Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4193/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Teza: Osoby, które podlegają odpowiedzialności z uondfp spełniają podstawową przesłankę uznania ich za „osoby pełniące funkcje publiczne” w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci związku sprawowanej funkcji z dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że zarówno z zakresu podmiotowego ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i z przepisów statuujących kompetencje i organizację NCBR wynika, że Dyrektor NCBR, jego zastępca i kierownik działu Kontroli Projektów są osobami pełniącymi funkcje publiczne – organ, anonimizując żądany dokument wraz z uzasadnieniem, był w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej

TEZY

Osoby, które podlegają odpowiedzialności z uondfp spełniają podstawową przesłankę uznania ich za „osoby pełniące funkcje publiczne” w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci związku sprawowanej funkcji z dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że zarówno z zakresu podmiotowego ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i z przepisów statuujących kompetencje i organizację NCBR wynika, że Dyrektor NCBR, jego zastępca i kierownik działu Kontroli Projektów są osobami pełniącymi funkcje publiczne – organ, anonimizując żądany dokument wraz z uzasadnieniem, był w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 225/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na bezczynność Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 225/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp.k., zobowiązał Międzyresortową Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej do rozpatrzenia punktu trzeciego wniosku [...] Sp. z. o. o. Sp. k. z siedzibą w W. z dnia 24 października 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktu trzeciego wniosku z dnia 24 października 2019 r. (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 25 października 2019 r. wpłynął do MKO wniosek K. P. - Zarządzającego [...] Sp. z o.o. Sp.k. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") - złożony drogą e-mailową, w którym Spółka w pkt 3 wniosku zwróciła się o udostępnienie kopii orzeczenia MKO kończącego postępowanie w I instancji wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...] wraz z uzasadnieniem. Zaznaczyła, że wnosi o przesłanie żądanych dokumentów w formie skanu na adres e-mail: [...]

W dniu 6 listopada 2019 r. MKO przesłała Spółce drogą e-mailową m.in. zanonimizowany dokument - orzeczenie MKO z dnia [...] stycznia 2019 r. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność MKO w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 24 października 2019 r. udostępnienie informacji wskazując że organ przesłał jej drogą e-mailową dokument zanonimizowany w następującym zakresie:

1. informacje nt. obwinionego: imię i nazwisko, adres zamieszkania, nazwa stanowiska służbowego zajmowanego w czasie popełnienia zarzucanego czynu, nazwa instytucji, w której obwiniony był zatrudniony w czasie popełnienia czynu;

2. informacje związane z zarzuconym obwinionemu naruszeniem dyscypliny finansów publicznych: numer umowy o dofinansowanie projektu pomocy technicznej, której naruszenie było przedmiotem zarzutu, i której stroną był Minister Rozwoju Regionalnego; numer i data podpisania umowy z podmiotem, który udzielał jednostce obwinionego wsparcia eksperckiego w prowadzonej kontroli; nazwa podmiotu, który złożył ofertę w postępowaniu ofertowym przeprowadzonym przez jednostkę obwinionego, z którym następnie została zawarta umowa; daty, w których nastąpiła zapłata wynagrodzenia na rzecz podmiotu udzielającego jednostce obwinionego wsparcia eksperckiego w prowadzonej kontroli; data pisma, którym Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zostało poinformowane o wyksięgowaniu wydatków z kont projektów w związku z zakwestionowaniem kwalifikowalności wydatków; data i miejsce przeprowadzenia kontroli doraźnej (str. 2 przekazanego skarżącej dokumentu); data opinii Ministerstwa Rozwoju (str. 6 przekazanego skarżącej dokumentu); imię i nazwisko pracownika biura prawnego jednostki obwinionego, który parafował umowę;

3. imiona i nazwiska dwóch świadków, którzy zostali przesłuchani w sprawie oraz nazwy zajmowanych przez nich stanowisk służbowych;

4. podpisy członków MKO, którzy wydali orzeczenie z dnia [...] stycznia 2019 r. (pod sentencją oraz uzasadnieniem).

Skarżąca podniosła, że organ w swoim piśmie nie wyjaśnił co było podstawą zanonimizowania ww. informacji.

W odpowiedzi na skargę MKO wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że Spółka we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazała, aby przedmiotem jej żądania były informacje odnoszące się w szczególności do danych identyfikujących konkretne osoby fizyczne (przykładowo imię i nazwisko oraz adres zamieszkania obwinionego, tj. osoby, wobec której prowadzone było postępowanie, imiona i nazwiska świadków, etc.). Powyższe nie zostało w żaden sposób uzewnętrznione w treści wniosku, w którym - poza informacjami o statusie postępowania prowadzonego przed Komisją oraz wydanym orzeczeniu (które zostały przekazane Spółce) - zażądano jedynie ogólnie udostępnienia kopii określonego orzeczenia, nie wskazując, aby przedmiot wniosku miał obejmować konkretne dane wrażliwe. Toteż dokonanie przez organ udostępnienia uprzednio zanonimizowanej, w tym z uwagi na wymogi w zakresie ochrony ww. rodzaju danych (por. art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), kopii żądanego orzeczenia, w żaden sposób nie niweczyło rezultatu, do którego dążył wnioskodawca (tj. Spółka), przedkładając swój wniosek. Jednocześnie, z uwagi na określony przez wnioskodawcę zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, częściowa anonimizacja nieobjętych wprost przedmiotem wniosku danych zawartych w treści udostępnianego dokumentu (jego kopii), nie skutkowała koniecznością wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanym przypadku, nie występował również obowiązek organu odnośnie wskazywania "podstaw" do anonimizacji w odniesieniu do danych nią objętych. Zważywszy, że zanonimizowane dane nie były wprost objęte zakresem żądania wniosku, lecz występowały niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej - udzielona wnioskodawcy (Spółce) odpowiedź, tj. będące czynnością materialno-techniczną udostępnienie informacji w postaci zanonimizowanej uprzednio kopii orzeczenia Komisji, stanowiła pełną realizację złożonego wniosku. W rezultacie organ nie pozostaje w bezczynności. Jednocześnie organ zauważył, że Spółka w istocie dopiero w "skardze na bezczynność" wskazała, że przedmiot jej zainteresowania stanowią konkretne dane - nieokreślone wprost we wniosku o udostępnienie informacji publicznej - które zostały zanonimizowane przez organ w udostępnionej kopii żądanego orzeczenia. Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. organ ponownie udostępnił Spółce żądany dokument, w którego treści, przy uwzględnieniu danych podnoszonych przez Spółkę w skardze, ujęte są pełne informacje w zakresie wskazanym w pkt 1-7 na s. 8 i 9 skargi (dot. w szczególności daty i nr określonych dokumentów przywoływanych w uzasadnieniu orzeczenia Komisji), jak również informacja o funkcji pełnionej przez obwinionego w dacie zarzucanego naruszenia. Ponadto organ wskazał, że danymi w pozostałym zakresie są dane określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w odniesieniu do których zachodzą prawne przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej - co nastąpiło właśnie poprzez anonimizację. W ocenie organu, informacje są objęte ochroną ze względu na prywatność osób fizycznych. W tym kontekście wskazał, że nie można uznać za pełniące funkcje publiczne osób, które nie podejmują na zewnątrz rozstrzygających decyzji w imieniu jednostki, w tym referentów etc. W rezultacie, informacja objęta wnioskiem Spółki została udostępniona.

W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2020 r. skarżąca podniosła, że otrzymała od organu pismo przekazujące skan wnioskowanego orzeczenia, którego treści są zanonimizowane w dużo mniejszym zakresie, niż w dokumencie przekazanym Spółce w dniu 6 listopada 2019 r. W udostępnionym dokumencie w dalszym ciągu pozostają zanonimizowane imiona i nazwiska obwinionego (z odanonimizowanych informacji wynika, że chodzi o Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju) oraz imiona i nazwiska osób zeznających w charakterze świadków (tj. Zastępcy Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Dyrektora Działu Kontroli Projektów tej jednostki). Zdaniem skarżącej, w tym zakresie organ nadal pozostaje w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2020 r. organ, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie, wskazał, że w świetle przepisów o ochronie danych osobowych, jeśli wniosek o dostęp do informacji publicznej nie dotyczy wprost danych osobowych, to za uzasadnione można uznać anonimizowanie tych danych, choćby było to podyktowane względami ostrożności. Jeśli wniosek nie dotyczy wprost danych osobowych ujętych w dokumencie, to możliwa jest jego anonimizacja bez wydawania decyzji odmownej.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2020 r. skarżąca, podtrzymując swoje stanowisko wskazała, że wystarczającym elementem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest wskazanie żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje dodatkowych wymogów formalnych wniosku w sytuacji, gdy objęta nim informacja zawiera dane osobowe. Skoro zakresem wniosku Spółki był objęty konkretny dokument, nie sposób wywodzić, że skarżąca chciałaby udostępniono jej tylko określone fragmenty tego dokumentu. Wykonanie obowiązku ustawowego polegającego na badaniu czy określone osoby pełniły funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. uprawnia organy publiczne do przetwarzania danych tych osób.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Odnośnie zakresu podmiotowego Sąd pierwszej instancji wskazał, że Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze w właściwym do spraw finansów publicznych - jako organ pierwszej instancji orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 42 ust. 1, art. 46 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - Dz. U. z 2019 r., poz. 1440, ze zm.) - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co nie było w sprawie kwestionowane.

Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym". Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcie informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

W świetle powyższego informacja objęta wnioskiem z dnia 24 października 2019 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle tego przepisu wnioskowane orzeczenie (jego treść i nośnik w formie papierowej) posiada walor informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, Komisja w dniu 6 listopada 2019 r. udostępniła stronie skarżącej kserokopię / skan żądanego orzeczenia, w którym pominięte zostały liczne elementy, tj. dane osobowe obwinionego, dane dotyczące zajmowanego stanowiska w instytucji publicznej, informacje dotyczące zarzucanego obwinionemu czynu w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, imiona i nazwiska przesłuchanych świadków oraz nazwy zajmowanych przez nich stanowisk służbowych, podpisy członków Komisji. Następnie, po wniesieniu skargi do Sądu, za pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. MKO udostępniła skarżącej żądane orzeczenie, w którym anonimizacji poddała dane osobowe osoby wskazanej jako obwiniona, tj. imię i nazwisko oraz adres zamieszkania (przy czym dane w postaci adresu zamieszkania ww. osoby nie były objęte zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ich nieudostępnienie nie stanowi przedmiotu sporu w niniejszej sprawie) oraz imiona i nazwiska osób zeznających w charakterze świadków.

Uwzględniając powyższe Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - w szczególności poprzez anonimizację danych wrażliwych ze względu na prawo do prywatności. Sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji nie może jednak niweczyć pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych danych publicznych. Ponadto ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem anonimizacja określonych danych składających się na treść dokumentu jest uzasadniona, gdy czynność ta nie wykracza poza ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i jednocześnie nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego jaki wynika ze złożonego wniosku.

W sprawie strona skarżąca konsekwentnie wnosiła o udostępnienie pełnej treści orzeczenia wraz z uzasadnieniem (z wyjątkiem danych dotyczących adresu zamieszkania osoby wskazanej jako obwiniona), a zatem udostępnienie przez organ żądanego dokumentu z pominięciem imienia i nazwiska osoby obwinionej oraz imion i nazwisk osób zeznających w charakterze świadków oznacza stan bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku w odnośnym zakresie.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie informacji dotyczących imienia i nazwiska obwinionego (chodzi tu o Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju) oraz imion i nazwisk osób zeznających w charakterze świadków (tj. Zastępcy Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Dyrektora Działu Kontroli Projektów tej jednostki). W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zweryfikowanie czy żądane dane osobowe dotyczą wskazanych osób, czy są to osoby pełniące funkcje publiczne oraz czy wnioskowane informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeśli organ ustali taki związek, to jest obowiązany udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku winien odmówić ich udostępnienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W sprawie organ nie dokonał stosownej weryfikacji, pomimo tego, że dysponował wszystkimi potrzebnymi informacjami zgromadzonymi w toku postępowania. Świadczy to o wadliwości stanowiska organu i pozostawaniu w stanie bezczynności na dzień orzekania przez Sąd.

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") zobowiązał Komisję do rozpoznania punktu trzeciego wniosku strony skarżącej z dnia 24 października 2019 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając wniosek w tym zakresie organ powinien w szczególności mieć na względzie treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Winien również zważyć, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej jako "RODO") nie wyłącza stosowania przepisów u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Przepisy RODO nie formułują więc zakazu udostępniania danych osobowych znajdujących się w dokumentach publicznych, lecz mówią o konieczności pogodzenia dwóch wartości, tj. jawności życia publicznego i prawa do prywatności. Na gruncie polskiego ustawodawstwa kolizję tych dwóch interesów rozstrzyga właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Oceniając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktu trzeciego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił w pełnym zakresie wnioskowanego orzeczenia w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie WSA w Warszawie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), ponieważ okoliczności sprawy nie potwierdzają, że bezczynność Komisji w zakresie udostępnienia informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Z akt sprawy wynika, że wobec wpływu wniosku z dnia 24 października 2019 r. organ podjął czynności w celu jego rozpoznania i przedstawił stanowisko w sprawie, a za pismami z dnia 6 listopada 2019 r. oraz 24 kwietnia 2019 r. przesłał zanonimizowane wersje dokumentu. Z powyższego wynika, że organ podejmował działania w celu rozpoznania wniosku i jakkolwiek działania te należy w istocie ocenić jako nieprawidłowe, potwierdzające stan bezczynności na gruncie u.d.i.p., to nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

W dniu 8 grudnia 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Międzyresortowa Komisja Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 36 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy organ udostępnił żądany przez skarżącą dokument, po jego częściowej anonimizacji;

2. art. 16 u.d.i.p. a contrario w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że udostępnienie wnioskowanego dokumentu ze zanonimizowanymi danymi osobowymi obwinionego i świadków, pomimo podania pozostałych danych dotyczących tych osób, wymagało wydania w tej części (w zakresie zanonimizowanych danych osobowych) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy udostępniony dokument realizował żądanie skarżącej w zakresie wnioskowanej informacji;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia stanu bezczynności organu, podczas, gdy organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną, po jej częściowym zanonimizowaniu, w stopniu pozwalającym skarżącej na zapoznanie się z wnioskowaną informacją, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 k.p.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niepełne i błędne przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, z pominięciem faktu, że skarżąca wnosząc o udostępnienie orzeczenia nie żądała wprost podania imienia i nazwiska obwinionego oraz świadków, a jedynie orzeczenia, co przy uwzględnieniu dotychczasowej praktyki udostępniania orzeczeń, w tym sądowych, uprawniało organ do udostępnienia kopii tego orzeczenia po zanonimizowaniu danych osobowych osób, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia 36 k.p.a. poprzez uznanie, że Komisja dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 października 2019 r., ponieważ przepis ten w ogóle nie był zastosowany w postępowaniu przed WSA w Warszawie.

Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13, ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a., znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15). Tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 36 k.p.a. w ogóle nie posiada zastosowania, ponieważ kwestia terminów załatwiania spraw oraz informowania strony o przedłużeniu postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej została całkowicie uregulowana w art. 13 u.d.i.p.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w których zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół twierdzenia Komisji, że przesyłając drogą elektroniczną w dniu 6 listopada 2019 r. skarżącej Spółce zanonimizowany skan swojego wraz z uzasadnieniem, zrealizowała wniosek o udzielnie informacji, tym bardziej, że wnioskodawca nie wykazał, że chce, aby informacja została mu przekazana bez anonimizacji. Powstaje zatem pytanie o to, czy orzeczenia wydane w toku postępowania, o którym mowa w Dziale III ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: "uondfp"), w zakresie danych osobowych (imienia i nazwiska) osoby ukaranej oraz świadków, gdy sprawują one funkcje publiczne podlegają ujawnieniu, czy też organ je powinien zanonimizować.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ustawa wprowadza zatem zasadę, że nie jest chroniona prywatność osoby pełniącej funkcję publiczną (w tym jej dane osobowe), w sytuacji gdy żądane informacje mają związek z pełnioną przez nią funkcją.

