Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1044/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 21 par. 1 pkt 3 i par. 2, art. 41 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, art. 268a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2, art.101 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek K. K., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. do Prezydenta Miasta [...] (do Wydziału Praw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w sprawie skierowania K. K. na badania lekarskie w celu dokonania oceny, czy nie zachodzą przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Prokurator wskazał na ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania karnego w sprawie o sygn. akt [...] oraz na materiały dołączone do wniosku, w tym informację z Centralnej Ewidencji Kierowców (dalej: CEK) i kserokopię opinii sądowo-psychiatrycznej.

Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zawiadomił K. K. o wszczęciu z urzędu postępowania znak [...] w sprawie skierowania go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi.

Zawiadomienie to zostało wysłane na adres [...], [...], ujawniony w informacji z CEK z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kod pocztowy został poprawiony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru na "[...]". Przesyłkę zawierającą zawiadomienie odebrała w dniu [...] czerwca 2017 r. M. M., określona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako pełnoletni domownik.

W dniu [...] czerwca 2017 r. K. K. złożył w Urzędzie Miasta [...] pismo datowane na [...] czerwca 2017 r., w którym stwierdził, że "w związku z odebranym w dniu wczorajszym pismem od Prezydenta przypadkowo odebranym przez osobę odbierającą moje listy – listonosz wrzucił na szczęście awizo do skrzynki pocztowej, inaczej nic bym nie wiedział w sprawie [–] uprzejmie informuję, że nie mieszkam pod adresem [...]]".

Następnie Prezydent Miasta wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję znak [...], którą skierował K. K. (dalej: wnioskodawca; skarżący; strona), posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. B i C, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Decyzja ta została skierowana na adres [...], [...]. Przesyłka po dwukrotnym awizowaniu w dniach [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. została zwrócona do nadawcy w dniu [...] lipca 2017 r. z powodu niepodjęcia. Mimo to skarżący – powołując się na informacje o wydaniu przedmiotowej decyzji, uzyskane w czasie rozmowy telefonicznej w dniu [...] lipca 2017 r. – wniósł w dniu [...] lipca 2017 r. odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący podnosił w treści odwołania brak ustalenia jego miejsca zamieszkania i przyjęcie, że zamieszkuje on w [...] przy [...], co nastąpiło wbrew treści jego pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. W piśmie tym skarżący wskazał adres "[...]", zaznaczając, że wskazany adres (...) jest jedynie adresem do korespondencji". Zarazem strona nie wskazała organowi adresu zamieszkania ani pobytu.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ nadzorczy) z dnia [...] października 2017 r. znak [...] Decyzja odwoławcza została skierowana do skarżącego na podany adres do korespondencji (adres skrytki pocztowej). Od decyzji tej nie została skutecznie wywiedziona skarga do sądu administracyjnego, bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 30 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 63/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

W dniu [...] stycznia 2018 r. K. K. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Wniosek ten wpłynął do organu nadzorczego w dniu [...] stycznia 2019 r. (uzupełniony pismem z dnia [...] stycznia 2019 r.). We wniosku skarżący zakwestionował dopuszczalność wydania przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy organ nie znał jego miejsca zamieszkania, a zamieszkiwał on w tym czasie w [...], w gminie [...], wobec czego Prezydent Miasta [...] nie był organem właściwym w sprawie. Poza tym wnioskodawca podważał merytoryczne przesłanki wydania przedmiotowej decyzji. Do wniosku (jego uzupełnienia z dnia [...] stycznia 2019 r.) dołączył m.in. poświadczenie wymeldowania z datą [...] października 2012 r. z adresu [...], [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...]

Następnie, w wyniku wpłynięcia do Kolegium w dniu [...] lutego 2019 r. wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...], organ nadzorczy decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 r.

Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie podkreśliło znaczenie tzw. zasady trwałości decyzji ostatecznej sformowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ nadzorczy stwierdził, że organem właściwym w sprawie skierowania na badania lekarskie winien być starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy. Organ podkreślił, że Prezydent Miasta [...] działał w przedmiotowej sprawie z urzędu, w związku z wnioskiem Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania K. K. – urodzonego w dniu [...] r. (nr [...]), zamieszkałego w [...] przy ul. [...], posiadającego wydane przez Urząd Miasta [...] prawo jazdy kategorii B i C o nr [...] – na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wskazując na to, że Prezydent Miasta w dniu [...] maja 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie, Kolegium zaznaczyło, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2017 r., zaś odbiór zawiadomienia potwierdziła M. M.. Kolegium podniosło też, że K. K. w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, osobiście dostarczył do Wydziału Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta [...] pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. informujące o tym, że nie mieszka w [...] przy [...]. W piśmie tym nie wskazał jednak innego miejsca zamieszkania, żadnego nowego adresu, ani też nie informował organu o tym, że miejsce zamieszkania znajduje się poza obszarem działania organu. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wysłana na adres w [...], [...], jednak niewskazanie przez stronę adresu miejsca zamieszkania spowodowało, że doręczenie decyzji pod dotychczasowym adresem okazało się skuteczne (por. art. 41 § 2 k.p.a.).

