Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1121/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 807
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 561/19 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 273/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane suszą lub powodzią 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., o sygn. akt I SA/Ol 561/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę M.Ł. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r., nr 273/OR14/2019, w przedmiocie odmowy przyznania producentowi rolnemu pomocy w związku z wystąpieniem w 2018 roku szkody w uprawach rolnych. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy spełnienia przez Stronę warunków przyznania wnioskowanej pomocy jako producentowi rolnemu, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853 – dalej w skrócie: "u.k.s.e.p.") w związku z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 608 – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1307/2013").

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 549 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1306/2013") poprzez mylną wykładnię, jako normę która rzekomo w swoich przesłankach zastosowania automatycznie zawierać ma fakt nie spełnienia przez dany podmiot podmiotowego kryterium producenta rolnego, co jest wykładnią w sposób rażący niezgodną z wykładnią obowiązującą przedstawioną przez Trybunał Sprawiedliwości i wskazującą odmienne przesłanki zastosowania powyższej normy.

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, polegające na tym, iż Sąd aprobując zaskarżoną decyzję w istocie zmienił (wskazał odmienne niż w decyzji) uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, o ile organ wyraźnie wskazywał jako podstawę prawną decyzji klauzulę sztucznych warunków, zawartą w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, która jako przepis odnoszący się do środków unijnych w oczywisty sposób nie miała zastosowania w sprawie i co wskazała Skarżąca, to WSA uzasadnił odmowne załatwienie wniosku niespełnieniem przez Stronę kryterium podmiotowego zawartego w, mającym w sprawie zastosowanie, przepisie art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, przy czym ten domniemany fakt WSA uzasadnia pod względem faktycznym sprawy tym, że w innych postępowaniach wobec Skarżącej organy zarzucały jej tworzenie sztucznych warunków. WSA wskazuje zatem odmienne uzasadnienie prawne decyzji, a więc de facto i odmienną ocenę okoliczności faktycznych sprawy, niż organ w kontrolowanej decyzji. W takim przypadku obowiązkiem Sądu I instancji jest uchylenie decyzji wraz ze wskazaniem organom swojego stanowiska, nie zaś aprobata decyzji, której podstaw uzasadnienia prawnego Sąd nie podzielał;

3) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:

a) art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") polegające na rażąco naruszającym zaufanie do organów władzy publicznej, wewnętrznie sprzecznym, niedającym się pogodzić z zasadami logiki, uzasadnieniu przyjętej za ustaloną przesłanki negatywnego rozstrzygnięcia sprawy, jaką była zdaniem organu, a także WSA, rzekoma okoliczność, iż Skarżąca nie była jakoby producentem rolnym w rozumieniu właściwych przepisów prawa materialnego;

b) art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 80 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego, zgodnego z zasadami logiki rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oczywiście błędnym przyjęciu, iż Skarżąca miała jakoby nie być producentem rolnym (rolnikiem), w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie części powyższych zarzutów.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie procesowym zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniesionym po upływie terminu z art. 179 P.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Strony i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wziął udziału pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, a pełnomocnik organu powtórzył stanowisko i argumentację zawarte w powyższym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Wobec powyższego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy, które zostały naruszone przez sąd, wykazując istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego i jego wykładnię.

W pierwszym zarzucie procesowym wskazano na naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez (rażące) wykroczenie poza ustawowe zadania kontroli działalności administracji publicznej, co wyrażało się w zmianie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, który wskazał na art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, podczas gdy organ powołał się na klauzulę sztucznych warunków z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma niewątpliwie charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 P.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt II FSK 39/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawienie przez Sąd I instancji dodatkowej argumentacji z powołaniem na art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, jeżeli tego wymagało pełne zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie wykraczając poza granice sprawy, nie powoduje naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Co więcej nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, albowiem w jej treści powołano także i dokonano wykładni art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, do którego odwołuje się art. 3 pkt 3 u.k.s.e.p. Stosownie do tej ostatniej regulacji producentem rolnym jest osoba fizyczna będąca m.in. rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, gdzie rolnik oznacza osobę fizyczną (...), której gospodarstwo rolne położone jest na obszarze objętym zakresem terytorialnym traktatów (...) oraz która prowadzi działalność rolniczą. Gospodarstwo rolne natomiast oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013). Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie zmieniając jej prawnej podstawy i zastosował środki przewidziane w ustawie. Poza tym Sąd z urzędu był uprawniony do przywołania szerszej argumentacji ze wskazaniem na uprzednio wydany wyrok dotyczący jednego z podmiotów, w stosunku do którego stwierdzono tożsame sztuczne warunki, powiązanego okolicznościami sprawy ze Skarżącą. Wobec powyższego zarzut uchybienia art. 3 § 1 P.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się łącznie do zarzutów uchybienia przepisom postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stwierdza, że nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała – wbrew wymogowi ustawowemu – istotnego wpływu naruszenia przepisów proceduralnych na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku. Opisany brak, uznawany za kluczowy, uniemożliwia pełną merytoryczną ocenę postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie, które mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia sprawy (wyrok). Skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie zasad postępowania, polemizuje w istocie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzuca dowolną jego ocenę. Przy czym, co kluczowe, nie wskazuje ani jaki konkretnie dowód pominięto rozpatrując sprawę, ani nie opisuje istotnych sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym, z którego jednoznacznie wynika, że nie prowadziła w sposób samodzielny i na własny rachunek działalności rolniczej, stąd nie może być uznana za rolnika. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że aktywny udział Strony w niniejszym postępowaniu w celu jednoznacznego wykazania bycia producentem rolnym jest w interesie Strony, która ubiega się o przyznanie pomocy w związku z powstaniem szkody w uprawach rolnych spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Podzielając stanowisko Sądu I instancji co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby na celu potwierdzenie twierdzeń podnoszonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wbrew także twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań Strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga od organów skutecznego przekonania Strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., o sygn. akt I OSK 124/10).

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, dotyczące braku samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej, a tym samym brak spełnienia przesłanek do uznania za producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.k.s.e.p., czyli bycia osobą fizyczną będąca m.in. rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, gdzie rolnik oznacza osobę fizyczną (...), której gospodarstwo rolne położone jest na obszarze objętym zakresem terytorialnym traktatów (...) oraz która prowadzi działalność rolniczą. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie mógł abstrahować od ustaleń dotyczących sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dokonując oceny działań nie tylko Skarżącej, lecz także reprezentowanych przez C. C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań, należało zwrócić uwagę na utworzenie 12 podmiotów, w tym 11 osób fizycznych i spółki z o.o., pozorujących utworzenie oddzielnych gospodarstw rolnych, a w konsekwencji stwarzania pozorów działania jako producent rolny. W niniejszej sprawie nie mamy w istocie do czynienia z odrębnymi rolnikami, prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C. C.. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne oraz jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej. Analiza powyższych zależności w niniejszej sprawie doprowadziła organy i Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że wykorzystując utworzone podmioty, C.C. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C. C., który jest wspólnikiem spółki i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych podmiotów, dla których jest osobą bliską. Pełnomocnictwo obejmowało swym zakresem załatwianie w ARiMR wszelkich spraw związanych ze składaniem wniosków o płatności, w tym składania wyjaśnień, oświadczeń oraz załatwiania wszelkich innych formalności. Udzielenie takiego pełnomocnictwa było związane z wieloletnim doświadczeniem pełnomocnika w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Skarżąca kasacyjnie sama zaś nie znała wszystkich procedur z zakresu prowadzenia gospodarstwa. Co kluczowe w niniejszej sprawie, to C. C., jako pełnomocnik występował do organów ARiMR o wpisanie reprezentowanych osób, w tym Skarżącej, do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o płatność. Osoba ta bezpośrednio uczestniczyła w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Dzierżawione przez Stronę grunty były własnością spółki, również bydło było nabywane od spółki i zbywane spółce. Także wykorzystywana do przetrzymywania zwierząt obora należała do spółki. Ustalono, że Strona nie uiściła czynszu dzierżawnego za lata 2016-2017 przed wszczęciem niniejszego postępowania, zaś przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza wysokości tego czynszu za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., wykazała, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać spółka z tytułu płatności były niewspółmiernie wyższe niż ewentualny zysk z tytułu czynszu dzierżawnego.

Istotnym jest, w kontekście wykazania przez Stronę statusu producenta rolnego, że nie przedstawiła ona żadnych dokumentów księgowych dotyczących zapłaty w terminie należności z tytułu dzierżawy, zakupu zwierząt, opieki weterynaryjnej i nie udokumentowała jakiegokolwiek dochodu z gospodarstwa. Nie sposób uznać za producenta rolnego podmiot, którego od początku celem było uzyskiwanie dochodu jedynie z dopłat (płatności), a nie uzyskiwanie dochodu z plonów zebranych gruntów rolnych. W toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale Strony nie wykazała ona, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innym podmiotom i nie przedstawiła dokumentów czy też innych dowodów, potwierdzających realne prowadzenie działalności rolniczej jako producent rolny. Nie wykazała też, by osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również by ponosiła inne koszty tej działalności. Tym samym Strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny jako niezależny rolnik. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami Strony i spółki, czego w skardze kasacyjnej nie podważono.

Uwzględniając powyższe okoliczności zasadny jest wniosek, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych i ewentualne ubieganie się o przyznanie pomocy za szkody w uprawach rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia stworzenia przez powyższe podmioty sztucznych warunków do uzyskania płatności została już wielokrotnie potwierdzona w wyrokach NSA – por. m.in. wyroki z dnia 4 grudnia 2020 r., o sygn. akt: I GSK 1108/20, I GSK 1109/20, I GSK 1110/20 i I GSK 1111/20, a także wyroki z dnia 30 lipca 2020 r., o sygn. akt I GSK 751/20 i I GSK 752/20. Dodatkowo pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2024 r. podał, że w stosunku m.in. do Skarżącej kasacyjnie został wydany przez Sąd Okręgowy w Olsztynie wyrok z dnia 29 września 2023 r., o sygn. akt II K 54/23, w którym skazano m.in. Skarżącą kasacyjnie za udział w zorganizowanej grupie przestępczej, kierowanej przez J. C. i C. C.. Powyższy prawomocny wyrok potwierdza ustalenia organu, że zostały stworzone sztuczne warunki prowadzenia gospodarstwa i wyklucza status Strony jako producenta rolnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania z K.p.a.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię stwierdzić należy, że zarzut ten nie został skonstruowany prawidłowo. Przez błędną wykładnię prawa materialnego przyjmuje się mylne rozumienie treści przepisu, natomiast w przypadku niewłaściwego zastosowania, tzw. błędu subsumcji, chodzi o wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stąd formułując zarzut błędnej wykładni, wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana uzasadnić, na czym polega niewłaściwe odczytanie przez organ (czy sąd) treści przepisu, a także wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany. Tymczasem Skarżąca nie wskazała precyzyjnie, ani na czym miałby polegać ów błąd wykładni, ani tego jak powinna brzmieć norma prawna prawidłowo z tego przepisu wyinterpretowana, co czyni ów zarzut niezasadnym. Zarzut ten nie został także poparty żadną argumentacją, w szczególności nie wskazano orzeczenia TSUE, które miałoby zawierać "obowiązującą" wykładnię i "wskazującą odmienne przesłanki zastosowania powyższej normy".

W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu zarzut z powołaniem na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który stanowi regulację wynikową i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powołanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu wynikowego z P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego, zasądzonych na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska D. Dudra M. Grzelak