Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2846/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1916
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2273/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2018 r. nr DAP-WN-727-59/2018/BŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr DAP-WPK-727-349/2017/MGa, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy K. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2273/18, oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 października 2018 r. nr DAP-WN-727-59/2018/BŁ, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda Gdański decyzją z 5 czerwca 1998 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności szeregu nieruchomości położonych w obrębie Pogórze, zapisanych w księdze wieczystej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Gdańskiego w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wystąpił B. F.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z 26 listopada 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 czerwca 1998 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Organ uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony mogącej żądać wszczęcia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z 5 marca 2014 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z 26 listopada 2013 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2014 r. I SA/Wa 1272/14, oddalił skargę na rozstrzygnięcie Ministra. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 marca 2017 r. I OSK 1339/15 uchylił przywołany wyrok WSA w Warszawie oraz postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji obydwu instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji nietrafnie uznał, że na wstępnym etapie postępowania organ (a w konsekwencji i Sąd) nie mógł uwzględnić zarzutu, że na dzień 27 maja 1990 r., według danych z księgi wieczystej, właścicielem przedmiotowych działek był skarżący, a nie Skarb Państwa. Sąd pominął moc prawną wpisu w księdze wieczystej, wynikającą z art. 1, 2 i 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ administracji niezasadnie rozpatrując sprawę i badając czy B. F. ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym poprzestał w zasadzie na analizie treści decyzji podziałowych oraz karty inwentaryzacyjnej. Według NSA rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego, np. zwrócenia się do Sądu Rejonowego o informację, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomości położone w obrębie Podgórze, stanowiące wówczas działki nr [...] i [...] były ujawnione w księdze wieczystej nr [...], czy w księdze wieczystej nr [...] oraz kto według stanu na ten dzień był ujawniony jako właściciel tych działek. Na podstawie przedstawionych wyżej wywodów należy bowiem przyjąć, że wpis prawa własności w księdze wieczystej jest wystarczającą okolicznością do uznania tej osoby za mającą interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tych działek. Dopiero na podstawie ustaleń w tym przedmiocie organ powinien rozstrzygnąć, czy skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek pochodzi od strony oraz czy przy uwzględnieniu art. 157 § 2 i art. 61 a § 1 k.p.a. istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego bądź wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 27 kwietnia 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 czerwca 1998 r., w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], zinwentaryzowanej w grupie I, w karcie inwentaryzacyjnej nr 15.

Gmina K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 16 października 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 27 kwietnia 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Skarb Państwa stał się właścicielem działek nr [...] i [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy K. z 16 listopada 1989 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] oraz z 13 maja 1990 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...]. Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczani nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej: uggwn). Zgodnie z art. 12 ust. 5 uggwn grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe, niż wysokość odszkodowania.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z 2 grudnia 1993 r. ustalono odszkodowanie na rzecz B. F. za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty oznaczone w ewidencji jako działki nr [...], [...] i [...].

Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy V Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. w piśmie z 13 lipca 2017 r. poinformował, że na dzień 27 maja 1990 r. działki nr [...] i [...] zapisane były w księdze wieczystej Kw nr [...], a jako właściciel był ujawniony B. J. F., syn A. i T.. Natomiast 29 marca 1994 r. ww. działki zostały dołączone do księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku z 28 marca 1994 r. po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...].

Minister zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2017 r. I OSK 1339/15 stwierdził, że osobę figurującą w księdze wieczystej, według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciel skomunalizowanych nieruchomości należy uznać, za osobę posiadającą tytuł prawny (prawnorzeczowy) do skomunalizowanych działek.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19. poz. 147 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec związania oceną prawną Sądu organ uznał B. F. za właściciela nieruchomości, a tym samym za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zdaniem Ministra doszło zatem do komunalizacji mienia osoby fizycznej. Należało więc stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Gdańskiego z 5 czerwca 1998 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...], z uwagi na rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w badanym zakresie.

Od decyzji z 16 października 2018 r. Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2273/18, WSA wskazał, że ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2017 r. I OSK 1339/15 wynika, jakie okoliczności istotne dla sprawy miały znaczenie przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Gdańskiego z 5 czerwca 1998 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych w dacie wydania tej decyzji jako działki nr [...] i [...]. Zdaniem NSA wpis prawa własności do księgi wieczystej jest wystarczającą okolicznością do uznania B. F. za mającego interes prawny do złożenia wniosku nieważnościwego w żądanym zakresie. NSA zwrócił uwagę na moc prawną wpisu w księdze wieczystej wynikającą z art. 1, art. 2 i art. 3 ukwh, w szczególności na wynikające z art. 3 domniemanie prawne o zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Według NSA osobę figurującą w księdze wieczystej według stanu z 27 maja 1990 r. należy uznać za osobę posiadającą tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanych działek.

