Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1220/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40  ust. 12
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r., nr SKO.Dr/4122/98/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. kwotę 1027,00 zł (słownie: tysiąc dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. spółka z o.o. we W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6.05.2024 r. (nr SKO.Dr./4122/98/2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 31.01.2024 r. (nr 64/P/PK/KR/TŻ/24/ZDMK), którą ustalono i nałożono na skarżącą karę pieniężną 2 764,88 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. Na podstawie ustaleń kontroli z 23.06.2022 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej, tj. ul. K. w K. (działka nr [...] obr. [...], j.ewid. K.) przez słup ogłoszeniowy typu "okrąglak". Wymiary słupa – dokonując pomiarów dalmierzem laserowym – ustalono jako: średnica 1,11 m; wysokość 3,07 m; całkowita powierzchnia reklamowa 10,7 m2. Organ wskazał, że słup został umieszczony na chodniku bez zezwolenia zarządcy drogi. Protokół kontroli zawierał zdjęcie słupa z naklejką "R., nr [...]" (k. 38 v). W dniach 29.06., 04.07., 07.07., 11.07., 18.07 oraz 26.07. 2022 r. organ przeprowadzał kolejne, udokumentowane zdjęciami, kontrole przedmiotowego słupa. W dniu 3.08.2022 r. ustalił, że przedmiotowy słup reklamowy został usunięty.

2. W toku postępowania organ I instancji pozyskał do akt sprawy:

– pismo A. sp. z o.o. z 14.08.2023 r. (k. 8) wraz z załącznikami będące odpowiedzią na pismo ZDMK z 07.08.2023 r. (brak tego ostatniego pisma w aktach) informujące m.in. o nieposiadaniu w jej aktywach żadnych nośników reklamowych i niezarządzaniu słupami i tablicami reklamowymi. W piśmie wskazano, że A. w dniu 09.06.2020 r. poinformowała Zarząd Dróg Miasta Krakowa o podpisaniu wraz ze skarżącą umowy zakupu-sprzedaży słupów i tablic reklamowych. Na podstawie tej umowy to skarżąca kontynuowała dotychczasową działalność A. w zakresie plakatowania. A. podkreśliła, że pomimo upływu kilku lat od zawarcia ww. umowy, niektóre nośniki reklamowe nadal posiadają nieaktualne oznaczenie właściciela;

– wydruki ze stron internetowych z 2020 r. (k. 10) informujące o zawarciu umowy między A. sp. z o.o. a skarżącą, na podstawie której skarżąca przejęła słupy i tablice ogłoszeniowe;

– pismo z 26.04.2023 r. (k. 20) otrzymane od [...] Centrum Kultury (stanowiące odpowiedź na pismo w sprawie plakatów umieszczonych na urządzeniu reklamowym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. M. w K.) o zawartej ze skarżącą umowy na usługi sukcesywnego plakatowania w 2023 r. Podmiot ten wskazał, że skarżąca oświadczyła o posiadaniu tytułów prawnych do wszelkich znajdujących się w wykazie słupów reklamowych (stanowiącego załącznik nr 3 do umowy) oraz o ich posadowieniu za zgodą zarządców lub właścicieli nieruchomości. Do pisma został załączony wykaz słupów reklamowych, na którym znajdował się także słup nr [...], al. M. Plac [...];

– umowę zawartą przez skarżącą z Centrum Kultury [...] w K. 25.08.2022 r. (k. 23) w zakresie kompleksowej usługi polegającej na druku plakatów oraz zapewnieniu ich ekspozycji na nośnikach reklamowych (w dniach 25.08.2022 r. – 31.08.2023 r.) będących w dyspozycji skarżącej. Integralnym załącznikiem do tej umowy był wykaz nośników na terenie Krakowa znajdujących się w dyspozycji skarżącej. Sporne urządzenie reklamowe wymienione zostało w załączniku do umowy pod pozycją: K., [...] Al. M. Plac [...];

– umowę z 30.09.2021 r. (k. 26) przekazaną przez Akademię [...] w K., na podstawie której skarżąca zobowiązała się do wykonania usługi plakatowania w okresie od 01.10.2021 r. do 31.07.2023 r. na nośnikach reklamowych. W wykazie tych nośników znajdował się również słup nr [...] Al. M. Plac [...];

– oświadczenie z 26.07.2022 r. (k. 18) sporządzone przez P. M. dotyczące ekspertyzy słupów plakatowo-reklamowych, która została wykonana na zlecenie skarżącej. Do oświadczenia dołączono wykaz nośników reklamowych, na którym widnieje słup plakatowo-reklamowy o nr [...] Al. M. Plac [...];

3. Decyzją z 31.01.2024 r. organ I instancji ustalił i nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego na przedmiotowej działce w dniach od 23.06.2022 r. do 26.07 2022 r. powierzchnią reklamową 10,70 m2. Stawkę 0,76 zł za metr kwadratowy powierzchni reklamowej organ przyjął za uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. nadany uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. nr XLVIII/1316/20 Dz.Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7323), zaś karę wymierzył w wysokości dziesięciokrotności otrzymanej w ten sposób sumy, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: u.d.p.). Organ ustalił, że właścicielem urządzenia reklamowego jest spółka, o czym świadczą pozyskane przez organ dokumenty od podmiotów publicznych (por. punkt 2 niniejszego uzasadnienia) oraz umieszczona na spornym słupie naklejka "R." z numerem telefonu oraz numerem słupa. Przedmiotowa działka w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem "Bz" i – jak zaznaczył organ – w części, na której wybudowany jest chodnik, została zajęta pod pas drogowy ul. K. Granica pasa drogowego została wykreślona na mapie wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM przez Dział Geodezji Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 03.08.2022 r. stwierdzono, że sporny słup został usunięty z pasa drogowego. Końcowo stwierdził, ze nie zachodzą przesłanki z art. 189f k.p.a. pozwalające na odstąpienie od nałożenia kary.

4. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. wskazując, że wszelkie okoliczności faktyczne i prawne przesądzają o tym, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny,

b) art. 9 k.p.a. poprzez niesłuszne wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą,

c) art. 77 k.p.a. poprzez nieprzedłożenie żadnego dowodu świadczącego o tym że to skarżąca jest odpowiedzialna za umieszczenie urządzenia reklamowego we wskazanej przez organ lokalizacji,

d) art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności w celu wykazania rzeczywistych odległości, wymiarów i lokalizacji słupa we wskazanej przez organ lokalizacji, jak też błędne uznanie, że właścicielem słupa jest skarżąca, podczas gdy organ nie przedłożył na tę okoliczność żadnego dowodu,

e) art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakładającej na spółkę karę pieniężną,

f) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej podczas gdy organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny,

g) naruszenie art. 20 pkt. 6-10 Ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że organ nie ustalił, iż to skarżąca jest właścicielem spornego słupa albo że była odpowiedzialna za jego umieszczenie w przedmiotowej lokalizacji. Zaznaczono, że umowa udostępniona przez Akademię [...] nie może stanowić dowodu, albowiem nie została zawarta w niej informacja, że to skarżąca jest właścicielem nośników wskazanych w załączniku do tej umowy. Podkreśliła spółka, że organ nie przedłożył żadnego pomiaru, z którego wynikałoby posadowienie słupa w lokalizacji wskazanej w decyzji, ani też nie przedstawił żadnych wiarygodnych wyliczeń odległości umieszczenia słupa we wskazanej przez organ lokalizacji.

5. Decyzją z 6.05.2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołało art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wyjaśniło, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny to spowodowały. Następnie SKO w Krakowie wskazało, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego (a takim też jest np. chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika) konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego. W sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji kartograficznej, z której wynika bezsprzecznie to, iż zajęcie danego terenu następuje w granicach pasa drogowego. Materiał dowodowy powinien zatem zawierać mapy (oryginalne lub potwierdzone za zgodność z oryginałem), na których w czytelny sposób winny być zaznaczone linie rozgraniczające pas drogowy oraz zakreślone miejsce, w którym pas drogowy został lub ma zostać zajęty (np., wyrok WSA w Warszawie z 8.03.2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2188/20).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego braku w aktach sprawy dowodów, że to spółka jest właścicielem spornego słupa Kolegium Odwoławcze wskazało, że w podobnej sprawie pozyskało do akt sprawy dowody potwierdzające ustalenia organu I instancji. SKO zwróciło uwagę na znajdujące się w aktach umowy zawarte z Centrum Kultury [...] i Akademią [...], do których załączono wykaz nośników reklamowych (w tym spornego słupa) należących do skarżącej spółki, a także na informację na stronie internetowej skarżącej o przejęciu w 2020 r. słupów i urządzeń reklamowych od innego podmiotu.

Następnie Kolegium wskazało, że dokonało weryfikacji wysokości kary i stwierdziło, że została ona obliczona prawidłowo. Zdaniem SKO, nie budził wątpliwości przyjęty w decyzji I instancji okres zajęcia pasa drogowego. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189f § 2 k.p.a.

6. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty zasadniczo zbieżne z treścią odwołania (por. punkt 4 uzasadnienia). Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na domysłach i przypuszczeniach, bowiem z żadnego dowodu załączonego do materiału dowodowego nie wynika jakoby właścicielem spornego słupa była spółka. W ocenie skarżącej, umowy zawierane przez nią z innymi podmiotami nie mają nic wspólnego z przedmiotowym postępowaniem, a ponadto organ nigdzie nie wskazuje dokumentu, z którego wynika ze przedmiotowe aktywa - nabyte od A. sp. z o.o. - stanowią słupy reklamowe.

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu albowiem przyjęty przez orzekające organy administracji stan faktyczny kontrolowanej sprawy ustalony został z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że o zakresie koniecznych w danej sprawie ustaleń faktycznych organu administracji każdorazowo decyduje norma prawa materialnego, mająca w tej sprawie zastosowanie. W kontrolowanym przypadku materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r., poz. 320; dalej u.d.p.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy – wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, iż podstawowym obowiązkiem organu administracji orzekającego o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest bezsprzeczne ustalenie tego, że grunt zajęty przez dany podmiot - stanowi pas drogowy.

W kontrolowanej sprawie orzekające organy administracji obu instancji przyjęły, że skarżąca spółka zajęła pas drogowy drogi publicznej – ul. K. w K. (dz. nr [...]) poprzez umieszczenie - w stwierdzonym okresie - słupa reklamowego o ustalonej (obliczonej) przez organ powierzchni reklamowej. Fakt, iż sporny słup reklamowy (oznaczony numerem [...]) znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej ul. K. w K. – wynikać miał z pozyskanych przez organ materiałów geodezyjnych, w tym z map dołączonych do akt kontrolowanej sprawy. W ocenie Sądu, analiza tych map nie pozwalała jednak na jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenie, że przedmiotowy słup reklamowy w ogóle znajduje się w pasie drogowym.

Dostrzec bowiem należy, iż na znajdującej się w aktach sprawy mapie ewidencyjnej (k. 35), kolorem czerwonym wyrysowana została granica pasa drogowego. Granica ta biec ma po łuku, a słup skarżącej spółki znajdować się miał po zewnętrznej części łuku, od strony drogi. Powyższe przemawiałoby za wnioskiem, iż sporny słup rzeczywiście znajdowałby się w pasie drogowym. Z kolei na załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej (k. 34), granica pasa drogowego wyrysowana została kolorem żółtym. Odmiennie niż w przypadku mapy ewidencyjnej, oceniany słup miałby znajdować się po wewnętrznej stronie wyrysowanego łuku obrazującego przebieg granicy pasa drogowego, tj. od strony parku. Umiejscowienie słupa od wewnętrznej strony granicy pasa drogowego wskazuje natomiast na to, że urządzenie to znajdowałby się on już poza tym pasem. Każda zatem z analizowanych obecnie map odmiennie obrazuje położenie spornego słupa reklamowego, w pierwszym przypadku, znajdowałby on się w pasie drogowym, w drugim natomiast, leżałby już poza obszarem tego pasa. Rozbieżności te i wynikające z nich wątpliwości wykluczały możliwość stwierdzenia, że kluczowa dla sprawy okoliczność (tj. lokalizacja słupa w pasie drogowym) została przez organy administracji ustalona jednoznacznie i z poszanowaniem art. 7 i art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Jak przy tym wyżej wskazano, warunkiem wymierzenia kary pieniężnej w tej sprawie było stanowcze stwierdzenie, iż zajęty został pas drogowy (poprzez umieszczenie w nim słupa ogłoszeniowego), a okoliczność ta, w świetle poczynionych wyżej rozważań i ocen, nie jawi się jako oczywista. Fakt zaś posadowienia przedmiotowego słupa w pasie drogowym nie wynikał nawet także z ujętego w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia działki nr [...], na której miał on się znajdować. Dostrzec bowiem trzeba, że działka ta nie ma oznaczenia drogowego ("dr"), lecz stanowi teren rekreacyjny "Bz". Wskazane ostatnio oznaczenie działki w ewidencji gruntów i budynków nie wykluczało przyjęcia, iż część tej działki rzeczywiście stanowi pas drogowy drogi publicznej, niemniej jednak okoliczność ta winna wynikać z precyzyjnych ustaleń i jednoznacznych stwierdzeń organu, których w tej sprawie bez wątpienia zabrakło.

Nadto, w kontekście dołączonych do akt dowodów, budzi wątpliwości przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji ustalenie, iż sporny słup ogłoszeniowy nr [...] znajdował się w pasie drogowym ul. K. Jak bowiem wskazano w części historycznej uzasadnienia umowy zawarte przez skarżącą spółkę z reklamodawcami oraz ekspertyza techniczna z 26.07.2022 r. odwołują się do słupa reklamowego skarżącej spółki znajdującego się na al. M. i Placu [...]. Na taką też lokalizację naprowadzają oceniane wyżej mapy. W tych okolicznościach nie jest zatem jasne przyjęcie przez organ, że słup skarżącej zajął pas drogowy ul. K.

Ogół tych wątpliwości nakazywał stwierdzić, że stan faktyczny tej sprawy nie został należycie ustalony, co wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd w pkt I. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych aktów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). Zarzuty skargi korelujące z przedstawionymi rozważaniami Sąd uznał za trafne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów administracji będzie ustalenie - wszelkimi możliwymi, na obecnym etapie postępowania środkami dowodowymi - okoliczności kluczowych z perspektywy dopuszczalności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym precyzyjne ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego z dokładnym odniesieniem tego obszaru do miejsca, w którym usytuowany miał być sporny słup reklamowy skarżącej spółki. Ustalenia w tym względzie rzutować będą na ocenę tego, czy skarżąca w ogóle zajęła pas drogowy, a jeśli tak, to której ulicy. Organ winien nadto dokonać ponownej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie z perspektywy ich przydatności dla tego postępowania. Z zaskarżonej decyzji istocie nie wynika to, jakie znaczenie dla stwierdzenia możliwości wymierzenia kary pieniężnej w tej sprawie przypisuje organ faktowi nabycia przez skarżącą od A. - bliżej niezidentyfikowanych słupów reklamowych.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 223 r. poz. 1964).