Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1369/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

II OZ 1369 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 20 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 926/10 w zakresie oddalenia wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie ze skargi M. W. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

II OZ 1369 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżących M. W. i M. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą to zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pływalni, hali sportowej wraz z parkingiem, infrastrukturą i odcinkiem sieci sanitarnej na części działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] oraz części działek [...] i nr [...] obr [...] przy ul. [...] w W.

Wniosek o wstrzymanie skarżący uzasadniali tym, że postępująca zabudowa gruntu, zgodnie z zakwestionowanym projektem narusza przysługujące stronom prawo własności, a proces ten po zakończeniu inwestycji będzie w praktyce nieodwracalny. Zdaniem skarżących nie ma żadnych racjonalnych przyczyn ważniejszych niż przysługująca im ochrona konstytucyjnych praw dla kontynuowania robót budowlanych przed rozstrzygnięciem kwestii, czy ich prowadzenie jest zgodne z prawem.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy, zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, a skutków takich nie wywołuje decyzja, którą organ uchylił własną decyzję podjętą w trybie art. 138 § 2 k.p.a oraz umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja tego typu nie nakłada bowiem na strony żadnego, podlegającego wykonaniu, obowiązku. Wstrzymaniu wykonania mogą zaś podlegać jedynie takie decyzje, które nadają się do przymusowego wykonania przez stronę w drodze zastosowania prawem przewidzianych środków egzekucyjnych. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie nakłada na stronę postępowania żadnych obowiązków, nie może więc być wykonana, co oznacza, że bezprzedmiotowym jest orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania. W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie zaszły przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania nie mogła być w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta St. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. z uwagi na brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym. Ustawodawca w ustaleniu zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Zdaniem Sądu, kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia stron do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest więc podstaw do rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji.

Zauważając, iż wydane postanowienie zachowuje swoją moc do czasu wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż:

a. decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie uchylenia wcześniejszej decyzji administracyjnej, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nie wywołała skutków materialnoprawnych po stronie adresata decyzji (m.st. Warszawy) oraz

b. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na budowę nie pozostawała w materialnoprawnych granicach tej sprawy, co zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż decyzje administracyjne są wykonalne jedynie w przypadku decyzji nadających się do przymusowej egzekucji administracyjnej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie tego przepisu nie pozostaje w granicach tej samej sprawy, co decyzja organu I instancji, tj. Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na zażalenie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, wskazując na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i bezzasadność zarzutów zawartych w zażaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji objęto zaskarżoną decyzję Wojewoda Mazowiecki, a wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., którą uchylono decyzję tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz umorzono postępowanie odwoławcze, a ponadto wnioskiem objęto też decyzję organu I instancji to jest Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzje objęte wnioskiem nie mogą być przedmiotem wstrzymania ich wykonania, bowiem kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana w trybie autokontrolnym nie nadaje się do wykonania, zaś w odniesieniu do decyzji organu I instancji zachodzi brak tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za wadliwe.

Stwierdzić trzeba, iż decyzje wydawane przez organ II instancji na skutek wniesienia środków odwoławczych przez stronę danego postępowania są w oczywisty sposób decyzjami wydawanymi "w granicach sprawy". Jakkolwiek tryb wydania decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. znajdował oparcie w przepisach art. 54 § 3 p.p.s.a., to jednak skutkiem prawnym wydania tej decyzji było wprost i bezpośrednio przywrócenie do obiegu prawnego uchylonej wcześniej decyzji organu I instancji. Przy tym decyzja wydana w trybie autokontroli pozostaje w ścisłym związku z decyzją drugoinstancyjną zmienioną (uchyloną) przed decyzję autokontrolną, a w konsekwencji z całym postępowaniem administracyjnym w danej sprawie. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W literaturze podkreśla się również, że takie szerokie rozumienie tego pojęcia również w zakresie art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści w sobie nie tylko zaskarżoną decyzję, lecz również decyzję wydaną przez organ I instancji, jak również postępowania prowadzone w tzw. trybach nadzwyczajnych (por. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romanowska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 300- 301). Trafnie, więc wywodzi strona skarżąca, że decyzja autokontrola, zastępująca decyzję organu odwoławczego, nie jest rozstrzygnięciem wydanym w oderwaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro została wydana w toku instancji. Decyzja, bowiem autokontrolna zawsze będzie wydana na podstawie innego przepisu, niż decyzja organu I instancji, z uwagi na fakt, iż podstawą wydania decyzji autokontrolnych jest art. 54 § 3 p.p.s.a. Decyzja organu I instancji jest przy tym nierozerwalnie powiązana z decyzją autokontrolą organu odwoławczego i oba te akty administracyjne pozostają w granicach jednej sprawy, a w rezultacie decyzję drugoinstancyjną oceniać należy przez przedmiot decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. wywołało ten skutek, że ostateczna i wykonalna stała się decyzja o pozwoleniu na budowę, która bezsprzecznie wywołuje skutki materialnoprawne, poprzez nabycie przez adresata decyzji uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzją "wykonalną" jest, bowiem na gruncie art. 130 §1 i 2 k.p.a. decyzja ostateczna i brak na gruncie k.p.a. podstaw do zawężenia tej definicji decyzji jedynie do decyzji, które mogą być egzekwowane w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym za zasadne należało uznać stawiane w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 130 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Tak, więc w sprawie zaistniały warunki do poddania merytorycznej ocenie wniosku strony skarżącej. Analizy zastosowania w warunkach rozpoznawanej sprawy art. 61 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji wskazanych we wniosku nie przeprowadzono, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji zażalenia podniesionej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie do powtórnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a zatem, czy wykonanie wskazanych we wniosku decyzji może doprowadzić do wystąpienia którejś z przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił skarżone postanowienie.