Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1280/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 142a, art. 216
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. i J. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr N-I.7581.2.12.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1280/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.W. i J.S. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 16 sierpnia 2022 r. nr N-I.7581.2.12.2022 dotycząca umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wnioskiem z 16 listopada 2018 r., uzupełnionym 15 stycznia 2019 r., M. i M.W. zwrócili się do Marszałka Województwa [...] o zwrot nieruchomości położonej w obr. [....], oznaczonej jako działka nr [...], podnosząc, iż stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Pismem z 20 listopada 2018 r. nr OR-II.1511.23.2018.AS Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 243 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przekazał wniosek wg właściwości do Prezydenta Miasta [...]. Z uwagi na fakt, że wnioskowana nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasto [...], Wojewoda Podkarpacki w oparciu o art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) postanowieniem z 8 marca 2019 r. nr N.I-7581.2.26.2019 wyłączył Prezydenta od rozpatrzenia sprawy, wskazując w jego miejsce Starostę [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] decyzją z 21 sierpnia 2019 r. nr GO.6821.1.2019 orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1102 ha i nr [...] o pow. 0,2165 ha, obj. Kw nr [...] na rzecz M. i M.W. Tą samą decyzją orzekł o zwrocie przez nich zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na kwotę 143 685 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto [...] zarzuciła brak podstaw do orzekania o zwrocie z uwagi na okoliczność, że umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego [...] grudnia 1998 r. przez Gminę Miasto [...] z M. i M.W. nie cechowała się przymusem i nie była zawarta pod groźbą wywłaszczenia.

Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 24 października 2019 r. nr N-I.7581.2.73.2019 uchylił w całości decyzję Starosty z [...] sierpnia 2019 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji, wskazując, że z analizy akt sprawy nie wynika, że wobec wnioskodawców została wydana decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości o której zwrot wystąpili, a tym samym że doszło wobec nich do władczego pozbawienia prawa jej własności.

Pismem z 31 października 2019 r. M.W. poinformowała Wojewodę, iż jej mąż M.W. zmarł [...] października 2019 r. oraz że jest w trakcie regulowania spraw spadkowych.

Jednocześnie M.W. decyzję Wojewody Podkarpackiego z 24 października 2019 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który uchylił ją wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1465/19, wywodząc, że w dacie wydawania tej decyzji jeden z jej adresatów, tj. M.W. już nie żył, przez co doszło do rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego i nie posiadała już statusu strony. Jeśli w toku postępowania strona utraci swój status w związku ze śmiercią, wówczas rolą organu – kiedy sprawa dotyczy spraw zbywalnych lub dziedzicznych, o czym mowa w art. 30 § 4 k.p.a. – jest ustalenie następców prawnych zmarłego, zapewnienie im czynnego udziału w sprawie i doręczenie kończącej postępowanie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2022 r. I OSK 987/21 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasto [...] od wskazanego wyroku WSA, po uprzednim dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika J.S., spadkobierczyni (córki) zmarłego M.W.

Wojewoda Podkarpacki po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], opisaną na wstępie decyzją z 16 sierpnia 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. - uchylił decyzję Starosty [...] z 21 sierpnia 2019 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 136 u.g.n., zgodnie z którego ust. 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. W artykule 216 u.g.n. ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości m.in. w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządem wymienionych w nim ustaw. Podstawowym warunkiem domagania się zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy była ona wywłaszczona lub nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Przez termin "wywłaszczenie" należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego postępowania przed organem II instancji pełnomocnik M.W. i J.S. zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wraz z dowodem z przesłuchania stron. Przesłuchana na rozprawie [...] czerwca 2022 r. M.W. oświadczyła, iż o planowanej budowie drogi na przedmiotowej nieruchomości dowiedziała się z informacji ustnej od pracowników Urzędu Miasta [...] A.K. i Pana P. w momencie, kiedy wraz z mężem starali się o uzyskanie pozwolenia na budowę domu. Informacja o planowanej budowie drogi została następnie potwierdzona skierowanymi do nich pismami. W związku z zapewnieniem o braku możliwości budowy domu na przedmiotowej działce postanowili sprzedać przedmiotową nieruchomość Miastu [...] w obawie przed wywłaszczeniem. Sprzedaż nieruchomości nie została poprzedzona skierowaniem do nich pism zapowiadających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wg wiedzy M.W., droga miała przebiegać przez środek działki. Pozostałe części działki, jej zdaniem, nie nadawały się do zagospodarowania i zabudowy. Informację taką uzyskała od pracowników UM [...]. Przed sprzedażą wystąpili o przyznanie nieruchomości zamiennej, jednak w odpowiedzi zostali poinformowani, iż UM [...] nie dysponuje stosowną nieruchomością.

W ocenie organu odwoławczego, zbycie przedmiotowej nieruchomości nie miało znamion wywłaszczenia. M. i M.W. zbyli należącą do nich na prawach ustawowej wspólności majątkowej działkę nr [...] poł. w obr. [....] na rzecz Gminy Miasto [...] na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1998 r. Rep. [...]. Jak wynika z jego treści oraz spisanego [...] grudnia 1998 r. protokołu, przedmiotowa działka nabyta została przez Gminę do gminnego zasobu nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. z przeznaczeniem pod budowę m.in. ulicy głównej obszarowej. Analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że wobec M. i M.W. została wydana decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości o której zwrot wystąpili, a tym samym że doszło wobec nich do władczego pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przepis art. 136 u.g.n. expressis verbis dotyczy tylko decyzji wywłaszczeniowych. Poszerzenie stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o przypadki w których podmiot publicznoprawny nabył w przeszłości nieruchomość w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej jest uregulowane przepisami szczególnymi, którymi są art. 216 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. W wyroku z 11 października 2018 r. I OSK 2804/16 NSA wskazał, że wywłaszczenia oraz przejęcia nieruchomości były dokonywane na przestrzeni dziesięcioleci, a w związku z tym, na podstawie różnych przepisów prawa. Skoro ustawodawca w artykule 216 u.g.n. nie przewidział umów zawartych po dniu wejścia w życie tej ustawy, to nie można twierdzić, że może mieć on zastosowanie także do przypadku nabycia przez gminę nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy. Tego rodzaju wykładnia byłaby bowiem sprzeczna z samą istotą regulacji prawnej zawartej w art. 216 u.g.n., która ma charakter wyjątkowy. W innych orzeczeniach NSA wskazywał, że na podstawie art. 216 u.g.n. w niektórych przypadkach zostało dopuszczone żądanie zwrotu nieruchomości zbytej przez właściciela w drodze umowy, ale dotyczy to tylko umów zawartych pod rządami ustaw gruntowych z 1958 r. i 1985 r. Zdaniem NSA, stanowisko, że przepis art. 136 § 3 u.g.n. znajduje zastosowanie również wówczas gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n., gdyż jest niedopuszczalne, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości które nie zostały wywłaszczone ani "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyroki NSA z 18 marca 2015 r. I OSK 1698/13 i z 3 grudnia 2015 r. I OSK 699/14). O ile bowiem w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nabywanie i przejmowanie nieruchomości przez podmiot publicznoprawny niejednokrotnie dokonywało się jedynie formalnie na podstawie umowy, ale w rzeczywistości umowa ta miała charakter niedobrowolny, o tyle po wejściu w życie ww. ustawy takich sytuacji już nie ma.

Z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości postępowanie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję Wojewody z 16 sierpnia 2022 r. wniosła M.W. i J.S., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżące zarzuciły niesłuszne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy nieruchomości objęte wnioskiem zostały sprzedane pod groźbą wywłaszczenia, a przez to podlegały zwrotowi.

W ocenie skarżących przepisy art. 136 i art. 216 u.g.n. powinny mieć zastosowanie także w przypadku, gdy nieruchomość została "sprzedana" pod groźbą wywłaszczenia. W konsekwencji organ II instancji powinien utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że umowa sprzedaży z [...] grudnia 1998 r. zawarta była "pod groźbą wywłaszczenia". W akcie notarialnym z tego dnia zawarto wyraźne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nabywana jest w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę m.in. ulicy głównej obszarowej. W treści umowy sprzedaży przywołano nie tylko u.g.n., ale wyraźnie określono cel publiczny któremu służyło nabycie nieruchomości przez Gminę. Ponadto zawarcie umowy poprzedzone było wymaganymi ustaleniami co do warunków transakcji (protokół z 9 grudnia 1998 r.). W związku z umową z [...] grudnia 1998 r. zawarto także ugodę w sprawie wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na wykupionej działce.

Skarżące podkreśliły, że w § 4 umowy z [...] grudnia 1998 r. odnotowano, że "stawający przedłożyli względnie okazali" m.in. uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości. Przywołana uchwała wydana została m.in. na podstawie art. 13 i 17 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i stanowiła podstawę nabycia na rzecz Miasta [...] nieruchomości, które zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz pod budownictwo komunalne oraz infrastrukturę techniczną i społeczną. Odnotować przy tym należy, że w § 10 umowy z [...] grudnia 1998 r. stwierdzono, że podatku VAT nie pobrano stosownie do § 74 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym. Wedle powołanego przepisu, od podatku VAT zwolnione były usługi notarialne obejmujące umowy sporządzane w trybie u.g.n.

Powyższe jednoznacznie przemawia za uznaniem, że umowa sprzedaży z [...] grudnia 1998 r. zawarta była "pod groźbą wywłaszczenia", a nadto, że została zawarta na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., co uzasadnia żądanie jej zwrotu.

Skarżące podniosły, że sprzedający przystępując do umowy z [...] grudnia 1998 r. byli przekonani, że w razie braku zawarcia porozumienia, zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Organ nie dysponował materiałem dowodowym, aby podważyć tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 16 sierpnia 2022 r. uchylająca orzekającą o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych decyzję Starosty [...] z 21 sierpnia 2019 r. oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji wobec stwierdzenia, że zbycie na rzecz Gminy Miasta [...] położonych w [...] obr. [...] działek oznaczonych aktualnie nr [...] o pow. 0,1102 ha i nr [...] o pow. 0,2165 ha nie nosiło znamion wywłaszczenia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd stwierdził, że wynikające z niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę wyrokowania. Zaistniały spór sprowadza się w istocie do konieczności ustalenia, czy

w okolicznościach sprawy zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia wniosku poprzednich właścicieli (jak uznał to organ I instancji orzekając o zwrocie nieruchomości), czy też jak stwierdził organ odwoławczy, w związku z cywilnoprawnym charakterem nabycia nieruchomości przez Gminę M. [...], wnioskodawcom (w tym spadkobierczyni poprzedniego współwłaściciela) nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, co przemawia za bezprzedmiotowością postępowania i skutkuje uchyleniem decyzji zwrotowej oraz umorzeniem postępowania pierwszej instancji.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że powołany w podstawie prawnej decyzji Wojewody art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (przewidujący możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części) może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., a więc gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, m.in. z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia danej sprawy lub brak przedmiotu postępowania względem którego organ administracji jest władny do rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu).

Działki będące przedmiotem postępowania (stanowiące w dacie zawarcia aktu notarialnego – umowy sprzedaży z [...] grudnia 1998 r. działkę nr [...] o pow. 0,3267 ha) zostały nabyte przez Gminę M. [...] do gminnego zasobu nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. z przeznaczeniem pod budowę m.in. ulicy głównej obszarowej (§ 5 aktu notarialnego).

Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości co do zasady regulują przepisy art. 136 – 142a u.g.n. (Dział III, Rozdział 6 – Zwrot wywłaszczonych nieruchomości). W myśl art. 136 ust. 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dodatkowo art. 216 u.g.n. – mający charakter przepisu szczególnego – rozszerza zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (ust. 1) lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy (ust. 2) na podstawie taksatywnie wymienionych w nim regulacji; w okolicznościach sprawy regulacja art. 216 u.g.n. pozostaje bez znaczenia, gdyż jak już wskazano wyżej, do podpisania przez M.W. i M.W. aktu notarialnego z Gminą M. [...] doszło [...] grudnia 1998 r., a więc już po dniu wejścia w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.), która w tym przepisie nie jest wymieniona.

O ile zatem trafnie wywiódł Wojewoda, że w art. 216 u.g.n. ustawodawca nie przewidział umów zawartych po dniu wejścia tej ustawy w życie, to stwierdzenie to jawi się jako niepełne bez odniesienia do treści art. 142a u.g.n., zgodnie z którym "przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1". W myśl tego przepisu, "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna".

Zaznaczenia wymaga, że art. 142a u.g.n. dodany został na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. poz. 801) z mocą obowiązującą od 14 maja 2019 r. (a więc przypadającą już po złożeniu wniosku o zwrot, w toku toczącego się postępowania), przy czym zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, "do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7".

Stosownie do powyższego, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może dotyczyć więc nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej, ale również umowy. Choć co do zasady wiąże się ona ze swobodą kształtowania stosunku prawnego, to w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że wola wyzbywającego się w rzeczywistości ukształtowana była perspektywą wywłaszczenia, nazwanie takiej czynności umową nie przesądza o dobrowolności stosunku prawnego, ponieważ jedna ze stron do jej zawarcia zostaje przymuszona okolicznościami (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 października 2020 r. II SA/Rz 700/20 - LEX nr 3088218).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek o zwrot działek nr [...] i [...] nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż takie roszczenie wnioskodawcom /skarżącym nie przysługiwało. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Gmina M. [...] nabyła działkę nr [...] (która została następnie na mocy decyzji Prezydenta M. [...] z 3 kwietnia 2008 r. podzielona na w/w działki) na własność na podstawie czynności cywilnoprawnej, tj. umowy kupna – sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] grudnia 1998 r. Zarówno w treści tego aktu jak i treści protokołu spisanego [...] grudnia 1998 r. w Biurze Gospodarki Mieniem Miasta [...] na okoliczność ustalenia m.in. ceny kupna brak jest jakiegokolwiek wskazania mogącego świadczyć, że mimo wskazanego celu nabycia do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę m.in. ulicy głównej obszarowej, do zawarcia tej umowy doszło w okolicznościach które stawiałyby zbywających M.W. i M.W. w sytuacji niejako przymusowej (zagrożonej perspektywą wywłaszczenia), zmuszając ich do sprzedaży. Nie wynika to również z ugody zawartej [...] grudnia 1998 r. pomiędzy nimi a BGM Miasta [...] (reprezentowanej przez Dyrektora) dotyczącej dodatkowej wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działce wykupionej do gruntowych zasobów nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę głównej ulicy obszarowej.

Co istotne, ani w akcie notarialnym ani w protokole nie wskazano, że wskazany w nich cel nabycia może uzasadniać zastosowanie procedury wywłaszczeniowej, mimo że zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 4 tej ustawy "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (takim celem zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne). W związku z tym należy zauważyć, że wg znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji zaświadczenia Prezydenta M. [...] z 15 czerwca 1998 r., działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren istniejącej zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, z zastrzeżeniem, że północna część działki przeznaczona jest pod budowę ulicy głównej obszarowej, zgodnie z dołączonym do zaświadczenia załącznikiem graficznym. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że części przeznaczonej pod budowę ulicy odpowiada po podziale działka nr [...] o pow. 0,11 02 ha, zaś umową sprzedaży objęto całość działki nr [...], mimo że pozostała jej część (po podziale oznaczona nr [...]) – zwłaszcza mając na uwadze jej powierzchnię (0,2165 ha) - umożliwiała zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem w planie miejscowym, a mimo to M. i M.W. także zdecydowali się na jej zbycie. Wskazany zapis w m.p.z.p. –o ile mógł mieć wpływ na wystąpienie przez Gminę M. [...] z propozycją wykupu części działki nr [...], nie stał więc na przeszkodzie potencjalnemu wykorzystaniu pozostałej części nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

Nie można także nie zauważyć, że brak jest w sprawie jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć, że między zbywcami a Gminą M. [...] zostały przeprowadzone rokowania poprzedzające nabycie nieruchomości, mające świadczyć zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n. o zamiarze wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z 13 września 2016 r. I OSK 2827/14).

W kontekście powyższego trudno uznać, aby nabycie nieruchomości przez Gminę pozostawało bez żadnego związku z zamiarem jej późniejszego wykorzystania i nie zostało w ogóle ujawnione w protokole oraz w akcie notarialnym, a także by wskazanie tego celu niejako samoistnie – bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących - przesądzało o przymusowym charakterze sprzedaży.

Decydującego argumentu w tym zakresie nie może stanowić wymieniona w treści aktu notarialnego wśród przedłożonych do jego zawarcia dokumentów uchwała Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości. Nabycia w/w działki pod drogę trudno jednak identyfikować z nabyciem na rzecz Miasta [...] nieruchomości przeznaczonych zgodnie z miejscowym planem szczególnym zagospodarowania przestrzennego pod będące w trakcie realizacji konkretne inwestycje związane z budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym i jednorodzinnym wymienione w § 1 uchwały, czy też pod budownictwo komunalne oraz infrastrukturę techniczną i społeczną w postaci przepompowni wody dla osiedla [....], przebudowy ul. [...], obwodnicy [...], realizacji II etapu szkoły przy ul. [...], inwestycji liniowych: ciągi ciepłownicze, gazowe, sanitarne, deszczowe, energetyczne, teletechniczne i drogi, a także Placu [...], Domu [...] i parkingu w rejonie [...] (§ 2). Uzasadnienia nabycia przedmiotowych działek nie można także wywodzić z opisanego w § 3 uchwały zamiaru regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych na cele publiczne. O ile mogło to być podyktowane wskazanym również w § 3 "nabywaniem nieruchomości do zasobów gruntów", to zamiar ten nie został powiązany z przymusowym trybem nabycia. W powołanym zresztą w podstawie prawnej tej uchwały art. 13 w/w ustawy z 1985 r. mowa jest o tworzeniu zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w szczególności przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (ust. 1), przy czym wyraźnie w ust. 2 tego artykułu zapisano, że zasoby te tworzone są przez terenowe organy administracji państwowej z gruntów stanowiących własność Państwa, jak i z gruntów nabywanych na własność Państwa zarówno w drodze umowy jak i wywłaszczenia.

Takie właśnie umowne nabycie nieruchomości wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, które mimo że pozostawało w związku z potencjalnym zamiarem realizacji celu mogącego uzasadniać wywłaszczenie, nie miało jednak charakteru przymusowego. Brak jest w związku z tym uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony zbywających umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. W ocenie Sądu prawidłowo z okoliczności sprawy wywiódł to działający jako organ odwoławczy Wojewoda Podkarpacki, uznając zaskarżoną decyzją, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu i orzekając o umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i zgodnego z rzeczywistością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Poczynionym ustaleniom i wysnutym na ich podstawie wnioskom wskazującym jednoznacznie na cywilnoprawny charakter umowy, oparty o zasadę swobody umów i niezależności stron, Wojewoda dał wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z podanych względów wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody Podkarpackiego zasługuje na akceptację, a wniesiona na nią skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.