Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 par. 1  (141)
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2016r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta (PINB), na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu sprawy legalności budowy budynku garażowego użytkowanego w celach gospodarczych, konstrukcji metalowej, posadowionego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ulicy S. [...] w B., nałożył na F. S., inwestora, a zarazem współwłaściciela nieruchomości, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2014r.: trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej powykonawczej przedmiotowego budynku garażowego, użytkowanego w celach gospodarczych, zawierającej plan zagospodarowania działki, opracowany na aktualnym podkładzie geodezyjnym stanowiącym inwentaryzację geodezyjną powykonawczą opracowaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz ocenę stanu technicznego obiektu budowlanego zawierającą stwierdzenie, iż jego posadowienie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia zagrożenia o dostarczenie ekspertyzy technicznej wskazującej sposób usunięcia występującego zagrożenia.

W uzasadnieniu wskazano, że obecny podczas oględzin nieruchomości położonej przy ulicy S. [...] w B., jej współwłaściciel A. S. (dalej skarżący) oświadczył, że wymieniony wyżej budynek garażowy aktualnie użytkowany w celach gospodarczych, wybudowany został w 1971r. przez matkę skarżącego. Budowa przedmiotowego budynku o konstrukcji metalowej, wymiarach w rzucie ca. 5,65 x 3,65m, nie została przez skarżącego udokumentowana.

Organ stwierdził, że w toku czynności wyjaśniających zwrócił się do Miejskiej Pracowni Geodezyjnej o udostępnienie map ewidencyjnych i wydruk aktualnej mapy zasadniczej obejmującej przedmiotową zabudowę. Z analizy porównawczej map wynika, iż przedmiotowy budynek garażowy istniał w roku 1975 (powstał pomiędzy 1963r. a 1975r.) i był usytuowany w tym samym miejscu, co obecnie. Zgodnie z twierdzeniem inwestorki, na budowę przedmiotowego garażu blaszanego uzyskała ona decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej; Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1971r. znak: [...]. W związku z powyższym, PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta Wydział Administracji Budowlanej, jako następcy PMR, o udzielenie informacji, czy w jego zasobach archiwalnych znajduje się przedmiotowa decyzja. W związku z brakiem ww. dokumentacji w zasobach archiwalnych Wydziału Administracji Budowlanej UM, organ przedmiotowej decyzji bezskutecznie poszukiwał w Archiwum Państwowym w.

PINB wskazał, że za wiarygodną przyjął datę wybudowania obiektu podaną przez skarżącego. Zwrócił uwagę, że wynikający z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60 (m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę), oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, obciąża właściciela lub zarządcę tego obiektu.

Organ stwierdził, że obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a inwestor budynku nie legitymuje się wymaganym prawem pozwoleniem na budowę, co oznacza, w związku z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, iż do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane.

PINB przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Powołując się na dominujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że skutki samowoli budowlanej na gruncie ww. przepisu należy oceniać w kontekście zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji dotyczącej tej samowoli. Wobec powyższego, obowiązkiem organu jest ustalenie w szczególności czy obowiązujący w momencie legalizacji obiektu plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ten rodzaj inwestycji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik F. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 40 i art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., art. 63 ust. 1, art. 81c ust. 2, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 7, 8, 10, 61a § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Strony podniosły zasadniczo, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1971r., zatem nie powstał w warunkach samowoli budowlanej i wobec treści przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. W tej sytuacji wadliwe było nałożenie przez PINB obowiązków na inwestora z powołaniem się na art. 56 Prawa budowlanego z 1974., a właściwą podstawą ewentualnego postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki był art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Na postanowienie takie przysługuje zażalenie. Strony nadto podniosły, że obiekt budowlany został wybudowany w dacie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r., który nie zawierał przepisu odpowiadającego art. 63 § 1 Prawa budowlanego z 1994r., nakładającego na inwestora obowiązek przechowywania dokumentów, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 123, art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia, wydanego w oparciu o art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane, w drodze zażalenia. Organ drugiej instancji powołał się na art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia, co do których przepis ustawy Prawo budowlane tak stanowi bądź na enumeratywnie wyliczone w ww. kodeksie. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek nie przysługuje. Strona niezadowolona może natomiast zaskarżyć przedmiotowe postanowienie wyłącznie w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji rozstrzygającej o istocie sprawy, zgodnie z art. 142 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast według treści art. art. 144 ww. ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 tejże ustawy do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

