Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1140/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 i 40
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1140/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 marca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Hanna Knysiak - Sudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 9 marca 2021 r. skargi, D. C i J. C., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. C. i J. C. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście, złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.,


UZASADNIENIE

We wniosku z 22 listopada 2017 r. D. C. i J. C. - zwani dalej: skarżącymi, działający przez pełnomocnika adwokata A. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - zwanego dalej: "k.p.a.", wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 2017r. znak: [...]. Decyzją tą Burmistrz orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w O, gmina O, nr ewid. [...], księga wieczysta nr [...], operat ewidencji gruntów poz. rej. [...]. We wniosku wskazali, że ich pełnomocnik (ww. A. K.) została ustanowiona przez zgłoszenie do protokołu na rozprawie rozgraniczeniowej w dniu 21 kwietnia 2017r., że nie brała ona udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym na dalszym etapie (nie były do niej kierowane dalsze pisma, nie została poinformowana o rozprawie rozgraniczeniowej, ani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz nie została doręczona jej decyzja z [...] 2017r., o której dowiedziała się 23 października 2017 r., kiedy odebrała pismo informacyjne w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy).

We wznowionym postepowaniu J. oraz A. K. - właściciele sąsiedniej działki nr [...] (operat ewidencji gruntów obrębu O poz. rej. [...]), oświadczyli (notka służbowa w aktach sprawy), że w trakcie oględzin na gruncie pełnomocnik skarżących nie została im przedstawiona, rozmowy były prowadzone przez prowadzących postępowanie bezpośrednio ze skarżącymi, a nadto nie odczuli oni, żeby wskazana kobieta pełniła jakąkolwiek funkcję w postępowaniu. Skarżący z pełnomocnikiem w protokole oświadczyli z kolei, że treść podpisanego 20 czerwca 2017 r. protokołu nie odpowiada w całości treści protokołu jaki znajduje się w aktach sprawy, wymieniając uchybienia. Zaprzeczyli też, że pełnomocnictwo udzielone ustnie 21 kwietnia 2017 r. miało jedynie charakter doradczy i dotyczyło jedynie czynności przeprowadzonych w tym dniu. Pełnomocnik wniósł o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w zakresie objętym wnioskiem o wznowienie, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Burmistrz decyzją z [...] 2018r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie. Wskazał m.in., że działanie pełnomocnika skarżących miało charakter jedynie konsultacyjny, biegły geodeta wyjaśnił, że wszystkie czynności w trakcie rozprawy dokonywali osobiście skarżący, nie złożyli jakichkolwiek zastrzeżeń do ustaleń geodety dokonanych na etapie przeprowadzanej rozprawy granicznej, tak więc nie ziściła się przesłanka w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał też, że decyzja została wydana na podstawie zawartej przez strony ugody i z tego powodu - zgodnie z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych - nie jest możliwe wznowienie postępowania o rozgraniczenie. Odnośnie zarzutu dotyczącego fałszowania dokumentów (np. protokołów), organ wskazał, że nie jest właściwym do przeprowadzenia takich ustaleń, a dokumentacja nie pozwala przyjąć, że zachodzą podstawy do zawiadomienia organów ścigania. Organ wskazał, że skarżący nie kwestionowali granicy ustalonej ostateczną decyzją, a ich działania miały prowadzić do przedłużania postępowania w celu dowiedzenia swych racji w innym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 sierpnia 2020 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, że wywody organu I instancji w kwestii ziszczenia się przesłanki opisanej art. 145 § 1 pk 4 k.p.a. są dostatecznie uzasadnione i potwierdzone przeprowadzonym postępowaniem.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł m.in. że geodeta pełnił na rozprawie rozgraniczeniowej rolę obligatoryjnego biegłego, wspomagając organ w prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy, nie jest stroną postępowania, ale jego uczestnikiem, który sporządza protokół według określonego prawem wzoru. Podniósł również, że organ I instancji miał świadomość udzielenia pełnomocnictwa na rozprawie i zwracając geodecie dokumentację wniósł o dostarczenie pisemnych pełnomocnictw udzielonych przez strony, w tym o udzielenie wyjaśnień co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego na rozprawie rozgraniczeniowej przez skarżących. Geodeta A. G. wyjaśnił w stosownym piśmie, że udzielone pełnomocnictwo miało charakter doradczy i dotyczyło jedynie czynności prowadzonych w dniu 21 kwietnia 2017 r. i późniejsze wezwania były kierowane na adres skarżących. Organ odwoławczy wskazał, że tym samym już przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie organ I instancji dokonał ustaleń co do zakresu pełnomocnictwa. Następnie - po wznowieniu postępowaniu, dokonał kolejnych ustaleń w sprawie - wzywając do stawienia się i udzielenia wyjaśnień skarżących, a także właścicieli sąsiadującej działki, którzy wyjaśnili m.in. że skarżący sami podejmowali decyzję. W związku z tym Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że podczas rozprawy skarżący osobiście reprezentowali swe interesy, co mogło prowadzić do pominięcia przez organ zgłoszenia pełnomocnika, do całego postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium zauważyło również, że pełnomocnik skarżących nie przedłożył prawidłowo udzielonego pisemnego pełnomocnictwa do działania za skarżących na żadnym etapie postępowania, sama korespondencja w sprawie była odbierana osobiście skarżących, a w aktach sprawy zalegają kserokopie wezwań na dzień 6 i 20 czerwca 2017 r. do stawienia się na gruncie celem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w postępowaniu rozgraniczeniowym i wszystkie zostały prawidłowo odebrane przez skarżących. Kolegium podniosło, że organ I instancji trafnie przyjął, że skarżący na każdym etapie prowadzonego postępowania mogli podnieść ewentualne wady związane z brakiem pełnomocnika. Kolegium nie dopatrzyło się także, by ewentualny brak udziału pełnomocnika skutkował negatywnymi skutkami dla stron postępowania w postaci uchybienia terminowi rozprawy, brakiem możliwości złożenia odwołania od decyzji bądź innymi. Z kolei w odpowiedzi na zarzuty dotyczące niekonsekwencji organu I instancji w kwestii kierowania rozstrzygnięć i pism, również do pełnomocnika, Kolegium stwierdziło, że całość korespondencji w sprawie była kierowana do skarżących i przez nich odbierana, i brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że inna korespondencja bądź czynności były podejmowane osobno wobec pełnomocnika.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący działający przez pełnomocnika zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 w zw. z art. 10, art. 32, art. 33 § 2 k.p.a. w szczególności poprzez arbitralne ustalenie treści oraz zakresu pełnomocnictwa, opierające się jedynie na wyjaśnieniach biegłego geodety A. G. oraz J. K. - właścicielki sąsiedniej działki, wbrew treści pełnomocnictwa zgłoszonego do protokołu rozprawy w dniu 21 kwietnia 2017 r. i z pominięciem wyjaśnień złożonych przez skarżących co do treści i zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Kolejne zarzuty skargi dotyczyły: bezzasadnego uznania, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do treści udzielonego pełnomocnictwa skutkującego przyjęciem, iż pełnomocnik skarżących była ich pełnomocnikiem jedynie na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. a pełnomocnictwo miało jedynie charakter "doradczy"; nieuprawnionego przyjęcia, iż skoro skarżący osobiście reprezentowali swe interesy, mogło to prowadzić do pominięcia przez organ zgłoszenia pełnomocnika do całego postępowania rozgraniczeniowego; bezzasadnego przyjęcie, że uzasadnionym było pominięcie przez organ pełnomocnika z uwagi na brak przedłożenia przez skarżących prawidłowo udzielonego pisemnego pełnomocnictwa do działania na żadnym etapie postępowania pomimo licznej korespondencji kierowanej przez organ do stron oraz bezzasadnego uznania, iż to strona powinna na każdy etapie postępowania podnieść ewentualne wady związane z brakiem pełnomocnika; wreszcie bezzasadnego uznania, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podkreślili m.in., że pełnomocnik przekazał geodecie swoje dane teleadresowe, geodeta kontaktował się z nim, odwołując termin rozprawy rozgraniczeniowej, a po rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r., ani organ, ani geodeta nie zwrócili się o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa do działania w sprawie, sama zaś rozprawa zakończyła się bez żadnych ustaleń przebiegu granic nieruchomości. Wskazano, że wykonawca rozgraniczenia kontaktował się z pełnomocnikiem, informując że kontynuacja rozprawy wyznaczonej na 27 kwietnia 2017 r. jest nieaktualna, a o kolejnym terminie pełnomocnik skarżących zostanie poinformowany. Ponadto podkreślono, że pełnomocnik skarżących odebrał pismo Burmistrza Miasta i Gminy, w którym informowano, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone, na potwierdzenie tego przedłożono pełnomocnikowi decyzję orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości z 18 września 2017 r., decyzję umarzającą z 18 września 2017r., postanowienie o kosztach z 18 września 2017 r., w następstwie czego pełnomocnik zachowując miesięczny termin złożył wniosek o wznowienie postępowania. W skardze podniesiono również, że na wezwanie organów złożono dokument pełnomocnictwa, że podczas dokonywania oceny dokumentacji rozgraniczeniowej organ nie odniósł się do kwestii pełnomocnictwa zamieszczonego w punkcie 5 protokołu. Podniesiono, że w toku postępowania wielokrotnie kwestionowano brak zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia pełnomocnika, po czym geodeta złożył niezgodne z prawdą oświadczenie z 19 lipca 2017 r. na temat charakteru udzielnego pełnomocnictwa.

W skardze podkreślono także, że w sprawie zostało ustanowione pełnomocnictwo ogólne do całego postępowania rozgraniczeniowego, bez żadnych ograniczeń czasowych bądź ograniczenia pełnomocnictwa do określonych czynności. Podniesiono, że ani geodeta, ani organ nie mogli domniemywać oraz interpretować w sposób dowolny zakresu pełnomocnictwa. Wskazano także, że ustanowienie pełnomocnika nie pozbawiło strony możliwości jej samodzielnego działania, zabrania głosu podczas rozprawy, wyrażenia swojego stanowiska, składania wniosków. Zaznaczono, że pełnomocnictwo zostało uzewnętrznione i informacja o jego istnieniu dotarła do organu, co znalazło potwierdzenie w samej treści samej decyzji organu zarówno I jak i II instancji.

Skarżący nie zgodzili się, że to na nich ciążył obowiązek podnoszenia na każdym etapie postępowania wad związanych z brakiem pełnomocnika, wskazując że to na organie ciążył obowiązek zapewnienia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu (powołano się tu na wyrok WSA w Krakowie z 13 sierpnia 2018 r., III SA/Kr 392/18).

Wskazali, że na etapie całego postępowania rozgraniczeniowego wnosili szereg uwag i zastrzeżeń (zawartych w dokumentacji potwierdzającej dotychczasowy przebieg postępowania) co do prawidłowości oraz rzetelności przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, uniemożliwienia pełnomocnikowi czynnego udział w rozprawie, pomijając pełnomocnika w rozmowach (notatka służbowa sporządzona w dniu 18 stycznia 2018r.), co poskutkowało również pominięciem pełnomocnika skarżących w zawiadomieniach o kolejnych terminach rozpraw, pozbawieniem możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, niepoinformowaniu pełnomocnika o wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna ponieważ pominięcie pełnomocnika skarżących w postępowaniu administracyjnym mogło wpłynąć na wynik sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że w identycznym stanie faktycznym (pełnomocnictwo udzielone przez skarżących do protokołu granicznego z 21 kwietnia 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób wyraźny wskazał w ww. wyroku z 13 sierpnia 2018 r., III SA/Kr 392/18 na skutki naruszeń procedury. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całości pogląd ten podziela.

Należałoby więc powtórzyć, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei według art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Z przywołanych unormowań jasno zatem wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. m. in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93). Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów.

W rozpoznawanej sprawie analiza akt postepowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości dowodzi, że w tym postępowaniu niestety orzekające organy naruszyły postanowienia art. 10 k.p.a. Od 21 kwietnia 2017 r. pełnomocnikiem skarżących jest bowiem adw. A. K. której jako pełnomocnikowi skarżący udzielili umocowania podczas czynności na gruncie, przeprowadzanych właśnie w tej dacie (k.562 akt administracyjnych). Wprawdzie zapis w protokole z przeprowadzonych w tym dniu czynności jest bardzo skrótowy, bo w rubryce 2.pkt 5 protokołu granicznego "Przyjęto następujące oświadczenia stron o udzielenie pełnomocnictwa na rzecz: widnieje zapis: "adwokat A. K. – pełnomocnik D. C. i J. A. C.", to w tym względzie podnieść należy, że art. 32 k.p.a. nie wprowadza żadnego rozróżnienia znanego procedurze sądowej pełnomocnictw ogólnego i szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza też w swej treści zakresu tego pełnomocnictwa. Przyjmując zatem, że to udzielone pełnomocnictwo może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw strony, niedoręczanie od momentu jego udzielenia pism, a w szczególności decyzji organu I i II instancji, które na skutek skargi skarżących poddane zostały kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, skutkujących uchyleniem kontrolowanych aktów. Organy decyzje te doręczyły m. in skarżącym zamiast ich pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji skarżącym w sytuacji ustanowienia przez nich pełnomocnika było bezskuteczne. Pominięcie pełnomocnika zaś, jest równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony, co stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).

Wobec powyższego podniesienie tego zarzutu w skardze przez pominiętego pełnomocnika skarżących, gdy fakt niedoręczenia mu decyzji rzeczywiście miał miejsce, obligował Sąd, mając na względzie postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) do jego uwzględnienia. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje bowiem uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organy powtórzą te czynności, które po udzieleniu pełnomocnictwa zostały dokonane z jego pominięciem.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 oraz 205 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.