Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 90/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art.20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla terenów położonych w rejonie miejscowości: [..] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia z dnia [...] stycznia 2024 r., powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako - u.s.g.), Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Nr 0007.331.2023 Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2023r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenów położonych w rejonie miejscowości: [...]. Zarzucając zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, tj. art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 503,. dalej jako - u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 czerwca 2023r., pod pozycją 1638. W dniu 8 sierpnia 2023 r. uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych przekazano Wojewodzie w celu dokonania oceny jej zgodności z prawem. Wstępna analiza dokumentacji wykazała, iż nie jest ona kompletna, stąd też wezwano Gminę do uzupełnienia stwierdzonych braków. Ostatecznie, w dniu 5 września 2023 r., po przesłaniu brakujących dokumentów, Wojewoda przystąpił do badania oceny zgodności z prawem ww. uchwały.

Przedmiotowym aktem Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenów położonych w rejonie miejscowości: [...], którego postanowienia dotyczyły m. in. ustalenia lokalizacji elektrowni wiatrowych. W ocenie Wojewody przedmiotowy akt podjęty został z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (...). Ustawa nie zawiera rozwiązania odnośnie formy prawnej, w której powinno nastąpić stwierdzenie, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne jest zarówno podejmowanie przez radę gminy w tym przedmiocie odrębnej uchwały poprzedzającej uchwałę w sprawie planu miejscowego, jak również zamieszczanie odpowiedniego stwierdzenia w treści uchwały w sprawie planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 696/19). Istotne jest przede wszystkim, aby organ stanowiący gminy w ogóle wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i przyjął zapis o nienaruszalności ustaleń studium. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie podjęła odrębnej uchwały zawierającej stwierdzenie zgodności ustaleń kwestionowanego planu ze studium. Takiej formuły nie zamieściła również w skarżonej uchwale. W ocenie skarżącego powyższe zaniechanie prowadzi do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższego uchybienia nie sankcjonuje fakt, że w uzasadnieniu do projektu uchwały znalazł się zapis, iż przedmiotowy plan zgodny jest z ustaleniami ujednoliconego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym Uchwałą Nr 0007.54.2019 Rady Miejskiej z dnia 19 sierpnia 2019 r. Rolą uzasadnienia uchwały jest bowiem co najwyżej wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ ją podejmujący.

Niezależnie od powyższego uchybienia, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło również do istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (...) - art.. 15 ust. 1 ustawy. Z powyższych przepisów wynika obowiązująca w każdej procedurze uchwalania planu miejscowego reguła związania ustaleniami studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy I podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę przestrzenna gminy. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72 i wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, niepubl.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688). Badanie kwestii, czy dany plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu studium obowiązującego w dacie uchwalenia tego planu. W realiach przedmiotowej sprawy w dniu 19 sierpnia 2019 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr 0007.54.2019 w sprawie przyjęcia zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenów położonych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położonych w rejonie miejscowości: [...] w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz ze strefą oddziaływania. Przedmiotowe studium zostało zaskarżone przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt: II SA/Go 395/20), a następnie, w grudniu 2020 r. - stało się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym w momencie uchwalania kwestionowanego planu organy gminy miały świadomość, iż trzecia zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Stało się tak ostatecznie w dniu 12 października br., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok sądu pierwszej instancji oraz stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości (sygn. akt II OSK 108/21). W konsekwencji powyższego wyroku uchwała Nr 0007.54.2019 Rady Miejskiej w przedmiocie przyjęcia 3 zmiany studium stała się nieważna od dnia jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). Powyższe oznacza, że w dacie uchwalenia kwestionowanego planu (maj 2023 r.) nie obowiązywały zapisy zmiany nr 3 studium, które sankcjonowałyby przyjęcie rozwiązań dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze objętym planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma to, iż podstawę stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie istotne naruszenie trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nieistotne naruszenie prawa nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Odnosząc się do wskazywanych przez Skarżącego naruszeń organ podniósł, że w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy, zauważyć należy, iż ani art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ani żaden inny przepis ustawowy nie zawiera wskazania co do formy stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu ze studium. Skarżący, odwołując się do wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. (II OSK 696/19) wskazał, że zgodność projektu m.p.z.p. ze Studium 2019 powinna zostać stwierdzona w odrębnej uchwale podejmowanej w tym przedmiocie lub w samym m.p.z. W ww. wyroku i w innych orzeczeniach sądów administracyjnych faktycznie prezentowany jest pogląd o dopuszczalności stwierdzenia zgodności miejscowego planu ze studium zarówno na podstawie odrębnej uchwały, jak i w treści samego planu. Przy czym, po pierwsze, ww. stanowisko prezentowane było w kontekście kontrowersji prawnej dotyczącej tego, czy konieczne jest podejmowanie odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu ze studium. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, jak również w innych wyrokach dot. tej materii (np. w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06), stwierdził, że nie ma konieczności podejmowania takiej uchwały, jako że stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium może przyjąć także inną formę, przykładowo wskazując na możliwość zawarcia takiego stwierdzenia w treści uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodziło więc o odformalizowanie sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym, brak jest przeciwwskazań, aby zgodność projektu miejscowego planu ze studium została stwierdzona w uzasadnieniu uchwały, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem organu naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedochowanie odpowiedniej formy stwierdzenia zgodności miejscowego planu ze studium, nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu ze względu na brak jasnego wskazania w ww. przepisie, jaka jest wymagana forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium (przykładowo wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06). W konsekwencji stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium nastąpić może również w treści uzasadnienia uchwały - które to uzasadnienie stanowi integralną część uchwały. W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby stwierdzić w tym przypadku naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a tym bardziej niezasadne byłoby stwierdzenie nieważności m.p.z.p. ze względu na istotne naruszenie trybu sporządzania m.p.z.p.. Odnosząc się natomiast do drugiego z wskazanych w skardze zarzutów organ zaznaczył, że nie jest kwestią sporną, jaki skutek wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W świetle jednolitego stanowiska prezentowanego w tej kwestii w orzecznictwie i doktrynie stwierdzenie nieważności jest instrumentem potwierdzającym nieważność aktu wynikającą z mocy samego prawa i jako takie wywołuje skutek ex tunc (powodując uchylenie skutków prawnych uchwały od momentu jej podjęcia). Zdaniem organu powyższe nie zmienia jednak faktu, iż zgodność planu miejscowego ze studium istnieć musi w dacie podjęcia uchwały - i na ten moment dokonuje się oceny tej zgodności. W momencie podejmowania zaskarżonej uchwały, obowiązywała uchwała dotycząca 3 zmiany studium. Ponadto, o ile kwestię naruszenia prawa należy oceniać na gruncie przepisów obowiązujących na moment uchwalenia m.p.z.p.(względnie podejmowania konkretnych czynności w ramach procedury planistycznej), o tyle ocena istotności zidentyfikowanego naruszenia nie może abstrahować od zmian prawnych, które weszły w życie w okresie od dnia podjęcia uchwały do dnia rozstrzygania (przez sąd) o kwestii nieważności uchwały. W dniu 24.09.2023 r., weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw której podstawowym założeniem jest wygaszenie instytucji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zastąpienie studium nowym aktem planistycznym - planem ogólnym gminy. Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 2) lit. a) Nowelizacji u.p.z.p., do czasu wejścia w życie planu ogólnego, do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie Nowelizacji u.p.z.p., z wyłączeniem obowiązku sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium i stwierdzania zgodności z zapisami studium, w zakresie w jakim miejscowy plan przewiduje lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł oraz ich stref ochronnych. Urządzeniem wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł jest np. elektrownia wiatrowa, której lokalizację (wraz ze strefą ochronną) przewiduje m.p.z.p. W związku z powyższym, gdyby m.p.z.p. był uchwalany w oparciu o obecnie obowiązujący stan prawny (tj. na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 24.09.2023r.), nie byłoby przeciwskazań, aby taki plan uchwalić, niezależnie od braku mocy obowiązującej Studium 2019. Zdaniem organu utrzymanie m.p.z.p. w mocy nie spowoduje skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym, a czynnik ten ma decydujące znaczenie dla oceny kryterium istotności naruszenia prawa i tym samym powinien rozstrzygać o tym, czy stwierdzenie nieważności uchwały jest w danym przypadku adekwatnym środkiem prawnym. Organ wskazał, że jedną z podstaw demokratycznego państwa prawnego jest zasada pewności prawa (tak np. P. Tuleja (w:) M. SaĘan, L. Bosek (red.), Konstytucja RF. Tom i Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016). Stwierdzenie nieważności uchwały, ze względu na swoją retroaktywną moc, stanowi drastyczną ingerencję w pewność prawa. Szczególnie w przypadku m.p.z.p., które, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, jest podstawą przygotowania planów inwestycyjnych przez obywateli i uzyskiwania stosownych decyzji administracyjnych w celu realizacji inwestycji.

Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako - p.p.s.a.) sprawa została rozpozna na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga była zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 §1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Zauważyć należy, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2023 r. poz. 1688) z dniem 24 września 2023 r. i 1 stycznia 2025 r. wprowadzone zostały zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to zmiany obejmowały między innymi treść art. 9 (przepis ten został uchylony), art. 15, art. 20 oraz art. 28. Przepisy prawa materialnego w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone powyższą ustawą zmieniającą nie mogły stanowić wzorca kontroli zaskarżonej uchwały, gdyż uchwała ta podjęta została w dniu 22 maja 2023 r., a zatem przed wejściem w życie uchwały zmieniającej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p zdanie pierwsze u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że studium zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). W wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 405/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego.

W stanie faktycznym badanej sprawy Uchwałą nr 0007.54.2019 Rady Miejskiej z dnia 19 sierpnia 2019 r. w sprawie przyjęcia zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenów położonych w rejonie miejscowości [...] uchwalono zmianę studium w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz ze strefą oddziaływania. Postanowienia powyższej uchwały o zmianie nr 3 studium stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały Nr 0007.331.2023 Rady Miejskiej z dnia 22 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla terenów położonych w rejonie miejscowości [...] Wyrokiem z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt II OSK 108/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Go 395/20 oraz stwierdził nieważność w całości uchwały nr 0007.54.2019 Rady Miejskiej z dnia 19 sierpnia 2019 r. w sprawie przyjęcia zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenów położonych w rejonie miejscowości: [...]

Wskazać należy, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) co oznacza, że uchwałę, której nieważność w całości stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.

W tym stanie sprawy podnieść należy, że w związku z uchyleniem z mocą ex tunc uchwały - zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - postanowienia zaskarżonej uchwały od daty jej podjęcia były sprzeczne z obowiązującym dla danego terenu studium zagospodarowani przestrzennego. Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwała podjęta została z naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p, przy czym stwierdzone naruszenia mają charakter merytoryczny, gdyż odnoszą się do sposobu zagospodarowania terenu, a zatem dotyczą zasad sporządzenia planu miejscowego. Reasumując - z uwagi na wskazane powyżej przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Ponownie wskazać należy, że do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyroki NSA z: 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/21, 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2193/22). Taka właśnie sytuacja ustalenia przeznaczenia całkowicie sprzecznego ze studium zachodzi w niniejszej sprawie, co uzasadniało zastosowanie sankcji określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na skargę nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wyżej podniesiono stan prawny obowiązujący od dnia 24 września 2023 r., który został wprowadzony w.w. ustawą nowelizacją z dnia 7 lipca 2023 r., nie mógł znaleźć zastosowania w badanej sprawie, gdyż legalność zaskarżonego aktu poddawana jest badaniu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Jednocześnie badając legalność uchwały należało uwzględniać skutek prawny ex tunc wynikający ze stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały w sprawie zmiany nr 3 studium zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska odmiennego pozostawałoby w sprzeczności z zasadami stosowania prawa administracyjnego.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie podjęcie uchwały w przedmiocie zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednocześnie należy, że - jak słusznie zwraca się uwagę - redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan (vide: wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r. II OSK 1893/09). W rozpoznawanej sprawie omawiana okoliczność nie miała pierwszorzędnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, jak bowiem wyżej podniesiono uchwała ta pozostawała w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego dla danego terenu studium zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się jednak do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały zawarto stwierdzenie o zgodności planu miejscowego ze studium, jednak stwierdzenie to dotyczyło studium w wersji uwzględniającej uchwałę z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr0007.54.2019 w przedmiocie przyjęcia zmiany nr 3 studium, która to uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.