Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 257/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – u.p.z.p.), po rozpatrzeniu sprawy objętej odwołaniem K. M. od decyzji Wójta Gminy, z upoważnienia którego działał Sekretarz Gminy (organ pierwszej instancji) z dnia 26 lipca 2022 r. ustalającej inwestorowi – P. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5MW wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia na działce nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z 26 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił inwestorowi – P. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5MW wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał: dla terenu objętego inwestycją gmina G. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie powierza się uprawnionej osobie zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analizując wniosek oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. podjęte uchwałą Rady Gminy G. Nr XII1/99/2011 z dnia 10 listopada 2011 r. organ stwierdził, że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. zarzucił jej naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 6 k.p.a. polegające na braku odniesienia się w treści decyzji i przeanalizowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji istnienia, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz braku wyczerpującego uzasadnienia skarżonej decyzji w tym zakresie;

art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 i 78 k.p.a. polegające na braku zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie na etapie poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów, co skutkowało brakiem możliwości zgłoszenia wniosku dowodowego oraz brakiem możliwości wglądu w akta sprawy i zajęcia stanowiska względem koniecznych uzgodnień z innymi organami.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji z 2 stycznia 2023 r. Kolegium podniosło, że decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. Wójt Gminy określił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5MW wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia na działce nr [...]. W dniu 9 sierpnia 2021 r. wnioskodawca – P. Sp. z o.o. złożyła do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5MW wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia na działce nr [...]. W związku z powyższym organ pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Następnie postanowieniem z dnia 14 września 2021 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy wskazując na toczącą się procedurę planistyczną mającą na celu opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej wnioskiem zgodnie z Uchwałą Rady Gminy G. nr XVIII/119/2020 z dnia 8 lipca 2020 r. "o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym K., gmina G.". Następnie z uwagi na to, że w terminie przewidzianym ustawą Rada Gminy nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, organ postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Organ działając w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przesłał projekt decyzji w celu uzgodnienia Staroście, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarząd Zlewni w Toruniu, Gminie G. - drogi. Decyzja została uzgodniona "milcząco". W dniu 26 lipca 2022 r. organ wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Kolegium argumentowało, że w sprawie nie jest sporne, że teren inwestycji określony we wniosku inwestora (P. Sp. z o.o.) o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy - art. 4 ust. 2 i art. 59 ustawy u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z definicją zawartą w wyżej wskazanym przepisie odnawialne źródło energii to - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. W związku z powyższym nie ma wątpliwości, że elektrownia fotowoltaiczna zalicza się do odnawialnych źródeł energii a co za tym idzie w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Niezasadnym jest zatem zarzut polegający na naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten (oraz wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Organ uzyskał uzgodnienia projektu decyzji z innymi organami - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wskazano także, iż planowanej inwestycji nie dotoczy kwestia zaopatrzenia w wodę, ogrzewanie obiektu, odprowadzanie ścieków. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 i 78 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że strony postępowania zostały poinformowane o możliwości składania wniosków dotyczących sprawy (zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego), z oświadczenia K. M. z dnia 20 lipca 2022 r. wynika ponadto, że zapoznał się on z aktami sprawy. Ponad powyższe - mając na uwadze ów zarzut - Kolegium postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. wyznaczyło stronom 14 - dniowy termin (liczony od dnia doręczenia postanowienia) do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 3 listopada 2022 r. pełnomocnik odwołującego się zapoznał się z aktami sprawy, jednak do dnia wydania decyzji żadna ze stron nie wypowiedziała się. Dodatkowo Kolegium wskazało, że mając na uwadze aktualne orzecznictwo nie odnosiło się do kwestii wielkości planowanej inwestycji (do 5MW), ani do konieczności wyznaczenia terenów pod tego typu inwestycje w studium czy planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze wywiedzionej do Sadu na decyzję Kolegium z 2 stycznia 2023 r. K. M. (skarżący) zarzucił jej naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt. 1-2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że przesłanka spełnienia tzw. warunków dobrego sąsiedztwa a także dostępu do drogi publicznej celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga badania w sprawie w sytuacji gdy uzyskanie powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wymaga spełnienia w/w przesłanek;

art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędnie zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa farmy fotowoltaicznej jako odnawialnego źródła energii pozwala na niebadanie w sprawie przesłanki spełnienia tzw. warunków dobrego sąsiedztwa a także dostępu do drogi publicznej celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy wykładnia powyższego przepisu powinna zostać dokonania w powiązaniu z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust 3a u.p.z.p., prowadząc do wniosku, że ustawodawca rozróżnił urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii w zależności od wytwarzanej mocy, a realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 5.000 KW, czyli przekraczających 100 kW może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań, co nie podlegało badaniu w sprawie;

art. 10 ust. 2a, art. 15 ust 3a w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie w sytuacji gdy ustawodawca rozróżnił urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii w zależności od wytwarzanej mocy, a realizacja inwestycji polegających na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 5.000 KW, czyli przekraczających 100 kW może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań, co nie podlegało badaniu w sprawie;

§ 3 ust. 1 pkt 54 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy budowa farmy fotowoltaicznej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w konsekwencji czego jej budowa jest sprzeczna z przeznaczeniem istniejącego już otoczenia i zabudowy, wyznaczonego granicami przez obszar analizowany;

art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez powierzchowne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, a także niewyczerpujące rozpatrzenie i zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, polegające na: pominięciu, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy aż trzech elektrowni fotowoltaicznych z powierzchnią zabudowy do 2 ha każda z elektrowni, w konsekwencji czego należy uznać, że jest to znaczące przedsięwzięcie o dużym zasięgu, które będzie miało niekorzystny wpływ na pobliskie domy, w tym dom skarżącego, a także wysoce prawdopodobny brak możliwości rozbudowy w/w domów mieszkalnych; pominięciu, że realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej prowadzi do rzeczywistej zmiany przeznaczenia funkcji terenu na przemysłową; nieustaleniu, czy zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki warunkujące uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy; pominięciu, że inwestycja będzie zagrażała prowadzeniu hodowli pszczół na działce nr [...], a także że będzie uniemożliwiać rozbudowę domów mieszkalnych na działkach należących do zlokalizowanych w bliskiej odległości domów mieszkalnych; pominięciu, że budynki pozostają w odległości 8 m, 12 m, 14 m od zlokalizowanej inwestycji; pominięciu, że planowana inwestycja obejmie zasięg teren obszaru Natura 2000, (teren miejscowości K. jest objęty obszarem Dolina Drwęcy, na którym znajduje się specjalny obszar ochrony siedlisk, kod obszaru: PLH280001), co łącznie prowadzi do wniosku, iż organy administracji wydały zaskarżone decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wbrew zasadzie przeznaczenia terenu pod nową zabudowę, które powinno być zgodne z przeznaczeniem istniejącego już otoczenia i zabudowy, wyznaczonego granicami przez obszar analizowany;

art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo, że nie odpowiada ona prawu oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją w całości

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące instrumentarium w postaci studium i planu miejscowego oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wynik dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 - u.o.z.e).

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii (OZE) to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy 5MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i ustalenia jego lokalizacji w studium. W ocenie Sądu gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to odsyłając do definicji z art. 2 pkt. 18 i 19 u.o.z.e. dotyczącej "małej instalacji" i "mikroinstalacji"; ewentualnie wskazując maksymalny pułap zainstalowanej mocy elektrycznej instalacji. Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach u.p.z.p. wyraźnie rozróżnia te pojęcia, o czym świadczy zestawienie chociażby art. 61 ust. 3 z art. 15 ust. 4 u.p.z.p.

W konsekwencji, Sąd nie podziela zarzutu skargi uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wyjaśnić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, CBOSA).

Według natomiast drugiej grupy poglądów kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz, że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadł też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22 (CBOSA).

Mając na uwadze aktualne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd przychyla się do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21(CBOSA), Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, CBOSA). Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W tych okolicznościach nie sposób więc podzielić poglądu skargi, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Sad nie podziela argumentu skargi, że planowana inwestycja zmieni przeznaczenie terenu. Jakkolwiek teza taka mogłaby się obronić w przypadku wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. "urządzeń infrastruktury technicznej", które z reguły pełnią funkcję subsydiarną umożliwiając korzystanie z obiektów i urządzeń znajdujących się na określonym terenie, to już nie przystaje ona do wymienionych w tym samym przepisie "linii kolejowych" i "obiektów liniowych" (np. rurociągów naziemnych, kanałów, dróg, wałów przeciwpowodziowych). Tego rodzaju obiekty budowalne zmieniają sposób wykorzystywania i zagospodarowania terenu i to istotnie, wykluczając z reguły możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie można zatem uzależniać od tego, czy wymienione w nim przedsięwzięcie będzie in concreto zmieniało dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania z terenu. Dotyczy to w takim samym stopniu "linii kolejowych", "obiektów liniowych", "urządzeń infrastruktury technicznej" jak i "instalacji odnawialnego źródła energii".

Należy również podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi w systemie prawnym wyłącznego instrumentu limitującego dopuszczalność lokalizacji określonych przedsięwzięć w danym miejscu. Limitującą rolę pełnią także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, konieczności ochrony gruntów rolnych i leśnych, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii, będących przedsięwzięciami z pogranicza infrastruktury technicznej i produkcji, nie można uznać, że rezygnacja przez ustawodawcę z przesłanki dobrego sąsiedztwa stanowi zabieg kolidujący z założeniem racjonalności prawodawcy. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku tego rodzaju inwestycji w zdecydowanej większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo. Są to bowiem w większości inwestycje polegające na montażu (instalacji) urządzeń lub ich zespołów, dla których trudno szukać wzorca w zabudowie sąsiedniej. Wymagają one też odpowiednich warunków przyrodniczych, które w tym przypadku stanowić muszą zasadniczy czynnik doboru lokalizacji, nie zaś dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy budowa farmy fotowoltaicznej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zarzutu, że inwestycja będzie zagrażała prowadzeniu hodowli pszczół oraz pominięciu, że planowana inwestycja obejmie zasięg teren obszaru Natura 2000, Sąd wyjaśnia, że w materiale dokumentacyjnym sprawy znajduje się prawomocna decyzja Wójta Gminy z 21 lipca 2021 r. określająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko polegającego na "Budowie elektrowni fotowoltaicznych K. o mocy do 5MW, wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia" w miejscowości K., zlokalizowanych na działce [...]. Z treści rzeczonej decyzji, podjętej m.in. na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynika, że potencjalny wpływ planowanego przedsięwzięcia na zwierzęta i ludzi został poddany analizie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z analizy zapisów nie wynika, aby zrealizowane przedsięwzięcie mogło negatywnie oddziaływać na organizmy żywe (w tym pszczoły) bytujące w obrębie ternu inwestycji.

Nie mógł ponadto odnieść skutku zarzut dotyczący potencjalnej rozbudowy domów mieszkalnych na działkach należących do zlokalizowanych w bliskiej odległości domów mieszkalnych, bowiem decyzja o warunkach zabudowy zakreśla tylko pewne ramy postępowania, określa wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Natomiast dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi konkretyzację tych warunków. Decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady, nie określa dokładnego posadowienia inwestycji w terenie. Te szczegółowe ustalenie odbywa się dopiero na drugim etapie procesu inwestycyjnego - w ramach postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę.

Lektura akt niniejszej sprawy nie potwierdza również, że doszło do naruszenia przepisów procesowych. Strony postępowania zostały poinformowane o możliwości składania wniosków dotyczących sprawy (zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego), z oświadczenia K. M. z dnia 20 lipca 2022 r. wynika ponadto, że zapoznał się on z aktami sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. wyznaczyło stronom 14 - dniowy termin (liczony od dnia doręczenia postanowienia) do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 3 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy, jednak do dnia wydania decyzji żadna ze stron nie wypowiedziała się.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.