Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3015/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1755/17 w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. VII SA/Wa 1755/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. i M.M. (zwanych dalej "Skarżącymi") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniosła A.M..

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Lubuski odmówi stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Na skutek wniesionego przez Skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na budowę nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. wnieśli wymienieni na wstępie Skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; § 33 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2009 r. Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w Z. w powiązaniu z § 23 i § 12 pkt 2 lit. a i lit. b miejscowego planu; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 3 ust. 1 lit. a miejscowego planu; art. 140 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w powiązaniu z § 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączył projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami. Inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany obiekt budowlany nie będzie emitował hałasu ani wibracji; emisja zanieczyszczeń gazowych (w tym zapachów) pyłowych odbywać się będzie bez szkodliwego wpływu na otoczenie i środowisko - dotyczy kominka na sali sprzedaży. W zakresie rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów podano, iż wytwarzane będą wyłącznie odpady gospodarcze. Projektowany obiekt nie będzie miał wpływu na drzewostan, powierzchnię ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych. Wskazane zostało, że oddziaływanie inwestycji będzie w granicach działki inwestora.

Inwestycja nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ § 33 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oczywiście błędną wykładnię tych przepisów dla przyjęcia, że obszar oznaczony w tym planie symbolem MN1, którego dotyczy działka nr [...], położona w obrębie [...], na której inwestor zrealizował już inwestycję w postaci budowy budynku handlowo-usługowego, dopuszcza możliwość prowadzenia takiej działalności gospodarczej jaką on prowadzi (tj. sprzedaż i usługi w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów), podczas gdy prowadzenie takiej działalności na tej działce nie jest możliwe, albowiem:

a) zgodnie z postanowieniami § 23 miejscowego planu dla działek oznaczonych symbolem A7/19.MN1 – jako tereny zabudowy mieszkaniowej, nie dopuszcza się możliwości przeznaczenia zamiennego;

b) z uwagi na graniczne położenie działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] (stanowiącymi własność i współwłasność skarżących) działalność gospodarcza prowadzona przez inwestora wywołuje emisje hałasu, pyłu, płynów i spalin, stanowiąc uciążliwą działalność gospodarczą;

c) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych symbolem A7/19.MN1 nie dopuszcza prowadzenia działalności handlowej (a taką działalność prowadzi uczestnik – inwestor);

2/ § 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię tego przepisu przyjmując, że zamierzenie inwestycyjne inwestora spełnia wymogi określone w tym przepisie, "gdyż podstawowe przeznaczenie terenu obejmuje więcej niż 50% powierzchni działki", pomijając całkowicie, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi mniej niż 50% powierzchni działki nr [...], co wynika wprost z zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu budowlanego w części dotyczącego pkt 4 opisu technicznego do projektu zagospodarowania tej działki tj. zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki;

3/ § 12 pkt 2 a) i b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dla przyjęcia, że prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza ma charakter działalności nieuciążliwej tj. związana jest z emisjami hałasu, pyłu, płynu i spalin, co jest zakazane w oparciu o ten przepis;

4/ rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów dla przyjęcia, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od inwestora na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 maja 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Jednak tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym dot. stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R.K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...]7, obr. [...] przy ul. [...] w Z. We wniosku A.M. o wszczęcie niniejszego postępowania nieważnościowego powołano się na rażące naruszenie prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie ww. decyzji w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Z. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2009 r. Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w Z.

Organy administracyjne orzekające w tej sprawie, a za nimi sąd administracyjny pierwszej instancji uznały, iż brak jest uzasadnionych przesłanek do przyjęcia kwalifikowanych wad w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornego obiektu budynku handlowo-usługowego. Stanowisko to jest kwestionowane skargą kasacyjną wniesioną w tej sprawie. W skardze tej podniesiono zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie przywołano zarzut naruszenia przepisów ww. prawa miejscowego – uchwały Rady Miasta Z. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] poprzez naruszenie jego uregulowań zawartych w § 33 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 13, § 23, § 3 pkt 1 lit. a oraz § 12 pkt 2 a i b.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż kluczowe znaczenie w tej sprawie ma nadzwyczajny tryb postępowania, w którym wydana została kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niewątpliwie podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc w oparciu o przesłankę braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. II OSK 3745/19). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzecznie z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. I OSK 713/18). Cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie (por. wyrok NSA z 24 lipca 2020 r. I GSK 481/18). Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14 i z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszania prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być wydana przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14; z 9 sierpnia 2016r. II OSK 2868/14; z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18; z 14 października 2020 r. I OSK 982/20 i z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2590/20). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 2889/18).

Natomiast w zaskarżonym wyroku uznano, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w Z. uchwalonego przez Radę Miasta Z. w dniu [...] sierpnia 2009 r.

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już sama konstrukcja skargi kasacyjnej wskazującej na rozbudowane zarzuty naruszenia prawa materialnego w tym przepisów § 33 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 13, § 23, § 3 pkt 1 lit. a oraz § 12 pkt 2 a i b uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r., które wymagają szczegółowej i skomplikowanej wykładni przepisów, nie pozwalają na uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i że treść decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2015 r. pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu wskazywanego prawa miejscowego, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie. W judykaturze przyjmuje się, że "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r. II FSK 1863/13). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r. II FSK 252/13). W tej sprawie nie można poprzez proste zestawienie wskazywanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalić, iż w sposób kwalifikowany naruszono przywołany powyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc że kwestionowana inwestycja objęta decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sposób oczywisty jest sprzeczna z prawem miejscowym obowiązującym na danym terenie.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż nawet wnikliwa analiza rozwiązań planistycznych przedmiotowego aktu nie daje uzasadnionych podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 33 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 13 planu, albowiem w ocenie Skarżących obszar oznaczony w planie MN1 którego dotyczy działka nr [...] nie jest przeznaczony pod działalność gospodarczą uczestnika (sprzedaż i usługi w zakresie elementów dekoracyjnych wyposażenia wnętrz i ogrodów) i jest sprzeczny z planem.

Trafnie w tej sprawie ujawniono, iż obszar na którym położona jest działka inwestycyjna nr ewid. [...], w planie oznaczony jest symbolem MN1, który określa przeznaczenie terenów jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 4 ust 2 pkt 1).

Z regulacji § 33 planu miejscowego wynika, iż wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN1 z przynależnym zagospodarowaniem terenu, dla których ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) nakazy:

a) obowiązujące parametry zabudowy: procent terenów zabudowanych, Pz do 50%, procent terenów biologicznie czynnych, Pb od 30%, wskaźnik intensywności zabudowy, Iz do 0,6,

b) dachy w budynkach nowych i przebudowywanych, z uwzględnieniem § 6 i 7:

-mieszkalnych - dwu- lub wielospadowe o nachyleniu od 20° do 45° głównych połaci dachu, dla dachów mansardowych nachylenie połaci do 80°,

-przeznaczonych dla działalności gospodarczej, pomocniczych lub gospodarczych, w tym garażowych - indywidualnie,

c) zieleń rekreacyjna i towarzysząca obiektom budowlanym;

2) zakazy:

a) budowy na działce garaży wolnostojących powyżej dwóch stanowisk, przy czym zakaz ten nie obowiązuje w przypadku występowania w granicach działki większej ilości samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali użytkowych,

b) lokalizacji garaży i wiat garażowych bezpośrednio w granicy linii rozgraniczającej drogę publiczną i w odległości mniejszej niż 5m od tej linii;

3) dopuszczenia:

a) możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zarówno w pomieszczeniach zintegrowanych z budynkiem jak i w wolnostojącym budynku, pod warunkiem iż, wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp., prowadzona działalność gospodarcza nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

b) możliwość lokalizacji dodatkowego pomocniczego budynku lub pomieszczeń innych, niezwiązanych z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczonym, takich jak wolnostojący lub przybudowany garaż, o powierzchni całkowitej do 30m2, wysokości budynku do 5m, dachu o nachyleniu połaci kształtowanym indywidualnie,

c) dachy mansardowe dopuszczone w jednostkach urbanistycznych A10, Al 1 i BI.

W szczególności z zapisów § 33 pkt 3 lit a planu wynika jednoznacznie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość prowadzenia na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zarówno w pomieszczeniach zintegrowanych z budynkiem jak i w wolnostojącym budynku, pod warunkiem iż:

- wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp.,

- prowadzona działalność gospodarcza nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sporna inwestycja polega na budowie budynku handlowo - usługowego, w którym prowadzona ma być sprzedaż i usługi w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów. Wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp. Planowana działalność nie jest związana z rolnictwem. Nie jest również zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.71). Przepisy powyższe, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji dopuszczają możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zatem nie ograniczają dopuszczenia wyłącznie do funkcji usługowej; działalność handlowa w powyższym zakresie może zaś zostać zaliczona do działalności gospodarczej. Wbrew stanowisku skarżących nie można uznać w realiach tej sprawy, iż działka oznaczona symbolem A7/19.MN1 nie dopuszcza działalności handlowej. Skoro dopuszczono działalność gospodarczą, to działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Zatem twierdzenie, iż plan na spornym terenie nie dopuszcza działalności handlowej jest całkowicie nieuprawione. Z definicji nieuciążliwej działalności zawartej w planie - § 2 ust. 1 pkt 13 planu wynika, że przez nieuciążliwą działalność należy rozumieć taką działalność gospodarczą, której uciążliwość nie wykracza poza granice działki, do której jej właściciel lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania, a także taką, która nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Jak wyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym bardziej nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi (patrz: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z projektu budowlanego, co również trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji wynika, że projektowany obiekt budowlany nie będzie emitował hałasu ani wibracji, emisja zanieczyszczeń gazowych (w tym zapachów) pyłowych odbywać się będzie bez szkodliwego wpływu na otoczenie i środowisko - dotyczy kominka na sali sprzedaży. W zakresie rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów podano, iż wytwarzane będą wyłącznie odpady gospodarcze. Projektowany obiekt nie będzie miał wpływu na drzewostan, powierzchnię ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych. Wskazane zostało, że oddziaływanie inwestycji będzie w granicach działki inwestora.

Przedstawione wyżej rozważania nie pozwalają zatem uznać za usprawiedliwiony zarzutu § 33 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 13 planu w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej jako 1. Bez wpływu na takie stanowisko ma argumentacja skargi kasacyjnej, iż z uwagi na położenie działki nr [...] z działką skarżących nr [...] i [...] działalność gospodarcza inwestora jest działalnością uciążliwą wywołującą emisje hałasu, pyłu, płynów i spalin. Z analizy projektu budowlanego w konfrontacji z zapisami spornego planu i braku wykazania okoliczności z czym należy wiązać powoływane przez skarżących uciążliwości, skoro nie mamy w sprawie do czynienia z wielkopowierzchniową placówką handlową. Sporny obiekt o stosunkowo niewielkiej powierzchni, jak i rodzaj działalności (sprzedaż usług w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów) nie uzasadniają przyjęcia twierdzeń Skarżących, które w sposób oczywisty niebudzący jakichkolwiek wątpliwości uzasadniałyby twierdzenie o działalności inwestora, która w świetle rozwiązań przedstawionego wyżej planu byłaby działalnością uciążliwą. Z definicji nieuciążliwej działalności zawartej w planie nie można wyprowadzić w stosunku do planowanej inwestycji przeciwnych wniosków.

To, że w § 23 planu dla działek oznaczonych symbolem A7/19.MN1 jako terenów zabudowy mieszkaniowej nie dopuszczono możliwości przeznaczenia zamiennego, to nie ma w istocie żadnego znaczenia dla prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności.

Przed wszystkim w § 23 dla jednostki urbanistycznej o symbolu A7, jak zaznaczono, obowiązują ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów- w tym dla działki nr [...] ustalenia w przywołanym wyżej § 33 planu. Jednakże w planie dla poszczególnych terenów dla tej jednostki urbanistycznej przewidziano poza przeznaczeniem podstawowym także przeznaczenie zamienne, przewidując inne niż podstawowe przeznaczenie terenu. Są to wyłącznie rozwiązania alternatywne dopuszczające realizację także w miejsce przeznaczenia podstawowego innego wariantu planu, oznaczonego właśnie jako zamiennego. Potwierdza to treść § 3 ust. 1 lit. b planu gdzie zamieszczono definicję zamiennego przeznaczenia w granicach terenu, które właśnie w granicach konkretnych terenów pozwalają na realizację innego niż przeznaczenie podstawowe określone dla danego terenu z zachowaniem parametrów przeznaczenia podstawowego. W przypadku zabudowy na terenie jednostki A7/19.MN1 nie przewidziano przeznaczenia zamiennego, co oznacza, że obowiązują pełne ustalenia szczegółowe o jakich była mowa w § 33 planu w których dopuszczono możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej.

Nie można zgodzić się ze Skarżącymi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 3 pkt 1 lit. a planu przyjmując, że zamierzenie inwestycyjne uczestnika spełnia wymogi określone w tym przepisie pomijając, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi mniej niż 50 % powierzchni działki nr [...] co wynika z projektu budowlanego.

Nie jest sporne, że w § 3 pkt 1 lit. a planu podano definicję podstawowego przeznaczenia w granicach działki. Jest to zatem obowiązujące przeznaczenie odnoszące się do więcej niż 50 % powierzchni każdej działki, lub więcej niż 50% powierzchni całkowitej wszystkich budynków istniejących i planowanych, położonych w jej granicach. Przede wszystkim w tej sprawie przedmiotem oceny Sądu zaistnienia wad kwalifikowanych była decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R.K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z. Na działce tej, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem w planie, znajduje się wybudowany dom jednorodzinny inwestora o powierzchni użytkowej 190,9 m² ˂ 191, 5 m² (strona 6 projektu budowlanego). Jako zabudowa dopuszczona na podstawie § 33 ust. 3 pkt 1 do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej musi ona spełniać także wymagania § 3 ust. 1 lit. a planu a więc może mieć mniej niż 50% powierzchni działki, gdyż więcej niż 50% zarezerwowane jest dla zabudowy podstawowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a co potwierdził Sąd pierwszej instancji, w szczególności parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju zabudowy; nieprzekraczalnej linii zabudowy; procent terenu zabudowanego - do 50% (projektowana - 331,7 m², tj. ok. 21,5% – Projekt budowlany – Opis techniczny do projektu zagospodarowania działki - str. 4); procent terenu biologicznie czynnego – od 30% (projektowana - 751,6 m², tj. ok. 48,71% – Projekt budowlany – Opis techniczny do projektu zagospodarowania działki – str. 4); wskaźnika intensywności zabudowy - do 0,6 (projektowana - ok. 0.32 – Projekt budowlany – Opis techniczny do projektu zagospodarowania działki v str. 4); nieprzekraczalnych wysokości zabudowy – dwie kondygnacje (projektowana – jedna kondygnacja – Projekt budowlany – str. 6 oraz nr rysunku 06, str. 45); geometrii dachu; ilości miejsc parkingowych – 1 miejsce parkingowe dla każdego nowego dopuszczonego planem lokalu użytkowego (projektowane – 6 miejsc parkingowych – Projekt budowlany – projekt zagospodarowania terenu, str. 40).

Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu w powyższym zakresie uznał (patrz strona 15 uzasadnienia), że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w § 3 pkt 1 planu miejscowego, gdyż podstawowe przeznaczenie terenu obejmuje więcej niż 50% powierzchni działki. Natomiast to, że zdaniem skarżących budynek mieszkalny inwestora aktualnie zajmuje mniej niż 50% powierzchni działki nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wobec budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], który w pełni odpowiada zapisom omawianego planu zajmując jedynie 21,5% powierzchni działki.

Nie można również skutecznie wskazać, iż błędnie Sąd pierwszej instancji nie zastosował § 12 pkt 2 a) i b) planu dot. ustaleń związanych z ochroną środowiska w myśl którego dla wszystkich terenów położonych w granicach planu zakazuje się wprowadzania w sąsiedztwie: terenów mieszkaniowych i obszarów przestrzeni publicznych, nowych funkcji, uciążliwych dla otoczenia i przeznaczania terenów, pogarszających jakość środowiska, a także związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, a także lokalizowania obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania, a także prowadzenia działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro, jak ustalono w toku niniejszego postępowania, sporna inwestycja ma charakter usługowy oraz związana jest z nieuciążliwą działalnością gospodarczą, którą na przedmiotowym obszarze dopuszcza sam miejscowy plan zagospodarowania terenu, to zarzut naruszenia § 12 pkt 2 a i b planu uznać należy za chybiony. Przewidywana działalność inwestora nie jest działalnością ani znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływującą na środowisko, a więc przewidzianą spornym planem, tym samym nie można skutecznie wskazywać na rażące naruszenie prawa wobec braku rzucającej się w oczy sprzeczności przedmiotowej inwestycji z planem w tym zakresie, tym bardziej, iż wskazywane przez skarżących przesłanki takiego naruszenia są obiektywnie ocenne.

Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym ostatnim przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Jak już wyżej wskazano dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazali w realiach tej sprawy, że doszło do takiego rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Jednocześnie wskazywane wyżej rozważania potwierdzają tezę o braku takich kwalifikowanych naruszeń prawa przy podejmowaniu ww. rozstrzygnięcia przez Prezydenta Z. Zatem nie można mówić w okolicznościach tej sprawy o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej o kwalifikowanym naruszeniu tego przepisu, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stąd też zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Z uwagi na treść art. 204 p.p.s.a., który reguluje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej i nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie z art. 179 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz R.K., mimo zawarcie takiego wniosku w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.