Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2196/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7, art 77 par 1, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: par 6 i 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. J. i G. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. J. i G. J. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art 11a ust. 1, art 11i ust. 1; art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm.), zw. dalej specustawą, w związku z art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Prezydentowi [...] - reprezentowanemu przez Burmistrza [...], polegającej na budowie drogi publicznej: ulicy [...] wraz z budową odwodnienia, na odcinku od ul. [...] do ul. [...] projektowanej, na działkach nr ew. [...], [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki nr ew. [...]), [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki ew nr [...]), [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...] (po podziale działki nr ew. [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki ew. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...], w [...], kategoria obiektu XXV, wraz z obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej: linii energetycznych kolidujących z planowaną inwestycją. Organ ustalił też wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; określił: linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdził podział nieruchomości, w tym opisanej w KW [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1726 m2 na następujące działki: ew. nr [...] o powierzchni 89 m2 - objętą pozwoleniem na realizację inwestycji drogowej i działkę ew. nr [...]o powierzchni 1637 m2. Na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy wskazał nieruchomości lub ich części stanowiące, w tym działkę ew. nr [...] z obrębu [...], za stanowiące z mocy prawa własność [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy wskazał działki do czasowego zajęcia w celu przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz powiązania istniejących ulic z projektowaną ul. [...]. Zatwierdził projekt budowlany odcinka drogi publicznej ulicy: [...] o kategorii drogi gminnej, klasie technicznej L wraz z budową odwodnienia ulicy i przebudową linii energetycznej nn, stanowiący integralną część niniejszej decyzji. Ponadto nadał decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy - na wniosek zarządcy drogi.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...].

W ocenie organu I instancji przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia wymogi z art. 11 d ust. 1 specustawy, ponieważ do wniosku o wydanie decyzji inwestor przedłożył organowi: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, opinie wynikające z art. 11 d pkt 8 i 9 specustawy. Ponadto w jego ocenie inwestycja nie znajduje się na terenach, które wymagają opinii organów wymienionych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy. Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, zgodnie z art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, są określane w ramach odrębnego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ ustalił, że obszar inwestycji nie obejmuje, jak również nie graniczy z terenami objętymi przepisami odrębnymi z zakresu ochrony dóbr kultury oraz obronności państwa. W związku z powyższym w treści decyzji nie zawarł warunków wynikających z potrzeb ochrony dóbr kultury oraz obronności państwa.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania Prezydent stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień a niniejsza decyzja spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.

Organ I instancji wskazał, że załączone do wniosku projekty podziału nieruchomości i projekt budowlany są kompletne, posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, i zostały sporządzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Ponadto inwestor uzyskał wymaganą: - decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, - decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód. Inwestor posiada: - warunki techniczne na przebudowę istniejącej linii napowietrznej nn 0,4 kV z dnia [...] lutego 2009 r. wydane przez PGE [...], których ważność została potwierdzona pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz warunki techniczne zaktualizowane pismem z dnia [...] gudnia 2010 r.; - pozytywną opinię ZUDP Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. w zakresie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej nn, oraz korektę uzg. opinię Nr [...]; - zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu przez Inżyniera Ruchu z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]; - uzgodnienie konstrukcji nawierzchni przez Wydział Infrastruktury Urzędu [...]; - warunki techniczne przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej Nr [...] z dnia [...] czerwca

2010. r. wydane przez Urząd [...]; - uzgodnienie projektu z PGE [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.; - uzgodnienie pod względem technicznym projektu odwodnienia z Wydziałem Infrastruktury Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.; - uzgodnienie z MPWiK z dnia [...] marca 2010 r. o pozostawieniu istniejącego wodociągu bez konieczności przebudowy.

Ponadto zdaniem organu zapewniono stronom udział w postępowaniu bowiem zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy organ wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania właścicielom, użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości; zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczeń, które ukazały się w dniu [...] kwietnia

2011. r. na tablicy informacyjnej Urzędu, na stronie internetowej Urzędu [...] oraz w gazecie "[...]" w dniu [...] kwietnia 2011 r.

zawiadomieniach organ wskazał, gdzie strony mogą zapoznać się z aktami sprawy i w jakim terminie.

W odniesieniu do uwag złożonych w toku postępowania wniesionych przez pełnomocnika PP. [...] poinformował, że z wyjaśnień uzyskanych od inwestora wynika, iż obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w tym § 7 pkt 1 ■

rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, zobowiązują projektanta do ustalenia szerokości pasa drogowego dla drogi publicznej klasy "L" - lokalnej na 12 m. Z uwagi na istniejącą już zabudowę, na wysokości działki [...], linie rozgraniczające ulicy zostały zawężone do 10 m, a mimo tego niezbędne stało się zajęcie działki w zakresie przewidzianym projektowanym podziałem z uwagi na konieczność wykonania zabezpieczenia 2 m skarpy, usytuowanej na znacznej części działki, przed osuwaniem się ziemi na jezdnię. Powyższe wyjaśnienia organ uznał za zasadne, a ponadto wskazał, że projektowane linie rozgraniczające ulicy winny mieć charakter ciągły co w tym przypadku zostało dochowane, linia pasa drogowego nawiązuje do linii na działkach sąsiednich.

Odnośnie uwagi wniesionej przez PP. [...] poinformował, że zastosowana wielkość narożnego ścięcia linii rozgraniczającej jest wymagana przepisami i § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Na podstawie wyjaśnień uzyskanych od inwestora poinformował, że wydzielenie narożnika, zgodnie z projektowanym podziałem, na działce nr ew. [...]jest niezbędne z uwagi na usytuowanie poza łukiem drogi, na skrzyżowaniu z ul. [...] (ulica klasy "Z" - zbiorcza), fragmentu chodnika dla dojścia do przejścia dla pieszych. Po przeciwległej stronie, istniejący trójkąt widoczności oraz szerszy chodnik zapewnia dojście do przejścia dla pieszych i odpowiednią widoczność.

Odnośnie uwag wniesionych przez PP. [...] poinformował, że zgodnie z przepisami specustawy procedura związana z ustaleniem wysokości odszkodowania za nieruchomość lub jej część zajętą pod pas drogowy i jej wypłatą jest prowadzona dopiero po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, i stanowi odrębne postępowanie.

Ponadto organ I instancji wskazał, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z wnioskiem inwestora, ze względu na fakt, że roboty budowlane przy realizacji inwestycji drogowej zostały przerwane po uchyleniu przez Wojewodę, w postępowaniu odwoławczym, decyzji Nr [...] udzielającej pozwolenia na realizację drogi publicznej ul. [...]. Obecnie natychmiastowe rozpoczęcie robót budowlanych jest niezbędne ze względu na niezakończoną budowę kanalizacji deszczowej, której brak może ponownie spowodować podtopienia posesji oraz nie zakończone roboty budowlane przy realizacji zjazdów z posesji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. i G. J., wskazując zarzuty, które sprowadzały się do zakwestionowania zasadności podziału ich nieruchomości (działki nr [...]) pod budowę przedmiotowej drogi. Ponadto odwołanie złożyła E. P. (właścicielka działki nr [...], ulegej w wyniku ww. decyzji Prezydenta podziałowi na działki [...] i [...]) wskazując, że organ nie określił w decyzji, czy będzie realizował słuszne odszkodowanie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor wywiązał się ze wszystkich obowiązków wynikających z przepisów specustawy.

Odnośnie zarzutu podnoszonego w odwołaniu Państwa J., organ odwoławczy stwierdził, iż projekt budowlany sporządzony został w marcu 2011 r. co potwierdza data na jego stronie tytułowej. Równocześnie w dokumentacji projektowej znajdują się zaświadczenia projektantów, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, potwierdzające przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego - aktualne w dacie sporządzenia projektu.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...] pisemnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego ww. sprawie. W tym samym dniu obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało zamieszczone na stronie internetowej Urzędu [...], natomiast w dniu [...] kwietnia 2011 r. obwieszczenie ukazało się w prasie.

W decyzji Prezydenta [...] Nr [...] udzielone zostało zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którym ustalono wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określono linie rozgraniczające teren, a także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdzony również został podział oznaczonych nieruchomości oraz zawarte zostało rozstrzygnięcie potwierdzające przejście konkretnych działek na własność Skarbu Państwa.

Nałożenie w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostało, zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy, uzasadnione koniecznością wykonania zjazdów z nieruchomości sąsiednich, a także budowy kanalizacji deszczowej, której brak może powodować podtopienia posesji.

Informacja o wydaniu decyzji Nr [...] została w dniu [...] maja 2011 r. skierowana w formie pisemnego zawiadomienia do dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Obwieszczenie o wydaniu decyzji Nr [...] ukazało się w prasie lokalnej w dniu [...] maja 2011 r., zaś na stronie internetowej Urzędu [...] w dniu [...] czerwca 2011 r.

Co do żądań zawartych w odwołaniu Pani P., organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 12 ust. 4b decyzja odszkodowawcza wydawana jest w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zakończenie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez organ II instancji powoduje dopiero rozpoczęcie biegu 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Zatem kwestia odszkodowania nie jest rozstrzygana w decyzji zatwierdzającej zgodę na realizację inwestycji drogowej.

Odnośnie zastrzeżeń podnoszonych przez pełnomocnika Państwa J., Wojewoda [...] za zasadne uznał wyjaśnienia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji w decyzji Nr [...]. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m dla dróg gminnych. Z uwagi na istniejące zagospodarowanie szerokość ta została wyjątkowo zmniejszona do 10 m, do czego upoważnia § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, jednakże w dalszym ciągu niezbędne było zajęcie działki w zakresie przewidzianym w projekcie podziału. Przy czym w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia linie rozgraniczające zostały zdefiniowane jako granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe - w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Przepisy nie wymagają zatem by w liniach rozgraniczających realizowana była wyłącznie funkcja komunikacyjna drogi.

Ponadto wskazał, że równocześnie organ administracji architektoniczno- budowlanej nie decyduje o zastosowanych w projekcie budowlanym rozwiązaniach technicznych, ocenia jedynie ich zgodność z obowiązującymi przepisami. W ocenie Wojewody projekt złożony w przedmiotowej sprawie sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektanci złożyli wymagane oświadczenia, z których wynika, iż projekt sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ocenie Wojewody [...] postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację budowy ulicy [...] wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. [...] do ul. [...] zostało przeprowadzone prawidłowo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i G. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki skarżących, tj. działki nr [...] (projektowanej działki nr [...] i [...]) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem i przyjęciem, że w liniach rozgraniczających ulicy na wysokości działki skarżących będą znajdowały się urządzenia infrastruktury technicznej, co miałoby uzasadniać zajęcie części działki skarżących pod poszerzenie drogi (działki [...]); - § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających może być wyjątkowo zmniejszona tylko do 10 m; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego, tj. stanu faktycznego dotyczącego działki skarżących, tj. m.in. przeznaczenia działki [...], oraz sposobu zabezpieczenia skarpy, a także podstawy prawnej dla twierdzeń, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie decyduje o zastosowanych w projekcie budowlanym rozwiązaniach technicznych, ocenia jedynie ich zgodność z obowiązującymi przepisami".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), a następnie podniesionych w skardze do Sądu, przy czym naruszenia wymienionych przepisów mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w myśl art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. A zatem sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzania przez Sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1299/10; z dnia z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09; z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II OSK 849/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z art. 31 ust. 2 specustawy wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Pogląd taki wyrażono w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, który w pełni podziela Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie, gdyż takie rozumienie tego przepisu, z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy drogi na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji nie wywiązał się zaś należycie z obowiązków, które nakłada na niego Kodeks postępowania administracyjnego, którego zasady i inne przepisy mają zastosowanie w sprawach rozpoznawanych na podstawie przepisów specustawy, w takim zakresie, w którym nie są wyłączone lub zmodyfikowane przez przepisy szczególne ww. specustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ocenił charakter zgłaszanych zarzutów, błędnie przyjmując, że skarżona jest tylko ta część decyzji, która odnosi się do pozwolenia na budowę. Świadczy o tym zdanie, że organ administracji administracyjno-budowlanej nie decyduje o zastosowanych w projekcie budowlanym rozwiązaniach technicznych, ocenia jedynie ich zgodność z obowiązującymi przepisami. Stanowisko to jest nieuprawnione w tym znaczeniu, że wojewoda rozpatrujący odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie pełni jedynie funkcji organu architektoniczno-budowlanego, lecz - w przypadku wydania decyzji w I instancji przez starostę - jest organem wyższego stopnia, którego właściwość obejmuje wszystkie elementy i części składowe takiej decyzji. Do niego należy zatem rozpoznanie odwołania, analiza, ocena i ostateczna wypowiedź i we wszystkich kwestiach objętych decyzją.

Organ odwoławczy winien mieć na wzgledzie, że przepisy specustawy miały za zadanie uprościć procedurę związaną z udzielaniem pozwolenia na realizacje dróg publicznych, celem wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy dróg krajowych, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast (patrz: uzasadnienie do projektu specustawy). Dlatego w rękach jednego organu skumulowano szereg działań (lokalizacyjnych, wywłaszczeniowych, pozwoleń na budowę) celem osiągnięcia ww. celu ustawy. Nie oznacza to jednak, że w wyniku uproszczenia samej procedury związanej z udzielaniem pozwoleń w trybie specustawy, organy archytektoniczno- budowlane zostały zwolnione z obowiązku prowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w tym podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej, że zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, a przepisy specustawy w tym względzie nie zawierają żadnych wyłączeń.

Art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80.

W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ.

Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wyniknęły w trakcie wszczętego postępowania, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i dokonać oceny ich wpływu na ewentualny wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Jak już na wstępie wskazano zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym kwestii związanej z zabezpieczeniem skarpy, tj. możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego, co było podnoszone w trakcie postępowania przez skarżących. Ponadto błędnie ustalono stan faktyczny, ponieważ wbrew twierdzeniom Wojewody szerokość drogi nie uległa zmniejszeniu do 10 m, lecz wynosi od 7,1 m do 11,8 m (brak zatem podstaw do stwierdzenia, że w wyniku zamierzenia inwestora doszło do ujednolicenia szerokości pasa drogowego), a na długości działki skarżących poza zlokalizowanym zjazdem nie planuje się realizacji żadnej innej infrastruktury drogowej i innej). Należy mieć na względzie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie specustawy wiąże się z podjęciem przez organy architektoniczno-budowlane dodatkowych obowiązków, w tym m.in. zatwierdzenia podziałów nieruchomości. Organy administracyjne winny mieć na względzie, że zatwierdzenie podziału nieruchomości w trybie specustawy ma służyć określonemu celowi, a mianowicie budowie drogi, a nie ujednoliceniu szerokości pasa drogowego. Co prawda budowa ta wiąże się z zachowaniem określonej szerokości drogi, co wynika z obowiązujących warunków technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to jednak już sama szerokość projektowanej drogi uzależniona jest od zachowania określonych warunków z § 6 (w tym uwarunkowań terenu) oraz z § 7 ust. 2 (w tym istniejącego zagospodarowania) ww. rozporządzenia. Organ winien zatem dokonać analizy, czy w wyniku realizacji drogi gminnej, która dodatkowo nie spełnia parametrów dla klasy ulicy "L" nawet w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, zasadny jest prokekt podziału, skutkujący de facto wywłaszczeniem części nieruchomości i, czy to wywłaszczenie jest koniecznym elementem dla osiągnięcia celu specustawy, tj. budowy drogi, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań ukształtowania terenu oraz istniejącego zagospodarowania, jako przeszkód uniemożliwiących zrealizowanie tej drogi. Oczywiście takie działania organu nie będą konieczne w każdej sprawie prowadzonej w trybie specustawy, ponieważ to z okoliczności konkretnej sprawy winna wynikać ta powinność, nie można jednak zaniechać wyjaśnienia i odniesienia się do tej kwestii, jeżeli strony postępowania podnoszą ją w trakcie postępowania.

Przywołano też w uzasadneinu decyzji pogląd pokrywwający się ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08 (LEX nr 566729), iż wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. Pogląd ten wyrażony jednak został przez Sąd w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 29 października 2008 r.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/10 (LEX nr 597328) - również w odniesieniu do poprzednio obowiązującego stanu prawnego - wyrażono pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawiera konkretnych rozwiązań technicznych przebiegu drogi, które są ustalane w dokumentacji projektowej zatwierdzanej w pozwoleniu na budowę. Pogląd ten należało w pełni podzielić, lecz tylko w odniesieniu do ówczesnego stanu prawnego. Jest bowiem oczywiste, że skoro wówczas wydawano odrębną decyzję lokalizacyjną, obejmującą też zatwierdzenie projektu podziału to brak było podstaw do odnoszenia się do projektu podziału nieruchomości w świetle szczegółowych rozwiązań projektu budowlanego, który stawał się przedmiotem następnego odrębnego postępowania. Podobnie też wydając pozwolenie na budowę organ nie miał podstaw do badania ani zasadności podziału, ani też rozwiązań lokalizacyjnych, gdyż był związany wcześniej wydaną decyzją w tym przedmiocie.

Jednakże po dniu 29 października 2008 r. nastąpiła zasadnicza zmiana ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na skutek czego obejmuje się obecnie jedną decyzją wszystkie zasadnicze kwestie umożliwiające szybką budową dróg, w tym ich lokalizację, a także podział nieruchomości, skutki tego podziału i wreszcie pozwolenie na budowę. Organ rozstrzyga zatem kompleksowo o wszystkich kwestiach prawnych prowadzących do zamierzonego przez inwestora skutku. Wnioskodawca przedstawia organowi kompletny wniosek wraz ze wszystkimi określonymi przez przepis dokumentami, uzgodnieniami i opiniami. Organ rozstrzygający ma zatem pełną wiedzę o zakresie poszczególnych części decyzji, a także o wpływie poszczególnych elementów tej decyzji na całość rozstrzygnięcia. Wiedzę tę, posiada również organ odwoławczy, który przejmuje kompetencje organu I instancji w drodze dewolucji i rozstrzyga co do całości sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie może zatem obecnie uznać, że poza jego ocenami pozostają niektóre kwestie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, do kwestii tych należy również ocena prawidłowości podziału nieruchomości. Podział nieruchomości jest zaś dopuszczalny w sytuacji, kiedy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym w rozumieniu specustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i ich budowa. Organ winien zatem ocenić, czy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym uzasadniają dokonanie projektowanego podziału z punktu widzenia konieczności przeznaczenia części nieruchomości dla realizacji celu publicznego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie - zgadzając się z poglądem, że organ orzekający w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu - zauważa, że organ ten ma jednak obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie jeśli podnoszą je strony, oceny tych okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, a następnie wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska. To, czy w wyniku oceny okoliczności sprawy przez organ II instancji dojdzie do ewentualnej zmiany decyzji organu I instancji, będzie wynikiem rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Żaden z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera zakazu zmiany decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim wyjaśnienia przez organ wymaga, czy zastosowanie przepisów specustawy ma służyć wyrównaniu (ujednoliceniu) już istniejącego pasa drogowego na jego długości. Ten powód jako usprawiedliwienie podziału działki nr [...] przytacza organ odwoławczy, powołując się na stanowisko inwestora, jednak nie uzasadnia powyższego w świetle realizacji celu publicznego związanego z budową drogi. Poza tym należy mieć na względzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy owe wyrównanie szerokości nie powoduje osiągnięcia ww. celu inwestora. Wręcz odwrotnie, na długości działek od nr [...] do nr [...], w stosunku do odcinka na długości od działki nr [...] i nast., następuje zróżnicowanie linii rozgraniczającej pas drogowy. Dlatego organ odwoławczy winien rozważyć, czy to pozostawienie w dotychczasowym kształcie stosunków własnościowych na ww. odcinku drogi nie służyłoby osiągnięciu celu jaki chce osiągnąć inwestor. Dodatkowo wskazania wymaga, że ww. zamierzenie inwestora nie służy de facto poszerzeniu samej jezdni, chodnika, ani zlokalizowaniu na tym fragmencie pasa drogowego jakiejkolwiek innej infrastruktury drogowej związanej z funkcjonowaniem samej drogi (np. odwodnienie) oraz działań inwestycyjnych związanych z inną infrasrukturą (wodociąg, kanalizacja, linia energetyczna), a więc nie ma wpływu na spełnienie wymogów z § 6. Z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że na działce nr [...], powstałej z działki nr [...](należącej do skarżących), poza zlokalizowanym utwardzonym zjazdem, który i tak funkcjonował w tym samym miejscu, nie zlokaliznowano żadnych innych urządzeń infrastruktury drogowej. Ponadto w zakresie istniejącej w tym miejscu skarpy organy administracyjne w ogóle nie rozważyły zastosowania rozwiązań zamiennych, celem odniesienia się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów skarżących, tym bardziej, że z uwagi na fakt, iż projektowania droga nie spełnia na całej swojej długości parametru określonego § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. W takim przypadku zgodnie z wymogami określonymi w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczalne jest przyjęcie przedmiotowej drogi o projektowanych parametrach, tj. o szerokości mniejszej niż 12 m, ale dopiero po przeprowadzeniu określonej analizy i spełnieniu wymagań z § 6. Jak wynika z akt sprawy, w projekcie budowlanym brak jest dokonania takiej analizy, która uzasadniałaby zmniejszenie parametrów, o jakich mowa w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, tym bardziej, że warunkiem dopuszczającym ww. odstępstwa jest "istniejące zagospodarowanie", które to w wyniku wydania zaskarżonej decyzji ulega zmianie. Dlatego też organ odwoławczy winien ustalić, czy objęte zgodą organu I instancji zamierzenie inwestycyjne podlega dyspozycji § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, z uwagi na wykluczające się elementy, tj. brak uwzględńienia istniejącego zagospodarowania, przy nie spełnianiu przez projektowaną drogę określonej w § 7 ust. 1 szerokości dla klasy ulicy "L". Z przepisu § 7 ust. 2 jasno wynika, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6, po przeprowadzeniu określonej analizy. Organ winien zatem ustalić też, czy projektowana droga spełnia wymogi określone w § 6, tj. czy projektowana szerokość drogi zapewnia możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W działaniu organu brak jest też konsekwencji, ponieważ skoro dopuszcza do budowy drogi, która na pewnych odcinkach posiada zróżnicowaną szerokości pasa drogowego, to czemu ma służyć w stosunku do nieruchomości skarżących zachowani

tzw. charakteru ciągłego projektowanych linii rozgraniczających pas drogowy. Poza tym ww. charakter i bez dokonywania podziału nieruchomości na kwestionowanym terenie byłby zachowany, ponieważ istniejąca dotychczas granica działek była jednolita, a jedynie zagospodarowanie tych działek było zróżnicowana z uwagi na odległość posadowienia ogrodzeń od tej granicy. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazanych przez skarżących innych rozwiązań technicznych, niwelujących różnice poziomu jezdni i gruntu, w postaci budowy murka oporowego zamiast skarpy.

Brak powyższych wyjaśnień i ustaleń powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powtórnym rozpoznaniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, dokonując stosownych ustaleń i ocen okoliczności sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.