Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 417/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2022 r. nr 286/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z. K. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący, zobowiązany) wniósł 13 czerwca 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ) wniosek o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu składek osobistych oraz odsetek naliczonych wskutek zadłużenia z możliwością rozłożenia na raty składek pracowniczych. Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. doprecyzował zakres wniosku, prosząc o umorzenie składek osobistych, odsetek od składek osobistych oraz odsetek od składek pracowniczych, jak również rozłożenie na raty składek pracowniczych.

W uzasadnieniu wskazał, że od 2009 roku na skutek przebytego udaru nie jest w pełni sprawny, bowiem cierpi na niedowład prawej strony ciała, który utrudnia poruszanie się oraz powoduje poważne problemy z mową, co uniemożliwia komunikowanie się z innymi osobami. Podkreślił, że jego stan zdrowia pogorszył się jeszcze w 2015 roku, gdy zdiagnozowano u niego chorobę nowotworową. Choroba pozbawiła go możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia, a także zmusiła do zlikwidowania firmy. We wniosku zobowiązany podkreślił, że z jego emerytury od kilku lat pobierana jest kwota około 500,00 zł na rzecz zaległych składek. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca przedłożył dokumenty potwierdzające jego sytuację zdrowotna i finansową, w szczególności oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz dokumentacje medyczną.

W dniu 2 października 2019 r. organ wydał decyzję, w której w punkcie I odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 62 043,07 zł, w punkcie II natomiast umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 30 890,45 zł.

Zobowiązany złożył w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści uzasadnienia wskazał, że decyzja jest krzywdząca. Wnioskodawca podkreślił, że osobą niesamodzielną, schorowaną, nie posiada możliwości podjęcia zatrudnienia, które umożliwiłoby mu uregulowanie powstałego zadłużenia.

Ponadto, w piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. odwołujący się wyjaśnił, że nie posiada możliwości opłacania rat w zaproponowanej wysokości, w związku z czym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Po rozpoznaniu wniosku organ decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 października 2019 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Wskutek wywiedzionej skargi na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 88/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 2 października 2019 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) w łącznej kwocie 62 043,07 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia zaległości z tytułu składek za lata 2002-2009. Powołał się na również na brak w aktach administracyjnych decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, ale przede wszystkim dokumentacji wskazującej na podjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. W konsekwencji uznał Sąd, że decyzja oparta została na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem części należności objętych wnioskiem skarżącego.

Rozstrzygając ponownie o wniosku strony, zaskarżoną decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) w łącznej kwocie 62 043,07 zł.

W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu podstaw prawnych ze wskazaniem brzmienia art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., dalej jako: u.s.u.s.), organ wskazał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. W odniesieniu do poszczególnych okresów składowych w latach 2002-2009 organ powołał podjęte czynności zmierzającego do wyegzekwowania należności w tego tytułu, wskazując na okoliczności związane z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. W dalszej kolejności wyjaśnił, że podleganie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznych wynika wprost z ustawy i w celu wykreowania tego obowiązku nie jest konieczne wydanie decyzji. Skoro w sprawie nie istniał spód co do tego faktu, skarżący nie żądał potwierdzenia tej okoliczności w drodze decyzji administracyjnej.

Przystępując z kolei do merytorycznej oceny podstaw umorzenia należności z tytułu składek, organ uznał, że nie zaszły żadne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., które uzasadniałyby zastosowanie ulgi w ich spłacie. Wyjaśnił przy tym, że z uwagi na charakter zadłużenia (składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetki w części finansowanej przez ubezpieczonych) w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a tym samym okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej nie mogą stanowić przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Po stwierdzeniu, że w stosunku do zobowiązanego nie było prowadzone postępowania upadłościowe oraz likwidacyjne, organ wykluczył możliwość zaistnienia podstaw do umorzenia zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b oraz 4c u.s.u.s. Z kolei biorąc pod uwagę, że zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie miała zastosowania również podstawa umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Po rozważeniu zaś przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., organ wskazał, że w tym przypadku konieczne jest łączne wystąpienie wszystkich wskazanych w tym przepisie okoliczności, nie tylko więc zaprzestania prowadzenia działalności, lecz również stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec przesądzenia, że nie wszystkie podane w powołanym przepisie przesłanki wystąpiły, organ nie znalazł podstaw do uznania, iż w sprawie występuje całkowita nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

W dalszej kolejności, co do podstaw umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., organ wyjaśnił, że wierzyciel nie wyczerpał okresu dochodzenia należności, natomiast egzekucja pozostaje w toku. W tej sytuacji uznał, że nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Powołał się także na fakt, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z które można prowadzić egzekucję. Uznał również, że nie sposób jest wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wniosek w tym względzie uzasadnił przekonaniem, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Podkreślił również, że z tego świadczenia było prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, natomiast potrącana kwota wynosiła około 500 zł miesięcznie.

W skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) w łącznej kwocie 62 043,07 zł, podczas gdy znajdują one zastosowanie przy uwzględnieniu sytuacji życiowej, w tym również sytuacji majątkowej, w jakiej znalazł się skarżący oraz jego rodzina;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 138 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście złożonego wniosku o umorzenie i rozłożenia należności na raty, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń nie odnoszących się bezpośrednio do jego sytuacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

a) uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości;

b) określenie, że decyzja nie może być wykonana w całości;

c) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto strona podniosła zarzut przedawnienia należności ZUS, których dotyczy wniosek o umorzenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia należności wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano okresy zadłużenia oraz szczegółowo opisano zasady zawieszania biegu terminu przedawnienia. Wykazano również terminy podjęcia pierwszych czynności, które zmierzały do egzekwowania należności oraz daty doręczenia płatnikowi tytułów wykonawczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 25 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 88/20), w których Sąd zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania biegu i upływu okresu przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, o których umorzenie zwrócił się skarżący.

Zgodnie z powołanym przepisem prawnym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OI 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt: II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Przechodząc w tych warunkach do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że istotą zawartych w powołanym wyroku tutejszego Sądu wskazań co do dalszego postępowania było dokonanie oceny kwestii związanych z przedawnieniem części należności objętych wnioskiem skarżącego oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację. Dokonana przez organ ponowna ocena powołanych okoliczności winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w motywach podanych w uzasadnieniu decyzji.

Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz przekazanych akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że organ w istocie dokonał własnej oceny problematyki przedawnienia należności z tytułu składek skarżącego z uwzględnieniem informacji dotyczących zawieszenia biegu terminu ich przedawnienia, a także rozpoczęcia jego dalszego biegu po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, co pozwoliło Sądowi na ich weryfikację.

Należało uwzględnić, że jak stanowi art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Prawidłowo przyjął organ, że pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, było doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego, co spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia za poszczególne okresy składkowe, z kolei za zakończenie postępowania egzekucyjnego jako moment powodujący rozpoczęcie biegu zawieszonego terminu przedawnienia słusznie uznał organ zwrot przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych. Sąd stanął na stanowisku, że choć zwrotowi tytułów wykonawczych nie towarzyszyło umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż o taką czynność wierzyciel – pouczony przez organ egzekucyjny – nie wystąpił, to jednak skutkiem tego było przesądzenie braku rokowań na wyegzekwowanie wymaganych zobowiązań i zaniechanie podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych. Bez wątpienia więc stanowiło to moment równoważny zakończeniu postępowania egzekucyjnego, a zatem powodujący rozpoczęcie biegu zawieszonego terminu przedawnienia.

Pomimo uznania, że wątpliwości dotyczące przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącego, podniesione w poprzednio wydanym prawomocnym orzeczeniu tutejszego Sądu, zostały rozwiane w ponownie prowadzonym postępowaniu, to jednak organ nie ustrzegł się innych naruszeń, które skutkowały wzruszeniem zapadłego rozstrzygnięcia, a które nie były dotychczas przedmiotem oceny sądowej, zważywszy, że w poprzednio wydanym wyroku tutejszy Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut skargi dotyczący braku wyjaśnienia kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, pozostawiając poza zakresem orzekania pozostałe, w istocie tożsame z podniesionymi również w toku niniejszego postępowania, zagadnienia.

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Wskazać należy, że w punkcie II decyzji z dnia 2 października 2019 r., który stał się prawomocny, organ umorzył skarżącemu należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 30 890,45 zł, tym samym ponownemu rozstrzygnięciu – na skutek kasacyjnego wyroku Sądu – podlegała jedynie kwestia zastosowania ulgi w spłaci należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, a więc w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Powyższe określenie przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego organu jest o tyle istotne, że sentencja zaskarżonej decyzji, obejmująca także odmowę umorzenia należności z tytułu własnych składek ubezpieczeniowych zobowiązanego, jest w tym względzie nieprawidłowa i sugeruje, jakoby organ rozstrzygał kwestie już uprzednio załatwioną. Stwierdzenie to ma swoje oparcie w dołączonej do akt administracyjnych Informacji o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r., w której wykazano – skądinąd błędnie na skutek ich prawomocnego umorzenia wzmiankowaną decyzją z dnia 2 października 2019 r. – łączną kwotę zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w wysokości 30 890,45 zł.

Także w treści uzasadnienia decyzji organu wskazano na specyfikę zadłużenia skarżącego obejmującego składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek w części finansowanej przez ubezpieczonych, co determinowało sposób rozstrzygnięcia sprawy z wyłączeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 522/22, LEX nr 3517813; także w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1745/19, LEX nr 3047237).

W tych okolicznościach niezbędne jest prawidłowe sformułowanie sentencji decyzji w przedmiocie ulgi, aby wykluczyć wątpliwości dotyczące reguł wyznaczających zakres rozstrzygania w tym zakresie, w tym w szczególności przesłanek umorzenia.

Sąd podkreśla jednocześnie – co także miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy – że organ nie wyjaśnił rozbieżności kwot wynikających z Informacji o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r., z kwotami wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem ustalić, w jakiej rzeczywistej wysokości skarżący posiada zaległości z tytułu składek, które mogą podlegać umorzeniu. Jeśli bowiem kwota wynikająca z decyzji różni się od kwoty zawartej w materiale dowodowym (w tym przypadku w szczególności z Informacji o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r.), rolą organu orzekającego jest fakt ten odpowiednio skomentować, umożliwiając tym samym kontrolę sądową rozstrzygnięcia.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, a więc zasadności odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek, Sąd wskazuje, że z treści art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach, organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w cytowanych przepisach wyrażenia "mogą być umarzane". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1649/21, LEX nr 3421432).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, budzić mogą uzasadnione wątpliwości wyjaśnienia organu co do ewentualnego zaistnienia całkowitej nieściągalność składek w rozumieniu art. 28 ust. 5 i 6 u.s.u.s. Choć Sąd nie neguje ustaleń organu w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 4a , 4b i 4c u.s.u.s., to jednak stwierdził brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącego przesłanki umorzenia określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., uznając zarzut skargi w tym zakresie za usprawiedliwiony.

Odnosząc się do przesłanki całkowitej nieściągalność składek wyrażonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wskazać należy, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Fakt ten musi być ustalony uprzednio, w toku postępowania egzekucyjnego, nie można zaś okoliczności tej dowodzić np. toku postępowania administracyjnego o umorzenie zaległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 787/22, LEX nr 3575669).

Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, przepis ten nie daje Sądowi ani organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia, prawa do dokonania oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organ egzekucyjny ma miejsce bezskuteczność egzekucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1489/17, LEX nr 2346619).

W powyższym zakresie wskazania wymaga – jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu decyzji, a także co wynika z akt administarcyjnych – że w stosunku do należności z tytułu składek Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Krzyki zwrócił tytuły wykonawcze, ponieważ prowadzone na ich podstawie postępowanie egzekucyjne nie rokowało na wyegzekwowanie wymagalnych zobowiązań. Pominął jednakże organ, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. organ egzekucyjny, zwracając tytuły wykonawcze, wskazał wprost na brak majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję.

W ocenie Sądu, wobec takiego stanu rzeczy, organ nie był uprawniony do jednoznacznego określenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Taki bowiem wniosek pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu egzekucyjnego, który jako jedyny posiada prawo do dokonania oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym ma miejsce bezskuteczność egzekucji.

Sąd stwierdził ponadto brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącej przesłanki umorzenia określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie tej oceny do arbitralnego stwierdzenia, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wniosek organu o braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. został oparty tylko i wyłącznie na argumentacji, że w stosunku do skarżącego może być skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne, które w przeszłości pozwalało na potrącenie kwoty około 500 zł miesięcznie.

Sąd wskazuje w tym względzie, że – po pierwsze – nie zostało przesądzone jak to uczynił organ, czy w rzeczywistości naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Po drugie, wbrew stanowisku organu, w orzecznictwie na gruncie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. jednolicie przyjmuje się, że to Zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1237/21; z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1489/21).

Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że Zakład, który ma obowiązek ustalenia przesłanek opisanych w tym przepisie, winien wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Innymi słowy, organ winien po pierwsze rozważyć, w jakiej potencjalnej kwocie możliwe jest uzyskanie środków, po wtóre winien oszacować wydatki egzekucyjne. Następnie winien zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji nie przeprowadzono, a to oznacza, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. zawierającego wymogi uzasadnienia decyzji. Przede wszystkim organ nie poczynił jakichkolwiek rozważań, czy majątek skarżącej nadaje się w ogóle do egzekucji.

Co więcej, organ zaniechał również oszacowania wysokości kosztów egzekucyjnych, co powoduje, że ocena spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny. Bez określenia przewidywanych kosztów egzekucyjnych organ nie jest bowiem w stanie dokonać rzetelnej analizy, czy ewentualnie wyegzekwowane należności będą w oczywisty sposób przekraczać wydatki związane z egzekucją.

Nie mniej istotne pozostaje, że organ nie podał aktualnego przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego, a powoływanie się jedynie na rezultaty przeszłego postępowania nie stanowi w ocenie Sądu właściwego uzasadnienia dla odrzucenia możliwości uznania całkowitej nieosiągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu – zasadne okazały się zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących oceny spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności składek w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., sprowadzające się do braku rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Podsumowując, brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku strony skarżącego przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., a także ograniczenie oceny przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s do arbitralnego stwierdzenia, że nie można stwierdzić, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nie ustalił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości.