Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 267/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), , Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr UP-576/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2023 r., nr 1287/2023.


UZASADNIENIE

W. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wnioskiem z dnia 13 marca 2023 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) o umorzenie należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Skarżący wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Zadłużenie powstało, gdyż prowadził działalność gospodarczą, która nie przynosiła oczekiwanych zysków. Dalej wyjaśnił, że chciałby pracować ale z powodu swojego stanu zdrowia nie ma takiej możliwości. Kilka lat temu podjął pracę, jednakże z powodu [...] musiał z niej zrezygnować. Po jakimś czasie przeszedł drugi [...], jest niepełnosprawny. Dalej wskazał, że jest wdowcem i utrzymuje dorosłego syna, który nie jest samodzielny. Utrzymują się z renty skarżącego i korzystają z pomocy drugiego syna i jego żony. Wyjaśnił, że w spłacie zadłużenia pomagał mu ojciec, jednakże zmarł. Na wezwanie organu z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżący dołączył dokumentację medyczną, a pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia dotyczące dochodów i wydatków gospodarstwa domowego.

Decyzją z 23 czerwca 2023 r. nr 1287/2023 organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 74 445,27 zł (składki na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami: 49 188,33 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami: 20 927,95 zł, składki na Fundusz Pracy wraz z odsetkami: 4 328,99 zł).

W dniu 13 lipca 2023 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści pisma podniósł, że zaległe należności mogły ulec przedawnieniu.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr UP-576/2023 organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm., dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję z 23 czerwca 2023 r. nr 1287/2023 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności organ wskazał, że skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z tytułu wykonywania działalności gospodarczej. Dalej ZUS wyjaśnił, że decyzją z 23 czerwca 2023 r. nr 1287/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości, gdyż nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. uzasadniające uznanie należności za całkowicie nieściągalne, skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego gospodarstwa domowego. Jak dalej wskazał organ, skarżący nie wykazał również, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnego zdarzenia, ani że przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiła skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Następnie organ - odnosząc się do kwestii przedawnienia należności, którą podniósł skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wyjaśnił, że termin, w którym należności mogą być dochodzone, zgodnie z art. 24 u.s.u.s. jeszcze nie upłynął. Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dochodzone należności podlegają przedawnieniu po upływie pięciu lat.

Jak dalej wyjaśnił, należności te nie uległy przedawnieniu, zaistniały bowiem okoliczności powodujące przerwanie biegu przedawnienia. Jako taką okoliczność organ wskazał trwające postępowanie egzekucyjne wszczęte w dniu 22 sierpnia 2011 r. oraz doręczenie siedmiu upomnień w okresie od 13 sierpnia 2010 r. do 16 lipca 2014 r. Następnie powołując się na art. 24 ust. 5f u.s.u.s., organ przyjął, że bieg terminu przedawnienia w przypadku poszczególnych należności uległ zawieszeniu na czas od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacenia składek na te ubezpieczenia do dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Konkludując, organ potwierdził, że w decyzji z dnia 23 czerwca 2023 r. nr 1287/2023 prawidłowo stwierdzono, iż należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.

Następnie organ zauważył, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, wynika, że skarżący jest wdowcem, nie pracuje zarobkowo, nie osiąga dochodów z innych źródeł, nie otrzymuje zasiłków z Urzędu Pracy ani z pomocy społecznej. Pobiera rentę rodzinną w wysokości 2 189,31 zł netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który nie osiąga dochodu. W dalszej kolejności organ wskazał, ze skarżący nie posiada zobowiązań pieniężnych ani wierzytelności, nie jest właścicielem nieruchomości, nie ma praw majątkowych. W skład mienia ruchomego skarżącego wchodzi jedynie sprzęt AGD w łącznej wartości 3250 zł. Jak dalej wskazał organ, skarżący przedstawił następujące wydatki gospodarstwa domowego: miesięczne opłaty 989 zł, opłaty eksploatacyjne 238 zł, koszty leczenia 150 zł. Następnie organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ przyjął, że skoro w stosunku do zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, to nie zaistniały podstawy określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Z przyczyn zaś oczywistych, nie miał również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Jak kolejno podniósł organ, wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Podniesiono nnastępnie, że skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej ale uzyskuje dochody z tytułu otrzymywanej renty rodzinnej. Zaległe płatności z tytułu nieopłaconych składek mogą być egzekwowane w toku postępowania egzekucyjnego z otrzymywanej przez skarżącego renty rodzinnej, zatem nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto fakt, iż toczy się postępowanie egzekucyjne (w zbiegu, egzekucję prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu) zdaniem organu nie pozwala uznać, że jest oczywiste, iż w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec powyższych ustaleń stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisów tego ustępu.

Następnie organ rozważył przesłanki warunkujące możliwość umorzenia odsetek od zaległych należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Na początek wykluczono zastosowanie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej. Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ wskazał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad członkiem jej rodziny, ale także skutkiem choroby lub konieczności opieki w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił, że skarżący powołuje się na problemy zdrowotne, a załączona dokumentacja medyczna potwierdza, że skarżący dwa razy przeszedł [...], ma [...] i lekki stopień niepełnosprawności ([...]), a ponadto cierpi na [...],[...] i [...]. Według organu nie stanowi to jednak przesłanek umorzenia zadłużenia, gdyż skarżący nie utracił możliwości uzyskiwania dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia, posiada bowiem rentę rodzinną. Dalej ZUS wyjaśnił, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną i wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie i w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

Następnie organ zauważył, że z oświadczenia skarżącego wynika, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z synem, który nie uzyskuje dochodu, zatem ich wspólny dochód to renta rodzinna w wysokości 2 189,31 zł netto. Stałe wydatki na utrzymanie, to kwota 1227 zł oraz koszty leczenia 150 zł miesięcznie. Jednakże - jak dalej wskazano - nie są to koszty nadzwyczajne ani nieprzewidziane, ponosi je większość społeczeństwa, a ponoszenie ich nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości. Odnosząc się do wyżej opisanej sytuacji skarżącego, ZUS podniósł, że dochód jego gospodarstwa domowego jest na poziomie niższym niż minimum socjalne ustalone na I kwartał 2023 r. dla gospodarstwa dwuosobowego i wynosi 2 795,98 zł. Stwierdził jednak, że pomimo to dochód w gospodarstwie skarżącego jest wyższy od minimum egzystencji i nie zachodzi w badanej sprawie sytuacja ubóstwa. Organ wspomniał, że jeżeli drugi syn wraz z żoną wspierają skarżącego w ponoszeniu wydatków, to uznać należy, że niezbędne potrzeby bytowe skarżącego i jego gospodarstwa domowego są zaspokojone. Według organu, do dochodu gospodarstwa domowego należy również doliczyć jednorazowe trzynaste i czternaste świadczenia emerytalne dla rencistów. Konkludując, organ stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia zaległości, a wniosek skarżącego z 15 marca 2023 r. o rozłożenie należności na raty świadczyć może o tym, że skarżący dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na comiesięczną spłatę zadłużenia. Dlatego powołując się na materiał dowodowy, organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją ZUS i zarzucił naruszenie:

1. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez uznanie, że nie doszło do przedawnienia roszczeń, których umorzenia organ odmówił, odrębnie w zakresie należności głównej oraz odsetek i nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone;

2. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, aby zgodnie z treścią tego przepisu, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązała się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego skarżącego;

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 23 czerwca 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ.

W odniesieniu do kwestii przedawnienia należności, skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji odnoszą się do różnych okresów objętych postępowaniami ZUS, brak numerów tytułów wykonawczych uniemożliwia ustalenie przez skarżącego, które należności zostały już skutecznie wyegzekwowane, a które nie i jakie były podejmowane działania w ramach postępowania egzekucyjnego. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż ze względów zdrowotnych podjęcie pracy przez skarżącego nie jest możliwe i uznał, że skutki choroby nie pozbawiają skarżącego dochodu w postaci renty rodzinnej.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzekając w powyższych ramach kontroli, Sąd uznał skargę za zasadną.

Podkreślić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie przedstawionych przez organ akt administracyjnych. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 12.03.2024 r., III OSK 4835/21, CBOSA).

Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20 (CBOSA). NSA podkreślił, że jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czyli, czy składki te istniały podczas procedowania przez ZUS w przedmiocie ich umorzenia. Zatem sąd, kontrolując decyzję o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności z tytułu składek czy odsetek od zaległych składek, musi dokonać kontroli, czy organ prawidłowo ustalił, że na dzień wydania decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją należności i w jakiej wysokości. NSA stwierdził, że warunkiem sine qua non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 (CBOSA), ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Organ posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji.

Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z regulacji art. 24 ust. 4 - 6 u.s.u.s. Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne, przy czym określone ustawowo okoliczności mogły wpłynąć na bieg terminu przedawnienia. (Dz. U. z 2011 r., Nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa o redukcji) zmieniające brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (pięcioletni okres przedawnienia), z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Zatem do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem dziesięcioletniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia, z istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) — w zależności od tego, który z nich jest korzystniejszy dla zobowiązanego (upłynie wcześniej).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestia terminu przedawnienia i zawieszenia jego biegu nie została wyjaśniona w sposób wystarczający. Ogólnikowe informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji z 23 czerwca 2023 r., że bieg terminu przedawnienia został przerwany ze względu na: 1) wszczęte 22 sierpnia 2011 r. postępowanie egzekucyjne, którym sukcesywnie obejmowano kolejne należności, 2) wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia, 3) wystawienie upomnień, nie wyjaśniają w sposób nie budzący wątpliwości tego, czy w odniesieniu do zaległości za wszystkie okresy składkowe nie nastąpiło przedawnienie. W zaskarżonej decyzji z 7 sierpnia 2023 r. organ podtrzymał ustalenia decyzji z 23 czerwca 2023 r. i wskazał okresy składkowe z zaległościami, za które wystawił upomnienia oraz okresy składkowe z zaległościami, co do których organ wszczął postępowanie i wydał decyzję o wysokości zadłużenia. Nie wyjaśnił jednak, które konkretnie należności objęte są tytułem wykonawczym. Organ winien wskazać w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu terminu przedawnienia i z jakiego powodu nastąpiło. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Organ nie wyjaśniając tej kwestii dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por.: wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 175/21 i z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 95/23,CBOSA). W konsekwencji nie sposób także uznać, że w omawianej sytuacji uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie miałoby spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organ wskazał, iż przesłankę do zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla poszczególnych okresów zadłużenia, stanowi wystosowanie do skarżącego upomnienia. Mianowicie, ZUS uznał, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) można potraktować na gruncie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., jako pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. W wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 1210/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ze zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zatem z tego przepisu wprost wynika, że upomnienie i jego doręczenie zobowiązanemu jest czynnością realizowaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. NSA podkreślił, że art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Upomnienie zaś zmierza do dobrowolnego wykonania obowiązku. Nie stanowi ono działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje działania egzekucyjne. Bowiem celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Natomiast przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji np. wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie czynności egzekucyjnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyżej wskazany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w wyroku z dnia 2 października 2024 r., sygn. Akt III SA/ Łd 199/24, że wystawienia i doręczenia upomnienia nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

Należy również zauważyć, że organ w zaskarżonej decyzji, powołując się na treść art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wskazał, że za okresy od października 2010 r. do listopada 2010 r., od grudnia 2010 r. do marca 2011 r., od sierpnia 2011 r. do grudnia 2011 r. i od kwietnia 2012 r. do grudnia 2013 r. były wydane decyzje określające wysokość zadłużenia i uznał, że to stanowi przesłankę zawieszenia biegu przedawnienia należności. Nie sposób się z tym jednak zgodzić. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r., V SA/Wa 237/18, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Wr 272/19, z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 279/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt 101/24, CBOSA), że katalog wymienionych w powołanym przepisie decyzji jest katalogiem zamkniętym. Gdyby było inaczej, tj. gdyby ustawodawca przewidział w nim otwarty katalog decyzji ZUS, to posłużyłby się zwrotem sygnalizującym, że jedynie przykładowo podaje rodzaje decyzji Zakładu, tj. np. zwrotem "w szczególności", "zwłaszcza" lub tożsamym. Oznacza to, że przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. nie można wykładać w sposób, którego skutkiem będzie rozszerzenie katalogu o jakiekolwiek inne decyzje w nim niewymienione. W świetle powyższego, decyzje, o których wspomina organ, nie zaliczają się do żadnego z trzech rodzajów decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Treść sentencji tych decyzji prowadzi do wniosku, że nie są to ani decyzje ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, ani decyzje ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ani też decyzje ustalające obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Nie są to decyzje ustalające ale decyzje stwierdzające pewien stan rzeczy (stan zadłużenia skarżącego z tytułu składek ZUS). Tym samym, wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzjami stwierdzającymi stan zadłużenia nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych przez skarżącego składek. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie naruszono zatem art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wskutek ich niewłaściwego zastosowania, co miało decydujący wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że zastrzeżenia Sądu budzi też dokonana w zaskarżonej decyzji ocena niektórych przesłanek umorzenia zaległych należności.

Jak stanowi przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Ma to miejsce w przypadkach, kiedy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jest to zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przedstawioną przez w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację w zakresie powyższych przesłanek Sąd uznaje za prawidłową.

Natomiast nie sposób uznać za poprawną argumentacji organu, dotyczącej przesłanek określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Biorąc to pod uwagę, zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim dokonana w zaskarżonej decyzji ocena przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, dotyczącej przypadku, kiedy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że dochód gospodarstwa domowego strony skarżącej jest niższy niż kwota minimum socjalnego za I kwartał 2023 r. przewidziana dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego, która wynosi 2 795,98 zł, jednakże jest wyższy od kwoty minimum egzystencji wyliczonej dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego na 2022 r., która wynosiła 1 252,25 zł. Minimum socjalne oznacza zaspokajanie potrzeb konsumpcyjnych na relatywnie niskim poziomie, ale uwzględniającym zalecenia nauki (np. w zakresie wyżywienia), odpowiadającym powszechnie przyjmowanym normom obyczajowym i kulturowym (rekreacja, uczestnictwo w kulturze) oraz obowiązującym normom prawnym (m.in. w zakresie oświaty, ochrony zdrowia). Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa. Z kolei minimum egzystencji wyznacza poziom zaspokojenia potrzeb konsumpcyjnych, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia i rozwoju psychofizycznego człowieka. Zaspakajanie potrzeb na tym poziomie i zakresie rzeczowym umożliwia jedynie przeżycie. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ powinien zatem rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych na poziomie minimum socjalnego. Wobec tego fakt, że dochody gospodarstwa domowego strony skarżącej są wyższe, niż niezbędne do przeżycia minimum egzystencji i organ nie stwierdza sytuacji ubóstwa, nie może stanowić podstawy tej oceny. Zadaniem regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por.: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Ponadto należy zauważyć, że poziom minimum socjalnego jest kształtowany w oparciu o dane GUS i pewne statystyczne założenia dotyczące ponoszonych wydatków, wobec czego organ powinien zawsze, jeśli nawet traktuje to kryterium jako wzorzec, dokonywać oceny możliwości finansowych strony z uwzględnieniem szczególnych okoliczności indywidualizujących jej sytuację materialną. O ile zatem sięgnięcie przez organ porównawczo do kryterium minimum socjalnego należy ocenić jako co do zasady uzasadnione, to wyprowadzenie z niego rzetelnych wniosków co do spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wymaga uwzględnienia wszystkich okoliczności indywidualnych sprawy, mogących rzutować na różnice sytuacji strony skarżącej od sytuacji statystycznej. Przykładem takich okoliczności są właśnie zwiększone wydatki na ochronę zdrowia, konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków np. na leczenie lub innych, które nie są brane pod uwagę w wartościach statystycznych ale znacząco mogą rzutować na faktyczne możliwości finansowe strony skarżącej w konkretnym przypadku. Tym samym, w przekonaniu Sądu samo zestawienie wartości dochodów netto w gospodarstwie domowym skarżącego z wartością minimum socjalnego i minimum egzystencji należy uznać za niewystarczające dla konkluzji, że spłata zadłużenia nie stworzy ryzyka dla możliwości zaspokajania przez niego niezbędnych potrzeb życiowych.

Udokumentowana w aktach sprawy sytuacja zdrowotna skarżącego zdaje się wskazywać, że skarżący, będąc osobą chorą, ponosi wyższe od przeciętnych koszty związane z ochroną zdrowia, które to wydatki - w razie braku przeciwnych ustaleń - należy kwalifikować jako dotyczące zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zestawienie wydatków skarżącego oraz jego dochodów może prowadzić do wniosku, że po uiszczeniu kosztów mieszkaniowych oraz zdrowotnych, skarżący najprawdopodobniej nie ma możliwości ponoszenia pozostałych wydatków dotyczących m.in. wyżywienia, ubrania, środków czystości, bez narażenia podstawowych potrzeb życiowych. Brak jest zatem pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącego istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji rodzinnej, finansowej i zdrowotnej.

W ocenie Sądu w sprawie nie została również właściwie rozważona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, związana z istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W zakresie oceny tej przesłanki organ skupił się w zasadzie wyłącznie na kwestii uzyskiwania przez skarżącego dochodu w postaci renty rodzinnej, uznając, że w tej sytuacji omawiana przesłanka nie zachodzi. Organ wprost wskazywał, że skarżący nie utracił możliwości osiągania dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia, odnosząc te możliwości tylko do posiadania przez niego prawa do renty rodzinnej. Trzeba jednak wskazać, że w przytoczonym przepisie mowa jest o możliwościach uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności, nie zaś o możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu. Zatem organ w ramach oceny omawianej przesłanki winien rozważyć, czy stan zdrowia skarżącego pozbawia go możliwości uzyskania dodatkowego dochodu ponad otrzymywaną kwotę renty. Jak wskazywał skarżący, jego stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, a dodatkowa praca pozwoliłaby mu na spłatę zadłużenia. Powyższych okoliczności organ jednak w ogóle nie badał, co było wynikiem skrótowego potraktowania przywołanej wyżej przesłanki.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku i dokona pogłębionej analizy kwestii przedawnienia należności, zgodnie z treścią powyższych rozważań. W razie stwierdzenia na podstawie tej analizy, że należności te nie uległy przedawnieniu, organ dokona należytej oceny sytuacji materialnej strony w oparciu o dokumenty potwierdzające tę sytuację oraz biorąc pod uwagę zawarte w wyroku wskazania. Organ winien również rozpatrzyć możliwość zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w kontekście braku możliwości podjęcia przez skarżącego dodatkowej pracy ze względu na stan zdrowia. Dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.