Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2778/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. oraz [...] II S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 31/24 o odrzuceniu skargi [...] S.A. oraz [...] II S.A. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 31/24, odrzucił skargę [...] S.A. oraz [...] II S.A. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi nie jest, jak wskazały strony skarżące czynność Burmistrza [...] polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń lecz w istocie bezczynność Burmistrza w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Skarżącym chodzi bowiem o to, że spełnione zostały określone w art. 14 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1389, dalej "Prawo o zgromadzeniach") przesłanki do wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Zdaniem skarżących Burmistrz winien wszcząć postępowanie administracyjne oraz wydać decyzje lecz tego nie uczynił. W rzeczywistości przedmiotem skargi jest zatem bezczynność Burmistrza we wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń. Następnie Sąd pierwszej instancji podał, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Z przepisów tych wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działania organu w formie decyzji, postanowienia lub podjęcia stosownej czynności z zakresu administracji publicznej, zaś organ nie załatwia sprawy w formie prawem przewidzianej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ w formie aktu administracyjnego. W związku z tym kwestią wymagającą ustalenia w sprawie jest wskazanie sądu, administracyjnego albo powszechnego, właściwego do rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń.

Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń reguluje Prawo o zgromadzeniach. Zgodnie z art. 7 tej ustawy, organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia. Stosownie do treści art. 14 Prawa o zgromadzeniach, organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli: 1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne; 2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13; 3) zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a. W myśl art. 15 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, organ gminy, po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy zawiadamia niezwłocznie organ gminy o wniesieniu odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia przez udostępnienie informacji o wniesieniu odwołania na stronie podmiotowej sądu w Biuletynie Informacji Publicznej i informuje organizatora zgromadzenia i organ gminy o terminie rozprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 16 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach). Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania (art. 16 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach). Uczestnikami postępowania są wnoszący odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia i organ gminy. Niestawiennictwo uczestników nie tamuje rozpoznania sprawy (art. 16 ust. 4 Prawa o zgromadzeniach). Sąd okręgowy doręcza niezwłocznie postanowienie kończące postępowanie w sprawie wraz z uzasadnieniem uczestnikom postępowania (art. 16 ust. 5 Prawa o zgromadzeniach). Postanowienie uwzględniające odwołanie podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 6 Prawa o zgromadzeniach). Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w terminie 24 godzin od jego wydania zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 7 Prawa o zgromadzeniach).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że właściwość sądu powszechnego uruchamiana jest dopiero z momentem wydania przez organ gminy decyzji o zakazie zgromadzenia, a więc na akty tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed organem. Innymi słowy, dopóki organ administracji publicznej nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego przed organem gminy otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Właściwość sądu powszechnego zaistnieje dopiero z momentem wydania decyzji, a więc na etapie, gdy bezczynność już nie istnieje, sąd powszechny nie jest jednak wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie, w które wyposażony został sąd administracyjny. W konsekwencji stwierdzić należy, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skargi na bezczynność organu gminy w przedmiocie decyzji o zakazie zgromadzeń. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko odmienne, tj. o braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi, doszłoby do pozbawienia strony prawa do sądu, co stanowiłoby naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji RP.

Odnosząc się do kwestii legitymacji do wniesienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 50 § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Mając powyższe rozważania na uwadze, WSA w Łodzi stwierdził, że po stronie skarżących spółek nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że organizatorami zgromadzeń na terenie Miasta [...] był K.S. oraz L.W. Z treści zaś przepisów Prawa o zgromadzeniach wynika, że ustawodawca dając wyraz konieczności ochrony zagwarantowanej konstytucyjnie wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), ściśle powiązał zaskarżalność decyzji uregulowaną w art. 16 Prawa o zgromadzeniach z interesem prawnym organizatora zgromadzenia publicznego. Obecnie obowiązujący art. 16 ust. 4 Prawa o zgromadzeniach, status uczestników postępowania przypisuje enumeratywnie tylko wnoszącemu odwołanie i organowi gminy, który wydał decyzję o zakazie odbycia zgromadzenia. Oznacza to, że za uczestnika postępowania w niniejszej sprawie nie może zostać uznany inny podmiot, choćby miał interes prawny. Uczestnikami postępowania nie mogą być również organizacje społeczne. Stroną postępowania w niniejszej sprawie są zatem wyłącznie organizatorzy zgromadzeń. Szczególnie istotne jest to, że art. 16 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach reguluje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia, a zakres zaskarżenia przewidziany przez ustawę jest wyznaczony przez interes prawny organizatora zgromadzenia. W konsekwencji nie można uznać, aby ktokolwiek, poza organizatorem zgromadzenia, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na wydaną w takim postępowaniu decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 3011/14 wykluczył możliwość uznania za stronę spółki, która w związku ze zgromadzeniem będącym akcją protestacyjną nie może funkcjonować i ponosi straty finansowe. Jak wskazał NSA, na gruncie przepisów analogicznych do obecnie obowiązujących, stronę postępowania w sprawach zgromadzeń jest wyłącznie organizator zgromadzenia.

