Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 900/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art.101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art.200 w zw.z art.205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1i ust. 4, art. 10, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi N. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/386/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard – obręb nr 7" I. stwierdza nieważność § 3 pkt 4, pkt 11, pkt 21 i pkt 30, § 9, §16, §26 i § 36 zaskarżonej uchwały w zakresie działki oznaczonej geodezyjnie [...] położonej w obrębie 7 miasta Nowogard, II. zasądza od Gminy Nowogard na rzecz skarżącego N. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, w dniu [...] listopada 2010 r., podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]"-obręb nr [...]", dalej jako "mpzp". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia 14 stycznia 2011 r. Nr [...] pod poz.76 i weszła w życie z upływem 30 dni od dnia jej ogłoszenia.

Na powyższą uchwałę w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...], obręb [...] miasta N., objętej księgą wieczystą nr KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł N. S. (pismo z dnia 10 września 2020 r.), dalej jako "Skarżący", zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 17 w zw. z art. 20 ust.1 w zw. z art.15 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazanie organom celem zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego zapisy projektu studium, będącego w trakcie opracowywania, a nie zapisy obowiązującego studium;

- zasadę sporządzania planu miejscowego, gdyż wbrew wymogowi § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) nie zastosowała barwnego wypełnienia na załączniku graficznym do uchwały poszczególnych obszarów planu, pozwalających na rozróżnienie przeznaczenia danego terenu;

- zasadę sporządzania planu określoną w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

a) dopuszczenie w § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami U (tj. tereny zabudowy usługowej) innych rodzajów przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

b) dopuszczenie w § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami U (tj. tereny zabudowy usługowej) funkcji mieszkaniowej wyłącznie na potrzeby własne inwestora, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości nr [...], obręb [...] miasta N., położonej na terenie objętym planem;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w jego prawo własności poprzez przyjęcie ustaleń ograniczających funkcje zagospodarowania i uniemożliwiających podział i zabudowę mieszkaniową działki nr [...], obręb [...] miasta N..

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części ww. uchwały oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem działki nr [...], obręb [...] miasto N., objętej księgą wieczystą nr KW [...] Przed podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. Gmina N. nie dysponowała miejscowym planem obejmującym ten teren. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta N. (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2010 r.

w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta N.) dla działki nr [...] ustalono jej przeznaczenie symbolem U, tj. teren zabudowy usługowej, symbolem US/ZP, tj. tereny zieleni parkowej, sportu i rekreacji, drogi publicznej gminnej.

Z ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł w 2002 r. wynika, że tereny działki nr [...] wytyczono w rejonie jednostki strukturalnej H, której nadano charakter przemysłowy (usługi uciążliwe), co koreluje z wytycznymi części tekstowej obowiązującego Studium, gdzie proponuje się i zaleca dalszy rozwój tej jednostki strukturalnej H w tej funkcji, w granicach miasta.

Wyjaśnił, że będąc właścicielem działki nr [...] miał plan inwestycji w usługi mieszkaniowe, hotelarskie i turystyczne na przedmiotowej nieruchomości i podjął kroki zmierzające do jego realizacji.

Zaskarżoną uchwałą nr [...] Rada Miasta ustaliła jej przeznaczenie, określając ją w części symbolem N7/20.U - wyznaczającym jej funkcję jako teren zabudowy usługowej, N7/40.US - wyznaczającym jej funkcję jako teren sportu i rekreacji, N7/63.ZP, N7/64.ZP - wyznaczającym jej funkcję jako teren zieleni parkowej i N7/2.KD.Z,drogę publiczną gminną.

W zakresie dotyczącym terenów zabudowy usługowej ustalono ich przeznaczenie jako: 1) tereny przeznaczone pod zabudowę usługową jako przedsięwzięcia podstawowe - z dopuszczeniem rodzajów przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany; 2) dopuszcza się lokalizację uzupełniającej funkcji mieszkalnej wyłącznie na potrzeby własne inwestora (w tym odrębnych budynków mieszkalnych) - pod warunkiem, że jej powierzchnia użytkowa nie przekroczy 25 % powierzchni funkcji podstawowej, a także raport oddziaływania na środowisko nie wykluczy możliwości wspólnej lokalizacji funkcji mieszkalnej ze względu na rodzaj przedsięwzięcia podstawowego.

W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że będąc właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami planu - plan ten wkracza w jego sferę prawa własności, narzucając możliwy sposób zagospodarowania należącej do niego działki. Taka sytuacja kreuje jego interes prawny, a z racji chęci innego zagospodarowania nieruchomości niż wytycza to plan, mamy do czynienia z sytuacją naruszenia interesu prawnego.

Podkreślił, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zdaniem skarżącego ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jego uprawnienia jako właściciela, uniemożliwiając mu realizację planowanej inwestycji w usługi mieszkaniowe, hotelarskie i turystyki i w związku

z tym, ma on interes prawny domagania się stwierdzenia nieważności uchwały.

Szczegółowość przepisów art. 9-20 u.p.z.p., regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem - kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie skarżącego, jednoznacznie wskazuje na to, że każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Z unormowania art. 3 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie: studium - art. 9 i nast., a plan - art. 14 i nast. u.p.z.p. Najważniejsza jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć.

Zdaniem skarżącego, nie ulega zatem wątpliwości, iż pierwszym

i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała z formalnego punktu widzenia podjęta została w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta w N. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta N. oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2006 r.

w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - obręb nr [...]".

W ocenie skarżącego, już samo porównanie dat ww. uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium. Z powyższego zestawienia wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami wcześniejszego studium, zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym w tym samym dniu [...] listopada 2010 r. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone chwilę wcześniej, ale przed planem.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie od 9 października 2006 r. do dnia 12 listopada 2006 r. oraz od 4 lipca 2008 r. do dnia 6 września 2008 r. Burmistrz Miasta N. podał do publicznej wiadomości obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb [...] miasta N., gdzie zainteresowane osoby mogły składać wnioski do planu. Z kolei wyłożenie do publicznego wglądu jednocześnie przygotowywanego studium miało miejsce dopiero w kwietniu - maju 2010 r., czyli znacznie później. Tak więc wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został niezgodnie z zapisami obowiązującego w tej dacie Studium. Tym samym więc naruszony został w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie naruszenia przez Radę wymogów § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazał, że Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę, która zawierała załączniki graficzne obejmujące czarno białe oznaczenia graficzne. W rysunkach planu zastosowano mieszane oznaczenia jednobarwne oraz literowe i cyfrowe. Dokonując analizy treści planu, w ocenie skarżącego, nie jest możliwe odczytanie w sposób niewątpliwy przeznaczenia wszystkich terenów. W tej sytuacji wybrane oznaczenie jednobarwne dla jednostki planistycznej nie jest czytelne, gdyż bez oznaczenia tekstowego nie pozwala na jednoznaczne odczytanie przeznaczenia tego terenu, ani też nie nawiązuje do oznaczeń wynikających z rozporządzenia w sprawie projektu

i załącznika nr 1 do niego, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia ww. przepisu.

Zdaniem skarżącego, jeśli przeznaczeniem podstawowym dla terenu U jest, jak w tym wypadku (§ 9 planu) - zabudowa usługowa jako przedsięwzięcia podstawowe - z dopuszczeniem rodzajów przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany oraz jednocześnie dopuszczono funkcje mieszkaniowe na potrzeby własne inwestora, to włączanie tamże zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod uciążliwe usługi, czy zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej uciążliwe usługi, czy zabudowa produkcyjna na danym obszarze będą kolidować z interesami mieszkańców terenu. Jest to też działanie potencjalnie generujące konflikty społeczne, których należy unikać regulując zasady gospodarowania przestrzenią.

Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Tym samym zarzut, że zapisy § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest uzasadniony.

