Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4075/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 507/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 4 lutego 2020 r., nr SKO.4117.118.2019 w przedmiocie nałożenia kary za nieprzekazanie odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 507/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi F. Polska sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: SKO, Kolegium) z 4 lutego 2020 r. nr SKO.4117.118.2019 w przedmiocie nałożenia kary za nieprzekazanie odpadów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 18 listopada 2019 r. Burmistrz M. (dalej: Burmistrz) stwierdził nieprzekazanie przez skarżącą wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej (dawniej regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych) i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych w dniu 5 stycznia 2016 r. z terenu gminy M., do instalacji komunalnej.

SKO w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez spółkę w decyzji z 4 lutego 2020 r. nr SKO.4117.118.2019 uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieprzekazanie wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych w dniu 5 stycznia 2016 r. z terenu gminy M., do instalacji komunalnej. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie co do istoty sprawy spowodowane zostało koniecznością doprowadzenia sentencji decyzji do brzmienia wynikającego z art. 9x ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, gdyż stwierdzenie nieprzekazania w dniu 5 stycznia 2016 r. przez spółkę wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej nie powinno znaleźć się w sentencji decyzji. Jest to przesłanka, po ziszczeniu której organ postępuje tak, jak mu nakazuje przepis prawa - nakłada karę pieniężną.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustalony w sprawie stan faktyczny tj. nieprzekazanie odebranych w dniu 5 stycznia 2016 r. od właścicieli nieruchomości z terenu gminy M. zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych nie budzi wątpliwości.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do WSA w Gliwicach, skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - podniosła zarzuty: naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ, że w dniu 5 stycznia 2016 r. skarżąca nie przekazała wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej. Powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie analizy zapisów systemu GPS, dotyczącego wymienionego w decyzji pojazdu, który odbierał odpady zmieszane w M. i raport GPS nie wskazał trasy dojazdu do RIPOK, gdzie powinien nastąpić wysyp. Według Sądu I instancji, żadna z trzech regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z Regionu I woj. śląskiego nie potwierdziła przyjęcia odpadów od skarżącej w tym dniu. Stwierdzić zatem należało, że ustalenia dotyczące powyższej okoliczności zostały dokonane prawidłowo, na podstawie trafnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. W zaskarżonej decyzji - w toku prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że odebrane w dniu 5 stycznia 2016 r. zmieszane odpady komunalne z terenu gminy M. zostały przyjęte przez regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych.

Zdaniem Sądu, na podstawie przeprowadzonych w sprawie ustaleń, zasadnie zatem organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 176 § 1 i 2 i art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. — naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wskutek naruszenia wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady ogólnej praworządności, przez:

a) nieuchylenie decyzji SKO naruszającej szereg przepisów postępowania oraz prawa materialnego;

b) nieuchylenie decyzji SKO, w której nastąpiło automatyczne zastosowanie przepisów ustawy "nowej" (obowiązującej w czasie postępowania administracyjnego) do stanu prawnego (zdarzenia), tj. ewentualnego nieprzekazania zmieszanych odpadów komunalnych odebranych z terenu gminy M. w dniu 5 stycznia 2016 r. do instalacji komunalnej, mającego miejsce i zakończonego przed datą wejścia w życie ustawy "nowej";

c) nieuchylenie decyzji SKO w sytuacji, w której decyzja ta nie uwzględniała zmiany przepisów prawa - nowelizacji ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ II instancji ustalając stan prawny zaniechał ustalenia, czy w sprawie zastosowanie znajdzie nowelizacja ww. ustawy, zawarta w ustawie o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 150), która weszła w życie 31 stycznia 2020 r., a Sąd I instancji kwestię tę zupełnie pominął przy wydawaniu wyroku (wskazując nawet jakoby opisana sytuacja nie miała miejsca);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., wskutek naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego - pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych oraz przekonywania, przez nieuchylenie decyzji pomimo tego, że organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia powodów, dla których (analogicznie jak organ I instancji) nie skorzystał z instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, ustanowionej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy w świetle obowiązującego stanu prawnego, rozważenie stosowania tej instytucji jest każdorazowym obowiązkiem organu administracji publicznej, nakładającego administracyjną karę pieniężną;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wskutek naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez nieuchylenie decyzji pomimo tego, że organ II instancji nie dokonał ponownego, merytorycznego, rozpatrzenia i rozpoznania sprawy, lecz dokonał jedynie kontroli decyzji organu I instancji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji pomimo, że decyzja została wydana w postępowaniu, w którym naruszono w sposób elementarny zasadę ogólną czynnego udziału strony, co nastąpiło w wyniku niezawiadomienia skarżącej (pełnomocnika skarżącej) o terminie przesłuchania świadków, co uniemożliwiło skarżącej (pełnomocnikowi skarżącej) wzięcia udziału w czynnościach przesłuchania ww. świadków i zadawania świadkom pytań; okoliczność ta - wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku - stanowi rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, mające wpływ na wynik sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. wskutek nieuchylenia decyzji wydanej z naruszeniem wskazanych przepisów, które polegało na:

a) zastosowaniu przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, niewyjaśnieniu sprawy, w tym przeprowadzeniu niepełnego postępowania dowodowego oraz ustaleniu błędnego stanu faktycznego w sprawie, w szczególności w zakresie niepełnego wyjaśnienia kwestii przekazania zmieszanych odpadów komunalnych, odebranych z terenu gminy M. w dniu 5 stycznia 2016 r., do jednej z trzech instalacji komunalnych funkcjonujących w przedmiotowym okresie w Regionie I gospodarki odpadami województwa śląskiego;

b) nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodów z dokumentów powołanych w odwołaniu (i załączonych do odwołania) z uwagi na sformułowanie wniosku dowodowego, iż dokumenty te powołano w charakterze dowodów "na okoliczność ich treści";

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem wskazanych przepisów, które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodów z dokumentów powołanych w odwołaniu (i załączonych do odwołania) z uwagi na sformułowanie wniosku dowodowego, iż dokumenty te powołano w charakterze dowodów "na okoliczność ich treści"; w postępowaniu administracyjnym jedynymi przesłankami kwalifikowania dopuszczalności lub niedopuszczalności danego środka dowodowego jest jego zgodność z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz posiadanie przez okoliczność wynikającą z danego dowodu znaczenia dla sprawy (art. 78 § i 2 k.p.a.); w postępowaniu administracyjnym organ nie wydaje postanowienia dowodowego (a więc nie "dopuszcza" dowodów, ani ich nie "oddala"); ponadto w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przepis będący odpowiednikiem art. 2351 Kodeksu postępowania cywilnego;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem tego przepisu polegającym na jego niezastosowaniu i akceptacji decyzji o nieprzesłuchaniu skarżącej (osoby wchodzącej w skład zarządu skarżącej) w sytuacji, gdy w sprawie administracyjnej pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia;

8) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie wadliwej decyzji, która to wadliwość wynikała z:

a) niewyjaśnienia przyczyn, dla których organ II instancji, uznając za niebudzący wątpliwości stan faktyczny, ustalony przez organ I instancji wskazał, iż zeznania świadków nie miały znaczenia dla sprawy ("świadkowie nie wnieśli nic do sprawy"), podczas gdy w swojej decyzji organ I instancji ustalił faktyczny sprawy m.in. w oparciu o treść zeznań świadków (na co wprost wskazał w odpowiedzi na odwołanie);

b) wadliwego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co nastąpiło wskutek niewyjaśnienia przez organ II instancji przyczyn, dla których dla zdarzenia mającego miejsce i zakończonego przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("nowej" ustawy), automatycznie zastosował treść przepisów ustawy "nowej", tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązującej w dniu wydania decyzji;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., przez nieuchylenie wadliwej decyzji, która to wadliwość wynika z niezastosowania ww. przepisów i nie zawarcia w decyzji (uzasadnieniu decyzji) analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, a w przypadku oceny przez organ II instancji braku przesłanek do zastosowania tej instytucji - wyjaśnienia stronie przyczyn, dla których organ II instancji (analogicznie jak organ I instancji) nie skorzystał z rozwiązania ustanowionego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które to rozważania - w świetle obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - są obowiązkowym elementem uzasadnienia każdej decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie skutkujące nieodniesieniem się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze wywiedzionej od decyzji, co skutkuje brakiem możliwości oceny, czy przy wydaniu wyroku Sąd I instancji rozpatrzył i ocenił wszystkie zarzuty skargi, w konsekwencji czego nie jest możliwe zdekodowanie kompletu przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę (doprowadzając do pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej, wadliwej decyzji); wadliwość ta dotyczy w szczególności zupełnego pominięcia w uzasadnieniu wyroku zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.;

11) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów - trzech decyzji SKO w Częstochowie z 20 lipca 2020 r. załączonych przez skarżącą do pisma z 11 sierpnia 2020 r. oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn niedopuszczenia uzupełniającego dowodu z ww. dokumentów, które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do niezasadnego oddalenia skargi, a w konsekwencji utrzymania w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz wydanej w postępowaniu, w którym organ II instancji naruszył szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego (w szczególności zasadę czynnego udziału strony) oraz przepisów dotyczących obowiązków organów w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego. Ponadto z uwagi na fakt, iż uzasadnienie wyroku zupełnym milczeniem pomija szereg zarzutów stawianych decyzji organu II instancji, w istocie nie jest możliwe zdekodowanie kompletu przesłanej, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę (doprowadzając do pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej wadliwej decyzji).

