Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2065/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 8, art. 9, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1006/18 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 października 2018 r. nr IR-IV.7721.339.2017.5 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak: ArB-7351/352/2008/I; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz D. M. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1006/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 5 października 2018 r. nr IR-IV.7721.339.2017.5 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Krotoszyński decyzją z dnia 15 października 2008 r. znak: ArB-7351/352/2008 zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. spółce jawnej [...] pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]). 30 listopada 2017 r. do organu wpłynął wniosek D. M. z żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, tj. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Decyzją z 23 kwietnia 2018 r. Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 6 czerwca 2018 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem uznał, że Starosta nie zbadał, czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, nie przytoczył też żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 22 sierpnia 2018 r. znak: ArB-7351/352/2008/I Starosta po raz kolejny odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z 5 października 2018 roku Wojewoda utrzymał ww. decyzję w mocy. W ocenie organów roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata, lecz były kontynuowane - na co wskazują wpisy w dzienniku budowy - 4 listopada 2014 r., kiedy to miało miejsce wytyczenie obiektu oraz 15 września i 14 października 2016 r., kiedy wykonano przebudowę rozdzielni elektrycznej T1, montaż tablicy rozdzielczej T2 i wyłącznika przeciwpożarowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. zarzucił, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny, bowiem wbrew wpisowi w dzienniku budowy w 2014 r. nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego, a wykonane w 2016 r. roboty elektryczne nie były objęte projektem i zostały wykonane niezależnie od wydanego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd podzielił też ocenę prawną przedstawioną przez organy i uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby skutecznie podważyć treść wpisów w dzienniku budowy, które są klarowne i logiczne. Wskazał, że skoro na podstawie wpisów w dzienniku budowy organ mógł dokonać jednoznacznej kwalifikacji stanu faktycznego pod kątem weryfikacji przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę, to dokonywanie innych ustaleń dowodowych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Zdaniem Sądu sytuacja mogłaby wyglądać odmiennie gdyby skutecznie podważono prawidłowość tych wpisów za pomocą przedłożonej dokumentacji, w tym wyroków sądowych, wyników postępowań dyscyplinarnych czy decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną złożył D. M., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skarżący podniósł mianowicie, że wpis w dzienniku budowy z 4 listopada 2014 r. o wytyczeniu obiektu potwierdza nieprawdę, o czym świadczy treść decyzji PINB w Krotoszynie z 9 października 2018 r., w której wskazano, że: "fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego (...)". Nadto w skardze do Sądu Wojewódzkiego zarzucono, że wykonanie robót elektrycznych, których dotyczyły wpisy w dzienniku budowy z 15 września i 14 października 2016 r., nie było objęte projektem i tym samym pozwoleniem na budowę, zatem nie miało to wpływu na kontynuację robót. W skardze podniesiono też, że organy w sytuacji, gdy w sprawie istniały rozbieżności w ustaleniu stanu faktycznego nie przeprowadziły dowodu z zeznać świadków, w tym skarżącego oraz osób, które dokonały ww. wpisów w dzienniku budowy, co pozwoliłoby w ocenie skarżącego na jednoznaczne wyjaśnienie, czy w okresie od 2008 r. do 2017 r. były wykonywane prace objęte pozwoleniem na budowę. Skarżący zarzucił także, że organy nie przeprowadziły dowodu z dokumentów związanych z zakupem materiałów budowlanych i urządzeń, wskazał też, że dowodem nie może być w jego ocenie faktura VAT z 7 października 2016 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej również do tego zarzutu Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący.

W ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Starosta Krotoszyński, badając kwestię rozpoczęcia budowy i ewentualnego jej przerwania na okres dłuższy niż 3 lata, nie wyczerpał dostępnych w sprawie środków dowodowych. Nie przeprowadzono dowodu z dokumentów (faktur i rachunków na zakup materiałów), zeznań świadków (osób, które dokonywały wpisów w dzienniku budowy) czy oględzin.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Norma ta określa przesłanki, które muszą zaistnieć, żeby można było stwierdzić, ze są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu od uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności do rozpoczęcia budowy albo między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie daty rozpoczęcia budowy i dat podjęcia kolejnych czynności w procesie budowlanym. Dla uznania, że budowa została rozpoczęta (jest kontynuowana), nie wystarczy dopełnienie przez inwestora czynności formalnych (takich jak np. zawiadomienie przez inwestora o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy właściwego organu i projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem – art. 41 ust. 4), ale podjęcie czynności faktycznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). Przemawia za tym okoliczność, że niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, art. 37, pkt. 2 i 6). Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie było zatem ustalenie, czy roboty budowlane objęte pozwoleniem z 15 października 2008 r. zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata.

Wskazać przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1788/15 oddalił skargę kasacyjną D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 kwietnia 2015 r. oddalającego skargę D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z 15 października 2008 r. Sąd Naczelny zaakceptował stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów, zgodnie z którym w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Zatem w rozpoznawanej obecnie sprawie należało wziąć pod rozwagę - przy badaniu przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - okres po wydaniu decyzji z 27 października 2014 r.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że podstawowym i zasadniczym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, jest dziennik budowy. Wpisy w dzienniku odzwierciedlają przebieg robót budowlanych. Jednak - choć bez wątpienia jest to silny środek dowodowy - nie jest on jedynym środkiem dowodowym, na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może ustalać tę okoliczność wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym oględzinami miejsca budowy, dokumentacją fotograficzną czy zeznaniami świadków. Dowód z treści dziennika budowy podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i tak jak inne dowody może być podważany (por. A. Plucińka-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, art. 37, pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały w sposób prawidłowy wystąpienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ustaliły w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zgodny z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tego, jakie działania zostały faktycznie podjęte przez inwestora ani czy mieszczą się one w zakresie robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na rozbudowę budynku handlowo-usługowego. Organy ustaliły jedynie, że wpisy w dzienniku budowy obejmują wytyczenie obiektu - wpis z 4 listopada 2014 r., a także wykonanie przebudowy rozdzielni elektrycznej T1 oraz montażu tablicy rozdzielczej T2 i wyłącznika przeciwpożarowego - wpisy z 15 września i 14 października 2016 r. Nie dokonały jednak oceny, czy powyższe wpisy świadczą o kontynuowaniu prac zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Nie zbadano, czy zakres prac, których dowodem jest dziennik budowy, mieści się w zakresie realizacji udzielonego pozwolenia. Organy nie odniosły się w ogóle do treści pozwolenia na budowę i nie zbadały, jakie czynności wchodzą w zakres robót nim objętych, a co za tym idzie, czy w tym zakresie mieszczą się roboty elektryczne wymienione w dzienniku budowy.

Zaniechanie organów nabiera szczególnego znaczenia dla wyniku sprawy w sytuacji, gdy skarżący - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - skutecznie podważył prawdziwość dokonanych wpisów, jak również to, czy dotyczą robót objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Twierdzenia skarżącego nie są jedynie polemiką, albowiem znajdują potwierdzenie w załączonej do skargi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 9 października 2018 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że: "(...) obecnie inwestor nie zrealizował jeszcze części inwestycji polegającej na "rozbudowie" istniejącego obiektu, co powoduje, że aktualnie nie było potrzeby wytyczania tej nowej części obiektu w terenie, który graniczyłby z działką nr [...] (działką skarżącego). Aktualnie w granicy nie powstał żaden nowy obiekt budowlany. Roboty budowlane zostały wykonane tylko w obrębie istniejącego budynku handlowo-usługowego, (...). Co oznacza, że skoro fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego nie było potrzeby dołączania do dziennika budowy oryginału szkicu tyczenia, skoro część inwestycji dotycząca rozbudowy nie została zrealizowana". Powiatowy Inspektor wprost stwierdził zatem - w decyzji wydanej 4 lata po dokonaniu wpisu w dzienniku budowy - że nie doszło do wytyczenia obiektu. Ponadto w powyższej decyzji przywołano fragment pisma A. B. (wg wskazań skarżącego - kierownika robót elektrycznych) z lipca 2018 r., z którego wynika, że: "(...) dokonane zmiany w 2016 r. podczas robót elektrycznych w zakresie wykonania dodatkowej instalacji wraz z dodatkowym wyłącznikiem P. Poż. przy głównym wejściu do budynku (na zewnątrz budynku) zostały wprowadzone w celu dostosowania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów (...)". Wprawdzie w decyzji wskazano, że w ww. piśmie A. B. zakwalifikował tę zmianę w instalacji jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak nie ulega wątpliwości, że kwestia ta powinna zostać zbadana przez organy w toku niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazały się słuszne. Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organy powinny ustalić w sposób jednoznaczny, jakie działania (i w jakim czasie) faktycznie zostały podjęte przez inwestora, nie ograniczając się w tym celu jedynie do jednego środka dowodowego, jakim jest dziennik budowy (jako że prawidłowość wpisów została podważona i budzi wątpliwości). Następnie organy powinny zbadać, czy podjęte czynności mieszczą się w zakresie objętym udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Kwestia ta również wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza w odniesieniu do robót elektrycznych - organy powinny szczegółowo zbadać, czy rzeczywiście zostały przewidziane projektem, czy były wykonane niezależnie od realizowanej rozbudowy obiektu, z uwagi na konieczność dostosowania istniejącego, użytkowanego obiektu do wymagań obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.