Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 400/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono wstrzymania wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 197 § 2, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. N. i K. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 229/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. N. i K. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2023 r. nr IR-IV.7721.4.2023.7 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia 5 grudnia 2022 r.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 229/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. N. i K. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 20 marca 2023 r. L. N. i K. N. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji Starosty Międzychodzkiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą wewnętrzną. W uzasadnieniu wniosku skarżący podkreślili, że brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Wybudowanie bowiem obiektu handlowego oraz parkingu na 57 miejsc postojowych będzie trudne do odwrócenia. Ewentualne późniejsze uchylenie zaskarżonej decyzji może też rodzić roszczenia odszkodowawcze wobec organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej. Dalej stwierdził, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej (postanowienia) polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które zaskarżony akt wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA z 16.08.2011 r., I FZ 142/11; z 7.10.2011 r., II OZ 881/11; z 26.09.2013 r., II OZ 791/13, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś skarżący domagają się wstrzymania wykonania zarówno decyzji wydanej przez organ II jak i I instancji. Sąd zatem w pierwszej kolejności rozważał, czy decyzja organu I instancji stanowi akt wydany lub podjęty we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine.

Sąd powołał się na uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2013 r., II OZ 594/13, w którym wskazano, że co do zasady przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego, a jedynie w wyjątkowych przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wykonanie robot budowlanych, w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, NSA wyjaśnił, że wskazane postępowania nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem zbadanie zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy, podczas gdy w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, kwestia ta w ogóle nie podlega badaniu, albowiem organ ocenia w tym wypadku jedynie przeszkody o charakterze podmiotowym. W sytuacji umorzenia postępowania odwoławczego z wyżej wskazanych względów nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja organu I. instancji nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w omawianym postępowaniu.

Sąd wyjaśnił również, iż decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie zalicza się do kategorii aktów administracyjnych objętych zakresem postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Powołana decyzja wywiera jedynie skutki procesowe, gdyż nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków, zatem nie można mówić w tym przypadku o możności wywołania przez tę decyzję niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja ma charakter formalny, umarza postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, a jej skutkiem prawnym jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji.

Ponadto Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z 7.02.2012 r., II OZ 54/12 i z 22.11.2005 r. II OZ 1026/05). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto zauważyć należy, że kontynuowanie prac budowlanych zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z 20.01.2009 r., II OZ 1368/08).

W świetle przytoczonych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący L. N. i K. N. zarzucając:

(1) naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 (powinno być art. 61 § 3) p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że norma prawna zawarta w ww. artykule wyłącza ze swojego zastosowania określonego rodzaju decyzje - decyzje umarzające postępowanie odwoławcze.

(2) Nierozpoznanie istoty sprawy przez nieuwzględnienie żądania skarżących i wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia 5 grudnia 2022 r.

(3) Błąd w ustaleniach faktycznych i niedostrzeżenie nieodwracalnych skutków, jakie wiązać się będą z brakiem wstrzymania zaskarżonych decyzji, zarówno dla skarżących i jak i ochrony przyrody.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia 5 grudnia 2022 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na zażalenie A.S. wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie w części okazało się zasadne.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy.

Wstępnie wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego decyzja organu pierwszej instancji, nie leży poza granicami sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym, dyspozycją art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte są zarówno akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA z 6 października 2021 r., II OZ 673/21; 3 lutego 2015 r., I OZ 54/15; z 12 sierpnia 2014 r., II FSK 2098/14).

Zauważyć również należy, że także zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego mogła być objęta wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, natomiast odrębnym zagadnieniem jest spełnienie przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Chociaż zatem Sąd pierwszej instancji podał w uzasadnieniu częściowo błędną argumentację, to jednak wnioskowanie co do niezasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zarówno decyzji organu pierwszej instancji jaki i zaskarżonej decyzji było uprawnione.

Złożony wniosek opierał się na argumentacji wskazującej na zagrożenie płynące z faktu, że brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, gdyż wybudowanie obiektu handlowego oraz parkingu na 57 miejsc postojowych będzie trudne do odwrócenia.

Nie można jednak przyjąć, że taka argumentacja jest wystarczająca do udzielenia ochrony tymczasowej, bowiem bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo doprowadzenia do nieodwracalnych skutków wykonania obydwu decyzji nie można wstrzymać ich wykonania. Wyjaśnić należy, że samo wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, nie można zatem uznać, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków o charakterze nieodwracalnym. Nadto, na obecnym etapie postępowania niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody bądź powstania trudnych do odwrócenia skutków ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, albowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. Dodatkowo nadmienić należy, że inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przy czym, to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Oceniając okoliczności powołane we wniosku pamiętać należy również o tym, jakie konsekwencje wstrzymanie wykonania decyzji pierwszej instancji miałoby dla inwestora. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, specjalny charakter wstrzymania wykonania tej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że Sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. W konsekwencji należało przyjąć, że skarżący ani we wniosku, ani w zażaleniu nie uprawdopodobnili, aby wykonanie decyzji przed ich skontrolowaniem przez Sąd mogło doprowadzić do wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, bądź wywołać sytuację , w której powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy.

Tym samym zasadne było rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Z uwagi na trafny zarzut zażalenia o nierozpoznaniu przez Sąd Wojewódzki wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia celem ponownego rozpoznania wniosku w pełnym zakresie.

W rezultacie z przyczyn omówionych wyżej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

5