Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 41/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a,
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 269 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 132
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.2685.2022.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. K. (dalej także: strona, skarżąca lub wnioskodawczyni), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.2685.2022.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 5 września 2022 r., nr MOPS/000031/5212/09/2022, wydanej przez Burmistrza K., odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu opieki nad niepełnosprawną matką E. M. – decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 19 maja 2022 r. (data wpływu do organu) strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej także MOPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką E. M., która jest zamężna. Wraz z wnioskiem przedłożyła strona m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 28 marca 2022 r., nr [...], z którego wynika, że matka strony, ur. [...] została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 50 roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lutego 2022 r., a orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2024 r. (k. 18 akt administracyjnych).

Nadto strona przedłożyła oświadczenie ojca – J. K., męża osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, że od lat pracuje w Niemczech i w domu przebywa przez 2-3 dni raz w miesiącu, w związku z czym nie może sprawować opieki nad żoną i opiekę tę powierza córce (k. 21 akt administracyjnych), a także własne oświadczenie z 18 maja 2022 r. dotyczące m.in. ostatniego okresu zatrudnienia, braku uprawnień emerytalno-rentowych, stopnia niepełnosprawności oraz zakresu sprawowanej opieki nad matką (k. 13-16 akt administracyjnych). Pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z 18 maja 2022 r. zażądał przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego na okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednocześnie wskazał pełnomocnik, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej: ustawa lub u.ś.r., został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (k. 12 akt administracyjnych).

Organ I instancji wystąpił do Wojewody Opolskiego o ustalenie czy w sprawie wniosku skarżącej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który to organ w odpowiedzi z dnia 28 lipca 2022 r. poinformował, że powołanych przepisów wobec wnioskodawczyni się nie stosuje.

Z kolei w dniu 19 sierpnia 2022 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Natomiast w dniu 5 września 2022 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. poinformował organ I instancji, że J. K. nie figuruje w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, jak również w innych rejestrach prowadzonych przez ten organ.

Mając to na względzie organ pierwszoinstancyjny przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 5 września 2022 r., nr MOPS/000031/5212/09/2022, odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ I instancji zacytował przepisy art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 u.ś.r. i stwierdził, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, jednak nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b tej ustawy, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 50 roku życia, a ponadto wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanego aktu, ponieważ mąż osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje za granicą.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, działając w dalszym ciągu przez pełnomocnika, w odwołaniu wywiedzionym do Kolegium wniosła o jego uchylenie i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2021r., sygn. akt K 38/13 została uznana za niezgodną z Konstytucją RP, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem – jego zdaniem – nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

W dniu 1 października 2022 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika strony informujące, że E. M. zmarła dnia [...] 2022 r.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.2685.2022.śr, SKO utrzymało w mocy wyżej wymienione rozstrzygnięcie organu I instancji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r., a następnie przypomniał, że wnioskiem złożonym w dniu 19 maja 2022 r. strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, która jest zamężna. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 28 marca 2022 r., nr [...] wynika, że matka strony została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 50 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lutego 2022 r., orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2024 r.

W dalszych motywach Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną nad niepełnosprawną matką opieką, a jej ojciec, a mąż osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki – J. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest zatrudniony w Niemczech, co oznacza, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Podkreśliło przy tym, że była to okoliczność stanowiąca podstawę wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania żądanego świadczenia.

Odnosząc się do pierwszej przyczyny odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, SKO wskazało, że nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji odnośnie do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b powołanej ustawy. Odwołało się w tym zakresie Kolegium do przytaczanego już orzeczenia TK, w którym stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W ocenie Kolegium, stosując wskazany wyżej sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, trzeba stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W konsekwencji powyższego uznał organ II instancji, że wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b powołanej ustawy zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, co również poparł organ stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W ocenie Kolegium odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b tej ustawy, jest nieprawidłowa.

Odnosząc się do drugiej z przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał organ odwoławczy, że była ona prawidłowa. Zaznaczył organ drugoinstancyjny, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.

Dalej organ II instancji powołał treści art. 23 i art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), dalej: k.r.o., po czym wskazał, że prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, został wyrażony wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Zauważył również organ, że wymagająca opieki matka wnioskodawczyni pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz pracował. W konsekwencji, co stwierdziło Kolegium, zaistniała negatywna przesłanka przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Zdaniem Kolegium nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dalej wskazało Kolegium, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Powołaną kwestię poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca stanowiąc ten przepis wyszedł z założenia, że wobec istnienia związku małżeńskiego małżonkowie mają obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, który wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych krewnych. Tym samym, na co zwróciło uwagę Kolegium, jeżeli inne osoby, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chcą zaopiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostającym w związku małżeńskim i w tym celu rezygnują lub nie podejmują pracy zarobkowej, to nie zawsze świadczenie pielęgnacyjne będzie im przysługiwało. W szczególności brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez współmałżonka, natomiast współmałżonek ten, jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odmawia sprawowania opieki z powodu aktywności zawodowej. Wskazało SKO, że taką interpretację przyjął NSA w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, (orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jej pełnomocnik zaskarżył go w całości, zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. "poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym".

Podnosząc ten zarzut wniósł o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, jak również poprzedzającej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wystąpił również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania kwestionując oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne. Podkreślił następnie , że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W jego ocenie świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Podkreślił pełnomocnik, że kierując się wyłącznie wykładnią językową tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Zaznaczył autor skargi, że poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu jest niewystarczające. Ponadto w jego opinii należałoby kierować się wykładnią celowościową i systemową, która uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Przyjętą przez siebie interpretację powołanej regulacji poparł wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1200/14, CBOSA).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując w pełni argumentację wskazaną w treści swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentu poprzestania tylko na wykładni językowej powołanego w treści skargi przepisu i niezastosowania wykładni celowościowej i systemowej, Kolegium stwierdziło, iż zastosowanie wskazanych przez pełnomocnika wykładni nie może w żadnym razie prowadzić do rozstrzygnięć oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu ani skutkować odmową zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej normy prawnej, niewynikającej z jednoznacznego brzmienia przepisu. Zaznaczyło, że wówczas podmioty interpretujące przepisy prawa na etapie jego stosowania - dokonując wykładni, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna - wkraczałyby w obszar przeznaczony do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia przez nie poczynione nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, mężatką, której małżonek, ojciec strony, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

Spór w rozpoznawanej skardze sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki wprawdzie nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale jego stan zdrowia lub wiek wskazują, że nie może on sprawować opieki nad małżonkiem, tak jakby był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Mając to na uwadze, należy wskazać, że z uwagi na rozbieżności orzecznicze w podejściu do tego problemu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ostatecznie kwestia ta – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy –została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 P.p.s.a. wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Tym samym rozważania i przytoczenie motywów poprzedzić należy uwagą, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Jak wskazano powyżej podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 3773/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania – co wymaga podkreślenia – jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 378/16).

Wskazania nadto wymaga, że – mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny sprawy – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 ustawy osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosowanie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – jak zaznaczył NSA w przytoczonej wyżej uchwale – nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Podniósł NSA, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Analogicznie zatem należy skonstatować, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa członka rodziny osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W ocenie NSA, z którą w pełni utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji "dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów. W odniesieniu do sprawiedliwości społecznej zwraca się uwagę, że jest ona jedną z możliwych form sprawiedliwości jako takiej, jest zastosowaniem kryteriów sprawiedliwości rozdzielczej (dystybutywnej) z elementami sprawiedliwości wyrównawczej w związku z realizacją takich wartości konstytucyjnych, jak: solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne (S. Tkacz, Rozumienie sprawiedliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Katowice 2003, s. 29–34; Ch. Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959, s. 30–58). Również sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Tym samym przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, iż z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto jest zatrudniony.

Mając to na uwadze nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że jej ojciec, mąż matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów podejmujących uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. Wobec jasnego językowo brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy okoliczności pozaustawowe dotyczące warunków i trudności życia codziennego, chorowanie członków rodziny etc., nie uzasadnia przyznania stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek matki skarżącej nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na nielegitymowanie się przez męża matki skarżącej orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., były prawidłowe.

Podsumowując, nie można zatem jak oczekuje tego strona skarżąca przyznać jej wnioskowanego przez nią świadczenia, a tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jej jako córce w sytuacji, gdy jej ojciec, a mąż jej matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Konkludując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa. Organy szczegółowo przedstawiły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczyły przepisy, które w sprawie miały zastosowanie.

Na zakończenie powtórzyć należy także, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 P.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (tak: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.