Gmina K. pomija jednak to, że ocena prawna i wytyczne zaprezentowane w powyższym wyroku NSA, choć dotyczyły interesu prawnego B. F. do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wnioskującą o wszczęcie postępowania nieważnościowego, o której mowa w art. 157 § 2 k.p.a., to jednak mają także znaczenie dla meritum sprawy nieważnościowej.

Zdaniem Sądu I instancji trafne jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro w dacie 27 maj 1990 r. sporne działki zawierały się w nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., a w dziale II tej księgi ujawniony był wówczas B. F. (pisma Sądu Rejonowego w W. z 13 lipca 2017 r. i 26 lutego 2018 r.), to doszło do komunalizacji mienia osoby fizycznej, ponieważ zgodnie z art. 3 ust.1 ukwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawym. Doszło zatem do oczywistego, a więc rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez stwierdzenie komunalizacji nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej – B. F..

Wbrew temu co twierdzi Gmina K. w niniejszej sprawie nie miały pierwszoplanowego znaczenia skutki prawnorzeczowe wynikające z decyzji wydanych w 1989 r. i 1990 r. na podstawie art. 12 ust. 5 uggwn. NSA w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2017 r. I OSK 1339/15 stwierdził, że niezasadne w ocenie statusu strony postępowania było powoływanie się przez Ministra na decyzje podziałowe z 1989 r. i 1990 r. Wobec tego, że kwestia interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego wiąże się ściśle z materialną przesłanką komunalizacji, to i w tym zakresie (własnościowym) pierwszoplanowe znaczenie miał stan wieczystoksięgowy wynikający z działu II Kw nr [...] według stanu z 27 maja 1990 r.

Sąd I instancji dodał też, że wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane w dziale II księgi wieczystej w dacie 27 maja 1990 r., pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Właściwy wojewoda nie bada bowiem tego, czy prawo własności ujawnione w księdze wieczystej 27 maja 1990 r. opiera się na właściwym tytule prawnym i czy prawo to zostało prawidłowo wpisane do księgi wieczystej. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r. I OSK 3703/18).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2273/18, wniosła Gmina K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z 1985 r.) poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, iż na dzień 27 maja 1990 roku właścicielem działek nr [...] i [...] był B. F., podczas gdy przejście prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogi nastąpiło z mocy samego prawa;

2. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że domniemanie zgodności treści księgi wieczystej (KW nr [...]) z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wniesionej od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 października 2018 r. (nr DAP-WN-727-59/2018/BŁ), podczas gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. F. wniósł o jej oddalenie i obciążanie Gminy K. kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jest w oczywisty sposób nieskuteczny (o czym szerzej na końcu rozważań), wobec czego rozpocząć należy od zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji przyjął, że – po pierwsze, ocena prawna i wytyczne zaprezentowane w wyroku NSA z 9 marca 2017 r. I OSK 1339/15, choć dotyczyły interesu prawnego B. F. do wszczęcie postępowania nieważnościowego, mają także znaczenie dla meritum sprawy nieważnościowej. Po drugie, skoro sporne działki były ujawnione w księdze wieczystej nr [...], a na dzień 27 maja 1990 r. w dziale II tej księgi jako właściciel wpisany był B. F., (pisma Sądu Rejonowego w W. z 13 lipca 2017 r. i 26 lutego 2018 r.), to doszło do komunalizacji mienia osoby fizycznej, ponieważ zgodnie z art. 3 ust.1 ukwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawym i w takiej sytuacji nie miały znaczenia skutki prawnorzeczowe wynikające z decyzji wydanych na podstawie art. 12 ust. 5 uggwn w 1989 r. i 1990 r. Po trzecie, wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane w dziale II księgi wieczystej w dacie 27 maja 1990 r., pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie żadnej z tych tez jednak nie podziela. Zacząć należy od tego, że z art. 153 p.p.s.a. wynika, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Przedmiotem kontroli w sprawie rozstrzyganej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z 9 marca 2017 r. I OSK 1339/15 był wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 czerwca 1998 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W tej sprawie natomiast przedmiotem kontroli Sądu I instancji była już decyzja stwierdzająca częściową nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 czerwca 1998 r. Przedmioty tych dwóch spraw są różne, a zatem w niniejszej sprawie nie może być mowy o przesądzeniu w wyroku NSA z 9 marca 2017 r. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ocena prawna zawarta w tym ostatnim wyroku mogła dotyczyć tylko interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nieważnościowego, a nie tego, jak powinno zostać rozstrzygnięte (w oparciu o jakie normy prawne lub ustalenia faktyczne) postępowanie nadzorcze. Wszelkie inne oceny prawne, jako wyrażone poza przedmiotem sprawy objętej wyrokiem z 9 marca 2017 r., nie mogły być wiążące, gdyż nie były wyrażone "w sprawie". Trudno też przyjąć, że w wyroku tym NSA wyrażał jakiekolwiek oceny prawne co do naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro oceniał tylko, czy taki interes prawny zaistniał we wszczęciu postępowania nadzorczego.

