Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 370/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2, 3, 3a, 4 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1580
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Kępno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 kwietnia 2024r. nr NP-III.4131.1.106.2024.3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

W dniu 5 marca 2024 r. Rada Miejska w Kępnie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.; dalej: "u.o.z."), podjęła uchwałę nr LXXIX/541/2024 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kępno w 2024 roku".

W dniu 5 kwietnia 2024 r. Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięciem nadzorczym nr NP-III.4131.1.106.2024.3, stwierdził nieważność tej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Obligatoryjnymi elementami programu są elementy wprost wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 w punktach od 1 do 8, a także wart. 11a ust. 5 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do treści badanej uchwały Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Kępnie nie uregulowała w sposób prawidłowy wszystkich zagadnień wymaganych przez ustawodawcę. W § 17 ust. 2 Programu Rada unormowała kwestie dotyczące kosztów jego realizacji, przyjmując, że: 1) 102.400,00 zł zostanie przeznaczone w ramach umowy z Przedsiębiorstwem Usług [...] "G. " G. B. z siedzibą w miejscowości Ż., ul. [...], [...] Ż. , na: odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Kępno i przejęcia nad nimi opieki poprzez zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, w tym ich dokarmianie, zapewnienie opieki weterynaryjnej, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów; 2) 60.000,00 zł zostanie przeznaczone w ramach umowy z wspólnikami spółki: Ł. U., M. U., M. C., B. R. prowadzącymi działalność pod firmą C. s.c., z siedzibą przy ul. [...], [...] K. , na zadania: a) 800,00 - zostanie przekazane na usypiane ślepych miotów; b) 7.200,00 - zostanie przekazane na całodobową gotowość do pomocy weterynaryjnej zwierzętom; c) 21.000,00 - zostanie przekazane na doraźną weterynaryjną pomoc w leczeniu kotów wolno żyjących; d) 21.000,00 - zostanie przekazane na pozostałe zabiegi ratujące zdrowie i życie zwierząt z terenu Gminy Kępno; e) 5.000,00 - zostanie przekazane na sterylizację i kastrację kotów wolnożyjących; f) 5.000,00 - zostanie przekazane na trwałe znakowanie elektronicznym identyfikatorem (mikrochipem) psów z terenu Gminy Kępno; 3) 2.000,00 zł zostanie przeznaczone w ramach umowy ze S. M., O. , [...] K. , na zapewnienie opieki nad zwierzętami gospodarskimi z terenu Gminy Kępno, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka; 4) 2.000,00 zł zostanie przeznaczone na dokarmianie kotów wolno żyjących poprzez zakup karmy; 5) 2.500,00 zł zostanie przeznaczone na dotacje dla stowarzyszeń zajmujących się ekologią i ochroną zwierząt; 6) 10.000,00 zł zostanie przekazane na plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, o którym mowa w § 4 programu opieki.

Zdaniem organu nadzoru, powyższa regulacja nie jest wystarczająca dla wypełnienia obowiązku uchwałodawczego rady gminy wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy. Rada Miejska w Kępnie powinna bowiem dokładnie podzielić wskazaną w Programie kwotę 156.437,50 zł (winno być kwotę 178.900 zł, co zostało skorygowane w piśmie Wojewody z dnia 28 maja 2024 r. – uw. własna Sądu) na poszczególne (wszystkie) zadania wymienione w ustawie (tj.: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) oraz na ewentualne dodatkowe zadania wynikające z Programu. Wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym programie, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. W konsekwencji bowiem brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wraz z określonym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Zdaniem organu nadzoru, za niewystarczające w świetle art. 11a ust. 5 ustawy uznać należy wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak to Rada uczyniła w § 17 ust. 2 Programu, tj. łącznej kwoty na "odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Kępno i przejęcia nad nimi opieki poprzez zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, w tym ich dokarmianie, zapewnienie opieki weterynaryjnej, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów". Poprzez zaplanowanie łącznych kwot na omawiane zadania Rada pozostawiła organowi wykonawczemu gminy i innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu Programu swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 11a ust. 5 ustawy, pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności.

Reasumując, zdaniem Wojewody sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z., pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności, mającej wpływ na ważność całej uchwały. W przepisie art. 11a ust. 5 ustawy ustawodawca użył sformułowania "program zawiera", co wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.

W skardze z dnia 2 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Kępno wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na fakty podane w uzasadnieniu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 11a u.o.z. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie w jej wyniku nieważności postanowień uchwały Rady Gminy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stanowisko organu nadzoru jest sprzeczne z wykładnią językową, systemową i celowościową art. 11, prowadzi do szkodliwych dla ochrony zwierząt wniosków i jest niemożliwe do wykonania w praktyce. Przyjęcie tego stanowiska za prawidłowe będzie powodować, że organy gmin nie chcąc uchylenia uchwał sztucznie będą podawać kwoty, tylko w celu uniknięcia uchylenia uchwały.

Rada Miejska w Kępnie w sposób enumeratywny i całkowity określiła w § 17 uchwały podział wszystkich środków finansowych na wszystkie zadania określone w programie. W programie dokonano przy tym podziału środków za wyjątkiem kwoty 102 tys. zł na schronisko, która obejmuje kilka zadań, tj. opiekę, sterylizacją kastrację, itd. ale wykonywanych przez jeden podmiot. Wpisywanie tych kwot byłoby zabiegiem sprzecznym z wykładnią celowościową ponieważ byłoby zabiegiem czysto sztucznym, dokonanym bez pokrycia w dokumentach finansowych, bo z nich nie wynikają takie kwoty. Rada nie ma więc możliwości wpisania tych kwot np. odrębnie na sterylizację i za wyłapywanie, bo ich nie zna. Faktem jest, że plan opieki jest wyłącznie planem i są to kwoty planowane, ale nie powinny być to kwoty będące fikcją. O ile jest możliwe wskazanie kwoty na zakup karmy i zakup paliwa, to już jeżeli opieka weterynaryjna jest wykonywana za pomocą pracowników, nie można wyodrębnić oddzielnie kosztów sterylizacji, kastracji oraz pozostałej opieki ponieważ koszty, jakie ponosi schronisko, to koszty wynagrodzenia pracowniczego (usługi te może wykonywać jeden weterynarz). Dodatkowo jeżeli schronisko ma podpisane umowy z kilkoma gminami, to już nie wyodrębnia w ogóle tych kosztów. Tak samo będzie z wyłapywaniem, którego koszt będzie obejmował w przypadku pracowników następujące składniki: koszty wynagrodzeń, koszty paliwa, koszty amortyzacji lub leasingu samochodów. Z tym, że są to kwoty globalne, bo samochody mogą być także wykorzystywane np. do przywiezienia karmy. Przykładów tutaj można mnożyć, jednak wykładnia przepisu oparta na wykładni celowościowej nie powinna iść tak daleko, że doprowadza do wniosków sprzecznych z doświadczeniem życiowym i logiką, jak również w ogóle nie służy ochronie zwierząt. W praktyce nie wyodrębnia się poszczególnych kwot odrębnie na transport, wyłapywanie, opiekę, adopcję, czy też sterylizację. Należy także zadać pytanie, czy takie wyodrębnienie jest możliwe, czy np. schronisko któremu przekazywane są środki jak w załączonych umowach będzie w stanie wskazać odrębne kwoty za transport, sterylizację, a wreszcie odrębnie np. za poszukiwanie nowych opiekunów dla zwierząt.

Dalej wskazano, że Gmina Kępno w ramach zawartej umowy ze schroniskiem nie płaci temu podmiotowi kwoty dziennej np. 50 zł na każde zwierzę w schronisku do końca jego pobytu. Gmina Kępno płaci jedną kwotę w wysokości 4000 zł (§ 6 umowy) do końca życia zwierzęcia. Kwota ta ryczałtowo obejmuje wszystkie usługi w schronisku, a więc wyżywienie, opiekę weterynaryjną sterylizację itd. Już z tego powodu nie da się podać tych kwot określonych w § 17 w zakresie schroniska na poszczególne zadania określone w art. 11a i nie jest to celowe. Gmina Kępno wygrała z organizacją ochrony zwierząt sprawę cywilną, w ramach której organizacja ta kwestionowała taki sposób ustalania opłaty. Taki sposób ustalania opłaty motywuje bowiem schronisko do adopcji z uwagi na interes ekonomiczny, kwota zaś jednostkowa dzienna np. 50 zł dziennie motywuje schronisko do niepozbywania się zwierzęcia. Gmina także często w praktyce może stracić kontrolę nad faktyczną liczbą zwierząt, skoro ich opis sprowadza się np. do "rudy lat 11". Tak więc z tego powodu podanie tych jednostkowych kwot jest niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że określenie poszczególnych kwot i powiązanie ich z realizacją danego zadania powinno znaleźć się w każdym programie opieki nad zwierzętami, i to niezależnie od tego, czy poszczególne zadania wykonują różne podmioty, czy ten sam podmiot realizuje kilka zadań, czy też gdy powierzono innej gminie wykonywaniu kilku zadań w ramach porozumienia międzygminnego. W związku z tym, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest aktem prawa miejscowego, mieszkańcy gminy mają prawo do informacji o wysokości zaplanowanych środków na realizację zadania zapobiegania bezdomności zwierząt oraz jak te środki zostaną rozdysponowane, tj. jakie kwoty zostaną przeznaczone na każde z ośmiu zadań wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 1 - 8 u.o.z.

Zdaniem Wojewody błędne jest stanowisko, że wyodrębnienie poszczególnych kwot i przypisanie do nich zadań jest zabiegiem sztucznym. Właśnie wskazywanie łącznej kwoty na kilka zadań, niezależnie od tego, czy zadania te wykonują różne podmioty, czy wreszcie podmiot, któremu powierzono wykonanie kilku zadań, powoduje, że z takiego programu nie dowiadujemy się, ile dana gmina przeznaczyła na poszczególne zadania. Organ nadzoru podkreślił, że dana jednostka planując kwoty, które chce przeznaczyć na wykonywanie obligatoryjnych zadań nałożonych przepisami u.o.z. powinna zaplanować te kwoty w oparciu o sytuację w danej jednostce, dotychczasowe wydatki przeznaczane w poprzednich latach na zadania oraz występujące potrzeby. Z uwagi na to, że program opieki nad zwierzętami jest uchwalany corocznie, Rada powinna mieć pewne doświadczenie w szacowaniu wydatków (kwot) potrzebnych na realizację poszczególnych zadań programu na podstawie doświadczenia lat poprzednich. Planowanie w obszarze opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest konieczne, a planowania dokonuje się w oparciu o dotychczasowe doświadczenie w wydatkowaniu środków, potrzeb występujących na terenie gminy oraz szacowaniu wydatków. Nic nie stoi na przeszkodzie żeby wskazywać wielkości szacunkowe czy widełkowe na każde z zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Ponadto dla nieprzewidzianych wydatków, których nie uwzględniono w programie opieki nad zwierzętami uzasadnione jest utworzenie rezerwy. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwą ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 % i nie wyższej niż 1 % wydatków budżetu.

Wojewoda podkreślił także, że nie zasługuje na aprobatę argument skarżącej, iż wskazanie poszczególnych kwot na każde z zadań jest niemożliwe. Uchwała Rady Miejskiej w Kępnie nr LXVI/457/2023 z dnia 29 czerwca 2023 r. została podjęta po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego nr NP-III.4131.1.163.2023.3 z dnia 28 kwietnia 2023 r. stwierdzającego nieważność w całości uchwały nr LXIN/436/2023 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 23 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kępno w 2023 roku". Podstawą do wydania aktu nadzoru było przyjęcie przez organ nadzoru, że jedynie wskazanie wysokości środków finansowych na realizację każdego z zadań składających się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi pełną realizację upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Kępnie wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi ustawowemu nie podzieliła wskazanej w Programie kwoty 156.437,50 zł na poszczególne (wszystkie) zadania wymienione w ustawie. Rada Miejska w Kępnie nie zaskarżyła przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podejmując kolejną uchwałę w tej materii - uchwałę nr LXVI/457/2023 z dnia 29 czerwca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kępno w 2023 roku", Rada Miejska w Kępnie zastosowała się do zastrzeżeń organu nadzoru w powyższym zakresie, albowiem w § 17 załącznika do powołanej uchwały Rada wskazała konkretne kwoty na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Wbrew twierdzeniu skarżącego jest zatem możliwe wskazanie takich szacunkowych kwot, o czym świadczy właśnie powołana uchwała Rady Miejskiej w Kępnie nr LXVI/457/2023 z dnia 29 czerwca 2023 r.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2024 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że Wojewoda nie uchylił uchwały nr LV/519/24 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 8 lutego 2024 r., która zawiera taki sam podział środków, jak w uchylonej przez Wojewodę uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr NP.-III.4131.1.106.2024.3, stwierdzające nieważność uchwały nr LXXIX/541/2024 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kępno w 2024 roku" ze względu na istotne naruszenie prawa.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do zakresu kontroli sprawowanej przez Sąd w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. W tej sytuacji Sąd bada wyłącznie, czy organ nadzoru wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, a więc czy stanowisko organu nadzorczego zajęte w treści rozstrzygnięcia nadzorczego jest zasadne. Jeśli więc nawet Sąd dostrzega wadliwość uchwały z innych powodów niż wskazane przez organ nadzoru, zaś powody wskazane przez organ nadzoru są zdaniem Sądu niezasadne, obowiązkiem Sądu jest uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1936/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa".

Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Natomiast za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przechodząc do meritum Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17). Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność uchwały z art. 11a ust. 5 u.o.z. z uwagi na to, że uchwała nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z.). W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mają charakter obligatoryjny. Podejmując uchwałę w wyżej wskazanym zakresie, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w tej normie zagadnień (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 95/22).

Dalej, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wobec tego w gminnym programie oprócz określenia poszczególnych zadań (art. 11a ust. 2 u.o.z.) winny być wskazane wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także oznaczony sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Z użytego w tym przepisie sformułowania "program zawiera ..." wynika konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych, jak i sposobu ich wydatkowania w treści uchwalanego programu.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Kępnie w § 3 Programu wskazała, że jego celem jest: 1) zapobieganie wzrostowi populacji zwierząt bezdomnych, w szczególności poprzez sterylizację i kastrację bezdomnych kotów i psów, a także – w uzasadnionych przypadkach – usypianie ślepych miotów, 2) sterylizacja, kastracja oraz znakowanie zwierząt będących pod opieką właścicieli lub innych opiekunów do wyczerpania kwoty określonej w programie; 3) zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom, w szczególności poprzez: a) odławianie bezdomnych zwierząt, b) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt – adopcje, c) dokarmianie kotów wolno żyjących, d) umieszczanie zwierząt w schronisku, e) zapewnianie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 4) promowanie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz edukacja społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach kotów i psów; 5) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom.

Rada Miejska w Kępnie w § 17 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Programu w sposób zbiorczy przeznaczyła przy tym środki finansowe na realizację zadań programowych z podziałem na podmioty wykonujące określone zadania. Mianowicie w § 17 ust. 2 pkt 1 Programu przeznaczyła środki w wysokości 102.400 zł na odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Kępno i przejęcie nad nimi opieki poprzez zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, w tym ich dokarmianie, zapewnienie opieki weterynaryjnej, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, przez Przedsiębiorstwo Usług [...] "G. " G. B., przy czym są to zadania określone w § 3 pkt 3 (zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom), w tym w szczególności lit. a (odławianie bezdomnych zwierząt), lit. d (umieszczanie zwierząt w schronisku) oraz w § 3 pkt 1 (sterylizacja i kastracja bezdomnych kotów i psów oraz usypianie ślepych miotów). W § 17 ust. 2 pkt 2 Programu Rada przeznaczyła łącznie kwotę 60.000 zł dla Centrum Weterynarii s.c. w Kępnie, w tym 800 zł na usypianie ślepych miotów (§ 3 pkt 1 Programu), 7.200 zł na całodobową gotowość do pomocy weterynaryjnej zwierzętom (§ 3 pkt 3 lit. e Programu), 21.000 zł na doraźną pomoc weterynaryjną w leczeniu kotów wolno żyjących (§ 3 pkt 3 Programu), 21.000 zł na pozostałe zabiegi ratujące zdrowie i życie zwierząt z terenu Gminy Kępno (§ 3 pkt 3 Programu), 5.000 zł na sterylizację i kastrację kotów wolnożyjących (§ 3 pkt 1 Programu), 5.000 zł na trwałe znakowanie elektronicznym identyfikatorem (mikrochipem) psów z terenu Gminy Kępno (§ 3 pkt 2 Programu). W § 17 ust. 2 pkt 3 Programu Rada przeznaczyła kwotę 2.000 zł dla S. M. na zapewnienie opieki nad zwierzętami gospodarskimi z terenu Gminy Kępno, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka (§ 3 pkt 3 i § 3 pkt 5 Programu). Pozostałe kwoty nie są przyporządkowane do określonych podmiotów, natomiast są przeznaczone na określone zadania. W § 17 ust. 2 pkt 4 Programu kwota 2.000 zł została przeznaczona na dokarmianie kotów wolno żyjących poprzez zakup karmy (§ 3 pkt 3 lit. c Programu), w § 17 ust. 2 pkt 5 Programu kwota 2.500 zł została przeznaczona na dotacje dla stowarzyszeń zajmujących się ekologią i ochroną zwierząt (§ 3 pkt 4 Programu), a w § 17 ust. 2 pkt 6 kwota 10.000 zł została przekazana na plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, o którym mowa w § 4 Programu (§ 3 pkt 2 Programu).

Zdaniem organu nadzoru przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek określenia danej sumy pieniężnej przeznaczonej na realizację każdego z zadań programowych osobno. Wobec czego podział środków dokonany przez Radę Miejską w Kępnie w sposób wskazany w § 17 ust. 2 pkt 1 Programu, tj. łącznej kwoty na odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Kępno i przejęcie nad nimi opieki poprzez zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, w tym ich dokarmianie, zapewnienie opieki weterynaryjnej, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, należy uznać za wadliwy. Z kolei skarżąca twierdzi, że z art. 11 ust. 5a u.o.z. wynika jedynie, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację całego programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Sformułowania "sposób wydatkowania tych środków" nie można intepretować jako bezwzględnego nakazu określania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie.

Wskazać zatem należy, że co do wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze.

Zgodnie z pierwszą z nich użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (por. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22; z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20; z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19). Wymaga to w istocie rozdzielenia w gminnym programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. Program powinien zatem rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały nim objęte.

W ramach drugiej linii orzeczniczej zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. wyroki NSA z: 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 118/24; z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 444/22; z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 427/22).

Biorąc pod uwagę ogólny cel omawianej ustawy, tj. ochronę zwierząt, Sąd w składzie orzekającym przychyla się do drugiego z zaprezentowanych stanowisk. Zdaniem Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Istotne jest, aby w programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., zostały przewidziane i zagwarantowane środki na realizację wszystkich wskazanych w nim zadań. Kwestia określenia sposobu wydatkowania środków na poszczególne cele ma bowiem stanowić gwarancję tego, iż żaden z ustawowych celów nie zostanie pominięty w uchwale rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie w Programie zostały przewidziane i zagwarantowane środki na realizację wszystkich zadań programowych, w tym obligatoryjnych zadań ustawowych. Realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. służy § 17 ust. 2 pkt 1 Programu, zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. - § 17 ust. 2 pkt 2 lit. c i e oraz § 17 ust. 2 pkt 4. Realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. zapewnia § 17 ust. 2 pkt 1 Programu, zadania z art. 11a ust. 2 pkt 4 - § 17 ust. 2 pkt 1 Programu, a zadania z pkt 5 - § 17 ust. 2 pkt 1 Programu. Za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. odpowiada § 17 ust. 2 pkt 1 i § 17 ust. 2 pkt 2 li. a Programu, zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. - § 17 ust. 2 pkt 3 Programu, a zadania z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - § 17 ust. 2 pkt 2 li. b. Środki na realizację zadania z art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. zostały ujęte w § 17 ust. 2 pkt 1, § 17 ust. 2 pkt 2 lit. f oraz w § 17 ust. 2 pkt 6 Programu. Zaskarżona uchwała czyni zatem zadość wymogom delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Kwota zaplanowana na realizację Programu została podzielona z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika ze ścisłego i logicznego powiązania poszczególnych zadań realizowanych przez te podmioty oraz podzielona ze względu na określone zadania. Rację ma przy tym skarżąca, że przyjęty sposób podziału środków pozwala wydatkować je w zależności od bieżących potrzeb i w pełni realizuje cel ustawowy z art. 11 ust. 1 u.o.z. Chodzi bowiem o to, aby zapewnić jak największej ilości zwierząt objętych Programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania są ze sobą logicznie powiązane lub są realizowane przez tego samego wykonawcę.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że niezależnie od tego, który z przedstawionych poglądów uznać za zasadny to nie można stwierdzić, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści przepisu prawa wskazanego jako naruszone. W sytuacji, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób twierdzić, że sprzeczność uchwały z prawem jest oczywista (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 848/24).

Jednocześnie jednak Sąd podkreśla, że wydając niniejszy wyrok miał na uwadze jedynie argumentację wskazaną przez Wojewodę w treści zaskarżonego zarządzenia nadzorczego. Stąd tylko informacyjnie Sąd zauważa, że Wojewoda w ogóle nie zwrócił natomiast uwagi na fakt, że w 2024 r. Gmina Kępno w sposób odmienny niż w 2023 r. uregulowała kwestie dotyczące realizacji zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.o.z. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ogóle nie odniósł się do treści § 8 uchwały, w którym Rada uregulowała czym zajmuje się firma odławiająca i transportująca zwierzęta, którą zgodnie z § 1 pkt 4 uchwały jest Przedsiębiorstwo Usług [...] "G. " G. B. z siedzibą w Ż., na podstawie zawartej umowy. Ze wskazanego paragrafu wynika, że firma ta nie tylko ma za zadanie wyłapywać i transportować zwierzęta, ale także ma obowiązek objąć zwierzęta opieką (przekazywać i umieszczać w zapewnione miejsca w schronisku w odpowiednich warunkach, zabezpieczać przed negatywnym wpływem czynników atmosferycznych, zapewniać odpowiednie oświetlenie, oddzielać zwierzęta agresywne od nieagresywnych), żywić bezdomne zwierzęta w sposób polegający na dostarczeniu im codziennej porcji żywności, zapewniać opiekę weterynaryjną, usypiać ślepe mioty, zmniejszać populację bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację, wykonywać utylizację zwłok zwierząt, których śmierć nastąpiła po przyjęciu do schroniska, trwale znakować za pomocą mikroczipu przyjętych z terenu Gminy Kępno psów bezdomnych, prowadzić ewidencji bezdomnych zwierząt wyłapywanych na terenie Gminy Kępno, poszukiwać osoby chętne do zaopiekowania się bezdomnymi zwierzętami i wydawać zwierzęta ich właścicielom. Firmie tej powierzono więc wszystkie czynności, które co do zasady wykonuje schronisko. Schronisko w Miedarach, gdzie mają być umieszczane bezdomne zwierzęta, które jest prowadzone przez inny podmiot niż wspomniana wyżej firma, zostało sprowadzone do terenu, na który zwożone zostają bezdomne zwierzęta. Cała obsługa zwierząt jest zapewniana przez wskazaną firmę zewnętrzną, choć zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. ustawodawca uznał, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów) może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Z dołączonych do skargi dokumentów wynika przy tym, że w 2023 r. umowa o odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Kępno była podpisana z przedsiębiorcom prowadzącym schronisko dla zwierząt – K. P. prowadzącą Schronisko dla Zwierząt "P. " i to do tego schroniska zawożone były bezdomne zwierzęta. Nie dziwi więc, że podmiotowi temu mogły zostać powierzone także obowiązki związane z opieką nad tymi zwierzętami w schronisku. Tymczasem z umowy zawartej w 2024 r. wynika, że G. B. prowadząca działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług [...] "G. " G. B. z siedzibą w Ż. nie posiada decyzji zezwalającej na prowadzenie schroniska i to schronisko dla zwierząt w Miedarach jest miejscem docelowym, do którego trafiają wyłapane bezdomne zwierzęta. Niejasnym jest więc dlaczego to ten podmiot, a nie schronisko w Miedarach, otrzymuje od Gminy znaczące środki pieniężne na utrzymanie zwierząt w schronisku. Z dołączonych do skargi faktur wystawionych przez K. P. wynika przy tym, że wskazane na tych fakturach kwoty były za opiekę w schronisku nad konkretnymi zwierzętami – na fakturach znajdują się numery chipów wszczepionych tym zwierzętom. Tymczasem faktury wystawione przez Przedsiębiorstwo Usług [...] "G. " G. B. z siedzibą w Ż. obejmują usługi o nazwie "utrzymanie miejsc dla bezdomnych zwierząt w schronisku – opłata za pierwszy kwartał 2024 roku", "przyjęcie do schroniska bezdomnego psa z terenu gminy Kępno", "przyjęcie do schroniska 3 bezdomnych psów z terenu gminy Kępno w m-cu 03.2024 r." i "utrzymanie miejsc dla bezdomnych zwierząt w schronisku – opłata za II kwartał 2024 r."

Nie jest więc tak, jak wskazuje pełnomocnik skarżącej, że uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest tożsama z uchwałą kontrolowaną przez tut. Sąd w wyroku z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 375/23. W stanie faktycznym wspomnianej sprawy zadania powierzone obecnie przez Radę Miejską w Kępnie firmie zajmującej się odławianiem bezdomnych zwierząt były bowiem powierzone przez Radę Gminy i Miasta Odolanów schronisku. Także w najnowszej uchwale Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 8 lutego 2024 r., którą pełnomocnik skarżącej dołączył do pisma procesowego z dnia 20 listopada 2024 r., Gmina i Miasto Odolanów zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku poprzez zabezpieczenie finansowania dla Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w Wysocku Wielkim i to temu podmiotowi zostały przekazane zadania wyłapywania i transportowania zwierząt do schroniska oraz opieka nad tymi zwierzętami (w tym opieka weterynaryjna) w schronisku.

Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby uchwała unieważniona przez organ nadzoru w zakresie wskazanym przez ten organ nosił znamiona istotnego naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie jej w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr NP.-III.4131.1.106.2024.3.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

Na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.