Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 19/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej w Ś. z dnia 18 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej w Ś. na rzecz skarżącej E. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 18 listopada 2023 r. Odwoławczej Komisji Stypendialnej w Ś. – Akademii (dalej jako: Komisja Odwoławcza) orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] Komisji Stypendialnej w Ś. (dalej jako: Komisja Stypendialna) z dnia 28 października 2023 r. odmawiającej przyznania E. R. stypendium rektora na rok akademicki [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 20 października 2023 r. E. R. zwróciła się o przyznanie jej stypendium rektora w roku akademickim [...], na podstawie wysokiej średniej ocen na kierunku [...].

Decyzją nr [...] z dnia 28 października 2023 r. Komisja Stypendialna na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, dalej jako: k.p.a), art. 86 ust. 1 pkt 4 oraz art. 91 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668, dalej: p.s.w.n.) i § 18 - § 20 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Akademii w Ś. (dalej jako: Regulamin) postanowiła nie przyznać E. R. na rok akademicki [...] stypendium rektora.

W uzasadnieniu decyzji Komisja Stypendialna powołała się na brzmienie art. 91, art. 87 p.s.w.n. i stwierdziła, że E. R. nie spełnia wymogów wskazanych w tych przepisach oraz w Regulaminie, a konkretnie, że przekroczyła łączny okresu, przez który przysługuje prawo do pobierania stypendium rektora.

W dniu 5 listopada 2023 r. E. R. wysłała na adres poczty elektronicznej Akademii w Ś. – Akademii (dalej jako: W. ) wiadomość e-mail, której wskazała, że nie daje jej spokoju sprawa stypendium, dlatego szuka w internecie sposobu na to żeby jednak miała możliwość pobierania stypendium. W załączeniu przesłała zbiór informacji, które udało się jej znaleźć. Poprosiła o zapoznanie się z nimi oraz odniesienie się do tego także przez radcę prawnego. Wskazała w załączniku, że do okresu przysługiwania świadczeń wlicza się wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry na studiach, ale zauważyła, że wliczanie pierwszego roku jej jednolitych studiów magisterskich do okresu przysługiwania jest bezzasadne, bo nie mogła się wtedy ubiegać o stypendium. Zwróciła się o rozpatrzenie jej argumentów przed podjęciem decyzji.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 18 listopada 2023 r., Komisja Odwoławcza na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775) oraz art. 93 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2023 r. poz. 742 ze zm.) i § 7 ust. 1 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Akademii w Ś. orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Komisji Stypendialnej z dnia 28 października 2023 r. odmawiającej przyznania E. R. stypendium rektora na rok akademicki [...].

W motywach rozstrzygnięcia Komisja Odwoławcza wskazała, że E. R. oświadczyła, iż w latach 2005-2008 studiowała 6 semestrów w W. w Ł. . Obecnie jest studentką 9 semestru studiów w W. w Ś. , co daje łącznie okres 15 semestrów. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 93 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce łączny okres, przez który przysługują świadczenia, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta. Przepis art. 93 ust. 6 ustawy stanowi jednoznacznie, że do okresu 12 semestrów, wlicza się wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry na studiach pierwszego stopnia, drugiego stopnia i jednolitych studiów magisterskich. Tym samym, zdaniem Komisji Odwoławczej E. R. przekroczyła ustalony w art. 93 ust.4 ww. ustawy okres 12 semestrów przez który przysługiwały jej świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. R.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 2 pkt 4 i 5 p.s.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji 28 listopada 2023 r. polegające na błędnym założeniu, że przepis ten odnosi się do okresu studiowania, a nie do okresu w którym studentowi przysługuje prawo do świadczenia.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad ubiegania się o stypendium w W. w Ś. polegające na błędnym założeniu, że przepis ten odnosi się do okresu studiowania, a nie do okresu w którym studentowi przysługuje prawo do świadczenia.

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązków wynikających z art. 6 k.p.a. działania na podstawie prawa.

