Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 20
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/22 w sprawie ze skargi G. C., L. C. i M. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2022 r., znak 240/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. C., L. C. i M. C., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 21 marca 2022 r., nr 240/OPON/2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 14 grudnia 2021 r., nr 1072/PB/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu P. R. pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (z poddaszem nieużytkowym) wolnostojącego oraz dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie:

1. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.w.t.") poprzez uznanie, że zawarty tam wymóg zapewnienia przez inwestora odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nakazuje uwzględniać interesy osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przywołany przepis w kontekście obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej stoi na straży interesów faktycznych osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego;

3. art. 35 ust. 4 P.b. w zw. z art. 4 P.b. poprzez uznanie, że w realiach kontrolowanej sprawy inwestor nie spełnił wynikających z przepisów prawa wymogów uzasadniających udzielenie mu pozwolenia na budowę;

4. art. 20 P.b. poprzez uznanie, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przywołanej normy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 14 ust. 1 r.w.t. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, że Wojewoda zaniechał wyjaśnienia, czy projektowany dostęp do drogi publicznej jest odpowiedni w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

6. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że Wojewoda nie dokonał dostatecznej oceny, czy prawidłowo zostało udzielone odstępstwo w zakresie szerokości dojazdu do drogi publicznej (ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...]).

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący G. C. i L. C. oraz M. C. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

Dnia 14 lutego 2024 r. Wojewoda przesłał na prośbę inwestora P. R. opinie rzeczoznawcy przeciwpożarowego oraz rzeczoznawcy w zakresie specjalności drogowej dotyczące zgodności zaprojektowanego dojazdu do ul. [...] z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej oraz z innymi przepisami, zwłaszcza z uwzględnieniem zwężenia na odcinku działki nr [...].

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 21 marca 2024 r. G. C. i L. C. oraz M. C. podtrzymali wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W ich ocenie dokumenty przedłożone przez P. R. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Opinie nadesłane przez organ na prośbę P. R. zakwestionował też kolejny uczestnik postępowania S. K. . Zwrócił on uwagę między innymi na to, że na jego działce (nr [...]) nie ma "pasa ruchu 5 m", a inwestor nie ma możliwości korzystania z jego działki w sposób, jaki wynikałbym z zaplanowanych przezeń inwestycji.

W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiła S. sp. z o.o. (została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r.) zarazem domagając się oddalenia skargi kasacyjnej. Spółka przedłożyła geodezyjną inwentaryzację dotycząca zwymiarowania działki nr [...] wskazując między innymi, że pomiędzy licem ściany jej budynku a ogrodzeniem (w miejscu przewężenia ciągu komunikacyjnego) jest 3,93-3,96 m., a nie 4 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niemniej pewne treści zawarte w jego uzasadnieniu nie okazały się trafne.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów "P.b.", "P.p.s.a." oraz "K.p.a.". W zarzutach, poza pierwszym z wymienionych aktów prawnych, nie podano ani nazw, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby nie doszło do nieuzasadnionego uszczerbku prawa organu do zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). W skardze kasacyjnej nie podano także publikatora wspomnianego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak nie ulega wątpliwości, że zarzuty dotyczyły brzmienia tekstu rozporządzenia stosowanego przez organ w dacie decyzji, a więc ogłoszonego w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t.").

Pozostając w granicach problematyki konstrukcji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest zwrócić też uwagę, że zarzut naruszenia art. 20 P.b. nie został sprecyzowany w skardze kasacyjnej co do naruszonej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego. Nie można tego także dookreślić w oparciu o stosunkowo krótkie uzasadnienie dotyczące naruszenia tego artykułu na stronie 6 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zarazem, że dostrzega, iż naruszonej jednostki redakcyjnej art. 20 P.b. nie przedstawił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym uzasadnieniu, choć stwierdził naruszenie tego przepisu (s. 15 i 16 uzasadnienia wyroku). To jednak nie zwalnia autora skargi kasacyjnej od obowiązku sprecyzowania, jaka jego zdaniem konkretnie treść rozbudowanej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego została naruszona. Wykluczone jest bowiem, aby Sąd drugiej instancji, rozpoznający zarzuty skargi kasacyjnej, miał z urzędu poszukiwać w rozbudowanej regulacji prawnej naruszonej treści. W tym miejscu należy dodać, że art. 20 P.b. to przepis składający się z kilkunastu podjednostek redakcyjnych, dotyczących różnych zagadnień. Mając to na uwadze, z uwagi na brak doprecyzowania zarzutu naruszenia art. 20 P.b., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od jego merytorycznego rozpoznania.

Przechodząc do dalszej analizy zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował dostęp działek inwestycyjnych do drogi publicznej – ul. [...]. Od ul. [...] do działek nr [...] i [...] biegnie droga wewnętrzna na działce nr [...] (ciąg pieszo-jezdny o szerokości 4-5 m) oraz służebność wzdłuż południowej granicy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Na odcinku działki nr [...] znajduje się przewężenie do 4 m szerokości, spowodowane istnieniem tam budynku. W związku z istnieniem tego przewężenia Prezydent postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisu § 14 ust. 1 r.w.t., polegające na zastosowaniu dojścia i dojazdu do działek budowlanych nr [...] i [...] w postaci ciągu pieszo-jezdnego o szerokości od 4 do 5 m, dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Wojewoda nie rozważył, czy opisany wyżej dostęp działek inwestycyjnych do drogi publicznej jest dostępem "odpowiednim" w rozumieniu § 14 ust. 1 r.w.t., w szczególności w odniesieniu do przeznaczenia i sposobu użytkowania działek budowlanych oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu należało szczegółowo rozważyć, czy dojazd do terenu inwestycji o wyznaczonej szerokości nie narusza interesów osób trzecich, na co powoływali się skarżący oraz inni odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji właściciele nieruchomości sąsiadujących z inwestycją. Organ miał bardzo ogólnikowo odnieść się do zarzutów odwołania w tym zakresie, nie czyniąc dokładnych ustaleń co do przebiegu dojazdu od ul. [...] do działek nr [...] i [...] w zakresie bezpieczeństwa ruchu na tego rodzaju dojeździe. Wedle Sądu pierwszej instancji ocena tych okoliczności nie może być oderwana od sytuacji faktycznej i prawnej na nieruchomościach sąsiadujących z działkami nr [...] oraz nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] i [...] i planowanej tam również przez tego samego inwestora zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył między innymi, że organ powinien ustalić do ilu łącznie nieruchomości ma prowadzić ten dojazd, ile łącznie budynków ma obsługiwać i ile miejsc parkingowych jest tam planowanych. Według Sądu należało również ponownie zweryfikować zasadność odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych udzielone postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. Dotyczy ono bowiem przewężenia na działce nr [...] na wysokości budynku, a na tym odcinku znajduje się również ogrodzenie, a tak zorganizowany dojazd docelowo dotyczyć będzie kilku inwestycji.

Poza tym Sąd zauważył, że na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie przebiega ani droga publiczna, ani droga wewnętrzna. Droga wewnętrzna (ciąg pieszo-jezdny) przebiega wyłącznie po działce nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Ustalenia projektu budowlanego w zakresie obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej powinny być – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – dokładne i precyzyjne, aby można było stwierdzić spełnienie warunków z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t. Część opisowa projektu zagospodarowania terenu wymaga więc ewentualnej korekty w tym zakresie. Wymienione wyżej kwestie mogły być badane, jako że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym przypadku organ miał obowiązek zbadać zgodność projektu zagospodarowania terenu z § 14 r.w.t

Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że z uwagi na fakt, iż inwestor planuje wiele inwestycji dotyczących budowy budynków mieszkalnych na sąsiadujących działkach, konieczne jest zweryfikowanie zamierzenia w kontekście zgodności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm., dalej "r.RM").

Skarga kasacyjna Wojewody – eksponująca zagadnienia: wymogów dojazdów do budynku (§ 14 ust. 1 r.w.t)., interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), zakresu weryfikacji projektu przez organy architektoniczno-budowlane (art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 P.b.) oraz warunków administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.) – przede wszystkim sprowadza się do wyrażenia przekonania, że skoro inwestor ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) za pośrednictwem drogi wewnętrznej w ramach działki, której jest współwłaścicielem, oraz dalej po ciągu służebności na dalszych działkach, to zakres badania organu architektoniczno-budowlanego jest ograniczony. "Odpowiedniość" dostępu do drogi publicznej zdaniem Wojewody odnosi się do przeznaczenia i sposobu użytkowania działek budowlanych i budynków, do których ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, a nie do interesów osób trzecich.

Wojewoda nie znalazł podstawy prawnej do badania – czego oczekuje się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wpływu inwestycji na interesy właścicieli działek obciążonych służebnością. Organ przypomniał, że powstać mają budynki mieszkalne, a stopień uciążliwości komunikacyjnej z nimi związanej jest nieznaczny. Wojewoda podkreślał też, że poza weryfikacją rozwiązań projektowych w kontekście przepisów techniczno-budowlanych nie ma innych kryteriów oceny intensywności naruszenia interesów osób trzecich.

Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że badanie skuteczności środka zaskarżenia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego musi być dokonywane z uwzględnieniem całego spektrum występujących w danej sprawie zagadnień. Skarga kasacyjna będzie tylko wtedy skuteczna, jeżeli w oparciu o przedstawione w niej zarzuty wykazane zostanie, że powinien w danym przypadku zapaść wyrok innej treści albo też z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, mógłby taki zapaść (zob. art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Nie można natomiast podważać wyroku "połowicznie". W szczególności nie można skutecznie podważyć wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę kwestionując, choćby nawet trafnie, jedno z dostrzeżonych przez ten Sąd po stronie organów naruszeń, a zupełnie nie odnosząc się do innych istotnych naruszeń opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Powyższe jest ważne, gdyż z taką sytuacją, jak opisana, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wprawdzie zdawkowo, ale jednak czytelnie i jednoznacznie uwzględnił zarzut skargi dotyczący braku zbadania, czy inwestycja na działkach nr [...] i [...], z uwagi na jej powiązanie z innymi inwestycjami w najbliższym sąsiedztwie, spełnia wymagania ochrony środowiska w zakresie zgodności z r.RM (w istocie: czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Wojewoda w skardze kasacyjnej ani słowem nie zakwestionował tej tezy i nie wywiódł w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej. To oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważył wszystkich elementów wyroku, w obszarze których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł po stronie organu istotne naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast tego badać z urzędu. To powoduje, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji identyfikuje przynajmniej jedno istotne naruszenie prawa i w tym zakresie nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w świetle art. 184 P.p.s.a. pozostaje uprawniony do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zawiera błędne uzasadnienie. W niniejszej sprawie dotyczy to niektórych jego treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z Wojewodą, że skoro inwestor legitymuje się prawem własności działki, przez którą przebiega droga wewnętrzna (nr [...]), a dalsze działki objęte są służebnością (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), to oznacza, że inwestor ma prawny dostęp do drogi publicznej. Wojewoda ma też rację, że kryterium "odpowiedniości" z § 14 ust. 1 r.w.t. ("Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.") należy odnosić do charakteru projektowanej inwestycji. W rozważanym przypadku projektuje się budynki mieszkalne jednorodzinne, stąd należy uznać, że zapewnienie ciągu pieszo-jezdnego spełniającego wymagania z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t. (ze zwężeniem na odcinku budynku na działce [...] do 4 m), jest, w rozumieniu tego przepisu "odpowiednie". Wojewoda zasadnie także wywodził, że § 14 ust. 1 r.w.t. czy także przywołany w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie stanowią podstawy do nałożenia na organ architektoniczno-budowlany obowiązku badania "zdolności komunikacyjnych" prawnie wykazanego dojścia czy dojazdu, to jest, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, czy dojazd do terenu inwestycji o wyznaczonej szerokości "nie narusza interesów osób trzecich", "do ilu łącznie nieruchomości ma prowadzić", "ile łącznie budynków ma obsługiwać i ile miejsc parkingowych jest tam planowanych". Przepisy § 14 ust. 1 r.w.t. czy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie dostarczają bowiem kryteriów do dokonywania takich ocen.

Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma rację w sprawie występują dotyczące technicznej strony spornego ciągu pieszo-jezdnego. Sąd pierwszej instancji wskazał trafnie, że wprawdzie w obrębie działki nr [...] znajduje się droga wewnętrzna, to w toku postępowania administracyjnego nie zweryfikowano na ile rzeczywiście wzdłuż działek nr [...]-[...], [...]-[...] i [...] ciąg pieszo-jezdny (zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t.) może być zorganizowany (zob. s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym kontekście, że wprawdzie w projekcie budowlanym dla inwestycji, której dotyczy sprawa, znajduje się rysunek analizy przebiegu dojazdu do ul. [...] (rys. A0), to jednak nie weryfikowano chociażby projektów zagospodarowania terenu dla budynków wzdłuż ciągu komunikacyjnego. Na podstawie dostępnych rysunków nie sposób określić, gdzie znajdują się choćby miejsca postojowe dla budynków na działkach [...]-[...] oraz [...], [...] i czy ich lokalizacja nie koliduje z ciągiem komunikacyjnym i możliwe jest zagwarantowanie, że będzie on miał wymagane parametry. Nadmienić można, że wedle fotografii znajdujących się w aktach faktycznie pojazdy zaparkowane są w świetle zaplanowanego ciągu pieszo-jezdnego. Także uczestnik postępowania S. K. zakwestionował w piśmie procesowym możliwość powstania takiego ciągu o szerokości 5 m (w obrębie swojej działki nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wątku tego wprawdzie nie podjął, jednakże potwierdza to tylko, że istnieje realna potrzeba zweryfikowania, czy ciąg pieszo-jezdny stosownie do § 14 r.w.t. może technicznie powstać wzdłuż działek nr [...]- [...], [...]-[...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie kwestionuje przy tym praw inwestora wynikających ze służebności, ale zwraca uwagę na potrzebę zagwarantowania zgodności inwestycji z § 14 r.w.t. w aspekcie techniczno-budowlanym, zwłaszcza z uwagi na możliwą kolizję z ustaleniami choćby innych pozwoleń na budowę, które zapewne zostały wydane dla zabudowy na działkach nr [...]-[...] oraz [...]-[...].

Warto także zwrócić uwagę na uwarunkowania faktycznie występujące na działce nr [...], w tym istniejące tam budowle, względnie urządzenia budowlane. Sąd pierwszej instancji na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaznaczył, że analizując przewężenie przy budynku na działce nr [...] należy brać pod uwagę znajdujące się tam ogrodzenie. Spostrzeżenie to jest poniekąd trafne, zwłaszcza, że wedle pomiarów geodezyjnych przesłanych przez S. sp. z o.o. przestrzeń pomiędzy budynkiem a podmurówką ogrodzenia jest mniejsza niżeli 4 m.

Wypowiadając się na temat zgodności inwestycji z § 14 ust. 1 r.w.t. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie nadmienić – co było sygnalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą nr XVII/417/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. poz. 10651) (wypis s. 130-157 projektu budowlanego) inwestycja znajduje się na terenie [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług, a działki inwestora powinny być skomunikowane z ulicy [...], która nie powstała i wyznaczona została z innej strony działek (od wschodu). Skoro ulicy tej nie ma, a wedle planu powinna ona obsługiwać komunikacyjnie przylegający teren (zob. § 26 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego), to należy brać pod uwagę przepisy ogólne planu (§ 13 ust. 1 pkt 3 planu). Organ powinien wypowiedzieć się, czy inwestor nie powinien tych warunków spełniać. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca na wszystkie powyższe kwestie uwagę akcentując, że w warunkach niniejszej sprawy podstawą decyzji udzielającej pozwolenie na budowę nie mogło być – jak przekonuje Wojewoda – wyłącznie ustalenie, że inwestor jest współwłaścicielem działki nr [...] i przysługuje mu służebność na działkach nr [...]-[...], [...]-[...] i [...]. Warunki obsługi komunikacyjnej działek inwestycyjnych nr [...] i [...] wymagają weryfikacji w aspekcie możliwości spełnienia warunków techniczno-budowlanych, a w zależności od ustaleń organu – ewentualnie także co do zgodności z planem miejscowym.

Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 35 ust. 4 P.b. ("W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę") w zw. z art. 4 P.b. ("Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami").

Podkreślić należy, że weryfikacji, co wyjaśniono wyżej i co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wymagała co najmniej kwestia obsługi komunikacyjnej inwestycji. Nie można od tego warunku odstąpić powołując się na zasadę wolności budowlanej (art. 4 P.b.). Obsługi komunikacyjnej inwestycji dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, który organ sprawdza pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Dodać można, że wedle § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), w oparciu o które sporządzono projekt budowlany w niniejszej sprawie, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna przedstawiać "układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów [...]".

Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz § 14 ust. 1 r.w.t. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, że Wojewoda "zaniechał wyjaśnienia czy projektowany przez inwestora dostęp do drogi publicznej jest odpowiedni w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" został poniekąd rozpoznany już wyżej. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza więc w tym miejscu jeszcze raz, że Wojewoda ma rację, iż kryterium "odpowiedniości" z § 14 ust. 1 r.w.t. nie upoważnia do badania przepustowości ciągu komunikacyjnego i intensywności jego wpływu na interesy osób trzecich. Tym niemniej uznanie trafności przedstawionych w tym zakresie argumentów organu nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodzić się można również z twierdzeniami Wojewody zaprezentowanymi na poparcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz 9 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że Wojewoda "nie dokonał dostatecznej oceny tego, czy prawidłowo zostało udzielone inwestorowi odstępstwo w zakresie wymaganej szerokości dojazdu do drogi publicznej (ciągu pieszo-jezdnego na działce ewid nr [...])". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odstępstwo to (zob. s. 128 projektu budowlanego) dotyczy stanu obiektywnego, a konkretnie krótkiego przewężenia ciągu komunikacyjnego na działce nr [...] z uwagi na istniejący tam budynek. Trudno jest twierdzić, jak sugeruje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że odstępstwo to mogłoby być niezasadne z uwagi na projektowane inne inwestycje na sąsiednich działkach. Podobnie jak w odniesieniu do zarzutu rozpoznanego w poprzednim akapicie, także w tym przypadku przyznanie racji Wojewodzie nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Mając na uwadze, że uznano trafność niektórych zarzutów skargi kasacyjnej (przez co częściowo uzasadnienie zaskarżonego wyroku ocenione zostało jako nieprawidłowe) Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 2. zaskarżonego wyroku zdecydował się zastosować art. 207 § 2 P.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.