Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 619/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boartyn Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o. o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Go 345/23 w sprawie ze skargi A Sp. z o. o. w Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o. o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia

25 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Go 345/23, oddalił skargę A Sp. z o. o. w Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze z [...] listopada 2022 r. nr [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organy niewystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy i nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, polegając na jedynie ogólnikowym stwierdzeniu, że naruszenia, których dopuściła się skarżąca Spółka miały charakter "ciągły" i "powtarzający się", bez wyjaśnienia stronie na podstawie jakich okoliczności faktycznych Organy dokonały takiej klasyfikacji czynności podejmowanych przez Spółkę (zwłaszcza, iż jednoczesne uznanie naruszenia jako ciągłego i powtarzającego się jest samo w sobie sprzeczne), podczas gdy ustalenia te odnoszą się do istotnych kwestii dotyczących ewentualnego przedawnienia, co powinno doprowadzić do uznania przez Sąd I instancji o nierozpoznaniu istoty sprawy przez organy w tym zakresie;

2. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą następnie nieprawidłowym zastosowaniem polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organami, iż "nieprawidłowość", której miała dopuścić skarżąca Spółka miała jednocześnie charakter "ciągły" jak i "powtarzający się", w skutek czego 4-letni okres przedawniania winien być liczony od wpływu ostatniego wniosku o przyznanie płatności (od 4 kwietnia 2019 r.), podczas gdy z definicji tych pojęć wynika iż zakwalifikowanie nieprawidłowości jako mającą charakter powtarzający wyklucza jednocześnie uznanie jej za czynność o charakterze ciągłym, gdyż powtarzający się charakter świadczy o ich wyodrębnieniu w czasie, zaś o naruszeniach ciągłych można mówić, jedynie wtedy, gdy poszczególnych czynności wykonywanych przez naruszającego nie da się wyodrębnić, zaś stan naruszenia trwa, co skutkowało wydaniem przez organy obydwu instancji decyzji w warunkach przedawnienia;

3. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu "nieprawidłowości", których miała się dopuścić się Skarżąca w latach 2017, 2018 i 2019, polegających na składaniu wniosków o wypłatę programowych środków, jako mających charakter "powtarzający", podczas gdy na podstawie tych wniosków nigdy nie doszło do wypłaty Spółce płatności, przez co nie można uznać, że powtarzają ewentualną nieprawidłowość wynikłą z faktu złożenia wniosku za 2016 r., a tym samym nie można ich kwalifikować łącznie;

4. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić Skarżąca w latach 2016, 2017, 2018, 2019 jako jednej czynności mającej charakter ciągły i trwający od 14 czerwca 2016 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2016) aż do 4 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy:

a) to nie był jednolity ciąg tych samych zdarzeń (przez fakt, że za 2016 r. Spółka otrzymała płatność, za pozostałe lata nie), co nie pozwala ich rozpoznać łącznie;

b) zdarzenia te nie miały jednakowego charakteru, a przez to nie powinny być kwalifikowane za naruszenia o charakterze ciągłym, lecz powinny być rozpoznane odrębnie. Ewentualne naruszenie polegające na dysponowaniu prawem do nieuprawnionego otrzymania płatności za 2016 r. trwało od momentu złożenia wniosku o płatność i zakończyło się z dniem uzyskania płatności, tj. z dniem 27 lutego 2017 r. Pomimo bowiem, że Strona złożyła wniosek o płatność za 2017, 2018 i 2019 r., to Organ odmówił Spółce przyznania płatności za te lata, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii. Tymczasem nieprawidłowość stanowiąca podstawę do żądania zwrotu wypłaconej płatności musi wiązać się z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie UE, przez co za dzień ustania nieprawidłowości nie można uznać dnia, w którym Spółka złożyła ostatni wniosek o przyznanie płatności rozpoznany odmownie;

c) naruszenie o charakterze ciągłym ustaje w dniu wypłaty na konto należności, której

zwrotu żąda organ i z tą datą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia.

niezależnie od powyższego zarzucono:

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż wszczęcie przez organ I instancji postępowania w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przez podmiot A Sp. z o. o. płatności PRS za 2016 r. w dniu 7 czerwca 2021 r. (zawiadomienie nr [...]) zawiesiło, bądź przerwało bieg terminu przedawniania, podczas gdy jak wynika z o orzecznictwa sądowo-administracyjnego do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji (a tym bardziej samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania), lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie upłynął 4 letni okres przedawnienia;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 było prawidłowe, podczas gdy nawet jeżeli przyjąć, że 4-letni okres przedawnienie dla zwrotu winien być liczony od daty 4 kwietnia 2019 r., to upłynął on 4 kwietnia 2023 r. i nie został przerwany, bowiem do przerwania biegu terminu przedawnieni i w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2023 r., czyli już po upływie terminu przedawniania, co rodziło konieczność umorzenia postępowania;

z daleko posuniętej ostrożności procesowej zarzucono nadto:

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 k. 3.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I Instancji i oddalenie skargi w przypadku wydania przez Organ II instancji decyzji na podstawie uchylonych przepisów, tj. art. 7 Rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014, oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799,98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2023 r., co oznacza, że przepisy wskazane przez Organ w sentencji decyzji jako jej podstawa prawna oraz w uzasadnieniu prawnym decyzji, nie obowiązywać w dniu jej wydania przez co nie mogły stanowić podstawy prawnej jej wydania, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany przepisów, które nastąpiły na etapie postępowania odwoławczego i wydać decyzję według prawnego obowiązującego w dniu jej wydania;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r, o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że Organ nie poczynił niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie wykreowania z udziałem Skarżącej tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by Stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło, w szczególności wobec niepoczynienia przez Organ jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistych intencji przeprowadzenia podziału gospodarczego gospodarstwa rolnego R i R 1, podczas gdy stwierdzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności z systemu wsparcia wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści, tj. że wyłączną motywacją tych podziałów było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania większych dotacji w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia;

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 i. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (dalej jako: "rozporządzenie PRŚ") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że Organ nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, nie rozważył dostatecznie okoliczności sprawy, podczas gdy prowadząc postępowanie na podstawie § 39 Rozporządzenia PRS Organ zobowiązany był ustalić, czy Spółka dopuściła się uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego, w szczególności czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie Spółka zaprzestała realizacji warunków zgłoszonego do płatności programu rolnośrodowiskowego przez co Organ nie udowodnił, aby Spółka pozorowała status rolnika tym bardziej, że wydana decyzja w przedmiocie wniosku o płatności za ostatni rok realizacji programu nie wiązała w zakresie poczynionych w niej ustaleń faktycznych, a wykazanie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu przyznanych płatności spoczywało na Organie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 25 stycznia 2024 r., I SA/Go 345/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] lutego 2017 r. na wniosek spółki A przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową (PRS) w wysokości 19 576,20 zł na rok 2016.

Z kolei 11 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności PRS na 2017 rok. W postępowaniu administracyjnym zastosowano art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000 (WE) nr 1290/2005 (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. DE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.). W konsekwencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żarach decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności na 2017 rok a Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie (v. decyzja z [...] listopada 2019 r.).

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2024 r., I GSK 807/20 oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., I SA/Go 20/20 oddalającego skargę spółki na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] listopada 2019 r.

W 2021 r. wszczęto wobec spółki postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2016 rok zakończone decyzją zwrotową z 2 lipca 2021 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z 27 września 2021 r. Skarga spółki A na powyższą decyzję została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21. WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję ostateczną z 27 września 2021 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR w Zielonej Górze decyzją z 16 sierpnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję z 2 lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Go 431/21 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i to w jego trakcie organy są zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Pozbawiając producenta prawa do otrzymanej płatności organ musi mieć pewność, popartą materiałem dowodowy, zgromadzonym w aktach sprawy, w odniesieniu do tej płatności przyznanej za określony czasie, że producent ten dopuścił się istotnej nieprawidłowości. W szczególności dotyczy to spraw, w których wycofanie płatności następuje ze względu na sztuczne tworzenie warunków. Co więcej, podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizować zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. (...) W wypadku wycofania korzyści z uwagi na działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, nie jest wystarczające stwierdzenie nieprawidłowości obejmującej jeden rok programu rolnośrodowiskowego. Przeciwnie: nie budzi wątpliwości, że przesłanka orzeczenia o zwrocie odnosi się do określonej płatności. W sytuacji, gdy jest to płatność taka jak w rozpoznawanej sprawie, czyli przyznawana rocznie, niezbędne jest dokonanie ustaleń dla wszystkich lat objętych decyzją ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności. Czym innym jest bowiem brak realizacji podjętego zobowiązania (np. poprzez nie spełnienie warunków przyznania płatności w np. ostatnim roku programu), a czym innym sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści. W rozpoznawanej sprawie nakładało to na organy ARiMR obowiązek zbadania, czy również w 2016 r. zaistniały przesłanki zwrotu z powodu istnienia ujemnej przesłanki do przyznania płatności wynikającej z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, czyli stworzenie sztucznych warunków sprzecznych z celami wsparcia."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 431/21 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało bowiem, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny, kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 431/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w aktualnie zaskarżonym wyroku z 25 stycznia 2024 r., I SA/Go 345/23 nieprawidłowo odczytał ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21:

- przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie powołał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 431/21;

- błędnie wskazał, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego ma zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

- błędnie uznał, że w sprawie mają zastosowanie art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, w sytuacji, kiedy zgodnie z obowiązującym od 29 marca 2022 r. artykułem 10a ust.1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81;

- przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie ocenił w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 marca 2022 r., I SA/Go 431/21 dotyczące stwierdzonego naruszenia: art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 80 kpa oraz art. 78 § 1 kpa;

- pominął obowiązującą od 29 marca 2022 r. regulację prawną z art. 10a ust. 1a, ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w szczególności to, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podkreślić trzeba, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153.

Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę.

Takich jednak zarzutów nie postawiono w niniejszej skardze kasacyjnej.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana aktualnie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów.

Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej (...) - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...) Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z § 39 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r,, poz. 361, z poźn. zm.) (zwanego dalej rozporządzeniem PRŚ) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Płatność ta podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W tej sprawie stwierdzono, że rolnik nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze: "Spółka wraz z powiązanymi podmiotami współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania

korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało wycofaniem korzyści na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95." Na gruncie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest to ustalenie, że w 2016 roku wypłacone płatności zostały pobrane nienależnie.

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że niniejsza skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Wskazanie przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, jako naruszonego przepisu prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w powiązaniu z przepisami postępowania nie poddaje się ocenie kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionego w ramach obu podstaw kasacyjnych zarzutu przedawnienia należy stwierdzić, że przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia. Ta instytucja wywołuje również istotne skutki w postępowaniu administracyjnym (podatkowym; celnym). Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Reguły dotyczące przedawnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy UE zostały ustanowione w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Instytucja przedawnienia regulowana jest, co do zasady przepisami prawa unijnego. Dokładniej, zagadnienie to podlega regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady nr 2988/95. Zgodnie z tym rozporządzeniem, a dokładniej z jego art. 3, termin przedawnienia kształtuje się według następujących zasad:

1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Jak wynika z powyższych przepisów prawodawca unijny co do zasady samodzielnie określił instytucję przedawnienia. Jedynym wyjątkiem jest ust. 3 przywołanego artykułu w którym Państwom Członkowskim przyznano uprawnienie do wydłużenia terminu przedawnienia. Zakres kwestii pozostawionych do regulacji prawu krajowemu jest zatem wąski. Państwa Członkowskie nie mają uprawnienia chociażby do modyfikowania kwestii zdarzenia, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia. Ten aspekt podlega wyłącznie regulacji prawa unijnego.

Przechodząc do omówienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy zaznaczyć, że początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. I tak, w przypadku nieprawidłowości "standardowych" termin ten rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z kolei w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia – 4 lata – biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Taki początek biegu terminu przedawnienia oznacza w praktyce, że nieprawidłowości ciągłe lub powtarzające się mają znacznie dłuższe okresy przedawnienia.

Stąd analizując kwestię przedawnienia konieczne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawie.

W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 (opubl. www.eur-lex.europa.eu) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że taki projekt, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Nie ulega zatem wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowe programy PROW były programami wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Ustalenie momentu ,,ostatecznego zakończenia programu’’ w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni. W celu ustalenia momentu ,,ostatecznego zakończenie programu’’ należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisie. Przedawnienie to pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26).

Po drugie, celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych, które powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer &Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę ‘’ostatecznego zakończenie programu’’, do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego".

Za datę ostatecznego zakończenia Programu należy uznać datę przedstawienia Komisji ostatniego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania PROW.

W niniejszej sprawie Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 nie został ostatecznie zakończony (zamknięty) wobec czego okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95).

Zauważyć przy tym należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ten przepis powoduje zatem w praktyce, że wszelkie nieprawidłowości jakie zaistnieją w ciągu programu wieloletniego ulegną przedawnieniu najszybciej z momentem jego zakończenia. Tak więc ustalenie znaczenia terminu program wieloletni może w bardzo istotny sposób determinować długość okresu przedawnienia. Za stanowiskiem, iż za program wieloletni należy uznać taki projekt (operację) która jest realizowana dłużej niż 1 rok przemawia przede wszystkim wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15 w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras. Szczególnie przydatne w tym zakresie są rozważania zawarte w opinii rzecznik generalnej Eleanor Sharpston przedstawionej w tej sprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie w sposób w zasadzie jednolity wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych. (por. np. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2022 r. sygn. I GSK 2292/18, 16 października 2019 r. sygn. I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r. sygn. I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r. sygn. I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r. sygn. I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r. sygn. I GSK 1909/19; te i pozostałe powołane orzeczenia publ. w internetowej bazie pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować również należy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 2022 r. , sygn. akt I GSK 75/24 oraz z 22 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 801/20. Stanowisko tam przedstawione NSA w składzie niniejszym aprobuje.

Z kolei przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, ustawa określa: zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym w: rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (...) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia; rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia; rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (...) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej. Z kolei, w myśl § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu ( § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Należy zatem przypomnieć, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żarach decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił spółce przyznania płatności rolno-środowiskowej na 2017 rok. W uzasadnieniu wskazał, że spółka A została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym dnia 29 stycznia 2016 r. Jej udziałowcami są spółki K Sp. z o. o. (1/2 udziału) oraz spółka B Sp. z o. o. (1/2 udziału) natomiast prezesem zarządu jest J. G.. Z kolei głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek K Sp. z o. o. i B Sp. z o. o. jest S. T.

Zarówno S. T., jak i J. G. pełnią podobne funkcje w podmiotach, które w 2017 r. złożyły wnioski o przyznanie płatności tj. D Sp. z o. o., R Sp. z o. o., L Sp. z o. o., J Sp. z o. o., T Sp. z o. o., T Sp. z o. o., T Sp. z o. o., A Sp. z o. o., Z Sp. z o. o., J. G. - pełnomocnik J. G., Ł. G. - pełnomocnik J. G.. Obaj panowie składają również wnioski jako osoby fizyczne.

Zwracając uwagę na powiązania osobowe w spółkach, wspólny adres do korespondencji i siedziby spółek, a także biorąc pod uwagę akty notarialne i umowy dzierżawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że powołanie spółki A oraz pozyskanie przez nią gruntów, których właścicielem był S. T., miało na celu uniknięcie zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych.

Mając na względzie charakter spółki, w tym stwierdzone zależności kapitałowe i osobowe oraz współzależność funkcjonalną, stwierdził, iż ww. spółka powstała w sztuczny sposobu pozwalający na uniknięcie skutków wynikających z art. 11 ust. 1 Rozporządzenia nr 1307/2013.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2024 r., I GSK 807/20 zaakceptował te ustalenia: " (...) że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników".

W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach zawiadomieniem z 7 czerwca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych – płatności rolno-środowiskowej za 2016 rok. To zawiadomienie doręczono spółce 8 czerwca 2021 r. Następnie, 14 czerwca 2021 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik wnosząc pismem z 9 czerwca 2021 r. o zawieszenie postępowania. Wskazane zawiadomienie o wszczęciu z urzędu 7 czerwca 2021 r. postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych za rok 2016 (art. 61 § 4 kpa) w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich jest aktem właściwego organu władzy odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości mającej miejsce w 2016 roku.

Zawiadomienie z 7 czerwca 2021 r. (doręczone spółce 8 czerwca 2021r.) jest aktem stanowiącym czynność odnoszącą się do postępowania w sprawie nieprawidłowości, aktem podanym do wiadomości "danej osoby" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, ponieważ dany akt został rzeczywiście podany do wiadomości osoby, której zachowanie zgodnie z przepisami prawa krajowego można przypisać tej osobie prawnej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o doręczenie spółce decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żarach z [...] stycznia 2019 r. odmawiającej spółce przyznania płatności rolno-środowiskowej na 2017 rok. Decyzja ta jest aktem właściwego organu władzy odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości mającej miejsce w 2016 roku, ponieważ ustalono, że spółka powstała w 2015 roku w sztuczny sposób, pozwalający na uniknięcie skutków wynikających z obejścia modulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze: "Spółka wraz z powiązanymi podmiotami współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania

korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało wycofaniem korzyści na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95." Na gruncie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest to ustalenie, że w 2016 roku wypłacone płatności zostały pobrane nienależnie.

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Wskazanie przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 10. oraz pkt 11 petitum skargi kasacyjnej, jako naruszonego przepisu prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w powiązaniu z przepisami postępowania nie poddaje się ocenie kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionego w ramach obu podstaw kasacyjnych zarzutu przedawnienia należy stwierdzić, że przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki w postępowaniu administracyjnym (podatkowym; celnym). Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

W zakresie oceny zarzutu przedawnienia należy przywołać szereg orzeczeń TSUE: z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt C 52/14, z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C -436/15 oraz z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt C-226/03P w których dokonano wykładni wzmiankowanego pojęcia. Regulacja art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 ma na celu określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w tym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Dokonując zatem wykładni art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady należy uwzględnić, że ustawodawca unijny w tym przepisie posługuje się pojęciem "każdy akt właściwego organu władzy", nie precyzując, o jaką władzę chodzi, a zatem przyjąć należy, że będzie to akt każdej władzy, istniejącej w danym kraju członkowskim, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Akt ten musi jedynie określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Z kolei opierając się m.in. na orzecznictwie TSUE – wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381 – należy przyjąć, że termin przedawnienia przerywa każdy akt właściwego organu, który nie musi być organem uprawnionym do przydzielenia dotacji lub odzyskania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Zauważyć przy tym należy, że takimi organami są również sądy administracyjne, bowiem zgodnie z art. 173 Konstytucji RP są władzą odrębną i niezależną od innych władz i wydając wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP) mogą rozstrzygać (i niewątpliwie rozstrzygają) o nieprawidłowościach w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia. Wyroki te stanowią zatem akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę (zostaje ona powiadamiana o rozprawie i terminie ogłoszenia wyroku, ogłoszenie wyroku ma charakter publiczny i jawny, strona ma prawo do doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem). W tej sprawie prawidłowo zbadano przesłanki przedawnienia i trafnie stwierdzono, że do przedawnienia nie doszło.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy kpa oraz przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z obowiązującym od 29 marca 2022 r. art. 10a ust.1, ust. 1a, ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W postępowaniach (...) organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podobna regulacja zawarta jest w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy. Należy podkreślić, że przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żarach.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pkt 1. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 kpa w związku z art. 11 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.;

w pkt 7. naruszenie art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 140 kpa w związku z art. 6 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.;

w pkt 8 naruszenie art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 11 kpa w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.;

w pkt 9. naruszenie art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 11 kpa w związku z § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie miały zastosowania w sprawie przepisy art. 7 kpa oraz art. 77 § 1, przez co nie mogły zostać naruszone. Jeśli zaś chodzi o pozostałe przepisy kpa wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone przez Sąd I instancji, to wbrew regulacji z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie sprecyzował, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z nich oraz nie wykazał w odniesieniu do każdego z nich, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie w wypadku zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa (pkt 2., 3., 4., 6 petitum skargi kasacyjnej) kasator wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu przedawnienia i dlatego organ administracji publicznej miał wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Z powodu braków uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator nie podjął próby wykazania trafności (słuszności) zarzutów naruszenia pozostałych przepisów kpa postawionych w petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Artykuł 11 kpa – Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten wyraża zasadę przekonywania polegającą na wyjaśnieniu stronie przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązek ten jest realizowany przede wszystkim przez sporządzenie przez organ przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez organ administracji publicznej nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wynikiem sprawy jest decyzja administracyjna, a dopiero później sporządzane jest jej uzasadnienie.

Artykuł 138 § 1 pkt 1) kpa - Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Jest to przepis prawa materialnego będący podstawą prawną decyzji ostatecznej, kiedy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia przesłanek z pkt 2), pkt 3) oraz § 2 art. 138 kpa. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (kpa) zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (decyzji) określonego w ustawie wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania innego.

Artykuł art. 107 § 1 pkt 4 kpa - Decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze powołał art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, natomiast Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach powołał art. 29 ust. 1, 1a, 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Decyzja powołująca błędną podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, jeśli ta podstawa prawna istnieje i ma zastosowanie w konkretnej sprawie. Decyzja taka narusza przepis postępowania - art. 107 § 1 pkt 4) kpa, lecz na gruncie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie jest to "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Artykuł 140 kpa - W sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W pkt 7. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie tego przepisu postępowania przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie przepisów, które utraciły moc 1 stycznia 2023 r. Zarzut nie jest trafny, ponieważ podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Artykuł 6 kpa - Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności została wyrażona odmiennie w art. 10a ust. 1a pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Takie ukształtowanie zasady praworządności jest konsekwencją odmiennego od kpa uregulowania postępowań w sprawach indywidualnych z zakresu właściwości Agencji rozstrzyganych w drodze decyzji. W postępowaniach tych to nie organ administracji publicznej, a rolnik ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Zasada praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi o normy prawne regulujące procedurę podejmowania decyzji administracyjnej - przepisy postępowania oraz normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej, jako podstawa prawna decyzji.

Artykuł 76 § 1 kpa - Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W przepisie chodzi o dokumenty urzędowe korzystające z dwóch domniemań – prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nich zawartych (wiarygodności). Kasator zarzucając naruszenie tego przepisu postępowania w pkt 8. i pkt 9. petitum skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o jaki dokument urzędowy chodzi, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej podniesionego zarzutu.

Artykuł art. 8 § 1 kpa - Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Należy podkreślić, że sposób załatwienia sprawy, z której rozstrzygnięciem strona się nie zgadza nie stanowi sam w sobie naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 8 § 1 kpa. Przyjmuje się, że naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji. Naruszeniem tej zasady jest wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowej utrwalonej praktyki, odstąpienie od znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Zarzut podniesiony w pkt 8. i pkt 9. petitum skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do twierdzenia, że wcześniej pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności obliguje organ administracji publicznej do pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku o płatność bez możliwości badania, czy wniosek jest zasadny. Tak nie jest, ponieważ rozpoznając kolejny wniosek o płatność będącą realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy wypłacanej w formie corocznych płatności organ administracji publicznej nie jest związany decyzją o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych." Organ administracji publicznej na podstawie § 39 rozporządzenia PRŚ może odmówić przyznania rolnikowi kolejnej płatności rolno-środowiskowej, jak również na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalić kwotę nienależnie pobranych wcześniej płatności w wyniku naruszenia prawa.

Według art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej dwukrotnie prowadziły postępowanie dowodowe w tej sprawie.

Skoro płatność wypłacona ze środków unijnych została pobrana nienależnie w wyniku naruszenia prawa sektorowego prawodawstwa rolnego (sztuczne warunki), to zaistniała przesłanka z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – środki publiczne podlegają zwrotowi.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi:

"Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści." Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.

Obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi:

"Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich.

Z kolei w obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa zawarta w art. 62 stanowi:

"Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności.

Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Unijna klauzula generalna ma zastosowanie w krajowym postępowaniu administracyjnym na etapie ustalania przez organ administracji publicznej istnienia przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa." Naruszeniem prawa jest uzyskanie płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków zdefiniowanych w przepisach unijnych. Jest to ustalenie z zakresu faktów, które może być kwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., a nie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).