Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 869/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 5 i par 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Banku [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Banku [...] S.A. w K. kwotę 757zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygnatura IISA/Kr 869/12

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalił na wniosek inwestora W.B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"budowa stacji obsługi mechanicznej pojazdów, placu manewrowego, parkingu, dróg wewnętrznych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] obr. [...] wraz z budową szamba i zbiornika na ścieki przemysłowe na działce nr [...] obr [...] w K",

W uzasadnieniu wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą". Organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania przestrzennego i ustalił, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 59 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń spółki Zakłady [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. dotyczących braku dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, organ l instancji wskazał, iż nie wszystkie działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym muszą posiadać dostęp do drogi publicznej, wystarczy bowiem, aby jedna działka (część działki) posiadała dostęp do drogi publicznej. Wskazano, iż terenem inwestycji objęto działki nr [...] ,[...] [...],[...] [...] ,[...] obr. [...] , teren ten posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejąca drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] . Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora - działka nr [...] jest obecnie urządzona i na jej terenie znajduje się asfaltowa droga prowadząca do działki nr [...] . Wskazano, iż w księdze wieczystej dla działki nr [...] obr. [...] (objętej terenem inwestycji) ujawniono uprawnienie wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na działce nr [...] obr. [...] . Przedmiotowe ograniczone prawo rzeczowe dotyczy ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i Przechodu przez działki nr [...] i nr [...] na odcinku umożliwiającym dojazd do działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Banku [...] S.A - adwokat M.T. wskazując, iż zaskarżona decyzja narusza Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 marca 2011 r. obejmuje nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] , tymczasem część obszaru inwestycji, tj. dz. nr [...] , znajduje się poza granicami obszaru analizowanego, zatem obszar analizowany nie został wytyczony choćby w odległości minimalnej od granicy wskazanej działki. Ponadto organ pominął w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji kwestie związane ze sposobem wyznaczania granic obszaru analizowanego. Dalej wskazano, iż decyzja nie zawiera żadnej informacji o lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji, w szczególności położenia na konkretnie wskazanych działkach. Podniesiono, iż Odwołujący się jest użytkownikiem wieczystym działki nr [,....] , która stanowi część inwestycji, zatem ma prawo uzyskania informacji w jaki sposób Wnioskodawca planuje wykorzystać tę działkę.

Odwołujący zarzucił organowi l instancji błędne rozumienie pojęcia "działka sąsiednia". Otóż działki nr [...] i [...] stanowiące teren inwestycji traktowane są przez organ l instancji jako działki sąsiednie. W ocenie Odwołującego przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana inwestycja.

W dalszej kolejności Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W ocenie pełnomocnika inwestora pogląd organu l instancji "iż nie wszystkie działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym musza posiadać dostęp do drogi publicznej - wystarczy aby jedna działka posiadała dostęp do drogi publicznej" , jest odosobniony i sprzeczny z obowiązującą linią orzeczniczą. W/w wskazał również na opinię ZIKiT z dnia 23 sierpnia 2011 r, z której wynika, iż na części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] brak jest urządzonej drogi.

Ponadto zwrócono uwagę na niewystarczające uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego, a także nie wskazanie przez organ l instancji na żadną umowę w tym zakresie. Dalej wskazano, iż wyznaczone przez urbanistę wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej nie znajdują oparcia w sporządzonej analizie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 11.03.2011 r. W dniu 23.03.2011 r. pełnomocnik inwestora został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym m. in. do prawidłowego określenia zakresu i terenu inwestycji. Po skorygowaniu wniosku, w dniu 11.04.2011 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa stacji obsługi mechanicznej pojazdów, placu manewrowego, parkingu, dróg wewnętrznych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z .budową szamba i zbiornika na ścieki przemysłowe na działce nr [...] obr. j. w. w rejonie ul. [...] w K". Wystąpiono o uzyskanie opinii wymaganych do rozpatrzenia sprawy. Wydział Kształtowania Środowiska UMK w piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r. wskazał, iż aktualna pozostaje decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie pismem z dnia 11 maja 2011 r. i 4 sierpnia 2011 r. zaopiniował pozytywnie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zaopiniował pozytywnie zamierzenie inwestycyjne - opinia z dnia 30 sierpnia 2011 r. wskazując, iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez działki nr [...] ,[...] [...] [...] Obr [...] pod warunkiem uzyskania służebności przechodu/przejazdu, prawa do dysponowania terenem w/w działek na cele obsługi komunikacyjnej od ich właścicieli.

Wskazano, ze w myśl art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów na działkach sąsiednich : dz. nr [...] ,[...] [...] ,[...] obr. [...] . Ponadto, zaskarżona decyzja zawiera: załącznik mapowy, sporządzony na mapie w skali 1:1000, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 2) oraz wyniki wyżej wspomnianej analizy w postaci tekstowej i graficznej (załączniki nr 3 i 4) oraz warunki zabudowy (załącznik nr 1). W tym zakresie kwestionowana decyzja określa między innymi wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując, iż realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, jak również ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust.1 ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wskazano, że granice obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalając wytyczne do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, przyjęto, że dokonane wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Obszar analizowany wyznaczony został szerzej, niż wymagane w tej sytuacji minimum - w odległości 90 m w kierunku zachodnim, 120 -140 w kierunku północnym i południowym oraz ok. 170 m w kierunku zachodnim, co jak wskazał urbanista pozwoliło na właściwa analizę istniejących uwarunkowań przestrzennych. Wyznaczony obszar analizowany sięga po stronie wschodniej do drogi publicznej ul. [...] obejmując w części północnej dość ekstensywnie zabudowane działki o pierwotnej funkcji zaplecza techniczno -magazynowego przedsiębiorstw głównie branży budowlanej, a w części południowej otwarte niezabudowane tereny na obrzeżu osiedla zabudowy wielorodzinnej.

W przypadku ustalenia przez organ l instancji obszaru analizowanego, w oparciu o minimum (nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów), w obszarze analizowanym znajdowały by się jedynie niewielka część działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji.

Odnosząc się do podnoszonej przez Odwołującego kwestii braku szczegółowego opisu planowanej inwestycji, a w szczególności rozmieszczenia planowanych budynków wskazano, iż dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m. in. na temat usytuowania budynków, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów, ze wskazaniem wymiarów rzędnych i wzajemnych odległości budynków, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu. Jednocześnie wskazano, że na stronach 45 i 44 akt niniejszego postępowania znajduje się przedłożona przez inwestora mapa sytuacyjno .-wysokościowa określająca planowane rozmieszczenie poszczególnych elementów zabudowy, zgodnie z którą na działce nr[...] i części działki [...] przewidywana jest budowa stacji obsługi samochodowej, na działce nr [...] planowana są parkingi, na działce nr [...] oraz [...] droga dojazdowa, natomiast przez niewielkie fragmenty działki nr [...] i działki nr [...] planowane są przyłącza wody i kanalizacji, natomiast nie przewidziano tam żadnych zabudowań.

Odwołujący zwrócił uwagę, iż organ l instancji działki nr: [...] i[...] objęte terenem inwestycji wskazał jako działki sąsiednie, co w jego ocenie nie jest prawidłowe, gdyż przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana inwestycja. Kolegium wyjaśniło, iż z wniosku inwestora wynika jednoznacznie, iż na w/w działkach nie planowane są obiekty budowlane. Niewielkie fragmenty tych działek zostały objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, z uwagi na pierwotne brzmienie wniosku inwestora: "budowa stacji obsługi mechanicznej pojazdów z instalacjami wodociągowymi, kanalizacji, elektroenergetyczną, budynki stacji trafo, placu manewrowego, parkingu, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] oraz budowa sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] ,[...] [...] [..] , przyłącza elektroenergetycznego na działce nr [...], przyłącza wody na działkach nr [...] ,[...] , przyłącza kanalizacji opadowej na działce nr [...] , szamba i zbiornika na ścieki przemysłowe na działce nr [...] obr. [...] w K".

Pismem z dnia 23.03.2011 r. organ i instancji wzywając inwestora do uzupełnienia wniosku wskazał, iż instalacje wewnętrzne i przyłącza infrastruktury technicznej nie podlegają ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też należy je wyłączyć z zakresu inwestycji. Inwestor dokonał korekty wniosku, pozostawiając jednak granice terenu inwestycji bez zmian. Niemniej jednak nie ma to znaczenia na wynik mniejszego postępowania. Ponadto jak wynika z wypisu skróconego z rejestru gruntów - użytkownikiem wieczystym dz. nr [...] są Zakłady Usługowe "[...]sp. z o.o., natomiast dz. nr [...] użytkownikiem wieczystym jest Odwołujący się, zatem możliwości zagospodarowania fragmentu tej działki przez inwestora są znikome. Wskazano, iż również działka nr [...] stanowiąca niewielką część terenu inwestycji, której część znajduje się poza obszarem inwestycji, nie wpływa na wadliwe wyznaczenia przez organ l instancji obszaru analizowanego. Otóż podobnie jak dz. nr [...] i [...] teren inwestycji obejmuje zaledwie niewielki fragment dz. nr. [...] w porównaniu do jej całej powierzchni, na którym nie planowane są żadne zabudowania. Zatem nie istniała konieczność dalszego rozszerzania obszaru analizowanego. Ponadto zgodnie z wypisem ze skróconego rejestru gruntów, właścicielami dz. nr [...] są Państwo M. i W.B.

Odnosząc się do poszczególnych elementów analizy urbanistyczno -architektonicznej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego* wskazano, że linia zabudowy wzdłuż drogi publicznej - ul. [...] zabudowa (obiekty Urzędu Skarbowego, zespół zabudowy wielorodzinnej) sytuowana jest wzdłuż ulicy kształtując jej pierzeje. Budynek Urzędu znajduje się w odległości 20 m od krawędzi jezdni, natomiast dalsze budynki cofnięte są w głąb, po drugiej stronie ulicy zespół budynków zabudowy wielorodzinnej znajduje się w odległości ok. 20 - 22 m od krawędzi jezdni. Główna bryła budynku Urzędu Skarbowego od strony południowej znajduje się w odległości 10 m od krawędzi jezdni urządzonej na cz. dz. nr [...] drogi dojazdowej, dojazd do pozostałych budynków odbywa się poprzez działki nr [...] i [...] bez wydzielonej drogi dojazdowej. Teren inwestycji znajduje się w oddaleniu od drogi publicznej, natomiast droga dojazdowa w rejonie terenu inwestycji kończy się w sąsiedztwie jego wschodniej granicy (część terenu, na którym przewidziano przedłużenie dojazdu). Stwierdzono brak możliwości do wyznaczenia linii zabudowy zarówno od ul. [...] jak i w/w drogi dojazdowej. Zatem linia zabudowy wyznaczona została wzdłuż południowej granicy terenu (w jego granicach), gdzie przebiega wąska droga gruntowa na działce nr [...]\ w odległości nie mniejszej niż 6 m od południowej granicy terenu inwestycji.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 2 % (dz. nr [...] do 35 % (dz. nr [...] ), natomiast średni wskaźnik zabudowy wynosi 14 %. Z uwagi na niewielką, w porównaniu do przeważającej części nieruchomości powierzchnię terenu inwestycji, dla terenu działek nr [...] i [...] wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy od 14-35 %, tj. pomiędzy wartością średnią, a maksymalną. Wskazano, że działki, które brano pod uwagę przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, znajdują się w załączonej do analizy tabeli zawierającej zestawienia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

W punkcie dotyczącym szerokości elewacji frontowej autor analizy wskazał, iż średnia szerokość elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] wynosi: 80 m -Urząd Skarbowy, 24 m - drugi budynek US na dz. nr [...], 66 m - budynek wielorodzinny na dz. nr [...]. Z uwagi jednak na znaczne oddalenie terenu inwestycji od drogi publicznej wskazane powyżej parametry nie mają oddziaływania przestrzennego na planowaną inwestycję. Istotne znaczenie mają występujące w obszarze szerokości elewacji frontowe elewacji południowych zabudowy na działkach w północnej części obszaru, widoczne od strony osiedla wielorodzinnego [...] i terenów otwartych i kształtują się od 18 do 55.m (zabudowa o charakterze trwałym) i od 4 - 36 m (inne budynki - sytuowane w pierwszej linii zabudowy) - zgodnie z załączoną do analizy tabelą. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków o charakterze trwałym wynosi 36,4 m, natomiast drugiej grupy - 11,75 m, zatem dla budynku stacji wyznaczona została szerokość elewacji frontowej w przedziale od 12 do 48.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyznaczona została w przedziale: od 6 m do 10,5 m, tj. w nawiązaniu do górnego parametru występującego w zabudowie jednokondygnacyjnej oraz głównej bryły budynku na dz. nr [...].

Odnośnie geometrii dachu jak wskazano w analizie w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, spotykane są tez proste dachy połaciowe, dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczono dach płaski, z możliwością doświetlenia poprzez świetliki dachowe.

Wskazano, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...], lecz dostęp pośredni poprzez działki nr [...] i [...] (objęte granicami terenu inwestycji) oraz urządzoną drogę na działkach sąsiednich nr [...] i [...] . Wskazano, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Odwołującego, iż wszystkie działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym muszą posiadać dostęp do drogi publicznej. Dwie największe działki objęte teren inwestycji : dz. nr [...] i nr [...] posiadają dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrznej [...] (do której obie przylegają) i następnie przez drogę wewnętrzną nr [...] dla której ustanowione zostały odpłatne służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...] , natomiast pozostałe działki objęte terenem inwestycji: dz. nr [...] ,[...] [...] [...] jak już wskazywano poprzednio stanowią niewielkie fragmenty w porównaniu do ich całkowitych powierzchni, nie są i nie mogą zostać przeznaczone pod obiekty budowlane ( są to działku w większości zabudowane).

Odnośnie braku wystarczającego uzbrojenia terenu planowanej inwestycji, Kolegium wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę szamba i zbiornika na ścieki przemysłowej na działce nr [...], natomiast warunki techniczne na odprowadzanie wód opadowych z dz. nr [...] ,[...] [..] obr. [...]zostały zawarte w piśmie ZIKiT z dnia 14.01.2011 r. , nr [...] i zachowują one swą ważność 2 lata od daty ich wystawienia.

Z decyzją tą nie zgodził się [...] SA i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji organu II Instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 KPA poprzez pominiecie twierdzeń strony i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią okoliczności, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w stosunku do terenu nieposiadającego dostępu do drogi publicznej,

§ 3 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie ze granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo wyznaczone przez organ l Instancji.

§ 5 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że organ prawidłowo wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy ,

§ 6 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie że organ l Instancji prawidłowo wyznaczył szerokość elewacji frontowej.

W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((tekst jednolity Dz.U. z 2012 póz. 647), zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podnieść też należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy. Skarżący zarzuca, że naruszony został przez organ II Instancji § 3 rozporządzenia, poprzez uznanie ze granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo wyznaczone przez organ l Instancji, z tego względu że obszar analizowany nie obejmuje całości działki [...] , na fragmencie której planowana jest inwestycja. Co do zasady rzeczywiście działka na której planowana jest inwestycja winna być ujęta w całości w obszarze analizowanym. Jednakże każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i jako taka musi być rozpatrywana indywidualnie i w kontekście określonych, specyficznych tylko dla danej sprawy uwarunkowań. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie ten zarzut skargi nie jest usprawiedliwiony. Działka [...] jest wąską, długą działką otaczająca obszar analizowany w około jednej czwartej jego części, zaś w znacznej części swojej powierzchni znajduje się wewnątrz obszaru analizowanego. Choć na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 4 do decyzji o warunkach zabudowy, działka ta nie jest oznaczona jako działka drogowa, to jej konfiguracja przestrzenna nosi takie znamiona. W tej konkretnej sprawie ujęcie w obszarze analizowanym całej działki [...] w szczególności w jej północnej części, znacznie oddalonej od linii rozgraniczających teren inwestycji - nie zmieniłoby nic w zakresie prawidłowego ujęcia i oceny kontekstu urbanistycznego i przestrzennego oraz nic nie wniosło dla realizacji celu jakim jest wyznaczenie cech nowej zabudowy. Dlatego zdaniem Sądu w tym konkretnym przypadku nie jest to błąd w szczególności zaś taki, który dawałby podstawę do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w stosunku do terenu nieposiadającego dostępu do drogi publicznej.

Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej oznacza: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.10. 2010 r., sygn. II OSK 1467/09).

Zaznaczyć przy tym należy że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej przez działkę [...] jest wystarczający - nie ma żadnego uzasadnienia żądanie, aby każda działka geodezyjna składająca się na teren przedmiotowej inwestycji musiała mieć swój własny dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z treścią załącznika nr 1do decyzji o warunkach zabudowy, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej tj. do ul. [...] jest pośredni - przez istniejącą drogę wewnętrzną na działkach [...] oraz [...] i możliwy pod warunkiem uzyskania służebności przejazdu/przechodu od ich właścicieli lub zarządców. Natomiast w samym uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w toku postępowania ustalono, że w księdze wieczystej dla działki [...] obr. [...] (objętej terenem inwestycji ) ujawniono uprawnienie wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na działce nr [...] obr.[...] . Wyżej wymienione ograniczone prawo rzeczowe dotyczy ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej , polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] oraz [...] (aktualnie [...]) na odcinku umożliwiającym dojazd do działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki [...] .

Jest to wewnętrzna sprzeczność decyzji. W jednym miejscu jest bowiem mowa o dostępie do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności a w innym jest mowa o istniejących już służebnościach. Co więcej w aktach sprawy brak jest dokumentów umożliwiających zweryfikowanie czy służebność została ustanowiona i czy w ten sposób zapewniony został dostęp do drogi. Jednakże należy też wskazać, że gdyby była to jedyna przyczyna uchylenia decyzji to Sąd skorzystałby z możliwości którą daje art. 106 § 3 ppsa tj. zostałby przeprowadzony dowód uzupełniający z odpisu z księgi wieczystej dla działki [...] celem wyjaśnienia tych wątpliwości.

Jednakże decyzje organów obu instancji zawierają błędy tego rodzaju że prowadzenie postępowania dowodowego w ww. zakresie nie było celowe.

Zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej tj. zarzuty naruszenia §5 i §6 rozporządzenia są uzasadnione.

Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 13,8 %, zaś wskaźnik maksymalny 35%. Ostatecznie w decyzji wskaźnik został ustalony w widełkach od 14% do 35% - jako przedział pomiędzy średnią z analizowanego obszaru a wartością maksymalną.

Natomiast szerokość elewacji frontowej (południowej) ustalona została w decyzji w widełkach od 12 do 48 metrów. Z analizy wynika zaś, że średnia szerokość elewacji frontowych liczona była osobno dla zabudowy trwałej (i wyniosła 36,4 m) a osobno dla zabudowy "innej" (i wyniosła 11,75m). O ile z treści analizy w sposób logiczny i przekonywujący wynika dlaczego z punktu widzenia ładu przestrzennego istotne znaczenie ma elewacja południowa (a nie sensu stricto frontowa) o tyle zupełnie nie wskazano które konkretnie budynki były brane pod uwagę przy obliczaniu tego parametru.

Należy stwierdzić, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek" czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może .powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, określając wskaźniki w widełkach o tak znacznej rozbieżności, organ doprowadził do sytuacji w której de facto niczego nie ustalił z należytym choćby przybliżeniem. Jest bowiem nie drobną ale zasadniczą różnicą czy powstanie obiekt o szerokości elewacji 12 metrów i wskaźniku powierzchni zabudowy 14% czy też raczej budynek o szerokości elewacji 48 metrów i intensywności zabudowy 35%. Są to tak rozbieżne liczby, że trudno w ogóle traktować je jako wiążące ustalenie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zdaniem Sądu nie jest błędem, że w niniejszej sprawie przyjęto do obliczania średniego wskaźnika intensywności zabudowy budynki znajdujące się na działkach [...] oraz [...]. Zgodnie z §5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Działki [...] oraz [...] leżą niewątpliwie w obszarze analizowanym i niewątpliwie znajdują się na nich obiekty kubaturowe. Wręcz błędem byłoby ich pominiecie w dokonywanych obliczeniach, tylko z tego względu, że na niewielkich częściach tych działek planowany jest fragment inwestycji.

Kolejną kwestią wymagającą w niniejszej sprawie rozważenia jest kwestia spełnienia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ust. 5 art. 61 warunek ten jest spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W niniejszej sprawie obszerna informacja techniczna Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (dalej MPWIK) z dnia 18 lutego 2011 r. dotycząca możliwości zasilania w wodę i odprowadzania ścieków w istocie gwarancji takiej nie daje. W informacji tej MPWIK stwierdza, że magistrala wodociągowa przebiegająca po południowej i wschodniej stronie terenu inwestycji stanowi wodociąg przesyłowy z którego nie jest możliwe zasilanie w wodę przedmiotowej inwestycji. W terenie brak jest miejskiej sieci wodociągowej o charakterze rozbiorczym. Jak stwierdza dalej MPWIK, zasilanie w wodę planowanej inwestycji na zasadzie realizacji bezpośredniego przyłącza wiązałoby się z budową dużego zakresu miejskiej sieci wodociągowej w drodze dojazdowej do planowanej inwestycji w oparciu o wodociąg miejski biegnący wzdłuż ulicy [...]. Rozbudowa ta jest uzależniona od rozbudowy sieci wodociągowej związanej z planowanymi inwestycjami w tym rejonie.

Stwierdzenia te nie wskazują, że infrastruktura techniczna dla zamierzenia budowlanego w zakresie dostawy wody jest wystarczająca. Co więcej, nawet warunkowo rozbudowy tej infrastruktury nie gwarantują. Dalej MPWIK stwierdza (pkt 12) że planowane przez inwestora zaopatrzenie w wodę na zasadzie rozbudowy instalacji wodociągowej znajdującej się na działkach na północ od terenu inwestycji możliwe jest wyłącznie za zgodą i wiedzą właściciela i .użytkownika tego przyłącza a rozliczenia będą się odbywały pomiędzy' zainteresowanymi z pominięciem udziału MPWiK.

Tak sformułowane warunki dostawy wody nie pozwalają na stwierdzenie że dostawy te będą zapewnione (zagwarantowane) - tym samym jeden z koniecznych do łącznego spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 nie został zapewniony, a zatem decyzja w takich warunkach nie może zostać wydana.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.