WINB wskazał, że niniejsze rozstrzygnięcie nastąpiło z przyczyn formalnych, dlatego nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów zawartych w zażaleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S., wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017r. oraz jako poprzedzającego je postanowienia z 29[...] września 2015r., a także uchylenie postanowienia WINB z [...] listopada 2015r. i postanowienia PINB dla Miasta z [...] października 2016r. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 126 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowo stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieodniesienie się do zarzutów zażalenia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

- art. 134 i art. 142 k.p.a., poprzez stwierdzenie przez organ drugiej instancji niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji, gdy w rzeczywistości taka możliwość i prawo do zaskarżenia istnieje w związku z koniecznością zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przy jednoczesnej niedopuszczalności zastosowania przepisu art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., naruszając prawo strony do odwołania

- art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego i art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. - poprzez zastosowanie przepisów dotyczącym samowoli budowlanej - art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. w sytuacji legalnego budynku garażowego blaszanego wybudowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] grudnia 1971r. znak [...];

- art. 56 § 1 Prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., poprzez jego zastosowanie w sytuacji prawnej niedopuszczalności procesowego przepisu ustawy z 1974r.,

- art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., poprzez niezastosowanie procesowego przepisu działania organów nadzoru budowlanego, na podstawie którego zaskarżono postanowienie zażaleniem

- art. 124 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowień organów obu instancji, błędne pouczenie PINB przy błędnej podstawie prawnej;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 123, art. 124, art. 144 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nakazanie wykonania w postanowieniu PINB dla Miasta zobowiązania niewykonalnego z uwagi na podany wsteczny termin do [...] grudnia 2014r. skutkujące nieważnością postanowienia, którego strony nie mogą zrealizować ani uprawnione osoby nie są w stanie wykonać oceny technicznej ze wsteczną datą nałożonego obowiązku, a nadto organ nie zgromadził całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił materiału dowodowego prawidłowo lecz dowolnie i błędnie. W ocenie skarżącego błędnie uznano budynek garażowy za nielegalny pomimo jego legalności w sytuacji, gdy inwestor nie miał obowiązku przechowywać decyzji pozwolenia na budowę, a której numer szczegółowy przekazał i znany jest organom nadzoru budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu zażalenia błędnego zastosowania art. 63 ust. 1 Pb z 1994r. wobec pozwolenia na budowę z 1971r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), stanowi to podstawę do ich uchylenia.

Przedmiot skargi stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] stycznia 2017r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (dalej PINB), wydane na podstawie art. 56 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w przedmiocie obowiązku przedłożenia przez inwestora we wskazanym terminie 3 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz oceny stanu technicznego obiektu garażowego użytkowanego jako gospodarczy.

Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał przepisy art. 123, art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 56 nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 roku było postanowieniem o charakterze wyłącznie dowodowym, na które z woli ustawodawcy nie przysługiwało zażalenie. Zatem postanowienie w tym zakresie mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). Tym samym zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne, w rozumieniu art. 134 k.p.a. (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013r. sygn. II OSK 861/12, z dnia 24 lutego 2006r. sygn. II OSK 555/05, z dnia 26 kwietnia 1999r. sygn. IV SA 639/97, z 19 marca 1999r sygn. akt II SA 881/96 dostępne w CBOSA). Jednakże trafnie skarżący kwestionuje procedowanie przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w trybie nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