W takiej sytuacji, i to po wtóre, nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że z mocy art. 3 ukwh, treść wpisu prawa własności w księdze wieczystej na dzień 27 maja 1990 r. w każdym przypadku przesądza o tym, jaki status na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej miała dana nieruchomość. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przypisuje wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisom w księgach wieczystych charakter, którego nie mają. Przepis art. 3 ukwh, wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 ukwh zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z dnia 8 września 2021 r. III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiegoż wpisu. (...) Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (zob. wyroki NSA z: 19.09.2023 r. I OSK 464/22; 25.03.2024 I OSK 2885/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także tezy wyrażone przez Sędziego NSA Macieja Dybowskiego w zdaniu odrębnym od wyroku z 31 maja 2023 r. I OSK 153/22, że "Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh, może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie ma zasadniczo ten walor prawny, że przerzuca ciężar dowodu na stronę przeciwną, która kwestionuje zgodność tego domniemania z rzeczywistym stanem. W postępowaniu administracyjnym prowadzi się postępowanie dowodowe, a zatem trudno znaleźć argumenty, które wykluczałyby możliwość obalenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenie własności stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o żądaniach w tym postępowaniu zgłoszonych. (...) Właśnie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru ma obowiązek ustalić, czy prawidłowo organ rozstrzygający merytorycznie kwestię komunalizacji w postępowaniu zwykłym ustalił, że dana nieruchomość była dnia 27 maja 1990 r. rzeczywiście własnością Skarbu Państwa. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny nieruchomości (np. wynikający z decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wydanego podstawie § 5 rozporządzenia), nie zaś stan wieczystoksięgowy. Norma prawna dekodowana wprost z art. 5 ust. 1 in princ. pwst zobowiązuje organ do ustalenia, czy rzeczywiście Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości poddanej komunalizacji dnia 27 maja 1990 r. (...) Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji Sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie zastępuje Sądu powszechnego, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, lecz prawidłowo ustala przesłankę materialną - czy przedmiotowa nieruchomość była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w dniu 27 maja 1990 r. - przy pomocy narzędzi prawnych właściwych w postępowaniu nieważnościowym (wyrok I OSK 2835/19). (...) Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542 nb 1, 2)." Dodać jedynie można, że skoro z mocy art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, to organ administracji uzyskał kompetencję do rozstrzygania o statusie własnościowym nieruchomości, jako przesłance komunalizacji, to nie można mu odebrać narzędzi do ustalenia faktów istotnych z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Odrzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornych nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa zgodnie ze swoimi kompetencjami i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień 27 maja 1990 r., organ nadzoru (i Sąd I instancji akceptując takie stanowisko) naruszył przepisy wskazane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, bowiem uchylił się od oceny skutków decyzji podziałowych Naczelnika Gminy K. z 16 listopada 1989 r. oraz z 13 maja 1990 r., wydanych na podstawie art. 12 ust. 5 uggwn, w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Tak więc zarzuty naruszenia art. 12 ust. 5 uggwn i art. 3 ust. 1 ukwh należało uznać za usprawiedliwione.

Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że za wskazane działki, jako przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne, zostało ustalone odszkodowanie, co nie uszło uwadze organu nadzoru, ale nie wywołało to żadnej refleksji w kontekście dbałości o interes społeczny, na gruncie art. 7 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że organ nadzoru nie ustalił, czy decyzja komunalizacyjna, w odniesieniu do działek zajętych pod drogi publiczne, nie wywołała skutków, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., na tle art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jako że art. 151 p.p.s.a., jako przepis o charakterze wynikowym, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym od lat stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. np. wyrok NSA z 14.07.2023 r. III OSK 604/22, LEX nr 3599558).

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach.