Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 331/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. K., D. P.-L., D. J. oraz D. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.70.2022. DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. K., D. P. oraz J. M., w miejsce którego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wstąpili jego następcy prawni, D.M. i D. J., (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Starosta Nowodworski rozpoznając wniosek H. M., I. K., D. P. oraz J. M., decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w S., przejętą od J. M. na własność Państwa na mocy uchwały 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N z dnia 22 października 1973 roku, w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi S. na obszarze gminy S. w powiecie n.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 16 maja 2018 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na brak środków, którymi Wojewoda Pomorski mógłby wpłynąć na przyspieszenie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania dowodowego, jak również na fakt, iż dotychczasowe ustalenia organu I instancji prowadzą do całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia, niż decyzja przez niego podjęta, bowiem nieodnalezienie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], jak również jakiegokolwiek dokumentu lub dowodu potwierdzającego jej wydanie oznacza, że doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania.

Starosta Nowodworski decyzją z dnia 4 października 2019 r. ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], położoną w S. stwierdzając, że "wszystko wskazuje, że na podstawie powyższej uchwały wszyscy uprawnieni dostali odszkodowanie".

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. uchylił w całości powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że nieodnalezienie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], jak również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jej wydanie oznacza, że doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania.

Starosta Nowodworski decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w S., przejętą od J. M. na własność Państwa na mocy uchwały 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 roku, w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi S. na obszarze gminy S. w powiecie n. Organ ustalił, że I. K., D. P. oraz J. M. są spadkobiercami J. M., wskazał następnie, że nie udało mu się ustalić, czy doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, i to pomimo zwrócenia się do archiwów, które mogły być w posiadaniu akt spraw Urzędu Powiatowego w N. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z okresu 1973-1976 roku oraz do Sądu Rejonowego w Malborku, Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ, Sądu Rejonowego Gdańsk Południe, Sądu Rejonowego w Elblągu z zapytaniem o postępowania w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania ustalonego decyzją PPRN w Nowym Dworze Gdańskim w sprawie działki nr [...] w S., a także do Banku S. w S. oraz S. z prośbą o udzielenie informacji na temat wypłaty odszkodowania lub utworzenia depozytu na rzecz J. M.

Organ wskazał następnie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność J.M., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Zgodnie z art. 9 tej ustawy odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Taki sposób ustalania odszkodowania przy jednoczesnym ustaleniu na podstawie zeznań I. O., że właściciele pozostałych nieruchomości wywłaszczonych otrzymali odszkodowanie, potwierdza zdaniem Starosty, że odszkodowanie za nieruchomości należące J. M. zostało ustalone wraz z odszkodowaniami za inne nieruchomości. Skoro zatem nieruchomość J. M. została ujęta w uchwale Nr 84/XX/73 jako przejęta na rzecz Państwa, to nie było podstaw do odstąpienia przez organ od kolejnego etapu postępowania, jakim było ustalenie i wypłata odszkodowania. Należy w związku z tym domniemywać, że odszkodowanie za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości zostało ustalone i wypłacone, choć ustaleń tych organ dokonał na podstawie dowodów pośrednich.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z dnia 27 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda przypomniał, że nieruchomość stanowiąca własność J. M. została przejęta na własność Państwa uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 22 października 1973 r. nr 84/XX/73 (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 28 grudnia 1973 r., nr 21, poz. 177) w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi S. w powiecie n., na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zwanej dalej ustawą tbw. W § 2 uchwały z dnia 22 października 1973 r. zostało wskazane, że "odszkodowanie należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty przejęte na własność Państwa (...) ustali i wypłaci Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim - według stawek ustalonych uchwałą Nr 26/VI/71 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 26 marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu n. ".

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy tbw, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W chwili obecnej, jak wskazał Wojewoda, podstawą prawną do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - o ile nie orzeczono o nim w decyzji wywłaszczeniowej - jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten odnosi się także do stanów faktycznych, w których doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda podkreślił, że z uprawnieniem organu do wywłaszczenia nieruchomości wbrew woli uprawnionego, realizowanym w interesie dobra publicznego, sprzężony jest obowiązek organu zapewnienia osobie pozbawionej prawa do nieruchomości odszkodowania przewidzianego w przepisach.

W niniejszej sprawie, mimo wystąpienia przez organ I instancji do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, Archiwum Państwowego w Gdańsku, Archiwum Państwowego w Elblągu z siedzibą w Malborku, Archiwum Państwowego w Malborku, Sądu Rejonowego w Malborku IX Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych, Urzędu Gminy w S., Archiwum Państwowego w Olsztynie, Urzędu Miejskiego w Nowym Dworze Gdańskim, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone. Akt tych poszukiwał również pełnomocnik wnioskodawców w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim. Poszukując dokumentacji, organ I instancji wystąpił do kilku banków, które jednak stwierdziły, że nie mogą udzielić informacji w niniejszej sprawie z uwagi na tajemnicę bankową.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, dokumenty nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego, Dz. U. Nr 12, poz. 66).

Niezależnie od powyższego wskazano, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem (klasa 8221) sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

Wojewoda podkreślił, że spadkobiercy byłego właściciela złożyli wniosek o odszkodowanie po ponad 40 latach od wywłaszczenia, stwierdzając jedynie, że nie wiedzą, czy decyzja o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość została kiedykolwiek wydana, z czego wywiedli, że decyzja o odszkodowaniu nie została nigdy wydana. W trakcie przesłuchania, I. K. i D. P. oświadczyły, iż nie mają wiedzy, czy ich ojciec otrzymał odszkodowanie. H. M., żona byłego właściciela, która zmarła w dniu 12 listopada 2019 r. i J. M. nie stawili się na przesłuchanie, z uwagi na zły stan zdrowia, nie przedłożyli też żadnych dokumentów świadczących o tym, że były właściciel przez około 30 lat (do daty jego śmierci), tj. od 1973 r. do 2003 r. domagał się wypłaty należnego mu odszkodowania.

Natomiast, jak wskazał Wojewoda, z akt sprawy wynika, że za inne nieruchomości, tj. działki nr: [...] oraz [...], wywłaszczone tą samą uchwałą, decyzje odszkodowawcze w dniu 2 kwietnia 1974 r. wydał Urząd Powiatowy w Nowym Dworze Gdańskim. Ponadto, z działki nr [...] powstały działki nr: [...]-[...], które zostały sprzedane w latach 1975-1976 oraz działki nr: [...], [...] i część działki nr [...], które zostały wpisane do rejestru gruntów jako drogi. Osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Był to warunek konieczny zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. Stawający do umowy notarialnej przedstawiciel Skarbu Państwa musiał przedłożyć notariuszowi dokument, na podstawie którego wpisywano do aktu cenę zbycia, na którą składały się nie dowolnie i bez podstawy prawnej ustalone kwoty, a dwa nierozerwalnie związane ze sobą składniki, w tym odszkodowanie wypłacone byłemu właścicielowi gruntów. Powyższe, w opinii organu odwoławczego, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, jednakże należy zaznaczyć, iż na cenę nabycia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, musiały składać się wyżej opisane składniki, w tym odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów, co oznacza, że kwota odszkodowania została wcześniej ustalona przez biegłego.

Wojewoda zwrócił także uwagę na to, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jeden ze świadków stwierdził, że Państwo M. występowali o odszkodowanie, ale nie wie z jakim skutkiem, a kolejny, że prawdopodobnie dostali odszkodowanie, które było niskie, tak jak pozostali właściciele przejętych nieruchomości. Byli pracownicy Urzędu Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim stwierdzili natomiast, że niemożliwe jest, aby po przejęciu nieruchomości, nie zostało ustalone odszkodowanie. W opinii Wojewody Pomorskiego, organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za działkę, a wręcz przeciwnie, dowody poszlakowe - akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek, decyzje odszkodowawcze za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą, zeznania dwóch świadków i zeznania byłych pracowników urzędu - wskazują, że takie odszkodowanie zostało ustalone.

Zdaniem organu subiektywne przekonanie spadkobierców poprzedniego właściciela, że pierwotny właściciel nieruchomości nie otrzymał odszkodowania za zabraną nieruchomość nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Odnosząc się do okoliczności, iż Wojewoda Pomorski w poprzednich decyzjach z dnia 16 maja 2018 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2021 r. stanął na stanowisku, iż należy ustalić odszkodowanie za dawną działkę nr [...], wyjaśniono, że nie ma przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, po zapoznaniu się obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami dotyczącymi archiwizacji oraz z treścią najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego danego zagadnienia uznał, że pogląd w nim wyrażony może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

I.K., D. P. oraz J. M., w miejsce którego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wstąpili jego następcy prawni, D. M. i D. J., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzucili w niej organowi naruszenie:

art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwanie na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony;

art. 80 KPA w związku z art. 77 § 1 KPA oraz art. 7 KPA poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło;

3. art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ winien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów, kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej odmowy ustalenia skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną było ustalenie czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, tj. B. W. otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 22 października 1973 r. (dalej jako "uchwała Prezydium").

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216), dalej "u.t.b.w.".

Z treści uchwały Prezydium wynika, że przejęciu na własność Państwa podlegają grunty stanowiące tereny budowlane we wsi S. w powiecie n., w granicach działek wykazanych w załączniku do uchwały. Stosownie do § 2 uchwały, odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "u.z.t.w." oraz według stawek ustalonych uchwałą Nr 26/VI/71 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 26 marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu n.

Poza sporem pozostaje, że działka nr [...], położona w S., gmina S., zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiąca dawniej własność J. M., została przejęta na własność Państwa, za co - zgodnie z ww. uchwałą Prezydium jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela w roku 2014, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r. (u.z.t.w.), lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanych regulacji podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. Chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Tymczasem ani w u.t.b., ani w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

Zdaniem skarżących, odszkodowanie nie zostało wypłacone, bowiem w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby doprowadzić do ustalenia jego wypłaty. Natomiast według organów obu instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza okoliczność, że odszkodowanie to zostało ustalone i wpłacone.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organom orzekającym. Przeprowadzone przez organy obu instancji wnikliwe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie istnienia dokumentów potwierdzających wydanie przez właściwy organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczą nieruchomość i jego wypłaty lub złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego, nie przyniosło żadnych rezultatów. Sąd podziela jednak stanowisko organów orzekających, że w sprawie należało oprzeć się na dowodach pośrednich (poszlakowych) i całokształcie okoliczności wynikających z akt sprawy, gdyż brak samego dowodu (dokumentu) wypłaty odszkodowania nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia, że odszkodowanie to faktycznie nie zostało wypłacone.

W niniejszej sprawie należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony około 40 lat od daty orzeczenia o wywłaszczeniu. Organy podjęły próbę ustalenia, czy istnieją w zasobach archiwalnych dokumenty potwierdzające wydanie decyzji, ustalenie wysokości odszkodowania i potwierdzające wypłatę odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, zwracając się do różnych instytucji celem uzyskania informacji w przedmiocie wypłaty odszkodowania. W wyniku podjętych działań nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie zostało ustalone. Pomimo dołożenia daleko idących starań organy obu instancji nie były w stanie uzyskać bezpośrednio takich dowodów.

Z powyższych uwag wynika, że organy - rozpatrując złożony przez strony wniosek, poszukiwały niezbędnych dowodów. Działania te nie przyniosły jednak zamierzonego rezultatu, tj. uzyskania dowodu (dokumentu) potwierdzającego wypłatę odszkodowania lub złożenia go do depozytu sądowego. Nie natrafiono również na jakikolwiek ślad wskazujący, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub, że uprawnieni dochodzili jego wypłaty.

Niebagatelne znaczenie dla możliwości odnalezienia dokumentów w zasobach instytucji zobowiązanych do archiwizacji dokumentów mają przepisy regulujące okres ich przechowywania. Nie powtarzając szerokiej argumentacji Wojewody Pomorskiego dotyczącej okresów przechowywania określonych akt prywatnych i urzędowych, wskazać należy, że ustalenie faktu braku dokumentów w archiwach nie może kreować domniemania o ich nieistnieniu, ponieważ organy wykazały, że z przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów wynika, iż dokumenty te, nawet gdyby zostały złożone w archiwach, to i tak zostałyby następnie zniszczone zgodnie z prawem. Organy obu instancji słusznie uznały zatem, że te braki w materiale dowodowym nie mogą automatycznie przesądzać o braku ustalenia odszkodowania i jego niewypłaceniu. Innymi słowy, brak dokumentów potwierdzających istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie i jego wypłaty nie oznacza, że taki fakt nie miał miejsca. Skoro bowiem odnalezienie dowodów (dokumentów) świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w określonych przypadkach niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo - księgowych, to błędne jest rozumowanie, że akt tych nie było. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1045/19).

W związku z tym, że dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie (decyzja, dowód księgowy, dowód finansowy, dowód bankowy), z których jednoznacznie wynikałby fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, organy orzekające posłużyły się dowodami pośrednimi potwierdzającymi ustalenie i wypłatę odszkodowania w postaci: akt notarialnych sprzedaży wydzielonych działek, decyzji odszkodowawczych za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą, czy zeznania pracowników urzędów. Przesłuchani pracownicy administracji: I. O., W. B. oraz K. L. zgodnie stwierdzili, że po podjęciu przedmiotowej uchwały o przejęciu gruntów na rzecz Skarb Państwa od razu wydawano decyzje o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem świadków niemożliwa wręcz była sytuacja, w której doszłoby do pominięcia jakieś osoby przy wypłacie odszkodowania. Organizowano zebrania wiejskie celem przekazania niezbędnych informacji i uświadomienia uprawnionych o przysługującym prawie do odszkodowania.

Zaakcentowania przy tym wymaga, że przejmowane nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się m. in. odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów. Zatem cena zbycia takiej nieruchomości musiała być już skonkretyzowana i obejmowała wysokość odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi gruntów.

Podane okoliczności, wobec niemożności uzyskania dowodu bezpośredniego potwierdzającego wypłatę ustalonego odszkodowania, stanowiły uzasadnioną podstawę do przyjęcia przez organy, że sporne odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. W przekonaniu Sądu, kierując się zasadami logiki, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, nie można uznać za wiarygodne twierdzeń, że przez kilkadziesiąt lat wywłaszczony właściciel, a następnie jego spadkobiercy zaniechali dochodzenia odszkodowania.

Trudno też uznać, że samo zaprzeczenie przez uprawnionego w dowolnym momencie, a w szczególności po upływie kilkudziesięciu lat od dokonania wywłaszczenia, faktowi ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia takiego roszczenia - przerzuci ciężar dowodu na organ (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2249/18). Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 795/17). W konsekwencji, samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Ciążący na organach obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie oznacza, że strona wnioskująca może pozostać bierna. Skarżący nie mogą przerzucać całego ciężaru dowodu wyłącznie na organy i oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla nich rozstrzygnięciem. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

W tej sytuacji za prawidłową uznać trzeba ocenę organów, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek dowodu przeciwnego, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W niniejszej sprawie, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do nadużycia prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Wbrew zarzutom skargi, mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organy w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie sprawy, oraz pozyskanie przez nie pozostałych dowodów, które pośrednio świadczą o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania, nie można zarzucić organom dokonania błędnych ustaleń, naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (bez naruszenia art. 80 k.p.a.). Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona.

Niezadowolenie stron z podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, ani subiektywne przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Podsumowując, orzekające w sprawie organy zasadnie orzekły o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących jako spadkobierców J. M. W sytuacji braku jakichkolwiek bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, należało odwołać się do istniejących dowodów pośrednich, które w ocenie Sądu pozwoliły na uznanie, że odszkodowanie zostało wypłacone.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie poczynione uwagi, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.