Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 52/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 , 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 23 października 2014 r. nr [...] na podstawie:

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołań G.A. oraz W.M. , od decyzji Starosty K. z 13 lutego 2014 r. znak [...]

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 13 lutego 2014r. znak [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 13 lutego 2014 r. znak [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr.[...] m. K. , w granicach parceli [...] kat. [...] (stanowiącej część parceli [...]. kat. [...]), b. gm. kat. C. , na rzecz: J.W. , G.A. , Z.S.R. , R.E.R. , W.M. , A.G. , W.B. , W.O. , K.R. , S.R. i M.R.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 26 marca 1954 r. znak [...] wydanego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, którego specyfika polegała m.in. na tym, że odjęcie prawa własności nieruchomości następowało z dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie, co niejednokrotnie mogło powodować sytuacje, gdy do zrealizowania celu wywłaszczenia dochodziło przed wydaniem ostatecznego orzeczenia w tym zakresie, a ponadto przepisy powołanej regulacji nie przewidywały obowiązku szczegółowego określania celu wywłaszczenia, lecz nakazywały jego wskazanie w sposób ogólny, co w praktyce polegało na określaniu tego celu jako "realizacja narodowych planów gospodarczych", zaś w odniesieniu do przedmiotowej części nieruchomości postępowanie wyjaśniające wykazało, iż była ona niezbędna pod realizację części lotniska w R. , które faktycznie powstało zanim doszło do formalnego pozbawienia prawa własności jej poprzedniego właściciela, W.M. , co w kontekście aktualnego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych nie oznacza jej zbędności na cel wywłaszczenia dającej podstawę do orzeczenia o jej zwrocie.

Odwołania od ww. decyzji Starosty K. złożyli G.A. oraz W.M.

W odwołaniu G.A. podniesiono, iż organ I instancji nie dokonał prawidłowego ustalenia konkretnego celu, na jaki wywłaszczono ww. nieruchomość. Ponadto wskazano, iż w związku z tym, że "działania inwestycyjne podejmowane przez różne podmioty, z których można wyróżnić co najmniej 4 tj. Austro-Węgry, II Rzeczpospolitą, władze okupacyjne, a także władze powojennej Polski" to "nie można przyjąć, że w obrębie lotniska były podejmowane przez ten sam podmiot lub, że stanowiły ciągłość inwestycyjną". W konsekwencji, zdaniem strony odwołującej się, "ocena niniejszej sprawy powinna być prowadzona jedynie przez pryzmat decyzji wywłaszczeniowej wydanej w 1954 roku i działań podjętych przez ówczesne władze polskie" w tym zakresie.

W odwołaniu W.M. podniesiono, iż wydana decyzja mówi o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część dziatki nr [...] położonej w obr. jedn. ewidencyjnej [...] w granicach parceli [...], kat. [...], stanowiącej część parceli l[...] kat. [...] - nie wspominając nic o działkach: [...],[...] ,[...] ,[...] - wnioskowanych w wydanych decyzjach: Prezydenta Miasta K. [...] z dnia 10.12.2001 r. i Starosty K. [...] z dnia 21.11.2005 r. do zwrotu. Dodać należy, że w obrębie w/w działek dokonano już wcześniej zwrotów osobom fizycznym, które tak otrzymane nieruchomości zbyły. Zdaniem odwołującego, że wydana decyzja ma na celu dalsze przeciąganie w czasie toczące się postępowanie o zwrot całej parceli katastralnej [...] Wizja lokalna, przeprowadzona w dniu 21.08.2013 r. nie wniosła nic konstruktywnego do toczącej się sprawy. Objęła swym zasięgiem tylko skrawek parceli nr [...] - powstałej z parceli [...] . Odwołujący stwierdził, iż wizja lokalna w terenie powinna obejmować całą parcelę [...] i wtedy mógłby wskazać, że wcześniejsze, wymienione działki do zwrotu w Dec. Prezydenta miasta K. Starosty K. kwalifikują się do zwrotu, nie są zabudowane, sąsiadują z działkami osób, które wcześniej już otrzymały ich zwrot. Wizja lokalna była wybiorcza, wykazała tylko miejsce w obrębie istniejących bloków mieszkalnych, jezdni, chodnika i utwardzonego parkingu – gdzie logiczne jest, ze w/w miejsce jest częścią osiedla mieszkalnego i nie może być zwrócone

