Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 436/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10 § 2, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 1, art. 4 pkt 1, art. 39, ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/6995/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Karsin z dnia 8 listopada 2021 r. nr RGŚ.7230.8.2021.ZPD; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 12 891 (dwanaście tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r., nr RGŚ.7230.8.2021.ZPD, wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1-3, ust. 6, ust. 11, ust. 12 pkt 1, ust. 13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) - dalej jako: "u.d.p.", art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) oraz Uchwały Rady Gminy Karsin z dnia z 26 listopada 2020 r. nr XVIII/N/144/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, Wójt Gminy Karsin nałożył na S. Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. karę pieniężną w wysokości 207.400 zł w związku z zajęciem pasa drogowego bez uzgodnienia z zarządcą drogi dla zamierzenia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej (linii kablowej) SN-15kV w związku z prowadzoną inwestycją pn.: "Budowa GPZ Karsin wraz z linia 2x110kV oraz powiązaniami z siecią SN-15kV na terenie działek nr [...] i [...], obręb W.".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 1 kwietnia 2021 r., w trakcie rutynowego przeglądu dróg, pracownik urzędu stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] przez spółkę. Z miejsca prowadzenia prac zebrano materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz spisano protokół.

Organ pierwszej instancji dokonał analizy dokumentacji, z której wynikało, że S.Spółka Akcyjna z siedzibą w G. (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") uzyskała od zarządcy drogi uzgodnienie dotyczące lokalizacji kabla energetycznego. W myśl pkt 2. decyzji uzgadniającej lokalizację sieci elektroenergetycznej SN-15kV, zezwolenie wyrażone w decyzji nie jest równoznaczne z zezwoleniem na prowadzenie robót w pasie drogowym, o które wykonawca albo inwestor powinien wystąpić do Urzędu Gminy w Karsinie w trybie i na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego minimum 1 miesiąc przed planowanym rozpoczęciem robót.

Organ ustalił, że spółka nie złożyła odpowiednich dokumentów w celu prowadzenia prac budowlanych, tj. wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Jak wskazał organ, w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 1 czerwca 2021 r. roboty drogowe w pasie drogi gminnej prowadzone były bez jakichkolwiek uzgodnień z zarządcą drogi. W dniu 1 czerwca 2024 r. do organu wpłynęły wnioski dotyczące zajęcia pasa drogowego i umieszczenia urządzeń w pasie drogowym przedmiotowej drogi gminnej. Termin wykonania prac zawarty we wnioskach nie pokrywał się z rzeczywistym okresem trwania robót na drodze. Dnia 9 czerwca 2021 r. poprawiono wersje wniosków na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzeń.

W związku rozbieżnością pomiędzy rzeczywistym terminem prowadzenia robót a datą wpływu wniosków z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej nr [...], stanowiącej działki nr [...] i [...], obręb W. Jednocześnie, z uwagi na bezprzedmiotowość, organ umorzył postępowanie odnośnie wniosków dotyczących działek o numerach [...] i [...].

Na podstawie dołączonego do wniosków w dniu 9 czerwca 2021 r. harmonogramu robót, który określał planowany okres zajęcia pasa drogowego działki nr [...] od dnia 28 czerwca 2021 r. do dnia 2 lipca 2021 r. (5 dni) i działki nr [...] w dniach 15-18 czerwca 2021 r. i 21-24 czerwca 2021 r. (16 dni), oraz w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. organ wymierzył karę pieniężną stanowiącą 10-krotność stawki za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.

Organ wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat ustaliła Rada Gminy w Karsinie w uchwale z dnia 26 listopada 2020 r. nr XVIII/N/144/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Zgodnie z § 2 uchwały, opłata - przy zajęciu pasa drogowego do 50% szerokości drogi wynosi 4 zł od 1 m2 za jeden dzień oraz - przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza wynosi 2 zł od 1 m2 za jeden dzień. Po uwzględnieniu harmonogramu prac na działkach gminnych za zajęcie pasa drogowego wykonawca powinien dokonać opłaty - naliczonej zgodnie z przepisami oraz przedstawionym w uzasadnieniu decyzji schematem obliczeń - w wysokości 20.740 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. S.A. w G. zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, polegające w szczególności na: braku wykazania, że działki nr [...] i [...] są drogami publicznymi, a w konsekwencji niewykazaniu przebiegu granic pasa drogowego, brak dokonania przez osoby do tego uprawnione stosownych pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji braku dokonania obliczeń rzeczywistej wielkości (obszaru) zajętego pasa drogowego w celu prowadzenia robót, braku dokonania ustalenia w przedmiocie rzeczywistej ilości dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 4 i ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez naliczenia kary za zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego oraz naliczenie kary za zajęcie terenu zielonego oraz pobocza, podczas gdy przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują możliwość wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej tylko i wyłącznie za zajęcie pasa drogowego, którego elementem może być pobocze i pas zieleni, a nie teren zielony, co w konsekwencji doprowadziło do naliczenia kary w zawyżonej wysokości.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/6995/21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Brak jest w decyzji ustalającej wysokość kary elementu uznaniowości, który mógłby prowadzić do miarkowania przez organ jej wysokości.

