Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 608/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 2 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 150/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 150/23 oddalił skargę P. K. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Z. (dalej: "Z. " lub "Uczelnia") zawarła w dniu 25 stycznia 2011 r. z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Polityka Społeczna na Z. w Z. wsparta kształceniem na odległość". Instytucja pośrednicząca zawiadomiła Uczelnię o rozwiązaniu ww. umowy w trybie natychmiastowym oraz wezwała Uczelnię do zwrotu całości przekazanej kwoty 2.256.970,14 zł wraz z odsetkami. Po wszczęciu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] NCBiR określiło Uczelni kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2.256.970,14 zł wraz z odsetkami. W wyniku rozpoznania odwołania właściwy w sprawie Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję NCBiR. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków, a wobec braku możliwości egzekucji wymaganych należności, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. pismem z 23 marca 2016 r. powiadomił NCBiR o nieprzystąpieniu do egzekucji należności określonej w decyzji z [...] maja 2015 r. z uwagi na to, że Z. w Z. w likwidacji nie posiada majątku umożliwiającego skuteczne prowadzenie egzekucji.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] NCBiR orzekło o solidarnej odpowiedzialności P. K. jako członka organu zarządzającego Z. w Z. w likwidacji za zobowiązania ww. podmiotu wynikające z decyzji NCBiR z dnia [...] maja 2015 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylił w części dotyczącej kwoty 1.494.943,30 zł wraz z odsetkami decyzję NCBiR z dnia [...] maja 2019 r. i w tym zakresie umarzył postępowanie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie") prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4324/21 uchylił ww. decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję NCBiR z dnia [...] maja 2019. W ocenie Sądu decyzja organu jest co najmniej przedwczesna. Zgodnie bowiem z tym co zostało wskazane wyżej rolą organu było wykazanie, że to w okresie pełnienia przez stronę funkcji organu zarządzającego zaistniały nieprawidłowości skutkujące zwrotem dofinansowania. Innymi słowy organ zarządzający osobą prawną ma odpowiadać za swoje działania i zaniechania. Niedopuszczalne jest aby osoba, która nie przyczyniła się do powstania nieprawidłowości była odpowiedzialna za nie swoje zachowanie.

Następnie Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania z dnia 1 lipca 2019 r., od decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] przy uwzględnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4324/21:

- uchylił w części dotyczącej kwoty 123 048,40 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi odpowiednio:

- dla kwoty 94 397,00 zł od dnia przekazania środków, tj. od dnia 18 lutego 2011 r. do dnia 12 października 2015 r. i następnie od dnia 5 stycznia 2016 r. do dnia 12 listopada 2018 r.;

- dla kwoty 28 651,40 zł od dnia przekazania środków, tj. od dnia 11 sierpnia * 2011 r. do dnia 12 października 2015 r. i następnie od dnia 5 stycznia 2016 r. do dnia 12 listopada 2018 r.,

i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji;

- a w pozostałym zakresie, tj. w zakresie kwoty 638.977,84 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia11 sierpnia 2011 r. do dnia 12 października 2015 r. i następnie od dnia 5 stycznia 2016 r. do dnia 12 listopada 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.- w sprawie solidarnej odpowiedzialności członka organu zarządzającego osoby prawnej.

Zdaniem organu nieprawidłowość w omawianym projekcie miała charakter ciągły i powtarzający się - miała miejsce od początku realizacji projektu, tj. od dnia 1 października 2010 r., aż do dnia, w którym zgodnie z umową o dofinansowanie miało nastąpić jego zakończenie, tj. do dnia 30 września 2014 r. Fakt, iż omawiana nieprawidłowość zachodziła przez cały okres realizacji projektu stanowi również o tym, że miała ona miejsce w czasie, kiedy środki wypłacone beneficjentowi, w tym również środki wypłacone w ramach I i II transzy dofinansowania były wydatkowane i rozliczane.

Odnosząc się natomiast do treści wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., organ odwoławczy podkreślił, że nieprawidłowość w omawianym projekcie miała miejsce od początku jego realizacji, aż do dnia, w którym zgodnie z umową o dofinansowanie miało nastąpić jego zakończenie. W wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2014 r. stwierdzono, iż we wszystkich obszarach objętych ww. kontrolą, projekt realizowany był nieprawidłowo. Powyższe skutkowało koniecznością rozwiązania umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym. Jako zasadniczy powód rozwiązania ww. umowy wskazano wykorzystanie przekazanych środków niezgodnie z przeznaczeniem, niezrealizowanie założeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie, niezrealizowanie projektu zgodnie z harmonogramem załączonym do ww. wniosku, nieusunięcie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, nieprzedkładanie wniosków o płatność zgodnie z umową o dofinansowanie oraz uporczywe uchylanie się od obowiązków określonych w § 19 ust. 1 umowy. Wobec braku realizacji celu oraz założeń projektu, w tym także wskaźników produktu i rezultatu dotyczących uruchomienia nowego kierunku studiów oraz ukończenia tego kierunku przez daną liczbę osób uznano, iż nieprawidłowości w projekcie trwały przez cały okres jego realizacji.

Następnie skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 150/23 ją oddalił. Zdaniem Sądu I instancji Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wydając zaskarżoną decyzją wypełnił powyższe wytyczne zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. Sąd podkreślił, że z przyjętego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącego, wynikało jednoznacznie, że Statut Uczelni z 19 kwietnia 2008 r. (nr 1) i z 21 grudnia 2012 r. (nr 3) w § 10 ust. 2 wskazywał na istnienie jednoosobowego organu oprócz rektora, także m.in. kanclerza. Przy tym nie było kwestionowane, że obowiązki te pełnił właśnie skarżący. Te Statuty (patrz § 20 Statutu nr 1 oraz § 27 Statutu nr 3) wskazywały również jakie obowiązki spoczywają na tym organie. Między innymi obowiązkiem tym było podejmowanie decyzji dotyczących mienia i gospodarki Uczelni w zakresie zwykłego zarządu (w Statucie 3 wykreślono zwykły zarząd – dopisek sądu), opracowywanie planu finansowo-rzeczowego Uczelni i przedstawianie go do opinii senatu. Sąd wskazał, że nie sposób zatem, przy tak szeroko zakrojonych uprawnieniach przyznanych Statutem kanclerzowi przyjąć, że nie miał on wpływu na sferę finansową działalności Uczelni także i uzewnętrznianej poza jej struktury organizacyjne. Zapisy Statutu wpisują się w uprawnienia zarządcze opisane w art. 66 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.s.w. (organ jednoosobowy Uczelni odpowiedzialny za gospodarkę Uczelni i jej mienie), które co do zasady przysługują rektorowi jednakowoż część z nich może być przeniesiona do wypełniania na inny organ, m.in. kanclerza (patrz powołany wyżej art. 66 ust. 6 cytowanej ustawy). Tym samym w sprawie nie ma żadnego znaczenia, że to rektor a nie kanclerz reprezentuje Uczelnię na zewnątrz. Kompetencje kanclerza są samodzielne w zakresie podejmowania decyzji dotyczących mienia i gospodarki Uczelni oraz nadzoru nad administracją i gospodarką Uczelni. Z powyższych okoliczności wynika, że Uczelnia skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 60 ust. 7 u.p.s.w., gdyż funkcjonował w niej w okresie spornym kanclerz, na którym to stanowisku zatrudniony był skarżący. Także zastrzeżenie spraw w Statucie nr 1 do spraw zwykłego zarządu nie wskazuje na ograniczenie odpowiedzialności kanclerza. Sąd wskazał, że w jego ocenie nadzór nad kwestiami finansowymi związanymi z realizacją umowy o dofinasowanie mieści się w zakresie zwykłego zarządu sprawami gospodarczymi Uczelni. Dlatego też zasadnie organ II instancji uznał, na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżącego – kanclerza, za organ zarządzający Uczelnią, a tym samym przypisał mu odpowiedzialność za zaległości w zwrocie przyznanego dofinansowania.

Podkreślono, że z treści harmonogramu realizacji projektu stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie wynika, iż w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r., a więc w okresie, kiedy P. K. pełnił funkcję jednoosobowego organu Uczelni oraz kiedy w ramach projektu wydatkowane zostały ww. środki zobowiązany był do prowadzenia szeregu działań mających na celu prawidłową realizację projektu, które nie zostały zrealizowane. Naruszenia te skutkowały rozwiązaniem umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym oraz koniecznością zwrotu wszystkich środków poniesionych w ramach projektu, rozliczonych na podstawie przedłożonych wniosków o płatność.

Następnie skarżący, w trybie art. 173 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2023 r. (V SA/Wa 150/23) i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez zastosowanie normy ww. rozporządzenia w zakresie określenia "nieprawidłowości powtarzających się i mających charakter ciągły" w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie subsydiamej odpowiedzialności członka organu zarządzającego Uczelnią i posłużenie się nią przy wydaniu decyzji przypisującej ową odpowiedzialność skarżącemu, w ten sposób, że organ odwoławczy, a za nim WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2023 r. przyjęły, że w celu ustalenia tej odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie konkretnych nieprawidłowości, gdyż "istniały one od początku realizacji projektu", "składał się na nie cały szereg zaniedbań" i że "skoro ostatecznie cel projektu nie został osiągnięty", co stwierdzono na podstawie ustaleń z lipca 2014 r. to "nieprawidłowości musiały również występować w okresie do 30 września 2011 r.", w efekcie czego ustalenia organu odwoławczego, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2023 r. ograniczyły się tylko do przedstawienia elementów harmonogramu projektu i stwierdzenia, zgodnie z powyższym, że żadne działania w celu realizacji projektu nie zostały podjęte, w sytuacji gdy wzmiankowany przepis Rozporządzenia Rady WE z 18 grudnia 1995 r. może być stosowany wyłącznie w postępowaniu z udziałem Beneficjenta, nie ma zaś żadnych podstaw do jego stosowania w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie odpowiedzialności subsydiarnej organu zarządzającego Uczelnią, a tym samym brak jest możliwości posługiwania się w tym postępowaniu konstrukcjami prawnymi w postaci "nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się" i prowadzenie uproszczonego postępowania dowodowego, bez wykazania konkretnych działań lub zaniechań powodujących nieprawidłowości w wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację projektu.

- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania i powielenie błędu organu odwoławczego, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie, który nie znajduje się w aktach sprawy, a mianowicie na przywołanych na stronie 29 decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 listopada 2022 r. "wnioskach o płatność" składanych przez Beneficjenta i zatwierdzonych przez Instytucje Pośredniczącą, a mianowicie wniosków: [...] za okres płatności od początku realizacji projektu do dnia 28 lutego 2011 r. - kwota do rozliczenia 0 zł, [...] za okres płatności od 1 marca 2011 r. do [...] maja 2011 r.- kwota 110.936,11 zł, [...] za okres płatności od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r.- kwota 469.073,67 zł, [...] za okres płatności od 1 września 2011 r. do 30 listopada 2011 r.- kwota 107.512,13 zł, [...] za okres płatności od 1 stycznia 2013 r. do 1 marca 2013 r.- kwota 110.594,97 zł i dokonanie ustaleń na podstawie tych w istocie nieprzeprowadzonych dowodów, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, gdyż bez tych dowodów nie mogły zostać poczynione ustalenia w przedmiocie treści tych wniosków w zakresie dat oraz kwot wypłat, a także okresów za jakie wypłaty zostały dokonane, a ponadto brak w aktach sprawy, w istocie niedopuszczonych jako dowód w sprawie, tych dokumentów uniemożliwiał stronie zapoznanie się z nimi i podjęcie na ich podstawie czynności przez stronę, w sytuacji gdy z wniosków tych wynikać powinny nie tylko kwoty wypłaconych dotacji w ramach poszczególnych transz, daty ich wypłacenia i okresy, za które były wypłacane, ale również i przede wszystkim konkretne cele na jakie zostały wydatkowane kwoty poszczególnych transz dotacji, wraz z dowodami potwierdzającymi to wydatkowanie (faktury, umowy) co stanowi przedmiot postępowania, a mianowicie określenie, czy w okresie sprawowania przez skarżącego funkcji członka organu zarządzającego Uczelni, a więc do dnia 30 września 2011 r. środki otrzymane przez Beneficjenta tytułem dotacji były prawidłowo wydatkowane i rozliczane;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów i powielenie w tym zakresie naruszenia dokonanego przez organ II instancji w postaci nieprzeprowadzenia w sposób poprawny postępowania dowodowego, a konkretnie niedopuszczenia w charakterze dowodów wniosków o płatność, wraz z załącznikami, składanych przez Beneficjenta, a mianowicie wniosków: PO.KL.04.01-01-037/10-01 za okres płatności od początku realizacji projektu do dnia 28 lutego 2011 r. - kwota do rozliczenia 0 zł, [...] za okres płatności od 1 marca 2011 r. do [...] maja 2011 r.- kwota 110.936,11 zł, [...] za okres płatności od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r.- kwota 469.073,67 zł, [...] za okres płatności od 1 września 2011 r. do 30 listopada 2011 r.- kwota 107.512,13 zł, [...] za okres płatności od 1 stycznia 2013 r. do 1 marca 2013 r.- kwota 110.594,97 zł, w sytuacji, gdy jedynie analiza tych wniosków, a więc wskazanych i wykazanych w nich celów, na które przeznaczone są środki objęte wnioskami wraz z przedkładanymi z wnioskami dowodami potwierdzającymi fakt wydatkowania środków (faktury, umowy) pozwalała na ustalenie prawdy obiektywnej w postaci przeznaczenia środków otrzymanych z dotacji na podstawie tych transz, a więc stwierdzenia, czy doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu tych środków w okresie kiedy skarżący pełnił funkcję organu zarządzającego Uczelnią, które to uchybienie stanowi również niewykonanie wiążących zaleceń zawartych w Wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. w zakresie w jakim Sąd ten nakazał organowi II instancji ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego, że środki wypłacone w ramach transzy II i III (wniosek I dotyczył wartości "0") były prawidłowo wydatkowane i rozliczone w ramach realizacji projektu, której to czynności nie sposób przecież wykonać bez analizy tych wniosków, które powinny być dołączone do materiału dowodowego w sprawie, zaś ocena dokonana bez tych dowodów nie może zostać uznana za prawidłową z przyczyn oczywistych, gdyż nie można dokonać weryfikacji i oceny danego dowodu bez zapoznania się z nim, a procesowe organ może to uczynić wyłącznie w ramach materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd utrzymujący w mocy decyzje organu odwoławczego orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów i powielenie w tym zakresie naruszenia dokonanego przez organ II instancji w postaci faktycznego braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, który konieczny był do ustalenia okoliczności istotnych dla wyniku postępowania, a mianowicie przypisania skarżącemu odpowiedzialności subsydiamej za zobowiązania Uczelni, oparciu się na dowodach nie dających możliwości prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego, a więc wyłącznie w postaci harmonogramu realizacji projektu stanowiącego załącznik do umowy o dofinansowanie i ustalenie na tej podstawie do jakich działań w celu realizacji projektu zobowiązany był Beneficjent w okresie do 30 września 2011 r. oraz na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2014 r., bez weryfikacji w postaci czynności dowodowych działań podejmowanych przez Beneficjenta w celu realizacji projektu, o których informacje znajdują się w aktach postępowania - decyzja NCBiR z dnia 13 maja 2015 r. (nr [...]), a mianowicie: wykupienie bauerów elektronicznych w pojazdach zielonogórskiej komunikacji miejskiej informujących o rozpoczynających się studiach, przy czym kampania ta trwała ponad miesiąc i obejmowała 37 linii autobusowych komunikacji miejskiej w Z. codziennie przewożącej ponad 60.000 pasażerów, działań promocyjnych za pośrednictwem Internetu, polegające na umieszczeniu banneru reklamowego na portalu Moje Miasto, rozbudowie strony internetowej Uczelni o podstronę realizowanego projektu, działania mające na celu wysokie pozycjonowanie owej podstrony w przeglądarkach internetowych, dokonywanie wpisów na podstronach internetowych przez pracownika odpowiedzialnego za promocje w ramach projektu; Akcji promocyjnej polegającej na wykonaniu i wydrukowaniu przez beneficjenta w ramach realizacji projektu we wrześniu 2011 r. bezpłatnej gazetki promocyjnej, w której treści reklamowe dotyczące nowego kierunku studiów były wymieszane z materiałami publicystycznymi dotyczącymi tematyki polityki społecznej - nakład gazety w ilości 70.000 został rozdystrybuowany na terenie Z. i okolic. Zakup sprzętu w ramach projektu na co dowodem były zdjęcia sprzętu zakupionego w ramach projektu, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż doprowadziło do dokonania sprzecznych ze stanem rzeczywistym ustaleń, że w okresie do 30 września 2011 r. wszystkie środki otrzymane przez Beneficjenta były nieprawidłowo wydatkowane, co stanowi podstawę decyzji w przedmiocie obciążenia skarżącego odpowiedzialnością za zwrot tych środków;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów i powielenie w tym zakresie naruszenia dokonanego przez organ II instancji w postaci zaniechania podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie, czy do realizacji projektu poprzez opisane powyżej (w pkt. 3 petitum) czynności doszło i wyrażenie stanowiska bez takiego postępowania, że projekt w tym okresie, a więc do 30 września 2011 r. w ogóle nie był realizowany, o czym świadczy nałożony na skarżącego obowiązek zwrotu całości dotacji otrzymanych przez Beneficjenta w tym okresie, w sytuacji gdy organ powinien podjąć czynności wyjaśniające i postępowanie dowodowe w celu takiej weryfikacji np. poprzez zwrócenie się do podmiotów, z którymi Beneficjent zawarł umowy na realizacje poszczególnych czynności o wyjaśnienia na temat realizacji tych umów, ewentualnie zażądania przedłożenia dokumentów świadczących o ich realizacji, tymczasem gołosłownie zanegował jakiekolwiek czynności podejmowane w ramach realizacji projektu w okresie do dnia 30 września 2011 r., które to uchybienie miało ewidentny wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziło do nałożenia na skarżącego odpowiedzialności subsydiamej za zwrot dotacji, w części w której była ona prawidłowo wydatkowana na cele projektu;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się i niewykonanie wiążących zaleceń zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. w zakresie, w jakim Sąd ten uchylił wcześniejszą decyzje organu odwoławczego stwierdzając, że organ drugiej instancji popełnił błąd zrównując transze dofinansowania z zaistnieniem nieprawidłowości w dofinansowanym przez UE projekcie oraz niewyjaśnienia, jakie nieprawidłowości zaistniały w projekcie w okresie sprawowania przez stronę funkcji jednoosobowego organu Uczelni, z uwzględnieniem, że nieprawidłowości należy wiązać nie z wypłatą transz, ale z działaniami i zaniechaniami związanymi z ich wypłatą i rozliczeniem. Zaś rolą organu było wykazanie, że w okresie pełnienia funkcji organu zaistniały nieprawidłowości skutkujące zwrotem dofinansowania. Organ natomiast tylko pozornie "starając się" wykonać owe zalecenia ograniczył się do zweryfikowania na podstawie harmonogramu stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie, jakie działania powinny zostać przez Beneficjenta podjęte w okresie do 30 września 2011 r., nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, ani dowodowych zmierzających do ustalenia, jakie działania objęte tym harmonogramem Beneficjent faktycznie podjął, ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że w kontekście ustaleń dokonanych w lipcu 2014 r., że program nie został zrealizowany, stwierdził że żadne działania w celu jego realizacji, a więc również te w 2011 r. nie zostały podjęte, zaś ustalenia i rozważania Sądu w kwestionowanym orzeczeniu w tym zakresie ograniczyły się właściwie do wiernego powielenia twierdzeń zawartych w decyzji organu II instancji, przy czym naruszenie to miało ewidentny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w efekcie, wbrew zaleceniom Sądu nie wyjaśniono czy i ewentualnie jakie nieprawidłowości miały miejsce w okresie relewantnym dla toczącego się postępowania, a od ich stwierdzenia zależała możliwość przypisania skarżącemu odpowiedzialności za zobowiązania Beneficjenta, w efekcie czego, wbrew wyraźnemu zaleceniu Sądu, zrównano transze dofinansowania z zaistnieniem nieprawidłowości;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przypisanie skarżącemu subsydiarnej odpowiedzialności za zobowiązania beneficjenta w zakresie zwrotu kwot otrzymanych tytułem II i III transzy dofinansowania, a więc kwot wypłaconych za okres od 1 marca 2011 do 31 sierpnia 2011 r. w sytuacji przyznania przez organ odwoławczy, a za nim przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2023 r., że wnioski o te płatności i same płatności zostały prawidłowo wydatkowane oraz rozliczone, a więc że na tym etapie realizacji projektu nie wystąpiły nieprawidłowości i środki były wydatkowane zgodnie z harmonogramem, zaś podstawa żądania ich zwrotu wynika z całościowej oceny programu dokonanej w lipcu 2014 r. i przyjętego błędnego i nieznajdującego podstawy prawnej założenia, że wobec braku realizacji celu projektu wszystkie środki wydatkowane na jego realizacje były wydatkowane nieprawidłowo i podlegają zwrotowi w zakresie nie tylko odpowiedzialności beneficjenta, ale również w stosunku do odpowiedzialnej subsydiamie osoby trzeciej, a tym samym przyjęcie, że osoba pełniąca funkcje organu zarządzającego na początkowym etapie projektu, gdy faktycznie nieprawidłowości nie występowały ma odpowiadać za brak osiągnięcia celu projektu, który trwał jeszcze przez kolejne trzy lata, podczas których osoba ta nie będąc organem zarządzającym Uczelnią (poza krótkim okresem od 1 stycznia do 15 marca 2013 r., z którym nie są związane żadne konsekwencje finansowe) nie miała żadnego wpływu na jego realizację, a tym samym nie mogła dopuścić się nieprawidłowości i w efekcie przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za zwrot transzy II i III pomimo uznania, że kwoty z tych transz były prawidłowo wydatkowane i rozliczone, przy czym naruszenie to miało ewidentny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy gdyż skutkowało niesłusznym i wzajemnie sprzecznym ustaleniem o odpowiedzialności subsydiarnej za zwrot tych transz przez skarżącego i jednocześnie stanowiło niewywiązanie się z zaleceń WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., który wyraźnie zobligował organ odwoławczy do ustosunkowania się do kwestii rozliczenia tych transz, czego organ, a za nim WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2023 r., zaniechał, gdyż w tym zakresie czynność organu powinna polegać na szczegółowym wskazaniu na co środki z tych transz były przeznaczone, na co były wydatkowane, a tym samym w jaki sposób zostały rozliczone, czego z całą pewnością nie wypełnia opisany powyżej sposób rozpatrzenia tej kwestii.

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez dokonanie ustalenia przez organ odwoławczy, które zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w ramach 4 transzy płatności skarżący zobowiązany jest do zwrotu kwoty 59.532,20 zł, bez wykazania na jakiej podstawie kwota ta została wyliczona, gdyż nie wynika ona z przyjętej przez organ odwoławczy zasady zrównania odpowiedzialności z kwotami transz wypłaconych, gdyż 4 transza wypłacona została za okres od 1 września 2011 r. do 30 listopada 2011 r. w kwocie 107.512,13 zł, co nawet przy przyjęciu, że organ obliczał kwotę do zwrotu proporcjonalnie do okresu pełnienia przez skarżącego funkcji organu Uczelni nie uzasadnia tak wyliczonej kwoty

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na konstrukcję i komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna te zarzuty łącznie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy rozstrzygnięcia o solidarnej odpowiedzialności, w okresie pełnienia przez stronę funkcji organu, w związku z nieprawidłowościami skutkującymi zwrot dofinansowania. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że nie dostosował się i nie wykonał wiążących zaleceń zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. w zakresie, w jakim Sąd ten uchylił wcześniejszą decyzje organu odwoławczego i zaakceptował brak faktycznego przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, który konieczny był do ustalenia okoliczności istotnych dla wyniku postępowania, a mianowicie przypisania skarżącemu odpowiedzialności subsydiamej za zobowiązania Uczelni.

Zasadnym zatem jest rozpoznanie w pierwszej kolejności, jako najdalej idącego, zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W art. 153 p.p.s.a. chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę sądu administracyjnego. Należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki NSA z: 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11; 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11; 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, tamże). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, tamże.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, tamże).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.

Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12, tamże), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4324/21 żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej, tym samym orzeczenie to stało się prawomocne. Nie można również stwierdzić, aby zaszły w tym zakresie jakieś zmiany w prawie. Podobnie zmianie nie uległy również istotne okoliczności faktyczne. Zatem organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i Sąd I instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. orzeczeniu.

Aby zbadać zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało więc poddać analizie treść uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4324/21, z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 150/23 oraz wydaną w sprawie decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4324/21 wskazał, że nieprawidłowość nie miała charakteru jednostkowego, tylko powtarzający, ciągły od daty pierwszej wypłaty transzy dofinansowania (1[...] listopada 2011 r.), przez cały okres realizacji projektu, który miał zakończyć się 30 września 2014 r., aż do wypowiedzenia umowy 27 stycznia 2015 r. Sąd ten podkreślił, że zgodnie ze statutem Uczelni, skarżący będąc jej kanclerzem był jej organem zarządzającym od 24 listopada 2010 r. Uczelnia ta z dniem 30 września 2014 r. została postawiona w stan likwidacji i funkcję tę pełnił skarżący. Natomiast odnosząc się do wątpliwości dotyczących samej zarzucanej nieprawidłowości powołania skarżącego na to stanowisko, Sąd I instancji podkreślił, że zarzut ten jest niezasadny i spóźniony. Sąd wskazał, że w świetle zebranych faktów i akt sprawy nie doszło w sprawie niniejszej do przedawnienia. W ocenie Sądu wskazany w art. 66a u.f.p. termin przedawnienia dotyczy wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków (przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków), a nie do "przedawnienia wydania decyzji". W sprawie, decyzja zobowiązująca do zwrotu środków stała się ostateczna z dniem wydania decyzji przez Ministra Rozwoju w dniu [...] grudnia 2015 r. i tym samym przedawnienie wykonalności tej decyzji miałoby miejsce [...] grudnia 2020 r. A więc termin na wykonane decyzji jeszcze nie minął w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu odwoławczego. Podkreślono, że w sprawie nie został również naruszony termin do wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność na skarżącego. Decyzja NCBiR przenosząca odpowiedzialność na stronę została wydana [...] maja 2019 r. (decyzja odwoławcza została wydana w dniu [...] sierpnia 2020 r.), więc organ nie naruszył art. 66a ust. 2 u.f.p. i wydał decyzję orzekającą o solidarnej odpowiedzialności w terminie do tego wymaganym (termin upływał z dniem [...] grudnia 2020 r.).

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wątpliwości Sądu wydającego wyrok z dnia 11 stycznia 2022 r. budziło ograniczenie odpowiedzialności skarżącego, tylko do dwóch transz dofinansowania wypłaconych w dniach 18 lutego 2011 r. i 11 sierpnia 2011 r. Wówczas to obowiązywał Statut nr 1 wskazujący na kanclerza jako organ jednoosobowy Uczelni. Pozostałe transze dofinansowania zostały wypłacone w okresie kiedy Statut nr 2, w zakresie gospodarowania mieniem Uczelni przewidywał inny organ jednoosobowy jakim był prezydent, a kanclerz swoje obowiązki miał wykonywać nie z mocy Statutu, tylko pełnomocnictwa. Sąd stwierdził, że nie będzie dokonywał oceny powyższego, gdyż obecnie nie jest to sporne w sprawie, a także w wypadku odmiennej oceny mogłaby ona pogorszyć sytuację strony, co w świetle art. 139 p.p.s.a., co do zasady jest niedopuszczalne.

Sąd stanął na stanowisku, że błędne jest rozumowanie organu, który zrównał wypłatę transzy dofinansowania z zaistnieniem nieprawidłowości w dofinansowywanym przez Unię Europejską projekcie. Organ naruszył przepisy postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i w sposób dowolny, a co najmniej przedwczesny (art. 80 k.p.a.) przyjął odpowiedzialność strony za długi Uczelni. Organ w decyzji nie wyjaśnił jakie nieprawidłowości zaistniały w projekcie w okresie bycia przez stronę kanclerzem. Nie wskazał też jakie działania i zaniechania skarżącego miały wpływ na powstanie nieprawidłowości mającej charakter ciągły. Wskazanie bowiem dat wypłat transz dofinansowania nie można utożsamiać z nieprawidłowością.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest konstatacja Sądu I instancji zawarta w objętym skargą kasacyjną wyroku, iż organ podjął skuteczne działania mające na celu wypełnienie zaleceń zawartych w wyroku z 11 stycznia 2022 r. Organ ten prawidłowo ustalił, jakiej treści wnioski o płatność były składane, kiedy funkcję kanclerza Uczelni pełnił skarżący. Ustalono, że łączna kwota środków, uznanych za niekwalifikowalne w związku z ustaleniami kontroli i rozwiązaniem umowy o dofinansowanie, poniesiona w okresie kiedy skarżący jako kanclerz Uczelni pełnił również funkcję jej jednoosobowego organu zarządzającego, tj. w okresie od początku realizacji projektu do dnia 30 września 2011 r. i następnie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 15 marca 2013 r. wyniosła 638 977,84 zł.

Co jest niesporne w sprawie, projekt miał być realizowany w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2014 r. Wymaga podkreślenia, że w prawomocnym wyroku WSA z dnia 11 stycznia 2022 r., stwierdzono, iż skarżący był kanclerzem Uczelni od 24 listopada 2010 r. Uczelnia od 30 września 2014 r. została postawiona w stan likwidacji i funkcję tę pełnił skarżący. Należało zatem ustalić, czy skarżący będący w tym okresie, kanclerzem Uczelni, był jej organem zarządzającym. W związku z brzmieniem wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., w którym zaakceptowano, iż skarżący będący kanclerzem, zgodnie z art. 66 ust. 6 upsw oraz statutem Uczelni był odpowiedzialny za podejmowanie decyzji dotyczących mienia i gospodarki Uczelni oraz nadzoru nad administracją i gospodarką Uczelni oraz poczynionymi na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy ustaleniami, że w okresie jego kadencji nieprawidłowo wydatkowano środki, należy podkreślić, że zostały spełnione pozytywne przesłanki do orzeczenia solidarnej odpowiedzialności osób trzecich.

Odnosząc się natomiast do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek ekskulpujących i w konsekwencji braku podstaw do zastosowania art. 116 § 1 o.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż obciążają one członka zarządu. Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że w każdym przypadku orzekania o odpowiedzialności członka zarządu organ podatkowy jest zobowiązany zbadać, czy i kiedy wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości.

Minister Funduszy i Polityki Regionalnej ustalił, a co zaakceptował Sąd I instancji, że nie doszło jednocześnie do spełnienia przesłanek negatywnych, tj. skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby spowodować wykluczenie go z kręgu osób. Organ II instancji stanął na stanowisku, że w sprawie odpowiednie stosowanie art. 116 o.p. polega na jego ścisłej interpretacji w tym zakresie, że jeżeli (...) jako Uczelnia wyższa nie miała zdolności upadłościowej zgodnie z art. 6 ust. 6 prawa upadłościowego, to członkowie jej organu zarządzającego nie mogą uwolnić się od odpowiedzialności za zaległości Uczelni poprzez zgłoszenie we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości lub poprzez wykazanie, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez ich winy. Przesłanki te zatem nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jedyną przesłanką egzoneracyjną, którą mógł wykazać skarżący, aby uwolnić się od odpowiedzialności za zobowiązania beneficjenta była przesłanka wskazania mienia zobowiązanego, z którego egzekucja umożliwiłaby zaspokojenie zaległości podatkowych w znacznej części. Skarżący nie wskazał takiego mienia. Zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 372/08 Naczelny Sąd Administracyjnego stwierdził, że "konstrukcja art. 116 § 1 o.p., której cechą charakterystyczną jest to, że najpierw określa przesłanki pozytywne przeniesienia odpowiedzialności, a następnie w punkcie pierwszym i drugim cytowanego paragrafu, wylicza przesłanki negatywne, wyliczenie to poprzedzając zwrotem "a członek zarządu:", "nie wykazał, że" (punkt pierwszy) oraz "nie wskazuje" (punkt drugi), determinuje ocenę, że ciężar dowodu istnienia negatywnych przesłanek przeniesienia odpowiedzialności obciąża zainteresowanego członka zarządu. Zwrot "a członek zarządu nie wykazał" lub "nie wskazuje" wyklucza możliwość rozumienia tego przepisu w ten sposób, że to organ podatkowy ma "wykazać" istnienie przesłanki negatywnej lub "wskazać" na istnienie tej przesłanki, gdyż byłaby to wykładnia pozostająca w wyraźnej sprzeczności z gramatycznym brzmieniem przepisu i prowadząca do odwrócenia jego znaczenia".

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zalecenia z wyroku zostały w pełni wykonane, ponieważ organ podjął działania zmierzające do wykazania, że to w okresie pełnienia przez stronę funkcji organu zarządzającego zaistniały nieprawidłowości skutkujące zwrotem dofinansowania. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Na koniec należy zaznaczyć, iż Sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu, bada jedynie przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia takiego postępowania oraz wystąpienia przesłanek pozytywnych uzasadniających odpowiedzialność, bądź negatywnych od takiej odpowiedzialności zwalniających. Przeprowadzenie szerszej kontroli na etapie postępowania o odpowiedzialności osób trzecich, jak chce tego skarżący, prowadziłoby do wykroczenia przez sąd administracyjny poza granice rozpoznawanej sprawy, co skutkowałoby naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice sprawy określone w tym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Prawidłowo więc Sąd I instancji, nie dokonywał ustaleń jakie działania i zaniechania skarżącego stanowiły nieprawidłowości skutkujące rozwiązaniem umowy, a co zarzuca bezzasadnie skarżący kasacyjnie. Przedmiotem postępowania co do odpowiedzialności skarżącego, jako osoby trzeciej, nie było ustalenie nieprawidłowości i ich charakteru, których ustalenie miało miejsce w postępowaniu zwrotowym, lecz przyporządkowanie okresów powiązanych z ww. nieprawidłowościami, za które możliwe było przypisane odpowiedzialności skarżącemu. Eksponowana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca konieczności ustalania poszczególnych nieprawidłowości nie mogła zatem zostać uznana za prawidłową, bowiem okoliczności te są przedmiotem postępowania poprzedzającego dotyczącego zwrotu dofinansowania. Co nie jest sporne w sprawie decyzja NCBiR z dnia [...] maja 2015 r., określająca Uczelni kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2.256.970,14 zł wraz z odsetkami, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015 r.

Organ w postępowania dotyczącym orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności byłego członka zarządu nie ma zatem kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi, co było wielokrotnie formułowane przez skarżącego kasacyjnie. Nie wynika to również z wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2022 r., jak podnosi skarżący kasacyjnie. Postepowanie dowodowe mające na celu weryfikację realizacji projektu i prawidłowość wydatkowania środków publicznych, było prowadzone na etapie postępowania mającego na celu określenie kwoty dofinasowania przypadającej do zwrotu. To wówczas beneficjent obowiązany był udokumentować przebieg realizacji projektu, wykonania poszczególnych zadań i ich rozliczenia finansowego. Do tych elementów poprzedniego postępowania odnoszą się zarzucane braki w aktach postępowania - wniosków o płatność, o wskazanych w skardze kasacyjnej numerach. W tym zakresie Organ dokonał prawidłowych ustaleń, zgodnie ze wskazaniami prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2022 r., a Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Przeprowadzenie szerszej kontroli na etapie postępowania o odpowiedzialności osób trzecich, jak chce tego skarżący kasacyjnie, prowadziłoby jak wskazano powyżej do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Istotną wskazówką dla określenia granic sprawy i ich naruszenia, może być zwrócenie uwagi na zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Jednakowy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19). Wyznacza je zakres normowania wynikający z zastosowanego przez organy administracyjne przepisu prawa, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Granice sprawy, czyli tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają zatem elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (Tadeusz Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX). Wyrok NSA z 21.12.2022 r., III FSK 681/21, LEX nr 3478832.

Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyznanie osobie trzeciej uprawnienia do podważania ustaleń ostatecznej decyzji wydanej wobec Uczelni, prowadziłoby do naruszenia zasady pewności prawa. Oczywiście osoba trzecia – w tym przypadku były kanclerz Uczelni jest zainteresowany w jak najkorzystniejszym dla Uczelni rozstrzygnięciu w decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, lecz nie zmienia to faktu, że to nie ona jest adresatem normy prawa materialnego kształtującej stosunek określony w decyzji zwrotowej.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym skarżący wskazuje, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i uznał, że w sprawie niniejszej nie doszło do przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kwestia ta została w sposób prawomocny rozstrzygnięta w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. i stanowisko to zostało powtórzone w wyroku zaskarżonym. Dlatego też, jak było wyżej mowa, miała zastosowanie reguła związania wynikająca z art. 153 p.p.s.a. Okoliczności tej w żaden sposób nie zauważa autor skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyrok z dnia 11 stycznia 2022 r., nie został przez żadną ze stron zaskarżony i rozstrzygnięcie to wiąże zarówno organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i sądy administracyjne rozstrzygające ją na dalszym etapie procedowania. Jeżeli autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że Sąd w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. w sposób błędny rozstrzygnął kwestie przedawnienia i błędnie zastosował art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, winien wnieść w stosownym czasie skargę kasacyjną, a czego nie uczynił. Dlatego też stawianie tego zarzutu na kolejnym etapie postępowania sądowego jest błędne.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zalecenia z wyroku zostały w pełni wykonane, ponieważ organ podjął działania zmierzające do wykazania, że to w okresie pełnienia przez stronę funkcji organu zarządzającego zaistniały nieprawidłowości skutkujące zwrotem dofinansowania. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).