Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 582/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 18 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] "[...]" J.N. Spółka Jawna z siedzibą w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych (z wyłączeniem piwa), przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne,

Decyzją z dnia [...] r., Burmistrz [...] wydał zezwolenie Nr [...] na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyłączeniem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Jak wynika z ww. decyzji Burmistrz [...] udzielił przedsiębiorcy [...] "[...]" Spółka Jawna J. N. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyłączeniem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży - Sklep Spożywczo-Przemysłowy, położonym na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...],[...][...], przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] r. SKO w [...]. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., zezwolenie Nr [...]na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyłączeniem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem podmiot który uzyskał zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie posiadał tytułu prawnego do lokalu, w którym miał być prowadzona sprzedaż lokalu Nie została zatem spełniona przesłanka o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 1119 ze zm.).

Pismem z dnia [...] r. [...] "[...]" Spółka Jawna J. N. reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o ponowne rozpoznanie sprawy. W złożonym środku odwoławczym strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyłączeniem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że decyzjaBurmistrza [...] z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i że spełnione są przesłanki stwierdzenia jej nieważności,

2) art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona nie spełnia przesłanek uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów z zawartością alkoholu,

3) art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie istnieje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd, w następstwie wadliwego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym dla rozstrzygania zagadnienia tytułu prawnego do nieruchomości, jak również, że przedstawione przez stronę zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego,

4) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wskutek pominięcia wniosków dowodowych strony,

5) art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wniosków dowodowych strony zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób mogący naruszać zaufanie do władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie podniosło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wady te muszą tkwić w samej decyzji, a ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Dalej Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Kolegium wyjaśniło, że kwestie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych sprawy są uregulowane w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (powoływanej także jako "u.w.t.p.a.") Zgodnie z jej art. 18 ust. 6 pkt 2 do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć między innymi dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast według art. 18 ust. 7 pkt 1 i 5 u.w.t.p.a. warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest po uzyskaniu zezwolenia posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Dołączenie takiego dokumentu jest warunkiem koniecznym do rozpoczęcia procedury uzyskania zezwolenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1114/20, powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia. Przesłanka ta jest przesłanką ustawową. Jeżeli nie jest ona spełniona, to organ administracji publicznej wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, dopuszcza się w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t.p.a. W przedmiotowej sprawie, jak wskazało Kolegium w swojej decyzji z [...] r., pismem z dnia [...] r. [...][...] J. N. Spółka Jawna złożyła oświadczenie woli dotyczące kwestii tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast obowiązkiem organu udzielającego zgody na sprzedaż napojów alkoholowych było sprawdzenie czy wnioskodawca wywiązał się w sposób należyty z tego obowiązku. W ocenie Kolegium przedłożenie przez wnioskodawcę dokumentu zawierającego jego oświadczenie dotyczące kwestii jego tytułu prawnego do lokalumającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie mogło stanowić podstawy do uznania spełnienia przez niego przesłanki z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie był to bowiem dokument potwierdzający posiadanie tytułu prawnego do wskazanego we wniosku lokalu, w którym miała być prowadzona sprzedaż alkoholu. Kolegium w uzasadnieniu zaakcentowało, że Burmistrz [...] z urzędu posiadał wiedzę, iż wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym miała być prowadzona sprzedaż alkoholu, bowiem już pismem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] poinformował [...][...] J. N. Spółka Jawna o rozwiązaniu umowy z dnia [...] r. z dniem [...] r. Skoro powyższa okoliczność była znana Burmistrzowi [...] w dniu wydawania decyzji, to tym samym zachodziła sytuacja, iż wobec niezaistnienia przesłanki ustawowej warunkującej wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t.p.a. do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] podlega badaniu stan prawny nieruchomości na dzień wydania tej decyzji przez Burmistrza, a nie na dzień wydania decyzji przez Kolegium. Wiążące bowiem dla oceny decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 156 k.p.a. są stan prawny i stan faktyczny na dzień wydania decyzji podlegającej kontroli. Do wykazania tytułu prawnego do lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, obligatoryjne jest przedłożenie przez wnioskodawcę (przedsiębiorcę) ubiegającego się o zezwolenie stosowanego dokumentu (lub dokumentów). Ponadto to na organie administracji ciąży obowiązek oceny prawnej przedłożonych dokumentów, i to pod kątem skutków jakie powodują w świetle prawa cywilnego, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w oparciu o przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie czy podmiot legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu. Taki pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., w sprawie sygn. akt II GSK 853/10).

Dalej Kolegium podniosło, że wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu punkt sprzedaży, tj. Sklep Spożywczo- Przemysłowy, położony jest na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...],[...][...]. Zgodnie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz [...] orzekł m.in. o wygaszeniu z dniem [...] r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz [...] Ośrodka Sportu i Wypoczynku w [...] z siedzibą w [...] w odniesieniu do:

a) nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] (OW. [...]), objętej księgą wieczystą nr [...];

b) nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] (OW [...]), objętej księgą wieczystą nr [...].

Kolegium zaakcentowało, iż zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147) - zwanej dalej "u.g.n.", wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Następnie wskazało, iż na podstawie umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez [...] Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...] (zarządzającym zasobami Gminy [...] na terenie ośrodka wypoczynkowego w [...] na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]r., znak [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu) a [...][...] J. N. Spółka Jawna, wydzierżawiono część działki grunt o nr ewid. [...], o powierzchni [...] nr znajdującej się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...]. Z powyższej umowy wynika ponadto, iż została ona zawarta na 10 lat, tj., od [...] r. do [...] r. Pismem z dnia [...]r. Dyrektor [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] poinformował [...][...] J. N. Spółka Jawna o rozwiązaniu umowy z dnia [...] r. z dniem [...] r. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium stwierdziło że w dniu złożenia wniosku [...][...] J. N. Spółka Jawna oraz w dniu złożenia oświadczenia woli dotyczącego kwestii tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych, strona nie posiadała tytułu prawnego do punktu sprzedaży - Sklep Spożywczo-Przemysłowy, położonego na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...],[...][...].

Kolegium stanęło na stanowisku, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Jak się przyjmuje, pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ łub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie musi istnieć ścisła zależność.

Kolegium odkodowując znaczenie pojęcia "zagadnienie wstępne" uznało, że obejmuje ono sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w przypadku braku wskazanego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 325/09).

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie opisane wyżej warunki wystąpienia zagadnienia wstępnego nie zaistniały. Wydanie przez organ administracji decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu ustawodawca uzależnił od spełnienia się przesłanki jaką jest m.in. prawo do lokalu w którym prowadzona ma być sprzedaż. Ocenę zaistnienia tej przesłanki pozostawiono organom administracji. W związku z tym, w ramach administracyjnego postępowania dowodowego organ administracji uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w zakresie ustalenia, czy wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. W konsekwencji, ustalenie posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadzi on sprzedaż alkoholu, w realiach min. sprawy, nie może być postrzegane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem ewentualnego powództwa [...][...] J. N. Spółka Jawna jest, zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez stronę, "ustalenie związania umową dzierżawy".

Następnie odwołując się do treści art. 46 ust. 3 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że nie nasuwa wątpliwości, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy dzierżawy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. W konsekwencji, ustalenie związania umową dzierżawy w stosunku do przedmiotowego lokalu przez stronę w niniejszej sprawie administracyjnej nie może być podnoszone jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które napodstawie tego przepisu uzasadniałoby zawieszenie postępowaniaadministracyjnego.

Nadto zdaniem Kolegium w takim stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia złożonych przez stronę wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i strony i Burmistrza [...] na okoliczność zawarcia umowy dzierżawy, istnienia i związania umową dzierżawy w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji, ponieważ powyższe żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, o których mowa była we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszej decyzji.

Skargę od powyższej decyzji złożyło [...] "[...]" J. N. Spółka Jawna, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Burmistrza[...] z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i że spełnione są przesłanki stwierdzenia jej nieważności,

2) art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona nie spełnia przesłanek uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów z zawartością alkoholu,

3) art. 97 §1 pkt 4) k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie istnieje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd, w następstwie wadliwego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym dla rozstrzygania zagadnienia tytułu prawnego do nieruchomości, jak również, że przedstawione przez stronę zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego,

4) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wskutek pominięcia wniosków dowodowych strony,

5) art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wniosków dowodowych strony zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób mogący naruszać zaufanie do władzy publicznej.

Złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie przez organy obu instancji.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza [...] z [...] roku zezwolenie Nr [...] na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18% alkoholi z wyłączeniem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. w pkt 2 i trafnie orzekło o stwierdzeniu jej nieważności.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wydanej w sprawie decyzji Kolegium z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., że oświadczenie złożone przez wnioskodawcę o posiadanym tytule prawnym do lokalu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, między innymi takie jakie skarżący dołączył do wniosku w postepowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Burmistrza [...] z dnia [...] r., ma wartość dowodową w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi i w razie braku wątpliwości zwalnia organ z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia (analogicznie w przypadku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1950/21). Oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności ze stanem rzeczywistym. Jest ono dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Dokonując jednak analizy akt sprawy i zgromadzonych w nim dowodów, w tym dowodów w postaci dokumentów, nie może budzić wątpliwości, że brak było jakikolwiek podstaw ze strony organu do uznania, że złożone przez stronę oświadczenie w tym przedmiocie może z takiego domniemania skorzystać. Zasadnie Kolegium uznało, że Burmistrzowi [...] z urzędu było wiadomym, iż wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do lokalu, w którym miała być prowadzona sprzedaż alkoholu, bowiem już pismem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] poinformował [...][...] J. N. Spółka Jawna o rozwiązaniu umowy z dnia [...] r. z dniem [...] r. Nadto, zgodnie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz [...] orzekł m.in. o wygaszeniu z dniem [...] r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz [...] Ośrodka Sportu i Wypoczynku w [...] z siedzibą w [...] w odniesieniu do: a) nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] (OW. [...]), objętej księgą wieczystą nr [...] ; b) nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] (OW [...]), objętej księgą wieczystą nr [...]. Natomiast zgodnie z jednoznaczną treścią art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Natomiast na podstawie umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez [...] Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...] (zarządzającym zasobami Gminy [...] na terenie ośrodka wypoczynkowego w [...] na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., znak [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu) a [...][...] J. N. Spółka Jawna, wydzierżawiono część działki grunt o nr ewid. [...], o powierzchni [...] nr znajdującą się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...]. Z powyższej umowy wynika ponadto, iż została ona zawarta na 10 lat, tj. od [...] r. do [...] r. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] poinformował [...][...] J. N. Spółka Jawna o rozwiązaniu umowy z dnia [...] r. z dniem [...] r. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium zasadnie uznało że w dniu złożenia wniosku [...][...] J. N. Spółka Jawna oraz w dniu złożenia oświadczenia woli dotyczącego kwestii tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych, strona nie posiadała tytułu prawnego do punktu sprzedaży - Sklep Spożywczo-Przemysłowy, położonego na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...],[...][...]. Wiedzę taką, jak już wyżej podano, posiadał Burmistrz [...] wydając decyzję z dnia [...] r. zarówno w chwili wszczęcia postepowania jak i w chwili wydania tejże decyzji, jak również sam skarżący. Tym samym zachodzą podstawy do przyjęcia, że zarówno Burmistrz [...] jak i skarżący posiadali wiedzę, że ten ostatni jako ubiegający się zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym miły być sprzedawane napoje alkoholowe.

Nie jest do zaakceptowania stanowisko, że dokument o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie podlega weryfikacji przez organ wydający zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Wręcz przeciwnie organ obowiązany jest do jego weryfikacji pod kątem zgodności ze stanem faktycznym. Należy stwierdzić, że w uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący przyznaje, fakty związane z wygaśnięciem zarządu trwałego nieruchomości i konsekwencji prawnych z tym związanych (w tym rozwiązania umowy dzierżawy jaką posiadał).