II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa: u.c.p.g.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasadnym było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za nieprzekazanie wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych, odebranych w dniu 5 stycznia 2016 r. z terenu gminy M., do instalacji komunalnej;

2) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy u.c.p.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżąca nie przekazała wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych z terenu gminy M. w dniu 5 stycznia 2016 r. do instalacji komunalnej.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:

1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjne na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., przez nieuchylenie wadliwej decyzji, która to wadliwość wynika z niezastosowania ww. przepisów i niezawarcia w decyzji (uzasadnieniu decyzji) analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, a w przypadku oceny przez organ II instancji braku przesłanek do zastosowania tej instytucji - wyjaśnienia stronie przyczyn, dla których organ II instancji (analogicznie jak organ I instancji) nie skorzystał z rozwiązania ustanowionego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie skutkujące nieodniesieniem się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze wywiedzionej od decyzji, co skutkuje brakiem możliwości oceny, czy przy wydaniu wyroku Sąd I instancji rozpatrzył i ocenił wszystkie zarzuty skargi, w konsekwencji czego nie jest możliwe zdekodowanie kompletu przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę (doprowadzając do pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej wadliwej decyzji). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wadliwość ta dotyczy w szczególności zupełnego pominięcia w uzasadnieniu wyroku zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 189a § 1 i § 2 k.p.a.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalony w sprawie stan faktyczny tj. nieprzekazanie odebranych w dniu 5 stycznia 2016 r. od właścicieli nieruchomości z terenu gminy M. zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych nie budzi wątpliwości.

Przypomnieć należy, że skarżąca w skardze zarzuciła m.in. naruszenie przez organ prawa materialnego, a to: - 1) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za nieprzekazanie wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych, odebranych w dniu 5 stycznia 2016 r. z terenu gminy M., do instalacji komunalnej; - 2) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy u.c.p.g poprzez uznanie, że skarżąca nie przekazała wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych z terenu gminy M. w dniu 5 stycznia 2016 r. do instalacji komunalnej.

Sąd I instancji w motywach uzasadnienia wyroku podkreślił, że jedną z podstaw prawnych decyzji, był przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r., a więc w okresie, którego dotyczy nałożona kara). Według Sądu I instancji, na podstawie przeprowadzonych w sprawie ustaleń, zasadnie organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W skardze do Sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie i niezawarcie w decyzji (uzasadnieniu decyzji) analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, a w przypadku oceny przez organ II instancji braku przesłanek do zastosowania tej instytucji - wyjaśnienia stronie przyczyn, dla których organ II instancji (analogicznie jak organ I instancji) nie skorzystał z rozwiązania ustanowionego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenia przepisów postępowania mogły mieć (i miały) wpływ na treść wydanej decyzji - doprowadziły bowiem do orzeczenia wobec strony obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej w postępowaniu o błędnie ustalonym stanie faktycznym, niepełnym i wadliwym postępowaniu dowodowym oraz przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, w tym z naruszeniem zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze wywiedzionej od decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w szczególności do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a.

Wyjaśnić należy, że w uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził następujące stanowisko: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)". W motywach owej uchwały wskazano, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. Z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), że każdą z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. należy stosować, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. W konkluzji uchwały stwierdzono, że w przepisach Rozdziału 4d ustawy nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a. Zatem, co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere, przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie, nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Pod pojęciem "stanowisko wyrażone w uchwale" rozumie się wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale.

Podkreślić należy, że zawarcie w ustawie szczególnych regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak jest możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Za odmową stosowania art. 189f, k.p.a. nie przemawia także okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Przepisy działu IVa, k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19). Wykładnia przepisów ustawy musi uwzględniać kontekst systemowy. Dokonując zatem wykładni art. 9x, w zw. z art. 9zc, ustawy w relacji do art. 189f k.p.a., pamiętać należy, że ten ostatni przepis jest ulokowany w regulacji kodeksowej - porządkującej system prawa administracyjnego w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przytoczone wyżej względy pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono art. 203 pkt 1 p.p.s.a.