Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 392/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art.8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 157 ust. 4, ust.1.,art. 154 ust. 1 ,art. 156 ust. 1,art. 7, art. 150 ust. 5 ,art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3, art. 146 ust. 1a,art. 98a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu z [...] marca 2021 r. J. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2020 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której na wniosek skarżącego Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, położonej w [...], działka nr [...], ark. mapy [...], obręb L., w wyniku którego powstały działki od nr [...] do nr [...]. Podział nieruchomości nastąpił w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] "L. ", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lutego 2009 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Mając na uwadze art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwałę Rady Miasta [...] z [...] maja 2009 r., ustalającą 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, organ pierwszej instancji, uznając, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej, zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] sierpnia 2020 r. operatu szacunkowego, stwierdzając że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła, Burmistrz decyzją z [...] lutego 2018 r. ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepisy art. 98a pkt 1a, 1b i 3 oraz art. 151 u.g.n. i na ww. operat szacunkowy, wskazał, że biegła dla oszacowania wartości nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Przyjęła do wyceny powierzchnię nieruchomości ogółem przed podziałem [...] m˛, a po podziale określiła wartości poszczególnych działek o łącznej pow. [...] m˛. Biegła bardzo szczegółowo opisała stan prawny nieruchomości, w tym obsługę komunikacyjną poszczególnych działek, stan techniczny i użytkowy nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym. Zebrała informacje z aktów notarialnych - notowania cen transakcyjnych gruntów o podobnym przeznaczeniu i podobnym charakterze do wycenianych nieruchomości z rynku lokalnego, obejmując gminę [...] i powiat [...] - zasięg czasowy analizy rynku przypada na lata 2015 i 2018. Rodzaj rynku określony został dla działek gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z prawem własności. W wyniku analizy lokalnego rynku biegła stwierdziła kilkanaście transakcji, o powierzchniach od [...] m˛ do [...] m˛, wśród których dominowały grunty o dużych powierzchniach, jako najbardziej pożądanych do zabudowy wielorodzinnej i cenach od [...] zł/m˛ do [...] zł/m˛. Odnotowała również jedną transakcję w S. gruntem o powierzchni [...] m˛ i cenie transakcyjnej [...] zł/m˛ oraz jedną w P. o powierzchni [...] m˛ i cenie jednostkowej [...] zł/m˛, które znacznie odstawały od poziomu cenowego pozostałych nieruchomości i w związku z tym nie wzięła ich pod uwagę. Wśród transakcji gruntami pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną odnotowała również tzw. pola inwestycyjne, które z uwagi na cel wyceny – "opłata adiacencka z tytułu podziału" nie mogły być brane pod uwagę. Gruntów o powierzchni zbliżonej do wycenianej działki przed podziałem odnotowano na terenie powiatu kilka, a ich ceny transakcyjne wynosiły od 250 do 416 zł/m˛. Rzeczoznawca podkreśliła, że rynek nieruchomości o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jest słabo rozwinięty, a nabywcami są zazwyczaj deweloperzy lub osoby chcące zainwestować kapitał, licząc na przyszły zysk. Popyt jest mocno związany z podażą gruntów. Ponadto analiza planów miejscowych poszczególnych gmin wykazała, że grunty pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie są gruntami, które często występują w planach. Zdecydowana większość gruntów mieszkaniowych to grunty jednorodzinne, zatem na rynku występuje dość niska podaż tego typu gruntów niezabudowanych. Biegła wskazała, że na cenę nieruchomości wpływ ma przede wszystkim lokalizacja oraz potencjał inwestycyjny gruntu, jakość dojazdu i możliwość uzbrojenia. Po odrzuceniu nieruchomości, których ceny budziły uzasadnione obawy o brak wolnorynkowości, biegła do wyceny nieruchomości przed podziałem wybrała 7 transakcji nieruchomościami, natomiast do wyceny nieruchomości po podziale 10 transakcji. Cechy rynkowe, wpływające na poziom uzyskiwanych cen sprzedaży na rynku oraz ich wagi zostały przez biegłą wytypowane w oparciu o badanie ankietowe wśród potencjalnych nabywców. Przeprowadziła wywiad wśród biur nieruchomości w celu wytypowania kilku powtarzalnych cech rynkowych i ich wag, na które w szczególności zwracają uwagę nabywcy tego typu nieruchomości. Dokonała badania wpływu wielkości nieruchomości gruntowej oraz jej podzielenia na mniejsze działki gruntu. W sporządzonej wycenie określiła też liczbę i wagi cech. Analiza rynku (przed podziałem) pozwoliła biegłej na wyselekcjonowanie z utworzonego zbioru 3 najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny i przyjęła do bezpośredniego porównania. Wartość rynkowa działki nr [...] według stanu przed podziałem wyniosła za 1 m˛ [...] zł, za powierzchnię [...] m˛ - [...] zł. Wartość części nieruchomości po podziale dla działek: nr [...] za 1m˛ wyniosła [...] zł; nr [...] za 1 m˛ [...] zł; nr [...] za 1m˛ [...] zł; łącznie za powierzchnię [...] m˛ [...] zł, zatem w wyniku podziału wartość rynkowa nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Wobec spełnienia przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej Burmistrz, działając na podstawie art. 98a ust.1 i ust. 1 a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., ustalił ją wobec skarżącego w wysokości [...] zł.

Burmistrz zawrócił też uwagę, że właściciel nieruchomości złożył [...] lipca 2020 r. oświadczenie informujące o zawarciu porozumienie sprzedaży działki nr [...], w którym ustalono cenę jednostkową za m˛ i uzgodniono, że działka ta zostanie podzielona na [...] działki i będzie sprzedawana za ustaloną cenę, co oznacza, że wartość m˛ działek powstałych po podziale nie wzrosła. Ustosunkowując się do powyższego pisma, organ wskazał, że brak podstaw do przyjęcia oświadczenia strony, ponieważ fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału musi zostać udokumentowany w postaci operatu szacunkowego, w którym ta wartość zostanie określona. Jednocześnie poinformował skarżącego, że może złożyć operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego z wyceną tej samej nieruchomości.

Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego, Burmistrz podzielił stanowisko biegłej, w tym również płynące wnioski zawarte w operacie. Zdaniem organu przeprowadzony podział nieruchomości umożliwił aktywizacje inwestycyjną wycenianego terenu oraz dokonanie zmiany stanu prawnego nieruchomości. Aktywizacja terenu była oczekiwana, ponieważ jest to obszar działalności deweloperskiej, na którym powstaje osiedle domów wielorodzinnych. Dotychczas przedmiotem obrotu mogła być cała nieruchomość lub udział w niej, a po podziale istnieje możliwość zbycia lub uregulowania stanu prawnego każdej z nowopowstałych działek, co umożliwia obrót każdej z części odrębnie. Jak wykazuje rynek, w związku z powyższym wartość gruntu wzrasta z uwagi na możliwość jego zbycia w inwestycyjnych częściach. Wydzielone działki stanowią grunty budowlano-mieszkaniowe (zabudowa wielorodzinna), na których odnotowano wzrost wartości z tytułu podziału, choć poziom tego wzrostu był jednak umiarkowany, bowiem przy oszacowaniu wartości działek uwzględniono fakt dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia, lokalizację i sąsiedztwo oraz powierzchnię działek. Biorąc pod uwagę powyższe, oszacowane wartości gruntów w stanie przed i po podziale oraz związany z nimi wzrost wartości nieruchomości organ uznał za zasadny i w pełni rynkowy. Zdaniem organu operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wykonania. Ponadto w operacie wskazano i uzasadniono metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych oraz uwzględniono ceny nieruchomości występujące na określonym rynku. Zastosowana przez autorkę operatu metodologia wyceny nieruchomości była właściwa i słuszna.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, kwestionując ustalenia organu i podnosząc, że z uwagi na sprzedaż podzielonej działki etapami nie doszło do wzrostu jej wartości na skutek podziału, zarzucił decyzji naruszenie art. 98a u.g.n. i wniósł o jej uchylenie. Do odwołania dołączył odręcznie spisane porozumienie zawarte między nim a G. U. (bez widocznego roku jego zawarcia), w którym strony postanowiły zawrzeć umowę sprzedaży działki nr [...] w taki sposób, że działka ta zostanie podzielona na [...] działki i kolejno zostaną zawarte umowy sprzedaży za cenę 1 m˛ w kwocie [...]zł oraz dołożą wszelkich starań, aby zawrzeć kolejne umowy do końca 2019 r..

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy i powołując treść art. 98a u.g.n., Kolegium wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tym samym wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Miasta [...], określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe koncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości. Z tego powodu twierdzenie skarżącego, jakoby sprzedał przedmiotową nieruchomość etapami, nie ma znaczenia dla sprawy. Kwestią rozstrzygającą dla postępowania było zatem ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wyliczył wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. SKO wyjaśniło, że w zakresie w jakim organ administracyjny jest w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego, nieruchomości wykorzystane w sporządzonej wycenie nie budzą wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianych. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również nie budzi wątpliwości, co do ich podobieństwa, przy czym podobieństwo nieruchomości nie oznacza, że powinny być one identyczne. Oceniając sporządzony operat, Kolegium stwierdziło, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości, zatem należy uznać dowód ten za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Biegła prawidłowo przeanalizowała stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Ponadto, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona powinna albo przedstawić kontroperat, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżący nie skorzystał z żadnej z powyższych metod. SKO podkreśliło, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem ani Sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Kończąc, Kolegium, potwierdzając ustalenia wynikające z zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji, upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości, jak w decyzji.

W skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na nienależytym ustosunkowaniu się do istotnych dla załatwienia sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżącego oraz braku podjęcia inicjatywy w przedmiocie uzupełnienia opinii biegłej i zajęcia stanowiska w przedmiocie zastrzeżeń skarżącego i nie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy ustaloną przez biegłą wartością ceny działki, a rzeczywistą jej wartością - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - czym organ administracji publicznej naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego polegającą na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę prawdy obiektywnej;

2. art. 77 § i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, w szczególności przez nierozważanie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienie sprawy, tj.:

- oparcie ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z operatu szacunkowego z pominięciem zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń i dokumentów, uwag oraz wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, które to wątpliwości nie zostały w sposób logiczny wyjaśnione ani przez rzeczoznawcę ani przez organ,

- niedokonanie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący oceny operatu, pozorne odniesienie się do jego ustaleń operatu z ograniczeniem się do bezkrytycznego przyjęcia za własne ustaleń wynikających z operatu, w przypadku gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego,

- oparcie rozstrzygnięcia o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcia rzeczywistych cen transakcyjnych i cen wskazywanych w operacie,

- przyjęcie, że sporządzony operat może stanowić podstawę wyceny nieruchomości,

- niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji rozbieżności wynikających z treści operatu szacunkowego i rzeczywistej ceny nieruchomości;

3. art. 77 § 1 w z w. z art. 9 K.p.a. przez próbę przerzucenia na skarżącego ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonej opinii poprzez wysunięcie przez organ nieuprawnionego twierdzenia o konieczności przedłożenia przez stronę kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość nieruchomości, gdy to zadaniem organu jest wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego, a w razie potrzeby zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych, bądź dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

4. art. 98a u.g.n. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję pomimo braku przesłanki wzrostu wartości nieruchomości;

5. art. 157 u.g.n. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sporządzona w sprawie opinia biegłej i ustalona w niej wartość nieruchomości znacznie odbiega od realiów, a opinia nie odzwierciedla faktycznych warunków na terenie gminy [...], co powinno wzbudzić w organie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jej sporządzenia i skłonić do zastosowania w przepisu, w konsekwencji czego organ powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że okolicznościach niniejszej sprawy opinia biegłej nie uwzględnia rzeczywistych wartości rynkowych cen za m˛ działek, a dysproporcje są tak znaczące, iż dokument ten winien zostać zweryfikowany, aby nadać mu tak wysoki walor dowodowy. Nadto do oceny dysproporcji nie potrzeba wiadomości specjalnych, organ już w aktach postępowania dysponował dokumentami, z których wynikało, że skarżący sprzedał działki po cenie znacznie wyższej, co było wypadkową właśnie rynku nieruchomości. W niniejszym przypadku stan (poza ilością działek) i przeznaczenie nieruchomości przed wydaniem decyzji ,jak i po jej uprawomocnieniu nie uległy zmianie, nie zwiększył się obszar, nie uległa również zmianie cena m˛ - co jest wypadkową wcześniejszych warunków. Wskutek nowego podziału nieruchomości nie nastąpiły żadne okoliczności, które zmieniłyby wartość rynkową nieruchomości, gdyż zwiększyła się tylko ilość działek. Nadto skarżący informował organ prowadzący postępowanie o zawartym porozumieniu, co do ceny za m˛ nieruchomości oraz tego, że nieruchomości kupił jeden i ten sam kontrahent. Nadto przedłożył porozumienie z nabywcą działek - co do ceny za m˛, która się w wyniku podziału nie zmieniła oraz akty notarialne sprzedaży podzielonych nieruchomości. Skarżący dokonał sprzedaży działek za ustaloną w porozumieniu cenę [...] zł za m˛ nieruchomości. Powyższe powinno przede wszystkim wzbudzić uzasadnioną wątpliwość, co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu, albowiem cena rynkowa znacznie odbiega od ceny m˛ nieruchomości, wskazanego przez biegłą w opinii. Rynkowa cena za m˛ rzeczonych nieruchomości - zarówno przed podziałem jak i po podziale - wynosiła [...] zł. Wobec powyższego sama już różnica ceny ustalonej za m˛ działek w operacie a ceny rzeczywistej jest rażąca i znacząco odbiega od rzeczywistości i sytuacji na rynku nieruchomości. Organ nie wziął pod uwagę faktu rzeczywistej ceny działek sprzedanych już po podziale, nie zauważył, że organ podatkowy nie zakwestionował wartości działek, weryfikując odprowadzony podatek od zawartych umów, uznając tym samym, że cena w nich podana odpowiada wartości rynkowej sprzedanych nieruchomości. W przypadku takich różnic na poziomie m˛ nieruchomości organ powinien i ma obowiązek zlecić wykonanie opinii innemu rzeczoznawcy. Organy pierwszej i drugiej instancji nie zastosowały przepisu z art. 157 u.g.n. i wbrew regułom w nim zawartym dokonały samodzielnej oceny najważniejszego dowodu w sprawie. Tak dokonana ocena materiału dowodowego narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z powyższych przepisów wynika, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"). Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 40/17).

W tak zakreślonych ramach prawnych, kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącego organy dowolnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie odniosły się do przedstawionych przez skarżącego dokumentów ani zarzutów. Nie przeprowadziły w powyższym zakresie postępowania dowodowego, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, który zdaniem skarżącego został nierzetelnie sporządzony. Efektem powyższych zarzutów jest twierdzenie przez skarżącego, że operat jest na tyle wadliwy, iż nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie ma podstaw, aby kwestionować stanowisko SKO w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą w dniu [...] sierpnia 2020 r. Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia RM. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z jego § 56 ust. 4. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto biegła wyraźnie wskazała transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).

Należy zauważyć, że w celu oszacowania wartości nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rodzaj rynku został określony dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Obszarem analizy objęto teren miasta L. i powiat [...]. Okres badania obejmował lata 2015-2018. Ostatecznie, wybierając nieruchomości podobne do nieruchomości sprzed podziału, biegła przyjęła transakcje sprzedaży nieruchomości o powierzchniach z przedziału od [...] m˛ do [...] m˛, których ceny za m˛ wynosiły od [...] do [...] zł, w opinii biegłego najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych. Z kolei wybierając nieruchomości podobne do nieruchomości powstałych po podziale przyjęła transakcje sprzedaży nieruchomości o powierzchniach od [...] do [...] m˛ z cenami za m˛ od [...] zł do [...], również najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianych pod względem cech rynkowych.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby kwestionować dobór przez biegłą nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej sprzed podziału i po jej podziale. Tym bardziej, że biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Opisała i oceniła ich położenie i otoczenie, powierzchnie, możliwości zagospodarowania, uzbrojenia i dojazdu, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące, ustalone ze względu na te różnice. Następnie przeanalizowała i porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, zgodnie z przyjętą metodyką dokonała korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Ponadto mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące ceny rynkowej za m˛ nieruchomości i przedłożonej w powyższym zakresie dokumentacji, podkreślenia wymaga, że już w operacie szacunkowym biegła zaznaczyła, iż wobec dość niskiej podaży tego typu gruntów niezabudowanych zdarzają się sytuacje, w których niska podaż gruntów wielorodzinnych jest sygnałem dla ewentualnych spekulantów rynkowych podwyższających ceny. Takie transakcje nie posiadają cech rynkowych, a ceny gruntów są przesadnie wywindowane. Biegła również wskazała, że szczególne warunki zawarcia transakcji mogą bardzo zawyżyć lub zaniżyć osiągniętą cenę transakcyjną. Po odrzuceniu nieruchomości, których ceny budziły uzasadnione obawy o brak wolnorynkowości (szczególne warunki zawarcia transakcji, ceny rażąco odbiegające od średnich cen rynkowych itp.), biegła wyselekcjonował kilkanaście nieruchomości do porównań za jednostkę porównawczą przyjmując 1 m˛ powierzchni gruntu. Ostatecznie, mając na uwadze przede wszystkim cechy rynkowe nieruchomości, ustaliła średnią wartość rynkową gruntu przed podziałem na kwotę [...]zł za m˛, co po pomnożeniu przez wielkość działki, tj. [...] m˛ wyniosło [...] zł i średnią wartość rynkową działek po podziale: nr [...] na kwotę [...]zł za m˛, nr[...] na kwotę [...]zł za m˛, nr [...] na kwotę [...]zł za m˛, co dało łącznie [...] zł. Tym samym operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Kolegium słusznie uznało, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia RM. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autorka operatu szacunkowego zawarła w opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Jak oceniło Kolegium, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 K.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały.

Podkreślenia wymaga, że podstawą zarzutów skarżącego względem omówionego wyżej operatu szacunkowego, będącego zasadniczym dowodem w kontrolowanej sprawie, są twierdzenia jakoby wartość nieruchomości w wyniku podziału nie wzrosła, czego dowodzić ma zawarte z późniejszym nabywcą nieruchomości porozumienie, jak i przedstawione Sądowi wraz ze skargą akty notarialne, zawierające umowy przedwstępne sprzedaży oraz umowy sprzedaży dwóch spośród trzech działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Zaznaczyć należy, że w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji skarżący jedynie w piśmie, które wpłynęło do organu wspomniał o zawarciu porozumienia z przyszłym nabywcą nieruchomości, zaznaczając w nim, że zawarł je [...] września 2020 r. i strony ustaliły w nim cenę sprzedaży całej działki za [...] zł za m˛. Porozumienie to przedłożył jednak dopiero wraz z odwołaniem, zatem organ pierwszej instancji nie mógł odnieść się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Niemniej jednak po otrzymaniu od skarżącego pisma wskazującego na ww. porozumienie w decyzji Burmistrz wyjaśnił skarżącemu, że brak jest podstaw do przyjęcia oświadczenia strony, iż wartość m˛ działek powstałych po podziale nie wzrosła, z uwagi na spisane porozumienie. Fakt czy wartość wzrosła, czy też nie na skutek dokonanego podziału musi zostać udokumentowany w postaci operatu szacunkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości dla potrzeb prowadzonego postępowania o opłacie adiacenckiej. Takie wyjaśnienie organu w pełni pokrywa się z przytoczonymi wyżej regulacjami dotyczącymi ustalania opłaty adiacenkiej. Na marginesie należy tylko zauważyć, że dołączona do odwołania kopia "Porozumienie" jest tak sporządzona, że nie wynika z niej rok jej zawarcia, zaś z wcześniejszego pisma skarżącego wynika, że porozumienie to skarżący zawarł we wrześniu 2020 r., a zatem po dniu na który dokonano wyceny nieruchomości ([...] luty 2018 r.). Zaznaczenia natomiast wymaga, że ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu odwoławczym skarżący, oprócz powoływania się na okoliczność wcześniejszego ustalenia ceny za nieruchomość, nie przedłożył organom żadnych aktów notarialnych. Akty te dołączył dopiero do skargi, zatem nie mogły być one oceniane przez organy prowadzące kontrolowane postępowanie.

Oceny przedłożonych wraz ze skargą dokumentów dokonał natomiast Sąd, stwierdzając, że nie mają one żadnego znaczenia w niniejsze sprawie, ani wpływu na kwestię wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, określaną przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Z aktu notarialnego z dnia [...] października 2017 r. (jedynego sporządzonego przed datą [...] luty 2018 r.) wynika, że strony umowy przedwstępnej (skarżący jako sprzedający) zobowiązują się do zwarcia umowy sprzedaż pod warunkiem zawieszającym, że do dnia upływu terminu do zawarcia umowy przyrzeczonej, nieruchomość gruntowa nr [...] zostanie podzielona na działki w sposób umożliwiający zawarcie przyrzeczonej umowy sprzedaży. Do zawartej umowy załączony został wstępny projekt podziału ww. nieruchomości, pokrywający się z dokonanym później, tj. [...] lutego 2018 r., podziałem. Zawarcie warunku zawieszającego w umowie przedwstępnej z [...] października 2017 r., tj. przed formalnym zakończeniem postępowania podziałowego, i ustalenie w niej ceny [...] zł za m˛ oznacza, że cena ta dotyczyła nieruchomości podzielonej już na działki, a nie nieruchomości przed jej podziałem. Warunkiem zawarcia umowy przyrzeczonej z ceną [...] zł za m˛ było bowiem dokonanie podziału nieruchomości zgodnie ze wstępnym projektem podziału. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że wartość nieruchomości w wyniku jej podziału nie wzrosła, bowiem z tego aktu notarialnego wynika jedynie, że ustalona w nim kwota dotyczy nieruchomości już podzielonej. Skarżącemu zależało na sprzedaży nieruchomości gruntowej za określoną cenę, a nabywca chciał mieć pewność, że zostanie przeprowadzony podział nieruchomości. Pozostałe przedstawione Sądowi umowy dotyczące sprzedaży działek nr [...] i [...] (w tym kolejna umowa przedwstępna) zostały zawarte po dokonaniu podziału nieruchomości (kwiecień 2018 r. i kwiecień 2019 r.) zatem nie mają one żadnego znaczenia przy ustalaniu wartości nieruchomości na dzień [...] lutego 2018 r. (wydanie decyzji podziałowej, która stała się ostateczna). Ponownie podkreślenia wymaga, że to za jaką cenę właściciel zbywa uzyskane w wyniku podziału działki nie ma żadnego znaczeniu przy ustalaniu wartości nieruchomości w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej. Ponadto przypomnieć należy, że w operacie szacunkowym biegła zaznaczyła, że przy działkach przeznaczonych na budownictwo wielomieszkaniowe pojawiają się ceny spekulacyjne, które biegła odrzuciła. Gdyby jednak je przyjęła, wartość nieruchomości wskutek podziału wzrosłaby znacznie bardziej, a tym samym wzrosłaby ustalona skarżącemu opłata. Podsumowując, należy stwierdzić, że przedłożone przez skarżącego umowy są jedynie dowodem na to, iż zawierające je strony uzgodniły szczególne warunki sprzedaży nieruchomości, a nie, że cena m˛ po podziale nie wzrosła. Tym samym przedłożone dokumenty nie mogły stanowić podstawy do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Przyznać natomiast należy rację skarżącemu, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego zastrzeżeń i przedłożonego pisemnego porozumienia. Zdaniem Sądu, brak wyjaśnienia tej kwestii nie ma jednak istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, w sytuacji gdy operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Należy też zauważyć, że do zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń skarżącego odniosła się sporządzająca operat szacunkowy biegła w piśmie z [...] listopada 2020 r., wyjaśniając, że analiza cen transkacyjnych aktów notarialnych w okresie 2015-2018 nie potwierdziła wartości gruntów w kwotach [...]zł za m˛. Ponadto, jak słusznie wskazało SKO, skarżący zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, wartość nieruchomości, co z kolei uzasadniałoby zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił, to nie było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej. Nie można natomiast od organów wymagać, aby kwestionowały sporządzony w sprawie operat i występowały w tej kwestii do organizacji zawodowej rzeczoznawców, czy zlecały ponowną opinię innemu biegłemu, skoro operat, którym dysponowały nie budził ich zastrzeżeń.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organy dokonały oceny operatu szacunkowego jako dowodu z uwzględnieniem przepisów postępowania, art. 7, art.8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dowód ten nie budzi również zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza prawa materialnego ani wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.