Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 459/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ciechocin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 885/14 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ciechocin z dnia 30 kwietnia 2003 r. nr VII/33/2003 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 885/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ciechocin z 30 kwietnia 2003 r. nr VII/33/2003 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w pozycji dotyczącej numeru drogi 110425C Małszyce-gr.gm.-Kolankowo.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rada Gminy w Ciechocinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu Golubsko-Dobrzyńskiego, podjęła uchwałę nr VII/33/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Gminy w Ciechocinie z dnia 30 kwietnia 2003 r. w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ciechocin w sprawie zaliczenia kategorii dróg w części obejmującej wiersz 25 dotyczącej drogi numer 11 04 25C Małszyce-gr.gm-Kolankowo, figurującej w załączniku do uchwały zatytułowanym "Wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych".

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten upoważnia radę gminy do zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Skarżący zwrócił uwagę, że w załączniku do uchwały zatytułowanym "Wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych" została wpisana między innymi droga oznaczona Nr 11 04 25C o przebiegu "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo", o długości 2450 metrów. Brak jest dokumentów w tym dokumentów graficznych, na podstawie których można by ustalić faktyczny przebieg przedmiotowego odcinka drogi. Droga ta znajduje się na nieruchomości – dz. ewid. nr 89 o pow. 1.61 ha przy czym nie ma ona założonej księgi wieczystej, nie został ujawniony właściciel nieruchomości a jej posiadaczem jest Gmina Ciechocin.

Skarżący wskazał, że Rada Gminy Ciechocin w toku postępowania nadzorczego prowadzanego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w odniesieniu do wskazanej nieruchomości w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. znak RK0.0004.19.2013 wyjaśniła, że na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), toczy się postępowanie o stwierdzenie przejścia jej własności z mocy prawa na rzecz Gminy Ciechocin. Ponadto podkreślono, że zaliczenie wymienionej drogi do kategorii dróg publicznych nastąpiło uchwałą Nr XX/146/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego, przy czym w przedmiotowej uchwale Nr VII/33/2003 Rady Gminy Ciechocin z dnia 30 kwietnia 2003 r., zmieniono nazwę jej przebiegu z "Lelitkowo-Małszyce" na "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo", podkreślając, że dotyczy to tej samej drogi. Jako dowód przedstawiona została kserokopia mapy zawierającej legendę oraz ręcznie naniesione cyfry i liczby, załącznik graficzny do protokołu z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy Ciechocin z dnia 31 marca 2003 r. spisanego na okoliczność wizji lokalnej dróg gminnych w miejscowościach: Nowa Wieś, Rudaw, Piotrkowo, Świętosław, Morgowo. Na kserokopii mapy brak jest podpisu oraz wzmianki, iż stanowi ona załącznik graficzny do protokołu z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa.

W znajdującej się w aktach poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii uchwały Nr XX/146/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego w jej załączniku na stronie 12 nie figuruje droga oznaczona Nr 11 04 25C o przebiegu "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo". Jest natomiast wpisana droga Nr 44070016 o nazwie jej odcinka "Lelitkowo-Małszyce". Wymieniona uchwała nie zawiera załącznika graficznego. Została ona ogłoszona bez załącznika w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego z 1987 r. Nr 5, poz. 88.

W świetle opisanego stanu faktycznego, w ocenie skarżącego, nasuwa się wniosek, że w uchwale Nr XX/146/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego do dróg gminnych w Gminie Ciechocin nie została wpisana droga, która miałaby nazwę odcinka w brzmieniu "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo", objętego uchwałą. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i jako dokument urzędowy objęty domniemaniem prawdziwości zawartych w nim wpisów do czasu skutecznego obalenia tego domniemania wiąże wszystkie organy i osoby. W aktualnym stanie domniemania tego, w ocenie skarżącego, nie obala zamieszczone w powołanym wyżej piśmie Rady Gminy Ciechocin z dnia 29 lipca 2013 r. zapewnienie, że w przytaczanych uchwałach nazwy przebiegu dróg "Lelitkowo-Małszyce" i "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo", dotyczą to tej samej drogi, tj. aktualnie Nr 11 04 25C o przebiegu Małszyce-Kolankowo. na dz. ewid. Nr 89. Domniemania tego nie obala też protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy Ciechocin z 31 marca 2003 r. gdyż jego zakres przedmiotowy nie dotyczy procedury zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych. W tych warunkach skarżący twierdzi, że zaliczenie w uchwale Nr VII/33/2003 Rady Gminy Ciechocin z dnia 30 kwietnia 2003 r. drogi na odcinku "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo" do kategorii dróg gminnych nastąpiło sprzecznie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), skoro nie sposób ustalić jej przebiegu w oparciu o istniejące dokumenty oraz wobec jej braku w uchwale Nr XX/146/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego do dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Toruńskiego z 1987 r. Nr 5, poz. 88.), co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Nr VII/33/2003 Rady Gminy Ciechocin.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie jej w całości. Rada Gminy odpierając zarzuty wskazała, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr 89 o powierzchni 1.6100 ha położona w obrębie ewidencyjnym Małszyce nie posiada założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. W chwili obecnej według danych z ewidencji gruntów i budynków właściciel nieruchomości pozostaje nieustalony, zaś władającym na zasadach samoistnego posiadania jest Gmina Ciechocin. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Golubiu-Dobrzyniu wynika, iż według stanu na dzień 4 września 1965 r. podmiotem władającym przedmiotową działką było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Z tych ustaleń wynika, iż przez cały czas droga miała charakter publiczny i nie stanowiła własności prywatnej, zmieniał się jedynie podmiot publiczny nią władający reprezentujący Skarb Państwa. Mimo zachodzących w państwie zmian ustrojowych zmianie ulegały kompetencje organów administracji publicznej, co powodowało zmianę zarządcy drogi, jednak zawsze był nim podmiot publiczny. W jego imieniu działały państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które w obrocie cywilnoprawnym działały wyłącznie na rzecz i w imieniu Skarbu Państwa lub gminy.

Wskazano, że w celu uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości Gmina Ciechocin wystąpiła do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o potwierdzenie nabycia na własność drogi, które nastąpiło na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Gminy, wszystkie ustawowe przesłanki nabycia na własność ww. nieruchomości zostały spełnione, gdyż działka znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r., ponadto nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i nie była ona własnością Skarbu Państwa ani odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wskazano, że droga publiczna – gminna nr 11 04 25C Małszyce-gr.gm.-Kolankowo została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych Uchwałą nr XX/146/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego, a następnie uchwałą nr VII/33/2003 Rady Gminy Ciechocin z dnia 30 kwietnia 2003 r. oraz uchwałą nr 57/611/2003 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 października 2003 r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii dróg gminnych nowych numerów. Uchwała zawierała wykaz poszczególnych dróg bez załącznika graficznego. Jak już wyjaśniano, w uchwale zmieniona została nazwa drogi z "Lelitowo-Małszyce" na "Małszyce-gr.gm.-Kolankowo". Jednakże jest to ta sama droga o identycznym przebiegu. Wprawdzie znajdujący się w aktach sprawy protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy Ciechocin z dnia 31 marca 2003 r. nie dotyczy procedury zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych, jednakże stanowi ważny dowód w postępowaniu wskazujący na fakt, iż strona od lat traktuje ww. drogę jak drogę gminną (na mapie oznaczona nr 25). Na podstawie protokołu możliwe jest również ustalenie przebiegu spornej drogi. Wskazuje na to sposób, w jaki ją oznaczono na mapie. Również geograficzne usytuowanie drogi łączącej Małszyce z miejscowościami Lelitowo i Kolankowo utwierdza w przekonaniu, że chodzi o jedną i tę samą drogę.

Wskazano, że przedmiotowy protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy Ciechocin z dnia 31 marca 2003 r. wraz z załącznikiem graficznym należy traktować jako dokument urzędowy, co wiąże się z donośnymi skutkami prawnymi, bowiem zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a.: "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". W doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (T. Ereciński, w: Komentarz do k.p.c., 1999, s. 457). Co więcej, domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego wyłącza potrzebę przeprowadzenia dowodu, że dokument pochodzi od wskazanego w nim organu państwowego (T. Ereciński, w: Komentarz do k.p.c., 1999, s. 558). Wprawdzie gminna komisja nie jest ściśle organem, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie, lecz znajdzie on mimo wszystko zastosowanie, o czym stanowi § 2 art. 76 k.p.a. Zdaniem Gminy, przedstawiony rys historyczny drogi oraz przedłożone dokumenty, w tym ww. uchwały poszczególnych organów, a także protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy Ciechocin z dnia 31 marca 2003 r. i dołączona do niego mapa, są wystarczającymi dowodami (zwłaszcza wobec braku dowodów przeciwnych) na poparcie twierdzeń formułowanych przez Gminę Ciechocin.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zasady i procedurę postępowania w sprawach zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych gminnych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów Sąd stwierdził, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W sprawie bezspornym jest, że działka nr 89, w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi z powyższą nieruchomością do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy.

Przedmiotem sporu jest zaliczenie drogi ujętej w wykazie dróg załącznika do uchwały o przebiegu Małszyce-gr.gm.-Kolankowo dł. 2450 m ma nr 11 04 25C do kategorii dróg gminnych. Sąd kontrolując zaskarżony akt stwierdził, że z załącznika do uchwały zawierającego wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych wynika, że kwestionowana przez stronę skarżącą droga jest ujęta w wykazie.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały nie kwestionuje faktu, że z mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ciechocin wynika, że istnieje droga na odcinku Małszyce-Kolankowo, jak również droga Małszyce-Lelitowo. W wykazie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały również ujęto drogę nr 11 04 49C Małszyce od dr. pow. 44224-do gr. gm. Lelitowo.

Sąd nie kwestionuje również tego, że wypisy z rejestru gruntów dotyczące działki nr 89, na której znajduje się sporna droga, potwierdzają że działka ta stanowiła i stanowi jako grunt drogę. Taki jest obecnie zapis w wypisie z rejestru gruntów z 4 lipca 2012 r., tak było i wcześniej czego dowodem jest wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu na dzień 4 września 1965 r., gdzie jako rodzaj gruntu dla działki nr 89 o pow. 1.6100 ha wskazano dr. – czyli drogi.

Fakt istnienia drogi na odcinku Małszyce-Kolankowo potwierdza mapa stanowiąca załącznik do protokołu z dnia 31 marca 2003 r. Droga nr 25, zgodnie z legendą, zaznaczona jest jako droga gminna, która przez dr. 8 łączy się z drugą drogą częściowo gminną, a częściowo stanowiącą tereny leśne. Porównując tą mapę z mapą ze studium bez trudu dostrzega się, że droga gm. 25 zlokalizowana jest na odcinku Małyszce–Kolankowo, a droga leśna łącząca się z drogą nr 8 na odcinku Małszyce–Lelitowo, co zgodne jest z zaliczeniem drogi nr 11 04 49C Małszyce od dr. pow. 44224-do gr.gm.-Lelitowo (ostatnia pozycja wykazu k-15 akt adm. I instancji).

Sąd dysponując dokumentami załączonymi do akt sprawy stwierdził, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały sporna droga nie stanowiła własności gminy. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów, gdzie wskazano – właściciel nieustalony. Jak wskazano w skardze, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872), postępowanie w przedmiocie przejścia spornej drogi na własność gminy z mocy prawa jest w toku. Oznacza to, że zaliczenie przedmiotowej drogi do dróg gminnych z uwagi na to, że nieuregulowany był jej stan prawny stanowiło przeszkodę do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z ust. 3 wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Bez znaczenia zatem jest, że uchwałą nr XX/146/87 z dnia 25 maja 1987 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z wypisu z rejestru gruntów wg stanu na 4 września 1965 r. wynika, że działka nr 89, na której jest droga, była we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowego Zespołu Dróg Lokalnych. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 lipca 2012 r. wynika, że właściciel jest nieustalony, działka jest bez księgi wieczystej. Gmina powinna zatem uregulować stan prawny w oparciu o art. 73, a dopiero później dokonać zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały.

Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tezie pierwszej wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 267/08 stwierdził, że: "W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Okoliczność, że część nieruchomości, w odniesieniu do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 175/07 wyrażając opinię w tezie drugiej, że: "Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych powinna być podejmowana wówczas, gdy droga gminna już istnieje, a więc wówczas, gdy nieruchomość, po której droga przebiega jest już własnością gminy".

Tak więc w orzecznictwie przyjmuje się, że do dróg gminnych nie może być zaliczona droga, która nie jest własnością gminy. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dosłownego brzmienia art. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Należy podkreślić, że z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w części Sąd oparł na przepisie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wójt Gminy Ciechocin wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z dnia 29 października 1998 r.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek uzasadniających zaliczenie drogi nr 110425C Małszyce-gr.gm-Kolankowo do kategorii dróg gminnych.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie

2) przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 383) nie jest zasadny.

W sprawie poza sporem jest, że na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prowadzone jest postępowanie w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości – stwierdzenia przejścia własności z mocy prawa nieruchomości – dz. ewid. nr 89 o pow. 1.61 ha na rzecz Gminy Ciechocin. Z prawidłowych i niezakwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Gmina nie ma stwierdzonego przejścia własności z mocy prawa ww. nieruchomości. Według art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte po drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. staja się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający spełnienie przesłanek nabycia z mocy prawa własności, lecz dopóki nie zostanie wydana jednostka nie może samodzielnie przesądzać kwestii własności. W sprawie zatem poza sporem jest, że Gmina Ciechocin nie ma stwierdzonego prawa własności nieruchomości, na której posadowiona jest droga – nr 11 04 25C Małyszce-gr.gm.-Kolankowo. W związku z tym wyłączona jest możliwość prawna zaliczenia do dróg gminnych, drogi, która nie jest własnością Gminy Ciechocin. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniająca sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. W wyroku z 28 maja 2009 r. I OSK 148/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "Skoro bowiem przepis mówi o zaliczeniu określonego podmiotu do pewnej kategorii, to jest oczywiste, że podmiot ten musi spełniać kryteria definiujące te kategorię. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim warunki uznania za drogę gminną.

Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika ogólna definicja drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (w art. 140 k.c. stanowi się, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Wszelkie wątpliwości rozwiewają zaś dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, mianowicie art. 2 ust. 1. z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2 tej ustawy, który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych'".

Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Ciechocin, a zatem po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego uchwała nr XX/146/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Toruniu z 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa toruńskiego, nie stanowiła o przesądzeniu własności nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.