Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 495/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r., Nr 0151/P/19/06 w przedmiocie parku krajobrazowego postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. [dalej: strona, skarżący] jest rozporządzenie Nr 0151/P/19/06 Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda] z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Op. z 2006 r. Nr 33, poz. 1136) [dalej: rozporządzenie] w zakresie przepisów § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 2.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mocą powyższego rozporządzenia został utworzony Stobrawski Park Krajobrazowy [dalej: Park]. Rozporządzenie zostało wydane przez Wojewodę na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) [dalej: uop] w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, dla ochrony walorów Parku, określa się na jego terenie następujące zakazy: (pkt 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; (pkt 3) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu.

Zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) [dalej: poś], chyba że plan ochrony wyklucza ich realizację w wybranych obszarach Parku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Artykuł 51 poś został uchylony z dniem 14 listopada 2008 r., jednak w to miejsce weszły odpowiednie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112) [dalej: uiś] odnoszące się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 ze zm.) zagadnienia utworzenia, powiększenia obszaru, likwidacji i zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego (art. 16 ust. 3 poś) należą obecnie do kompetencji sejmiku województwa, który podejmuje w takiej sprawie stosowną uchwałę. Na mocy art. 35 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. W takim stanie prawnym, wobec braku aktywności legislacyjnej Sejmiku Województwa Opolskiego, rozporządzenie o utworzeniu Parku jest aktem obowiązującym.

W granicach Parku znajduje się udokumentowane, lecz nieeksploatowane złoże piasku kwarcowego "[...]". Istnienie tego złoża zostało ujawnione w § 53 części tekstowej uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 października 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz.Urz.Woj.Op. z 2016 r. poz. [...]) oraz w części graficznej tego planu. Z danych zawartych w aktach sprawy wynika, że złoże "[...]" znajduje się między innymi na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...]. Zgodnie z powyższym planem miejscowym działka zlokalizowana jest na terenie oznaczonym 23RL - tereny lasów.

J. W. złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej odnoszącej się do zadania "[...]" wskazując, że przedsięwzięcie będzie realizowane na działce nr a. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, wydał na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 uiś decyzję z 10 stycznia 2023 r., nr [...], odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia "[...]" na działce nr a. Wójt wskazał w uzasadnieniu, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto z akt sprawy wynika, że J. W. bezskutecznie podjął działania zmierzające do wydzierżawienia od Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] działki nr a. Z pisma Geologa Wojewódzkiego z 16 marca 2022 r., podpisanego z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, wynika natomiast, że na eksploatację złoża "[...]" nigdy nie została udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny.

Skarżący wezwał Sejmik Województwa Opolskiego [dalej: Sejmik, organ] do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 12 marca 2024 r., które wpłynęło do organu 14 marca 2024 r., podnosząc, że rozporządzenie o utworzeniu Parku rażąco narusza jego interes prawny. Organ nie odpowiedział na wezwanie. Następnie strona w piśmie z 4 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do Sejmiku 10 kwietnia 2024 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na rozporządzenie Nr 0151/P/19/06 Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego. Skarga została uzupełniona pismem procesowym z 10 czerwca 2024 r.

Skarżący domagał się uchylenia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, a także przeprowadzenia mediacji. Strona podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w treści rozporządzenia zakazów, które uniemożliwiają skarżącemu przeprowadzenie postępowań potrzebnych do uzyskania koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża "[...]";

- art. 17 uop, poprzez wprowadzenie w zaskarżonym rozporządzeniu zakazów w sposób rozszerzony w stosunku do zakresu określonego w powołanym przepisie ustawy, które uniemożliwiają wykonanie uprawnień skarżącego co do prowadzenia wydobycia zgodnie z prawem; mimo, że ograniczenia w wykorzystaniu nieruchomości na terenie Parku są prawem dopuszczalne, to jednak ich regulacja powinna być zindywidualizowaną i adekwatna do celu, któremu mają służyć; ten wymóg nie jest spełniony.

Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia są rażąco i nieproporcjonalnie szkodliwe dla skarżącego. Przepisy rozporządzenia są wewnętrznie niespójne. Brak w nich jakiejkolwiek proporcjonalności, równości i abstrakcyjności, która wymagana jest dla aktów normatywnych. Godzi to w uprawnienia podmiotów objętych regulacją - tu skarżącego. Zaskarżona regulacja jest też niestaranna.

W kwestii swojego interesu prawnego strona wskazała, że przepisy rozporządzenia wyszczególnione w petitum skargi, realnie i negatywnie naruszają interes prawny skarżącego i jego uprawnienia płynące z przepisów prawa materialnego, w sposób w jaki wprowadzają zakaz wydobywania skał do celów gospodarczych. Omawiane naruszenia już wystąpiły. Skarżący podjął działania faktyczne i prawne prowadzące do rozpoczęcia eksploatacji złoża "[...] ". Przepisy zaskarżonego rozporządzenia naruszają uprawnienia skarżącego jako podmiotu zainteresowanego eksploatacją oraz godzą w jego interes prawny uniemożliwiając jemu oraz organom przeprowadzenie postępowań potrzebnych do uzyskania koncesji. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z tym, że skarżony akt został przyjęty w zgodzie z przepisami prawa. W ramach kryteriów oceny legalności aktu przepis art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r. poz. 190) nie przewiduje warunku obiektywnego naruszenia prawa, a dopiero w drugiej kolejności oceny czy skutkowało to naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Mimo tego w tej sprawie, zdaniem skarżącego, wystąpiła i jedna i druga kwestia. Rozporządzenie zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1), a także pozyskiwania skał (pkt 3) chyba, że będą to przedsięwzięcia dla których sporządza się raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe skutkuje tym, że wydobywanie piasku jest zakazane, bo jest to przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1). Takie przedsięwzięcie dodatkowo jest zakazane, bo wprost mowa o nim w pkt. 3. Jednak zakaz z pkt 1 nie dotyczy przedsięwzięć dla których sporządza się raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2). W przypadku wydobycia surowców mineralnych taki raport też może być wymagany. Jeśli założyć, że celem tej regulacji była ochrona przyrody, to gdyby raport o oddziaływaniu nie wykazał szkodliwości eksploatacji drugiego złoża piasku, to powinna być ona dopuszczalna. Przyczyny powstania sytuacji odwrotnej nie są znane. Wobec tego nie wiadomo więc jak prawodawca chciał zrealizować regułę racjonalnego prawodawcy. Zdaniem strony prawodawca doprowadził do sytuacji polegającej na tym, że zaskarżone rozporządzenie wyłącza prawo eksploatacji złoża "[...]", a przepisy rozporządzenia rzutują wprost na sposób uregulowania przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie miejscowym. Wydane rozporządzenie godzi w sferę prawną skarżącego regulowaną przepisami prawa administracyjnego i pozbawia go uprawnień o charakterze prawnoadministracyjnym. Gdy chodzi o faktyczne naruszenie interesu prawnego skarżącego, to skarżący jako przyszły dzierżawca przeprowadził z wydzierżawiającym (Skarb Państwa - PGL Lasy Państwowe) procedurę poprzedzającą pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości. W jej toku ustalono, że teren regulowany zaskarżonym rozporządzeniem uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej. Mowa o tym w uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 października 2016 r. i prognozie środowiskowej, która ją poprzedzała. Chodzi o zgodę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 3 listopada 1998 r. zawartą w piśmie nr [...] . Tym samym wydane rozporządzenie, jako pochodzące z 2006 r. zostało wydane z pominięciem obowiązującej dla tego terenu zgody na wyłączenie z produkcji leśnej. Jednocześnie z uchwały w sprawie miejscowego planu podjętej w 2016 r. wynika, że złoże "[...]" jest eksploatowane, a złoże "[...]" nie jest eksploatowane. To wprost narusza uprawnienie skarżącego do dostępu do wydobywania kopalin, o którym mowa w art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.). Przewidziano tam prawo do zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania górniczego, którego warunkiem jest wpierw uzyskanie koncesji, a tę poprzedzać musi decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Znów jej wydanie wyłączają przepisy omawianego rozporządzenia. Jako takie naruszają też między innymi zasadę równości wobec prawa i równego dostępu do zasobów. Prawo do eksploatacji przyznano przedsiębiorstwom państwowym, a dostęp komercyjny dla przedsiębiorców rozporządzenie usuwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także sprzeciwił się mediacji. W uzasadnieniu argumentował w szczególności, że skarżący powinien udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie ta lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Według organu J. W. nie wykazał w żaden sposób, że jego interes prawny ma charakter bezpośredni i realny a jedynie próbuje uzurpować sobie jego naruszenie. To skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, powyższego nie sposób wykazać. Odnosząc się do argumentów skarżącego jakoby naruszenia już nastąpiły, ponieważ skarżący podjął działania faktyczne i prawne prowadzące do rozpoczęcia eksploatacji złoża "[...]", organ wskazał trzeba, że strona skarżąca zapomina, że volenti non fit iniuria - kto dobrowolnie naraża się na szkodę, wiedząc, że szkoda może nastąpić, to nie będzie mógł wnieść skargi przeciwko innym stronom. Co więcej w dokumentacji sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy o wystąpieniu naruszenia uprawnień. Zdaniem organu, bezpodstawnie brzmi też wysunięta przez skarżącego teza o bezspornym ustaleniu, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia naruszają jego uprawnienia jako zainteresowanego eksploatacją oraz godzą w jego interes prawny, uniemożliwiając jemu oraz organom przeprowadzenie postępowań potrzebnych do uzyskania koncesji. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na takie twierdzenia. Poza tym celem organów nie jest obligatoryjne załatwienie sprawy tylko przeprowadzenie postępowania, które może przynieść inny wynik, tak jak to miało miejsce w tym przypadku. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, między innymi określonych w ustawie o ochronie przyrody czy też przedmiotowego rozporządzenia. Brak jest też jakiegokolwiek dowodu wskazującego na prawo strony skarżącej do zarządzania działką nr a. Wykaz zakazów wymienionych w rozporządzeniu zawarty został w katalogu zakazów usytuowanych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody. Zatem jego stosowanie jest w pełni uprawnione przez podmiot powołujący Park, którym w ówczesnym okresie był Wojewoda Opolski. Zaskarżone rozporządzenie wydane zostało w granicach umocowania ustawowego, to jest art. 16 ust. 3 uop, a co za tym idzie przedmiotowe rozporządzenie pozostaje w korelacji zarówno z Konstytucją RP jak i ww. ustawą. Artykuł 17 uop stanowi o fakultatywności zakazów i wskazuje, że organ założycielski decyduje w rozporządzeniu o utworzeniu parku, które z nich będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym oraz wprowadza swobodę stosowania zakazów obowiązujących na terenie parków krajobrazowych przez organ je tworzący, co miało miejsce w poruszanym przypadku. Organ zwrócił ponadto uwagę na wybiórcze traktowanie przez skarżącego przepisów Konstytucji. Ustawa zasadnicza poza zasadami społecznej gospodarki rynkowej (art. 20) i ograniczenia wolności działalności gospodarczej (art. 22) w kontekście ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw (art. 31), mówi również o zapewnieniu ochrony środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5), działaniu organów władzy publicznej w granicach prawa (art. 7) czy w końcu w art. 74 stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom a ochrona środowiska jest ich obowiązkiem. Ostatecznie, w ocenie organu, żądania skarżącego nijak mają się do art. 86 Konstytucji, który wskazuje, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.

Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik organu, który wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Akcentował, że dobrem wyższym jest ochrona wyjątkowych terenów przyrodniczych. Dobro to służy ogółowi społeczeństwa i jest nadrzędne nad swobodą prowadzenia działalności gospodarczej. Podniósł też, że skarżący nie legitymuje się interesem w zaskarżeniu rozporządzenia. Interes skarżącego jest tylko interesem potencjalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa].

Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, ponieważ zaskarżone rozporządzenie niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przy czym ze względu na zmianę właściwości rzeczowej organem występującym przed sądem administracyjnym jest obecnie Sejmik.

Strona zasadnie poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, że skarżąc wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ppsa.

Uwzględniając zachowanie przez skarżących wymogów formalnych skargi, w następnej kolejności konieczne było wyjaśnienie, czy strona była legitymowana do skutecznego zakwestionowania legalności zaskarżonego rozporządzenia, to znaczy, czy posiadała interes prawny umożliwiający zaskarżenie rozporządzenia a dalej, czy interes ten został naruszony rozporządzeniem. Zaistnienie tej ostatniej przesłanki otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego. Kontrola sądu administracyjnego nie może jednak dotyczyć celowości i słuszności przepisów zaskarżonego aktu.

Pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez akt polega na tym, że oddziałuje on na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, ograniczając jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżonym aktem. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość. Nadto interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę uprawnia sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Legitymację skargową wyznacza stan naruszenia zaskarżonym aktem posiadanego interesu prawnego (uprawnienia). Z tej przyczyny dopiero stwierdzenie, że rozporządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny aktu na skutek skargi wniesionej w tym trybie.

Podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego.

Przywołany wyżej przepis stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Legitymacja strony opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że akt narusza jej interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danego aktu podjętego przez wojewodę. Skoro skarga nie ma charakteru actio popularis, to podstawą zaskarżenia jest niezgodność rozporządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez ten akt konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień danego obywatela.

Wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Do uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że akt narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Wskazać należy przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy prawo do skutecznego zaskarżenia aktu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżone rozporządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżony akt godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, na przykład przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym rozporządzeniem polegający na tym, że akt narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O skuteczności skargi przesądza wykazanie albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego, naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny.

W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, opierającej się na przepisie prawa materialnego, który zostałby naruszony zaskarżonym rozporządzeniem, gdyż nie wykazał, aby zaskarżone przepisy aktu naruszały jego interes prawny.

Z ujawnionego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący podjął wstępne działania zmierzające do rozpoczęcia eksploatacji złoża piasku znajdującego się na terenie Parku, a więc na terenie objętym ustawową formą ochrony przyrody. Zdaniem Sądu istota zarzutów skargi sprowadza się natomiast do nieuprawnionego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa do wydobycia kruszywa. Skarżącemu nie przysługuje jednak żaden tytuł prawny do działki nr a, na terenie której chciałby prowadzić wydobycie. Strona nie uzyskała też koncesji, o której mowa w art. 21 Prawa geologicznego i górniczego, ani nawet przyrzeczenia zawarcia umowy dzierżawy gruntu obecnie leśnego. Jedyną czynnością, którą skarżący przeprowadził było nieskuteczne ubieganie się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W stanie sprawy skarżący wykazał zatem istnienie po jego stronie jedynie interesu faktycznego, przejawiającego się w woli podjęcia działalności gospodarczej na terenie Parku.

Sąd podkreśla, że skarżący nie posiada żadnego władztwa nad gruntem pozostającym w sferze jego zainteresowania, ani też żadnego uprawnienia do wydobywania kopaliny. W stanie sprawy zasadnie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie przyrody i przepisy o ochronie środowiska, przy czym przepisy te - a w szczególności zaskarżone rozporządzenie, w żaden sposób nie naruszają jego interesu prawnego. Skarżący nie wykazał, że przysługuje mu wynikające z prawa materialnego uprawnienie, które zostałoby naruszone zaskarżonym aktem, albo że aktem tym nałożono na niego nowy obowiązek. Argumentacja skarżącego pozostaje czysto hipotetyczna i wskazuje na to, co mógłby uczynić, gdyby działka nr a nie znajdowała się w granicach parku krajobrazowego.

Swoboda działalności gospodarczej, na którą powołuje się skarżący może być i jest ustawowo ograniczona między innymi ze względu na społecznie doniosłą konieczność ochrony przyrody i ochrony środowiska w celu zachowania chronionych walorów dla obecnie żyjących ludzi oraz przyszłych pokoleń, co słusznie podniósł organ. Prawo eksploatacji zasobów naturalnych i swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie są wartościami, które dominują nad innymi wartościami chronionymi konstytucyjnie. Prawne ograniczenie swobody obywatela w zakresie podejmowania i prowadzenia pożądanej przez niego działalności gospodarczej na terenie Parku samo w sobie nie uzasadnia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego uzasadniającego zaskarżenie rozporządzenia o utworzeniu parku krajobrazowego, o ile nie ingeruje w sferę już nabytych przez niego praw do nieruchomości lub do wydobycia kopaliny. Takie zdarzenie jednak w sprawie nie zaistniało. Strona nie wykazała się więc posiadaniem rzeczywistego i aktualnego własnego interesu prawnego.

Zdaniem Sądu interes prawny jest kategorią obiektywną. Jego istnienie można wywodzić jedynie z istniejącej w systemie prawa normy materialnej nadającej lub chroniącej uprawnienia obywatela. Wbrew stanowisku skarżącego normy regulujące działalność gospodarczą dopuszczalną w parku krajobrazowym są właśnie normami chroniącymi uprawnienia obywatela do zachowania przyrody i środowiska w stanie niepogorszonym. Sąd podkreśla, że obywatel nie posiada władztwa pozwalającego mu na "wykreowanie" sytuacji prawnej, w której sam dla siebie stworzy interes prawny. Podejmowanie nieskutecznych czynności prawnych w celu ukształtowania sytuacji, w której skarżący będzie mógł wskazywać na ograniczenia swobody gospodarczej i pozyskiwania bogactw naturalnych nie prowadzi do "zaistnienia" interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, o ile akt ten nie narusza już wcześniej (czyli przed jego wydaniem) przysługujących stronie praw. Niemożność nabycia określonych uprawnień, których strona nie posiadała i o które się dopiero ubiega, niedostępnych dla niej ze względu na zasady ochrony środowiska i ochrony przyrody, nie świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżącego. Wola podjęcia działalności gospodarczej w określonym miejscu i w określonym zakresie jest przejawem interesu faktycznego, a nie prawnego.

Z opisanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że strona nie posiada legitymacji skargowej i skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa.