Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 225/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 797/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunku dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 797/20, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił [...] (dalej: skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r., którą Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) określił warunki dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję Prezesa UKE wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia operatorowi znacznej szkody ze względu na potencjalną skalę wpływu decyzji na działalność operatora. We wniosku skarżąca podała, że nie sposób przewidzieć skali szkód, które grożą operatorowi, a znaczne ułatwienie dostępu do kabli operatora może mieć bezpośrednie przełożenie na powstanie szkody, która osiągnie znaczne rozmiary. Zdaniem skarżącej na rozmiary potencjalnej szkody wpływa nie tylko brak równowagi pomiędzy zobowiązaniami operatora udostępniającego i operatora korzystającego, lecz także rażąco niski poziom opłat, jakie będzie uprawniony naliczać operator. Ponadto skarżąca stwierdziła, że skoro grono przedsiębiorców, którzy mogą ubiegać się o dostęp do kabli na zasadach określonych przez Prezesa UKE jest potencjalnie nieograniczone, to skala szkody ponoszonej przez skarżącą może wzrastać w miarę upływu czasu. Ponadto skarżąca argumentowała, że wykonywanie decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych powstałych w związku z wykonywaniem decyzji.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie zaistnienia okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz możliwości spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu należało przedstawić dokumenty, które uprawdopodobnią opisywaną sytuację. W ocenie sądu skarżąca nie wywiązała się należycie z obowiązku uzasadnienia swojego wniosku, nie przedłożyła bowiem żadnych danych ani dokumentów, z których mogłoby wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do takich konsekwencji, które ostatecznie będą mogły być uznane za przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem sądu skarżąca wskazała jedynie na nieokreśloną potencjalną szkodę grożącą operatorowi, a jej argumenty w istocie sprowadzają się do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji. W związku z tym sąd uznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji za niezasadny wskazując, że na etapie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd nie ocenia zarzutów odnoszących się do legalności wydanej w sprawie decyzji.

Zażalenia na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Skarżąca, na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że:

1) "[w] celu uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy zatem przedstawić dokumenty, które uprawdopodobnią [...] niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" podczas gdy skarżąca powinna uprawdopodobnić wystąpienie tych okoliczności, jednakże takie uprawdopodobnienie jest możliwe przy powołaniu się na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i nie jest w tym celu niezbędne przedłożenie szeregu dokumentów potwierdzających sytuację skarżącej (II GZ 770/15),

2) skarżąca nie wykazała przesłanek warunkujących zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ odwołała się "do bliżej nieokreślonej szkody wskazując na jej potencjalność" podczas gdy podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków; nieobligatoryiność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji (I OZ 738/16),

3) skarżąca powinna uprawdopodobnić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżąca powinna uprawdopodobnić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub (a nie "oraz") niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do tego, że WSA odmówił wstrzymania wykonania decyzji stwierdzając brak łącznego wystąpienia obu przesłanek (niebezpieczeństwa znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków), gdy tymczasem już wystąpienie jednej z nich winno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji;

II. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji skarżącej, odnoszącej się do niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a WSA pominął całkowicie argumentację skarżącej w tym zakresie, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania WSA, który doprowadził do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezes UKE nie zajął stanowiska w sprawie.

II

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione w obu wniesionych w sprawie zażaleniach.

Nieuzasadniony jest najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. "poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności przez pominięcie argumentacji skarżącej odnoszącej się do niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania WSA, który doprowadził do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji" (pkt II petitum zażalenia skarżącej). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym przypadku argumentów wniosku), stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku. Dlatego też zdaniem NSA zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty skarżącej (pkt I.1, I.2 i I.3 petitum zażalenia) zmierzające do wykazania, że WSA błędnie uznał, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; art. 61; postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Co istotne, dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Nie jest zatem wystarczające samo powtórzenie treści przepisu (np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20, LEX nr 3040131). Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667). NSA wskazywał również, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. postanowienie z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, LEX nr 1405435).

Wobec powyższego za całkowicie błędną należy uznać podniesioną w uzasadnieniu zażalenia skarżącej argumentację. Błędnie bowiem skarżąca uważa, że wystarczające dla uzasadnienia wniosku o wtrzymanie wykonania decyzji jest stwierdzenie, że w przypadku zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej charakter i treść, "aktualna sytuacja finansowa i materialna operatora nie ma znaczenia dla oceny ryzyka wystąpienia znacznej szkody. Charakter oferty, którą zobowiązany jest stosować operator, może do takiej szkody doprowadzić, a wynika to bezpośrednio z charakteru zasobów, jakim są dla operatora abonenckie kable telekomunikacyjne, jak i warunków zapewnienia dostępu do kabli telekomunikacyjnych narzuconych zaskarżoną decyzją, czyli z treści samej decyzji".

Skarżąca miała obowiązek wykazać ziszczenie się co najmniej jednej z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i obowiązkowi temu, jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, nie sprostała. Błędne jest stanowisko skarżącej, która podnosi, że "podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków", w sytuacji kiedy takiego niebezpieczeństwa – choćby potencjalnego – wnioskodawca nie wykaże. Wobec braku szczegółowego uzasadnienia, popartego dokumentacją, złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, niemożliwe było jego uwzględnienie. Brak uzasadnienia wniosku stanowi naruszenie obowiązku nałożonego na wnioskodawcę cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. wykazania okoliczności lub konkretnych zdarzeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przedmiotowego wniosku.

Należy podkreślić, że sam fakt, że zaskarżona decyzja nakłada obowiązki niekorzystne dla operatora, nie jest okolicznością wystarczającą dla wykazania zasadności wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto podkreślana przez skarżącą kwestia specyfiki i charakteru zaskarżonej decyzji nie może przesądzać w żadnym razie o braku prawidłowości rozstrzygnięcia WSA w Warszawie odnoszącego się do wstrzymania wykonania tej decyzji.

Należy w związku z tym przypomnieć, że wśród przepisów prawa, które stosuje Prezes UKE, znajdują się regulacje przewidujące sytuację, gdy charakter rozstrzygnięcia powoduje, że nie podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (np. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej wydawana na podstawie art. 206 ust. 2aa ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. z 2019 r. poz. 2460; dalej cyt. jak: p.t.). Zaskarżone rozstrzygnięcie jednak do takich nie należy. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 139 ust. 1b w związku z art. 139 ust. 1 i ust. 4 p.t., jest określenie warunków zapewnienia dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej operatora, w zakresie kabli telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Po wydaniu tego rodzaju decyzji wstrzymanie jej wykonania może nastąpić po zaskarżeniu do sądu administracyjnego i po spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 p.p.s.a., do których bez wątpienia nie należy charakter tego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze należy podkreślić, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest od zajścia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków w następstwie wykonania decyzji (uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, opubl. ONSAiWSA 2007 nr. 4 poz.77). Powyższe oznacza także, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej nie jest uzależniona od charakteru rozstrzygnięcia.

Na marginesie należy też dodać, że wbrew stanowisku strony, że przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w tej konkretnej sprawie nie da się wykazać, to jednak w zażaleniu podjęto próbę szerszego uargumentowania konieczności udzielenia ochrony tymczasowej – czego zabrakło w złożonym przy skardze wniosku i co stanowiło podstawę nieuwzględnienia tego wniosku. NSA rozpoznając niniejsze zażalenie nie ocenia jednak na nowo argumentacji skarżącej zawartej w zażaleniu pod kątem wystąpienia przesłanek warunkujących wstrzymanie decyzji.

Z tych przyczyn zażalenie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, op. cit.). W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Błędnie również skarżąca przyjmuje, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku i niewykazania zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej – sąd ma obowiązek samodzielnego ich poszukiwania, badając akta sprawy.

W tych okolicznościach prawidłowo sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażaleń.