Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 823/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 3 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2022 r. nr 1001/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego, stanu zapewniającego bezpieczne użytkowanie oraz zgodność z przepisami wspólnego komina I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r.pr. Ł. Ł. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększoną o należny podatek od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zakwestionowaną decyzją z 05.10.2022 r. (nr 1001/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: skarżąca), uchylił w części dotyczącej terminu a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (dalej: PINB, organ I instancji) z 26.08.2022 r. (nr 246/2022), którą nakazano skarżącej oraz K. i A. D. doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego oraz stanu zapewniającego bezpieczne użytkowanie oraz zgodności z przepisami wspólnego komina znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...].

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W następstwie skargi dotyczącej samowolnych robót budowlanych, których następstwem było m.in. zdewastowanie przewodu kominowego, PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego komina znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...]. W dniu 20.04.2017 r. PINB przeprowadził kontrolę w znajdującym się w tym budynku mieszkaniu M. i E. K. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że między łazienką a pokojem występuje ściana z przewodami kominowymi (komin). Od strony łazienki na tej ścianie stwierdzono zarysowania poziome i skośne między kanałem spalinowym, do którego jest podłączony przepływowy gazowy podgrzewacz wody a kanałem wentylacyjnym. Do kanału wentylacyjnego jest podłączony wentylator mechaniczny. Na tej samej ścianie, lecz od strony pokoju, zauważono występowanie zarysowań skośnych przebiegających od stropu do podłogi oraz przebiegające od narożnika wewnętrznego ściany w głąb pokoju. Stwierdzono także pionowe zarysowania ściany kominowej od strony pokoju.

Postanowieniem z 25.04.2018 r. PINB zażądał od M. K. oraz B. i E.(1) K. przedłożenia ekspertyzy kominiarskiej stanu technicznego komina, obsługującego należące do nich lokale mieszalne, zawierającej w szczególności inwentaryzację przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych oraz podłączeń do nich wraz z oceną zgodności tych podłączeń z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. .

Przy piśmie z 14.02.2020 r. E. K.(1) przedłożył ekspertyzę. Sporządzający ją mistrz kominiarski M. F. dokonując oceny zgodności podłączeń do przewodów kominowych w zakresie ich zgodności z przepisami stwierdził m.in., że do przewodu nr 2 podłączony jest kocioł c.o. na miał węglowy w pomieszczeniu kotłowni należącym do M. K., natomiast do przewodu nr 3 podłączony jest kocioł c.o. w pomieszczeniu kotłowni należącej do B. i E.(1) K.. Do przewodu nr 4 podłączona jest wentylacja wywiewna Państwa K.(1) oraz wentylacja wywiewna łazienki M. K. do przewodu kominowego nr 6 podłączony jest przepływowy gazowy podgrzewacz wody w łazience M. K. i do przewodu kominowego nr 7 jest podłączona wentylacja wywiewna Państwa K.(1), do przewodu kominowego nr 8 podłączona jest wentylacja wywiewna ich kuchni. Mistrz kominiarski dokonał oceny zgodności podłączeń do przewodów kominowych w zakresie ich zgodności z przepisami i stwierdził, że odnośnie mieszkania należącego do M. K. w kotłowni sposób podłączenia jej kotła c.o. do komina jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto z ekspertyzy wynika, że sposób podłączenia kotła c.o. na paliwo stałe jest prawidłowy, ale stan techniczny ścian wewnętrznych kanału nr 2 nie pozwala na dalsze bezpieczne jego użytkowanie z uwagi na poprzerywane ścianki działowe między przewodami, co może stwarzać zagrożenie dla mieszkańców lokalu mieszkalnego M. K. Z ekspertyzy wynika też, że w mieszkaniu M. K. w pomieszczeniu łazienki sposób podłączenia podgrzewacza ciepłej wody jest zgodny z zapisami ww. rozporządzenia, podgrzewacz wody jest podłączony prawidłowo, ale zły stan techniczny wewnętrznych ścian przewodu kominowego nr 6 nie pozwala na dalsze bezpieczne użytkowanie go z uwagi na poprzerywane ścianki działowe między przewodami, co może stwarzać zagrożenie dla użytkowników tego lokalu. Ponadto z ekspertyzy kominiarskiej wynika, że w mieszkaniu użytkowanym przez B. i E.(1) K., w kotłowni do nich należącej, sposób podłączenia kotła c.o. do komina jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto stwierdził, że sposób podłączenia kotła c.o. na paliwo stałe jest prawidłowy, ale zły stan techniczny ścian wewnętrznych kanału nr 3, do którego podłączony jest kocioł c.o. na miał węglowy nie pozwala na dalsze bezpieczne jego użytkowanie z uwagi na poprzerywane ścianki działowe między przewodami, co może stwarzać zagrożenie dla użytkowników tego lokalu mieszkalnego. Oceniający w zakresie oceny możliwości bezpiecznego użytkowania urządzeń grzewczych poszczególnych mieszkaniach oraz w zakresie zakresu niezbędnych do wykonania robót w celu doprowadzenia występujących nieprawidłowości w przewodach kominowych do stanu zgodnego z przepisami stwierdził co następuje. W celu bezpiecznego użytkowania kotła c.o. na miał węglowy przez M. K. należy wpuścić rurę żaroodporną do przewodu kominowego na całej jego długości. Wykonać wentylację wywiewną kuchni, prowadząc rurę o średnicy min. 12 cm z materiału niepalnego z otuliną termiczną ponad dach z zabezpieczeniem wylotu daszkiem przed opadami atmosferycznymi. Następnie w celu bezpiecznego użytkowania przepływowego podgrzewacza wody przez M. K. należy przewód nr 6 zabezpieczyć odpowiednim wkładem kwasoodpornym na całej długości przewodu spalinowego oraz wymienić rurę "spiro" aluminiową na odpowiednią kwasoodporną i podłączyć na sztywno z kominem. Mistrz kominiarski zalecił także usuną folię z kanału spalinowego do którego jest podłączony przepływowy podgrzewacz wody. Oceniający nakazał przełączyć wentylację wywiewną łazienki u M. K. z przewodu kominowego nr 4 do przewodu kominowego nr 5. Autor ekspertyzy w stosunku do kotła c.o. na miał węglowy użytkowanego przez B. i E.(1) K. stwierdził, że należy wpuścić do przewodu kominowego rurę żaroodporną na całości jego długości lub odłączyć kocioł c.o. na miał węglowy i wymienić na kocioł c.o. gazowy z zamkniętą komorą spalania i zabezpieczyć go odpowiednim wkładem powietrzno-spalinowym na całej długości. Podsumowując ekspertyzę mistrz kominiarski stwierdził, że stan techniczny przewodów kominowych ich drożność i szczelność jest dobra z wyjątkiem przewodu kominowego nr 2 i nr 3 do których są podłączone kotły c.o. na miał węglowy, które są nieszczelne. Nieszczelny jest także przewód kominowy nr 6 użytkowany przez M. K.

Decyzją z 10.03.2020 r. (nr 43/2020) PINB zakazał współwłaścicielom budynku - M. K. oraz B. i E.(1) K. użytkowania kotłów c.o. oraz podłączonych do nich przewodów jednocześnie nakazując odrębnie każdemu z nich usunięcie wyszczególnionych nieprawidłowości. Decyzją z 29.05.2020 r. (nr 471/2020) DWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W wydanym rozstrzygnięciu DWINB wskazał, że kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnej budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego, pomimo korzystania z takiego komina. W związku z tym nie można obciążyć obowiązkiem utrzymania w należytym stanie komina jednego ze współwłaścicieli, czy też niektórych z nich, nawet wówczas, gdy tylko on ponosi winę za zaistniały stan rzeczy i bez znaczenia pozostaje wielkość udziałów we współwłasności. Dodatkowo DWINB wskazał na brak weryfikacji istniejącego stanu właścicielskiego budynku przy ul. [...] w P. oraz na nieustalenie okoliczności faktycznych, a mianowicie nieustalenie ilości zainstalowanych kotłów w budynku i ich ewentualnej kwalifikacji pod kątem części wspólnej albo części odrębnej od części wspólnej, w związku z tym rozważenia czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji częściowych odnoszących się do wyodrębnionych lokali.

Pismem z 02.06.2020 r. E. K.(1) poinformował organ, że od 10.04.2020 r. nie jest już współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w P. PINB ustalił, że nowymi właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku są K. i A. D.

Pismem z 21.09.2020 r. K. i A. D. poinformowali o odłączeniu od komina pieca c.o. na paliwo stałe.

Decyzją z 25.09.2020 r. (nr 210/2020) PINB zakazał M. K. oraz K. i A. D. m.in. użytkowania kotłów c.o. na paliwo stałe wraz zakazem użytkowania przewodów domowych do których były podłączone z jednoczesnym nakazem wykonania wskazanych robót budowlanych. Decyzją z 28.12.2020 r. (nr 1208/2020) DWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. DWINB stwierdził, że nałożone obowiązki nie korespondują z przedmiotem postępowania, który organ I instancji jednoznacznie określił jako stan techniczny komina, w związku z tym wszelkie kwestie wykraczające poza przedmiot postępowania powinny zostać rozstrzygnięte odrębnie, ewentualnie organowi orzekającemu przysługuje uprawnienie do rozszerzenia przedmiotu postępowania poza stan techniczny komina.

Postanowieniem z 26.04.2021 r. (nr 107/2021) PINB rozszerzył zakres postępowania prowadzonego w sprawie złego stanu technicznego komina w budynku przy ul. [...] o kwestie dotyczące braku w lokalu nr [...] wentylacji nawiewno-wywiewnej w kuchni, nieprawidłowego podłączenia gazowego przepływowego pogrzewacza wody do przewodu kominowego w tym lokalu, niezabezpieczonego przed destrukcyjnym oddziaływaniem spalin oraz podłączenia do przewodu kominowego nieprawidłową rurą aluminiową typu "spiro", nieprawidłowego podłączenia wentylacji wywiewnej oraz o kwestię braku odpowiedniej wentylacji nawiewnej w drzwiach łazienki w tym lokalu.

W dniu 12.05.2021 r. M. K. poinformowała organ o odłączeniu mechanicznego wentylatora w łazience lokalu nr [...], przedkładając oświadczenie osoby z uprawnieniami. Jednocześnie załączyła zdjęcia pokazujące odłączenie od instalacji gazowej przepływowego podgrzewacza gazowego znajdującego się w łazience.

Decyzją z 26.08.2022 r. (nr 246/2022), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.b, PINB zakazał M. K. oraz K. i A. D. użytkowania wspólnego komina do czasu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego oraz stanu zgodnego z przepisami, zapewniającego bezpieczne jego użytkowanie i uzyskania oświadczenia mistrza kominiarskiego lub osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej, obejmującej instalacje wentylacyjne, spalinowe, dymowe o możliwości bezpiecznego użytkowania komina. Jednocześnie, w ramach usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nakazano współwłaścicielom w terminie do dnia 30.10.2022 r. doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego oraz stanu zapewniającego bezpieczne użytkowanie oraz zgodności z przepisami wspólny komin w oparciu o ekspertyzę kominiarską z 12.02.2020 r. Na mocy art. 66 ust. 2 u.p.b. decyzji w zakresie zakazu użytkowania wspólnego komina nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB stwierdził na podstawie całokształtu zgormadzonego materiału dowodowego, w tym ekspertyzy kominiarskiej, że komin znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym - przede wszystkim w zakresie występujących nieszczelności między kanałami kominowymi. Tym samym konieczne jest przeprowadzenie takich robót lub czynności, które miały spowodować doprowadzenie go do stanu zgodnego z rozporządzeniem o warunkach technicznych. Jak stanowi § 140 ust. 2 rozporządzenia, przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266. Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego lub jego części ciąży na właścicielu lub współwłaścicielach. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy zaistniały okoliczności mogące zagrażać życiu i zdrowiu oraz bezpieczeństwu użytkowania nieszczelnego komina. Stwierdzoną nieprawidłowością jest nieszczelność przewodów kominowych. Dlatego też korzystając z normy art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nakazano w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości do dnia 30.10.2022 r. Odnosząc się do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wskazał, że w obecnym stanie, z uwagi na występujące nieprawidłowości, a w szczególności z powodu nieszczelności przewodów kominowych dymowych i spalinowych we wspólnym kominie, załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na możliwość wystąpienia zagrożenia zatruciem się użytkowników lokali mieszkalnych. Tym samym uzasadniało to wydanie rozstrzygnięcia z zastosowaniem art. 10 § 2 k.p.a.

Przy piśmie z 07.09.2022 r. K. i A. D. poinformowali o przejściu z ogrzewania węglowego na ogrzewanie gazowe. W związku z tym w przewodzie kominowym nr 3 na całej jego długości została posadowiona rura żaroodporna dostosowana do pieców gazowych. Przyczyniło się to do poprawy stanu szczelności komina, co stwierdził kominiarz.

M. K. złożyła odwołanie od decyzji z 26.08.2022 r., w którym zarzuciła PINB obrazę przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i tym samym naruszenie przepisu art. 10 § 2 k.p.a., polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że w zawisłej sprawie stwierdzone nieprawidłowości stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia mieszkańców lokalu skarżącej jak i dla lokalu zamieszkałego przez sąsiadów, powodowanego możliwością zatrucia tlenkiem węgla, podczas gdy taka sytuacja faktyczna nie występuję, a PINB nie wykonuje wyroków WSA we Wrocławiu z 15.06.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 553/20 oraz z 24.02.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 603/21. Drugi z zarzutów podniesionych przez odwołującą dotyczył naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 66 ust. 2 u.p.b., poprzez ich zastosowanie i uznanie, że zachodzą tak drastyczne okoliczności mogące zagrażać życiu lub zdrowiu, które nota bene spowodowali poprzedni współwłaściciele budynku E.(1) i B. K., którzy dopuścili się samowoli budowlanej w postaci przeprowadzenia rury gazowej przez kotłownię odwołującej oraz nielegalnego zawłaszczenia przewodu wentylacyjnego nr 3 i jego bezprawnego przekształcenia w przewód dymny, co wykorzystali nowi współwłaściciele budynku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutach odwołania jego autorka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uzasadniając przedstawione zarzuty odwołująca wskazała, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w administracyjnym toku instancji z powodu jej nielegalności – braku oparcia o przepisy u.p.b. W jej ocenie decyzja PINB nie jest logiczna oraz pomija tezy, wnioski i kierunki postępowania wyrażone przez WSA we Wrocławiu we wskazanych wyrokach. Odwołująca poinformowała, że nie korzysta z przepływowego gazowego podgrzewacza wody. Wskazała także na fakt, że samowola budowlana nowych współwłaścicieli (niefachowe wstawienie rury kwasowej do komina nr 3) stała się przyczyną zalewania jej mieszkania, na co PINB nie zwrócił jakiejkolwiek uwagi przy badaniu stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji. Zaznaczyła także, że posiada otwór wyciągowy nad kuchenką gazową w kuchni jak i występuje dwustronne pęknięcie dymnego przewodu kominowego nr 3 do którego doprowadzili poprzedni współwłaściciele. W ocenie odwołującej zaskarżona decyzja była pozbawiona merytorycznych argumentów przemawiających za tego rodzaju rozstrzygnięciem. Zatajała istotne fakty oraz doprowadziła do nieuzasadnionych wniosków i tez. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odwołująca wskazała, że decyzja ta została wydania z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględniła w swych twierdzeniach, tezach i wnioskach dwóch prawomocnych rozstrzygnięć WSA we Wrocławiu (w szczególności wytycznych skierowanych do organu stopnia powiatowego). Natomiast wskazując na zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zaznaczyła, że jest ona w sporze z drugimi współwłaścicielami, którzy bezprawnie zajęli przewód kominowy nr 3. W dalszej części uzasadnienia odwołania jej autorka zaznaczyła, że PINB naraził ją na duże i całkowicie niepotrzebne koszty. Działanie to nie zmierzało do usunięcia samowoli budowlanej dokonanej przez poprzednich sąsiadów. Ponadto zwróciła uwagę na aspekt kolejnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu oraz skierowanie do niej nakazów w sytuacji, w której to nie ona dopuściła się samowoli budowlanej.

Opisaną na wstępie decyzją DWINB uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 15.12.2022 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podając powody podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na charakter prawny nakazów wynikających z art. 66 ust. 1 u.p.b. Mają one charakter restytucyjny i ich zadaniem jest doprowadzenie istniejącej substancji budowlanej do stanu zgodnego z art. 5 ust. 2 u.p.b., tj. użytkowaniem zgodnym z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska jak i utrzymywaniem w należytym stanie technicznym. Natomiast pod pojęciem "właściwego utrzymania obiektów budowlanych" ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowości stwierdzone w toku postępowania – wykryte w czasie kontroli oraz stwierdzone na podstawie przedłożonych protokołów badań i sprawdzeń należało zakwalifikować jako naruszające art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 u.p.b. i tym samym uprawniające do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 66 u.p.b. Z akt sprawy wynikało, że właściwy podmiot do dbania o stan budynku lub jego części nie dopełnił ciążącego na nim - na mocy art. 5 ust. 2 u.p.b., obowiązku, tj. nie utrzymywał go w należytym stanie technicznym i estetycznym, dopuszczając tym samym do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 66 ust. 2 u.p.b., DWINB stanął na stanowisku, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, wydając na tej podstawie decyzję organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wskazany przepis wprowadza wyjątek od ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynikało, że użytkowanie w lokalu mieszkalnym nr [...] urządzeń gazowych zużywających tlen z pomieszczenia do spalania paliwa, odbywało się w sposób, który nie eliminował możliwości wydzielania się tlenku węgla z powodu braku odpowiedniej wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej, umożliwiającej prawidłową wymianę powietrza w lokalu, co stanowiło niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Tym samym skorzystanie z dyspozycji przepisu art 10 § 2 k.p.a., było uzasadnione, a strona nie wykazała, że zastosowanie tego przepisu miało wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Ustosunkowując się do zgłoszonego w odwołaniu ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji DWINB stanął na stanowisku, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest wszczynanie i prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Niegodząc się z tym rozstrzygnięciem M. K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając w całości decyzję DWINB zarzuciła temu organowi naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię i tym samym uznanie, że zainstalowanie instalacji nawiewno-wywiewnej w kuchni w lokalu nr [...] wyczerpuje przesłanki tzw. postępowania naprawczego stosowanego między innymi w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy wyczerpanie przesłanek postępowania naprawczego uregulowanego w ustawie prawo budowlane należy sprowadzić do nakazania w drodze decyzji nowym współwłaścicielom usunięcia instalacji gazowej w postaci rury miedzianej poprowadzonej nielegalnie przez pomieszczenie kotłowni należącej do skarżonej;

- art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 u.p.b., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że dyspozycją niniejszego przepisu należy objąć stan faktyczny związany z nieprawidłowym stanem technicznym wspólnego komina (przewodu wentylacyjnego w przewodzie kominowym nr 3), który w sposób bezprawny przerobili na przewód dymny, poprzedni współwłaściciele budynku, tym samym bezprawnie użytkując na wyłączność część nieruchomości w postaci przewodu wentylacyjnego co przybrało prawny charakter bezumownego użytkowania guoad usum, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o bezspornym fakcie, że skarżąca nie użytkuje tego przewodu kominowego, a wręcz przeciwnie musi godzić się na sytuację faktyczną, w której nowi współwłaściciele dokonali bezprawnego, bez zgody skarżącej na zasadzie art. 199 k.c., położenia w przewodzie wentylacyjnym komina nr 3 rury ze stali kwasowej, która spowodowała pęknięcia tego przewodu kominowego oraz pęknięcia w ścianie lokalu nr [...], a tym samym zacieki wody na ścianach lokalu nr [...], należącego do skarżącej;

- niewykonanie dwóch prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, czego wymownym dowodem jest teza postawiona przez organ administracyjny drugiego stopnia, który stanowi co następuje: "Kwestia samowolnych robót budowlanych wykonanych przez współwłaścicieli nie jest badana w przedmiotowym postępowaniu, którego przedmiotem jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu w ww. zakresie";

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i tym samym naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, w postaci zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., polegającego na błędnej wykładni i uznaniu, że w zawisłej sprawie stwierdzone nieprawidłowości rzekomo stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia mieszkańców lokalu skarżącej jak i dla lokalu nr [...], powodowanego możliwością zatrucia tlenkiem węgla, podczas gdy taka sytuacja faktyczna nie występuje, a PINB nie wykonuje dwóch wyroków WSA we Wrocławiu;

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana względem osób niebędących stronami w sprawie, tj. także względem B. i E.(1) K., którzy 10.04.2020 r. sprzedali swoje udziały w nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] a w P.

Przy tak sformułowanych zarzutach skargi jej autorka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi M. K. wyartykułowała, że w jej ocenie nieuprawnione jest twierdzenie DWINB jakoby "kwestia samowolnych robót budowlanych wykonanych przez współwłaścicieli nie była badana w przedmiotowym postępowaniu". Zdaniem skarżącej jest to jedynie swoisty wybieg organu, którego celem jest brak odniesienia się do meritum sprawy oraz niewykonanie dwóch prawomocnych wyroków WSA we Wrocławiu. W ocenie skarżącej, na przestrzeni wielu lat nie została też sporządzona porządna i uczciwa "ekspertyza kominiarska" z wyjątkiem opinii biegłego sądowego J. S. z 2006 r. w ramach sprawy toczącej się przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności.

Skarżąca zaznaczyła, że wydana przez PINB decyzja nr 246/2022 z 26.08.2022 r. oraz druga decyzja tego organu nr 245/2022 (wydana w tej samej dacie) są pozbawione merytorycznych argumentów. Obydwie zatajają istotne fakty związane z przedmiotem postępowania oraz prowadzą do nieuzasadnionych wniosków i tez. W konsekwencji jedna i druga decyzja prowadzą do pokrzywdzenia skarżącej w jej prawach jako właściciela (współwłaściciela) nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu związanego z nieważnością zaskarżonej decyzji skarżąca zaznaczyła, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględniła w swych twierdzeniach, tezach i wnioskach dwóch prawomocnych rozstrzygnięć WSA we Wrocławiu (w szczególności wytycznych skierowanych do organu stopnia powiatowego). Natomiast wskazując na zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca zaznaczyła, że jest ona w sporze z drugimi współwłaścicielami, którzy bezprawnie zajęli przewód kominowy nr 3. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autorka powtórzyła część argumentacji zawartej we wniesionym wcześniej odwołaniu. Wskazała na to, że PINB naraził ją na duże i całkowicie niepotrzebne koszty. Podniosła także aspekt naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 01.06.2023 r. przyznany skarżącej na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik z urzędu podtrzymał w całości skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Wskazał, że to nie skarżąca jest właściwym adresatem zaskarżonej decyzji. Z opisu stanu faktycznego można wnioskować, że jako właściciel lokalu nie jest ona odpowiedzialna za wystąpienie zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji. Odpowiedzialność tą ponoszą poprzedni współwłaściciele budynku, którzy dokonali zmian w jego strukturze technicznej i to do nich, ewentualnie do nowych współwłaścicieli powinien zostać skierowany nakaz. Pełnomocnik wskazał także, że wykonanie decyzji stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia rodziny skarżącej, gdyż pozbawia ją możliwości podgrzewania wody w mieszkaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: u.p.b. Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości konieczne i wystarczające jest ustalenie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek, tj. określonego zagrożenia, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub szpecącego charakteru. Decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpią przesłanki ustawowe, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zaskarżona decyzja, będąc rozstrzygnięciem częściowym, dotyczącym wyszczególnionych w niej elementów budynku, spełnia określone wyżej wymagania ustawowe. Ocena taka podyktowana jest następującymi względami.

Przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 u.p.b. Znajdują one potwierdzenie w ekspertyzie kominiarskiej z 12.02.2020 r., w której stwierdzono zły stan techniczny ścian wewnętrznych (działowych) przewodów kominowych nr 2, 3 i 6, co może stwarzać zagrożenie dla użytkowników lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. W związku z brakiem możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania tych przewodów stwierdzono konieczność odłączenia urządzeń cieplnych do nich podłączonych. Wskazując ewentualny zakres niezbędnych do wykonania robót celem doprowadzenia występujących nieprawidłowości w przewodach kominowych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami autor opracowania eksperckiego wskazał na konieczność zamontowania rury żaroodpornej do przewodu kominowego nr 2 na całej jego długości oraz wykonania wentylacji wywiewnej kuchni, prowadząc rurę o średnicy min. 12 cm z materiału niepalnego z otuliną termiczną ponad dach. W celu bezpiecznego użytkowania przepływowego podgrzewacza wody w mieszkaniu nr [...] należało z kolei zabezpieczyć przewód nr 6 odpowiednim wkładem kwasoodpornym na całej długości przewodu spalinowego oraz wymienić aluminiową rurę "spiro" na odpowiednią kwasoodporną i podłączyć na sztywno z kominem. Zalecono także usunięcie folii z kanału spalinowego, do którego jest podłączony przepływowy podgrzewacz wody. Nakazano również przełączyć wentylację wywiewną łazienki z przewodu kominowego nr 4 do przewodu kominowego nr 5. Ponadto autor ekspertyzy stwierdził w odniesieniu do kotła c.o. na miał węglowy, że należy wpuścić do przewodu kominowego rurę żaroodporną na całej jego długości lub odłączyć ten kocioł, a następnie wymienić na kocioł c.o. gazowy z zamkniętą komorą spalania i zabezpieczyć go odpowiednim wkładem powietrzno-spalinowym.

Nie sposób w takich okolicznościach uznać, że wykorzystywane przez mieszkańców budynku przy ul. [...] w P. przewody kominowe nie zagrażają życiu ani zdrowiu ludzi oraz znajdują się w odpowiednim stanie technicznym. Na podstawie sporządzonej ekspertyzy organy nadzoru trafnie oceniły stan techniczny przewodów kominowych oraz podłączeń do nich i zagrożenia z tym związane, co zresztą pośrednio potwierdza sama skarżąca, zawracając jednak uwagę na przyczyny takiego stanu rzeczy, które upatruje w nielegalnych działaniach podejmowanych przez drugiego ze współwłaścicieli budynku. Wnioski płynące z ekspertyzy kominiarskiej są jednak jednoznaczne. Przewody kominowe są skrajnie wyeksploatowane, co niewątpliwie stanowi rezultat wieloletnich zaniedbań w zakresie utrzymania budynku w należytym stanie technicznym.

Dokonane na podstawie tak ocenionych dowodów prawidłowe ustalenia faktyczne, odnoszące się do konkretnych nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych i podłączeń do nich, w ocenie Sądu, znalazły swoje odzwierciedlenie w poprawnej redakcji osnowy decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy za organami nadzoru budowlanego, że wykonanie spornych nakazów ma nastąpić przy uwzględnieniu wymagań wiedzy technicznej i zgodnie ze sztuką budowlaną. Od woli właściciela obiektu budowlanego zależy, jakie konkretnie rozwiązania zastosuje i czy będą one eliminować również przyczynę powstania nieprawidłowości, czy też tylko jej skutki. Przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. nie upoważnia organów do narzucania konkretnych sposobów i technologii, koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma również podstaw do wyrażania twierdzeń, by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ustalenia na okoliczność przyczyn wystąpienia nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych. NSA w wyroku w sprawie II OSK 3167/17 wskazał na zbędność ustalania przez organy nadzoru budowlanego przyczyn powstałych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. Celem art. 66 ust. 1 u.p.b. jest bowiem nakazanie właścicielowi (zarządcy) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o ile takie nieprawidłowości wystąpiły. Wykonanie nakazu ma zaś nastąpić przy uwzględnieniu wymagań wiedzy technicznej i zgodnie ze sztuką budowlaną, a to oczywiście oznacza również konieczność ustalenia i usunięcie przyczyn powstawania nieprawidłowości. Takie czynności podejmowane są na etapie planowania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wówczas podejmowana jest decyzja o zastosowaniu konkretnych rozwiązań i niewątpliwie bierze się też pod uwagę czy będą one eliminować również przyczynę powstania nieprawidłowości, czy tylko jej skutki.

Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej, jakoby przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono jej prawo do korzystania z zajmowanego przez nią do tej pory przewodu kominowego. Otóż należy podkreślić, że kominy, a więc również przewody kominowe i wentylacyjne znajdujące się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jak w niniejszej sprawie, stanowią jego części wspólne i żaden z właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie posiada indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Jednocześnie, sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z 10.01.2019 r., II SA/Lu 776/18, wyrok NSA z 12.04.2018 r., II OSK 1403/16, wyrok WSA w Warszawie z 09.05.2005 r., VII SA/Wa 752/04, wyrok WSA we Wrocławiu z 30.09.2009 r., II SA/Wr 8/09, wyrok WSA w Krakowie z 29.04.2011r., II SA/Kr 151/11). Nie należy również do organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między współwłaścicielami, co do tego kto i w jakim zakresie powinien korzystać z danego przewodu kominowego. W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Sąd nie doparzył się także naruszeń prawa w zakresie zastosowania na podstawie art. 66 ust. 2 u.p.b. zakazu użytkowania przewodów kominowych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeśli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należy wziąć pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 61 u.p.b.

Podnoszone w skardze argumenty nie podważają zatem wyżej przeprowadzonej oceny. Sformułowane w skarżonej decyzji nakazy są adekwatne do ustalonego stanu faktycznego i służą usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych i podłączeń do nich. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich poprawne wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi zbudowane na kanwie prawomocnych wyroków tut. Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 553/20 i II SA/Wr 603/21. Taka ocena jest podyktowana tym, że powołane wyroki dotyczą kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w odrębnie prowadzonych postępowaniach administracyjnych, których przedmiot nie dotyczył sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną obecnie decyzją administracyjną. Przyjdzie bowiem zauważyć, że w sprawie II SA/Wr 553/20 przedmiotem kontroli tut. Sądu była decyzją DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nr 135/2020 z 16.07.2020 r., którą nałożono na B. K. i E. K.(1) obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej instalacji gazowej dla potrzeb ich lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja dotyczyła robót budowlanych związanych z wykonaniem na potrzeby lokalu nr [...] wewnętrznej instalacji gazowej w części piwnicznej budynku mieszkalnego. Wydana ona została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Stwierdzając wadliwą interpretację art. 51 u.p.b. Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły, czy inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną oraz częścią przynależną do lokalu skarżącej. Co więcej i wbrew zarzutom skargi, we wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 15.06.2021 r., brak jest odniesienia się do jakichkolwiek kwestii mających za przedmiot materię dotyczącą usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych i podłączeń do nich. Raz jeszcze należy przy tym podkreślić, że prowadząc postępowanie w trybie art. 66 u.p.b. zbędnym jest ustalanie przez organy nadzoru budowlanego przyczyn powstałych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. W powołanym wyroku Sąd przyznał jedynie rację skarżącej, że wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku oraz w częściach przynależnych do jej lokalu – o ile faktycznie zostanie to potwierdzone przez organy - stanowiło czynność przekraczającą zwykły zarząd i jako takie, wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli (w przypadku części wspólnych) oraz jej zgody (w przypadku pomieszczeń przynależnych do lokalu). Z kolei wyrok tut. Sądu z 24.02.2022 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 603/21, dotyczył kontroli legalności postanowienia nr 223/2021 z 01.09.2021 r., którym PINB nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. Również w tym przy przypadku przedmiot rozstrzygnięcia, podjętego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., a dotyczący robót budowlanych polegających na wykonaniu w latach 2006-2006 wewnętrznej instalacji gazowej, w żaden sposób nie pozostaje w związku ze sprawą rozstrzygniętą kontrolowaną obecnie decyzją. Podstawą do uwzględnienia przez Sąd skargi w sprawie II SA/Wr 603/21 był przede wszystkim brak wykazania przez organy uzasadnionych wątpliwości co do robót budowlanych. Ponadto Sąd wskazał na wątpliwości dotyczące zakresu rozstrzygnięcia, a więc zagadnienia które w żadnym stopniu nie miało związku z przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, ze zm.).