Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 148/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 64d par. 1, art. 16 par. 2, art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 3, art. 9 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], Burmistrz K. , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 735; ze zm.), odmówił M. Spółce z o.o. w W. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 10,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym R. , gmina K. .

Jak wynika z treści uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia, teren objęty ww. decyzją o warunkach zabudowy jest zlokalizowany na obszarze, dla którego brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zastosowanie w tym przypadku mają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Burmistrza, realizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie wymaga spełnienia tzw. warunku sąsiedztwa i wyznaczania obszaru analizowanego, a jedynie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 do 6 tejże ustawy, przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w ww. przepisach.

Zdaniem Burmistrza, spełnione zostały warunki, o których mowa w pkt 4 i 6 tego przepisu, natomiast nie zostały spełnione warunki wymienione w pkt 3 i 5.

Planowana inwestycja w liniach rozgraniczających nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy) i nie znajdzie się w żadnym z obszarów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. a) – c) tej ustawy. Jednakże wnioskodawca nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego spełnienie warunku niezbędnego do funkcjonowania elektrowni słonecznej, to jest podłączenia do sieci elektroenergetycznej. Operator sieci elektroenergetycznej E. O. Sp. z o.o. wydał tzw. "zapewnienie przyłączenia sieci" w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., jednakże w jego treści zaznaczył, że niniejsze zapewnienie nie jest potwierdzeniem możliwości przyłączenia paneli fotowoltaicznych do sieci elektroenergetycznej, ponieważ w obecnej chwili operator nie jest w stanie określić takiej możliwości. Dodatkowo, nie został też spełniony warunek zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi, tj. art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19), organ zaznaczył, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (według aktualnego brzmienia ustawy 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. W niniejszej sprawie projektowana moc do zainstalowania jest większa niż 500 kW, tymczasem studium na tym obszarze nie przewiduje tego typu inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. Sp. z o.o. w W. zarzuciła temu rozstrzygnięciu:

1. błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, poprzez założenie, że Spółka zobowiązana jest dostarczyć warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zgodnie z przepisami ustawy prawo energetyczne oraz wskazanie, ze inwestor nie dostarczył żadnego dokumentu potwierdzającego spełnienie warunku w zakresie zapewnienia dostaw energii elektrycznej do działek,

2. naruszenie ustanowionego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy "prawa strony do zabudowy w postaci inwestycji na terenie inwestycji" w drodze decyzji o warunkach zabudowy,

3. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w sytuacji braku objęcia terenu inwestycji obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podczas gdy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

4. błędną interpretację art. 10 ust. 2a) ww. ustawy poprzez przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na inwestycji w odnawialne źródła energii o mocy większej niż 500 kW obligatoryjnie wymaga ich przeznaczenia i rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zgodnie z wnioskiem strony o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zacytował art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że ostatniego z wymienionych przepisów (art. 61 ust. 3 ww. ustawy) nie można interpretować w oderwaniu od przepisów art. 10 ust. 2a), czy art. 15 ust. 3 pkt 3a) wspomnianej ustawy. Skoro ustawodawca w ww. przepisach ustawy wyraźnie wskazał, że rozmieszczenie urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW obligatoryjnie ma nastąpić w studium, zaś fakultatywnie w planie miejscowym, to przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było przypisanie do kompetencji gminy, w ramach władztwa planistycznego, decydowania o przeznaczeniu terenu pod ww. inwestycje.

Lokalizacja takich inwestycji powinna zatem odbywać się przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego lub studium. Przepisy te, zdaniem Kolegium, nie wyłączają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19) stwierdził, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii wskazano, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, o odnawialne źródła energii związane jest z potrzebą wspierania rozwoju pro konsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, tj. przez podmioty będące odbiorcami końcowymi, wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej.

W ocenie Kolegium, planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja nie mieści się w pojęciu odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Jednocześnie elektrownia fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że farma fotowoltaiczna powinna być taktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość, na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną.

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji nie rozpatrzył sprawy bowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych i nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy, stosując wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 tej ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien zatem rozpatrzyć wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i wtedy ocenić, czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona zarzuciła jej:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym wydaniu przez SKO decyzji kasacyjnej w sprawie w konsekwencji dokonania przez SKO błędnej wykładni art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 3 tej ustawy powinna doprowadzić SKO do uznania, że inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii i jako taka nie wymaga spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu, w konsekwencji powyższego nie zachodzą podstawy do wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a w jej miejsce SKO – wobec spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 ustawy o planowaniu – powinno wydać decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy,

2. błędną wykładnię art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, polegającą na uznaniu, że inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, a obiektem produkcyjnym, podczas gdy inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii i jako taka zwolniona jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem NSA wydanym na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. Spółka przytoczyła wyrok tego Sądu z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21 i dodała, że zarówno decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja są niezgodne również z zatwierdzonym przez Radę Ministrów 2 lutego 2021 r. dokumentem pod nazwą "Polityka Energetyczna Polski do roku 2040, w którym założono intensywny rozwój alternatywnych źródeł energii opartych na energii słonecznej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Burmistrza K. odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...] o mocy do 10,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. , gmina K. , jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

Niniejsza sprawa dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie zlokalizowanym na obszarze, dla którego brak jest uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu I instancji, z uwagi na treść art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), w przypadku omawianej inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (tj. wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej). Natomiast winna ona spełniać łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 wspomnianej ustawy. Ponieważ jednak nie spełnia dwóch z nich, tj. warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 (projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, inwestor nie przedstawił zapewnienia potwierdzającego możliwość przyłączenia źródła energii elektrycznej, jakim są panele fotowoltaiczne do sieci elektroenergetycznej), jak również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu, tj. warunku zgodności z przepisami odrębnymi (w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowiono obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu, tymczasem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie wskazano na możliwość lokalizacji paneli fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW), zatem nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Uchylając powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza K. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Kolegium stwierdziło, że przywoływane w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust, 3 pkt 3a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazują co prawda, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, jednak nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, z tym, że wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu.

Zdaniem Kolegium, planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja nie mieści się w pojęciu odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy. Jednocześnie elektrownia (farma) fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, że farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość, na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w ramach postępowania nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy, gdyż zastosował wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i wtedy ocenić, czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Z powyższym poglądem Kolegium nie zgadza się natomiast skarżąca, wskazując, że brak jest podstaw do tego aby odmówić w stosunku do niej zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, zwłaszcza, że w obecnym brzmieniu wprost wymienia on tego rodzaju instalacje.

Należy podkreślić, że ustalenie powyższej kwestii ma istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał bowiem na potrzebę przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy o planowaniu. Uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w celu uzyskania takiej analizy byłoby zatem nieuzasadnione gdyby okazało się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 wspomnianej ustawy nie ma w tym wypadku zastosowania.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, koniecznym jest wypowiedzenie się przez Sąd w kwestii zasadności przeprowadzenia wspomnianej analizy jak również zastosowania w analizowanym przypadku art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r. (sygn. II OSK 1484/21) "jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

Analizując stanowisko organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy o planowaniu, Sąd uznał stanowisko to za nietrafne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym zarówno w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i obecnie), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zmiana zacytowanego powyżej art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Podzielając w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1482/21), należy wskazać, że art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej oze) przepis wprost odsyła do definicji oze zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej oze stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 upzp nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 tej ustawy, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie wskazał na potrzebę przeprowadzenia "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy". Z przyczyn omówionych powyżej, zalecenie rozpatrzenia przez organ I instancji wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu – w tym także pkt 1 – 2 tej ustawy jawi się jako nietrafne. Podkreślenia wymaga przy tym, że Kolegium nie wskazało na inne wady rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Podsumowując, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym, takich wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to należy wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie uchylające decyzję Burmistrza K. , jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa ze skargi Spółka wróci na etap postępowania odwoławczego, a wówczas organ odwoławczy zobowiązany będzie do zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a.