Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1122/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 138/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 listopada 2019 r. nr DLI-V.4615.252.2019.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ) z 8 listopada 2019 r., nr DLI-V.4615.252.2019.MD, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 138/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 lipca 2019 r., nr 2438/2019, oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 2480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

– na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2901, ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 1990, dalej: u.g.n.), w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia,

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawienie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowi art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej jako "specustawa drogowa") oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania bezspornie stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Zauważyć przy tym należy, że w literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). W niniejszej sprawie oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej.

W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni, jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje wspomniany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.

Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, a np. w § 37 wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku, gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji z 30 listopada 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, które zostało przyjęte przez Radę m.st. Warszawy uchwałą z 10 października 2006 r., nr LXXXll/2746/2006 (a następnie zmienione uchwałami z: 26 lutego 2009 r., nr L/1521/2009, 28 kwietnia 2009 r., nr LlV/1631/2009, 7 października 2010 r., nr XCll/2689/2010, 11 lipca 2013 r., nr LXI/1669/2013 oraz uchwałą z 16 października 2014 r., nr XCll/2346/2014) przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZL - teren zieleni leśnej na obszarze KP-OCHKu (strefa Ochrony Urbanistycznej na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu), gdzie ustala się zakaz zabudowy oraz możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia przepisów materialnoprawnych dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W okolicznościach tej sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie była przeznaczona pod drogę, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości, należy zastosować zasadę wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zasadę wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Dodać przy tym należy, że zaprezentowana wyżej wykładnia przepisów, a w szczególności dostrzeżenie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania, prezentowana jest w szeregu orzeczeń (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22; z 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1010/22; z 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22; z 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22, z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1595/22 oraz z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 905/21). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji, gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22).

W konsekwencji należy uznać – mając na uwadze okoliczności sprawy, że Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, są niezasadne.

Jednocześnie z powyższych wywodów wynika również, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.