Z ustawy o drogach publicznych nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zaistnienie przesłanek z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną).

Organ ustalił, że na odcinku W. S. – P. – D., w pasie drogowym dróg gminnych, prowadzone były prace budowlane polegające na budowie sieci elektromagnetycznej (kablowej), co potwierdza notatka służbowa z dnia 1 kwietnia 2021 r. pracownika Urzędu Gminu Karsin. W notatce tej potwierdzono kontynuowanie prac budowlanych polegających na budowie sieci elektromagnetycznej. Stwierdzono, że podmiotem odpowiedzialnym za samowolne zajęcie pasa drogowego jest S. SA w G., która nie złożyła wniosku o zajęcie pasa drogowego.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ wezwał spółkę do naprawy odcinka drogi gminnej [...] o długości ok. 2,2 km oraz odcinków dróg wewnętrznych o łącznej długości ok. 2,3 km, wyznaczając termin naprawy do dnia 31 maja 2021 r. Naprawa drogi polegać miała na utwardzeniu warstwy wierzchniej drogi gruntowej z wykorzystaniem kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie.

Następnie, drogą poczty elektronicznej w dniu 1 czerwca 2021 r., spółka przekazała organowi dwa wnioski o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz dwa wnioski o umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Wnioski o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym dotyczyły prowadzenia robót na działkach nr [...] oraz [...], przy czym na działce nr [...] przez okres 16 dni (15-18 oraz 21-24 czerwca 2021 r.), a dla działki nr [...] przez okres 5 dni (28 czerwca – 2 lipca 2021 r.). Wnioski o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym dotyczyły umieszczenia urządzenia na działkach nr [...] oraz [...].

Pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. spółka poinformowała, że w związku z pracami związanymi z budową linii kablowych w pasie drogowym (droga gminna nr [...], dz. nr [...],[...]; drogi wewnętrzne dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), prace były prowadzone głównie na poboczu wskazanych działek, a w trakcie prac nie zostały naruszone żadne przepisy dotyczące nośności.

Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Wójt Gminy Karsin poinformował spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie.

W dniu 28 czerwca 2021 r. spółka wystąpiła z prośbą o udzielenie informacji w zakresie statusu dróg stanowiących działki ewidencyjne nr [...] obręb D. oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W.. W odpowiedzi organ wskazał, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią drogi wewnętrzne, zaś działki nr 624 i 819 stanowi drogę publiczną ([...]).

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. Wójt Gminy Karsin postanowił wyłączyć z postępowania działkę nr [...] z obrębu D. oraz działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb K., na których prowadzone były prace budowlane polegające na budowie sieci elektroenergetycznej (linii kablowej). W uzasadnieniu organ wskazał, że działki te stanowią gminne drogi wewnętrzne.

Pismem z dnia 6 października 2021 r. Wójt Gminy Karsin wystąpił do spółki z prośbą o udzielenie informacji odnośnie terminu rozpoczęcia prac budowlanych na działkach: [...], [...] i [...] obręb D. oraz działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb W. Spółka nie udzieliła odpowiedzi.

Decyzją z dnia 14 października 2021 r. Wójt Gminy Karsin umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] (dotyczące działek o numerach [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w złożonych wnioskach o zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenia urządzeń w pasie drogowym termin prac nie pokrywał się z rzeczywistym okresem trwania prac na drodze. Tym samym z uwagi na rozbieżność pomiędzy wnioskiem a rzeczywistym zajęciem pasa drogowego umorzono wniosek jako bezprzedmiotowy. Równocześnie organ wskazał, że z uwagi na samowolne prowadzenie robót drogowych w pasie drogi gminnej w dniu 9 czerwca 2021 r. z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez uzgodnienia z zarządcą drogi.

Organ wskazał, że skarżący prowadził roboty w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Notatka służbowa pracownika urzędu gminy wskazywała, że w dniu 1 kwietnia 2021 r. prowadzone są prace budowlane bez uzgodnienia z zarządcą terenu, zaś wnioskami z dnia 1 czerwca 2021 r. spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na urządzeń w pasie drogowym, a zatem w okresie 1 kwietnia - 1 czerwca 2021 r. roboty drogowe w pasie drogowym prowadzone były bez uzgodnień z zarządcą drogi.

Do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym z dnia 1 czerwca 2021 r. dołączono harmonogram robót wskazując, że dla działki:

1) nr [...] w miejscowości K. zajęcie pasa drogowego obejmowało łącznie 5 dni, przy czym pow. 529 m2 w zakresie terenu zielonego lub pobocza, a 55 m2 w zakresie drogi o nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi,

2) nr [...] w miejscowości K. zajęcie pasa drogowego obejmowało łącznie 16 dni o pow. 1710 m2 w zakresie terenu zielonego lub pobocza oraz 42 m2 w zakresie drogi o nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi, przy czym:

a) 4 dni zajęcia pow. 410 m2 w zakresie terenu zielonego lub pobocza i pow. 30 m2 w zakresie drogi o nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi;

b) 4 dni zajęcia o pow. 428 m2 w zakresie terenu zielonego lub pobocza i pow. 12 m2 w zakresie drogi o nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi;

c) 4 dni zajęcia o pow. 440 m2 w zakresie terenu zielonego lub pobocza;

d) 4 dni zajęcia o pow. 432 m2 w zakresie terenu zielonego lub pobocza.

Uchwała Rady Gminy Karsin z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 5407) w § 2 określa, że za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu pasa drogowego do 50% szerokości - 4 zł,

2) przy zajęciu pasa drogowego powyżej 50% szerokości jezdni - 8 zł,

3) przy zajęciu chodników utwardzonych - 3 zł,

4) przy zajęciu ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych- 3 zł,

5) przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza - 2 zł.

Tym samym organ pierwszej instancji słusznie wyliczył, że opłata dla działki nr [...] wynosi łącznie 6.390 zł. Opłata za zajęcie terenu zielonego lub pobocza wynosiła 5.290 zł (529 nr x 5 dni x 2 zł). Opłata za zajęcie drogi o pow. 55 nr nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi wyniosła 1.100 zł (55 nr x 5 dni x 4 zł).

Opłata dla działki nr[...] wyniosła łącznie 14.350 zł, przy czym:

a) opłata za zajęcie terenu zielonego lub pobocza przez okres 4 dni dla powierzchni 410 m2 wyniosła 3.280 zł (410 m2 x 4 dni x 2 zł),

b) opłata za zajęcie terenu zielonego lub pobocza przez okres 4 dni dla powierzchni 428 m2 wyniosła 3.424 zł (428 m2 x 4 dni x 2 zł),

c) opłata za zajęcie terenu zielonego lub pobocza przez okres 4 dni dla powierzchni 440 m2 wyniosła 3.520 zł (440 m2 x 4 dni x 2 zł),

d) opłata za zajęcie terenu zielonego lub pobocza przez okres 4 dni dla powierzchni 432 m2 wyniosła 3.456 zł (432 m2 x 4 dni x 2 zł),

e) opłata za zajęcie drogi o nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi przez okres 4 dni dla powierzchni 30 m2 wyniosła 480 zł (30 m2 x 4 dni x 4 zł),

f) opłata za zajęcie drogi o nawierzchni gruntowej do 50% szerokości drogi przez okres 4 dni dla powierzchni 12 m2 wyniosła 190 zł (12 m2 x 4 dni x 4 zł).

Tym samym łączna kwota za zajęcie pasa drogowego w celu budowy linii kablowej wyniosła 20.740 zł. Przy czym, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Tym samym kara wyniosła 207.400 zł.

Zdaniem Kolegium to na stronie ciążył obowiązek wykazania powierzchni zajęcia pasa drogowego i tym samym organ pierwszej instancji poczynił ustalenia w zakresie powierzchni zajęcia terenu na podstawie harmonogramu prac załączonego do wniosków z dnia 1 czerwca 2021 r. Organ pierwszej instancji nie mógł dokonać ustaleń w tym zakresie na innej podstawie, bowiem spółka nie wskazała rzeczywistego okresu prowadzenia robót budowlanych, a wezwania organu pierwszej instancji w tym zakresie pozostawały bez odpowiedzi. Ponadto spółka złożyła wniosek o zezwolenie w trakcie prowadzonych prac budowlanych, podczas gdy w sytuacji prowadzenia budowy wymagającej zajęcia pasa drogowego lub jego części, należy złożyć wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia przed planowanym zajęciem pasa.

Zastrzeżeń, zdaniem Kolegium, nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także uzasadnienie rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i interpretację przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła S. S.A. z siedzibą w G., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do rzetelnego i wszechstronnego zebrania oraz rozpoznania materiału w niniejszej sprawie, polegające w szczególności na:

- braku zbadania czy działki nr [...] i [...] są drogami publicznymi (drogami gminnymi) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz braku zbadania przebiegu granic pasa drogowego na powyższych działkach, a w konsekwencji nie wykazania, czy doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego i obszaru rzekomego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia,

- braku dokonania przez osoby do tego uprawnione stosownych pomiarów powierzchni rzekomego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji braku dokonania obliczeń rzeczywistej wielkości (obszaru) zajętego pasa drogowego,

- oparciu zaskarżonej decyzji jedynie na dokumentach w postaci notatek służbowych z dnia 1 i 26 kwietnia 2021 r., dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracownika organu i uznaniu, że stanowią one dowód na rzekome zajęcia pasa drogowego przez stronę, gdy tymczasem na podstawie powyższych dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy doszło w ogóle do zajęcia pasa ruchu drogowego oraz obszaru tego zajęcia, gdyż dokumenty te nie wskazują granic pasa drogowego na działkach nr [...] i [...] oraz na ich podstawie nie jest możliwe ustalenie okresu czasu rzekomego zajęcia,

- uznaniu, że to na skarżącej ciążył obowiązek wskazania powierzchni rzekomego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i okresu tego zajęcia, gdy tymczasem okoliczności te, w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, powinny zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości przez organ administracyjny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego,

co doprowadziło organ drugiej instancji do uznania, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwala na wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia;

2) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez ustalenia, czy doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a jeżeli do niego doszło, to jaki był zakres obszaru zajęcia w sytuacji, gdy na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie granic pasa drogowego na działkach nr [...] i [...], a także bez ustalenia rzeczywistego okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji nie wykazały granic pasa drogowego na działkach nr [...] i [...]. Nie można bowiem utożsamiać pojęcia granic działki drogowej z granicami pasa drogi publicznej, tj. obszaru potencjalnie oraz faktycznie zajętego pod drogę publiczną. Są to dwa różne pojęcia. Granice działki drogowej mogą być szersze od granic pasa drogowego. Bez ustalenia granic pasa drogowego na działkach nie jest możliwe ustalenie, czy doszło rzeczywiście do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz jak obszar pasa drogowego został zajęty bez zezwolenia. Organy nie ustaliły również w jakim okresie czasu to rzekome zajęcie pasa drogowego miało nastąpić.

Kwestionując argumentację organu odwoławczego skarżąca spółka wskazała, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia. Strona może ale nie musi podejmować obrony (wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 63/21).

Jak podniosła skarżąca, pomimo podniesionego przez nią w odwołaniu zarzutu, organ drugiej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zostało ustalone, że doszło do zajęcia obszaru pasa drogowego i jak był obszar tego zajęcia. Nie można się zgodzić, że ustalając obszar rzekomego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i czas zajęcia organ pierwszej instancji mógł się oprzeć na wnioskach skarżącej z dnia 1 czerwca 2021 r., bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Taki sposób gromadzenia materiału dowodowego jest sprzeczny z przepisami regulującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej dowodem na umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalający stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. Wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, musi być bowiem zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać, jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa.

W aktach sprawy znajdują się mapy, jednakże są to mapy do celów projektowych, które zostały złożone przez skarżącą do innej sprawy. Na podstawie notatek służbowych oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie jest możliwe ustalenie granic pasa drogowego na ww. działkach, w konsekwencji czego nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a jeżeli tak, to jaki był jego obszar. Tego typu dokumentacja może mieć wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie. Sporządzone w sprawie notatki nie mogą być traktowane jako dokumenty urzędowe, ponieważ nie zostały sporządzone w przepisanej formie. Dodatkowo kontrola dróg gminnych odbyła się w dniach 1 i 24 kwietnia 2021 r., a więc przed datą wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie, co nastąpiło dopiero w dniu 9 czerwca 2021 r. Tym samym kontrolom tym nie można przypisać charakteru oględzin, zaś sporządzone z tych kontroli notatki służbowe nie są dokumentami, o których mowa wart. 67 § 2 k.p.a. Także dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego, a jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografii stanu rzeczy. Z dokumentacji zgormadzonej przez organ pierwszej instancji nie wynika, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, na jakim obszarze i przez jaki okres czasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego bez uzgodnienia z zarządcą dla zamierzenia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej na terenie działek nr [...] i [...], obręb W.

W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosownego zezwolenia w formie decyzji.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

W świetle art. 40 ust. 1 u.d.p., stanowiącego podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c..

Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że w sprawie zachodzi przypadek zajęcia pasa drogowego w celu budowy sieci elektroenergetycznej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. co do zasady zabrania się dokonywania czynności w pasie drogowym, które mogłyby powodować uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Tym niemniej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09, oraz z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11, to i kolejne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w celu ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że skarżąca prowadziła w 2021 r. roboty budowlane polegające na budowie sieci elektroenergetycznej na terenie m.in. działek nr [...] i [...] obręb W. Tym samym skarżąca faktycznie zajmowała pas drogowy.

W celu nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który zajął bez zezwolenia pas drogowy, niezbędne jest wykazanie, że zajęcie takie rzeczywiście nastąpiło a ponadto określenie powierzchni zajęcia pas drogowy i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynikała z braku prawidłowego wykazania przez organy granic pasa drogowego zajętej przez skarżącą drogi, powierzchni dokonanego zajęcia oraz okresu w jakim to zajęcie nastąpiło.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Zdaniem Sądu status działek nr [...] i [...] obręb W. jako dróg publicznych gminnych wynika w przedmiotowej sprawie jedynie z oświadczenia przedstawiciela Urzędu Gminy Karsin. Wobec kwestionowania przez skarżącą tej okoliczności faktycznej rzeczą organów było dokonanie stanowczych ustaleń w oparciu o stosowne dowody, chociażby dane z rejestru gruntów lub z treści księgi wieczystej prowadzonych dla ww. działek ewidencyjnych, ewentualnie przez odniesienie się do treści uchwały zaliczającej ww. działki do dróg gminnych. W tym zakresie akta sprawy administracyjnej nie zawierają żadnego materiału dowodowego.

W aktach administracyjnych brakuje również jednoznacznych dowodów wskazujących na przebieg granic pasa drogowego ww. działek ewidencyjnych. Mimo bowiem zgromadzenia przez organ dokumentacji zdjęciowej, jak również wydruku mapy z systemu informacji przestrzennej, materiał ten nie daje podstaw do ustalenia jakie są granice pasa drogowego, który skarżąca miała zajmować. Mapy załączone do wniosków skarżącej o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są mapami do celów projektowych, nie ma zatem możliwości, aby z analizy tych map wywodzić przebieg granic pasa drogowego. W konsekwencji stwierdzić należy, że akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów dotyczących granic pasa drogowego na spornym w sprawie odcinku.

Podkreślenia wymaga, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 926/21 z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. (...). Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582.), ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi i są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do jego zajęcia oraz prawidłowo wykazać jego obszar.

Ustalenie tych faktów winno być także prawidłowo zobrazowane na mapie i to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżąca przed wydaniem decyzji winna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się w ich zakresie stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. Ustalenie powyższe nie może być więc ustaleniem dowolnym wynikającym z różnego rodzaju domniemań, jak choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki. Sporządzona w odpowiedniej skali mapa jest warunkiem niezbędnym dla zobrazowania rzeczywistego usytuowania spornego obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie - dla jednoznacznego wykazania powierzchni zajęcia, co wprost rzutuje na wysokość nałożonej kary.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn.. akt II GSK 2075/21, wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16). Załączone do akt administracyjnych mapy systemu informacji przestrzennej bez zaznaczenia na mapie linii oznaczających granice pasa drogowego oraz bez wskazania jego wymiarów oraz bez naniesienia kolizji w postaci prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych, nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń.

Ponadto w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik i pas zieleni urządzony wzdłuż drogi lub chodnika. Pojęcie pasa drogowego jest bowiem pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a także zieleń przydrożna (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r. sygn. akt. I OSK 708/11). W rozstrzyganej sprawie organy twierdziły, że to nie tylko pas drogowy, ale właśnie również teren zielony i pobocze, podlegały zajęciu, jednak w aktach sprawy nie zostały zgromadzone dowody wykazujące, iż w skład spornego pasa drogowego wchodziły powyższe elementy, a tym bardzie potwierdzających ich wymiary. Zdjęcia wykonane na miejscu kontroli mają znaczenie pomocnicze, nie stanowią jednak dowodu potwierdzającego prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie.

Stwierdzić w konsekwencji należy, że w niniejszej sprawie istotna okoliczność faktyczna, jaką jest powierzchnia zajęcia pasa drogowego, nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia powierzchni zajęcia, są zdjęcia zajętego terenu, oraz protokoły kontroli przeprowadzonych kilkukrotnie przez organ pierwszej instancji. Zdaniem sądu ani w protokołach kontroli, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie wskazano sposobu pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego. Znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentują jedynie ewentualny fakt zajęcia pasa drogowego w dacie ich wykonania nie pozwalają jednak na precyzyjne obliczenie wielkości zajętego obszaru. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru muszą być precyzyjne, a sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nieprawidłowo zaakceptowało Kolegium.

Istotną okolicznością, z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia sprawy dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest również precyzyjne ustalenia liczby dni, w których doszło do zajęcia pasa drogowego. Ta okoliczność nie została jednak ustalona przez organy w przedmiotowej sprawie. Postępowanie w początkowej jego fazie toczyło się w związku z wykonaną dokumentacją zdjęciową w dniach 1 i 26 kwietnia 2021 r. oraz 5 maja 2021 r., a następnie po złożeniu przez skarżącą w dniu 9 czerwca 2021 r. wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego dla działki nr [...] i [...] organ bez ustalenia, czy w okresach wskazanych w tych wnioskach doszło do zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, jakie są granice pasa drogowego i jaki był rzeczywisty czas (wyrażony w dniach) zajęcia pasa drogowego, wydał decyzje nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przyjmując liczbę dni zajęcia pasa drogowego według harmonogramu ujętego w ww. wnioskach skarżącej. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył jednak wniosków skarżącej przed datą rozpoczęcia robót budowlanych, zaś po upływie czasu prowadzenia robót budowlanych, który strona wskazała we wnioskach, organ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosków o zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym ww. działek. W decyzji umarzającej postępowanie organ powołał się na swe ustalenia poczynione w dniu 1 kwietnia 2021 r. odnośnie prowadzonych przez skarżącą robot budowlanych i wyjaśnił, że termin wykonania prac zawarty we wnioskach o zezwolenia na zajęcia pasa drogowego nie pokrywał się z rzeczywistym okresem trwania prac na drodze, co stanowi o rozbieżności pomiędzy wnioskiem a rzeczywistym zajęciem pasa drogowego. Przy takim stanowisku organu oraz z uwagi na przyjęcie przez organ w decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia okresu zajęcia wynikającego właśnie z ww. wniosków skarżącej spółki, nie jest możliwym stwierdzenie, jaki okres organ uznaje za rzeczywisty czas zajęcia pasa drogowego. W żadnym jednak przypadku organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do przebiegu granic pasa drogowego, zakresu kolizji wynikającej z prowadzonych robót budowlanych, jak i statusu działek ewidencyjnych objętych tymi robotami.

W ocenie Sądu taki sposób procedowania przez organy narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Nakłada ona na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Sąd miał na względzie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzania postępowania dowodowego tylko wtedy, gdy przepisy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. Przepisy prawa ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Według rozwiązania przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego nie wymagają dowodu m.in. fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa). Muszą być one jednak podane do wiadomości stronie, tak aby w toku postępowania mogła ustosunkować się do nich. Ewentualny brak aktywności strony nie pozbawia jej możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ. Jak to wskazano powyżej w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy aktualnego na datę wydania decyzji. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. W orzeczeniu z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 700/79 NSA podkreślił "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Mając powyższe zasady na uwadze – w ocenie Sądu – wobec zastrzeżeń sformułowanych przez skarżącą obowiązkiem organu wskazanie dowodów pozwalających na określenie obszaru i czasu zajęcia pasa drogowego. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie uczynił tego.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia – w ocenie Sądu – mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwe dokonanie ustaleń musi prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Organ nie może przyjmować za podstawę swych rozstrzygnięć ustaleń dowodnych, ani też upraszczać oceny zebranego lecz niepełnego materiału dowodowego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ustali stan faktyczny i rozstrzygnie sprawę co do istoty lub w inny sposób zakończy postępowanie administracyjne. Organ podejmie działania mające na celu wykazanie w sposób jednoznaczny, czy roboty budowlane prowadzone przez skarżącą miały miejsce w pasie drogowym, a jeżeli tak to jaka była powierzchnia i okres zajęcia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 12891 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (2074 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (10800 zł) wraz z kosztami opłaty skarbowej (17 zł).