Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2342/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1972/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o powołanie sędziego wyścigowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 6 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1972/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. W. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (dalej: Rada PKWK) z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o powołanie sędziego wyścigowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] stycznia 2021 r. skierowanym do Rady PKWK skarżąca wystąpiła z wnioskiem o powołanie jej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. W dniu [...] marca 2021 r. odbyło się posiedzenie Rady PKWK przeprowadzone w formie zdalnej. Następnie przedstawiono wyniki głosowania z których wynikało, że [...] osoby, w tym skarżąca nie uzyskały wymaganej większości głosów. Podsumowując głosowanie Rada PKWK podjęła uchwałę nr [...] w której zawnioskowała o powołanie sędziów wyścigowych na sezon 2021 zgodnie z wynikami przeprowadzonego głosowania jawnego.

Powyższą uchwałę Rady PKWK z [...] marca 2021 r. skarżąca zaskarżyła do WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Rada PKWK wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Postanowieniem z 2 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2346/21 Sąd odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że analiza przepisów ustawy z 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1354; dalej: u.w.k.), jednoznacznie wskazuje, że ustawa nie nakłada na Prezesa PKWK obowiązku uwzględnienia wniosku Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych na dany sezon.

Rada PKWK nie jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych i nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach kandydatów na sędziów wyścigowych. Uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie sędziów wyścigowych nie rozstrzyga sprawy, jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego, zaś przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem ani decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując Sąd zaznaczył, że uchwała nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz ma jedynie charakter doradczy, która nie podlega kontroli sądów administracyjnych i w związku z tym skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "sąd drugiej instancji") po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 790/22 uchylił postanowienie WSA z 2 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowej i pełnej analizy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w relacji do zaskarżonego aktu oraz jego przedmiotu. NSA uznał, że ze stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienie nie wynika, jakie argumenty miałyby przekonywać o tym, że wobec przyjmowanego rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz konstytutywnych cech charakteryzujących akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa, zaskarżona uchwała miałaby być ich pozbawiona, w konsekwencji czego miałaby nie podlegać kognicji sądu administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie obecnie zaskarżonym postanowieniem z 6 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1972/22 odrzucił skargę skarżącej na uchwałę Rady PKWK z [...] marca 2021 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku o powołanie sędziego wyścigowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że akt powołania (lub też brak powołania) sędziego wyścigowego w danym roku jako czynność powierzona przez ustawodawcę Polskiemu Klubowi Wyścigów Konnych (PKWK) wchodzącemu w skład struktury szeroko pojętej administracji publicznej nadzorowanej przez Ministra Rolnictwa, z uwagi na jego publicznoprawny i dotyczący uprawnień strony charakter podlega kognicji sądów administracyjnych - z tym, że jego władczym wyrazem podlegającym zaskarżeniu jest zarządzenie Prezesa PKWK wydane po przedstawieniu wszystkich kandydatów na dany rok przez Radę PKWK wnioskującą o powołanie (lub odwołanie) sędziów. Tym samym, w ocenie Sądu, skarga skarżącej podlegała odrzuceniu bowiem zaskarżona uchwała nie stanowi prawnej formy działania administracji publicznej w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ze względu na brak charakteru władczego zaskarżonej czynności. Zważywszy na charakter prawny zaskarżonej czynności sprawa ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Wykonywanie przez Radę PKWK kompetencji co do wnioskowania o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych (art. 8 ust. 4 pkt 3 u.w.k.) nie podlega regulacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - co wynika z braku stosownych regulacji w ustawie i z faktu, że nie zostało przewidziane wprost uprawnienie do wniesienia skargi w trybie administracyjnym. Zaskarżona uchwała z uwagi na brak charakteru władczego nie stanowi także aktu lub czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zawarte jest dopiero w zarządzeniu Prezesa PKWK, które podlegało kontroli w trybie administracyjnym. Zdaniem WSA, skarżąca winna zatem szukać ochrony swoich praw w trybie kwestionowania zarządzeń Prezesa PKWK.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła skarżąca zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz z nakazaniem WSA w Warszawie rozpoznania skargi skarżącej na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. z art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.w.k. w postaci uchwały Rady PKWK podjętej [...] marca 2021 r. - w zakresie, w jakim dotyczy głosowania nad wnioskiem skarżącej skierowanym do Rady PKWK o zawnioskowanie do Prezesa PKWK o powołanie skarżącej do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W związku z pojawieniem się nowych okoliczności w sprawie (strona uzyskała o nich wiedzę w większości już po wydaniu orzeczenia przez WSA) oraz celem uzupełnienia argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez sąd dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów na okoliczność wsparcia argumentacji, że element władczy w zakresie ustawowych uprawnień skarżącej następuje na etapie podjęcia uchwały przez Radę PKWK, a nie dopiero na etapie zarządzenia Prezesa PKWK, który w ogóle nie rozpoznaje kandydatur, których Rada PKWK nie przegłosowała pozytywnie.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1.1. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.w.k. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie ma charakteru władczego, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej, nie kwestionując przy tym przez sąd, że uchwała Rady PKWK w przedmiocie powołania sędziów wyścigowych jest podejmowana w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, a ponadto wskazując, że Rada PKWK jest organem PKWK, który wchodzi w skład struktury szeroko pojętej administracji publicznej;

1.2. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.w.k. poprzez jego niezastosowanie przy pominięciu faktu nieprzedstawienia przez Radę PKWK Prezesowi PKWK kandydatury skarżącej po podjęciu uchwały przez Radę PKWK, co doprowadziło do nierozpoznania w ogóle wniosku skarżącej do Prezesa PKWK z [...] stycznia 2021 r. (załącznik nr 12 do skargi) o powołanie skarżącej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - w skład komisji odwoławczej przy PKWK lub w skład komisji technicznej dla toru [...], a w konsekwencji pozbawienie skarżącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej Prezes PKWK nie wydał zarządzenia w przedmiocie kandydatury skarżącej;

1.3. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.k.w. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada PKWK po głosowaniu dot. kandydatów na sędziów wyścigowych przekazuje w każdym przypadku Prezesowi PKWK protokół zawierający zaskarżoną uchwałę oraz wszystkich kandydatów z wynikami głosowania, co w ocenie sądu stanowi o wnioskowaniu do Prezesa PKWK o powołanie sędziów wyścigowych i przekazanie informacji o wszystkich kandydatach, zarówno pozytywnie i negatywnie przegłosowanych przez Radę PKWK, podczas gdy ani z praktyki, ani z treści zaskarżonej uchwały, ani z protokołu nie wynika, czy i w jaki sposób, w jakiej formie i zawierający które kandydatury wniosek jest przekazywany, a z protokołu z [...] czerwca 2021 r. wręcz wynika, że w przypadku głosowania jedynie kandydatury skarżącej i negatywnej oceny kandydatury skarżącej podczas posiedzenia Rady PKWK w dniu [...] czerwca 2021 r., taki wniosek, ani informacja o głosowaniu nie były w ogóle przekazywane przez Radę PKWK Prezesowi PKWK, zatem nie mogły również być rozpoznawane przez Prezesa PKWK;

1.4. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.k.w. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że władczym wyrazem działania PKWK wchodzącego w skład struktury szeroko pojętej administracji publicznej nadzorowanej przez Ministra Rolnictwa, w zakresie powoływania i odwoływania sędziów wyścigowych, podlegającym zaskarżeniu jest zarządzenie Prezesa PKWK wydane po przedstawieniu wszystkich kandydatów na dany rok przez Radę PKWK wnioskującą o powołanie (lub odwołanie) sędziów wyścigowych [str. 5 uzasadnienia], tj. błędne w zakresie w jakim nie uwzględnia, że Rada PKWK może w ogóle nie przekazać Prezesowi PKWK informacji o kandydatach (i w praktyce tego nie robi), którzy nie uzyskali pozytywnej opinii Rady PKWK; w zakresie w jakim nie uwzględnia, że Prezes PKWK nie wydaje w ogóle zarządzenia negatywnego, tj. o niepowoływaniu danego kandydata (zatem kandydat nie ma wiedzy, czy Prezes PKWK w ogóle miał wiedzę o kandydacie, którego Rada PKWK nie przegłosowała pozytywnie, a następnie, czy w ogóle tę kandydaturę rozpatrywał i nie objął jej powołaniem, czy w ogóle jej nie rozpatrywał); a ponadto w zakresie w jakim nie uwzględnia, że głosowanie przez Radę PKWK może odbywać się kilka razy w ciągu roku i może dotyczyć np. jednego lub dwóch kandydatów, a w przypadku, gdy żaden z nich nie uzyskał pozytywnej opinii Rady PKWK (miało to miejsce w przypadku głosowania kandydatury skarżącej w dniu [...] czerwca 2021 r. i jak przykładowo miało to miejsce podczas głosowania Rady PKWK w dniu [...] sierpnia 2023 r.). Rada PKWK nie przekazuje Prezesowi PKWK ani wniosku o powołanie, ani informacji o głosowaniu, a Prezes PKWK w ogóle nie wydaje żadnego zarządzenia i tak po głosowaniu Rady PKWK w dniu [...] czerwca 2021 r., które dotyczyło jedynie kandydatury skarżącej nie wydał żadnego zarządzenia;

1.5. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.w.k. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie stanowi prawnej formy działania administracji publicznej, ze względu na brak charakteru władczego zaskarżonej czynności, tj. nie rozstrzyga sprawy powołania sędziego wyścigowego danej komisji w sposób ostateczny oraz na przyjęciu, że przekazana przez Radę PKWK kandydatura pozytywnie lub negatywnie przegłosowana przez Radę PKWK w każdym przypadku podlega rozpoznaniu przez Prezesa PKWK [str. 5, 8 uzasadnienia], podczas, gdy przy negatywnej opinii Rady PKWK co do kandydatury skarżącej, Prezes PKWK nie rozważał w ogóle kandydatury skarżącej, o czym świadczy m.in. dotychczas nierozpoznany wniosek skarżącej do Prezesa PKWK z [...] stycznia 2021 r. (załącznik nr 12 do skargi) o powołanie skarżącej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - w skład komisji odwoławczej przy PKWK lub w skład komisji technicznej dla toru [...], czy w ogóle brak wydania przez Prezesa PKWK zarządzenia dot. kandydatury skarżącej po podjęciu przez Radę PKWK zaskarżonych uchwał z [...] marca 2021 r. czy [...] czerwca 2021 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na brak władczego charakteru zaskarżonej uchwały Rady PKWK i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;

2.2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, wbrew przepisom ustawy i materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, że zaskarżona uchwała Rady PKWK nie rozstrzyga władczo o prawach skarżącej, a każda kandydatura, niezależnie czy pozytywnie czy negatywnie przegłosowana przez Radę PKWK, podlega indywidualnej ocenie Prezesa PKWK i błędne przyjęcie, że w tym zakresie uchwały Rady PKWK nie rozstrzygają sprawy powołania sędziego wyścigowego w sposób ostateczny, podczas gdy w procesie powoływania sędziów wyścigowych, element władczy i decyzyjny następuje już na etapie głosowania Rady PKWK, która jedynie co do kandydatów pozytywnie przegłosowanych wnioskuje do Prezesa PKWK o ich powołanie, a Prezes PKWK nie rozpatruje kandydatury, nie powołuje do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego i nie wydaje w tym zakresie negatywnego rozstrzygnięcia, co do kandydatów, których kandydatura nie była głosowana przez Radę PKWK, ani kandydatów, którzy nie uzyskali pozytywnej opinii Rady PKWK;

2.3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy oraz błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym błędne przyjęcie wbrew okolicznościom faktycznym sprawy, że przy powoływaniu sędziów wyścigowych w każdym przypadku Prezes PKWK działa samodzielnie niezwiązany decyzją Rady PKWK dotyczącą danego kandydata i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;

2.4. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że element władczy przy powoływaniu i odwoływaniu sędziów wyścigowych, przesądzający o zaskarżalności czynności, następuje dopiero na etapie zarządzenia Prezesa PKWK, podczas gdy w procesie powoływania sędziów wyścigowych, element władczy i decyzyjny następuje już na etapie głosowania Rady PKWK, która jedynie co do kandydatów pozytywnie przegłosowanych wnioskuje do Prezesa PKWK o ich powołanie, przy czym ani z uchwały ani z protokołu nie wynika, że Rada PKWK przekazuje Prezesowi PKWK informacje o wszystkich kandydatach, tj. negatywnie i pozytywnie przegłosowanych, a faktyczna wiedza Prezesa PKWK (uzyskana chociażby z innych źródeł) nie może przesądzać o charakterze prawnym czynności w postaci uchwały Rady PKWK oraz mając na uwadze, że w przypadku, gdy tylko kandydatura skarżącej była głosowana przez Radę PKWK w dniu [...] czerwca 2021 r. Prezes PKWK nie uzyskał informacji o kandydaturze skarżącej, co wprost wynika z protokołu - "W wyniku głosowania kandydatura p. M. W. na sędziego wyścigowego w sezonie 2021 została ponownie odrzucona".

2.5. naruszenie art. 190 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z wykładnią prawa dokonaną przez NSA w uzasadnieniu postanowienia uwzględniającego skargę kasacyjną skarżącej, w zakresie, w jakim nie uwzględnia ono wykładni NSA, z której wynika, że uchwały Rady PKWK spełniają kryterium zaskarżalnej czynności i dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności;

2.6. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, zawnioskowanych przez skarżącą w skardze w toku postępowania (w tym dowodów z dokumentów elektronicznych w postaci nagrania przebiegu posiedzenia Rady PKWK, podczas którego podjęto zaskarżoną czynność), w replice na odpowiedź na skargę i w dalszych pismach wskazujących m.in. jednoznacznie, że pozytywna uchwała Rady PKWK jest warunkiem koniecznym do rozpoznawania kandydatury przez Prezesa PKWK celem powołania do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w danym sezonie wyścigowym, co było niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy, w tym ustalenia sposobu podejmowania zaskarżonej czynności przez Radę PKWK oraz skutków zaskarżonej czynności dla skarżącej, nie powodując w jakimkolwiek zakresie przedłużenia postępowania w sprawie, które to uchybienie skutkowało błędnym przyjęciem przez sąd, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie ma charakteru władczego wobec skarżącej, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada PKWK wniosła o jej oddalenie.

Pismem z [...] kwietnia 2024 r. skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez WSA w Warszawie pod sygn. akt VI SAB/Wa 70/23 w sprawie skargi skarżącej na bezczynność Prezesa PKWK w sprawie wniosku z [...] kwietnia 2023 r. o powołanie skarżącej do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w sezonie wyścigowym 2023.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna skarżącej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego postanowienia.

W ocenie NSA niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zaznaczyć należy, że brak jest podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć trzeba, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez NSA.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w CBOSA). Należy też podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Temu służą inne zarzuty procesowe, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (podatkowej) i odpowiednio sformułowana w tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5529/16; publ. w CBOSA). Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji okazał się chybiony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Zgodnie z cytowanym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie, związany był zatem, zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., wskazaniami i stanowiskiem wyrażonym przez NSA w postanowieniu z 31 maja 2022 r., co oznacza, że WSA nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia i nie mógł rozpoznać sprawy w kierunku wskazanym przez skarżącą kasacyjnie. Jednocześnie zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. byłby uzasadniony, gdyby skarżąca kasacyjnie wykazała, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazówek i dyrektyw wyznaczonych przez sąd drugiej instancji w orzeczeniu z 30 czerwca 2022 r.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 zd. 1 p.p.s.a., NSA stwierdza, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia z 30 czerwca 2022 r. w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego zaskarżona uchwała Rady PKWK nie podlega kognicji sądów administracyjnych wskazując, że zaskarżona uchwała nie stanowi prawnej formy działania administracji publicznej w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zawarte jest w zarządzeniu Prezesa PKWK wydanym w stosunku do sprecyzowanego roku, które podlega kontroli w trybie administracyjnym. Powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji uzasadnił w sposób wyczerpujący, niepozostawiający wątpliwości co do tego, że prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z 30 czerwca 2022 r.

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nieistnienia drogi sądowej w sprawie nie wymagało przeprowadzenia dowodów oferowanych przez skarżącą, albowiem sporne w sprawie zagadnienie ma stricte jurydyczny charakter, co powoduje, że nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Realizując dyrektywy sądu drugiej instancji WSA przeanalizował przepisy odnoszące się do kompetencji przyznanych Radzie, w tym przewidzianą w art. 8 ust. 4 pkt 3 u.w.k. kompetencję polegającą na wnioskowaniu o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych, którą w ocenie NSA należało uznać za element współuczestniczenia w aktywny sposób w realizowaniu tych ustawowych zadań Polskiego Kluby Wyścigów Konnych o publicznoprawnym charakterze, o których jest mowa w art. 5 ust 2 pkt 7 - 8 przywołanej ustawy, a których wykonywanie ustawodawca powierzył Prezesowi PKWK, albowiem to ten organ powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz członków komicji odwoławczej (art. 9 ust. 3 pkt 5 - 6 ustawy), a powołania (i odwołania) te następują w funkcjonalnym związku z wnioskami, o których jest mowa w art. 8 ust. 4 pkt 3 u.w.k.

Mając to na względzie WSA stwierdził, że wyznaczonym ustawowo organem, któremu powierzono zadanie powoływania na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w danym roku jest Polski Klub Wyścigów Konnych, którego z kolei organami są Rada PKWK i Prezes PKWK. Tryb rozpoznania przedmiotowego wniosku w ramach zadań powierzonych ustawowo PKWK określono w ten sposób, iż Rada PKWK jest podmiotem wnioskującym o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych (art. 8 ust. 4 pkt 3 u.w.k.) natomiast organem PKWK, który powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz który powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej jest Prezes PKWK (art. 9 ust. 3 pkt 5) i 6) ustawy o wyścigach konnych. Nie ma zatem wątpliwości, że iż oba organy aktywnie współuczestniczą przy realizacji ustawowej kompetencji PKWK powołania sędziego wyścigowego danej komisji. Szczegółowe warunki i tryb funkcjonowania Rady PKWK określa ustawa, Statut oraz Regulamin uchwalony przez Radę. Żaden z przepisów zawarty w wymienionych aktach nie określa jednak szczegółowo trybu wnioskowania o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych przez Radę do Prezesa PKWK. Odnosząc się jednak do najmocniej akcentowanego zarzutu skargi kasacyjnej, z treści protokołu oraz zaskarżonej uchwały (wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej) wynika, że Rada PKWK przekazuje Prezesowi PKWK protokół zawierający zaskarżoną uchwałę oraz wykaz wszystkich kandydatów z wynikami głosowania.

To oznacza, co NSA stwierdza i podkreśla, że niezasadny jest zarzut, że Rada PKWK jedynie co do kandydatów pozytywnie przegłosowanych wnioskuje do Prezesa PKWK o ich powołanie. Rada PKWK przekazuje do Prezesa PKWK wszystkie uchwały dotyczące sędziów wyścigowych (oraz informacje o głosowaniu) niezależnie od tego czy pozytywnie rekomenduje ich kandydatury. Działania Rady PKWK nie mają w tym względzie elementu władczego, gdyż Rada PKWK nie może samodzielnie odrzucać kandydatur ze skutkiem braku możliwości ich powołania. Decyzję o powołaniu sędziów wyścigowych do pełnienia określonych funkcji podejmuje Prezes PKWK, który może uwzględnić w swoim wyborze treść uchwały Rady PKWK, ale może również postąpić wbrew opinii Rady PKWK. Powyższe wynika z faktu, ze żaden przepis nie stwierdza, by Prezes PKWK był związany opinią Rady PKWK. Trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Rady PKWK ma zatem walor doradczy czy konsultacyjny, natomiast nie przesądza w żadnej mierze o prawach i obowiązkach kandydatów na członków komisji odwoławczej, komisji technicznych i sędziów technicznych. W świetle ustawy o wyścigach konnych oraz pozostałych aktów prawnych obowiązujących w tej kwestii jedyną osobą uprawnioną do wydania decyzji – tu zarządzenia – o powołaniu lub niepowołaniu sędziego jest Prezes PKWK. Prezes PKWK nie jest ani prawnie, ani faktycznie związany wnioskiem Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych. Innymi słowy, Rada PKWK nie jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych i nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach kandydatów na sędziów wyścigowych. Uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie sędziów wyścigowych nie rozstrzyga sprawy, jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego, zaś przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon.

Prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że aby zakwalifikować akt jako podlegający ocenie sądu administracyjnego musi on rozstrzygać władczo sprawę indywidualną danego adresata tj. załatwiać sprawę co do istoty lub w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zaskarżonej uchwały, gdyż mimo funkcjonalnego powiązania (bowiem bez niej Prezes nie mógłby wydać stosownego zarządzenia) nie rozstrzyga ona ostatecznie sprawy w znaczeniu materialnym. Jej przedmiotem jest bowiem jedynie ocena wniosku o powołanie skarżącej spośród wszystkich poddanych ocenie Rady. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie zmieniało zatem uprawnień lub obowiązków skarżącej. Ich zmiana nastąpiłaby natomiast dopiero poprzez powołanie lub brak powołania jej na sędziego członka danej komisji w danym sezonie (roku).

Reasumując, za trafną należy uznać ocenę sądu pierwszej instancji, że to stanowisko Prezesa PKWK dokonane w oparciu o uchwałę Rady PKWK rozstrzyga o prawach strony w sposób władczy. Sama zaś uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie sędziów wyścigowych, choć pośrednio wskazująca na współuczestniczenie w procesie powołania nie rozstrzyga jednak sprawy w sposób podlegający ocenie sądu administracyjnego, bowiem jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego we wnioskowanym zakresie, a przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon.

Powyższa argumentacja znajduje oparcie w wyrażanym już w orzecznictwie NSA stanowisku, zgodnie z którym wnioskowanie o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych przez Radę PKWK nie następuje w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianej milcząco (art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.), co siłą rzeczy oznacza, że nie podlega ono przepisom k.p.a., jak również nie podlegają im również akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem są one podejmowane, co należy podkreślić, poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej (zob. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1527/22; publ. w CBOSA).

Z tych przyczyn zasadnie sąd pierwszej instancji odrzucił skargę. Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w pkt 2.1. i 2.2 petitum skargi kasacyjnej.

Nieusprawiedliwione są również wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem przede wszystkim są one wadliwe formalnie. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, NSA może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała przepisy ustawy o wyścigach konnych nie wiążąc ich z przepisami p.p.s.a., co świadczy o formalnej wadliwości zarzutów.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.