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogło świadczyć o dorozumianym (milczącym) przedłużeniu umowy dzierżawy. Skarżący nawet nie wykazał, że złożył do organu reprezentującego jednocześnie Gminę [...] wniosek o zawarcie czy też przedłużenie umowy dzierżawy. Trudno przyjąć, aby właściciel nieruchomości w sposób dorozumiany wyraził zgodę na zawarcie umowy dzierżawy gruntu, do którego nie złożono stosownego wniosku czy też nie rozpoczęto ustnych negocjacji. Skarżący nie wykazał także aby po wypowiedzeniu umowy dzierżawy płacił mimo to w dalszym ciągu czynsz na konto Gminy [...] lub w okresie na który wydano zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, tj. co najmniej od momentu złożenia wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia lub począwszy od pierwszego miesiąca okresu, na który zezwolenie to zostało udzielone. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, świadczą, że skarżący kwestię związaną z dorozumianym zawarciem umowy dzierżawy czy też najmu lokalu podniósł li tylko na potrzeby postępowania nieważnościowego. Natomiast domniemanie, przypuszczenie skarżącego, że uzyska taki tytuł w przyszłości nie może stanowić podstawy do innej oceny braku realizacji przesłanki określonej w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości. Podnoszony w uzasadnieniu skargi fakt, że strona informowała, iż zamierza wystąpić że "stosownym powództwem o ustalenie związania umową dzierżawy" jest kolejnym dowodem na poparcie tezy, że złożone oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do lokalu nie odpowiadało stanowi faktycznemu. Stanowi natomiast potwierdzenie, że organ już wtedy kwestionował ten tytułu. Tym samym złożone przez skarżącego w tym przedmiocie oświadczenie jako dokumentu mającego potwierdzić posiadanie przez niego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jako nie będące zgodne z e stanem faktycznym nie może być uznane za dokument o którym mowa w art. 16 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wydaje się być utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym skoro wnioskodawca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedstawia, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, dokument potwierdzający posiadanie tytułu prawnego do lokalu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych np. umowę najmu lub oświadczenie, że taki tytuł posiada, to obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest, opierając się również na przepisach prawa cywilnego, rozstrzygnąć na podstawie posiadanych dokumentów i zebranego w sprawie materiału dowodowego czy podmiot ten legitymuje się skutecznym tytułem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt II GSK 853/10). Celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 6 pkt. 2 powołanej ustawy jest bowiem, aby podmiot ubiegający o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu w którym sprzedaż ta ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność. To z kolei nakłada na organ obowiązek sprawdzenia czy dokument to potwierdzający odzwierciedla faktyczny stan prawny w tym zakresie. Nie jest dopuszczalne takie działanie organu, które sprowadza się jedynie do sprawdzenia czy dokument, o którym mowa w powołanym przepisie został złożony. O spełnieniu przez wnioskodawcę warunku określonego w art. 16 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy można bowiem mówić tylko wtedy gdy złoży dokument odpowiadający wskazujący na faktyczny, zgody z prawdą tytuł prawny do lokalu. Nie odpowiada temu warunkowi przedłożenie dokumentu nie odzwierciedlającego rzeczywistego stanu prawnego. Warunkiem koniecznym do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z treścią art. 18 ust. 6 pkt. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest dołączenie do wniosku przez wnioskodawcę między innymi dokumentu potwierdzającego jego tytuł do lokalu mającego stanowić punkt ich sprzedaży. Przesłanka ta jest przesłanką ustawową. Jeżeli nie jest ona spełniona, to organ administracji publicznej wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, dopuszcza się w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skoro przedłożony przez skarżącego wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu dokument zawierający jego oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do lokalu nie może być uznany z dokument, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, albowiem w sposób oczywisty nie jest zgodny z faktycznym stanem prawnym istniejącym w dniu złożenia wniosku oraz w dniu wydania decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, to ostateczna decyzją wydana w tym przedmiocie przez Burmistrza [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a., jak zasadnie uznało Kolegium stwierdzając jej nieważność. Decyzja w postępowaniu zwykłym została bowiem wydana mimo braku spełnienia jednej z koniecznych przesłanek wymaganych przez ustawodawcę, a jaka została określona w art. 16 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Powyższe rozważania czynią bezzasadnymi zarzuty podniesione w skardze a dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Analiza akt sprawy administracyjnej i zwarty w nich materiał dowodowy pozwala przyjąć, że Kolegium przeprowadzając postępowanie wyjaśniające przy uwzględnieniu charakteru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym zrealizowało zasadę prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., podjęło wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia.

Należy podkreślić, przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. dotyczą kwalifikowanych wad decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i należy mieć na uwadze ustalając te wady stan faktyczny i prawny istniejący na dzień jej wydania. Tym samym zadanie uznał organ, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały ustalone w oparciu o materiał dowodowy już przez organ zgromadzony. Nie jest rzeczą organu w niniejszym postępowaniu nieważnościowym oceniać decyzji o wygaszeniu zarządu trwałego oraz wynikających z powyższego konsekwencji prawnych w tym wypowiedzenia umów podmiotom trzecim. Tak samo należy się odnieść do dalszych czynności podejmowanych przez właściciela nieruchomości - Gminę [...] w odniesieniu do przedmiotu stanowiącego jej własność. Nie jest uprawnione twierdzenie skarżącego, że wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma potwierdzać jego twierdzenia o dorozumianym zwarciu czy też przedłużeniu umowy dzierżawy, z której miał wywodzić tytuł prawny do lokalu z uwagi na okoliczności już wyżej podniesione w niniejszym uzasadnieniu. Podstawą odmowy wydania decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych winien być brak dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu. Nie jest istotą toczącego się w tym przedmiocie postępowania przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków, stron czy też innych dowodów na legitymowanie się takim tytułem przez wnioskodawcę w sytuacji gdy nie przedłożył on dokumentu, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tym samym nie zasługuje także na uwzględnienie podniesiony zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. a dotyczący pominięcia złożonych w postępowaniu nieważnościowym wniosków dowodowych mających na celu wykazanie posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu, w którym miały być sprzedawane napoje alkoholowe.

Zasadne było stanowisko Kolegium co do braku spełnienia przesłanek określonych w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniających zawieszenie postępowania nieważnościwego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Powszechny zagadnienia wstępnego, a dotyczącego legitymowania się przez stronę tytułem prawnym do lokalu w którym miały być sprzedawane napoje alkoholowe. Posiadane takiego tytułu strona zamierzała wykazać poprzez wytoczenie powództwa o ustalenie i uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości rozważania teoretyczne przedstawione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1980/12, NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3316/14). Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2537/19). Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127-128). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19, LEX nr 3058625); (szerzej na ten temat - zob. art. 100). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, LEX nr 1689123) - tak P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl. LEX/el.2024.

Innymi słowy, można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19). W analizowanej sprawie brak jest takiego związku. Wskazać bowiem należy, że - jak już wyżej wskazano - organ w postępowaniu zwykłym dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uprawniony jest badać złożony przez wnioskodawcę dokument mający potwierdzić jego tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, odnosząc się przy tej ocenie także do regulacji prawnych zawartych między innymi w prawie cywilny materialnym. W przypadku negatywnej oceny przedłożonego przez wnioskodawcę na tą okoliczność dokumentu organ odmówić winien wydania decyzji uwzględniającej taki wniosek. Jednak podstawą odmowy wydania zezwolenia nie jest brak wykazania tytułu prawnego, a jedynie brak przedłożenia dokumentu wykazującego taki tytuł, tj. z powodu braku spełnienia warunku określonej w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wyrok sądu powszechnego ustalający taki tytuł wnioskodawcy może być dokumentem, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Brak ewentualnie takiego wyroku czyli dokumentu o którym mowa w art. 16 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy i jego nie dołączenie do wniosku nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzyskanie takiego wyroku nie stanowi bezwzględnego warunku do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a jedynie może być oceniane odnośnie nie przedłożenia dokumentu o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tak samo należy ocenić powyższą kwestię w odniesieniu do postępowania nieważnościowego. Kolegium oceniało bowiem w niniejszej sprawie czy strona przedłożyła w sprawie o wydanie zezwolenia dokument, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy i jak należy ocenić brak przedłożenia takiego dokumentu odnosząc taki brak do kwalifikowanej przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ w postępowaniu nieważnościowym winien uwzględnić materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest bezpośrednio uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie przez Sąd powszechny. Brak powyższego rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd powszechny nie jawi się w niniejszej sprawie jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej działał bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w stopniu wymaganym przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w sprawie. Kolegium dokonało właściwej analizy akt sprawy i odniosło się do argumentacji skarżącej w stopniu wystarczającym by uznać, że podjęto właściwe rozstrzygnięcie, trafnie stwierdzając nieważność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Strona skarżąca zdaje się nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej.

Mając powyższe na uwadze uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.