Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1755/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/13 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/13 oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2013 r. [...], odmawiające – w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. [...]. Orzeczeniem tym, wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) Kolegium oddaliło wniosek J. K. o uznanie za nieuzasadnioną aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu (udział: 4700/614251 w działkach nr ew. 12/4 i 13 o pow. 10258 m2, obr. [...]) związanego z własnością lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W-wie. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty nie kończy się wydaniem decyzji, zatem nie mają zastosowania nadzwyczajne tryby administracyjne. Stosowanie do postępowania tego rodzaju niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie nadaje sprawie charakteru administracyjnego. Spór wywołany ustaleniem takiej opłaty jest typowym sporem cywilnym o należność pieniężną. Nie jest więc możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego jaki Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dla decyzji i postanowień administracyjnych, do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydawanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów strony SKO wyjaśniło, iż w doktrynie i orzecznictwie istnieje rozbieżność co do możliwości stosowania w postępowaniach w tym przedmiocie trybów nadzwyczajnych. Zwolennicy uznają możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów administracyjnych, skoro ustawodawca dopuścił odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., wyłączając tylko przepisy dotyczące odwołań i zażaleń. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie trybów nadzwyczajnych, to wyraziłby to poprzez wyłączenie, jak w przypadku odwołań i zażaleń. Przeciwnicy podnoszą natomiast, iż opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Kolegium rozstrzygając sprawę cywilną nie działa władczo, nie ma więc możliwości stosowania administracyjnych trybów nadzwyczajnych. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną. Organ powołał obszernie orzecznictwo, podzielając ostatni z poglądów i podkreślając, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej jest w istocie wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Odmowa przyjęcia podanej wysokości opłaty rocznej połączona z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowania przed kolegium. Strony niezadowolone z rozstrzygnięcia mogą wnieść sprzeciw do sądu powszechnego.

W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 138 1 pkt 1 k.p.a. Podniosła, że wypowiedzenie obciążającej ją opłaty za użytkowanie wieczyste zostało dokonane z naruszeniem art. 78 ust. 1 u.g.n. przez organ niewłaściwy. Z tego powodu dotknięte jest wadą nieważności i nie wywołało skutków prawnych. Podała, że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. w postępowaniu przez Kolegium wyłączeniu podlegały przepisy rozdziału 10 i 11 działu II k.p.a., dotyczące zażaleń i odwołań, natomiast odpowiednie zastosowanie winny znaleźć przepisy rozdziału 13 dotyczące uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek orzeczenia odnoszące się do aktualizacji wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste co do zasady podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w sytuacji, gdy orzeczenie wydano bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa i strona nie wniesie w terminie sprzeciwu do sądu powszechnego, to wówczas stronie winno przysługiwać prawo żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszej postępowanie prowadzi SKO, w drugiej – w przypadku złożenia sprzeciwu – postępowanie toczy się przed sądem powszechnym. W postępowaniu przed kolegium odpowiednie zastosowanie znajduje część przepisów k.p.a., jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym. Odpowiednie stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa mająca za przedmiot opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

Sąd I instancji zaznaczył, wymieniając sygnatury spraw, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. jest jednolite i wskazuje, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie. Postępowania nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. dotyczą bowiem – co do zasady – decyzji administracyjnej lub – na podstawie art. 144 k.p.a. – postanowienia. Orzeczenie wydawane w omawianym trybie nie jest zaś decyzją administracyjną, a skoro tak, to zbędne było wskazywanie przez ustawodawcę w art. 79 ust. 7 u.g.n., że nie mają zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że złożenie wniosku przez skarżącą domagającą się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] września 2010 r. aktualizującego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania stosownie do art. 61 a § 1 K.p.a. ze względu na przeszkody o charakterze przedmiotowym.

