Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1732/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1321/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2020 r. znak DON.7100.63.2020.KKL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SAWa 1321/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru (zwanego dalej: GINB) z dnia 13 maja 2020 r. znak DON.7100.63.2020.KKL. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 4 lutego 2020 r. znak: WOP.771.1.1.2020.MW, odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 7 czerwca 2016 r. znak: WOP.7721.66.2016.TN,, którą to WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Łomży (zwanego dalej: PINB) z 7 kwietnia 2016 r., znak: PINB.7355.9.6.2015, nakazującą skarżącemu rozbiórkę wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej nadbudowanej części drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem przylegającym do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. od strony działek sąsiednich [...] i [...].

W skardze kasacynej A.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, tj. nowych okoliczności stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegających na:

- ujawnienia nowych warunków dotyczących kwalifikacji prawnej inwestycji, których wcześniejszy brak powodował niewykonalność postanowienia PINB do wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia dokumentów legalizacyjnych;

- ujawnienia cech i warunków konstrukcji wykonanej nadbudowy, co spowodowało obiektywny brak możliwości wykonania prac rozbiórkowych bez jednoczesnego naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej, a także wysokie prawdopodobieństwo odpowiedzialności odszkodowawczej za uszkodzenie elementów parterowego budynku na sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...];

2) art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione rozszerzenie zakresu związania prawomocnymi orzeczeniami sądowymi zapadłymi w sprawie w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki, podczas gdy ujawnione okoliczności, które nie były znane wcześniej wyłączają z zasady związanie orzeczeniami sądów administracyjnych;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja obarczona była naruszeniem prawa w stopniu istotnym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie ocenił kwestię kwalifikacji prawnej dokonanej nadbudowy. Garaż, nad którym wykonana została nadbudowa, przylegający do budynku mieszkalnego, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Jest elementem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego jedno pomieszczenie posiada funkcję garażową. Nie jest to jednak odrębny garaż rozumiany jako obiekt budowlany, lecz element funkcjonalny budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wskazywano we wniosku inwestor nie był w stanie spełnić obowiązków opisanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż dotyczyły one samowolnej nadbudowy garażu, która w rzeczywistości nie występuje. Dotyczyły w istocie samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego nad pomieszczeniem o funkcji garażowej. Okoliczność tę niebraną w ogóle pod uwagę w toku postępowania administracyjnego potwierdziło orzeczenie techniczne z dnia 30 sierpnia 2019 r. Dowód z tego dokumentu co prawda nie istniał w dacie prowadzenia postępowania, niemniej jednak okoliczności faktyczne i prawne, które ten dokument potwierdza z całą pewnością istniały i miały charakter istotny dla tego postępowania. Obowiązek sformułowany w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego był bowiem niewykonalny — odnosił się do stanu faktycznego, który nie zaistniał. Nie można zgodzić się z Sądem w kwestii oceny powiązania elementów konstrukcyjnych wykonanej nadbudowy z elementami budynku istniejącego. Z dowodów dołączonych do wniosku wynika niezbicie, że część nadbudowana powiązana jest z istniejącym budynkiem mieszkalnym poprzez wieniec żelbetowy oraz płatwie więźby dachowej, które są zakotwione (wpuszczone) w ścianie zewnętrznej. Techniczna specyfikacja wykonanych robót budowlanych nie była przedmiotem wiedzy i oceny w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki, a zatem organy nadzoru budowlanego a za nimi sądy administracyjne obu instancji nie były w stanie rozważyć kwestii fizycznej dopuszczalności i możliwości przeprowadzenia oraz wykonanie czynności rozbiórkowych.

Wbrew twierdzeniom sądu przy wykonywaniu nakazu rozbiórki nie chodzi wyłącznie o konieczność zachowania szczególnej uwagi przy wykonywaniu prac rozbiórkowych, ale o realną groźbę naruszenia własności sąsiedniej nieruchomości poprzez uszkodzenie budynku parterowego i stojącego na działce nr ewid. [...]. Nie da się wykonać prac rozbiórkowych bez negatywnego wpływu na sąsiednią nieruchomość.

Skarżący kasacyjnie nie podziela wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących zakresu związania orzeczeniami sądów administracyjnych zapadły w niniejszej sprawie w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki. Dowody przedstawione do wniosku o wznowienie postępowania ujawniły nowe okoliczności stanu faktycznego, które nie były znane zarówno organom administracyjny orzekającym w sprawie, jak i sądom administracyjnym, których wyroki zostały przywołane w treści zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zasadnie przyjął, że okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie był znane organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję (wyroki NSA z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1344/20, LEX nr 3568447 i z 24 lutego 2022 r., II OSK 626/19, LEX nr 3360913).

Wnosząc o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie powołał się na ekspertyzę techniczną z 30 sierpnia 2019 r. autorstwa mgr. inż. M.T., która dowodzić miała, że na nieruchomości występuje jeden budynek mieszkalny jednorodzinny oraz na ekspertyzę techniczną wykonaną 2 grudnia 2019 r. przez mgr. inż. arch. J.P., wskazującą na to, że część nadbudowana powiązana jest z istniejącym budynkiem mieszkalnym poprzez wieniec żelbetowy oraz płatwie więźby dachowej, które są zakotwione w ścianie zewnętrznej. Przy czym za wznowieniem postępowania przemawiać ma w ocenie skarżącego nie sam fakt pozyskania ekspertyz, co okoliczności z nich wynikające. Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż ekspertyzy wykonane zostały po wydaniu decyzji, lecz dowodzić mają okoliczności istniejących w dniu jej wydania.

Trafnie Sąd I instancji ocenił, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie ekspertyzy nie przedstawiają istotnych dla sprawy i nowych okoliczności faktycznych, w rozumieniu w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazana w opinii z 2 grudnia 2019 r. okoliczność konstrukcyjnego powiązania objętej rozbiórką nadbudowy z istniejącym budynkiem mieszkalnym, nie jest okolicznością nieznaną w postępowaniu, bowiem została udokumentowana w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto co trafnie zaznaczył Sąd I instancji okoliczność ta nie może zostać uznana za istotną, bowiem nie wpływa na możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki. Braku takiej możliwości nie stwierdza autor ekspertyzy, wskazując jedynie na konieczność zachowania ostrożności poprzez zabezpieczenie m.in. parterowego budynku na sąsiedniej działce.

Podobnie należy ocenić okoliczności wskazane w ekspertyzie 9 grudzień 2019 r. tj. powołaną w niej okoliczność, że objęta postępowaniem nadbudowa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (a nie garażu). W toku postępowania zwykłego ustalono bowiem, że dokonano nadbudowy drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem, przylegającej z jednej strony do istniejącego budynku mieszkalnego. Ponadto bez znaczenia dla zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest to, czy nadbudowy dokonano w ramach budynku mieszkalnego czy nad istniejącym budynkiem garażowym.

W sprawie nie doszło zatem do ujawnienia nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, bowiem był one znane organowi w toku postępowania zwykłego, a ponadto nie są one istotne dla sprawy, bowiem nie wpływają bezpośrednio na treść orzeczenia.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 170 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że co do zasady dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże w tym wznowionym postępowaniu muszą być respektowane zasady wynikające z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Prawidłowo więc Sąd I instancji powołał się na przepis art. 170 p.p.s.a., który przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się w istocie dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (B. Adamiak, J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 2006, s. 634; Wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 1200/16, LEX nr 2522247). Decyzja WINB z 7 czerwca 2016 r., została skontrolowana przez WSA, a skarga kasacyjna od wyroku tego Sądu z 24 listopada 2026 r. sygn. akt II SA/Bk 486/16 została oddalona wyrokiem NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 466/17. Co istotnym z punktu widzenia okoliczności powołanych przez skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny analizował kwestię związaną wykonalnością decyzji w związku z powiązaniem - objętej nakazem rozbiórki - nadbudowy z istniejącym budynkiem mieszkalnym, uznając, że nie wykazano aby przedmiotowa nadbudowa została w taki sposób powiązana z istniejącym budynkiem aby niemożliwym było jej wydzielenie do rozbiórki w sposób, który nie zagraża legalnie istniejącej części budynku. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie o integralności nadbudowy z budynkiem i ścisłego powiązania nadbudowy z istniejącym budynkiem. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w kontekście prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie nie wypełniają podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji. Skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.