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedopełnieniu przez organa obowiązków wynikających z art. 7 k. p. a. poprzez nieposzanowanie obowiązku stania na straży praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedopełnieniu przez organy obu instancji obowiązków wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie we wniosku materiału dowodowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej dotyczącej odmowy przyznania stypendium rektora na rok akademicki [...] w całości. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność uprawnienia Skarżącej do stypendium rektora.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Decyzją z dnia 28 października 2023 r. Komisja Stypendialna odmówiła Skarżącej przyznania stypendium rektora na rok akademicki [...]. E. R. podała, że decyzja jednak nie została jej doręczona, a jej numer studenta [...] widniał na liście przyznanych stypendiów z określoną kwotą stypendium rektora w wysokości [...] zł miesięcznie. Dalej opisywała, że dnia 04 listopada 2023r. podczas próby odebrania decyzji uzyskała informację, że decyzja została wstrzymana, ponieważ jej sprawa konsultowana jest z prawnikiem. Dnia 05 listopada 2023r. Skarżąca skontaktowała się mailowo z dziekanatem W. , przedstawiając prośbę o uwzględnienie jej argumentów podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Była również obecna podczas spotkania Odwoławczej Komisji Stypendialnej, na której ponownie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Dalej wskazała, że decyzją Komisji Odwoławczej odmówiono jej przyznania stypendium rektora na rok akademicki [...] wskazując, że nie spełnia przesłanek do uzyskania stypendium z uwagi na okres studiów. Zdaniem E. R. Komisja Stypendialna pominęła art. 95 ust. 5 ustawy – p.s.w.n., który wskazuje, że łączny okres, o którym mowa w ust. 4, jest dłuższy o 2 semestry w przypadku, gdy student podjął jednolite studia magisterskie, których czas trwania określony w przepisach prawa wynosi 11 albo 12 semestrów. Ponieważ Skarżąca jest studentką piątego roku (9 i 10 semestr) jednolitych studiów magisterskich na Wydziale [...] okres w jakim przysługuje jej stypendium rektora wynosi 14 semestrów. Zdaniem Skarżącej do biegu okresu, o których mowa w ww. przepisach, ma znaczenie to czy student spełniał wszystkie przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie.

Dalej Skarżąca podnosiła, że kontaktując się mailowo z dziekanatem wskazywała, iż niezasadne jest wliczanie pierwszego roku jednolitych studiów magisterskich, ponieważ nie spełniała dodatkowych warunków do uzyskania stypendium rektora na pierwszym roku, które określa art. 91 ust. 2 p.s.w.n. W związku z tym, Skarżąca wniosła o nie wliczanie tego okresu, do całego okresu przysługiwania stypendium rektora. Nie można bowiem wiązać początku okresu przysługiwania stypendium rektora z momentem rozpoczęcia studiów. Aktualnie rozpoczyna ona 15 semestr studiów, jednak 13 semestr w którym, zgodnie z tym założeniem, przysługuje jej prawo do stypendium rektora. Zdaniem Skarżącej, do okresu w którym przysługuje jej prawo do stypendium rektora nie należy wliczać również pierwszego roku studiów w W. w Ł. , wydział zamiejscowy w O., kierunek [...].

W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji. Dodatkowo wskazała, że zarzut Skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przez komisje stypendialne dłuższego okresu przez który przysługują jej świadczenia jest nieuzasadniony. Skarżąca podnosiła, że wobec niespełniania warunków do otrzymania stypendium rektora na pierwszym roku studiów realizowanych w Akademii w Ś. pierwsze dwa semestry tych studiów nie powinny być uwzględniane przy ustalaniu, określonych w art. 93 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, 12-u semestrów łącznego okresu, przez który przysługują świadczenia. Taki sam argument Skarżąca podniosła w odniesieniu do studiów realizowanych W. w Ł. . Zdaniem Komisji Odwoławczej na tle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przedstawionej wyżej argumentacji nie można uznać za prawidłową. Przepis art. 93 ust. 6 ustawy stanowi jednoznacznie, że do okresu 12 semestrów, wlicza się wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry na studiach pierwszego stopnia, drugiego stopnia i jednolitych studiów magisterskich. Tymczasem, rozpoczętych semestrów studiów w przypadku Skarżącej w chwili podejmowania decyzji przez komisje stypendialne było już 15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych powodów niż zarzuty w nich podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracji publicznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi, że zachodzą przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z treści powyższych przepisów wynika, że w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona przez sąd administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powinien zatem wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną, powinien najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero bowiem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd dokonując powyższej wskazanej kolejności kontroli wydanych aktów administracyjnych uznał, że zaskarżona decyzja jest obarczona istotną wadą kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o powyższej treści.

Wskazać zatem należy, że jak stanowi art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a w niektórych przypadkach może być doręczona ustnie. O wejściu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym, decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662).

W ocenie Sądu, doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 321). Przyjmuje się też, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle do doręczenia nie doszło. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna i podobnie postanowienie wywiera skutki prawne od daty doręczenia lub ogłoszenia (art. 109 § 1 i art. 125 § 1 k.p.a.).

Zauważyć zatem należy, że rażące, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także naruszenia przepisów kompetencyjnych oraz procesowych, co podważa byt prawny decyzji jako aktu administracyjnego ciężko wadliwego. Jako przykład rażącego naruszenia przepisów procesowych podaje się w doktrynie m.in. wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8). Podobnie należy ocenić rozpoznanie odwołania od decyzji (postanowienia), które nie weszło do obrotu prawnego (por. wyr. NSA z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1656/22, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie budzi sporu, że uczelnia wyższa to jednostka organizacyjna, niebędąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych (zakład administracyjny publiczny). Czynności władcze kierownictwa takiego zakładu są realizowane w trybie administracyjnym z wykorzystaniem w wielu przypadkach formy indywidualnego aktu administracyjnego, a także aktów o charakterze regulaminowym, obowiązujących w zakładzie. Uczelnia wyższa jako zakład użyteczności publicznej realizuje zadania publiczne polegające na świadczeniu konkretnych usług publicznych, służących zaspokojeniu istotnych potrzeb człowieka (Uchwała NSA (7) z 13.10.2003 r., OPS 5/03, ONSA 2004/1, poz. 9). W przypadku uczelni wyższej tym istotnym zadaniem publicznym jest niewątpliwie realizowanie konstytucyjnego prawa do nauki, prawa do wykształcenia, ale i m.in. prawa do prowadzenia badań naukowych (art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r.). Jak wynika natomiast z art. 2 podstawowej regulacji dla obszaru szkolnictwa wyższego – ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, dalej "p.s.w.n.") misją systemu szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce jest prowadzenie najwyższej jakości kształcenia oraz działalności naukowej, kształtowanie postaw obywatelskich, a także uczestnictwo w rozwoju społecznym oraz rozwoju gospodarki opartej na innowacjach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n. system szkolnictwa wyższego i nauki tworzą uczelnie. Uczelnia wyższa (zwłaszcza publiczna, ale nie tylko - w świetle polskiej doktryny forma ustrojowoorganizacyjna zakładu administracyjnego ma drugorzędne znaczenie) może być z powodzeniem klasyfikowana jako zakład administracyjny, a zatem - stanowi podmiot administracji.

Wobec powyższego, Sąd podkreśla, że w postępowaniu w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez organy uczelni wyższej, jako podmiotu administracji, znajdują zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzje administracyjne właściwy organ (podmiot powołany na mocy prawa) wydaje co do zasady w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co nie stoi na przeszkodzie wyłączeniu stosowania niektórych przepisów k.p.a. (np. art. 48 p.s.w.n.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawach powinno się odpowiednio stosować przepisy k.p.a., mając na względzie autonomię uczelni wyższych. Polega to zatem, na zachowaniu przez organy uczelni minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/06; LEX nr 320565, który zachowuje aktualność na gruncie obowiązującej ustawy p.s.w.n.).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej w Ś. z dnia 18 listopada 2023 r., nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa. Po pierwsze, decyzja z 28 października 2023 r. Komisji Stypendialnej jako organu I instancji w istocie nie została Skarżącej doręczona (przyznała to sama Skarżąca, a także potwierdziła przed Sądem Komisja Odwoławcza w piśmie procesowym z 02 lutego 2024 r. (k. 68 i 70 akt sąd.), co skutkowało tym, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Z dokumentów przesłanych Sądowi przez Uczelnię, zgodnych z załącznikami dołączonymi do skargi przez Skarżącą, wynika, że brak jest dowodu doręczenia decyzji I instancji Skarżącej (k. 44 akt sąd.). W tym stanie rzeczy, skoro Skarżąca była jedyną stroną postępowania z jej wniosku o przyznanie stypendium rektora na rok [...] i decyzja Komisji Stypendialnej z dnia 28 października 2023 r., nr [...] nie została jej prawidłowo doręczona, to decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego.