W skardze kasacyjnej J. K., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek nieprawidłowego uznania, iż w niniejszej sprawie wyłączone jest odpowiednie stosowanie przepisu art. 156 § 1 punkt 2 K.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przedmiotem stwierdzenia nieważności jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sankcjonujące uchwałę podjętą przez organ samorządowy — Zarząd Dzielnicy Ż., oraz dodatkowo w sprawie nie została w ogóle wdrożona procedura aktualizująca opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem nie doszło do złożenia oświadczenia przez właściwy organ w przepisanej formie,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek nieprawidłowej wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskutek nieprawidłowego uznania, że w niniejszej sprawie wyłączone jest odpowiednie zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności określonego w przepisach art. 156 K.p.a. i następne, podczas, gdy art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi, że do postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu, wyłącznie z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do wdrożenia trybu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego określonego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wdrożenie tego trybu określa przepis art. 78 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Tymczasem w niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy Ż. aktem o charakterze administracyjnym (uchwałą) zadecydował o podwyższeniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącej tak dokonana podwyżka, z pominięciem ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest od samego początku nieskuteczna i w związku z tym użytkownicy wieczyści w ogóle nie mieli obowiązku wnoszenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uznanie, że podwyższenie opłaty jest niezasadne. Aby zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło przystąpić do rozpoznania sprawy i wypowiedzenia się, musi istnieć ważne i skuteczne oświadczenie o wypowiedzeniu, złożone przez właściwy organ. Zdaniem skarżącej takie oświadczenie w niniejszej sprawie nie istnieje, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie powinno rozstrzygać niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej, skoro podwyżka opłaty została dokonana przez organ administracyjny oraz dodatkowo w dalszej kolejności zasadność tej podwyżki zbadał kolejny organ administracyjny – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – to należy uznać, iż sprawa ta od samego początku ma charakter sprawy administracyjnej, a zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania w postaci stwierdzenia nieważności. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji pozbawia stronę możliwości skorzystania z nadzwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie z obrotu orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami. Podkreślono, że zarówno procedura administracyjna jak i cywilna przewidują dopuszczalność zaskarżania w trybie nadzwyczajnym orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami. Zdaniem skarżącej procedura rozpatrywania spraw aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter mieszany tj. administracyjno — cywilny. Skoro sprawa została zakończona na etapie postępowania administracyjnego, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy o stwierdzeniu nieważności określone w procedurze administracyjnej. Gdyby zaś został wydany wyrok przez sąd cywilny to wówczas znalazłyby zastosowanie przepisy o stwierdzeniu nieważności orzeczeń określone przepisami procedury cywilnej. Podniesiono, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad równości, proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej wyrażonych w szczególności w art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak jest bowiem jakichkolwiek uzasadnionych podstaw różnicowania obowiązków użytkowników wieczystych, którzy złożyli sprzeciw do sądu powszechnego i tych, którzy nie złożyli takiego sprzeciwu w przepisanym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach określonych jako naruszenie prawa procesowego. Należy w związku z tym podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. motywowane niedopuszczalnością stosowania nadzwyczajnego trybu postępowania do rozstrzygnięcia nie będącego decyzją lub zaskarżalnym postanowieniem. W konsekwencji nie mogą mieć znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej te jej zarzuty i argumenty uzasadnienia, które odnoszą się do prawidłowości czy to samej aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, czy też do prawidłowości orzeczenia Kolegium oddalającego wniosek o uznanie aktualizacji za nieuzasadnioną. Z tego powodu nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi gdy przedmiotem stwierdzenia nieważności jest orzeczenie Kolegium sanujące uchwałę podjętą przez nieuprawniony organ i niewywołujące skutku aktualizacji opłaty za wieczyste użytkowanie, a przez to nieważne. Te kwestie pozostawały poza zakresem analizy zarówno organów, jak i Sądu I instancji, mogły bowiem być rozważane dopiero po ewentualnym wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, do czego nie doszło.

Drugi z zarzutów dotyczy naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji błędnej wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten dotyczy zasadniczej dla sprawy kwestii dopuszczalności zastosowania trybu nadzwyczajnego do orzeczenia kolegium wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. Nie można się zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że skoro podwyższenia opłaty dokonał organ administracji, a jego zasadność badało kolegium też będące organem administracji publicznej, to sprawa ma od samego początku charakter sprawy administracyjnej, zatem w pełnym zakresie znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kryterium rodzaju organu nie jest wystarczające do uznania, że sprawa ma charakter administracyjny. Stoi ten pogląd przy tym w sprzeczności z powszechnie zaakceptowanym, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, chociaż przebiega w dwóch fazach, z których pierwsza ma miejsce przez kolegium, a druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym, w każdym stadium dotyczy sprawy cywilnej (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2894/13, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1457/10). Orzeczenie SKO wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest decyzją i jest to świadomy zabieg ustawodawcy, honorującego cywilny charakter opłaty za wieczyste użytkowanie. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilny charakter ma również opłata za nie (tak uchwała SN z 8 lutego 1994 r., sygn. III CZP 188/93 i NSA z 20 maja 1996 r., sygn. I OPK 10/96 – ONSA 1997 r., nr 1, poz. 8). Również spór między stronami o tę opłatę ma charakter cywilny (tak uchwała SN z 25 czerwca 1997 r., sygn. III CZP 23/97). Nie można zatem podzielić tezy skargi kasacyjnej, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym prowadzonym w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste w pełnym zakresie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Tezie tej przeczy przy tym brzmienie art. 79 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Postępowanie uregulowane przepisami art. 8-81 u.g.n. ma charakter szczególny, do którego k.p.a. stosuje się odpowiednio i w zakresie ograniczonym. O pierwszym z ograniczeń stanowi wprost art. 79 st. 3, wskazując na przepisy dotyczące zażaleń i odwołań. Kolejne ograniczenia są skutkiem odpowiedniego stosowania przepisów postępowania. Odpowiednie stosowanie łączy się z możliwością zaistnienia trzech sytuacji, różniących się rezultatem. W pierwszej odnośne przepisy są stosowane bez żadnych zmian w ich dyspozycji do drugiego zakresu odniesienia (przypadków, w których mają zostać zastosowane). W drugiej odnośne przepisy są stosowane ze zmianami wynikającymi z konieczności dostosowania ich dyspozycji od odmiennych przypadków. Możliwa jest jednak także trzecia sytuacja, gdy przewidziane do odpowiedniego stosowania przepisy w ogóle nie mogą znaleźć zastosowania do swojego drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa. (w) J. Nowacki: Studia z teorii prawa. Zakamycze 2003, s. 455-457).

W skardze kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. skutkującą wyłączeniem od stosowania przepisów rozdziału 13 działu II K.p.a., dotyczącego uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano, że skoro z Działu II K.p.a. regulującego postępowanie, ustawodawca wykluczył stosowanie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (rozdz. 11 i 12), to pozostałe rozdziały tego działu znajdują zastosowanie, możliwe jest zatem uruchomienie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności orzeczenia kolegium. Przedstawiona wykładnia pomija jednak szereg okoliczności, których uwzględnienie prowadzi do wniosków odmiennych, niż przyjęte w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, w art. 79 ust. 7 u.g.n. ustawodawca przewiduje odpowiednie stosowanie tylko wskazanych regulacji K.p.a., jednak nie wymienia ich poprzez podanie numerów artykułów czy określenie tytułów Działów lub rozdziałów K.p.a. Mające mieć odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. zostały określone poprzez podanie przedmiotu regulacji, co rodzi dodatkową trudność w ustaleniu zakresu odesłania i nie pozwala na utożsamienie wskazanych w art. 79 ust. 7 regulacji K.p.a. z poszczególnym jednostkami redakcyjnymi Kodeksu. W ramach tych jednostek zastosowanie mogą znaleźć, wprost lub z modyfikacjami, tylko takie normy, które są kompatybilne z rozwiązaniem przyjętym w art. 79 u.g.n. Trzeba też się zgodzić, że część tych przepisów nie znajdzie zastosowania, co jest skutkiem odesłania do stosowania "odpowiedniego".

W kwestii braku dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do orzeczenia Kolegium wydanego na podstawie art., 79 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację przedstawioną obszernie w wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1445/13, a także z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2894/13. Przeciwko możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności SKO przemawia fakt, że orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną, a uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 k.p.a. – zażalenia.

Również cywilnoprawny przedmiot orzeczenia Kolegium (aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste) sprzeciwia się weryfikowaniu w trybie administracyjnym wydanych orzeczeń. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza szczególny tryb weryfikacji nie tyle orzeczenia Kolegium, co aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. W przypadku sporu między stronami, może on znaleźć rozwiązanie na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Wykorzystanie tej drogi jest pozostawione oczywiście woli stron, ale jest to tryb wyłączny. W inny sposób zasadność aktualizacji opłaty nie może być weryfikowana. Tymczasem dopuszczenie stosowania trybu zmiany orzeczenia Kolegium czy stwierdzenia jego nieważności rodziłoby sytuację, w której już ustabilizowane stosunki majątkowe mogłyby być poddane ponownej weryfikacji w trybie administracyjnym. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem rozstrzygania zarówno przez Kolegium, jak i sąd powszechny jest wysokość opłaty rocznej. Poprzez podważenie w trybie nadzwyczajnym orzeczenia Kolegium wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 stabilność tych stosunków zostałaby zniweczona. Dopuszczenie badania orzeczenia kolegium w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby też do niedopuszczalnej weryfikacji orzeczeń sądów powszechnych przez organ administracji. Rodziłoby także problem sądowej kontroli takich rozstrzygnięć wydanych przez kolegium. Ten zespół zastrzeżeń, wskazujących na procesowe i materialnoprawne komplikacje spowodowane ewentualnym wzruszeniem orzeczenia kolegium wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że instytucja stwierdzenia nieważności nie harmonizuje z przyjętym rozwiązaniem normatywnym odnoszącym się do aktualizacji opłaty rocznej, co uzasadnia wniosek, że przepisy regulujące stwierdzanie nieważności decyzji nie mogą znaleźć zastosowania do orzeczenia kolegium. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 79 ust. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.