Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 405/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134, art. 135, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 16, art. 28, art. 61a, art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. art. 145b § 1, art. 148, art. 149, art. 150
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr KO.482.2.2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r., nr KO.482.2.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Żelechlinek z 19 grudnia 2022 r., nr RGK.7230.17.2022 o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r., nr RGK.7320.17.2022 o wyrażeniu F. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zgody na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w drogach publicznych oznaczonych numerami ewid. działek 255 w miejscowości T. i 135 w miejscowości B. na terenie Gminy Ż.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 14 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Żelechlinek na podstawie art. 39 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645), po rozpatrzeniu wniosku spółki F., wyraził zgodę na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w drogach publicznych oznaczonych numerami ewid. działek 255 w miejscowości T. i 135 w miejscowości B., Gmina Ż.

17 listopada 2022 r. T.T., wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną decyzją.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że przebieg drogi oznaczonej numerem ewid. działki 255 w miejscowości T. jest w rzeczywistości inny niż na mapie z zasobów geodezyjno-kartograficznych Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim. Przebieg rzeczywisty drogi jest również zaznaczony na mapie i widać, że znacząco odbiega od tego określonego na mapie, jako działka nr 255 na odcinku przylegającym do działek 215 oraz 454. Gmina wie o rozbieżnościach, ponieważ skarżący rozmawiał o tym na spotkaniu 14 października 2022 r. Tym samym część terenu oznaczonego jako działka 255 (zwłaszcza na wysokości słupa telekomunikacyjnego) nie jest użytkowana przez Gminę Żelechlinek jako droga (gęste zalesienie oraz słup, który zgodnie z mapą znajduje się prawie w osi działki). Jednakże Wójt Gminy Żelechlinek wydał decyzję zezwalając na dysponowanie terenem, którego nie używa zgodnie z przeznaczeniem. Skarżący nie został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu, podczas gdy przebieg drogi (na wysokości słupa telekomunikacyjnego) jest w całości w działce 454, której jest właścicielem. O wydanej decyzji skarżący dowiedział się 26 października 2022 r. w związku z kontrolą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniosku T.T., Wójt Gminy Żelechlinek postanowieniem z 19 grudnia 2022 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r., wyrażającą spółce F. zgodę na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w drogach publicznych oznaczonych numerami ewid. działek 255 w miejscowości T. i 135 w miejscowości B., Gmina Ż.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot niebędący stroną w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r. Z tego względu, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 147 oraz art. 148 k.p.a., należało odmówić wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją. W sprawie została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim nr 148/2022 z 13 grudnia 2022 r. będąca wynikiem postępowania wyjaśniającego w sprawie legalności budowy sieci światłowodowej zlokalizowanej na działkach o nr ewid. 215, 255, 454 w miejscowości T., Gmina Ż. nakładająca na inwestora spółkę F. obowiązek doprowadzenia podziemnej światłowodowej linii kablowej do stanu zgodnego z przepisami poprzez zdemontowanie światłowodowej linii kablowej wykonanej na terenie działki o nr ewid. 454, obręb T., Gmina Ż., wykonanie światłowodowej linii kablowej w granicach ewidencyjnych działki drogowej o nr ewid. 255, obręb T, Gmina Ż, w terminie do 30 kwietnia 2023 r.

W zażaleniu na to postanowienie T.T zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia, że zaskarżona "decyzja" została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku z 17 listopada 2022 r. o wznowienie postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez tę samą osobę co decyzja, co narusza Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że zarówno w sprawie budowy linii światłowodowej przechodzącej przez tą działkę, jak i budowy całej linii posiadał status strony m.in. po złożeniu wniosku o dostęp do informacji publicznej informacje zostały mu udzielone.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie z 19 grudnia 2022 r. stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie pochodzi ani od strony zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego, ani od strony, która została pominięta w tym postępowaniu. Akta sprawy nie wskazują, aby skarżący spełniał przesłanki do uznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją z 14 czerwca 2022 r. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja z 14 czerwca 2022 r. została wydana w oparciu o art. 39 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych i to właśnie w tej ustawie należy szukać odpowiedzi, czy skarżący, właściciel działki sąsiadującej z drogą publiczną (działka nr 255 w miejscowości T), winien być stroną postępowania lokalizacyjnego. Decyzja z 14 czerwca 2022 r. została wydana na wniosek spółki F. Decyzja została doręczona spółce 20 czerwca 2022 r., która nie wniosła od niej odwołania.

Organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z przyjętym i akceptowalnym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na lokalizację urządzeń obcych w pasie drogowym) jest jedynie inwestor (tj. podmiot zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (na lokalizację urządzeń obcych w pasie drogowym). Stroną w takim postępowaniu jest jedynie wnioskodawca. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym, bowiem zamiar działania w obrębie drogi publicznej wiąże się z uprzednio skonkretyzowanym celem. Z tego względu, aby cel swój osiągnąć, podmiot ten powinien wystąpić o zezwolenie. Przepis art. 39 ustawy o drogach publicznych w sposób jednoznaczny wskazuje, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, a w konsekwencji stroną tego postępowania, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym na zasadach wyłączności (art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest tylko jego beneficjent. Żaden inny podmiot poza wnioskodawcą występującym o udzielenie zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym nie jest stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W dacie wydania decyzji spółka F., jako wnioskodawca i właściciel infrastruktury telekomunikacyjnej, była stroną postępowania i adresatem decyzji. Występowała jako inwestor, tj. zajmujący pas drogowy. Skarżącemu (jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym) nie przysługuje żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie posiada on interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z 14 czerwca 2022 r. Skarżący jeśli już, to może posiadać wyłącznie interes faktyczny w sprawie związanej z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, bowiem jak twierdzi inwestycja naruszyła jego prawa własności do nieruchomości oznaczonej numerem ewid. działki 454, a to nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania na jego wniosek. To, że skarżący uzyskał dostęp do informacji publicznej w sprawie budowy linii światłowodowej, nie uprawnia go do bycia stroną postępowania lokalizacyjnego, bowiem dostęp do informacji publicznej ma każdy, kto złoży taki wniosek (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902).

Organ drugiej instancji nie stwierdził naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Wskazał przy tym, że dla ustalenia, kto jest stroną (może być stroną) postępowania lokalizacyjnego (o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych) nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego, bowiem wynika to wprost z akt sprawy. To, że decyzję z 14 czerwca 2022 r. i zaskarżone obecnie postanowienie z 19 grudnia 2022 r. wydał Wójt Gminy Żelechlinek nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zarządcą dróg gminnych jest właśnie wójt danej gminy (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawa o drogach publicznych) i to on jest organem administracyjnym w sprawach związanych nie tylko z wydawaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, ale i organem właściwym do wypowiadania się w kwestii wznowienia postępowań dotyczących decyzji wydanych w tych przedmiotach.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.T. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że droga asfaltowa, do której gmina rości sobie prawa (powołując się na zasiedzenie), przebiega przez działkę nr 454, której jest właścicielem. Stan faktyczny i stan prawny w bardzo znacznym stopniu od siebie odbiegają. Gmina nie użytkuje większości terenu działki nr 255 przylegającej do działek nr 215 oraz nr 454, których jestem właścicielem zgodnie z przeznaczeniem (ze względu na gęste zalesienie). Fakt rozbieżności został omówiony z przedstawicielami Gminy 14 października 2022 r. Przedstawiciel Gminy Żelechlinek był obecny podczas oględzin 26 października 2022 r. potwierdzając tym samym, że przebieg drogi w rzeczywistości jest inny niż ten na mapie oznaczony jako działka nr 255, czyli droga. W przypadku uwzględnienia rzeczywistego przebiegu drogi teren, na którym będzie znajdował się słup oraz światłowodowa linia kablowa, będzie terenem jego działki. W decyzji nr 148/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 grudnia 2022 r. stwierdzono, że "do wejścia na działkę o nr 454 przyczyniła się również rozbieżność w przebiegu drogowej działki ewidencyjnej i rzeczywistego usytuowania drogi". W przypadku drogi asfaltowej na terenie działki nr 454 prowadzone jest odrębne postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim. W zależności od tego, w jakim zakresie Wójt Gminy Żelechlinek zezwoli na dysponowanie terenem działki nr 255 pod lokalizacje infrastruktury telekomunikacyjnej będzie to oddziaływać (mieć wpływ na działki skarżącego). W przypadku pierwszej wersji projektu zakładającego połącznie napowietrzne ze słupa na działce nr 255 do dwóch słupów na działce nr 215 wykonany zostałby przekop około 60 m na działce nr 215. W przypadku uwzględnienia rzeczywistego przebiegu drogi słup oraz kabel światłowodowy znajdzie się na terenie działki skarżącego nr 215.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Odnotować również należy, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Odnotować również należy, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa uzasadniającego jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r.

W związku z tym należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi.

Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. art. 145b § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 k.p.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145b § 1 k.p.a.). Wykładnia rozszerzająca podstaw wznowienia nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1739/97).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W sytuacji określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). W sytuacji określonej w art. 145b § 1 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu (art. 145b § 2 k.p.a.).

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w powołanych art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych odpowiednio w art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 k.p.a.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy żądanie wznowienia postępowania, zostało wniesione przez osobę będącą stroną lub nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny z powodu, których postępowanie nie może być wszczęte. Organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (art. 61a § 1 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Obowiązek badania dopuszczalności wszczęcia postępowania jest aktualny na każdym etapie postępowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r. oraz stwierdził, że nie został powiadomiony o postępowaniu, podczas gdy droga na wysokości słupa telekomunikacyjnego jest w całości zlokalizowana na działce nr 454, której jest właścicielem. Żądanie wznowienia postępowania oparł zatem na określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawie.

Organy administracji obu instancji ustaliły, że żądanie wznowienia postępowania, zostało wniesione przez skarżącego, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r. i nie przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r. toczyło się na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Decyzją tą Wójt Gminy Żelechlinek na podstawie art. 39 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych wyraził wnioskodawcy – spółce F. zgodę na lokalizację budowy infrastruktury telekomunikacyjnej w drogach oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr 255 w miejscowości T, nr [...] w miejscowości B na terenie Gminy Żelechlinek.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednak jak wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Jak stanowi art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3.

Z przywołanej regulacji wynika, że na jej gruncie, atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje inwestorowi, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie w sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych. Z regulacji tej jednocześnie nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor, o którym w przepisach tych wprost jest mowa, był przyznany, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, przymiot strony. Żaden inny podmiot poza wnioskodawcą występującym o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest zatem stroną takiego postępowania (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 9/08). Przy czym stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Odnosząc powyższe do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, zdeterminowanego treścią wydanego w niej rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, stwierdzić należy, że o ile źródłem interesu prawnego inwestora do wydania – w rezultacie rozpoznania jego wniosku – decyzji lokalizacyjnej jest konkretny przepis prawa materialnego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), zastosowanie którego bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tego podmiotu, to tego rodzaju źródło interesu prawnego, w odniesieniu do innych, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie istnieje.

Stanowi to konsekwencję tego, że jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony, składający się z kliku etapów. Zostały one wyraźnie wyodrębnione na gruncie przepisów art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wynika z nich jednoznacznie, że decyzja lokalizacyjna, wydana w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych ma charakter techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja (por. wyrok NSA z 22 października 2008 r., II GSK 416/08). W złożonym postępowaniu, stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym to zajęciu mowa jest w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA z 14 lipca 2009 r., II GSK 1097/08; z 16 października 2008 r., II GSK 380/08). Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną, tylko wnioskodawca, tj. inwestor z wniosku którego wydana została decyzja lokalizacyjna i wszczęte zostało postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, może domagać się uczynienia zadość jego żądaniu w przedmiocie wydania, następczej, w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego, jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 9/08). Prawny obowiązek jego uzyskania, warunkujący rozpoczęcie robót budowlanych nakłada bowiem, treść, adresowanego do inwestora (wnioskodawcy), pouczenia zawartego w decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3a pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Należy zaznaczyć, że w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym zarządca nie zajmuje się kwestią kto jest właścicielem gruntu, na którym ma zostać zlokalizowana oraz czy właściciel gruntu wyraża na to zgodę. Kwestie te pozostają poza zakresem rozważań zarządcy drogi i nie mają one żadnego znaczenia w sprawach o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ewentualne zagrożenie dla wykonywania prawa własności w razie zajęcia pasa drogowego właściciel gruntu może realizować w postępowaniu cywilnym (por. wyroki NSA z 22 października 2010 r., II OW 35/10, z 28 marca 2008 r., II GSK 9/08).

W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest nawet prawo własności do nieruchomości, na której ma ona zostać zrealizowana.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący, który nie był wnioskodawcą – inwestorem w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminu Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r., nie był stroną tego postępowania i nie przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu. Brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu w sprawie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w drogach publicznych wszczętym na wniosek spółki F. jest w tym wypadku oczywisty i nie wymaga badania. Skarżący nie może zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją wskazując, że będąc jego stroną nie brał w nim udziału.

Z tych względów uznać należy, że organy administracji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania z wniosku skarżącego.

Wyjaśnić nadto należy, że zasadą jest – zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. – że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje zatem tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, np. gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania dotycząca niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie jako dowodu sfałszowanego dokumentu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Przepis art. 150 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie przed wszystkim wtedy, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będąca wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończonego decyzją ostateczną np. w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu, a przyczyną wznowienia postępowania (np. wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10; z 20 czerwca 2012 r., II OSK 542/11; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12, wydawnictwo C.H. BECK str. 585). Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest to, by ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, którego określone świadome działanie (zaniechanie), ukierunkowane na wydanie określonego rozstrzygnięcia jest powodem wznowienia postępowania, nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 1473/16).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc o wznowienie postępowania wskazywał, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Żelechlinek z 14 czerwca 2022 r. i wskazywał na rozbieżności pomiędzy rzeczywistym położeniem drogi a określonym na mapie. Nie wskazał na okoliczności świadczące o świadomym działaniu organu, które by godziło w zasadę obiektywizmu i było wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej.

Tym samym właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania był organ pierwsze instancji – Wójt Gminy Żelechlinek, który wydał w postępowaniu zwykłym decyzję ostateczną.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.j.