Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2094/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.17 ust 5 pkt 1 lit a art 27 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art 188 w za z art 193 art 145 § 1 pkt 1 lit a art 182 § 2,  aty 200 i art 205 § 2 , 203 pkt 1 w zw z art 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust 1 pkt 1 lit c i ust 1 pkt 2 lit b
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 56/22 w sprawie ze skargi L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 3 listopada 2021 r., nr KO.411.1747.2021 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy C. z 9 września 2021 r., nr GOPS.5231.403.SP.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz L. U. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 56/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę L. U. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 3 listopada 2021 r., nr KO.411.1747.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 3 listopada 2021 r., nr KO.411.1747.2021 Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną przez L. U. decyzję Wójta Gminy C. (dalej również: "Wójt", "organ I instancji") z 9 września 2021 r., nr GOPS.5231.403.SP.2021 odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem E. U. W uzasadnieniu powyższego aktu, organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, co w jego ocenie, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr"). Zdaniem Kolegium, brak jest również możliwości dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i uśr, czy też żądania przez wnioskodawczynię dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pozbawione podstawy prawnej byłoby dokonanie "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż sama okoliczność przyznania emerytury stronie skutkuje wykluczeniem jej z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało, że nie podziela pojawiających się w ostatnim czasie poglądów, wywodzonych z wykładni funkcjonalnej i celowościowej oraz konstytucyjnej zasady równości, wskazujących na możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego wskutek zawieszenia pobierania emerytury. W ocenie organu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jest w tym zakresie precyzyjny, wyraźny i nie budzi wątpliwości, co do jego rozumienia i intencji ustawodawcy. W art. 27 ust. 5 uśr nie przewidziano bowiem możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, pomimo że w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego zamieszczono takie zapisy, w odniesieniu do zbiegu innych świadczeń. Organ odwoławczy przyjął, że był to zabieg celowy ustawodawcy. Kolegium nie podzieliło też wyrażanego w orzecznictwie sądów poglądu, że organ ma obowiązek umożliwienia wyboru świadczenia, poprzez udzielnie stronie informacji o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i że takie zawieszenie niweczy negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określoną jako ustalenie prawa do emerytury. W ocenie SKO, zawieszenie prawa do emerytury nie eliminuje negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nadal istnieje ustalone prawo do emerytury, którego zawieszenie powoduje jedynie brak jej wypłaty w danym okresie.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy L. U.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, była prawidłowa.

W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełniać wnioskodawca i osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 uśr. Podał, że skarżąca nie jest czynnym rolnikiem, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, lecz osobą korzystającą już z ubezpieczenia rolniczego w postaci emerytury rolniczej. WSA zauważył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co determinuje zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem takiej opieki. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych, spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazał, że takie okoliczności dotyczą również rolników, małżonków rolników bądź ich domowników. W ocenie WSA, na gruncie ocenianej sprawy brak jest związku pomiędzy zaprzestaniem działalności rolniczej a powstaniem niepełnosprawności podopiecznej. Skarżąca bowiem już w 1997 r. korzystała z renty rolniczej, a orzeczenie o niepełnosprawności jej męża wydano 26 stycznia 2017 r.

Sąd I instancji zauważył, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec tego, aby doprowadzić do usunięcia przeszkody do uwzględnienia wniosku, mogła podjąć działania zmierzające do usunięcia kolizji w korzystaniu ze świadczeń i podjąć ryzyko związane z zawieszeniem świadczenia emerytalnego. Wyjaśnił przy tym, że na gruncie obowiązujących przepisów działanie takie byłoby nadal wątpliwe, gdyż przeszkodą do wypłaty świadczenia nie jest fakt pobierania emerytury, a ustalenie tego prawa. Organ orzekający w sprawie nie mógł więc tej przeszkody usunąć, gdyż nie jest właściwy do decydowania o świadczeniu przyznanym przez inny organ.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko SKO i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a pielęgnacyjnym, czy ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Wyjaśnił przy tym, że ustawodawca nie wprowadził w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a uśr w tym zakresie żadnych wyjątków, ani też nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak jak to ma miejsce w art. 5 ust. 3 uśr (dotyczącego przekroczenia kryterium dochodowego). W rezultacie czego, w sytuacji posiadania ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wyeliminowana jest możliwość przyznania tak świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości jak i pomniejszonego o kwotę otrzymywanej już emerytury lub renty. Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w skardze, a mającego przemawiać za tym, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę, w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 uśr prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju stanowisko sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie rangi ustawowej, ale jednocześnie, pod pozorem dokonywania wykładni przepisów prawa prowadzi do sytuacji kreowania przez Sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy, przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości. Zauważył, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju regulacje, przewidujące pomniejszanie przysługujących świadczeń, ze względu na zaistnienie okoliczności co do zasady wykluczających ich przyznanie, to uczyniłby to wprost, czego przykładem jest chociażby ww. mechanizm z art. 5 ust. 3 uśr.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L. U. kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"): 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 uśr, poprzez niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia jako emerytki a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca nie wykazała swojej gotowości do podjęcia pracy podczas gdy organy I instancji i II instancji nie podjęły żadnych działań, aby ustalić tę kwestię.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 uśr. Zdaniem skarżącej nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm., dalej: "uerfus"). Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Autor skargi kasacyjnej, w oparciu o poglądy wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Norma ta powinna być, zdaniem skarżącej kasacyjnie, interpretowana w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do wysokości otrzymanej emerytury.

W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji dokonał błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w kwestii możliwości podjęcia przez nią pracy. Zarówno organ I jak i II instancji nie podjęły żadnych działań, aby okoliczność tę ustalić. W ocenie strony skarżącej jej wiek nie wyłącza możliwości podjęcia pracy zarobkowej, ale z uwagi na opiekę nad mężem nie jest ona w stanie wykonywać jakiejkolwiek pracy na etacie. Ustalenia organów zostały więc poczynione w sposób sprzeczny z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów. Konsekwencją błędnej oceny możliwości zarobkowania przez skarżącą, bezzasadne było uznanie, że nie zrezygnowała ona z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Organ naruszył więc art. 17 ust. 1 uśr i uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mężem. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła też, że zawarte w art. 17 ust. 1 uśr sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie posiada ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Okoliczność ta stała się bowiem podstawą odmowy przyznania przez organy obu instancji wnioskowanego świadczenia, które przyjęły, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony wobec zaktualizowania się przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadanie przez wnioskodawczynię ustalonego prawa do emerytury).

Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę. Uznał przy tym za prawidłową przyjętą przez Kolegium wykładnię literalną art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a uśr, wskazując, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na fakt, że skarżąca zrezygnowała z pracy z uwagi na nabycie prawa do emerytury, nie zachodziła sytuacja, w której można było mówić, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, która powołała się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w którym wskazuje się na potrzebę uzupełniania wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreśliła, że odkodowanie normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jako pozbawiającej w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego już świadczenie znacznie niższe (tu: emerytalne), pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jej zdaniem przepis ten powinien być interpretowany w sposób, którego wynikiem jest pozbawienie przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 uśr prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do wniosku, że osobom, z ustalonym prawem do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający w sprawie poglądu tego jednak nie podziela, skłaniając się natomiast do linii orzeczniczej, która nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, w sytuacji gdy rezultat wykładni gramatycznej niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie, należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż ww. świadczenie powoduje, że opisany wyżej cel – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Zauważenia bowiem wymaga, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skład orzekający uznał za celowe odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, na rzecz takiego sposobu rozumienia tej normy, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Sytuacja taka wynika m. in. ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń konkurencyjnych, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. uśr, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło 1583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M. P. z 2022 r., poz. 1070), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2458 zł. Można więc uznać, że intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w związku z koniecznością zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Przedstawione powyżej stanowisko, uwzględniające prokonstytucyjną wykładnię omawianej normy, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten podziela również skład orzekający w sprawie.

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia wyższego. Podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w dwóch ww. przepisach przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Odnośnie zróżnicowania wysokości świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazując, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Z tych przyczyn w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych z nich, którzy mają ustalone prawo nie tylko do renty, ale w ogóle do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, gdy pobierane aktualnie świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Ugruntowane już orzecznictwo Sądu kasacyjnego wyraża stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro normy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwołał się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przyjął, że brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony, która ma ustalone prawo do emerytury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest błędne. Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną powyżej należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tej sprawie emerytury). Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 uśr regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Stosownie do tej normy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie, mimo że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z ww. normy, musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty, jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 kpa.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium i stanowisku Sądu I instancji, oceniono, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ustalone skarżącej kasacyjnie prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko jest rezultatem wartościowania systemowych i funkcjonalnych wyników wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w szczególności zaś uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego w dokonanej wykładni prawa.

Dodatkowo zauważyć należy, że organy orzekające w sprawie nie uczyniły zadość obowiązkowi informacyjnemu, określonemu w art. 9 kpa. SKO wskazało wprost, że nie jest zobowiązane do informowania wnioskodawczyni o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, wobec uznania, że wystarczającym jest samo stwierdzenie zaistnienia przesłanki do wydania decyzji odmownej, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Okoliczność ta została pominięta przez Sąd I instancji, który za organem odwoławczym błędnie przyjął, że sam fakt ustalenia prawa do emerytury stanowi przesłankę eliminującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać i które jest dla niej bardziej korzystne, nie została wyrażona. Również z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła stosowne oświadczenie o rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad mężem (składając 27 lipca 2021 r., wraz z wnioskiem, podpis pod oświadczeniem i pouczeniem dla opiekuna osoby niepełnosprawnej służącym ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), a w związku z ustaleniem jej prawa do emerytury nie można jej uznać za czynnego rolnika – co zauważył już Sąd Wojewódzki. Jednocześnie nie można pomijać, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki nad osobą bliską, niepełnosprawną, co wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – a takiej właśnie opieki bez wątpienia wymaga mąż skarżącej (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 16 stycznia 2017 r., ustalające trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji).

W związku z powyższym, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, winien w pierwszej kolejności wezwać stronę skarżącą do wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, informując jednocześnie, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Następnie powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oceniając spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr i wydać decyzję z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W odniesieniu do wskazanego w środku zaskarżenia zarzutu o charakterze procesowym (naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa), zauważyć należy po pierwsze: że został on nieprawidłowo skonstruowany, gdyż Sąd Wojewódzki nie stosował ww. normy ppsa, wobec czego nie mógł jej naruszyć; po drugie zaś, w związku z błędna wykładnią norm prawa materialnego i przyjęciem przez Sąd I instancji, że ustalenie prawa do emerytury jest przesłanką negatywną (nieusuwalną) do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzut ten potraktować należy jako przedwczesny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.