Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 588/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 17/23 oddalające wniosek A. M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny za nieprzekazanie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 17/23, oddalił wniosek A. M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: "P.p.s.a.", za nieprzekazanie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 7/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił wniosek A. M. z dnia 8 maja 2023 r. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi za nieprzekazanie w terminie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] z dnia 12 lutego 2023 r.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, postulując jego zmianę i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 tyś zł.

W odpowiedzi na zażalenie Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt III OZ 427/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie.

Ponownie rozpoznając wniosek Sąd Wojewódzki z urzędu ustalił, że skarga A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] z dnia 12 lutego 2023 r. została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 74/23. Skarga wpłynęła do organu za pośrednictwem ePUAP 4 kwietnia 2023 r. Do Sądu skarga została nadana 10 maja 2023 r., a wpłynęła 12 maja 2023 r.

W ocenie Sądu meriti w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Z akt sprawy III SAB/Łd 74/23 wynika, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu 4 kwietnia 2023 r., a do sądu została przekazana 10 maja 2023 r. Jakkolwiek Prokurator nie nadesłał odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie grzywny, to Sądowi Wojewódzkiemu z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Sąd ten również wziął pod uwagę ilość wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność, stopień ich skomplikowania i zawiłości. Zdaniem sądu w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu, które sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia ilością wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Jakkolwiek zatem Sąd pierwszej instancji dostrzegł naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., to jednakże wskazać należy, że organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi w przekazaniu skargi z aktami, ale wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do sądu, został zrealizowany. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu meriti, że wymierzenie organowi administracji grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu administracji do przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bowiem organ nadesłał już skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego domagał się skarżący. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 74/23 na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...], skarga została postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r. odrzucona, a postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 332/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.

Wobec powyższego żądanie wymierzenia grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za niezasadne i na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 190 P.p.s.a. oddalił wniosek.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M. postulując jego uchylenie i "wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30.000 zł".

W odpowiedzi na zażalenie Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o jego nieuwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie: "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).

Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa, itp.).

W realiach niniejszej sprawy, wobec stwierdzonego przez sąd uchybienia terminu przez organ, w stosunku do organu, mimo przekazania skargi do Sądu Wojewódzkiego, zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do wymierzenia grzywny. Jeżeli zaś Sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie stronie wyjaśnić. Oddalenie wniosku skarżącego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, zaś oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Przyczyną odstąpienia z pewnością nie może być wielość pism wnoszonych przez skarżącego do organu, aczkolwiek może mieć to wpływ na wymiar grzywny. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie może być również ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu, czy też późniejsze jej odrzucenie przez Sąd, na co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazywał w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt III OZ 427/23.

Mając na uwadze powyższe należy raz jeszcze podkreślić, że dla wymierzenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi do sądu administracyjnego irrelewantne jest to, z jakiego powodu skarga nie została przez dany podmiot przekazana do sądu w terminie. Jak już wskazano wyżej, grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Podmiot, do którego skarga została skierowana, musi zatem przekazać ją do Sądu Administracyjnego w terminie nakreślonym w art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na to czy uznaje, że skarga ta jest dopuszczalna, czy też nie, ani też czy postrzega siebie jako organ administracji publicznej, czy też nie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 105/19, LEX nr 2683277). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prokurator nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie.

Rozpoznając zatem ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., niewielkie opóźnienie w przekazaniu skargi oraz czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia, jak również wytyczne wskazane w tym jak i uprzednio zapadłym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., sygn. III OZ 427/23, Sąd Wojewódzki oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.