Odnosząc się do argumentu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jakoby dezaktualizacja adresu strony nastąpiła już w 2012 r., zatem przed wszczęciem postępowania w 2017 r., Kolegium uznało go za chybiony, bowiem skarżący nie poinformował organu o zmianie swojego adresu zamieszkania, mimo ciążącego na nim obowiązku. Zdaniem organu nadzorczego, nawet jeśli organ dysponowałby adresem zameldowania strony, to i tak do momentu wyraźnego wskazania przez stronę zmiany adresu zamieszkania, obowiązany był kierować swoją korespondencję na adres pierwotnie znany organowi. Kolegium podniosło, że skarżący po odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania przebywał w siedzibie Prezydenta Miasta [...], ponieważ złożył tam osobiście przedmiotowe pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. Miał zatem możliwość powiadomienia organu o miejscu swojego zamieszkania, ale tego nie uczynił. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że Prezydent Miasta [...] naruszył swoją właściwość. Dalej organ nadzorczy podniósł, że do wydania przedmiotowej decyzji doszło na skutek braku informacji ze strony skarżącego o faktycznym miejscu zamieszkania, znajdującym się poza [...], a także z powodu niedokonania zmiany danych o miejscu zamieszkania w prawie jazdy, do czego również był on zobowiązany, a nie dopełniając tego obowiązku naraził się na konsekwencje z tego płynące.

Omawiając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że zarzut wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż podstawą prawną do działania organu I instancji był art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami (aktualnie Dz.U. z 2017 r., poz. 978), w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zarazem organ nadzorczy zauważył, że w uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta powołał również art. 75 § 1 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu ustalenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Kolegium stwierdziło w tym względzie, że nawet gdyby Prezydent Miasta nie przywołał w swojej decyzji przepisów prawa, na podstawie których wydał swoją decyzję, to i tak nie zostałaby wypełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów. Kolegium zauważyło, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Poza tym organ nadzorczy uznał, że kwestionowane przez skarżącego oznaczenie daty przystąpienia do badań jest prawidłowe, ponieważ zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3 jest obowiązana do: 1) poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; 2) przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu.

Nadto, analizując drugą przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium podniosło, że samo pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy ujmować w tzw. czystej, kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z powodu istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Kolegium argumentowało również, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie to za sobą pociąga i dlatego rażącym będzie tylko takie naruszenie prawa, które rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji organ nadzorczy przyjął, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też charakter przepisu, jaki został naruszony. Kolegium podkreśliło w tym zakresie, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na uzasadnienie tego wniosku organ nadzorczy podniósł, że skierowanie skarżącego na badania lekarskie nastąpiło na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...] maja 2017 r., a uzasadniony był tym, że Prokuratura Rejonowa [...] prowadziła przeciwko K. K. postępowanie karne w sprawie o sygn. [...], w toku którego ustalono, że skarżący leczy się psychiatrycznie. Organ dodał, że z powodu stwierdzonego, ograniczonego zaburzenia osobowości oraz zaburzenia otępiennego, Prokurator uznał za zasadne skierowanie K. K. na badania lekarskie celem dokonania oceny, czy wobec niego nie zachodzą przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Organ zauważył, że argumenty podniesione przez Prokuratora (wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) znalazły potwierdzenie w opinii sądowo-lekarskiej nr [...] z dnia [...] kwietna 2017 r., dołączonej do wniosku, a sporządzonej na podstawie dokumentacji medycznej na potrzeby postępowania o sygn. akt [...]. Kolegium uznało tę opinię za wystarczającą do uznania, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia w stanie zdrowia K. K., wymagające skierowania kierowcy na badania lekarskie, bez potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, zaś wydana w sprawie decyzja miała na celu skierować skarżącego na badania lekarskie, które mogłyby potwierdzić lub nie ewentualne przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Organ uznał, że niewątpliwe zastrzeżenia co do stanu zdrowia, stanowiące podstawę skierowania na badania lekarskie, powinny dotyczyć tego rodzaju schorzeń, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu mechanicznego. W ocenie Kolegium, takie schorzenia zostały ujawnione w przedmiotowej opinii psychiatrycznej, w której przedstawiono w sposób szczegółowy dokumentację medyczną, począwszy od pierwszej konsultacji psychiatrycznej w dniu [...] grudnia 2009 r., kiedy rozpoznano u skarżącego zaburzenia adaptacyjne. Następnie w opinii sądowo-psychiatrycznej stwierdzono zmiany organiczne w ośrodkowym układzie nerwowym, ograniczone zaburzenia otępienne, regres sprawności poznawczej do pogranicza upośledzenia lekkiego i umiarkowanego, organiczne zaburzenia osobowości oraz krytycyzm zaburzony, jak również uznano, że stan psychiczny ma wpływ na jego zdolność rozumienia norm oraz możliwość pokierowania swoim postępowaniem. Idąc dalej, organ nadzorczy stwierdził, że w kolejnej opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] grudnia 2014 r., sporządzonej przez dwóch psychiatrów, zawarty został wniosek o treści "Nie rozpoznajemy u K. K. choroby psychicznej. Rozpoznajemy u niego zaburzenia adaptacyjne o obrazie zespołu puerylnego u osoby z ograniczonymi zaburzeniami osobowości, nastroju i otępiennymi". Poza tym wskazał na to, że we wnioskach z opinii sądowo-lekarskiej nr [...] wskazano, że "z uwagi na informacje dotyczące zaburzeń zachowania, nastrojów, zaburzeń pamięci (otępienia), jak również stwierdzenie przez biegłych psychiatrów o braku choroby psychicznej u podejrzanego (opinia z dnia [...].05.2013r. oraz [...].12.2014r.), a jednocześnie diagnozowane głównie ograniczonych zaburzeń osobowości ze zmianami otępiennymi, w przekonaniu biegłych wskazana jest obserwacja sądowo-psychiatryczna w warunkach szpitalnych".

Przy tak nakreślonych aspektach, dotyczących zdrowia psychicznego skarżącego, Kolegium stwierdziło, że dla sprawnego i bezpiecznego kierowania pojazdem mechanicznym ważna jest bezsprzeczna sprawność fizyczna, jak i psychiczna kierowcy, a rozpoznania dotyczące stanu zdrowia K. K. pochodzące z różnych okresów jednoznacznie wskazują na zaburzenia psychiczne, z powodu których przeprowadzenie badań sprawdzających stan zdrowia kierowcy w [...] Centrum Medycyny Pracy jest konieczne i uzasadnione – a to celem stwierdzenia istnienia lub nie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z tych przyczyn organ nadzorczy uznał, że nie zaistniały wady powodujące możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w sprawie, i które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że E. T. i J. F., zatrudnione w Wydziale Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta [...] są wieloletnimi pracownikami tego urzędu, posiadały również stosowne upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta [...] (J. F. upoważnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a E. T. upoważnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.), zatem zarzut dotyczący antydatowania dokumentów przez organ I instancji okazał się bezzasadny.

Na koniec Kolegium podkreśliło, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), przedmiotowa decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ani też w razie wykonania decyzji nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), jak również decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), gdyż w omawianej sprawie nie występuje żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2019 r. K. K., podtrzymując wszystkie dotychczas podnoszone zarzuty i argumenty, wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...]

W uzasadnieniu skargi, strona rozwinęła zarzuty dotyczące niewłaściwości organu wydającego decyzję w sprawie skierowania kierowcy na badania lekarskie i naruszenia w tym względzie przez Kolegium przepisów art. 11 oraz art. 21 k.p.a. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. został przez niego powiadomiony o braku miejsca zamieszkania w [...], a mimo to nie poczynił w związku z tym żadnych ustaleń, nie przeprowadził nawet badania w bazie PESEL, z których wynikałoby wprost, że skarżący od 2012 r. nie jest nawet zameldowany pod [...] adresem. Zarazem skarżący podniósł, że nie został pouczony o obowiązkach i skutkach wynikających z art. 41 k.p.a.

Poza tym skarżący rozwinął zarzuty dotyczące braku uprawnień do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...] przez pracowników prowadzących postępowanie zwykłe, w którym została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. o skierowaniu na badania lekarskie, jak również brak podstawy prawnej do wydania takiej decyzji oraz błędne określenie terminu poddania się badaniu, który zgodnie z prawem wynosi 30 dni, a nie jeden miesiąc, jak to wyznaczył w kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko i ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie.

Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu (radca prawny) w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. uzupełnił zarzuty skargi, podnosząc że w przedmiotowej sprawie doszło do następujących naruszeń:

1. naruszenia przez Prezydenta Miasta [...] przepisu art. 19 w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. poprzez jego niezastosowanie – a zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś w myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach – według miejsca zamieszkania osoby fizycznej w kraju, którym jest zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W tym względzie pełnomocnik argumentował, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] naruszył wyżej przytoczone przepisy, bowiem skarżący od 2012 r. nie jest zameldowany i nie mieszka w [...], zatem Prezydent Miasta [...] nie był organem właściwym do wydawania jakichkolwiek decyzji w stosunku do skarżącego. Podniósł ponadto, że skarżący jeszcze przed wydaniem decyzji poinformował Prezydenta Miasta [...] (w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.), że nie mieszka pod adresem, który następnie wskazano w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. – [...], [...]. Zdaniem pełnomocnika, powyższe prowadzi do wniosku, że organ mimo ciążącej na nim powinności nie zrealizował obowiązku przestrzegania swojej właściwości, do weryfikacji której zobowiązany był z urzędu, a co więcej – zaniechał wyjaśnienia tej kwestii, pomimo że posiadał informację pochodzącą od skarżącego, że nie jest on zameldowany na terenie Miasta [...].

Nadto podniósł, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący uzupełnił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i do przedmiotowego pisma załączył urzędowo poświadczony odpis poświadczenia wymeldowania spod adresu, którym posługiwał się organ I instancji. Wymeldowanie nastąpiło w dniu [...] października 2012 r., zatem Kolegium było w posiadaniu urzędowego dokumentu, który dowodził, że Prezydent Miasta [...] był organem niewłaściwym do wydania decyzji w stosunku do skarżącego, wobec czego zobowiązane było do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Pełnomocnik stwierdził, że w takich warunkach organ nadzorczy, wydając decyzję z dnia [...] września 2019 r. znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 r., naruszył art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta [...] był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż Prezydent Miasta [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji wobec skarżącego. Zatem Kolegium winno stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

2. naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] przepisu art. 65 § 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., który to zarzut bezpośrednio łączy się z zarzutem podniesionym w pkt 1, poprzez jego niezastosowanie, gdyż Prezydent Miasta zobowiązany był do przekazania wniosku Prokuratury z dnia [...] maja 2017 r. do organu, który był właściwy w sprawie, gdyż stwierdzając brak swojej właściwości Prezydent Miasta [...] winien jednocześnie ustalić organ właściwy i do tego też organu przekazać wniosek. Kolegium powinno było wychwycić przedmiotowe uchybienie i w konsekwencji stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

3. naruszenie przez Kolegium przepisu art. 41 § 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2019 r. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. została skutecznie doręczona.

W tym względzie pełnomocnik, odwołując się do stanowiska orzecznictwa i literatury przedmiotu argumentował, że na organie administracji ciąży obowiązek poinformowania strony postępowania o treści obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. oraz o prawnych i faktycznych skutkach jego naruszenia, a w przypadku braku pouczenia strony o obowiązku zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, organ musi ustalić aktualny adres strony postępowania i uznanie skuteczności doręczenia pod dotychczasowym adresem nie jest dopuszczalne. Pełnomocnik argumentował, że skarżący nie zmienił miejsca zamieszkania w toku postępowania, gdyż nie mieszkał pod adresem, którym posługiwał się Prezydent Miasta [...], już na ponad 5 lat przed datą wszczęcia postępowania. Zdaniem pełnomocnika Kolegium błędnie uznało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. została skutecznie doręczona, a brak doręczenia decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kolejnych, odrębnie zredagowanych punktach 4-10, pełnomocnik zarzucił naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., osobno motywując każdy z nich, a które jego zdaniem świadczyły o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji, w związku z czym Kolegium powinno stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W punktach 11 i 12 pełnomocnik zarzucił naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich zastosowanie w sprawie. Zarzuty te pełnomocnik sformułował z ostrożności procesowej, w razie gdyby nie zostały uwzględnione zarzuty pkt 1-10, jak również zarzuty pierwotnej skargi.

Pełnomocnik, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, argumentował że skierowanie na badania lekarskie może mieć miejsce jeżeli istnieją uzasadnione, nadto poważne, zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, a istnienie tych zastrzeżeń musi zostać wykazane w postępowaniu mającym zakończyć się decyzją o skierowaniu na badania. W ocenie pełnomocnika nie można przyjąć, że opinia lekarska, w której brak jednoznacznego stwierdzenia, jaki jest stan zdrowia K. K., może przesądzać o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, a Prezydent Miasta [...] nie przeprowadził żadnego postępowania, które miałoby na celu wyjaśnienie sprawy i bezkrytycznie przyjął opinię lekarską, która o niczym nie przesądza. Zdaniem pełnomocnika, w stanie faktycznym ustalonym przez Prezydenta Miasta [...], brak jest przesłanek do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego nie były ani uzasadnione, ani tym bardziej poważne, czego dowodzi zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Przy podobnej argumentacji zarzucał również brak podstaw do zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. W podsumowaniu tej części rozważań pełnomocnik stwierdził, że ze względu na brak podstaw do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami nie było też możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, bowiem w sprawie nie występowały uzasadnione zastrzeżenia, które warunkują wydanie decyzji.

Przy takich zarzutach i argumentacji, pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Poza tym sformułował wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej skarżącemu z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępne wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Są to postanowienia szczególne wobec ogólnych zasad określonych w art. 90 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.).

