Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1824/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114b ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 19 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 99 poz 617
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie przebiegu służby kandydackiej oraz  szczegółowych zasad i trybu  opiniowania strażaków w służbie kandydackiej.
article: art. 106 par. 5, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 189/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 189/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, działając na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "K.p.a."), decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] zwolnił str. pchor. K. S. ze służby kandydackiej w związku ze stwierdzeniem w opinii służbowej nieprzydatności do służby.

K. S. złożył od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że brak było podstaw do zwolnienia go ze służby kandydackiej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. st. kpt. M. G. Dowódca Kompanii sporządził opinię służbową dotyczącą str. pchor. K. S. za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] września 2013 r., na podstawie której stwierdzono nieprzydatność strażaka do pełnienia dalszej służby.

Organ podał, że zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 sierpnia 1997 r. w sprawie przebiegu służby kandydackiej oraz szczegółowych zasad i trybu opiniowania strażaków w służbie kandydackiej (Dz. U. Nr 99, poz. 617 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie w sprawie przebiegu służby kandydackiej"), strażak w służbie kandydackiej podlega opiniowaniu służbowemu w terminie 30 dni od zakończenia każdego roku studiów (nauki), z wyjątkiem ostatniego roku studiów (nauki). Stosownie zaś do § 18 pkt 1 ww. rozporządzenia, powyższe opinie sporządza dowódca kompanii.

W opinii służbowej z dnia [...] października 2013 r. str. pchor. K. S. został uznany za nieprzydatnego do pełnienia dalszej służby. Otrzymał on ocenę niedostateczną ("2") w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i "predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej".

Organ wskazał, że przedmiotem opinii służbowej strażaka w służbie kandydackiej ma być wywiązywanie się z obowiązków w zakresie nauki i służby, zdyscyplinowanie, postawa moralna oraz predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu, ocena dokonana w przedmiotowej opinii uwzględnia kryteria wskazane w § 16 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej.

Z przedmiotową opinią K. S. zapoznał się w dniu [...] czerwca 2014 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył od niej odwołanie.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej powołał Komisję ds. rozpatrzenia odwołania strażaka, która w dniu [...] lipca 2014 r., na podstawie § 20 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, przedstawiła propozycję odrzucenia odwołania. Ze stanowiskiem Komisji str. pchor. K. S. zapoznał się w dniu [...] lipca 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej decyzją nr [...] odrzucił odwołanie od powyższej opinii służbowej.

W ocenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, w sprawie zostały zachowane wymogi określone w § 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, regulujące tryb postępowania wobec strażaka niezgadzającego się z opinią służbową. Organ zwrócił uwagę, że do postępowania w sprawie wydania, zmiany czy uchylenia opinii służbowej nie mają zastosowania przepisy K.p.a., a zatem - wobec wyczerpania trybu odwoławczego - opinia służbowa z dnia [...] października 2013 r. stała się ostateczna i nie przysługuje od niej żaden środek odwoławczy. Dalej podniósł, że str. pchor. K. S. został zwolniony ze służby kandydackiej na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. z powodu stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby. Zwolnienie ze służby kandydackiej w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 114b ww. ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w przypadku wydania opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność do służby, posiadającej walor ostateczności, organ nie ma swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnienia strażaka ze służby.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosków strony o przesłuchanie świadków oraz o złożenie wyjaśnień przez stronę. Wskazał, że okoliczności, które miały być dowodzone za ich pomocą, miały de facto na celu wzruszenie ostatecznej opinii służbowej i pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zwolnienie strażaka ze służby. Wskazał ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do uznania, że kwestia wewnętrznej weryfikacji skargi strażaka w sprawie "mobbingu i dyskryminacji" jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym uprzedniego rozstrzygnięcia i mającym wpływ na postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby kandydackiej z powodu stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby.

Odnośnie faktu zapoznania się strony w dniu [...] czerwca 2014 r. z opinią służbową sporządzoną w dniu [...] października 2013 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, sporządzający opinię zapoznaje strażaka w służbie kandydackiej z opinią służbową nie później niż w ciągu 7 dni od dnia jej sporządzenia. Nie mniej jednak ustawodawca nie przewidział skutków prawnych za niedochowanie powyższego terminu, co pozwala uznać, że jest to termin instrukcyjny. W ocenie organu, powyższe uchybienie nie spowodowało negatywnych skutków dla strażaka i pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Najistotniejsze jest bowiem, że str. pchor. K. S. został zapoznany z opinią, zaś niedochowanie terminu nie wpłynęło na uprawnienia strażaka do zaskarżenia opinii służbowej.

Wątpliwości organu drugiej instancji nie wzbudziło również nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazując, że brak możliwości odsunięcia strażaka od zadań służbowych czy zawieszenia w czynnościach służbowych są wystarczającą przesłanką do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że słuchacze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej stanowią wsparcie jednostek Państwowej Straży Pożarnej w ramach praktyk, a ich utrzymanie jest finansowane m.in. ze środków publicznych, przez co w kontekście nieprzydatności strażaka do służby nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie jest tym bardziej zasadne.

K. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie dowodu z akt postępowania mobbingowego prowadzonego przez Szkołę Główną Służby Pożarniczej, jak również dopuszczenie dowodu z zapisu rozmowy pomiędzy skarżącym a M. G. i A. G., która miała miejsce po złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepełne zebranie i rozważenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności, mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzez:

- uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania w charakterze świadków: W. D., Ł. M., B. W. i T. K. na okoliczność sposobu traktowania skarżącego przez przełożonych, okoliczności związanej ze spotkaniem z M. G. w dniu [...] października 2013 r. i sposobu wykonywania obowiązków przez skarżącego - nie miało żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

- niczym nieuzasadnione przyjęcie i uznanie, że skarżący nie wykazał inicjatywy i woli zmierzającej do poznania treści opinii służbowej - pomimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

- niewyjaśnienie przez organ II instancji w sposób należyty z jakich powodów wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania mobbingowego jest niezasadny i tym samym niepoparte szczegółową analizą prawną stwierdzenie, że rozstrzygnięcie tego postępowania nie miało związku z niniejszym postępowaniem;

- nieodniesienie się przez organ II instancji do zapisanej rozmowy przeprowadzonej pomiędzy skarżącym a jego przełożonymi w zakresie, w jakim mogło mieć to wpływ na treść opinii stanowiącej podstawę zwolnienia ze służby;

- uznanie przez organ za słuszne tezy, że w sprawie zwolnienia podchorążego ze służby na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ma znaczenie jedynie treść opinii służbowej i co do zasady postępowanie dowodowe w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przydatności podchorążego do służby nie musi być prowadzone;

3. art. 130 § 3 pkt 1 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ uznał za zasadne zastosowanie w decyzji pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4. art. 7 i art. 86 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania strony;

5. art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej polegające na uznaniu, że były podstawy do zwolnienia go ze służby na podstawie opinii służbowej o nieprzydatności do służby, pomimo nieprawidłowości w zakresie jej sporządzania i niezapoznania się skarżącego z treścią tej opinii w terminie przewidzianym prawem oraz przyjęcie przez organy, że podany termin jest tylko przepisem instrukcyjnym.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straż Pożarnej wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał przepis art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż w sytuacji tam przewidzianej istnieje po stronie organu obowiązek wyeliminowania opiniowanego z grona strażaków jeszcze w okresie służby kandydackiej. Użycie zwrotu "strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby" wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel przedmiotowej regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości a nie obowiązku rozwiązania stosunku służbowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest stwierdzenie w opinii służbowej nieprzydatności strażaka do służby. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko wskazanej przesłanki oraz że w razie jej zaistnienia decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby ma charakter związany. Czynności organu sprowadzają się zatem jedynie do ustalenia, czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu, o jakim mowa w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości ponownej weryfikacji opinii służbowej o nieprzydatności do służby. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym trybie, przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie przebiegu służby kandydackiej. Organ orzekający o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie jest zatem uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii służbowej ocen co do przydatności strażaka do służby.

Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie zwolnienia strażaka ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o nieprzydatności strażaka do służby w okresie służby kandydackiej. Skoro zatem przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zwolnienie strażaka ze służby, to nie jest możliwa merytoryczna kontrola odnośnej opinii w tym postępowaniu.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący został zwolniony ze służby w związku ze stwierdzoną w opinii służbowej nieprzydatnością do służby - opinia służbowa sporządzona przez Dowódcę Kompanii M. G. "Ocena strażaka w służbie kandydackiej studenta - podchorążego Szkoły Głównej Służby Pożarniczej za okres od [...] października 2012 r. do [...] września 2013 r.". W ocenie Sądu opinia ta zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w § 16 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, przy czym skarżący otrzymał ocenę niedostateczną ("2") w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i ‘predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że opinia powyższa została doręczona skarżącemu z naruszeniem terminu określonego w § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej. Zauważył jednak, że skarżący został zapoznany z tą opinią po powrocie z długotrwałego zwolnienia lekarskiego, co sam wskazał w odwołaniu od tej opinii. W istocie, z akt osobowych skarżącego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w czasie praktyk studenckich uległ on wypadkowi i od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Dlatego uchybienie 7- dniowemu terminowi nie miało wpływu na uprawnienia skarżącego wynikające z przepisów ww. rozporządzenia. Skarżący bowiem skorzystał z możliwości wniesienia środka zaskarżenia od ww. opinii służbowej. Ponadto przepisy rozporządzenia nie przewidują skutków prawnych w przypadku uchybienia ww. terminowi do zapoznania się z opinią służbową. Wobec tego, brak jest podstaw do uznania, że jego niedochowanie w okolicznościach niniejszej sprawy miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Z treści protokołu posiedzenia Komisji, z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, iż analizie poddana została dokumentacja sprawy, wysłuchano wyjaśnień skarżącego oraz opinii przedstawiciela Samorządu Studenckiego SGSP. Wzięto również pod uwagę opinie wystawione na prośbę skarżącego przez innych funkcjonariuszy. Ze stanowiskiem Komisji odnośnie odrzucenia odwołania, zawartym w protokole z rozpoznania odwołania z dnia [...] lipca 2014 r., skarżący zapoznał się w dniu [...] lipca 2014 r. Wynika z niego, że zaskarżona opinia posiada wymagane elementy, jest logiczna, spójna i nie zawiera sprzeczności. Kwestionowane przez skarżącego elementy opinii znajdują potwierdzenie w przedstawionym przez opiniującego materiale. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., doręczoną skarżącemu w tej samej dacie, Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej odrzucił odwołanie od opinii służbowej.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest stanowisko organów orzekających, że wobec spełnienia przesłanki z art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zaistniała podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby kandydackiej, zaś podniesiony w skardze zarzut naruszenia ww. przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność skarżącego do służby uzyskała walor ostateczności, przy czym postępowanie odwoławcze było przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej.

Zdaniem WSA nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. bowiem organ orzekający o zwolnieniu ze służby z przyczyny określonej w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie jest uprawniony do prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii ocen co do przydatności strażaka do służby.

Za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 8 i art. 10 § 1 K. p.a. WSA wskazał, że skarżący w toku postępowania przed organem pierwszej instancji był kilkakrotnie informowany o uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i aktywnie z tych uprawnień korzystał. Co prawda istotnie z akt nie wynika, aby organ odwoławczy nie wzywał go do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jednak, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik.

Również w kwestii naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego. Zdaniem WSA ustalenia faktyczne komisji antymobbingowej i antydyskryminacyjnej nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zwolnienie strażaka ze służby kandydackiej w następstwie stwierdzenia nieprzydatności do służby. Dodatkowo zwrócił uwagę, że zgłoszenie w sprawie mobbingu i dyskryminacji zostało złożone do Rektora-Komendanta SGSP po zapoznaniu się skarżącego z ww. opinią służbową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako "P.p.s.a.") w związku z art. 114 b ust 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z treścią § 19 pkt 1 rozporządzenia o przebiegu służby kandydackiej oraz szczegółowych zasadach i trybu opiniowania strażaków w służbie kandydackiej, polegające na nie zasadnym przyjęciu, że okoliczność zapoznania strażaka ze sporządzoną opinią służbową w terminie innym niż 7 dniowy, nie ma wpływu na uprawienia strony i w konsekwencji uznanie, że tak sporządzana opinia stanowiła prawidłową podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu w trybie art. 114 b ust 1 pkt 3 ww. ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a, przez nie przeprowadzenie w całości wnioskowanego dowodu z akt postępowania mobbingowego tj zapisu rozmowy pomiędzy K. S. a dowódcą M. G. i A. G. oraz zdania odrębnego jednego z członków Komisji mobbingowej do opinii końcowej komisji wraz z jego uzasadnieniem i uwagami pokontrolnymi a przyjęcie tylko części wniosku dowodowego o przebiegu postępowania mobbingowego (które było co do zasady niekorzystne dla strony) w sytuacji gdy dopiero zbadanie całości dowodów w sprawie było niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i co do których WSA odniósł się tylko częściowo;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a przez błędną ich wykładnię mającą istoty wpływ na wynik sprawy, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nie powiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania, nie miało istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż strona mogła wypowiedzieć się w środku zaskarżenia od decyzji, pomimo iż zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przez organ zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz czynnego udziału strony w postępowaniu i tym samym doszło do naruszenia przez Sąd tych zasad i wadliwym przyjęciu, że wypowiedzenie się przez stronę w trybie art. 8 i 10 K.pa co do zebranego materiału jest tożsame z wniesieniem środka odwoławczego.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł m. in., że gdyby ustawodawca chciał takiego jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny rozwiązania to zapis § 19 cytowanego rozporządzenia byłby taki, że "strażak jest zapoznawany z treścią opinii". Nie miałoby znaczenia w jakim terminie ta czynność ma być wykonana. Skoro jednak ustawodawca wskazał na termin 7 dniowy to zapewne miał na myśli aktualność takiej opinii, gdyż ma ona znaczenie dla strażaka w służbie kandydackiej. Tym samym zapoznanie z opinią w innym terminie czyni ją nieprzydatną dla celów dla jakich jest ona sporządzana,

Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jego wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z całości akt lobbingowych, a tylko przyjął wniosek ten częściowo w zakresie samej informacji o sposobie jego zakończenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że treść skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że w postępowaniu sądowym skarżący po raz kolejny usiłuje podważyć ostateczną opinię służbową. Wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej przewidują tryb odwoławczy mający na celu weryfikację opinii służbowej. Skarżący natomiast całkowicie pominął fakt, że z tego trybu skorzystał.

Organ wskazał ponadto, że w jego ocenie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z: akt postępowania mobbingowego, zapisu rozmowy pomiędzy skarżącym, a Dowódcą Kompanii M. G. i jego Zastępcą A. G. oraz zdania odrębnego jednego z członków Komisji mobbingowej do opinii końcowej wraz z jego uzasadnienie oraz uwagami pokontrolnymi, bowiem postępowanie mobbingowe nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 P.p.s.a. zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (pub. CBOSA), wypada stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono przepisom art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści tych przepisów organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8). Ponadto obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1).

Zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z akt niniejszej sprawy istotnie nie wynika, aby organ drugiej instancji wzywał skarżącego do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Słusznie jednak Sąd ten ocenił, że takie uchybienie nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skarżący w żaden sposób nie wykazał bowiem aby uchybienie to uniemożliwiło mu dokonania konkretnych czynności procesowych. Brak jest przy tym podstaw do uznania aby niepoinformowanie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, który w istocie sprowadza się do sporządzonej w sprawie opinii służbowej, z którą skarżący zapoznał się już wcześniej i od której zresztą złożył odwołanie, stanowiło naruszenie art. 10 §1 K.p.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawą prawną zwolnienia K. S. ze służby był art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z tym przepisem strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby w razie stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby. Przepis ten zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania, w przypadku zaistnienia konkretnego stanu faktycznego. Użycie zwrotu "strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko takiej przesłanki, oraz że w razie jej zaistnienia decyzja o zwolnieniu strażaka w służbie kandydackiej ze służby ma charakter związany. Okoliczność ta odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do służby. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia jedynie czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia ze służby kandydackiej organ prowadząc postępowanie nie jest uprawniony do dokonania oceny opinii służbowej. Oceny tej dokonuje się w odrębnym trybie. Żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej weryfikacji opinii w jakimkolwiek innym postępowaniu. Również Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi na decyzję wydaną w tym przedmiocie nie ma obowiązku ani też kompetencji do badania zasadności takiej opinii, a co za tym idzie, i czego domagał się skarżący kasacyjnie, gromadzenia w tym zakresie stosownych dowodów.

Pogląd taki potwierdza ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych, które co prawda w dużej mierze dotyczy przepisów ustawy o Policji jednakże przepisy te są analogiczne do przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (por. wyroki NSA: sygn. akt I OSK 1678/16 i sygn. akt I OSK 2776/12 - pub. CBOSA).

Sporządzona w niniejszej sprawie opinia służbowa z dnia [...] października 2013 r. spełnia wszelkie wymogi wskazane w rozporządzeniu i zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do służby. Z przedmiotową opinią skarżący kasacyjnie zapoznał się, a następnie złożył odwołanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej odrzucił odwołanie od powyższej opinii służbowej.

Prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uchybienie przez organ 7 dniowemu terminowi wskazanemu w § 19 ust. 1 rozporządzenia o przebiegu służby kandydackiej, nie wpływało na uprawnienia skarżącego. Pomimo, iż uchybie to co do zasady ocenić należy negatywnie to przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują w takiej sytuacji żadnych sankcji prawnych. Uznać więc go należy za termin instrukcyjny. Prawidłowo zatem ocenił Sąd pierwszej instancji, że uchybienie terminowi do zapoznania się ze sporządzoną w sprawie opinią nie miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby kandydackiej.

Z powyższych względów za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sądowi Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z § 19 pkt 1 rozporządzenia o przebiegu służby kandydackiej.

Za nieuzasadniony uznać również należało zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z jego treścią, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15, publ. CBOSA).

Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W sprawie niniejszej sytuacja taka natomiast nie wystąpiła. Wskazać bowiem należy, że zgłoszone wnioski dowodowe zmierzały do podważenia zasadności wydanej opinii służbowej.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.