośnej oddzielającej segmenty budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z pionem kominowym, należy przedłożyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że kwestia dokładnego rozstrzygnięcia przebiegu granicy nadbudowy obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej posiadającego pewne elementy wspólne z obiektem sąsiednim m.in.: fundamenty, wspólna ściana, w tym komin powinny zostać należycie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego ewentualna nadbudowa wspólnej ściany nośnej wraz z usytuowanym w niej kominem, zlokalizowanej w granicy działki, wiąże się z posiadaniem prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie organ przywołał treść art. 35 ust. 1, ust. 4, art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego i wyjaśnił, że planowana inwestycja polega na rozbudowie o komunikację pionową, tj. klatkę schodową, w śladzie geometrii istniejącej klatki schodowej, która usytuowana była w granicy z działką nr ewid. [...], nadbudowie o jedną kondygnację mieszkalną w obrysie istniejącego poddasza oraz przebudowie istniejącego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na dwóch działkach, tj. działce inwestycyjnej nr ewid. [...] i działce skarżącej nr ewid. [...]. Zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym kondygnacja piwnicy z pomieszczeniami gospodarczo-wypoczynkowymi przynależna będzie do funkcji mieszkalnej zlokalizowanej na piętrze, natomiast wysoki parter będzie wykorzystywany pod działalność biurową związaną z usługami (zaprojektowano trzy gabinety jako pomieszczenia biurowe wraz z węzłami higieniczno-sanitarnymi przynależnymi do każdego z nich). Teren inwestycyjny zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dwulokalowymi, w zabudowie szeregowej, usytuowanymi wzdłuż zachodniej granicy działki inwestycyjnej i zagospodarowany utwardzeniem nawierzchni w postaci komunikacji pieszo-kołowej wraz z wydzieleniem miejsc parkingowych po stronie południowo-zachodniej oraz uzbrojony w media: wodę, kanalizację sanitarną i deszczową, prąd oraz gaz. Teren inwestycyjny dostępny zjazdem z ul. K. , tj. działki drogowej nr ewid. 1521. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w zakres zamierzenia inwestycyjnego wchodzi również wydzielenie miejsca parkingowego przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych.

Wojewoda wyjaśnił, że na terenie inwestycji obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr XLVI/460/2022 z 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. rejon pomiędzy ul.[...], ul. [...], ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 9 maja 2022 r. poz. [...]), powoływanej dalej jako: "m.p.z.p.". Zgodnie z załącznikiem nr 1 do m.p.z.p. teren inwestycyjny obejmujący działkę nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 2MN. Jako przeznaczenie podstawowe dla ww. jednostki planistycznej m.p.z.p. ustala tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 14 ust. 1 m.p.z.p.). Z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, co spełnia warunek w zakresie przeznaczenia podstawowego. Część budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowana na działce inwestycyjnej stanowi jeden lokal mieszkalny. Przywołując treść art. 3 pkt 2a prawa budowlanego organ II instancji stwierdził, że zaprojektowane pomieszczenia biurowe o funkcji usługowej budzą wątpliwości w zakresie ilości wydzielonych lokali w budynku z uwagi na fakt, że jest to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi.

Następnie organ przytoczył treść § 14 ust. 3 m.p.z.p. dotyczący zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu i stwierdził, że z opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana nadbudowa została zlokalizowana za wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy. Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w którym kondygnacja parteru została przeznaczona na lokal usługowy. Dla segmentu należącego do inwestora w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej w granicy działek w kierunku północnym zaprojektowano rozbudowę w postaci klatki schodowej w miejscu m.in. istniejącego wcześniej ganku. Ściana wschodnia klatki schodowej (w granicy) na odcinku wynoszącym 3,4 m wystaje poza główną bryłę segmentu skarżącej. Ponadto taki sam ganek z obudową schodów zewnętrznych znajduje się na działce skarżącej. Nadbudowa i rozbudowa o klatkę schodową przekryta została dachem wielospadowym o spadku połaci wynoszącym 5°, obudowanym z każdej strony attyką o wysokości (mierzonej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki) wynoszącej 8,9 m. Zaprojektowano budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej 692,4 m2, tj. budynkami istniejącymi i projektowanym zlokalizowanymi na terenie inwestycyjnym. Powierzchnia terenu inwestycyjnego obejmującego działki o nr ewid.: [...] i [...], wynosi 3434,0 m2, co daje 20,16% powierzchni zabudowy. Natomiast, wskaźnik intensywności zabudowy przy łącznej powierzchni całkowitej wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym, wynosi 0,47. Powierzchnia utwardzeń kostką brukową wynosi 242,1 m2, a łączna powierzchnia biologicznie czynna, w tym trawniki i powierzchnia utwardzona płytą ażurową wynosi 2103,0 m2, co stanowi 61,24%. W ocenie organu parametry projektowanej inwestycji spełniają zapisy § 14 ust. 3 m.p.z.p.

Odnosząc się do § 38 ust. 8 m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwa do zweryfikowania analiza spełnienia zasad obsługi parkingowej z uwagi na wątpliwość w zakresie zaprojektowanej funkcji usługowej jako lokalu użytkowego w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Z ustaleń decyzji GINB wynika, że w budynku są już wydzielone dwa lokale mieszkalne, zlokalizowane na oddzielnych działkach. W ocenie organu należy wyjaśnić kwestię projektowanej usługi w części budynku należącym do inwestora z uwagi na fakt, że w sprawie nie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, a z jednym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi na dwóch oddzielnych działkach.

W ocenie organu odwoławczego brak jest możliwości zweryfikowania inwestycji w zakresie spełnienia warunków m.p.z.p. dotyczących odpowiedniej ilości miejsc parkingowych z uwagi na wątpliwości co do zaprojektowanego w parterze budynku lokalu usługowego, jako trzeciego lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej.

Następnie organ przywołał treść art. 5 ust. 1 prawa budowlanego i § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), powoływanego dalej jako: "r.w.t." stwierdził, że zaprojektowana lokalizacja rozbudowy o klatkę schodową w granicy działki i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie stoi w sprzeczności z ww. przepisami.

Ponadto powołał się na przepisy § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2, § 60 ust. 1, ust. 2 r.w.t. i stwierdził, że klatka schodowa zaprojektowana w granicy działek nr ewid. [...] i [...], wystaje poza część budynku należącą do skarżącej, a z dokumentacji pochodzącej z lat 1967 r. i 1979 r. dostarczonej przez skarżącą wynika, że znajdują się okna w ścianie północnej części budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Organ nie dopatrzył się w dokumentacji projektowej analizy związanej z przesłanianiem i nasłonecznieniem.

Po przywołaniu § 217 ust. 2 r.w.t. organ stwierdził, że w przedłożonej dokumentacji projektowej brak jest wskazania, że klasa odporności ściany, oddzielającej lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w zabudowie bliźniaczej, została zaprojektowana o odporności ogniowej REI 60. Nie wynika również, aby ściana w granicy spełniała wymogi ściany przeciwpożarowej określonej w § 272 ust. 3 r.w.t. Z analizy materiału nie wynika, aby do projektu budowlanego dołączono ekspertyzę techniczną o której stanowi § 206 ust. 2 r.w.t.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności przepisami prawa budowlanego i r.w.t., a spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest rozpatrywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. W przypadku, gdyby wyrokiem sądu rejonowego doszło do stwierdzenia zasiedzenia, kwestia ta może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu skarżąca błędnie stoi na stanowisku, że zainicjowane przez nią postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie części działki na której zlokalizowana jest inwestycja, stanowi zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Konkludując organ po analizie projektu budowlanego i sprawdzeniu jego zgodności z art. 32-35 prawa budowlanego stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań określonych przepisami prawa i istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na uchybienia w prowadzonym postępowaniu i istotne nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej związane z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.

Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła G. J..

W pierwszej kolejności stwierdziła, że inwestorzy, zgodnie z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z 8 listopada 2022 r., znak: DOA.7110.182.2022.KBL, powinni złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko w stosunku do własnej działki nr ewid. [...], ale również w stosunku do działki nr ewid. [...], czego nie uczynili, a skarżąca nigdy nie wyraziła zgody na realizację inwestycji.

W ocenie skarżącej organ I instancji bezpodstawnie udzielił drugi raz pozwolenia na budowę. Zebrany w całości materiał dowodowy nie dawał praw ani podstaw do wydania pozwolenia na budowę, ponieważ inwestorzy nie załączyli oświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym m.p.z.p.

Ponadto inwestorzy nie wywiązali się z zobowiązań nałożonych na nich przez organ I instancji. Skarżąca stwierdziła, że cała wina za braki i nieprawidłowości w materiale dowodowym są wyłącznie po ich stronie. Jej zdaniem inwestorzy skutecznie uchylają się od wykonania nałożonego na nich zobowiązania i Wojewoda Łódzki nie powinien obarczać nią Starosty Łódzkiego za uchybienia w prowadzonym postępowaniu.

Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że ustalenie faktu co do własności gruntu pod budowę, który to problem wzbudził u Wojewody wątpliwości, nie uzasadnia uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odnosząc się do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżąca stwierdziła, że art. 136 k.p.a. obligował organ do poczynienia stosownych ustaleń w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca oświadczyła jednocześnie, że nie wyraża zgody na prowadzenie budowy na jej działce nr ewid. [...] i na działce sąsiedniej nr ewid. [...] na których wybudowano jeden dom jednorodzinny bliźniaczy, którego wspólna ściana nośna podtrzymuje stropy obu pomieszczeń mieszkalnych rozdzielająca dom na dwa lokale i w niej wybudowano wspólny komin 8-kanałowy. Połowa domu sąsiadów nie jest konstrukcyjnie samodzielna, nie może istnieć konstrukcyjnie bez drugiej części domu. Inwestorzy w projekcie budowlanym celowo sfałszowali stan istniejący w rzeczywistości i na rysunkach rzutu piwnicy, parteru i piętra wykazali że komin całą szerokością i długością jest w ścianie inwestorów i na działce inwestorów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podkreślił, że analiza akt sprawy w zakresie zgodności przedłożonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z zapisami m.p.z.p. oraz r.w.t. wykazała, że postępowanie wymaga zarówno wyjaśnienia min. kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i wyjaśnienia kwestii projektowanej łącznej ilości lokali (2 lokali mieszkalnych i 1 lokalu usługowego), co może wiązać się ze zmianą dokumentacji projektowej.

W piśmie z 6 maja 2024 r. skarżąca uzupełniła skargę stwierdzając, że projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym rozbudowy nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania jest nie zgodny z ustaleniami m.p.z.p. W ocenie skarżącej zapisy m.p.z.p. nie dają zgody dla właścicieli działek leżących na terenie 2MN do uzyskania pozwolenia w na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynków istniejących przed wejściem w życie m.p.z.p.

Skarżąca nadmieniła, że zachodzi również niezgodność projektu budowlanego z m.p.z.p. dotycząca ilości wydzielonych lokali (2 lokali mieszkalnych i 1 lokalu usługowego) w budynku jednorodzinnym. Zdaniem skarżącej niezgodność ilości lokali ma charakter nieusuwalny, ponieważ wydzielenie 3 lokali w jednym wspólnym domu jednorodzinnym jest niedopuszczalne w myśl art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Wątpliwości Wojewody Łódzkiego dotyczące wyjaśnienia kwestii czy w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami jednorodzinnymi czy jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi na dwóch oddzielnych działkach są bezpodstawne z uwagi na to, że zostało to wyjaśnione w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto z projektu zagospodarowania, a także innych map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że granica pomiędzy działkami biegnie wzdłuż wspólnej ściany dzielącej oba lokale co oznacza, że inwestorzy planując nadbudowę wspólnej dla obu lokali ściany nośnej powinni złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko w stosunku do własnej działki nr ewid. [...], ale również w stosunku do działki nr ewid. [...].

Skarżąca nadmieniła jednocześnie, że Wojewoda Łódzki nie wskazał przy tym wyraźnie w jaki sposób organ I instancji miałby doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w tym projekcie budowlanym i czy to jest w ogóle możliwe. W jej ocenie doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu nie jest możliwe z uwagi na zasadniczą sprzeczność i organ zobowiązany był do odmowy udzielenia pozwolenia na roboty budowlane wobec jej nieusuwalnego charakteru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Wojewody Łódzkiego uchylająca decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego i przekazująca sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielił pozwolenia na budowę D. i M. D. obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. K. w R. , gmina R. stwierdzając, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne są zgodne z obowiązującymi przepisami, a projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, posiada wymagane prawem opinie i uzgodnienia, sporządzoną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został sporządzony przez projektantów posiadających uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności legitymujących się ważnymi w dacie sporządzenia projektu zaświadczeniami.

Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził liczne uchybienia w prowadzonym postępowaniu oraz istotne nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej związane z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody Łódzkiego wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie: prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanej łącznej ilości lokali, spełnienia warunków dotyczących odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oraz braków: analizy związanej z przesłanianiem i nasłonecznieniem, ekspertyzy technicznej oraz wskazania klasy odporności ścian.

Z kolei w sprzeciwie skarżąca stwierdziła, że organ powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę, ponieważ inwestor nie dysponuje oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...]. Ponadto wskazała na brak wywiązania się przez inwestora z zobowiązań nałożonych przez organ I instancji oraz brak oświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym m.p.z.p., którego zapisy, w jej ocenie, nie dają zgody dla właścicieli działek leżących na terenie 2MN do uzyskania pozwolenia w na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę ze zmianę sposobu użytkowania budynków istniejących przed wejściem w życie m.p.z.p.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw w sprawie doszło do sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania, a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez Wojewodę ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ewentualne uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie go do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji spowodowałoby konieczność samodzielnego uzupełnienia i przeanalizowania przez ten organ istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić bowiem należy, że organ I instancji zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielając pozwolenia na budowę istotnie pominął kwestie, które wzbudziły wątpliwości organu II instancji, a które mogą rzutować na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego jak również decyzji wydanej przez organ I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane".

Zgodnie z treścią art. 4 prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym między innymi z przepisami techniczno-budowlanymi. Zabudowa nieruchomości może nastąpić po spełnieniu warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania będącym aktem prawa miejscowego, a w razie braku musi spełniać warunki określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego).

Przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę organ obowiązany jest do dokonania oceny czy w świetle przepisów prawa budowlanego inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę załączył projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działkami nr ewid. [...] i [...] obr. R. na cele budowlane. Oświadczenie to nie budzi wątpliwości w odniesieniu do działek w nim wskazanych, jednakże zgromadzone akta sprawy nie pozwalają udzielić jednoznacznej odpowiedzi czy całość zamierzenia inwestycyjnego obejmuje wyłącznie wskazane działki.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany wskazuje wyłącznie w sposób schematyczny pion kominowy znajdujący się we wspólnej ścianie nośnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Nie wskazano w nim ilości kanałów kominowych, przekrojów poszczególnych kanałów dymowych i wentylacyjnych czy przynależności do określonego pomieszczenia lokalu mieszkalnego należącego bądź do inwestora bądź do skarżącej, tj. właścicielki sąsiedniej działki nr [...]. Z załączonych przez skarżącą projektów budowlanych z 1967 r. i 1979 r. wynika, że na dachu budynku znajduje się komin 8 kanałowy, który ma 4 kanały dymowe i 4 kanały wentylacyjne, jednakże wobec schematycznego przedstawienia ww. pionu w projekcie budowlanym powstały wątpliwości co do jego rzeczywistego usytuowania, a w konsekwencji możliwości prowadzenia prac w jego obrębie. Ponadto uzasadnione w ocenie Sądu wątpliwości organu wzbudziło usytuowanie ściany przy której znajduje się ww. pion kominowy. Co prawda z rzutów poszczególnych kondygnacji będących częścią projektu budowlanego wynika, że ściana ta znajduje się w całości na działce inwestora, jednakże ze szkicu pomiaru kontrolnego budynku z 20 kwietnia 2024 r. wynika, że południowa część budynku (przyziemia) znajduje się na działce skarżącej. W konsekwencji akta sprawy nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić czy wspólna ściana znajduje się w całości na działce inwestora nr ewid. [...] czy również lub wyłącznie na działce skarżącej nr ewid. [...], a także czy oś ściany wspólnej jest w granicy ww. działek. Nie budzi natomiast wątpliwości, że w sytuacji nadbudowy wspólnej dla obu lokali mieszkalnych ściany nośnej oddzielającej segmenty budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z pionem kominowym należy przedłożyć prawo do dysponowania nieruchomościami na których się ona znajduje na cele budowlane. Pozwolenie na budowę może bowiem uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji kiedy organ poweźmie wątpliwość co do posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić. Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona) b) (uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego).

Mając na względzie ww. unormowania organ II instancji powziął wątpliwość, która w pełni podziela Sąd, dotyczącą kwestii projektowanego lokalu usługowego w części budynku należącej do inwestora. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego nr 251/2021/R z 24 listopada 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. K. w R. , gm. R. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.182.2022.KBL uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z 18 maja 2022 r. nr 124/2022 odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego i orzekającą jednocześnie o stwierdzeniu jej nieważności. GINB stwierdził w decyzji, że część budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowana na działce inwestycyjnej stanowi jeden lokal mieszkalny. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Uzasadnione wątpliwości organu II instancji wzbudziło zatem projektowane pomieszczenie biurowe o funkcji usługowej, albowiem z akt sprawy wynika, że jest to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi. Zatem zaprojektowane lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w którym zostały już wydzielone dwa lokale mieszkalne stałby w sprzeczności z art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Kwestia ta powinna zostać dostatecznie wyjaśniona na etapie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji z uwagi na to, że w sprawie nie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami.

W konsekwencji powzięcia wątpliwości co do zaprojektowanego lokalu usługowego brak jest możliwości zweryfikowania spełnienia zapisu zawartego w § 38 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr XLVI/460/2022 z 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. rejon pomiędzy ul.[...], ul.[...], ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 9 maja 2022 r. poz. [...]), powoływanego dalej jako: "m.p.z.p.", w którym ustalono zasady obsługi parkingowej w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych dla samochodów, wliczając miejsca w garażach: dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie mniej niż 2 miejsca na 1 lokal mieszkalny (pkt 1 lit. 1), a dla pozostałych usług nie mniej niż 1 miejsce na każde rozpoczęte 40 m2 powierzchni użytkowej (pkt 1 lit. g). Natomiast jeżeli powierzchnia użytkowa usług jest większa niż 200 m2 , należy dodatkowo zapewnić minimum jedno miejsce do parkowania dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową (§ 38 ust. 8 pkt 2 m.p.z.p.). Konkludując tę część rozważań zgodzić się należy z Wojewodą Łódzkim, że wątpliwość w zakresie zaprojektowanej funkcji usługowej nie pozwala zweryfikować inwestycji w zakresie spełnienia warunków m.p.z.p. dotyczących ilości miejsc parkingowych, co wymaga wyjaśnienia i przeprowadzenia przez organ I instancji kompleksowego postępowania.

W ocenie Sądu postepowanie przed organem I instancji wymagało również analizy związanej z przesłanianiem i nasłonecznieniem, której brak w dokumentacji projektowej, wyjaśnienia klasy odporności ogniowej ściany oddzielającej lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej z uwagi na brak jej wskazania w projekcie budowlanym oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), powoływanego dalej jako: "r.w.t.", której również nie dołączono do projektu budowlanego. Powyższe kwestie powinny zostać wyjaśnione i uzupełnione, a dostrzeżone braki uzupełnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zbadanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2844/22, CBOSA). Konkludując stwierdzić należy, że przekazując sprawę organ II instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Nie sposób natomiast zgodzić się z zarzutami skarżącej jakoby zapisy m.p.z.p. nie umożliwiały uzyskania pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę na zmianę sposobu użytkowania budynków istniejących przed wejściem w życie m.p.z.p. W ocenie Sądu ww. roboty budowlane są dopuszczalne w ramach określonych przez plan. Brak w § 14 m.p.z.p. odnoszącym się do terenów oznaczonych symbolem m. in. 2MN zapisu wskazującego bezpośrednio na możliwość "rozbudowy/przebudowy/nadbudowy" oznacza w ocenie Sądu tyle, że budynki po przeprowadzeniu odpowiednich robót budowlanych muszą spełniać kryteria przyjęte przez plan dla zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu określonych w § 14 ust. 3 m.p.z.p. Ponadto § 7 ust. 3 m.p.z.p. dopuszcza przebudowę, nadbudowę, zmianę sposobu użytkowania oraz docieplenie części budynku znajdującej się pomiędzy liniami rozgraniczającymi a wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast zarzut braku wywiązania się przez inwestorów z zobowiązań nałożonych przez organ I instancji postanowieniami z 10 marca 2023 r. nr 69/2023 oraz z 28 sierpnia 2023 r. nr 289/2023 należy uznać za częściowo uzasadniony, gdyż co prawda kwestie te nie zostały dostatecznie przez inwestora wyjaśnione, jednakże odnoszą się one do powziętych wątpliwości przez Wojewodę, tj. w szczególności usytuowania wspólnej ściany wraz z pionem kominowym i w konsekwencji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodności inwestycji z obowiązującym m.p.z.p. oraz r.w.t. i organy będą zobowiązane do ich wyjaśnienia i uzupełnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie obligowało Wojewodę Łódzkiego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, CBOSA). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja Wojewody Łódzkiego kasująca decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielająca pozwolenia na budowę, odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić. Końcowo Sąd podkreśla, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości wskazanych przez organ II instancji.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

MR