W ocenie skarżącego, podjęta uchwała narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta N. w zakresie ustaleń dotyczących terenu działki nr [...], gdyż w części tekstowej i na mapie planu zagospodarowania przestrzennego określono ją symbolem N7/20.U - wyznaczającym jej funkcję jako teren zabudowy usługowej,N7/40.US -wyznaczającym jej funkcję jako teren sportu i rekreacji, N7/63.ZP,N7/64.ZP - wyznaczającym jej funkcję jako teren zieleni parkowej i drogę publiczną gminną - zakazując ich zabudowy i ograniczając, w części przeznaczonej na usługi, możliwość jej zabudowy mieszkaniowej wyłącznie na potrzeby własne inwestora (w tym odrębnych budynków mieszkalnych) - pod warunkiem, że jej powierzchnia użytkowa nie przekroczy 25 % powierzchni funkcji podstawowej, a także raport oddziaływania na środowisko nie wykluczy możliwości wspólnej lokalizacji funkcji mieszkalnej ze względu na rodzaj przedsięwzięcia podstawowego.

Powyższe stoi w sprzeczności z wytycznymi Studium, gdzie w części tekstowej wskazano, że traktuje ono co do zasady cały obszar w granicach miasta jako "strefę zabudowy" (str. 90 studium, cz. ll tekstowa), co zgodnie z przyjętą metodyką i generalnymi ustaleniami formalnymi oznacza, że nie stawia przeszkód w zabudowie żadnych terenów na tych obszarach. Studium ustala za konieczne, dla zapewnienia prawidłowego rozwoju miasta, uwzględnienie w jego dalszym rozwoju powiązań strukturalnych z obszarami otaczającymi, szczególnie w zakresie funkcji i ciągłości obszarów zabudowy, a także sprawności układu komunikacyjnego. Nie znalazło to jednak odzwierciedlenia w planie dla przedmiotowej działki, który zakazuje jej zabudowy, min. w zakresie mieszkaniowym, hotelarskim i turystycznym.

Zdaniem skarżącego, nieproporcjonalnie wyznaczone w planie powierzchnie pasów terenu zieleni parkowej oddzielające teren sportu i rekreacji i teren usług, nie znajdują potwierdzenia w studium. Chcąc przeznaczyć te obszary pod pasy terenu zieleni parkowej, o powierzchniach takich jak w planie, prawodawca lokalny powinien wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany studium.

Z ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł w 2002 r. wynika, że tereny działki nr [...] wytyczono w rejonie jednostki strukturalnej H, której nadano charakter przemysłowy (usługi uciążliwe), co koreluje z wytycznymi części tekstowej obowiązującego Studium, gdzie proponuje się i zaleca dalszy rozwój tej jednostki strukturalnej H w tej funkcji, w granicach miasta, (str. 91 studium cz. ll tekstowa), a co jest sprzeczne z funkcją części działki nr [...] wyznaczoną jej w obecnym planie jako teren rekreacji i sportu i zieleni parkowej.

Skarżący zarzucił, że ww. uchwała w sposób realny oddziałuje na jego sferę praw i obowiązków jako właściciela, wykluczając możliwość wykonywania prawa własności w odniesieniu do działki nr [...] ze względu na przeznaczenie jej w na teren usług, drogi publicznej, zieleni parkowej i sportu i rekreacji. Każdy z tych obszarów odznacza się zakazem zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej. Przeznaczenie powierzchni jego działki nr [...] na teren z zakazem zabudowy mieszkalnej, hotelowej i turystycznej nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia.

W istocie zakaz zabudowy mieszkaniowej, hotelowej, turystycznej działki nr [...] nie został w żaden sposób uzasadniony. Dodatkowo zaznaczył, że sąsiadujące bezpośrednio z działką nr [...] działki zostały oznaczone w studium symbolem: B tj. tereny mieszkaniowe, P/S, tj. teren zabudowy przemysłowej i składów, a także jako zurbanizowane tereny niezabudowane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia ww. uchwały.

Zdaniem organu, nie sposób uznać, że legitymacja czynna N. S. do zaskarżenia ww. uchwały wynika z jego twierdzeń, iż chciał on inaczej zagospodarować nieruchomość niż wyznacza mu na to plan. Tym samym, już z uwagi na tę okoliczność, skarga powinna zostać oddalona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Rada wskazała, że ze względu na długi i pracochłonny charakter prac planistycznych dopuszcza się równoległe procedowanie nad studium oraz nad planem zagospodarowania przestrzennego dla tych samych terenów.

Prace nad planem zagospodarowania przestrzennego rozpoczęły się w dniu

20 września 2006 r. W tym dniu została bowiem podjęta uchwała Rady Miejskiej

w N. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] miasta N.. Prace nad studium dla tego terenu rozpoczęły się natomiast w dniu 28 grudnia 2006 r. - na podstawie uchwały nr [...]/06 Rady Miasta w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta N.. Ww. prace były prowadzone równolegle i ostatecznie plan i studium zostały uchwalone tego samego dnia, tj. 3 listopada 2010 r., przy czym jednak, studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Tym samym Rada nie podzieliła stanowiska skarżącego, że organ dopuścił się istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zauważyła, że zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia "W przypadku gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane."

W ocenie organu plan miejscowy dla obrębu [...] miasta N. mimo, że został sporządzony bez barwnych oznaczeń jest w pełni czytelny i jednoznaczny, a to pozwala na bezproblemowe odczytanie zawartych w nim ustaleń. Natomiast skarżący sam nie wskazał w jakim zakresie przedmiotowy plan był dla niego niejednoznaczny.

Rada Miejska nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i zauważyła, że § 9 ust.2 uchwały, dotyczący przeznaczenia terenów zabudowy usługowej, stanowi, że ich przeznaczenie jest następujące:

tereny przeznaczone pod zabudowę usługową jako przedsięwzięcie podstawowe

- z dopuszczeniem rodzajów przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany;

ponadto dopuszcza się lokalizację uzupełniającą, tj. funkcję mieszkalną wyłącznie na potrzeby własne inwestora (w tym odrębnych budynków mieszkalnych) - pod warunkiem, że jej powierzchnia użytkowania nie przekroczy 25% powierzchni funkcji podstawowej, a także raport oddziaływania na środowisko nie wykluczy możliwości wspólnej lokalizacji funkcji mieszkalnej ze względu na rodzaj tego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym co do zasady, może wydawać się za sprzeczne przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem U na funkcję usługową i mieszkalną.

W niniejszej sprawie należy jednak mieć na uwadze, że celem wyeliminowania ewentualnych sprzeczności, zostały wprowadzone w uchwale zastrzeżenia, iż funkcja mieszkalna jest dopuszczalna jedynie na potrzeby inwestora, a ponadto, że raport oddziaływania na środowisko nie może wykluczać wspólnej lokalizacji funkcji mieszkalnej ze względu na rodzaj funkcji usługowej. Tym samym, w ocenie Rady, nie sposób uznać, że ww. funkcje się wykluczają. Wprowadzenie funkcji mieszkalnej w obrębie [...] miasta N. możliwe jest bowiem jedynie po wcześniejszej dokładnej analizie oddziaływania na siebie powyższych funkcji.

Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że wprowadzone funkcje terenu na działce stanowiącej własność skarżącego są zgodne ze studium i zostały wprowadzone w celu kontynuacji i uzupełnienia zabudowy sąsiedniej. Nadto, Rada zwróciła uwagę, że tereny usługowe zostały wprowadzone jako kontynuacja istniejących na tym terenie zakładów produkcyjnych i usługowych, a usługi sportu zostały wprowadzone jako kontynuacja graniczących od północy z działką [...] terenów sportowych. Natomiast wprowadzenie na planowanych i istniejących terenach usługowych, zabudowy mieszkalnej, hotelarskiej czy turystycznej, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie miało uzasadnienia na przedmiotowym terenie. Tym samym, również w tym zakresie, zarzuty stawiane organowi nie mają uzasadnienia.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. Rada Miejska zauważyła, że w trakcie prowadzenia procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] miasta N., skarżący brał czynny udział w procesie planistycznym, zgłaszając wnioski i uwagi do projektu planu. Wnioski skarżącego z dnia 16 października 2006 r., dnia 10 listopada 2006 r. oraz z dnia 8 czerwca 2010 r. zostały przez organ na etapie sporządzania planu niemal w pełni uwzględnione (za wyjątkiem funkcji ogrodów działkowych, wód otwartych i zalesień oraz przebiegu planowanej drogi), a na terenie jego działki zostały wprowadzone funkcje zgodne z zabudową sąsiednią. Co istotne, w ww. wnioskach skarżący nie zgłaszał wprowadzenia na terenie działki stanowiącej jego własność zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137– j.t.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadnym okazał się zarzut naruszenia trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie tym aktem jego interesu prawnego, wywodząc, że na skutek ustaleń przyjętych w mpzp nie będzie mógł zagospodarować terenu swojej działki

w zaplanowany wcześniej sposób i przeznaczyć jej pod usługi mieszkaniowe, hotelarskie i turystyczne. Wskazywał na szereg uchybień, w tym proceduralnych związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały.

Organ z kolei wywodził, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej,

a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem.

Na wstępie zatem należy poczynić kilka uwag na temat dopuszczalności skargi w badanej sprawie. Za punkt wyjścia należy przyjąć art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że niewystarczającym jest istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, a drogę do merytorycznego rozpoznania skargi otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wnoszącego skargę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Tym samym dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie przez stronę, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że Skarżący wykazał istnienie interesu prawnego, który wynika z tego, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym mpzp. Wykazał również naruszenie tego interesu, które należy wywodzić z określonego przez organ uchwałodawczy przeznaczenia działki oznaczonej nr [...] na tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji, zieleni parkowej i drogi gminnej. W zakresie, w jakim plan miejscowy pozbawia Skarżącego faktycznego władztwa nad nieruchomością, przeznaczając jej fragmenty na cele publiczne (droga, zieleń parkowa), zasadnym jest twierdzenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego w sposób niewątpliwy, co daje asumpt do uznania, że Skarżący miał legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że zasadnym okazał się zarzut naruszenia procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Rację ma bowiem Skarżący, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy nie może mieć charakteru iluzorycznego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Wymagany zakres studium określa art. 10 u.p.z.p.". Na podstawie art. 9 ust. 4 przywołanej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Jakkolwiek należy się zgodzić z organem, iż dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad studium i planem miejscowym, to jednak, w ocenie Sądu, uchwalenie obu tych aktów na jednym posiedzeniu rady gminy nie jest dopuszczalne. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 14 ust. 5 u.p.z.p., rozwiązania przyjęte

w studium powinny być przedmiotem szczegółowej analizy organu wykonawczego gminy przed przystąpieniem do opracowania planu. Przepis ten koresponduje z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że zgodność mpzp z ustaleniami studium jest przeprowadzana duetapowo – przed przystąpieniem do opracowania planu,

a następnie po przyjęciu przez ten dokument ostatecznego kształtu. Taki sposób procedowania służyć ma temu, aby wszelkie niezgodności ze studium zostały wyeliminowane bądź na wczesnym etapie, bądź przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego.

Wyklucza to, zdaniem Sądu, możliwość przeprowadzenia analizy w tym przedmiocie na jednym posiedzeniu rady gminy również z tego powodu,

iż stwierdzenie zgodności ze studium musi odnosić się do uchwały obowiązującej,

a więc takiej która została uchwalona i weszła w życie, a nie do procedowanego dopiero projektu, bądź uchwały, która została podjęta kilkadziesiąt minut wcześniej. Taki sposób podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego czyni cały ten proces, który z natury rzeczy jest skomplikowany i powinien się sprowadzać do rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności planu ze studium – iluzorycznym i pozbawionym znaczenia, które nadaje mu ustawodawca.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w tej części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości Skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Końcowo wskazać należy, że w związku z naruszeniem procedury uchwalenia planu miejscowego Sąd nie badał zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do przewidzianego w planie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.