W ocenie tutejszego Sądu zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 16 września 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 24 czerwca 2019 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie naruszały prawa w sposób, który nakazywałby ich uchylenie lub wyeliminowanie z obrotu prawnego w inny sposób. W szczególności zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolegium trafnie oceniło, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] o skierowaniu K. K. w zakresie uprawnień kat. B i C na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie jest obarczona tego rodzaju wadami prawnymi, które powodowałyby jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Dalsze rozważania w tym względzie należy poprzedzić uwagami prawnymi, porządkującymi kwestie badane przez Sąd w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że w postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 156 k.p.a., badaniu podlega zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydawania w postępowaniu zwykłym. Takie działanie jest w pełni uprawnione, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga oceny wad samej decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Jest to bowiem oczywisty skutek wynikający z treści art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wady decyzji prowadzące do jej nieważności zostały wyliczone enumeratywnie w tym przepisie, stąd też nie ma możliwości oparcia stwierdzenia nieważności decyzji na innych przyczynach niż wymienione w tym przepisie. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, tym samym przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Wobec tego zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Innymi słowy, brak takich dowodów, które pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Konsekwentnie też, tylko stwierdzone, a nie domniemane, rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2445/19, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wady nieważności mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2551/15, dostępnym jw.). Stąd też w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji – co podlega ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 155/15; 30 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2009/14; 9 października 2014 r. sygn. akt II OSK 791/13 – dostępne jw.).

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.) badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Natomiast art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy przewiduje, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1502/17 (dostępnym jw.), organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie jest starosta, który – na podstawie pozyskanych informacji i dokonanych ustaleń faktycznych – uprawniony jest do nałożenia wskazanego obowiązku, jeżeli uzna, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uprawnionego do kierowania pojazdami (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami).

Odnosząc się do kwestii związanych domniemaną przyczyną nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, należy podkreślić, że okoliczności istniejące w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji w dniu [...] czerwca 2017 r. nie pozawalały na kategoryczne stwierdzenie, że organ ten (jako prezydent miasta na prawach powiatu) nie był właściwy w sprawie ustawowo zastrzeżonej do kompetencji starosty (art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Zgodnie z wyrażoną w art. 19 k.p.a. zasadą organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, a wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi kwalifikowaną wadę tej decyzji. Organem właściwym miejscowo do załatwiania spraw związanych ze skierowaniem osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem na badania lekarskie w warunkach, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest starosta (odpowiednio – prezydent miasta na prawach powiatu). Obowiązujące przepisy nie wskazują wprost sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia takiej sprawy, co oznacza, że zastosowanie znajdą ogólne zasady z Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość miejscową starosty ustalić zatem należało według art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co polega na uwzględnieniu miejsca zamieszkania w kraju osoby posiadającej prawo jazdy, a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju – miejsce jej pobytu; jeżeli nie ma zaś w kraju miejsca zamieszkania lub pobytu – właściwość starosty ustalić należy według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Dopiero, gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie tych kryteriów sięgnąć trzeba do regulacji art. 21 § 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 378/17, dostępny jw.).

Rozstrzygając, czy w rozpoznawanej sprawie decyzję pierwotną o skierowaniu na badania lekarskie wydał organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego w chwili załatwiania sprawy administracyjnej, nie można było tracić z pola widzenia, że skarżący jako osoba posiadająca prawo jazdy stwierdzające uprawnienie do kierowania pojazdami określonej w tym dokumencie kategorii, obowiązany był zawiadomić Prezydenta Miasta [...] (właściwego starostę) m.in. o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w wydanym prawie jazdy – i to w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia (art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Adres zamieszkania posiadacza był ówcześnie zamieszczany na dokumencie prawa jazdy. W stanie prawnym wówczas obowiązującym, wynikało to z załącznika nr [...] rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia [...] maja 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 702). Bezspornie zatem skarżący, jeżeli zmieniłby uwidocznione na dokumencie prawa jazdy lub w ewidencji kierowców (CEK) miejsce zamieszkania, obowiązany byłby w wyznaczonym terminie zawiadomić o tym fakcie organ, czego nie uczynił.

Mając to wszystko na uwadze, należało ocenić, czy działaniu Prezydenta Miasta [...] w zakresie wydania przedmiotowej decyzji i skierowania jej na adres [...] w [...], widniejący w dokumentacji kierowcy, któremu wydano prawo jazdy, można przypisać cechy działania z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, podstaw do takiego wniosku w niniejszej sprawie nie było. Postępowanie przed organem I instancji zostało skutecznie wszczęte po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia pod ten właśnie adres. Przesyłkę odebrała w dniu [...] czerwca 2017 r. osoba podpisana jako M. M., określona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako pełnoletni domownik. To zaś dostatecznie uprawdopodabnia, że wbrew informacjom podanym w piśmie skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. nie doszło do "przypadkowego odebrania" pisma przez "osobę odbierającą [jego] listy", lecz przez M. M. jako dorosłego domownika. Sąd z urzędu wie, że osoba ta jest żoną skarżącego, z którą pozostaje on pomimo separacji w na tyle dobrych relacjach, że uczynił ją nawet pełnomocnikiem pocztowym. Okoliczności te jednoznacznie wynikają z uzasadnienia postanowienia tutejszego Sądu z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 63/18 o odmowie przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2018 r. sygn. akt I OZ [...].

Przywoływany argument, że skarżący jeszcze przed wszczęciem postępowania wymeldował się spod adresu [...] w [...] (co nastąpiło [...] października 2012 r.), nie mógł odnieść skutku, skoro zameldowanie, jako należące do kategorii pojęć prawa administracyjnego, stwierdza fakt przebywania osoby w określonym miejscu, nie przesądza jednak jeszcze o miejscu zamieszkania. Dodatkowo trzeba mieć na uwadze, że wielość podawanych adresów jako miejsce zamieszkania została odnotowana również w opinii sądowo-lekarskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., której kopia znajduje się w aktach postępowania. Nadto w toku prowadzonego postępowania w trybie zwykłym, w którym następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] skarżący podał adres do doręczeń, którym był [...] adres skrytki pocztowej: skr. poczt. nr [...], [...], [...]. Sąd z urzędu zwraca uwagę, że jest to adres wskazujące miejsce pobliskie dotychczas ujawnionemu w dokumentacji organu I instancji adresowi ul. [...], [...]. Dotyczy bowiem ulic [...] i [...] położonych w tej samej dzielnicy w [...]) – co jest rzeczą powszechnie wiadomą (wiedza notoryjna). Zdaniem sądu, upoważniało to do uznania, że w czasie wydawania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie w sposób niewątpliwy nie doszło do zmiany miejsca zamieszkania, nawet jeżeli występowały faktyczne przerwy w przebywaniu w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Znamienne jest bowiem, że pomimo późniejszego podnoszenia, że w okresie wydawania przedmiotowej decyzji przez Prezydenta Miasta [...] skarżący miał zamieszkiwać w [...] przy [...], adresem korespondencyjnym skarżącego zawsze był adres [...]. Późniejsze podawanie przez stronę adresu zamieszkania poza [...] na użytek innych, prowadzonych postępowań karnych lub administracyjnych, nie mogło bezpośrednio rzutować na ocenę, że w 2017 r. właśnie tam zamieszkiwał, wbrew adresowi ujawnionemu w aktach kierowcy. Skarżący nie wskazał żadnemu z organów orzekających w jego sprawie w postępowaniu zwykłym w 2017 r. takich okoliczności, które przesądzałyby o tym, że faktycznym miejscem jego zamieszkania jest [...], a nie [...]. Adres ten, jak wynika z informacji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] skierowanej do Prokuratura Prokuratury Rejonowej w [...] (w odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...]) nie był ujawniony w bazie PESEL.

Wszystkie te okoliczności wskazują na to, że decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie można postawić zarzutu wydania z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej (art. 21 § 1 pkt 3 w zw. z art. 19 k.p.a.). W konsekwencji, też podniesiony przez pełnomocnika, uzupełniający zarzut naruszenia przepisu art. 65 § 1 k.p.a. nie mógł się ostać. Skoro nie było podstaw do skutecznego zakwestionowania właściwości Prezydenta Miasta [...], to i nie zachodziły warunki do przekazania podania (wniosku Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] maja 2017 r.) do innego, właściwego organu.

Idąc dalej, Sąd zauważa że wszelkie kwestie dotyczące oceny skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], w tym zastosowania art. 41 § 2 k.p.a. nie stanowiły kryterium, przy pomocy którego można byłoby rozważać, czy do wydania decyzji doszło w warunkach rażącego prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..). Zasadniczo należało zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego co do tego, że obowiązek poinformowania organu o zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.) i konsekwencje prawne jego niezachowania, przewidziane w art. 41 § 2 k.p.a., mogą wywierać skutki w stosunku do strony postępowania (działającej osobiście) tylko w sytuacji pouczenia przez organ na którymkolwiek etapie postępowania, o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 477/14, dostępny jw.). Okoliczności związane z domniemanym, nieprawidłowym doręczeniem decyzji administracyjnej nie mogą być rozpatrywane na płaszczyźnie zaistnienia przyczyny nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenia prawa. Przede wszystkim z uwagi na to, że brak podstaw do utożsamienia pojęcia skierowania decyzji do strony postępowania z jej doręczeniem stronie lub ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Skierowanie decyzji do określonej osoby nie jest równoznaczne z doręczeniem jej takiej osobie. Inne są też skutki ewentualnych uchybień przy doręczaniu decyzji (błędne jej doręczenie), które może być rozważane w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 w zw. z art. 41 § 1 i 2 oraz art. 9 i art. 10 k.p.a., a jeżeli doprowadziło do niezawinionego pozbawienia strony udziału w postępowaniu, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie decyzji z pominięciem jednej ze stron nie jest przesłanką do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, gdyż jest to podstawa do wznowienia postępowania, a więc zastosowania innego trybu nadzwyczajnego. Wynika to wprost z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2619/15, dostępny jw.).

W następnej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie doszło do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej – rozumieniu art. 156 1 pkt 2 k.p.a. – należy odróżnić od wydania tego aktu, co do meritum, na podstawie nieobowiązujących przepisów, nawet wówczas gdy brak jest "aktualnych" regulacji, wskutek niepodjęcia uchwał (tak NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 926/19, dostępny jw.). Jak słusznie zauważyło Kolegium, podstawa taka w niniejszej sprawie istnieje i została wskazana w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. – a mianowicie wskazany w osnowie decyzji art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz powołany w uzasadnieniu tej decyzji przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Powołane w skardze i jej uzupełnieniu przepisy postępowania, które miały zostać naruszone przez Prezydenta Miasta [...] przy ustalaniu stanu faktycznego, nie uzasadniały w żadnej mierze tezy o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji. Trzeba podkreślić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie, jakkolwiek mogły być przedmiotem kontroli instancyjnej – i faktycznie były rozważane przez Kolegium, rozpatrujące sprawę w postępowaniu zwykłym w drugiej instancji, w odniesieniu do zarzutu nieustalenia adresu miejsca zamieszkania oraz okoliczności uzasadniających wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (w decyzji z dnia [...] października 2017 r.) – to nie spełniały kryterium takiego naruszenia prawa, które mogłoby zostać uznane za rażące i oczywiste. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują zaś łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Jak niejednokrotnie wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny – np. w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1718/18 (dostępnym jw.) – oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe.

Wobec powyższego Sąd wyjaśnia, że wszystkie zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta [...] – art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 41 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – ostatecznie nie dotoczyły takich okoliczności, które mogły świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

Kwestia zastosowania przepisu art. 41 k.p.a. została już powyżej omówiona, natomiast treść decyzji pierwotnej nie wskazuje na to, że w sprawie doszło do jaskrawych błędów w ustalaniu stanu faktycznego, jego oceny i motywowania w uzasadnieniu decyzji, które mogłyby godzić w podstawowe zasady postępowania. Skarżący, mógł w postępowaniu zwykłym przedstawić organom orzekającym w przedmiocie skierowania na badania lekarskie takie okoliczności, które jednoznacznie świadczyłyby o tym, jakie jest jego miejsce zamieszkania, czego nie uczynił. Powołał się bowiem w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. jedynie na złożenie w dniu [...] czerwca 2107 r. (błędnie podając datę złożenia pisma, co miało faktycznie miejsce [...] czerwca 2017 r.) pisma informującego organ I instancji, że nie mieszka pod adresem [...] w [...]. Warto w tym miejscu zauważyć, że zupełnie chybione było argumentowanie w skardze co do tego, że pismo to w dniu [...] czerwca 2017 r. "doręczyła osobiście osoba trzecia". Pomijając zupełną niewiarygodność takiego twierdzenia, którego w ogóle skarżący nie podniósł w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., trzeba podkreślić, że nie chodzi o to, czy skarżący wyręczył się inną osobą w kontakcie z urzędem (posłańcem), lecz o to czy miał możliwość wskazania takich okoliczności, które rzutowałyby na ocenę właściwości miejscowej organu. Poza tym – jak wynika z treści decyzji Kolegium z dnia [...] października 2017 r. znak [...] – w odwołaniu (uzupełnionym w toku postępowania) podjął polemikę z rozstrzygnięciem organu I instancji, przedstawiając przy tym zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia [...] czerwca 2017 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W sprawie nie doszło zatem do pozbawienia strony możliwości ochrony jej interesu prawnego.

Zdaniem Sądu, Kolegium rozpatrujące sprawę jako organ nadzorczy, prawidłowo oceniło okoliczności sprawy co do zasadności wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Co się zatem tyczy domniemanego, rażącego naruszenia prawa w związku z zastosowaniem przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, Sąd stwierdza, że nie doszło w sprawie do takiego naruszenia przepisów procesowych przy ustalaniu stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby zarzut rażącego błędu w subsumcji stanu faktycznego. Niezależnie od zwięzłości czy innych niedostatków uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w sprawie nie miało nieuprawnione zastosowanie przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...]

Z przywołanych przepisów prawa materialnego wynika, że dla możliwości wydania decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, nie jest wymagane ustalenie czy w istocie rozpoznane zmiany psychofizyczne stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. W związku z powyższym, organ kierujący na badania nie jest uprawniony ani też obowiązany do dokonywania oceny powyższych przesłanek, nie posiada bowiem kompetencji do przeprowadzania takich badań (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1502/17, dostępny jw.). Właśnie dlatego w ustawie przewidziana została instytucja skierowania na odpowiednie badania lekarskie. Zdaniem Sądu, za wiarygodne podstawy co do stanu zdrowia kierującego z pewnością można uznać wniosek prokuratora i ówcześnie aktualną opinię sądowo-lekarską nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. specjalistów – 2 lekarzy psychiatrów oraz neurochirurga-kryminalistyka, będących stałymi biegłymi Sądu Okręgowego w [...]. Opinia ta stwierdzała, że skarżący leczy się psychiatrycznie, wykazuje zaburzenia zachowania, nastroju i pamięci (otępienie); z jednej strony wskazywała na to, że w opiniach z [...] maja 2013 r. i [...] grudnia 2014 r. stwierdzono brak choroby psychicznej, a jednocześnie diagnozowano głównie organiczne zaburzenia osobowości ze zmianami otępiennymi. Bliższa charakterystyka tych kwestii, szczegółowo omówionych przez Kolegium, została przedstawiona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i nie ma potrzeby jej tutaj powielać.

Wnioski wynikające z opinii sądowo-lekarskiej nr [...] z dnia 3 kwietna 2017 r. były zdecydowanie wystarczające do uznania, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia K. K., wymagające skierowania kierowcy na badania lekarskie, bez potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Nie sposób polemizować z tezą, że dla sprawnego i bezpiecznego kierowania pojazdem mechanicznym ważna jest odpowiednia sprawność fizyczna, jak i psychiczna kierowcy, a rozpoznania dotyczące stanu zdrowia K. K. pochodzące z różnych okresów, jednoznacznie wskazują na zaburzenia psychiczne, z powodu których przeprowadzenie badań sprawdzających stan zdrowia kierowcy w [...] Centrum Medycyny Pracy jest konieczne i uzasadnione.

Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze, w przypadku konkretnego kierowcy, o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie, uzasadnionych wątpliwości. Kondycja zdrowotna każdego człowieka, w tym i kierującego, może z czasem ulec pogorszeniu. Ewentualne niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo nie tylko samego zainteresowanego, ale także innych uczestników ruchu drogowego. Dla możliwości wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie zachodzi niezdolność prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie (tak NSA z wyroku z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2407/17, dostępnym jw.). Wydana w sprawie decyzja miała na celu właśnie poddanie skarżącego odpowiedniemu badaniu lekarskiemu, które mogłyby potwierdzić istnienie lub brak ewentualnych przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Odnosząc się do określonego w pouczeniu zwartym w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. terminu poddania się badaniom należy zauważyć, że Kolegium zasadnie wyjaśniło, iż zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3 jest obowiązana do: 1) poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; 2) przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Pouczenie to jest zgodne z przepisami, a zarzut skargi, jakoby termin ten miał wynosić 30 dni, okazał się chybiony.

Brak również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek prowadzenia postępowania wydania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta [...] przez osoby, które nie dysponowały odpowiednim upoważnieniem. Kolegium odpowiednio wyjaśniło tę kwestię. Dodać należy, że J. F. skierowała do skarżącego zawiadomienie z dnia [...] maja 2017 r. o wszczęciu postępowania, zaś E. T. podpisała decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. Osoby te były zatrudnione w Wydziale Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta [...] i posiadały również stosowne upoważnienia, o których mowa w art. 268a k.p.a., do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta [...], znajdujące się w aktach postępowania nieważnościowego – J. F. upoważnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a E. T. upoważnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Dodać należy, że wskazuje na to również treść późniejszych upoważnień, tj. upoważnienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. dla J. F. i upoważnienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. dla E. T.. Kwestie domniemanego antydatowania tych ostatnich upoważnień nie mają żadnego znaczenia w sprawie, tym bardziej, że nie chodzi tu o antydatowanie upoważnień, lecz co najwyżej o określenie początkowego dnia ich mocy obowiązującej. Istotne jest, że w dacie wydawania pierwotnej decyzji przez Prezydenta Miasta [...] osoba podpisująca decyzję odpowiednim upoważnieniem dysponowała.

Również co do pozostałych przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.), odpowiednio omówionych przez Kolegium, Sąd nie doszukał się żadnych błędów w argumentacji organu nadzorczego.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd w całości podzielił stanowisko organu nadzorczego co do tego, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie zaistniały wady powodujące możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w sprawie. Dotyczyło to również kwestii związanych z domniemanym naruszeniem zasad: praworządności (art. 7 k.p.a.), wzbudzania zaufania do uczestników postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.) i zapewnienia udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również przepisów szczegółowych art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] września 2019 r. nie jest dotknięta tego rodzaju uchybieniami, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Rozpatrzenie sprawy w instancji odwoławczej i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to Kolegium, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nie naruszało prawa. Kolegium zasadnie uznało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie zawiera takich, kwalifikowanych wad prawnych, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności decyzja Prezydenta Miasta nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na wydaniu jej przez organ niewłaściwy w sprawie, ani też nie została wydana bez podstawy prawnej i przy jej wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jak też orzekł w sentencji niniejszego wyroku.

Co się zaś tyczy, zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r,. wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej stronie z urzędu, Sąd wyjaśnia, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu, przedmiotowe żądanie pełnomocnika należy traktować jak wniosek o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu sądowym, który zostanie rozpatrzony w odrębnym trybie.