Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2524/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 §  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. i G. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 831/22 w sprawie ze skargi K. G. i G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 września 2022 r. nr SKO/PP-412/47/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania "W." sp. z o.o. z siedzibą w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 831/22, po rozpoznaniu skargi K. G. i G. A. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący", "skarżący kasacyjnie"), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargę w całości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "Kolegium") z 16 września 2022 r. nr SKO/PP-412/47/2022. Decyzją tą, wydaną na skutek podania złożonego przez skarżących, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wąsosza (dalej: "Burmistrz") z 28 grudnia 2015 r. nr 6733/65/2015 (dalej: "decyzja wz" lub "decyzja z 28 grudnia 2015 r.") ustalającej na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb W., gmina W..

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli wnioskodawcy, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi z uwagi na jej rzekomą bezzasadność, gdy tymczasem w rzeczywistości skarga była zasadna, albowiem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym rażącego naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (jak i rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego to jest § 5, § 6 oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 1 i 5a oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), albowiem decyzja wz narusza rażąco normy prawne powołane w zarzutach, co prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania;

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 i art. 15 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c i art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi i uznania, iż w sprawie rzekomo nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem parametry zabudowy zostały ustalone przez organ pierwszej instancji prawidłowo - gdy tymczasem w rzeczywistości w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa (w tym norm wskazanych w niniejszym zarzucie), a Kolegium w sposób niedopuszczalny usiłowało "naprawić" wadliwość decyzji wz i dokonywało ustaleń merytorycznych w sprawie - co na etapie postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może mieć miejsca;

2) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest § 3 ust. 1 i § 5, § 6, § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 5a oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c i art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi gdy tymczasem w sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanych norm prawa materialnego, albowiem parametry zabudowy zostały ustalone w kwestionowanej decyzji z 28 grudnia 2015 r. w sposób oczywiście i rażąco wadliwy. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, m.in., że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w sprawie wystąpiło naruszenie prawa, ale nie ma ono charakteru rażącego. Zdaniem skarżących kasacyjnie zabudowa ustalona w kwestionowanej decyzji wz ma charakter przemysłowy - co rażąco odbiega od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (i jest to zabudowa sprzeczna z istniejącą w obszarze zabudowanym).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o przyjęcie niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

3. Pismem z 12 października 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługują na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, ale istota tych zarzutów sprowadza się do jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy decyzja z 28 grudnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem skarżących, decyzja ta rażąco narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w zakresie takich parametrów urbanistycznych i architektonicznych jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że decyzja z 28 grudnia 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

4.5. Uzasadnienie konkluzji o braku podstaw do przyjęcia, że decyzja z 28 grudnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy poprzedzić przypomnieniem podstawowych założeń, na których oparta jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Po pierwsze, w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21, CBOSA). Po drugie, tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16 oraz wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22 - CBOSA). Można zatem powiedzieć, że w świetle art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje administracyjne korzystają z domniemania zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2826/22, CBOSA). Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, CBOSA). System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2023, 31 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). W tym kontekście istotne jest również podkreślenie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest, co do zasady, dopuszczalne dokonywanie przez organ nadzoru własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Oceny, czy kwestionowany w trybie nadzorczym akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa dokonuje się, co do zasady, w świetle akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1642/19, CBOSA). Wyjątki od tej zasady dotyczą przede wszystkim przesłanek stwierdzenia nieważności, które nie wynikają z akt sprawy postępowania zwyczajnego. W praktyce chodzi tu np. o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania tzw. decyzji zależnej lub wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 315/20, CBOSA). Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 115/21 oraz wyrok NSA z wyrok NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 442/09 - CBOSA).

4.6. Z przywołanymi wyżej ogólnymi założeniami, na których oparta jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, koresponduje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wymagań, jakie muszą być spełnione dla przyjęcia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na przyjęte w niej parametry urbanistyczne lub architektoniczne, rażąco narusza prawo. W szczególności podnosi się, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może przesądzać tylko zarzut niewłaściwego przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). O rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji albo gdyby planowana zabudowa, w razie niesporządzenia analizy, była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (por. np. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3159/20; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1383/14; wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09 - CBOSA). Ponadto, w kontekście poszczególnych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 – 8 rozporządzenia, wskazuje się, że dla wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa wymagane jest wskazanie takiego naruszenia przesłanki, które jest w normie prawnej tak ustalona, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwo. Skoro wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza odstępstwa od wartości średnich, to ma to znaczenie dla ewentualnego przyjęcia rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2086/18, CBOSA). Dodać przy tym należy, że ocenę co do zasadności wprowadzenia takich odstępstw powierzono osobie mającej wiedzę ekspercką z zakresu urbanistyki lub architektury (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stąd też skuteczne podważenie w trybie nieważnościowym legalności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a opartych na wiedzy specjalistycznej autora analizy, może mieć miejsce tylko w przypadkach zupełnie wyjątkowych. Może być tak w sytuacji, w której w sposób bezsporny i bez przeprowadzenia szerszej analizy należy przyjąć, że wprowadzone odstępstwa w sposób oczywisty godzą w ład przestrzenny i nie mają jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w wartościach wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

4.7. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu wymogu kontynuacji funkcji nowej zabudowy. W sprawie chodzi bowiem o zabudowę związaną z produkcją rolną (magazyn zbożowy oraz silosy), zlokalizowaną na działkach rolnych (użytki R V i Ps V), a w obszarze analizowanym występuje już zabudowa zagrodowa. Po drugie, specyfika zabudowy objętej kwestionowaną decyzją sprawia, że odstępstwo od wartości średnich ustalonych przede wszystkim w oparciu o zabudowę mieszkalną jednorodzinną, nie może być ocenione jako oczywiście rażąco naruszające prawo. Chodzi o budynki oraz budowle pełniące inne funkcje, które to funkcje determinują również odpowiednie gabaryty tych budynków oraz budowli, czyli magazynów zbożowych oraz silosów. W analizie brak jest istotnie szczegółowego uzasadnienia co do przyjęcia konkretnych odstępstw od ustalonych wartości średnich, ale to uchybienie, dotyczące zaniechania przeprowadzenia przez organ właściwej oceny tego dowodu (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), nie może stanowić skutecznej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

4.8. Końcowo należy podnieść, odwołując się do zawartych w skardze kasacyjnej twierdzeń o uciążliwościach hałasowych emitowanych przez sporne silosy, że kwestie związane z ewentualnym przekroczeniem norm dotyczących hałasu nie są przedmiotem analizy oraz rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Natomiast okoliczność, że dana działalność lub instalacja jest prowadzona lub została wykonana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie pozbawia organów ochrony środowiska kompetencji do prowadzenia postępowań zmierzających do ustalenia, czy określone normy ochrony środowiska nie zostały przekroczone, a także do ewentualnego ograniczenia lub wstrzymania takiej działalności lub wstrzymania użytkowania instalacji, jeżeli zajdą okoliczności wskazane w art. 362 i n. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA).

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.10. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1164/21, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.