Jak wynika z przywołanego powyżej art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, nawet jednej ze stron postępowania. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym, decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Jeżeli w sprawie jest wiele stron postępowania, to decyzja wchodzi do obrotu prawnego w chwili doręczenia pierwszej z nich (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2391/23, CBOSA). Uregulowania powyższe i wynikające z nich skutki odnieść należy do decyzji administracyjnych wydanych przez organy Uczelni jako podmiotu administracji, o czym było powyżej. Jeżeli zatem decyzja nie została doręczona zgodnie z przepisami regulującymi zasady doręczania stronie tego typu rozstrzygnięć, nie weszła do obrotu prawnego i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie modyfikacji takiej decyzji przy wykorzystaniu zwykłych czy też nadzwyczajnych środków prawnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2007 r., sygn. VI SA/Wa 397/07, Legalis; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. I OSK 872/07, Legalis). Ocena wejścia do obrotu prawnego decyzji może odbywać się w ramach postępowania odwoławczego. Jako że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, będzie niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (czyli pomimo jej wydania, nie została stronie doręczona). Bowiem decyzja administracyjna sporządzona, czyli spełniająca wymogi formalnoprawne, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana, jest aktem niewywierającym skutków prawnych (zob. Dyl [w:], Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 110, Legalis).

W niniejszej sprawie decyzja Komisji Stypendialnej z dnia 28 października 2023 r. nie została doręczona Skarżącej, co oznacza, że nie weszła do obrotu prawnego. Świadczą o tym brak odnotowania daty doręczenia decyzji i podpisu studenta (k. 44 akt sąd.), a także twierdzenia Skarżącej zawarte w treści skargi, gdzie stwierdziła, że "decyzją z dnia 28 października 2023 r. Komisja Stypendialna odmówiła mi przyznania stypendium rektora na rok akademicki [...]. Decyzja jednak nie została mi doręczona, a mój numer studenta [...] widniał na liście przyznanych stypendiów z określoną kwotą stypendium rektora w wysokości [...] zł miesięcznie (...) Dnia 04 listopada 2023r. podczas próby odebrania decyzji uzyskałam informację, że decyzja została wstrzymana, ponieważ moja sprawa konsultowana jest z prawnikiem.". Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2024 r. Uczelnia wskazała, że nie posiada dowodu doręczenia Skarżącej decyzji organu I instancji (k. 68 akt sąd.). Kwestia niedoręczenia, więc decyzji organu I instancji Skarżącej nie była kwestionowana przez strony. Powyższą wadliwość Sąd ocenił jako kwalifikowaną, skutkującą przyjęciem, że wydana przez Odwoławczą Komisją Stypendialną zaskarżona decyzja z 18 listopada 2023 r. już z tego powodu rażąco narusza prawo.

W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisy k.p.a. nie stwarzają podstaw do tego, aby organ odwoławczy samodzielnie, z własnej inicjatywy mógł kontrolować prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym. Jak wskazuje orzecznictwo, z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, Lex nr 1636871). Prawidłowe wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga skutecznego wniesienia odwołania wolnego od braków formalnych przez uprawniony podmiot i w ustawowym terminie. Przy czym, Sąd zastrzega, że skutecznie wniesione może być zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. tylko odwołanie od prawidłowo wydanej decyzji organu I instancji, czyli takiej która znalazła się w obrocie prawnym, co w niniejszej sprawie nastąpiło z rażących uchybieniem, o czym było powyżej. Instytucja odwołania, uregulowana na gruncie art. 128 k.p.a., jest względnie niesformalizowana co do formy i treści, w związku z tym za wystarczające jest uważane złożenie przez odwołującego się w terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, że skarżący jest niezadowolony z treści decyzji administracyjnej. Jednakże w ramach zasady dyspozycyjności, w wypadku niejednoznacznego sformułowania pisma procesowego, to strona jest władna w wiążący dla organów administracji sposób zadecydować, jaki jest charakter pisma, a w szczególności czy stanowi ono odwołanie. Organ administracji publicznej nie może w tym zakresie zastępować strony w określeniu charakteru prawnego pisma, a zwłaszcza nie może nadać mu określonego charakteru wbrew wyraźnie zakomunikowanej woli strony. Jeżeli zatem z treści pisma nie wynika jednoznacznie, czy jest ono odwołaniem, czy też innym środkiem prawnym rola organu administracji sprowadza się do uzyskania od strony wyjaśnień, jakiej czynności procesowej chciała dokonać. Ujawnienie woli strony jest dla organu wiążące.

