Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1099/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 698/20 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2020 r. nr DON.7200.111.2019.BSI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B.W., Z.K. i B.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/20, oddalił skargę M.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 27 lutego 2020 r. znak: DON.7200.111.2019.BSI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podczas kontroli przeprowadzonej 5 sierpnia 2016 r. na terenie nieruchomości położonej przy ul. [,...] w W. ustalono, że znajduje się tam murowany budynek mieszkalny wielorodzinny o dwóch kondygnacjach nadziemnych i podpiwniczeniu. W budynku wydzielone są trzy samodzielne lokale mieszkalne. Ustalono również, że w ramach remontu dachu usunięto stare pokrycie, poszycie z desek i krokwie, wykonano nowe krokwie i drewniane łaty, do których zamontowano pokrycie dachu z blachy trapezowej niskoprofilowanej. Wymieniono również rynny i rury spustowe wraz z obróbkami blacharskimi. Pomiędzy krokwiami zamontowano dwa okna połaciowe. Ustalono, że wymianę konstrukcji dachu przeprowadzono w istniejących gabarytach na zasadzie odtworzenia stanu istniejącego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z 2 lutego 2017 r. nr IIOT/77/2017 odstąpił od nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 32 ze zm.) dalej: p.b. w sprawie wykonanych robót budowlanych na dachu budynku.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 24 marca 2017 r. nr 528/2017 utrzymał decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż wykonane roboty stanowiły remont, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt p.b. Z uwagi na obowiązek zgłoszenia robót budowlanych należało uruchomić tryb określony w przepisach art. 50-51 p.b. Niemniej na podstawie analizy przedłożonej oceny technicznej WINB stwierdził, iż wykonane roboty zgodne są z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) dalej: r.w.t. Ponadto roboty te miały charakter odtworzeniowy, a charakterystyczne parametry budynku nie uległy zmianie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WINB strona wskazała na istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa podkreślając jednocześnie, iż inwestor wykonanych robót nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dach jest współwłasnością wszystkich właścicieli lokali.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku GINB decyzją z 27 lutego 2020 r. znak: DON.7200.111.2019.BSI odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Organ wyjaśnił, że czynności dokonane w ramach przeprowadzonego postępowania oraz przedłożona przez inwestora ocena techniczna stanowiły podstawę do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 p.b. W ocenie GINB wykonane roboty budowlane stanowiły remont i nie wymagały pozwolenia na budowę. W zakresie argumentu skarżącego dot. braku dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie istnieją odmienne poglądy w kwestii konieczności badania przez organ, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. GINB podkreślił, że w sprawie nie powstała nowa część obiektu, a roboty budowlane stanowiły wyłącznie remont dachu. Ponadto kwestionowana decyzja nie wywołuje skutków gospodarczych lub społecznych.

Nie korzystając z prawa wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wniósł skargę na decyzję GINB zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w postaci wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PINB oraz WINB w sytuacji, gdy oczywistą nieprawdą jest to, że inwestor dokonał remontu przedmiotowego dachu jedynie w zakresie odtworzeniowym; 2) art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 p.b. w zakresie dotyczącym uzyskania przez inwestorkę pozwolenia na budowę "z racji na jej ingerencję w konstrukcję dachu"; 3) art. 7, art. 8 art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie organu "który nierówno traktuje strony postępowania". Skarżący wniósł o uchylenie decyzji GINB i stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił na wstępie, iż decyzja GINB została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia.

Sąd wojewódzki podzielił ocenę WINB, iż kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie Sąd powtórzył ustalenia pokontrolne i przytoczył, jakie roboty zostały wykonane przez inwestora oraz wskazał, że wymienione prace miały charakter remontowo-odtworzeniowy i nie wpłynęły na stan konstrukcji istniejącego obiektu oraz nie zagrażały bezpieczeństwu budynku i jego użytkowników, a wręcz przeciwnie, poprawiły jego trwałość i stan techniczny. Ponadto w świetle materiałów dowodowych za prawidłowe należało uznać zakwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego wykonanych robót, jako remontu. Z uwagi na fakt, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zauważył, że zarówno organ I jak i II instancji nie poczynił w tym zakresie ustaleń, niemniej GINB słusznie zauważył, że powyższe uchybienie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestowanych decyzji, bowiem jedna z linii orzeczniczych wskazuje, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. badać, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istnieje także pogląd odmienny od powyższego, jednak Sąd wojewódzki w Warszawie podzielił ocenę GINB, że rozbieżności te nie pozwalają zakwalifikować decyzji WINB, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując Sąd I instancji podniósł, że rację ma GINB, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do powstania nowej części obiektu, a do wykonania robót budowlanych stanowiących remont dachu. Ewentualny nakaz rozbiórki doprowadziłby do sytuacji, w której budynek pozbawiony byłby jednego z podstawowych elementów. Z kolei nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oznaczałby wykonanie konstrukcji dachowej w tym samym zakresie i wyglądzie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.N. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) art 156 § 1 pkt. 2 i 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jasno wynika, iż organy zmieniały w tej sprawie zdanie w zależności od tego kto był osobą zobowiązaną do zastosowania się do wydanej decyzji (patrz: decyzja Nr IIOT/182/2018 z dnia 16 kwietnia 2018 PINB dla m.st. Warszawy - uchylona decyzją nr 925/2018 z dnia 3 lipca 2018 WINB). Jak również pominięte zostały fakty podnoszone wielokrotnie przez skarżącego dotyczące zagrożeń spowodowanych tymi zmianami w konstrukcji budynku (patrz opinia biegłego z zakresu kominiarstwa) jak i okoliczności zgłoszenia możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na narażeniu na niebezpieczeństwo przez dokonującą zmiany - organom postępowania przygotowawczego (Sygn. akt: [...] Prokuratura [...] w Warszawie);

2) błędne zastosowanie art. 3 pkt 7a i 8 p.b. w zw. art. 29 ust. 2 pkt. 1 i art. 30 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż prace wykonane przez inwestora B.W. na dachu budynku przy ulicy [...] w W. miały charakter jedynie odtworzeniowy i jako takie zdaniem organów nie wymagały zgłoszenia i przedstawienia stosownych dokumentów w tym szkiców, planów, pozwolenia na przebudowę. Skarżący nie zgadzał się od samego początku z takim stanowiskiem organów które nawet wbrew przepisom Konstytucji RP art. 32 różnie w traktowały przypadek w zależności od osoby, która miałaby by być zobowiązana do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

3) art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 p.b. z uwagi na fakt, iż nie zastosowanie w/w przepisów o przebudowie czy obowiązku dokonania zgłoszenia jest o tyle bulwersujące, iż gołym okiem można zauważyć na przedstawionych w aktach sprawy dokumentach w postaci zdjęć zmiany konstrukcyjne w/w dachu polegające na podwyższeniu poddasza, likwidacji wyjścia na dach i zastąpienie go oknami które nie dają możliwości wyjścia w celach konserwacyjnych i kontrolnych przez kominiarza na dach do znajdującego się tam komina;

4) naruszenie przepisów art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) dalej: k.c. poprzez dokonanie przebudowy dachu bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, a więc w drodze decyzji przekraczającej zwykły zarząd. Zdaniem skarżącego również dalsze braki wykazane podczas wykonanej przebudowy przez Inwestora B.W. wskazują, że wbrew temu, co orzekł WSA w Warszawie decyzje, a co za tym idzie obecny stan prawny wywołują jednak niemożliwe do zaakceptowania skutki gospodarcze i społeczne z punktu widzenia praworządności. Przede wszystkim z uwagi na sanowanie w/w rozstrzygnięciami takich okoliczności jak doprowadzenie w wyniku przebudowy dachu do sytuacji w której skarżący odpowiadałby potencjalnie jako właściciel za szkody wywołane przebudową dachu i instalacji elektrycznej i gazowej bez wymaganych planów i pozwoleń oraz zgodnie z jedną z opinii znajdujących się również w aktach niniejszej sprawy za narażenie na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa pożaru z uwagi na bezpośrednią bliskość instalacji gazowej i elektrycznej. Ponadto skarżący wskazuje, iż zbagatelizowano w ocenie sytuacji również fakt zgłoszenie w organach prokuratury przez niego podejrzenia popełnienia przestępstwa z narażeniem na bezpośrednie niebezpieczeństwo mieszkańców w/w posesji przez inwestorkę tj. z czynu opisanego w art. 160 Kodeksu Karnego;

5) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący miał rzekomo nie wykazać w pismach kierowanym do Sądu konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jest to z założenia nieprawdziwe twierdzenie gdyż co do zasady skarżący wskazywał wielokrotnie na nie właściwość działania organów których rozstrzygnięcia kolejno skarżył wskazując, że kierują się one oportunistycznym sposobem załatwienia sprawy a nie zasadami wynikającymi z Kodeksu Postępowania Administracyjnego polegającymi na równym traktowaniu uczestników postępowania oraz działaniem mającym wzbudzić zaufanie do organu wydającego przedmiotowe decyzje;

6) art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela, gdyż dla organów nie miały jak dotąd znaczenie fakty, że współwłaściciele którzy właśnie swoim działaniem doprowadzili do wystąpienia nieprawidłowości budowlanych badanych przez organy jak dotąd nie ponoszą żadnej odpowiedzialności ani administracyjnej ani karnej a nawet egzekucyjnej mimo istnienia tytułów wykonawczych zobowiązujących wszystkich do wypełnienia obowiązków wynikających z postanowień np: PINB dla m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr IIOT/207/2018;

7) skarżący zwracał uwagę Sądu, iż stoi to również w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP art. 32- w którego treści jasno czytamy, że wszyscy powinniśmy być równi wobec prawa;

8) art. 8 czy art. 10 k.p.a. gdyż w obecnej sytuacji w znaczny sposób ograniczony został dostęp do dokumentów toczącego się postępowania dlatego też tym bardziej organy powinny zmierzać do jak najrozsądniejszego załatwiania spraw a nie powinny mnożyć je w nieskończoność.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji GINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniosła o jej oddalenie w całości.

W kolejnych pismach kierowanych do Sądu skarżący oraz inwestorka zawarli swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 24 marca 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 3 pkt 7a p.b. i art. 8 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 p.b. poprzez wadliwe przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowiły remont, a nie przebudowę oraz nie wymagały zgłoszenia, jak również zgody współwłaściciela budynku, w konsekwencji doprowadziły do wadliwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Należy przy tym zauważyć, że skarżący kasacyjnie w ramach postępowania nieważnościowego zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego nie wiążąc jednocześnie ich naruszenia z przesłanką rażącego naruszenia prawa i nie powołując w tym zakresie w podstawie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji przypomnieć należy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko i wyłącznie w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Zatem odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Należy również zauważyć, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa, co wyżej wykazano, można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował stanowisko organu nadzoru budowlanego, że wykonane w budynku roboty budowlane mieszczą się w pojęciu remontu, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.). Remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Jak wynika z akt administracyjnych sporne roboty budowlane polegały na wymianie zużytych elementów konstrukcyjnych i zastąpieniu ich nowymi, zachowując przy tym przekrój, rozstaw oraz miejsce podparcia. Po wykonaniu tych prac budynek zachował gabaryty, wygląd i formę obiektu jak przed jego remontem, wobec czego nie uległy także zmianie charakterystyczne parametry obiektu. Zamontowanie w dachu okien połaciowych także nie miało wpływu na charakterystyczne parametry tego obiektu.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że wykonane roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2a p.b.) stąd organy zasadnie wdrożyły tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 p.b. a jednocześnie wobec nie stwierdzenia istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. odstąpiły od nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji skoro w ogóle nie doszło do naruszenia przez organy wskazanych powyżej przepisów, to tym samym brak było podstaw do ich kwestionowania w ramach postępowania nieważnościowego.

Nie doszło również do naruszenia przepisów art. 199 k.c. i art. 160 k.k. ponieważ nie miały one w sprawie zastosowania i nie były przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku przez Sąd Wojewódzki. Natomiast odnosząc się do kwestii braku zgody współwłaściciela budynku na wykonane roboty budowlane trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że istnie rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych czy w ramach postępowania naprawczego organy są zobowiązane do weryfikowania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość przyjęcia, że brak takiej zgody stanowi o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jak już wyżej wskazano nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1040/21, LEX nr 3691788).

Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, zwłaszcza, że uzasadnienie skargi nie zawiera w tym względzie żadnego rozwinięcia. Należy zauważyć, że wskazany przepis zawiera przesłanki stanowiące podstawę nieważności decyzji i tak pkt 2 gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 6 k.p.a. gdy jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą. Natomiast nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bez powiązania z konkretnymi przepisami, które miałyby zostać naruszone. Należy przypomnieć, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest także uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza nadto samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Tym wymogom powyższy zarzut skargi nie czyni zadość.

Wadliwie zostały także sformułowane pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 10 k.p.a. Prawidłowa konstrukcja tego zarzutu kasacyjnego, uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami postępowania, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, z tym zastrzeżeniem, że winna również odnosić się do jednej z przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. mając na uwadze tryb prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Należy zauważyć, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale tylko w trybie zwykłym. Ocena charakteru tego naruszenia w kategoriach nieważności decyzji należy jednak do materialnoprawnego aspektu sprawy, wykraczającego poza zakres tego zarzutu, który ma charakter procesowy. W świetle powyższego zarzuty te należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Niezrozumiały jest także zarzut kasacyjny naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy przepis ten nie był w sprawie stosowany. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zastosowanie do decyzji administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdza lub tworzy po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego wniosku nie składał, stąd też Sąd Wojewódzki nie zajmował w tym zakresie stanowiska, które podlegałoby ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.