Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2181/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 551/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 551/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] października 2020 r. nr [...]E, na podstawie której odmówiono J. S. (dalej: skarżący) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając ten wyrok w całości, a na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione podjęcie zawieszonego postępowania pomimo, że nie ustała przesłanka stanowiąca podstawę zawieszenia, a wskazane przez Sąd okoliczności nie są wystarczające do podjęcia zawieszonego postępowania;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 ust. 1 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu i poza granice rozstrzyganej sprawy oraz zastosowanie, niewynikającego z przepisów prawa kryterium kontroli działalności orzeczniczej organu, tj. kryterium zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, że sąd nie ocenił tego, czy proces stosowania prawa przez organ administracyjny był prawidłowy oraz błędnie uchylił zaskarżoną decyzję, co dodatkowo narusza art. 7, 184 i 188 ust. 1 Konstytucji RP;

II. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię – co pomija klarowne, jasne literalne brzmienie językowe art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i skutkuje dowolną, nieuprawnioną i sprzeczną z regułami wykładni i zasadami języka polskiego wykładnią oraz nieuzasadnioną odmową jego zastosowania oraz nieuprawnionym stwierdzeniem naruszenia przez organ prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie organ wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra Właściwego do Spraw Wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. Poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z poźn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2078 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1 , art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Dokonując analizy treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie możliwości ustalenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji na podstawie przepisów art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w kontekście skutków prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Tak określony przedmiot zaskarżenia umożliwia łączne zbadanie zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej.

Dla porządku należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Należy podkreślić, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21; z 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 664/23; z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 838/23; z 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1130/23; z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1092/23; z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2086/23; z 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1693/23 i wiele innych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanych wcześniej orzeczeń, w szczególności w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej (tj. ekwiwalentnej) należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r., zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdzając, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim wskazuje na konieczność uwzględnienia wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku celem wyliczenia kwoty należnej skarżącemu, z tym zastrzeżeniem, że wyliczenie to musi opierać się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe zostały postawione wyłącznie jako konsekwencja naruszeń materialnoprawnych, to wobec niezasadności tych ostatnich, nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 ust. 1 P.p.s.a, art. 141 § 4 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z P.p.s.a. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: P.u.s.a.), należy wskazać, że przepis ten ma charakter normy ustrojowej. Sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarżący kasacyjnie organ nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również nie wskazuje, aby Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 P.u.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14). Z kolei art. 1 § 2 P.u.s.a. zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.

Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11). Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z kolei regulacja art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Z kolei naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegałoby na orzekaniu w innej sprawie niż objęta skargą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1488/17). Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. W tej sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic sprawy, lecz rozpoznał ją w z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem, co czyni wszystkie zarzuty w tym względzie chybione.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13; z 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18).

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., poprzez podjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji powołując się na długotrwałe zawieszenie niniejszej sprawy, prawidłowo doszedł do przekonania, iż dalsze jej zawieszenie jest nieuzasadnione, a w konsekwencji prawidłowo postanowił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie podjąć. Ponadto, wniosek o zawieszenie postępowania należy uznać za bezprzedmiotowy wobec umorzenia postanowieniem z 15 lutego 2024 r. przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w sprawie P 7/21.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.