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - w tym zwłaszcza z pozyskanej przez organ I instancji kompilacji mapy katastralnej z aktualną mapą sytuacyjno-wysokościową oraz mapą ewidencyjną sporządzonej 28 czerwca 2013 r. przez uprawnionego geodetę A.G. - wynika, iż objęta niniejszym postępowaniem część parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. C. stanowi obecnie część działki nr [...], pół. w obr.[...] m. K. , stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] własność Gminy K.

Z akt sprawy wynika również, iż ww. nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 26 marca 1954 r. znak [...] wydanym w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), o zwrot której wystąpili wszyscy spadkobiercy jej poprzedniego właściciela, W.M. , tj.: J.W. . G.A. , Z.S.R. , R.E.R. , W.M. , A.G. , W.B. , W.O. , K.R. , S.R. i M.R., , co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy stosowne dokumenty.

Natomiast w zakresie ustalenia spełnienia trzeciej przesłanki zwrotu, tj. zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ odwoławczy podziela ustalenia organu I instancji w tym zakresie, jak również konkluzję tego organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ powołując na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i stanowisko doktryny prawa administracyjnego wskazał, iż prowadząc postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają bowiem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie wg. organu należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Z kolei ustalając spełnienie bądź nie ww. przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy mieć na uwadze fakt, iż w wydanym w ostatnim czasie wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, iż odjęcie prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów specyficznej w ujęciu historycznym regulacji prawnej, jaką był powołany wcześniej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie organ przedstawił szczegółowo czym należało poprzedzić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i analizując przepis art. 13 powołanego dekretu uznał, że regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Trudno zatem odnosić aktualnie obowiązujące poglądy judykatury i doktryny wskazujące na konieczność precyzyjnego określania celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej do realiów powojennej Polski. Podkreślił , iż wywłaszczenie w trybie powołanego dekretu następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznym gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w okresie od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r.

Na potrzeby doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ I instancji pozyskał z Archiwum Akt Nowych w W. dokumenty dotyczące "Rejestru pomiarowego operatu wywłaszczeniowego dróg manipulacyjnych przynależnych do lotniska wojskowego w K. dzielnica C", sporządzone 27 czerwca 1949 r. oraz wykonany 25 maja 1949 r. w skali 1:2880 "Plan sytuacyjny gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w C. " (tom [...] ]) - jako pochodzące sprzed daty wywłaszczenia, które w ocenie organu odwoławczego mogą potwierdzać ustalenia organu I instancji w zakresie przeznaczenia w tym okresie, tj. przed datą wywłaszczenia, parceli [...] . kat. [...], stanowiącej część parceli [...]. kat. [...] , której właścicielem był W.M. - na teren lotniska, a konkretnie pod znajdujący się w jego granicach obszar wolny od zabudowy otoczony drogami, które jak zauważył organ I instancji stanowią integralną część lotniska, umożliwiającą prawidłowe funkcjonowanie tego rodzaju obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1744/12 - dostępny w CBOSA).

Natomiast z pozyskanej przez organ I instancji notatki służbowej Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. skierowanej do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wynika, że przed rokiem 1939 lotnisko [...] funkcjonowało jako lotnisko wojskowe i komunikacyjne o nawierzchni trawiastej, a w okresie II wojny światowej wojska okupacyjne wybudowały na tym terenie betonową drogę startową wraz z drogami do kołowania dla samolotów. Z notatki tej wynika również, że od roku 1945 lotnisko [...], jako lotnisko wojskowe użytkowane było przez lotnictwo wojskowe i lotnictwo komunikacyjne. W roku 1951 wydłużono istniejąca drogę startową o 950 m w kierunku zachodnim od istniejącej w tym czasie drogi startowej (wydłużenie to nastąpiło w granicach istniejącego lotniska). Lotnisko użytkowane było na potrzeby wojskowe do 5 listopada 1955 r., natomiast w dacie sporządzenia notatki (1963 r.) użytkowane było przez lotnictwo cywilne. Przekazanie lotniska na cele obsługi ruchu cywilnego nastąpiło na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Rządu z dnia 6 sierpnia 1955 r. w sprawie wzajemnego przekazania lotnisk [...] i [...] przez Ministrów Obrony Narodowej oraz Transportu Drogowego i Lotniczego.

Z powyższego wynika, iż lotnisko w R. wraz z wszystkimi elementami infrastruktury niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania (w tym jego rozbudowa) zostało zrealizowane przed formalnym odebraniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która to jednak okoliczność - jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie świadczy zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/09, LEX nr 601262).

Co więcej, omawiane lotnisko, mające pierwotnie przeznaczenie wojskowo-cywilne (komunikacyjne), po dacie wywłaszczenia zaadaptowano na potrzeby lotnictwa cywilnego, co w ocenie organu odwoławczego mieściło się w celu uzasadniającym wywłaszczenie tej nieruchomości określonym jako realizacja narodowych planów gospodarczych. Natomiast sama adaptacja stanu istniejącego na nieruchomości w dacie wywłaszczenia (lotnisko wojskowo-komunikacyjne) na cel publiczny (lotnisko cywilne) nie może świadczyć o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 453/13 oraz z 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 248/14 - dostępne w CBOSA), ani też nie oznacza, wadliwości samego wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1134/08 - dostępny w CBOSA).

Istnienie planowanego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości potwierdzają również pozyskane przez organ I instancji środki dowodowe w postaci: "Studium historycznego i architektoniczno - krajobrazowego terenów dawnego lotniska [...] w K. Stan finalny lotniska, 1962" ([...] ) - opracowania wykonanego przez Państwowe Przedsiębiorstwo Fotogrametrii, którego treść potwierdza, iż w tym okresie lotnisko istniało m.in. na przedmiotowej nieruchomości - oraz zdjęć satelitarnych z lat 1964 i 1965, na których widoczny jest sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako znajdującego się w granicach lotniska obszaru porośniętego trawą w otoczeniu dróg manipulacyjnych dla lotniska.

W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił zatem ustalenia organu I instancji dokonane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] obr. [...] m. K. , w granicach parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. C. , nie można uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Z kolei dla ustalenia zbędności przedmiotowej nieruchomości nie ma w zasadzie znaczenia obecny stan jej zagospodarowania czy też ustalenia dokonywane w przeszłości w sprawach dotyczących zwrotu innych nieruchomości z terenu lotnika [...] , decydujące znacznie ma stwierdzony wyżej brak zaistnienia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania W.M. organ wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie sprawa zwrotu części działki nr [...], obr. [...] m. K. , w granicach parceli [...]. kat. [...] , b. gm. kat. C. , w którym to zakresie orzekał Starosta K. wyznaczając tym samym granice rozpatrywania organu II instancji, a zatem tylko w tym zakresie mógł wypowiedzieć się obecnie Wojewoda.

Organ zauważył, iż wyznaczenie Starosty K. do załatwienia niniejszej sprawy nastąpiło postanowieniem Wojewody z 27 października 2010 r. znak [...], w którym przedmiot postępowania określono jako sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] , położone w obrębie [...] m. K. , w granicach zawnioskowanej do zwrotu parceli [...]. kat. [...] (z której jak wskazano wcześniej powstała wywłaszczona parcela [...]. kat. [...]), b. gm. kat. C. , bowiem tylko w takim zakresie sprawa została przekazana Wojewodzie przez podlegającego wyłączeniu od jej załatwienia Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydana została decyzja Starosty K. z 11 lipca 2011 r. znak [...] o odmowie jej zwrotu, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 14 lutego 2012 r. znak [...] , zaś skargę od tego rozstrzygnięcia organu odwoławczego oddalono prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 723/12. Tym samym zaskarżona obecnie decyzja rozstrzygała sprawę w pozostałym zakresie będącym przedmiotem wyznaczenia Starosty K.

Organ podkreślił, że wynik innych spraw dotyczących zwrotów innych niż przedmiotowa nieruchomości, na które wskazano w odwołaniu W.M. , pozostawał bez związku z ustaleniami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie, w której organy I i II instancji były zobowiązane do przeprowadzenia samodzielnych postępowań wyjaśniających, w oparciu o zgromadzony odrębnie w tej sprawie materiał dowodowy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca G.A. zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to :

art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., Ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 10.102.651 j.t.) w dalszej części skargi jako: "ustawa", poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości;

art. 137 ustawy przez nieprawidłową jego wykładnię i niezastosowanie, oparte na

założeniu, że nie przysługuje zwrot nieruchomości wobec braku spełnienia przesłanki "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" pomimo braku wskazania w decyzji celu na który nieruchomość była wywłaszczona;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 84 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez niepowołanie biegłego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych oraz arbitralne przyjęcie, że nieruchomość była niezbędna w funkcjonowaniu lotniska pomimo braku specjalistycznej wiedzy w tym zakresie;

art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i nie podjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy;

art. 11 k.p.a. wobec braku staranności w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oraz braku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

art. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie żadnych dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w szczególności zbadania czy został spełniony cel wywłaszczenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji istotnych i wymaganych elementów, w szczególności brak jakiegokolwiek uzasadnienia kwestii dowodów, na których oparto się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i tych dowodów, którym odmówiono mocy dowodowej;

art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ na żądanie strony lub z urzędu żadnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej.

Zdaniem skarżącej nie można uznać za uzasadnione i dostatecznie wyjaśnione znamiona określające cel wywłaszczenia przedmiotowych gruntów. Wojewoda w ślad za Starostą wskazuje, że orzeczenie o wywłaszczeniu z 1954 roku w sposób ogólny określało cel wywłaszczenia i wskazuje na ówczesną praktykę legislacyjną w tym zakresie, która nie wymagała wskazania konkretnego celu wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że cel wywłaszczenia musi być precyzyjnie ustalony, a jeśli cel ten nie został wskazany w osnowie decyzji należy poszukiwać go w jej uzasadnieniu lub innych dokumentach. Jest to wskazane, z uwagi na okoliczność, iż sądy administracyjne wskazały, iż zasada zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, została zaliczona do uprawnień o charakterze konstytucyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 roku, sygn. akt I SA/Wa 2351/2010). Niezasadnym w ocenie skarżącej staje się twierdzenie organu, że nie jest konieczne wskazanie celu wywłaszczenia skoro zgodnie z obowiązującym regulacjami brak było konieczności precyzyjnego określania celu wywłaszczenia. Istotnym bowiem pozostają uregulowania obowiązujące w tym zakresie, które precyzyjnie wskazują jakie przesłanki należy spełnić aby nieruchomość mogła zostać zwrócona. W przeciwnym wypadku aktualne przepisy sanować będą naruszenie prawa. Nie można przyjąć, że czynności podejmowane w obrębie lotniska były podejmowane przez ten sam podmiot lub, że stanowiły ciągłość inwestycyjną. Z tego powodu należy wskazać, iż ocena niniejszej sprawy powinna być prowadzona jedynie przez pryzmat decyzji wywłaszczeniowej wydanej w 1954 roku i działań podjętych przez ówczesne władze polskie.

Zaznaczyć należy, że inwestycja nie może już zostać wykonana ponieważ lotnisko [...] nie jest już czynnym portem lotniczym wobec czego cel inwestycji już nie może być osiągnięty, ewentualnie w przypadku gdyby organ w sposób niebudzący wątpliwości wskazał, że zrealizowano inwestycję tylko na części nieruchomości, wówczas istotny staje się zapis art. 137 ust. 2 u.g.n., który nakazuje zwrot niewykorzystanej części nieruchomości.

Wskazane braki zaskarżonej decyzji stanowią o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., zwanej również zasadą przekodowania. Głównym celem w/w zasady jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się jedynie do uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Organ w żadnej mierze nie ustosunkował się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Konieczność dokładnego (przekonującego) sporządzenia uzasadnienia w decyzji administracyjnej, wynika z samej istoty tej zasady choć winna być ona stosowana nie tylko wtedy, gdy formalnie motywuje się rozstrzygnięcie sprawy, ale także podczas "stykania się ze stronami w toku postępowania. Zdaniem skarżącej organ arbitralnie przyjmuje, że przedmiotowa działka była elementem niezbędnym w funkcjonowaniu lotniska wskazując przy tym , że wniosek ten oparty został na doświadczeniu życiowy. Nie sposób zgodzić się z argumentacja organu albowiem ustalenia w tym zakresie winny być poczynione przez osobę posiadająca specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Niewątpliwym jest, iż w toku postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jest on bowiem zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Organ odwoławczy, w ocenie skarżącej, wbrew wymogom respektowania zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami decydujące o nieprzysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja pozbawiona jest uzasadnienia prawnego jak i faktycznego. Analiza zgromadzonych w postępowaniu dowodów ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w w/w przepisie w żadnym zakresie nie uzasadnia podstaw ich przyjęcia. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą z powyższych przyczyn przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 23 października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] położonej w obrębie [...] , jednostka ewidencyjna N. , w granicach wywłaszczonych parcel [...].kat. [...] stanowiącej cześć parceli [...].kat. [...] b. gm. kat. C. na rzecz: J.W. , G.A, . Z.S.R. , R.E.R. , W.M. , A.G. , W.B. , W.O. , K.R. , S.R. i M.R. .

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r. wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1159/08, stwierdził, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia określony został bardzo ogólnikowo, jako realizacja narodowych planów gospodarczych. W związku z powyższym niezbędne stało się przeanalizowanie dokumentacji dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości (także i sprzed okresu wywłaszczenia), by doprecyzować, co w istocie mieściło się pod pojęciem narodowych planów gospodarczych.

W aktach sprawy znajduje się "Rejestr pomiarowy operatu wywłaszczeniowego dróg manipulacyjnych przynależnych do lotniska wojskowego w K. dzielnica C. ", sporządzony 27 czerwca 1949 r. (czyli pochodzący z przed daty wywłaszczenia), z którego wynika pod pozycją 69, iż z parceli katastralnej o numerze [...] o pow. 60 a 06 m2 stanowiącej własność W.M. przeznaczono do wywłaszczenia, pochodzącą z jej podziału, parcelę o nr [...] o pow. 52 a 92 m2 .Takie przeznaczenie parceli [...] znajduje także potwierdzenie w planie sytuacyjnym gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w C. , stanowiącym załącznik do tego rejestru. Podobnie z "Planu sytuacyjnego projektu technicznego zasilania w energię elektryczną Lotniska w C. z 1958 r." wynika , iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach lotniska. Powyższe przeznaczenie gruntów znajduje także potwierdzenie w opracowaniu historycznym "Zarys historii zespołu lotniska opis studium jednostek architektoniczno –krajobrazowych, wnioski", do którego załączona jest mapa "Studium przemian historycznych terenów dawnego lotniska [...] w K", z których wynika, że parcela [...] b.gm.kat. C. znajdowała się w obszarze lotniska już w latach 1939-45, a Studium Historyczno-Krajobrazowe Dawnego Lotniska [...] – Stan Finalny Lotniska sporządzone przez Państwowe Przedsiębiorstwo Fotogrametrii w K. według stanu z 1962r. przedstawia powyższe grunty jako teren zielony stanowiący infrastrukturę lotniska, z kolei ze zdjęć satelitarnych z roku 1964 i 1965 wynika dodatkowo, iż grunty te znajdowały się pomiędzy betonowym pasem startowym a drogą kołowania biegnącą w kierunku hangaru lotniczego, co niewątpliwie potwierdza wykorzystanie gruntów na potrzeby lotniska.

Ustalając cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości odwołać można się także do znajdującej się w katach sprawy notatki służbowej Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. skierowanej do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, w której stwierdzono, iż "od 1945r. lotnisko [...] użytkowane było przez lotnictwo wojskowe i lotnictwo komunikacyjne", a ponadto, "że lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko do 5 listopada 1955r., obecnie użytkuje go lotnictwo cywilne", co nastąpiło na podstawie Uchwały Prezydium Rządu z dnia 6 sierpnia 1955 r. w sprawie wzajemnego przekazania lotnisk [...] przez Ministerstwo obrony Narodowej oraz Transportu Drogowego i Lotniczego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż infrastruktura lotniska obejmuje poza budynkami, urządzeniami, pasami startowymi, także tereny, które nie zostały zabudowane, a stanowią przestrzeń niezbędną do prawidłowego funkcjonowania lotniska. A zatem w przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje to, iż przedmiotowa nieruchomość (stanowiąc teren porośnięty trawą) znajdowała się na ternie lotniska. Wszystkie te informacje pozwalają zdaniem Sądu przyjąć, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa lotniska wojskowego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywał, że orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczonego z dniem zgłoszenia wniosku. Oznacza to, że możliwa była sytuacja, w której realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W decyzji wywłaszczeniowej z dnia 26 marca 1954 r. jako datę przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazano 19 listopada 1952 r. Biorąc więc pod uwagę rok 1952 r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż nieruchomość została wykorzystana na wskazany w decyzji o wywłaszczeniu cel, w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, zawłaszcza ich uzasadnienia w kontekście użytych w nim takich stwierdzeń jak " decyzja pozbawiona jest uzasadnienia prawnego jak i faktycznego; analiza zgromadzonych w postępowaniu dowodów ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w /w przepisie (art. 137 ugn) w żadnym zakresie nie uzasadnia podstaw ich przyjęcia" prowadzić musiała do konkluzji, iż autor skargi albo nie zapoznał się w ogóle z argumentacją organów administracyjnych wynikającą z uzasadnienia decyzji I i II instancji albo jedynie dla potrzeb zaskarżenia podnosi zarzuty nie znajdujące jakiegokolwiek uzasadnienia w treści zaskarżonych decyzji. Pomimo, iż skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika poza przytoczeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, których naruszenia miały dopuścić się organy, skarga nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów. Tymczasem organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, wyżej przez sąd przytoczony, na jego podstawie dokonały ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia i w sposób nie budzący wątpliwości, co do ich zasadności, organy administracyjne przedstawiły motywy rozstrzygnięcia , które także w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia zaś wymaga, iż dla ustalenia czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była niezbędna w funkcjonowaniu lotniska nie wymagała szczególnych wiadomości specjalnych, skoro z szeregu dokumentów wyżej przytoczonych, których wiarygodności w żaden sposób skarżąca nie podważyła, wynika fakt zrealizowania celu wywłaszczenia, którym była budowa lotniska, a powołane zasady doświadczenia życiowego jedynie w pełni potwierdzają słuszność przyjętej przez organy oceny.

Podsumowując, zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia i cel ten uprzednio prawidłowo sprecyzowały.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 P.p.s.a.