Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3151/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 63 § 2, art.147, 61 § 1, art. 65 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1033/14 w sprawie ze skargi H. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz H. L. kwotę 1 000 (słownie: tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/14 oddalił skargę H. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wyrokiem z dnia 28 września 1990 r., sygn. akt I C 247/90 Sąd Wojewódzki w S. w sprawie z powództwa H. L. przeciwko Skarbowi Państwa – Urzędowi Rejonowemu w S. ustalił, że ojciec powódki W.A. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, tj. we wsi M., gmina O., Powiat B., woj. [...] pozostawił nieruchomość w postaci gruntów o powierzchni 16 ha 6650 m2.

W dniu 5 listopada 1998 r. Urząd Rejonowy w S. zaświadczył, że H. L. posiada uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej w miejscowości M., gm. O., powiat B., woj. [...] przez W. i A. A. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, określonych w art. 212 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741).

Następnie Sąd Okręgowy w O. wyrokiem z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt I C 349/00 w sprawie z powództwa H. J. i C. A. przeciwko Skarbowi Państwa ustalił, że poprzednicy prawni powodów A.A.i A. A. pozostawili we wsi M., gmina O., powiat B., woj. [...] gospodarstwo rolne o pow. 6 ha gruntów rolnych i pastwisk zabudowane budynkiem mieszkalnym drewnianym, parterowym krytym słomą, częściowo podpiwniczonym, składającym się z 4 izb i sienią we współwłasności w ½ z W. A. oraz budynkami gospodarczymi, stodołą drewnianą krytą słomą na podmurówce o wymiarach 30m x14m w ½ części, stodołą drewnianą krytą słomą o wymiarach 20m x 14m we współwłasności w ½ części, spichlerzem drewnianym słomą o wymiarach 8m x 9 m we współwłasności w ½ części, wozownią drewnianą krytą słomą o wymiarach 10m x 9m we współwłasności w ½ części oraz budynkiem stajnią drewnianą o wymiarach 11m x 9m i owczarnią o wymiarach 7m x 8 m, a ponadto w folwarku B. gospodarstwo o pow. 13,94 ha stanowiące grunty orne zabudowane budynkiem roszarni lnu o wymiarach 9m x 7m i że do tychże nieruchomości przysługiwało im prawo rzeczowe w postaci prawa własności.

Z kolei w zaświadczeniu z dnia 23 sierpnia 2001 r., nr [...] Starosta K. stwierdził m.in., iż uprawnienia do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez repatriantów A. i A. A. w miejscowości M. i B., gm. O., pow. B., woj. [...] posiadają ich dzieci H. J. i C. A. oraz że wartość mienia pozostawionego zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 197.500 zł.

W dniu 4 kwietnia 2009 r. H. L. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rekompensaty za pozostawione mienie we wsi M. Wnioskodawczyni podniosła, że obecnie weszła w posiadanie dokumentacji, na podstawie której jej kuzynka H. J. wraz z bratem otrzymali rekompensatę za pozostawione budynki. Uzupełniła, że jej ojciec W. A. pozostawił również budynki, które miał we współwłasności ze swoim bratem - w związku z czym zwróciła się o ponowne rozpoznanie prawa do rekompensaty za budynki.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] przekazał według właściwości Wojewodzie [...] do rozpatrzenia wniosek H. L. z dnia 4 kwietnia 2009 r., uzupełniony następnie wnioskiem z dnia 15 lipca 2009 r., wraz z aktami sprawy.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmówił uchylenia zaświadczenia Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] - bowiem wniosek H. L. został złożony po terminie.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania - z uwagi na brak dokładnego ustalenia żądania strony.

W związku z zaleceniami Ministra, Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, wystąpił do wnioskodawczyni o sprecyzowanie zgłoszonego żądania.

W odpowiedzi H. L. wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia Starosty K. z dnia 23 sierpnia 2001 r., gdyż nie brała w nim udziału.

Wobec powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił uchylenia ww. zaświadczenia Starosty z dnia 23 sierpnia 2001 r. uzasadniając to faktem, iż Starosta prawidłowo rozpoznał sprawę w granicach złożonego wniosku.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 1 października 2013 r. H. L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja

2010 r., którym przekazał on Wojewodzie [...] do rozpatrzenia - według właściwości - jej wniosek z dnia 4 kwietnia 2009 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] maja

2010 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła H. L..

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz stwierdził, że H. L. pismem z dnia 20 marca 2012 r. doprecyzowała treść wniosku wskazując, iż żąda wznowienia postępowania zakończonego zaświadczeniem Starosty K. w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że wojewodą właściwym dla Starosty K. - zgodnie z ustawą - jest Wojewoda [...], uznał, iż Wojewoda [...] prawidłowo orzekł o przekazaniu według właściwości przedmiotowego wniosku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła H. L., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. i orzeczenia go poprzedzającego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Orzeczeniom tym zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto postanowieniu z dnia 13 stycznia 2014 r. zarzuciła naruszenie art. 78 Konstytucji RP, art. 8, art. 15 k.p.a. w związku z art., 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., a także art. 11 i art. 110 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi żadnej wątpliwości (wbrew twierdzeniom skarżącej), iż przekazany zgodnie z właściwością jej wniosek z 4 kwietnia 2009 r. dotyczył wznowienia postępowania zakończonego zaświadczeniem Starosty K. z dnia 23 sierpnia 2001 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) - tj. normą o charakterze lex specialis w stosunku do uprzednio przytoczonego unormowania - organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3 (wojewoda właściwy ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie). W przedmiotowej sprawie powyższe oznacza, że właściwym do rozpoznania wniosku strony - dotyczącego wznowienia postępowania w przedmiocie zaświadczenia wydanego przez Starostę K. z dnia 13 sierpnia 2001 r. - był Wojewoda [...]. Konstatacja ta powoduje zatem, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. - zgodnie z powyżej przytoczonymi, obowiązującymi przepisami - prawidłowo orzekało o przekazaniu tego wniosku według właściwości Wojewodzie [...]. Słusznie zatem Minister Skarbu Państwa uznał, że kwestionowane w trybie nadzorczym postanowienie nie narusza w sposób oczywisty przepisów prawa, a w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego nieprawidłowego zakwalifikowania wniosku strony, Sąd stanął na stanowisku, że co prawda we wniosku z dnia 4 kwietnia 2009 r. skarżąca zwracała się z prośbą "o ponowne rozpatrzenie sprawy rekompensaty", jednakże Minister Skarbu Państwa - uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. rozpatrującej ten wniosek - uznał, że organ powinien wystąpić o sprecyzowanie tego żądania. Wojewoda powyższe zalecenie zrealizował i wystąpił do H. L. ze stosowanym pismem z dnia 14 marca 2011 r. - jednakże skarżąca jedynie wskazała, że odpowiedzi na postanowione pytanie należy poszukać w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Organ ponowił w dniu 27 października 2010 r. swoje wystąpienie. Wnioskodawczyni zaś nadal nie sprecyzowała żądania. Uczyniła to dopiero, gdy Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił jej w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. podstawę działania Wojewody oraz wskazał przysługujące środki działania. Wnioskodawczyni zatem w piśmie z dnia 20 marca

2012 r. poinformowała, że wnosiła o wznowienie postępowania zakończonego zaświadczeniem Starosty K., bowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd wskazał, że H. L. nie zaskarżyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...], wydanej w trybie wznowienia postępowania i rozpatrującej jej wniosek z dnia 4 kwietnia 2009 r., ani kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym postanowienia Wojewody [...]. Zatem w sytuacji jednoznacznego sprecyzowania przez skarżącą wniosku z dnia 4 kwietnia 2009 r. - Sąd nie ma żadnych podstaw, aby uznać działania organu za nieprawidłowe. Przy czym Wojewoda, rozstrzygając ten wniosek, wykonał zalecenia organu odwoławczego, co do dalszego prowadzenia postępowania, polegające na zwróceniu się do strony celem sprecyzowania jej wniosku.

W tych okolicznościach Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi za nieuzasadnione. Organy orzekające w sprawie bowiem rzetelnie i wnikliwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy sprawy, a następnie wydały rozstrzygnięcie, które w sposób prawidłowy uzasadniły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. L.. Wskazując na obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 65 § 1 k.c. (przy braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego), odczytywanego w danym wypadku zwłaszcza w kontekście art. 7 i art. 8 k.p.a., przez ich wadliwe zastosowanie w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie oddalenia skargi:

a) bez choćby skrótowego zreferowania zarzutów skargi oraz bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji, jaka przemawiała za ich przedstawieniem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

b) po poczynieniu dowolnych, nie odpowiadających istniejącemu materiałowi dowodowemu ustaleń faktycznych co do treści oświadczeń woli H. L., a w szczególności:

- jakoby skierowane przez H. L. do Wojewody [...] pismo z dnia 4 kwietnia 2009 r. (uzupełnione pismem z dnia 15 lipca 2009 r.) nie mogło i powinno zostać potraktowane przez ten organ jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 5 listopada 1998 r., to jest wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a to dlatego, że po wydaniu owego zaświadczenia pojawiły się dowody świadczące o tym, że H. L. obok prawa do rekompensaty (dawniej prawa do zaliczenia) za określone grunty rolne (bez budynków) położone w miejscowości M., woj, [...], o powierzchni 19. 6650 ha, służy także prawo do rekompensaty za połowę posiadanych przez jej ojca W. A. udziałów w innej, w stosunku do ww. 19.6650 ha, położonej także w tych samych M., sześciohektarowej zabudowanej nieruchomości z budynkami, jakie były niezbędne do gospodarowania na ww. gruntach rolnych,

- jakoby Wojewoda [...], jako organ właściwy dla miejsca zamieszkania H. L., a zarazem organ, który przejął kompetencje Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nie był organem władnym do rozpoznania ww. podania H. L. w ramach wznowienia postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 5 listopada 1998 r., w sytuacji, gdy na jego kompetencję do wznowienia takiego postępowania, a zarazem merytorycznego rozpoznania ww. podania wskazywały: art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o prawie do rekompensaty, albo i/ art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w związku z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., oraz (stosowany odpowiednio) art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o prawie do rekompensaty, a to ze względu na wystąpienie okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności i dowodów, które nie były znane Kierownikowi Urzędu Rejonowego w S. przy wydaniu ww. zaświadczenia z dnia 5 listopada 1998 r.,

- jakoby skierowane przez H. L. do Wojewody [...] pismo z 20 marca 2012 r. nie stanowiło odrębnego podania o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę K. H. J. oraz C.A. zaświadczenia z dnia 23 sierpnia 2001 r.,

- jakoby skierowane przez H. L. do Wojewody [...] ww. pismo z 20 marca 2012 r. zawierało jakiekolwiek stwierdzenia wskazujące na jej wolę, by przedstawione przez nią wcześniej Wojewodzie [...] ww. pismo z dnia 4 kwietnia 2009 r. zostało potraktowane przez Wojewodę [...] jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę K. zaświadczenia z dnia 23 sierpnia 2001 r.,

2. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak ich właściwego zastosowania w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z "milczącym" ustaleniem, że na uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób mogący przemawiać za uchyleniem obu kwestionowanych postanowień Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. i 25 listopada 2013 r. nie zasługiwały przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przy wydaniu owych postanowień takich przepisów, jak:

a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. w następstwie:

- całkowitego zaniechania przedstawienia uzasadnienia stanowiska H. L. zawartego w jej wniosku z dnia 1 października 2013 r., którego treść uzasadniała wszczęcie postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie w związku z zarzutem naruszenia przez Wojewodę [...] przy wydaniu ww. postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. określonych w tym wniosku unormowań, a przede wszystkim w związku z brakiem przesłanek do przekazania określonych pism H. L. z 4 kwietnia 2009 r. i z dnia 15 lipca 2009 r., jako zawierających, bezpodstawnym zdaniem Wojewody [...], żądanie wznowienia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Starostę K. zaświadczenia z dnia 23 sierpnia 2001 r., w sytuacji, gdy treść owych pism H. L. nie pozwalała na poczynienie tego rodzaju ustalenia, na co kategorycznie zwrócił już uwagę - z mocą wynikająca z art. 110 k.p.a. - Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.,

- całkowitego zaniechania odniesienia się do zawartej we wniosku z dnia

1 października 2013 r. argumentacji strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...], wskazującej na niedopuszczalność przekazania przez Wojewodę [...] ww. podania strony z dnia 4 kwietnia 2009 r. jako podania o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę K. zaświadczenia z dnia 23 sierpnia 2001 r., w sytuacji, gdy już w dniu wydania ww. postanowienia Wojewody [...] oczywiste było, że H. L. nie mogła być i nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem tego zaświadczenia, a która to okoliczność została ostatecznie i zasadnie potwierdzona, także z mocą wynikającą z art. 110 k.p.a., w decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. z wyjaśnieniem, że to zaświadczenie odnosiło się wyłącznie do praw H. J. oraz C. A., jako spadkobierców A. i A. małż. A., a nie również praw H. L. jako spadkobierczyni W. A., a tym samym, że w postępowaniu zakończonym wydaniem tego zaświadczenia H. L. nie musiała i nie mogła uczestniczyć jako strona lub podmiot mający interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

- całkowicie dowolnej oceny istniejącego materiału dowodowego wyrażającej się nie tylko w zignorowaniu treści i znaczenia dwóch wymienionych powyżej decyzji Ministra Skarbu Państwa dla rozpoznania podania H. L. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...], ale również wobec nadania podaniu H. L. z 20 marca 2012 r. do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. zaświadczenia Starosty K. innego znaczenia niż obiektywnie mogło i może mu być przypisywane, a więc jako pierwotnego podania H. L. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. zaświadczenia Starosty K., przy jednoczesnym zachowaniu odrębności i aktualności jej podania do Wojewody [...] z 4 kwietnia 2009 r. (uzupełnionego pismem z 15 lipca 2009 r.), które mogło i powinno być traktowane jako podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na pojawienie się nowych dowodów w sprawie, z których strona nie mogła skorzystać w postępowaniu zakończonym wydaniem zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 5 listopada 1998 r. potwierdzającym uprawnienia H. L. do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej w miejscowości M., gm. Opsa, pow. Brasław, woj. Wileńskie, przez jej rodziców w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., nie tylko w postaci już zaliczonych gruntów rolnych o pow. 19, 6650 ha, ale również w postaci związanych z nimi zabudowań, a ściślej udziałów w zabudowaniach, których wielkość i wartość mogła zostać ustalona dopiero w oparciu o dokumenty zebrane w innej sprawie administracyjnej, której stroną nie była i nie mogła być H. L., a mianowicie zakończonej wydaniem ww. zaświadczenia Starosty K., a na które to nowe, nieznane wcześniej dowody powołała się H. L. w prawidłowo skierowanym do Wojewody [...] żądaniu z dnia 4 kwietnia 2009 r.

- braku przedstawienia w uzasadnieniach skarżonych postanowień jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby na ustalenie, że Wojewoda [...] wydając w dniu [...] maja 2010 r. objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie dysponował jakimikolwiek danymi pozwalającymi na uznanie owego podania jako podania o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - postępowania zakończonego wydaniem ww. zaświadczenia Starosty K., bądź/i nie dysponował danymi przemawiającymi za uznaniem tego podania jako podania o wznowienie postępowania, z konsekwencją w postaci faktycznego pozbawienia skarżącej możliwości uzyskania prawa do rekompensaty także za budynki, w sytuacji, gdy za grunty wchodzące w skład danej, tej samej nieruchomości uzyskała już prawo do zaliczenia z mocy ww. zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S..

b) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec braku przesłanek do powoływania się w podstawie prawnej przedmiotowego postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2013 r. na ten przepis w sytuacji, gdy we wniosku H. L. z

1 października 2013 r. nie był formułowany zarzut, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do wydania danego postanowienia, a oczywiste jest, że Wojewoda [...] był pierwotnym i jedynym adresatem podania H. L. z dnia 4 kwietnia 2009 r.

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku wykazania, że okoliczności i dowody wskazane we wniosku H. L. z dnia 1 października 2013 r. nie mogły przemawiać i nie przemawiają za stwierdzeniem nieważności postanowienia Wojewody [...] na tej właśnie podstawie prawnej.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, iż postanowieniu Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. zarzuca naruszenie:

1. art. 78 Konstytucji RP, art. 8, art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., a także art. 11 i art. 110 k.p.a. w następstwie:

a) - w istocie - uchylenia się od wystąpienia w roli organu quasi-odwoławczego, a w szczególności wobec braku rzetelnego, a tym samym i uczciwego, odniesienia się do zarzutów i wniosków zawartych w środku odwoławczym (tu: we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy),

b) wyjaśnienia, że organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanego przez siebie rozstrzygnięcia będąc związany jego treścią w znaczeniu, o którym mowa w art. 110 k.p.a., nie może w stosunku do takiego rozstrzygnięcia odnieść się w inny sposób niż przewidziany w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. w przepisie stosowanym samodzielnie lub poprzez odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a.), a więc w inny sposób niż przez utrzymanie w mocy wydanego przez siebie aktu, a w konsekwencji

c) wykazania, iż instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środka prawnego rozpoznawanego przez ten sam organ, który wydał rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu z wykorzystaniem tego środka nie odpowiada dyspozycji art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącemu jedną z proceduralnych gwarancji dla realizacji konstytucyjnych praw i wolności obywateli o charakterze materialnoprawnym, w danym wypadku ze skutkiem w postaci definitywnego pozbawienia skarżącej prawa do uzyskania rekompensaty za część mienia zabużańskiego, jaka, z przyczyn niezależnych od skarżącej, nie stanowiła przedmiotu rozliczenia w ramach prawidłowo złożonego pierwotnego wniosku o przyznanie takiej rekompensaty, a następnie w ramach późniejszego uzupełnienia tego wniosku (w terminie przewidzianym przez ustawę) o dane wskazujące na nowe składniki mienia wchodzącego w skład tego samego gospodarstwa rolnego, którego grunty zostały objęte postępowaniem rekompensacyjnym (dawnym postępowaniem w przedmiocie tzw. zaliczenia) i "rozliczone" w sposób przewidziany obowiązującymi uregulowaniami prawnymi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając przy tym uwagę na całkowity brak odniesienia się do zarzutów i okoliczności przedstawianych przez skarżącą tak na etapie postępowania adminstracyjnego, jak i sądowoadmnistracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. o przekazaniu Wojewodzie [...] wniosku H. L. z dnia 4 kwietnia 2009 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Zacząć należy od wskazania, że kwestionowane postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. zostało wydane przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. ( Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz.18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Według brzmienia art.65 §1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego postanowienia, przepis ten stanowił, że jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej wskazaną powyżej ustawą nowelizującą ustawodawca uprościł sposób przekazywania podania organowi właściwemu, znosząc wymóg wydania postanowienia, a tym samym zaskarżalność takiego postanowienia w drodze zażalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana ta nie powoduje jednak niedopuszczalności wzruszenia w trybach nadzwyczajnych ostatecznego postanowienia wydanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska niektórych przedstawicieli doktryny, że skoro art.126 k.p.a. przewiduje możliwość zastosowania obu trybów do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to wobec zniesienia z dniem 11 kwietnia 2011 r. w art.65 i 66 §1 k.p.a. formy postanowienia, a tym samym prawa do zażalenia, należy przyjąć, że w wyniku nowelizacji k.p.a. ustała możliwość wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności ostatecznych postanowień o przekazaniu podania do organu właściwego (tak. K. Kaszubowski i M.Pułło, Problematyka zaskarżalności aktu przekazania sprawy według właściwości w świetle nowego brzmienia k.p.a., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2013 r., str.56-57). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro ustawodawca w ustawie nowelizującej k.p.a. nie zawarł normy prawnej o wyłączeniu możliwości wzruszenia ostatecznych postanowień w drodze stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, to nie można przyjąć niedopuszczalności takich środków weryfikacji ostatecznych postanowień.

Odnośnie do zakresu stosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji rozstrzygnięć (decyzji i postanowień) w literaturze przedmiotu podnosi się, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych ( tak. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2011, s.329). Według przedstawicieli doktryny: "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i – zwłaszcza – niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie ( por. Zbigniew R. Kmiecik. Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Lex 2014).

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie ( por. M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz K.p.a, Lex 2015 r.). Z uwagi na zasadę niestosowania zamiennie trybów nadzwyczajnych należałoby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się również, że: " rażące naruszenie prawa dotyczy zasady trwałości decyzji ostatecznych i nieustalenia w tym zakresie rzeczywistego żądania wnioskodawcy (por. R. Taradejna, Kodeks postępowania administracyjnego, Tekst ujednolicony z komentarzem i wybranym orzecznictwem, Toruń 2011, s. 299).

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei z art. 63 § 2 k.p.a. wynika, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nieustalenie przez organ orzekający rzeczywistego żądania wnioskodawcy może stanowić rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 61 § 1, 63 § 2 i art.147 k.p.a., ponieważ ani organ administracji, ani sąd nie mają prawa podejmowania za stronę decyzji co do tego, w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie administracyjne wszczynane na wniosek strony.

Przed dokonaniem oceny słuszności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wskazane jest przedstawienie sekwencji zdarzeń poprzedzających wydanie kwestionowanego postanowienia.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zaświadczeniem z dnia 5 listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. stwierdził, że H. L. posiada uprawnienia do zaliczenia opisanych w tym zaświadczeniu nieruchomości pozostawionych przez W. i A. A. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet nabycia nieruchomości określonych w art.212 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 115, poz.741).

W dniu 4 kwietnia 2009 r. H. L. zwróciła się do Wojewody [...] (organu właściwego - zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w stosunku do organu, który wydał zaświadczenie z dnia 5 listopada 1998 r. ) o " ponowne rozpatrzenie sprawy rekompensaty za pozostawione mienie we wsi M. poza granicami państwa polskiego w związku z rozpoczętą wojną w 1939 r." W piśmie powyższym wskazała również, że posiada dokumenty, z których wynika, że przyznana jej rekompensata nie obejmowała całości pozostawionego mienia. Do pisma z dnia 4 kwietnia 2009 r. załączyła akt ugody z dnia 13 grudnia 1932 r., wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. I C 349/00 celem wykazania, że pozostawione przez jej ojca W. A. mienie obejmowało także budynki. Załączyła również wymienione wyżej zaświadczenie wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 5 listopada 1998 r.

Zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2009 r. Wojewoda [...] poinformował H.L., że w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez W.A. rozpatrzy ten wniosek w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wskazując na art.10 §1 k.p.a.

W piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. H. L. złożyła dodatkowe wyjaśnienia wskazując m.in., że jej pismo z dnia 4 kwietnia 2009 r. nie jest odrębnym wnioskiem, lecz "złożyła to pismo z myślą uzupełnienia do wniosku z 1990 r. i traktuje to jako aneks". Z pisma tego wynika wprost, że H.L. chodzi o kontynuację postępowania o ustalenie rekompensaty wszczętego w 1990 r. Do pisma załączyła też m.in. wyrok Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia 28 września 1990 r., sygn. I C 247/90 ustalający mienie pozostawione przez jej ojca poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie Wojewoda [...] kwestionowanym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. przekazał Wojewodzie [...] wniosek z dnia 4 kwietnia 2009 r., nie pytając strony – H. L., czy żąda wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zaświadczeniem z dnia 5 listopada 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S.. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Wojewoda [...] sam zakwalifikował wniosek strony jak żądanie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia rekompensaty za mienie pozostawione przez zupełnie inne osoby, a nie rodziców wnioskującej, czyli wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaświadczeniem Starosty K. z dnia 2s3 ierpnia 2008 r., który potwierdził prawo do rekompensaty H. J. i C.A. z tytułu mienia pozostawionego przez A. i A. A..

W wyniku postępowania, po przekazaniu wniosku przez Wojewodę [...], w sprawie wznowienia postępowania zakończonego zaświadczeniem Starosty K. z dnia 23 sierpnia 2008 r., organy orzekające w przedmiocie wniosku H. L., czyli Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa stwierdzili, że H. L. nie była stroną tego postępowania, nie jest spadkobierczynią po A. i A.A., których dotyczyło postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione przez nich mienie poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Niewątpliwie zatem przekazanie przez Wojewodę [...] wniosku H. L. z dnia 4 kwietnia 2009 r. bez uprzedniego zwrócenia się do niej o dodatkowe wyjaśnienia, dotyczące zgłoszonego żądania spowodowało, że wnioskującą istotnie pozbawiono możliwości dochodzenia prawa do pozostałej części rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego przez jej rodziców.

Wymaga podkreślenia, że strona zwróciła się do organu właściwego do wznowienia postępowania zakończonego zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 5 listopada 1998 r., czyli do Wojewody [...], zaś z jej wniosku z dnia 4 kwietnia 2009 r. wynika w - ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - że w dość oczywisty sposób stwierdziła, że chce ponownego rozpatrzenia postępowania rozpoczętego w 1990 r., a dotyczącego rekompensaty przysługującej z tytułu mienia pozostawionego przez jej rodziców W. i A.A. , nie zaś mienia pozostawionego przez A. i A.A..

Należy także mieć na uwadze, że w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych oceny kwestionowanej decyzji lub postanowienia dokonuje się na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Dlatego też późniejsze oświadczenia H. L., złożone już w toku toczącego się postępowania wznowieniowego, nie mają znaczenia z punktu widzenia oceny wadliwości kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym postanowienia.

W literaturze przedmiotu a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.) oraz m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 824/09, LEX nr 597887, wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. II OSK 1522/10, LEX nr 965193 r., wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2010/13, LEX nr 1636863.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej, który ma obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości w toku całego postępowania, a szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania, przekazał wniosek strony organowi niewłaściwemu do rozpoznania sprawy, nie dopełniając obowiązku - w postępowaniu wszczętym na wniosek strony - zbadania na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy. W wyniku zaś błędnego przekazania wniosku strona została pozbawiona możliwości dochodzenia żądania, co nie daje się pogodzić z zasadami praworządnego Państwa.

Trafne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uznając zaś, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.