Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1051/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw z art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2025/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 lipca 2022 r., nr DI-PPA.401.5.2022.jg w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na T. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2025/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 19 lipca 2022 r., nr DI-PPA.401.5.2022.jg w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej kwotę 4422 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 8 września 2021 r. W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewypełnienie za rok 2020 obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1 p.o.ś, wskazując, że termin przekazania sprawozdania za 2020 r. minął 31 marca 2021 r., a sprawozdania przedłożono z przekroczeniem tego terminu. Pismem z 15 września 2021 r. Strona wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie załączonych dowodów, w postaci kopii sprawozdania do Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, kopii potwierdzeń nadania sprawozdania oraz zrzutu ekranu z bazy POL PRTR.

Następnie WIOŚ decyzją z 20 grudnia 2021 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych za niewypełnienie obowiązku przekazania organowi w terminie do 31 marca 2021 r. sprawozdania za rok 2020 zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006 dla zakładu w K..

Strona odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

GIOŚ, decyzją z 19 lipca 2022 r., nr DI-PPA.401.5.2022.jg wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. art. 236d ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.; dalej: "p.o.ś.") po rozpatrzeniu odwołania spółki, od decyzji WIOŚ z 20 grudnia 2021 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 27 400 zł złotych za niedopełnienie wskazanego obowiązku.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniesiono o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie art. 189f § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Odnosząc się do relacji art. 236d ust. 2b, p.o.ś. do art. 189f § 1 k.p.a. organ stanął na stanowisku, że ten pierwszy przepis wyłącza stosowanie art. 189f ze względu na to, że stanowi przepis szczególny. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to nie jest trafne. Norma zawarta w tym przepisie ma charakter komplementarny, co oznacza, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa, k.p.a. (por. uchwałę NSA z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21). Z tego względu dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 236d ust. 4 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa, k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej.

W skardze kasacyjnej GIOŚ, reprezentowany przez adw. na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 236d, ust. 2b, ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowisk (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; dalej: p.o.ś.), przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Działu IVA k.p.a. w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 236d, ust. 2b, p.o.ś., przez przyjęcie, że powyższy przepis nie reguluje kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez adw., wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zasadniczej kwestii w tej sprawie, a więc możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie i podstawa prawna uchylenia przez Sąd I instancji decyzji GIOŚ z 19 lipca 2022 r., nr DI-PPA.401.5.2022.jg w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej jest bezpośrednio związana z naruszeniem przez organ art. 189f § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Odnosząc się do relacji art. 236d ust. 2b, p.o.ś. do art. 189f § 1 k.p.a. organ stanął na stanowisku, że ten pierwszy przepis wyłącza stosowanie art. 189f, k.p.a. ze względu na to, że stanowi przepis szczególny. Zgodzić należy się, że stanowisko to nie jest trafne.

Art. 236d, ust. 2b p.o.ś. został dodany przez art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z 1 października 2021 r. (Dz.U.2021.2127) zmieniającej nin. ustawę z dniem 25 lutego 2022 r. W niniejszej sprawie skarżąca spółka sama dostrzegła swoje zaniechanie i z własnej inicjatywy je naprawiła, składając sprawozdanie.

Stanowisko organu przedstawione w skardze kasacyjnej jest nieprawidłowe. Na marginesie wyjaśnić należy, że ustawa p.o.ś. odmiennie określa kary z tytułu V dział III ("Administracyjne kary pieniężne") oraz karę z art. 236d ust. 1 p.o.ś. (kara pieniężna). Dział IVa, k.p.a. zatytułowany jest natomiast "Administracyjne kary pieniężne". Zróżnicowane to nie ma jednak znaczenia w tej sprawie i wynika z niekonsekwencji ustawodawcy. Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b, k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa, k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara pieniężna uregulowana w art. 236d ust. 1 p.o.ś. niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa, k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie (zob. wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20, LEX nr 3028551).

Wprowadzając dział IVa, k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu IVa, k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się".

Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa, k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa, k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 236d ust. 4 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Art. 236d ust. 4 zmieniony został przez art. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 1 października 2021 r. (Dz.U. 2021 r., poz. 2127) zmieniającej nin. ustawę z dniem 25 lutego 2022 r.

W zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa, k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy działu IVa, k.p.a. mają zatem charakter komplementarny (zob. wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20, LEX nr 3028551).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu I instancji, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przyjmując, że usunięcie naruszenia prawa w przypadku przedmiotowej kary pieniężnej jest nieusuwalne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, usunięcie naruszenia prawa polega na złożeniu sprawozdania, co jest istotą tego obowiązku (zob. wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20, LEX nr 3028551).

Bez znaczenia jest również, że przedmiotowa kara pieniężna ma charakter obligatoryjny. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub ezgekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy. Interpretacja przedstawiona przez organ prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Wbrew twierdzeniom organu, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a podstawę tą stanowią przepisy działu IVa, k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20, LEX nr 3028551).

Ma rację Sąd I instancji, że istotą obowiązku przewidzianego w art. 236b ust. 1 p.o.ś. jest złożenie sprawozdania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Tezę tę potwierdza treść art. 5 rozporządzenia 166/2006, który to przepis nakłada na operatorów instalacji obowiązek przedłożenia sprawozdania. Jak każdy obowiązek złożenie sprawozdania winno nastąpić w określonym terminie, jednak nie zmienia to istoty rzeczy – obowiązek dotyczy złożenia sprawozdania. Odmienna wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego ograniczenia stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ wyłącza stosowanie tej normy do każdego obowiązku, którego wykonanie musi nastąpić w określonym ustawowo terminie, a przepis ten stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.