Jak wynika z akt postępowania, PINB organy nadzoru budowlanego, na skutek wniosku dwóch spośród współwłaścicieli zabudowanej nieruchomości od kwietnia 2015r. prowadzi postępowanie w sprawie legalności "garażu blaszanego użytkowanego dla celów gospodarczych, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. S. [...] w B.". Z protokołu oględzin nieruchomości z [...] lipca 2015r. wynika, że znajduje się na niej między innymi garaż blaszany o wymiarach 3,64×5,64m, użytkowany według oświadczenia skarżącego jako gospodarczy, który zosta wybudowany w roku 1971. Jego inwestorem była F. S. (matka skarżącego). W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie F. S. i A. S. (współwłaścicieli nieruchomości w 6/8 części) z dnia [...] lipca 2015r., zgodnie z którym pozwolenie na budowę garażu blaszanego z 1971r. w oznaczonym miejscu wskazanym przez inspektorów Urzędu Miejskiego (Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego) zostało przekazane do akt prowadzonego postępowania administracyjnego w latach 80-tych XX wieku w sprawie samowolnej budowy garażu drewnianego p. H. G. rozszerzonego wówczas na jej wniosek o garaż blaszany. W związku z tym wnieśli o przeprowadzenie dowodu w tej kwestii z dokumentów archiwalnych tego postępowania prowadzonego przez referat Nadzoru Budowlanego oraz archiwalnego rejestru UM Wydział UA i NB wydanych pozwoleń na budowę z 1971r. W uzupełnieniu powyższego oświadczenia, w piśmie z [...] września 2015r. skarżący doprecyzował, że na garaż blaszany była wydana decyzja dla F. S. jako inwestora decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Infrastruktury i Architektury z dnia [...] grudnia 1971r, znak [...] i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. W aktach znajdują się m.in. odpowiedź Urzędu Miasta Wydziału Administracji Budowlanej z [...] czerwca 2016r. informująca, że w rejestrach Wydziału nie znajdują się żadne zapisy i dokumenty świadczące o wydaniu decyzji administracyjnych dotyczących garażu blaszanego zlokalizowanego przy ul. S. [...] w B., a w zasobach archiwalnych Wydziału "nie znajduje się decyzja z dnia [...].12.1971r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Urbanistyki Architektury znak [...]".

W takim stanie faktycznym i materiale dowodowym prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 roku jest nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne.

Ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., obowiązująca od 1 stycznia 1995r., w art. 103 ust. 2 stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe" Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady stosowania aktualnie obowiązującej ustawy w postępowaniach prowadzonych przez organy architektoniczno – budowlane i organy nadzoru budowlanego. Wyjątku nie należy interpretować rozszerzająco. Nakazuje on stosowanie dawnego prawa budowlanego jedynie w przypadku, gdy organ ma orzec rozbiórkę obiektu/robót budowlanych, w sytuacji odpowiadającej normie art. 48 Prawa budowlanego.

W art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dopuszczono zastosowanie przepisów wcześniejszych wyłącznie w przypadkach odpowiadających hipotezie art. 48 ustawy. Innymi słowy, określono w nim temporalny zakres zastosowania tylko tego jednego przepisu ustawy. W art. 48 ustawy mowa zaś o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W efekcie wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania przepisów ustawy z mocy jej art. 103 ust. 2 dotyczy jedynie samowoli budowlanej, i to o ile spełnia one dalsze kryteria wymienione w tym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1968/14, LEX nr 2111133, z dnia 16 lutego 2017r. sygn. II OSK 1433/15, LEX nr 2328906).

Wówczas dopiero organ może przejść na grunt ustawy Prawo budowlane z 1974 roku (którą również stosuje się do przypadków budów sprzed 1 marca 1975r., a więc pod rządami ustawy z 1961r.) i zastosować unormowania zawarte w przepisach art. 37 i nast. tej ustawy. Innymi słowy przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wyklucza jedynie stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku. Zatem dopiero gdy wynik postępowania, procedowanego według obecnie obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż należy orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 "nowej" ustawy Prawo budowlane, organ powinien zastosować normę art. 37 i nast. ustawy z 1974 roku. Do pozostałych spraw z zakresu prawa budowlanego stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie uprawnia natomiast organów nadzoru budowlanego do prowadzenia czynności procesowych na podstawie nieobowiązującej już ustawy. Dotyczy to również przypadków, gdy organ uzna za konieczne sporządzenie ekspertyzy technicznej i sprawdzenie stanu technicznego budynku, ustalenie, czy nie zagraża on bezpieczeństwu itp. Wówczas podstawą działania organu może być art. 81c aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a nie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku (tak też WSA w Opolu w wyroku z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 624/14, LEX LEX nr 1810415, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017r. II SA/Rz 992/16, LEX nr 2299804).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy, akceptując wydanie postanowienia na podstawie nieobowiązującego przepisu i orzekając o niedopuszczalności zażalenia doprowadził do pozbawienia uczestników postępowania możliwości zaskarżenia kwestionowanego przez nich rozstrzygnięcia. Zatem przyjęcie przez organy wadliwej podstawy prawnej sposób istotny naruszało prawny interes strony. Jest to sytuacja nieakceptowalna w demokratycznym porządku prawnym. Skoro organy nie wykazały aby istniała podstawa prawna do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co kwestionowały w zażaleniu strony postępowania, to w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy zobligowany był bowiem do wyeliminowania postanowienia PINB dla Miasta wydanego przedwcześnie w niewłaściwym trybie.

Podkreślenia wymaga, że inwestorka oraz skarżący od początku postępowania twierdzą, że przedmiotowy garaż blaszany został wybudowany w 1971 roku na podstawie konkretnej wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Infrastruktury i Architektury z dnia [...] grudnia 1971r., znak [...]. Nadto inwestorka wskazała, że przedkładała tę decyzję w toczącym się w latach 80-tych XX wieku z wniosku H. G. postępowaniu administracyjnym dotyczącym między innymi legalności przedmiotowego garażu blaszanego co wskazuje na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., oraz wyjątku określonego w art. 103 ust. 2 tej ustawy.

PINB zaakceptował twierdzenie inwestora co do daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego i nie prowadził w tym zakresie dalszego postępowania. Nadto nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, zgodnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w celu zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego potwierdzić twierdzenie inwestora o wybudowaniu garażu na podstawie pozwolenia na budowę lub obalić prawdziwość tego twierdzenia. Przy czym nie jest wystarczające w tym względzie ogólne zwrócenie się do UM oraz Archiwum Państwowego. Nie wyczerpuje to z pewnością możliwych środków dowodowych.

Zasadnie skarżący zarzuca, iż całkowicie bezpodstawnie organ pierwszej instancji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w konsekwencji załatwienia sprawy, z pewnością nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż organ pierwszej instancji błędnie powołał się w sprawie, dotyczącej budowy obiektu budowlanego w 1971r., na przepis art. 63 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (m.in. dokumentacja budowy), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1886/14): "w orzecznictwie utrwalone zostało, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 p.b. - obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego - nie mogą odnosić się zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą". Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995r. Nieprzedłożenie zatem przez inwestora pozwolenia na budowę, nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Dla sprawy niniejszej kluczowe zatem będzie ustalenie treści przedmiotowej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej; Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1971r. znak: [...], której zarówno data, jak i numer oraz nazwa organu wydającego są znane. Podkreślenia wymaga, że skoro prawo budowlane z 1961r. oraz z 1974r. nie zawierało odpowiednika art. 63 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995r.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż wobec sporu współwłaścicieli nieruchomości od wielu lat toczy się wiele postępowań związanych z ich zawiadomieniami dotyczącymi weryfikacji robót budowlanych przy różnych obiektach budowlanych. Podkreślenia wymaga, że PINB nie wykazał, aby zweryfikował akta innych spraw np. w zakresie poszukiwania informacji o treści wskazanej decyzji z [...] grudnia 1971r., nie zwrócił się także do właściwego w tego typu sprawach w latach 80-tych organu celem zweryfikowania czy nie prowadził on w istocie już postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego i jak się ono zakończyło. Inwestorka oświadczyła wszakże, że przedłożyła w toku tamtego postępowania decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można wykluczyć, że przesłuchanie w tym zakresie inwestora, skarżącego lub innych uczestników postępowania mogłoby także przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy.

Tymczasem postępowanie WINB ograniczyło się do formalnego rozpoznania kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB, abstrahując od zarzutów zażalenia kwestionującego jednoznacznie, iż skarżone postanowienie jest postanowieniem odpowiadającym art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., który nie mógł być w okolicznościach tej sprawy stosowany. Organ odwoławczy błędnie jednak uznał, że wydanie niezależnie od okoliczności sprawy, postanowienia dowodowego na podstawie art. 56 ustawy z 1974r., kwalifikuje takie rozstrzygnięcie do aktów niezaskarżalnych zażaleniem, zaś strona niezadowolona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie wyłącznie w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji rozstrzygającej o istocie sprawy, po myśli art. 142 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazał, na podstawie jakich okoliczności i dowodów uznał, że w tej sprawie zachodzi sytuacja objęta normą art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r., konsekwencją czego mogłoby być zastosowanie przepisu intertemporalnego art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że niedysponowanie przez organ treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, której datę i numer wskazany został przez inwestora, nie uprawnia organu, do wyciągania z tej okoliczności wniosku, iż takiego pozwolenia inwestor nie posiadał, w związku z czym obiekt budowlany wybudowany, o ile takiego pozwolenia w dacie wzniesienia wymagał, został wybudowany bez pozwolenia.

Zgromadzony przez organ nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie daje podstaw aby przesądzić na obecnym etapie, czy zastosowanie będą miały w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z roku 1974r., czy też ustawy Prawo budowlane z roku 1994r. (art. 81c ust. 2), tę kwestię musi bowiem wyjaśnić organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Istnieją także wątpliwości czy toczyło się i w jaki sposób zakończyło ewentualne wcześniejsze postępowanie legalizacyjne. Przedwczesne jest zatem stanowisko skarżącego o konieczności umorzenia postępowania. Marginalnie należy nadto wskazać, iż dołączona do protokołu z oględzin dokumentacja fotograficzna nie pozwala stwierdzić, z jakich powodów PINB uznał, że zachodzą wątpliwości co do stanu technicznego obiektu garażu blaszanego, które wymagałyby przedstawienia profesjonalnemu organowi ekspertyzy technicznej w tym zakresie. Nadto zasadnie podnosi skarżący, iż przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie stanowi podstawy żądania od inwestora inwentaryzacji budowlanej powykonawczej zawierającej plan zagospodarowania działki. Z drugiej strony może budzić wątpliwości to, czy stwierdzony w trakcie oględzin i widoczny na załączonych zdjęciach obiekt garaż o konstrukcji blaszanej jest obiektem wybudowanym w 1971r.

Nie można przychylić się do zarzutu skarżącego odnośnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędną datę w jego sentencji, co należałoby w tej sprawie postrzegać wyłącznie jako oczywista omyłkę pisarską organu pierwszej instancji. Nadto akta sądowe zawierają postanowienia organów obu instancji z dnia [...] kwietnia 2017r. [...] i z [...] lutego 2017r. [...] o sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich postanowień pierwszej i drugiej instancji w zakresie terminu na przedłożenie dokumentacji, o której mowa w postanowieniach – z [...] grudnia 2014r. na [...] grudnia 2016r. Nadto z akt sprawy wynika, że inwestorka przedłożyła ekspertyzę techniczną, zatem istniała możliwość wykonania postanowienia organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pozostałe zarzuty skargi zasadniczo okazały się zasadne, co wykazano powyżej. Organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego orzekł bowiem o niedopuszczalności zażalenia uchylając się od rozpoznania istoty sprawy. W ocenie sądu, stanowiło to konsekwencję błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 629). Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi Wskazać przyjdzie, iż prawdopodobnie omyłkowo skarżący wniósł nie tylko o stwierdzenie nieważności/ uchylenie wydanych w tej sprawie administracyjnej zaskarżonego postanowienia WINB z [...] stycznia 2017r. znak [...] i poprzedzającego je postanowienia PINB dla Miasta z dnia [...] października 2016r. znak [...], lecz również postanowienia WINB z [...] listopada 2015r. znak [...] i postanowienia PINB dla Miasta z dnia [...] września 2015r. Dwa ostatnie rozstrzygnięcia nie zostały jednak wydane w niniejszej sprawie administracyjnej, lecz zostały wydane w innym równolegle toczącym się postępowaniu dotyczącym innego obiektu budowalnego (budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (szopy), przylegającego do budynku mieszkalnego). Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż przywołanym przez skarżącego prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2016r. sygn. II SA/Bd 113/16 w sprawie ze skargi A. S. tutejszy sąd uchylił wskazane wyżej postanowienia organów nadzoru budowlanego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego związany będzie oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z treści niniejszego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. z art. 135 p.p.s.a. Skarżący zwolniony był od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, i nie wnioskował o zwrot innych kosztów postępowania.