Tymczasem w niniejszej sprawie, z akt sprawy nie wynika, jakie pismo zostało przez Komisję Odwoławczą uznane za odwołanie: wiadomość e-mail przesłana przez Skarżącą dnia 5 listopada 2023 r., czy załącznik do tej wiadomości, czy inne pismo, skoro w części wstępnej zaskarżonej decyzji wskazano "po rozpatrzeniu Pani wniosku z dnia 28.10.2023 r.", a takiego wniosku opatrzonego taką datą, pomimo wezwania Uczelni przez Sąd do wyjaśnienia dostrzeżonych wątpliwości, brak w dokumentach przedłożonych Sądowi. Wniosek o przyznanie stypendium, przedłożony Sądowi, został przez Wnioskodawczynię podpisany 20 października 2023 r. i złożony w Dziekanacie Uczelni 21 października 2023 r. (k. 35, 39-41 akt sąd.). Z akt sprawy nie wynika, że Komisja Odwoławcza wydała swoją decyzję w zawiązku z prawidłowo wniesionym odwołaniem E. R., pomijając podniesioną już powyżej kwestię niedopuszczalności odwołania od decyzji, która nie została doręczona zainteresowanej i w niniejszej spawie nie weszła do obrotu prawnego.

Dalej wskazać należy, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Sposób wniesienia (i treść) podania określa właśnie ten przepis art. 63 k.p.a. i stanowi w § 1, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Cytowany przepis przewiduje, zatem możliwość wniesienia podania (w tym odwołania) m.in. na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Tym samym dokument elektroniczny wniesiony w inny sposób niż wskazany w art. 63 § 1 k.p.a. nie może być uważany za skutecznie złożone podanie (odwołanie); przesłanie podania do organu drogą elektroniczną na dowolny adres elektroniczny nie jest tożsame ze skutecznym wniesieniem podania (odwołania), o czym świadczy literalne brzmienie art. 63 § 1 zdanie trzecie k.p.a. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być podpisane lub uwierzytelnione, czyli opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, którym z pewnością nie była opatrzona wiadomość e-mail wraz z załącznikiem z 05 listopada 2023 r., przesłana Uczelni za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej.

W niniejszej sprawie, abstrahując od kwestii braku wejścia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, również odwołanie nie zostało wniesione skutecznie. Nawet jeśli uznać, że intencją Skarżącej, która wysłała na adres poczty elektronicznej Uczelni wiadomości e-mail z dnia 5 listopada 2023 r., było odwołanie się od decyzji Komisji Stypendialnej (czego podmiot nie wykazał), to nie zostało ono wniesione zgodnie z wymogami art. 63 k.p.a.

Wszystkie powyższe uchybienia Sąd ocenił jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w sposób oczywisty, wyraźny i niepozwalający na ich zaakceptowanie z punktu widzenia praworządności, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej z 18 listopada 2023 r.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze, Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie badał sprawy merytorycznie co do jej istoty, a w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym postępowanie dowodowe może zostać przeprowadzone ponownie, ale nie uzupełniająco przed Sądem.

Ponownie rozpatrując sprawę Komisja Stypendialna doprowadzi do wejścia do obrotu prawnego decyzji I instancji. W związku z tym, Komisja Stypendialna, jako organ I instancji może albo doręczyć wydaną wcześniej decyzję z 28 października 2023 r., albo wobec braku związania tą decyzją, która nie weszła do obrotu, będzie mogła wydać i doręczyć nową decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku E. R. o przyznanie stypendium rektora za rok [...]. Dopiero od takiej decyzji będzie możliwe wniesienie odwołania, przy czym, przy ewentualnym braku spełnienia jego warunków formalnych, Komisja Odwoławcza, jako organ II instancji winna wezwać do ich uzupełnienia stronę, mając na uwadze art. 63 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponownie rozpatrując sprawę, Komisja Stypendialna załatwi ją przez prawidłowe wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a.) wykonując tym samym powyższe wskazania Sądu i stosując się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, stosownie do regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Od prawidłowo doręczonej decyzji Skarżąca dopiero będzie mogła wnieść środek odwoławczy (odwołanie), stąd też Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się na tym etapie postępowania do zarzutów merytorycznych poniesionych w skardze.

Powyższe skutkowało, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.109 § 1 k.p.a., stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w całości - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (200 zł).

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 81) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 82-85 akt sąd.).