Wykładania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p została dokonana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. Zdaniem Sądu Konstytucyjnego "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Trybunał przyjął zatem szerokie ujęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" uznając, że o zakwalifikowaniu do tej kategorii podmiotów decyduje pełnienie funkcji w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli wiąże się to z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym lub zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, ale również przez inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym bez znaczenia jest, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Kierując się stanowiskiem Trybunału, NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14 podniósł, że "pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że osoba, która została ukarana za naruszanie dyscypliny finansów publicznych przez organ, o którym mowa w rozdziale 2 działu III uondfp jest osobą pełniącą funkcję publiczną, ponieważ jak wynika z art. 4 i 4a w zw. z art. 5-18c uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może być ponoszona przez każdego obywatela, ale wyłącznie przez osoby gospodarujące środkami publicznymi (por. A. Kościńska-Paszkowska [w:] T. Bolek, K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2012, art. 4). Oznacza to, że osoby, które podlegają odpowiedzialności z uondfp spełniają podstawową przesłankę uznania ich za "osoby pełniące funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci związku sprawowanej funkcji z dysponowaniem majątkiem publicznym.

Nie budzi wątpliwości, że takimi osobami są zarówno Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, wobec którego toczyło się postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i zeznający w jego sprawie zastępca Dyrektora NCBR oraz Kierownik Działu Kontroli Projektów NCBR, którzy, jak wynika z treści żądanego orzeczenia, uczestniczyli w procedurze wydawania publicznych środków, a więc posiadali uprawnienia decyzyjne w zakresie spraw należących do zadań ustawowych NCBR, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów. Z pewnością nie były to osoby wykonujące funkcje usługowe ani pomocnicze.

Dodać należy, że NCBR jest państwową osobą prawną (agencją wykonawczą) odpowiedzialną za sprawy przyznawania dofinansowań ze środków publicznych przedsiębiorcom oraz instytucjom naukowym. Zasady działania i zadania tej jednostki określa ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 1861, ze zm.). Zgodnie z tą ustawą Dyrektor jest jednym z organów NCBR. Dyrektor kieruje działalnością NCBR, w szczególności podejmuje decyzje w sprawach związanych z realizacją i podziałem środków finansowych na realizację strategicznych programów badań naukowych i prac rozwojowych oraz realizacją innych zadań NCBR. Ponadto jest odpowiedzialny za prawidłowość i sprawność realizacji zadań NCBR, samodzielnie dokonuje czynności prawnych w imieniu tej jednostki i reprezentuje ją na zewnątrz, a także jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową NCBR oraz za zarządzanie i gospodarowanie majątkiem tej jednostki - art. 3 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy). Szczegółowe kompetencje Dyrektora NCBR reguluje rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 września 2010 r. w sprawie statutu Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 201), które w § 3 wprost określa status zastępców dyrektora statuując, że Dyrektor działa przy pomocy zastępców Dyrektora. Zgodnie z ww. regulacją zastępcy Dyrektora sprawują nadzór nad wyznaczonymi przez Dyrektora obszarami działalności NCBR oraz kierują działalnością tej jednostki i reprezentują ją na zewnątrz w czasie nieobecności Dyrektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków. Natomiast wedle treści § 3 w zw. z § 15 załącznika do zarządzenia Dyrektora NCBR z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 93/2019 - Regulaminu Organizacyjnego NCBR (dostępny https://bip.ncbr.gov.pl/fileadmin/status_centrum/Regulamin_Organizacyjny_Biura_NCBR.pdf) - Dyrektor Działu Kontroli Projektów NCBR kieruje działalnością i odpowiada za całokształt zadań realizowanych przez podległy mu Dział, do zadań którego należy m.in. prowadzenie kontroli beneficjentów środków publicznych. Tak więc niewątpliwie zastępca Dyrektora, jak i Dyrektor Działu Kontroli są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że zarówno z zakresu podmiotowego ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i z przepisów statuujących kompetencje i organizację NCBR wynika, że Dyrektor NCBR, jego zastępca i kierownik działu Kontroli Projektów są osobami pełniącymi funkcje publiczne – organ, anonimizując żądany dokument wraz z uzasadnieniem, był w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji.

Dodać należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate, a zatem dążyć do ujawnienia danych, a nie do szukania podstaw, aby ograniczać ich dostępność, bowiem zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów u.d.i.p., ma sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 oraz z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 438/16). Organ bezpodstawnie zanimizował imiona i nazwiska osób, które pełniły funkcje publiczne w NCBR i były wymienione w żądanym dokumencie. Bezpodstawna anonimizacja danych, nawet jeśli sam dokument został udostępniony, oznacza, jak słusznie podniósł WSA w Warszawie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.