Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2880/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145a par. 1-2, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 505/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO 4131/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 505/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] (dalej także jako "spółka" albo "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO 4131/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. nr OŚ.6132.2.13.2014 Burmistrz Miasta i Gminy [...] wymierzył [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.878.216,70 zł za usunięcie bez zezwolenia 22 drzew gatunków jesion wyniosły, olsza czarna, topola, grochodrzew i wierzba z wpisanej do rejestru zabytków nieruchomości położonej w miejscowości R., działka nr [...].

W dniu 13 maja 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wpłynął wniosek spółki (z dnia 8 maja 2021 r.) o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Spółka powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", wskazała, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] rażąco narusza prawo, a mianowicie:

a) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej, albowiem art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), będące podstawą wydania tej decyzji zostały orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) uznane za niezgodne z Konstytucją RP przy jednoczesnym orzeczeniu utraty mocy tych przepisów;

b) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ dowodu z oględzin nieruchomości bez wcześniejszego zawiadomienia strony o ich miejscu i terminie, co doprowadziło do tego, że strona nie mogła czynnie brać udziału w przeprowadzeniu tego dowodu i nie miała możliwości zadawania pytań świadkom oraz złożenia wyjaśnień do protokołu w trakcie czynności;

c) art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wydanie decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną, której adresatem stała się spółka będąca właścicielem nieruchomości, podczas gdy postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzew świadomie się godził i mu nie zapobiegł, co stanowi niezbędne minimum do przypisania odpowiedzialności za delikt administracyjny, polegający na usunięciu drzew bez zezwolenia organu skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej;

d) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 4 grudnia 2014 r. zanim nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, co miało miejsce dzień później, tj. 5 grudnia 2014 r.;

e) art. 68 k.p.a., polegające na sporządzeniu protokołu z oględzin nieruchomości w sposób nieodzwierciedlający w pełni przeprowadzonych czynności, a mianowicie nieuwzględniającego do jakich gatunków należały usunięte drzewa oznaczone w protokole numerami 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, co uniemożliwiało w przypadku tych drzew prawidłowe obliczenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość zależna jest m.in. od gatunku drzewa;

f) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa celem ustalenia do jakich gatunków należały drzewa zakwalifikowane przez organ jako ścięte bez zezwolenia, co doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym.

Decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO 4131/16/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 lipca 2015 r., wymierzającej spółce administracyjną karę pieniężną.

Uzasadniając wydaną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podniosło, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się spółka (sygn. akt SK 6/12) - pomimo jego wydania w dniu 1 lipca 2014 r. - nie spowodował utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów od dnia wydania decyzji 2 lipca 2015 r. Tym samym strona (po utracie tej mocy) była uprawniona do złożenia - zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. - żądania wznowienia postępowania. Nie ma natomiast podstaw prawnych, aby ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzać nieważność decyzji administracyjnej.

Przyznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego bez wątpienia obala domniemanie konstytucyjności zakwestionowanych przepisów, Kolegium wskazało, że w przypadku odroczenia przez Trybunał daty utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy, działania na postawie tych przepisów nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium automatyczna odmowa zastosowania przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, ale jednocześnie odroczył skutek swojego orzeczenia, pozbawiałoby jakiejkolwiek wartości prawnej rozstrzygnięcie o przesunięciu daty utraty mocy obowiązującej przepisów. Uwzględnienia obowiązujących przepisów nie można zatem uznawać za działanie rażąco naruszające prawo. Ponadto w sytuacji odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego zarówno organ administracyjny jak i sąd administracyjny powinien rozważyć zasadność odmowy zastosowania w sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu. Kolegium przy tym zauważyło, że użycie sformułowania "rozważyć", nie oznacza bezwzględnego zakazu zastosowania takiego przepisu.

Zdaniem Kolegium, skoro organ pierwszej instancji zdecydował o zastosowaniu tych przepisów, to nie można mu poczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Kolegium również wyjaśniło, że czym innym jest wadliwość decyzji, która prowadzi do jej uchylenia, a czym innym rażące naruszenie prawa przez decyzję, które prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli organ pierwszej instancji wydał decyzję z zastosowaniem wciąż obowiązujących przepisów i decyzja ta stała się ostateczna, to instrumentem prawnym, który służył ochronie praw strony był wniosek o wznowienie postępowania.

Wobec powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wydanie jej w oparciu o przepisy, które później - w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego - utraciły moc prawną.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów dotyczących wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które strona powiązała z postępowaniem dowodowym, Kolegium zauważyło, że w tym zakresie weryfikowało już decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...], stwierdzając, że nie doszło do rażącego naruszenie prawa, w tym prawa procesowego. W konsekwencji, wydano decyzję z dnia 25 lipca 2019 r. nr SKO 4131/41/19 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a zatem nie ma możliwości ponownego rozstrzygania kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji w oparciu o te same przesłanki (res iudicata).

Pismem z dnia 20 września 2021 r. spółka wniosła skargę na decyzję z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO 4131/16/21 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

a) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej, albowiem art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, będące podstawą wydania tej decyzji zostały orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) uznane za niezgodne z Konstytucją RP przy jednoczesnym orzeczeniu utraty mocy tych przepisów;

b) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ dowodu z oględzin nieruchomości bez wcześniejszego zawiadomienia strony o ich miejscu i terminie, co doprowadziło do tego, że strona nie mogła czynnie brać udziału w przeprowadzeniu tego dowodu i nie miała możliwości zadawania pytań świadkom oraz złożenia wyjaśnień do protokołu w trakcie czynności;

c) art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wydanie decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną, której adresatem stała się spółka będąca właścicielem nieruchomości, podczas gdy postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzew świadomie się godził i mu nie zapobiegł, co stanowi niezbędne minimum do przypisania odpowiedzialności za delikt administracyjny, polegający na usunięciu drzew bez zezwolenia organu skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej;

d) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 4 grudnia 2014 r. zanim nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, co miało miejsce dzień później, tj. 5 grudnia 2014 r.;

e) art. 68 k.p.a., polegające na sporządzeniu protokołu z oględzin nieruchomości w sposób nieodzwierciedlający w pełni przeprowadzonych czynności a mianowicie nieuwzględniającego do jakich gatunków należały usunięte drzewa oznaczone w protokole numerami 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, co uniemożliwiało w przypadku tych drzew prawidłowe obliczenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość zależna jest m.in. od gatunku drzewa;

f) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa celem ustalenia do jakich gatunków należały drzewa zakwalifikowane przez organ jako ścięte bez zezwolenia co doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest poza sporem, że przepisy, na podstawie których Burmistrz Miasta i Gminy [...] orzekł karę pieniężną, zostały uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 dnia lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd meriti zauważył, że zasadniczym powodem stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów nakładających administracyjną karę pieniężną za wycinkę drzew bez zezwolenia, było stwierdzenie, że kary te są nieproporcjonalnie wysokie. Trybunał Konstytucyjny nie podważył bowiem samej zasadności nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ale tylko ich wysokość. Odraczając moment utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody na 18 miesięcy, zawarto wytyczne dotyczące sposobu stosowanie niekonstytucyjnych przepisów do czasu ich wyeliminowania z systemu prawna. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w tym przypadku za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy, według wyroku trybunalskiego, byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że takie wytyczne powinny być przestrzegane przez organy administracji. Tym samym nie można czynić zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tylko dlatego, że organ administracji stosował niekonstytucyjne przepisy, skoro Trybunał wprost dopuścił taką możliwość, określając następstwa w sferze stosowania prawa pozostawienia w systemie prawa wadliwego przepisu. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącą, że doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zostały uznane powołanym orzeczeniem trybunalskiemu za niezgodne z Konstytucją RP i tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana w tym zakresie ocena Kolegium nie nasuwa zastrzeżeń. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące postawą stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji gdy decyzja z dnia 2 lipca 2015 r. została wydana po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., Kolegium prawidłowo stwierdziło, że strona była uprawniona do złożenia – zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. żądania wznowienia postępowania. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby ze względu na wyrok trybunalski stwierdzać nieważność decyzji administracyjnej. Decyzja wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawionego poglądu nie podważa powołane w skardze stanowisko judykatury, które odnosi się do przypadku, gdy obalenie domniemania konstytucyjności przepisu było przedmiotem weryfikacji w administracyjnym toku instancji i prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji nie zaś stwierdzenia jej nieważności, bądź też sytuacji, gdy wydanie decyzji na podstawie aktu normatywnego, o którego niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny, nastąpiło po utracie mocy obowiązującej przepisu prawnego orzeczonej w wyroku trybunalskim.

Według Sądu meriti nie stanowi istotnego uchybienia procesowego ograniczenie się przez Kolegium do stwierdzenia, że pozostałe zarzuty, z którymi spółka łączy stosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej, zostały już zweryfikowane w wydanej przez Kolegium ostatecznej decyzji z dnia 25 lipca 2019 r. nr SKO 4131/41/19. Tym samym zachodziła przeszkoda procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej.

Uzupełniająco Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (winno być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie mogą stanowić zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (przeprowadzenie oględzin bez wcześniejszego zawiadomienia strony i poza ramami postępowania administracyjnego) jest bowiem wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne podnoszone w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł wywołać oczekiwanego przez spółkę skutku.

W odniesieniu do zarzutów skargi, dotyczących braku zebrania dostatecznych dowodów świadczących o odpowiedzialności właściciela nieruchomości za usunięcie drzew, czy też nieprawidłowości dotyczących wysokości obliczonej administracyjnej kary pieniężnej, na co wpływ miał również brak powołania biegłego dendrologa, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter postępowania, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja. Sąd meriti podkreślił, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. Zasadą postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą zatem rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Taka sytuacja nie występuje zaś w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie jest możliwym stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.), a skarżącej przysługiwał jedynie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. może być podstawą do stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

W oparciu o tak sformułowany zarzut spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, względnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Podkreślenia także wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Podkreślenia wymaga, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych, to jest o zarzut naruszenia prawa materialnego, jak wskazał w jej petitum autor wniesionego środka odwoławczego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W pierwszym rzędzie odnotowania wymaga wskazanie, że petitum skargi kasacyjnej w części zawierającej podniesiony zarzut zostało sporządzone niestarannie. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje bowiem sformułowanego w niej zarzutu do konkretnego punktu art. 174 P.p.s.a. W warstwie opisowej podniesionego zarzutu jej autor wskazuje zaś w sposób bardzo ogólny na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – "art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.", który to przepis - w ocenie autora skargi kasacyjnej - może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że art. 156 § 1 k.p.a. zawiera punktowe wyliczenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (punkty 1 – 7). Nie istnieje zatem jednostka redakcyjna tekstu prawnego w postaci "art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.".

Wskazać ponadto należy, że naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Należy zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony zarzut może podlegać ocenie merytorycznej. W tym zakresie wskazać należy, że spór w sprawie dotyczy tego, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na fakt jej wydania w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) – stanowisko skarżącej kasacyjnie, czy też w takiej sytuacji skarżąca kasacyjnie winna skorzystać z trybu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145a § 1 i § 2 k.p.a., jak to przyjął organ oraz następnie - oddalając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności - Sąd pierwszej instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do decyzji oraz postanowień wadliwych ma zastosowanie tryb, o którym jest mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub tryb, o którym stanowi art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Pierwszy z nich dotyczy wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które tkwią w samej decyzji lub postanowieniu. Drugi z nich odnosi się z kolei do wad będących istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na decyzję administracyjną lub postanowienie.

Uznać należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał w sposób prawidłowy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Taki pogląd jest prezentowany w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym (zob. m.in.: W. Chróścielewski [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2019, s. 791; E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24; ponadto zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, publ. OSP 1992/5/120 oraz z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publ. ONSA 1988/1/45). Co ważne, uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest z kolei instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne było zapatrywanie organu orzekającego, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw by uznać, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W pełni zasadna była nadto konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji, że argumentacja skarżącej kasacyjnie dotycząca niezgodności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą wydania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną powinna być podnoszona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego mającego swą podstawę w art. 145a § 1 – 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano z kolei, że nie można odmówić skarżącej kasacyjnie prawa do żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji, skoro skarżąca nie była w stanie - na skutek okoliczności niezawinionych przez nią - skorzystać z prawa do żądania wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe zapatrywanie i argumentację je wspierającą wskazać należy, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12; publ. OTK-A 2014/7/68) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał orzekł, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody na 18 miesięcy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Zaznaczyć nadto należy, że Trybunał ostatecznie nie zakwestionował całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania – co do zasady – uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony – w określonych ustawą sytuacjach – z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważył również przyjętej obecnie koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na skutki prawne takiego orzeczenia, opartego na treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wielokrotnie wskazywał TK w swoich orzeczeniach. Zgodnie ze wskazaniami TK w wypadku odroczenia momentu wejścia w życie orzeczenia Trybunału, przepis uznany za niekonstytucyjny pozostaje w obrocie prawnym (por. A. Mączyński, O sporach między Trybunałem Konstytucyjnym i Sądem Najwyższym [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, P. Winczorek (red.), Warszawa 2005, s. 225). Natomiast jego derogacja genetycznie związana z wyrokiem Trybunału następuje dopiero z upływem terminu odroczenia, i to jeśli w tym czasie ustawodawca nie zmieni tego przepisu. Jeśli więc bezskutecznie (z punktu widzenia aktywności ustawodawcy) upłynie termin odroczenia – otwiera się możliwość skorzystania z art. 190 ust. 4 Konstytucji (zob. w tej materii wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 31 marca 2005 r.; sygn. SK 26/02’ publ. OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; z dnia 24 października 2007 r.; sygn. SK 7/06; publ. OTK ZU nr 9/A/2007 poz. 108; z dnia 16 lutego 2010 r.; sygn. P 16/09; publ. OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; z dnia 14 lutego 2012 r.; sygn. P 17/10; publ. OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14).

W tego rodzaju sytuacji jak w niniejszej sprawie, to jest kiedy określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, który stanowił podstawę prawną do wydania kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji fundamentalne znaczenie ma data utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego (a ściślej data utraty mocy obowiązującej przez określone przepisy). Nie można bowiem wznowić postępowania zakończonego prawomocnym (ostatecznym) rozstrzygnięciem na tej zasadzie, że moc obowiązująca określonego przepisu wygaśnie w przyszłości. Stwierdzić więc należy, że wniosek o wznowienie postępowania należało złożyć w terminie miesiąca do dnia utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjny przepis. Skoro zaś w okolicznościach przedmiotowej sprawy niekonstytucyjne przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody przestały obowiązywać z dniem 28 sierpnia 2015 r. - w związku z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), to uprawnione jest stanowisko, że od tej daty należało liczyć miesięczny termin procesowy, o jakim mowa w art. 145a § 2 k.p.a., do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności określonych przepisów ustawy o ochronie przyrody z Konstytucją RP. W sprawie nie ma bowiem sporu co do tego, że skarżąca kasacyjnie główny zarzut ukierunkowany na wykazanie wadliwości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] skorelowała właśnie z faktem zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania tej decyzji. Tym samym jedynym trybem dającym możliwość podważenia kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji był tryb wznowienia postępowania administracyjnego, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się z kolei do zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że decyzja wydana na podstawie przepisów wyeliminowanych z systemu prawa wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego może być przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, co prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, obowiązujących – co należy z całą stanowczością podkreślić – w dacie ich podejmowania (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 717/17).

Z kolei poprzez "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) należy natomiast rozumieć przypadki, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie i bezpośrednio sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, co rzuca się w oczy już na podstawie jego brzmienia. W szczególności będzie to dotyczyło sytuacji, w których organ, wbrew jasnemu brzmieniu przepisu, nałożył na stronę obowiązek lub odmówił przyznania stronie uprawnienia, gdy w świetle obowiązujących przepisów taki stosunek materialnoprawny nigdy nie mógłby być nawiązany. Zatem "rażące naruszenie prawa" występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym, co należy podkreślić, wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo oddalił skargę uznając, że w realiach rozpatrywanej sprawy (determinowanych faktem wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie SK 6/12) nie ma podstaw aby za niezgodną z prawem uznać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO 4131/16/21 wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] wymierzającej skarżącej kasacyjnie administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł - jak w sentencji wyroku - o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.