Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2790/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1849/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony I. uchyla zaskarżony wyrok w całości, II. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1849/19, którym oddalono skargę ww. Stowarzyszenia na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ) z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z. zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej jako RDOŚ) o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...] Z., powiat z., województwo śląskie. Stowarzyszenie wskazało, że tocząca się sprawa jest ściśle związana z celami statutowymi organizacji, jakimi są działania na rzecz poprawy jakości powietrza oraz wzmacnianie uczestnictwa społecznego w procesach podejmowania decyzji dotyczących jakości powietrza w Z. i okolicach. Wnioskodawca podkreślił, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu zabezpieczy interesy lokalnej społeczności oraz pozwoli na uniknięcie potencjalnych konfliktów w przyszłości w przypadku próby realizacji przedmiotowej inwestycji.

W dalszych pismach Stowarzyszenie podnosiło, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu motywowany jest dążeniem do zabezpieczenia interesu społecznego związanego z ochroną powietrza, a w konsekwencji ochroną życia

i zdrowia mieszkańców, narażonych na działanie zanieczyszczeń powietrza

i podkreśliło rolę udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji wskazując, że "obowiązujące Polskę regulacje unijne i międzynarodowe, zmierzają do możliwie szerokiego dopuszczenia organizacji do udziału w procesie podejmowania decyzji,

a zatem również przez ten pryzmat należy dokonywać oceny wystąpienia przesłanki interesu prawnego".

RDOŚ postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w wyżej opisanym postępowaniu wskazując, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.)

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło w ustawowym terminie zażalenie.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] GDOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem skarżący nie prowadził działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, a zatem wniosek Stowarzyszenia należy rozpatrzeć zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji żądając dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu Stowarzyszenie winno było wykazać zarówno zgodność celu statutowego z przedmiotem toczącego się postępowania, jak i interes społeczny. O ile zakres działalności Stowarzyszenia zawarty w § 2 jego statutu oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez RDOŚ są zbieżne, gdyż kluczowa działalność Stowarzyszenia określona w § 2 pkt 1 lit. a i d jego statutu wpisuje się w tematykę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to druga przesłanka - w ocenie organu - nie została spełniona. Organ wyjaśnił, że interes społeczny wymaga każdorazowo konkretyzacji, poprzez wskazanie przez wnioskującego wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu konkretnego postępowania. Nie wystarczy samo twierdzenie, że "wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji", lecz konieczne jest wykazanie w jaki sposób udział organizacji przyczyni się do ochrony środowiska przyrodniczego w zindywidualizowanym postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie przedstawiona przez skarżącego argumentacja była niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu. Błędnym w tym kontekście było twierdzenie Stowarzyszenia, że sama realizacja celów statutowych niejako z góry uzasadnia wystąpienie interesu społecznego.

Ponadto, zdaniem GDOŚ, aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna z tego względu, że zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem jedynym merytorycznym aspektem, na który powołało się Stowarzyszenie jest istniejące zanieczyszczenie powietrza, które - zdaniem Stowarzyszenia - w związku z realizacją przedsięwzięcia dodatkowo ulegnie pogorszeniu i negatywnie wpłynie na zdrowie okolicznych mieszkańców. W realiach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ z urzędu analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, w tym na powietrze, nie można więc uznać, że nie zostanie zweryfikowany wpływ inwestycji na powietrze i zdrowie mieszkańców Z.

Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z., zaskarżając postanowienie GDOŚ z dnia [...] maja 2019 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze Stowarzyszenie podniosło, że wbrew twierdzeniom organu wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego jego dopuszczenie do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., który przejawia się w podjęciu działań zmierzających do zapobiegania pogorszenia stanu powietrza w powiecie z, co z kolei ma wpływ na życie i zdrowie mieszkańców, a udział Stowarzyszenia zwiększy prawdopodobieństwo lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Z zarzutem tym powiązany został zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. sprowadzający się do braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych do wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez odmienne potraktowanie skarżącego w dwóch analogicznych postępowania środowiskowych, dotyczących identycznego przedsięwzięcia (realizowane jedynie na innych działkach), z których w jednym stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony (sprawa znak [...]), a w niniejszym postępowaniu odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału, co narusza zasadę praworządności, gdyż istnienie interesu społecznego powinno być okolicznością zobiektywizowaną, a zatem w obu postępowaniach rozstrzygnięcia powinny być analogiczne,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd I instancji podzielił również ocenę organu, że zakres działalności skarżącego zawarty w § 2 jego statutu oraz przedmiot postępowania są zbieżne. Dalej stwierdził, że nie jest jednak dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Wnioskodawcę obciąża obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna może bowiem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sytuacjach racjonalnie uzasadnionych, kiedy rzeczywiście można mieć obawy co do zagrożenia wartości społecznie istotnych. Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł obawy, o której mowa wyżej, bowiem postępowanie główne dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań i organ - z urzędu - analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w tym na powietrze. Przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien odpowiadać wymogom art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), a więc zawierać informacje o m.in przewidywanej emisji zanieczyszczeń powietrza wynikającej z realizacji planowanego przedsięwzięcia, jak również skumulowanych oddziaływaniach przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami i wpływie tych oddziaływań na zdrowie i warunki życia ludzi. Organizacja społeczna ubiegająca się w trybie art. 31 k.p.a. o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna zatem przywołać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna bowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem zarówno we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., jak również w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., jedynym merytorycznym aspektem, na który powołało się skarżące Stowarzyszenie jest istniejące zanieczyszczenie powietrza, które jego zdaniem w związku z realizacją przedsięwzięcia dodatkowo ulegnie pogorszeniu i negatywnie wpłynie na zdrowie okolicznych mieszkańców. Sąd I instancji podzielił w tej kwestii ocenę organu, że przedstawiona przez skarżące Stowarzyszenie argumentacja jest zbyt ogólnikowa i niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego odmiennego potraktowania skarżącego Stowarzyszenia w dwóch analogicznych postępowaniach, Sąd I instancji uznał za przekonujące wyjaśnienia organu, że w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDFJ naddatkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] Z., powiat z., województwo śląskie, do którego udziału skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone na prawach strony, bowiem wskazało konkretne okoliczności uzasadniające zaistnienie interesu społecznego w sprawie, merytoryczne zagadnienia, wypełniające wymóg konkretyzacji interesu społecznego w odniesieniu do realiów zindywidualizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Argumentacja taka nie została przedstawiona w kontrolowanej sprawie, w której z powyższego powodu wniosek rozpatrzono odmiennie.

W tych okolicznościach Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibę w Z. zaskarżając go w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie i rozpoznanie uprzednio wniesionej skargi zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego:

-a) art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 31 § 1 i 2 oraz 77 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie, co zostało oparte na błędnym przyjęciu, iż:

- nie istniała w przedmiotowej sprawie obawa co do zagrożenia wartości społecznie istotnych, gdyż pełną gwarancję w tym zakresie zapewnia organ, który analizuje z urzędu oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wyeliminowania udziału organizacji społecznej ze wszystkich postępowań środowiskowych,

- organizacja społeczna już na etapie składania wniosku o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu ma merytorycznie i wnikliwie uzasadnić swój udział w sprawie, podczas gdy na tym etapie organizacja nie ma jeszcze pełnego dostępu do akt sprawy,

- organizacja społeczna zobowiązana jest wykazać istnienie interesu społecznego, podczas gdy dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.,

- w drugim analogicznym postępowaniu skarżący kasacyjnie wykazywał w inny, bardziej konkretny sposób istnienie swojego interesu prawnego, podczas gdy skarżący podnosił zasadniczo analogiczne argumenty, a Sąd I instancji okoliczności tej nie zbadał, tylko przyjął jako własne ustalenia organu,

e) nie istniał interes społeczny, który uzasadniałby udział skarżącego kasacyjnie w postępowaniu, podczas gdy interes taki istniał i został wykazany przez skarżącego,

2) naruszenie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, podczas gdy skarżący nie składał takiego wniosku, ani też nie otrzymał zawiadomienia, jakoby taki wniosek złożyła inna strona, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziły do oddalenia skargi podczas gdy prawidłowo przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia powinna była doprowadzić do jego uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe zasady rozpoznawania skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 31 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. są zasadne, a w konsekwencji wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu , jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki w nim określone muszą być spełnione łącznie. Jak wynika ze stanowiska organu oraz Sądu I instancji przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że została spełniona przesłanka dotycząca związku celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania administracyjnego, a co potwierdza między innymi treść § 2 statutu. Spornym natomiast jest wykazanie przez Stowarzyszenie interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w tej sprawie.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest więc wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2181/21, CBOIS). Jednocześnie stwierdzić należy, że nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno wystąpią po realizacji przedsięwzięcia, dla którego mają zostać określone środowiskowe uwarunkowania, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna wskazać takie okoliczności, które będą świadczyć o tym, że jej udział w danym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co pewnego rodzaju okoliczności – w niniejszej sprawie oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na stan powietrza i w konsekwencji na stan zdrowia lokalnej społeczności i jej udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że okoliczności te zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13, z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13, CBOIS). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnieniu jego celów. Te cele co do zasady ma realizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot "społeczny" niebędący stroną w sprawie

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1505/19, CBOIS). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Nie jest oczywiście wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji na podlegające ochronie dobra, ale należy to uprawdopodobnić uwzględniając przedmiot postępowania. Tylko w sytuacji, gdyby organizacja społeczna z tego obowiązku się nie wywiązała, to samo takie twierdzenia można uznać za niewystarczające do wykazania interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie jej do udziału w sprawie na prawach strony.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, jak i Sąd I instancji kontrolując legalność wydanego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony nie rozważyły w sposób wyczerpujący i nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne. Wadliwie bowiem w tej sprawie oceniono, a w każdym razie przedwcześnie, że w niniejszej sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego uzasadniająca udział Stowarzyszenia w sprawie. Stowarzyszenie wskazało bowiem we wniosku, że planowane przedsięwzięcie może wpłynąć negatywnie na jakość powietrza w Z., które już niejednokrotnie przekraczało dopuszczalne normy, co niesie za sobą zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Powyższe stwierdzenia zostały wzbogacone argumentacją zawartą w uzasadnieniu wniesionego zażalenia oraz we wniesionej skardze. Podkreślono, że już obecnie miejscowa ludność jest narażona na działanie szkodliwych czynników środowiskowych w postaci wielokrotnie przekroczonych stężeń pyłów zwieszonych i innych zanieczyszczeń powietrza w tym regionie. Wprowadzenie dodatkowego emitera zanieczyszczeń do środowiska, jakim może okazać się planowana ciepłownia, może spowodować bardzo poważne zagrożenie ekologiczne. Udział natomiast Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu ma zapobiec tym zagrożeniom. Podzielić również należy stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby już na etapie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organizacja społeczna jest obowiązana wykazać w sposób merytoryczny zasadność udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie poprzez wykazanie, że realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do pogorszenia jakości powietrza, co w konsekwencji spowoduje zagrożenie dla życia i zdrowia miejscowej ludności, pomimo, że na tym etapie postępowania nie dysponuje jeszcze pełnym wglądem do dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, aby odnieść się do zagrożeń jakie niesie za sobą realizacja przedsięwzięcia. Wskazać należy, że organy w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień nie przedstawiły charakterystyki przedsięwzięcia, dla którego ma być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a która została określona we wniosku o jej wydanie w załączonych do wniosku dokumentach. Do akt sprawy administracyjnej nie dołączono powyższych dokumentów, co tym bardziej uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Tym samym, jak wyżej już wskazano za zasadny należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nałożony przez ustawodawcę na organ w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek badania z urzędu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na powietrze nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że wyklucza to obawę co do braku należytej ochrony dóbr prawnie chronionych, jakimi są niewątpliwie jakość powietrza, życie i zdrowie ludności. Udział organizacji społecznych w takich postępowaniach stanowi dodatkową gwarancję skuteczności tej ochrony, co w sposób oczywisty zostało wyrażone przez ustawodawcę między innymi w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny, iż dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji społecznej uprawnia do wydania postanowienia odmownego w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a., co wynika z rozważań dotyczących obowiązku wykazania tej przesłanki wyżej przedstawionych. Również brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuszczenie danego Stowarzyszenia w innej sprawie o zbliżonym przedmiocie postępowania do udziału na prawach strony winno skutkować uwzględnieniem wniosku w niniejszej sprawie. W każdej sprawie z uwagi na brak zdefiniowania pojęcia interesu społecznego, ocena zasadności wniosku, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. winna podlegać indywidualnej ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 119 pkt. 2 p.p.s.a., a polegającego na rozpoznaniu przez Sąd I instancji sprawy w postępowaniu uproszczonym, skoro skarżący takiego wniosku nie składał, ani też nie otrzymał zawiadomienia, jakoby taki wniosek złożyła inna strona. Faktycznie zgodnie z powołanym przepisem Sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie żądała przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał się na powyższy przepis w oparciu, o który rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym. Z akt sprawy wynika, że żadna ze stron nie składała wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu uproszczonym mogą być rozpoznane również sprawy, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tym samym w oparciu o ten przepis Sąd I instancji był władny rozpoznać przedmiotową sprawę w postępowaniu uproszczonym. W zarządzeniu z dnia 29 lipca 2019 r. Przewodniczący Wydziału w pkt III zarządzenia zakwalifikował sprawę jako możliwą do rozpoznania w trybie uproszczonym. Natomiast zarządzeniem z dnia 5 września 2019 r. skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym wskazując jako podstawę art.119 pkt 3 p.p.s.a. Błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej uzasadniające rozpoznanie jej w postępowaniu uproszczonym, tj. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy, co jest wymaganą przesłanką do uwzględnienie takiego zarzutu kasacyjnego zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ponieważ istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. na postanowienie GDOŚ z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony uznając, że w świetle przedstawionych argumentów skarga była uzasadniona, co w konsekwencji skutkuje uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji ponownie rozpatrujący wniosek, zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i sformułowane na jej podstawie wnioski.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt III wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 457 zł, tj. wpis od skargi w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie będącego adwokatem w wysokości 240 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł. Zwrot powyższych kosztów orzeczono na podstawie art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 § 1, art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).