Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 438/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 841/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia[...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 841/20 uwzględnił skargę A. M. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] października 2020 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budynkami gospodarczo-technicznymi i/lub garażowymi oraz urządzeniami budowlanymi i przebudową istniejącego zjazdu, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] i fragmencie działki drogowej o nr [...] obrębie [...].

Sąd I instancji uznał, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp). Jest to istotne uchybienie, które ma wpływ na wynik sprawy. Ponadto zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia przez organy administracji obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji, dlaczego część warunków zabudowy, o które skarżący wnosił nie zostały uwzględnione. Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4, § 8, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Organ II instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymując w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wskazanymi wyżej wadami.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp;

b) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedstawienie obszaru analizowanego na mapie nieposiadającej informacji świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani informacji o jej skali stanowi uchybienie skutkujące uchyleniem decyzji administracyjnych organów obu instancji w sytuacji, gdy z przepisów nie wynika, aby pieczęć miała stanowić niezbędny warunek formalny mapy, zwłaszcza przesądzający o jej autentyczności czy wiarygodności, jako dokumentu mogącego stanowić podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym;

c) art. 61 ust. 6 i ust. 7 upzp polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy te mogą być naruszone w sytuacji, gdy są to normy o charakterze odsyłającym do aktów wykonawczych, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaniechał wskazania, które to przepisy i jakich aktów wykonawczych miałyby zostać naruszone,

d) art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 oraz § 8 rozporządzenia;

2) przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. i M. M. wnieśli o odrzucenie względnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

4.3. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące kwestii załączników graficznych do decyzji i analizy, jednakże z uwagi na inne uchybienia zaskarżonej decyzji, nie miało to wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.

4..4 Zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej na niewłaściwe rozumienie przez Sąd I instancji, tak z punktu widzenia szeroko rozumianego prawa geodezyjnego jak i § 9 rozporządzenia, funkcji jaką pełni kopia mapy zasadniczej. Kopia mapy zasadniczej (względnie mapy ewidencyjnej) jest załączana do wniosku o wydanie decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego na takiej mapie jak i granic inwestycji – część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie jest w ogóle opracowywana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych i nie przybiera formy operatu technicznego, który jest przyjmowany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kluczowe znaczenie ma zatem okoliczność dołączenia właściwej mapy do wniosku. W aktach niniejszej sprawy taka mapa się znajduje i została sporządzona w skali 1:1000. W trakcie postępowania dopuszczalna jest natomiast transformacja tej mapy, zwłaszcza jej zmniejszenie w celu uczynienia z niej załącznika do decyzji. Prawidłowość części graficznej decyzji nie opiera się jednak na tym, czy jest tam podana skala, czy określona pieczątka, ale czy właściwie określono obszar analizy i wzięto pod uwagę wszystkie budynki ujawnione na mapie zasadniczej. Co istotne, części graficzne decyzji i analizy pozwalały bez żadnych wątpliwości zidentyfikować lokalizację obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy. Zaprezentowane przez Sąd I instancji formalistyczne podejście do załącznika graficznego, w szczególności w zakresie pieczęci i skali nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.

4.5. Niezasadne są jednak zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wytknięcia przez Sąd I instancji niedostatecznego wyjaśnienia przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji, dlaczego część warunków zabudowy, o które skarżący wnosił nie zostały uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa przez organy. Dotyczy to wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku wielorodzinnego oraz wysokości głównych kalenic dachowych dla budynku wielorodzinnego. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma ta okoliczność, że organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalił korzystniejsze parametry dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie grupowej, w tym bliźniaczej w oparciu o analogiczne dane z obszaru analizy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr ewid. [...] – od 0,31 do 0,51; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu): dla budynków jednorodzinnych od 6,3 do 10,5 m, wysokości głównych kalenic dachowych od 2,5 m do 4,0 m, kierunek głównych kalenic dachowych – równoległy lub prostopadły do frontu działki). Niedopuszczalne jest całkowicie dowolne modyfikowanie wskaźników w zależności od tego czy wniosek o decyzję dotyczy zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, tak zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak i jednorodzinna stanowią tożsamą funkcję w ramach badania zasady kontynuacji. W zaskarżonych decyzjach w ogóle nie wyjaśniono, dlaczego organ w oparciu o te same dane z obszaru analizy dopuszcza wybudowanie zespołu budynków jednorodzinnych o większej kubaturze aniżeli budynku wielorodzinnego. Skoro bowiem skarżący wnosił o ustalenie analogicznych parametrów jak w decyzji z [...] grudnia 2019 r., to obowiązkiem organu było właściwie i przekonująco uzasadnić dlaczego inaczej rozumie pojęcie ładu przestrzennego dla tego samego obszaru.

4.6. Wbrew natomiast twierdzeniom Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw uwzględnienia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione.

4.7. Natomiast naruszenie art. 1 § 2 Pusa, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyroki NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, z 22 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1222/21). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca.

4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa