Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1069/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.11 a ust.1,art.12 ust.1,2,4 pkt.2 , art.12 ust.4a ,art.22 ,art.23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art.4 pkt.3 b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie Wojewody z dnia 27 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 340 /trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r. znak: [....] sprostowanym postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [....] , Starosta K. orzekł:

w pkt 1 - o zobowiązaniu Gminy K. do zwrotu kwoty 159,90 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt dziewięć 90/100) stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończony decyzją Starosty K. z dnia 30 listopada 2012 r. nr [....] , orzekającą: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [....] Spółka z o. o. z siedzibą w W. , w wysokości 69 789,00 zł (słownie złotych: sześćdziesiąt dziewięć tysięcy siedemset osiemdziesiąt dziewięć 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0129 ha powstałą z podziału działki nr [....] obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. objętą księgą wieczystą [....] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K. , decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 15.11.2010 r. znak [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa połączenia drogowego pomiędzy ul. [....] (z małym rondem) i rozbudowa ul. [....] w K. wraz z infrastrukturą techniczną". W punkcie 2 o wypłacie ustalonego w punkcie l odszkodowania w wysokości 69 789,00 zł (słownie złotych: sześćdziesiąt dziewięć tysięcy siedemset osiemdziesiąt dziewięć 00/100) w całości na rzecz spółki [....] Spółka z o. o. z siedzibą w W. , wpisana do Krajowego Rejestru Sadowego nr [....] ; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. i w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania;

w pkt 2 - o tym, że kwotę 159,90 zł wymienioną w punkcie 1 należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w K. nr [....] w terminie 14 dni - licząc od dnia, w którym mniejsze postanowienie stanie się ostateczne oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., iż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), "Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18." Jak ponadto zauważył organ I instancji, "stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." W końcowej części uzasadnienia Starosta K. zwrócił również uwagę na treść art. 264 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów posterowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia."

Na powyższe postanowienie w dniu 10 grudnia 2012 r. zażalenie złożyła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. W zażaleniu skarżący przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż "obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a.

Rozpoznając powyższe zażalenie Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. znak: [....] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy, dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z ww. inwestycją drogową Starosta K. zawarł - na podstawie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z póz. zm.) umowę na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość nieruchomości przejętych na podstawie ww. decyzji nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2010 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa połączenia drogowego pomiędzy ul. [....] (z małym rondem) i rozbudowa ul. [....] w K. wraz z infrastrukturą techniczną" z rzeczoznawcą majątkowym, Panią M.G. , na dokonanie wyceny nieruchomości oraz sporządzenie operatów szacunkowych dla działek zajętych pod inwestycję drogową, o której mowa wyżej. Całkowity koszt wykonania zlecenia (dotyczący stu odrębnych postępowań) wyniósł 15 990,00 zł brutto, w związku z czym organ I instancji ustalił koszt każdego z tych postępowań na kwotę 159,90 zł brutto.

Zdaniem Wojewody regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale 1 - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Wojewoda zwrócił uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania nabycia własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę przez podmioty publicznoprawne, tj. z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii.

Organ odwoławczy podkreślił, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Organ podniósł, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda zwrócił uwagę, iż art. 22 ust. 1 ustawy swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1246/10.

Podsumowując, organ stwierdził, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Tym samym postanowienie organu I instancji - jako prawidłowe - należało utrzymać w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj: art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (dalej: u.f.i.t.l) przez ich błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że pod pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości", o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. rozumieć należy także koszty sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowych, co skutkowało uznaniem w oparciu o przepis art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l., że koszty te winna ponieść strona skarżąca na zasadzie wyjątku od zasady określonej w art. 262 § 1 k.p.a., stanowiącej, że koszty postępowania wynikające z ustawowego obowiązku organu administracji ponosi organ administracyjny.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, a to: art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia kosztów sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego, na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowych, w sytuacji gdy koszty te wynikają z ustawowego obowiązku organu administracji prowadzącego takie postępowanie i w związku z tym winny być poniesione w całości przez organ administracyjny, przy jednoczesnym braku przepisu szczególnego wobec art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który nakładałby obowiązek poniesienia wskazanych kosztów przez stronę skarżącą.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 264 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej koszty postępowania i obciążającej kosztami postępowania stronę skarżącą, w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji, gdyż koszty postępowania związane ze sporządzeniem przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego na okoliczność wysokości odszkodowania w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowych wynikają z ustawowego obowiązku organu administracji prowadzącego takie postępowanie i w związku z tym winny być poniesione w całości przez ten organ.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że koszty postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] , nie powstały z winy strony skarżącej. Koszty te nie powstały także na żądanie strony skarżącej, gdyż strona skarżąca nie wnioskowała o sporządzenie dowodu z operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania. W tej sytuacji można tylko rozważać, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie zostały poniesione w interesie strony skarżącej. Niemniej jednak, jak podkreśliła strona skarżąca, z przepisu art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że strona postępowania administracyjnego może zostać obciążona kosztami postępowania administracyjnego poniesionymi "w interesie lub na żądanie strony" dopiero wówczas, gdy koszty te nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. A contrario, jeśli koszty zostały poniesione "w interesie lub na zadnie strony", lecz powstały na skutek działania organu administracyjnego w ramach wypełniania ustawowego obowiązku, koszty te ponosi organ administracji.

Strona skarżąca podkreśliła, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06). W ocenie strony skarżącej taka regulacja szczególna nie istnieje w odniesieniu do postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą dla celów realizacji inwestycji drogowej. W szczególności nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l.

Strona skarżąca wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej.

Jak zauważyła strona skarżąca, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy.). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na poparcie powyższego stanowiska strona skarżąca powołał m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 433/11, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1617/10, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1547/10, z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 177/10, z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 170/10.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, ponieważ wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia opierają się na błędnej wykładni przepisów, dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U, z 2008 r., Nr 193, poz. 1194).

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły we wszczętym z urzędu postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0129 ha powstałą z podziału działki nr [....] obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. objętą księgą wieczystą [....] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K. , decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 15.11.2010 r. znak znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa połączenia drogowego pomiędzy ul. [....] a ul. [....] (z: małym rondem) i rozbudowa ul. [....] w K. wraz z infrastrukturą techniczną".

Zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, jak i w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod tę drogę nieruchomość toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność gminy (art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 w/w ustawy). Decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w przypadku drogi gminnej właściwy miejscowo starosta (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 wskazanej ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, ponoszone są w sposób określony przepisami o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r., Nr 267, póz. 2251), do której odsyła art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą (art. 1 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowią we wskazanym wyżej zakresie regulację szczególną w odniesieniu do przepisów Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Rozstrzygnięcia wymaga zakres pojęcia "koszty nabycia nieruchomości pod drogi", użytego w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w szczególności zaś stosunek, w jakim pozostaje to sformułowanie do pojęcia kosztów postępowania administracyjnego, jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego.

Stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art, 22 ust. 1 ustawy) jest szersze znaczeniowo od pojęcia "kosztów postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania" i które nakazuje traktować koszty postępowania jako część kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jest nieuprawnione.

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do zasad ustalania i ponoszenia kosztów postępowania, mającego za swój przedmiot ustalenie odszkodowania. Brak jest w tej ustawie przepisu, który wprost regulowałby omawiane zagadnienie. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 22 ust. 1 ustawy, albowiem posługuje się on pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Zasady ogólne, dotyczące zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego zawierają przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W świetle powyższego zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, w szczególności zaś zasada ta odnosi się do tych kosztów i wydatków, które wynikają z realizacji ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jedynie wyjątkowo i pod ściśle przez ustawę określonymi warunkami kodeks postępowania administracyjnego pozwala kosztami postępowania obciążać stronę. Wyjątkowy charakter przepisów, które obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania obciążają jego strony oznacza przede wszystkim to, że obowiązek taki winien każdorazowo wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Jednocześnie, przepisy statuujące takie wyjątki nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający, to jest w sposób prowadzący do objęcia zakresem ich zastosowania sytuacji wyraźnie w tych przepisach nie wskazanych. Analiza cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, gmina posiada status strony. Gmina działa w tym postępowaniu jako osoba prawna, w interesie własnym, na takich zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Organem prowadzącym postępowanie i mającym kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania jest właściwy miejscowo starosta. Wyrażony przez organy orzekające w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym koszty postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną ponosi nabywająca własność takiej nieruchomości gmina jest nietrafny. Zapatrywanie to opiera się na rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy, którą to zasadę można wywieść z przepisów Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto nie znajduje wystarczającego wsparcia w wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje -z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości zajmowanej pod drogę obciąża więc - z mocy powołanych wyżej przepisów - organy prowadzące postępowanie i zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to organy te zobowiązane są ponieść wynikające stąd koszty. Oceny tej nie może zmienić akcentowany w uzasadnieniu zapadłych w sprawie orzeczeń organów obu instancji fakt, że to gmina jest beneficjentem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania. Korzyść, jakiej spodziewa się strona w związku z prowadzonym postępowaniem może być - przy spełnieniu innych jeszcze kryteriów i warunków - przesłanką ustalenia jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Nie może ona jednak być rozstrzygająca dla ustalania podmiotu obowiązanego do poniesienia kosztów postępowania. Skoro w postępowaniu tym organ ma obowiązek określić wysokość odszkodowania, zachowując przy tym wszystkie reguły dotyczące ustalania wysokości odszkodowań uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, to na nim ciąży obowiązek poniesienia tych kosztów.

Obowiązek strony do poniesienia kosztów postępowania, jako wyjątek od ustalonej przepisami k.p.a. zasady ogólnej winien mieć swą podstawę w jednoznacznie sformułowanym przepisie prawa. Oparcie tego obowiązku na analogii z innymi przepisami uznać należy za nieuprawnione. Wbrew stanowisku organów podstawy do obciążenia gminy obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Koszty nabycia nieruchomości, o jakich mowa w tym przepisie nie obejmują kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wykładnia prowadząca do wniosków przeciwnych ma cechy wykładni rozszerzającej - niedopuszczalnej w odniesieniu do przepisów wprowadzających wyjątki od reguły. Prawidłowy sposób rozumienia przepisu art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że na "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" składa się kwota odszkodowania (art. 22 ust. 1) oraz kwoty przeznaczone na nabywanie nieruchomości znajdujących się poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych (art. 13 ust. 2 ustawy). Do zasad ponoszenia tych właśnie kosztów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w skład tych kosztów wchodzą także koszty postępowania.

Tezę powyższą wspiera fakt, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Uznać należy, że zastosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 lutego 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ ostatnio cytowana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia nabywania nieruchomości. Rozumiane w ten sposób - przy stosowaniu odpowiednio przepisu art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami - pojęcie "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi" nakazuje uznać przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. za normę o charakterze materialno-prawnym, która nie modyfikuje w żaden sposób reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego określonych przepisami Działu IX k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. W pkt II wyroku - na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jego uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 100 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego strony przed sądem administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).