Brak legitymacji skargowej po stronie skarżących spółek jest w niniejszej sprawie ewidentny. Skoro skarżące spółki nie posiadają statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji, o której mowa w art. 14 Prawa o zgromadzeniach, to nie mogą również wnieść skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji ,na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodziły się skarżące Spółki, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi; zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżące kasacyjnie Spółki zrzekły się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga na czynność Burmistrza polegająca na niewydaniu przez organ decyzji o zakazie zgromadzenia (zakwalifikowana przez WSA w Łodzi jako skarga na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzenia) zorganizowanego w dniu 20 marca 2024 r. od godz. 10.00 do godz. 18.00, polegającego na blokowaniu ronda na drodze krajowej nr [...] oraz skrzyżowania dróg wojewódzkich nr [...] i [...] powodującego ograniczenie lub uniemożliwienie wjazdu i zjazdu z autostrady [...] przez węzeł [...], jest niedopuszczalna z uwagi na brak interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ skarżącym przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi i jej merytorycznym rozpoznaniu z uwagi na fakt, że Spółki identyfikują prawne oraz faktyczne możliwości wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi w związku z protestem rolników na drodze postępowania cywilnego, których jedną z przesłanek na podstawie art. 4171 § 3 k.c. jest konieczność uprzedniego uzyskania we właściwym postępowaniu orzeczenia (tzw. prejudykatu) stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania przez Burmistrza decyzji o zakazie zgromadzeń;

2. art. 14 pkt 1 i 2 Prawa o zgromadzeniach poprzez ustalenie, że organ miał obowiązek wydać decyzję o zakazie zgromadzenia planowanego w dniu 20 marca 2024 r. od godz. 10.00 do godz. 18.00, polegającego na blokowaniu ronda na drodze krajowej nr [...] oraz skrzyżowania dróg wojewódzkich nr [...] i [...] powodującego ograniczenie lub uniemożliwienie wjazdu i zjazdu z autostrady [...] przez węzeł [...] i stwierdzenie, że zaskarżona czynność w postaci niewydania decyzji o zakazie protestu rolników była niezgodne z prawem, ewentualnie - przypadku przyjęcia, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w wydaniu decyzji zakazującej protestu rolników stwierdzenie, że bezczynność organu w wydaniu decyzji o zakazie protestu rolników była niezgodna z prawem.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy bada swoją właściwość. Jeżeli sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego wówczas sąd ten rozpoznaje sprawę merytorycznie. Jeżeli natomiast weryfikacja właściwości sądu jest negatywna, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze.

Wyjaśnić zatem należy, że w polskim porządku prawnym przyjmuje się wyłączność Prawa o zgromadzeniach jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji RP wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do Prawa o zgromadzeniach i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2022 r., II GSK 259/20). Konsekwencją wyłączności są następujące okoliczności:

1. stroną postępowania w przedmiocie zakazu zgromadzenia są tylko organizatorzy zgromadzenia, a nie podmioty trzecie wobec tychże organizatorów,

2. wyłączna kompetencja do przyjmowania zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i wydawania decyzji o ich zakazie w ściśle określonych przypadkach przypisana została organom gminy,

3. kontrola sądów powszechnych i tylko tym sądom poddano kwestię zakazu zgromadzeń i tylko zakazu zgromadzeń.

Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została całkowicie wyłączona w zakresie czynności, czy też bezczynności organów gminy w zakresie wydania decyzji o zakazie zgromadzenia na podstawie art. 14 Prawa o zgromadzeniach. Tym bardziej zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny legalności braku wydania takiej decyzji wskutek skargi podmiotu nie będącego organizatorem zgromadzenia.

Należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczone w wyroku z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 817/19, wedle którego "art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń w sposób wyraźny, wskazując powody zakazu. Jeżeli organ widział niebezpieczeństwo naruszenia prawem określonych wartości, wynikających z art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach lub art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to mógł zakazać odbycia zgromadzenia. Skoro tego nie uczynił, to uznał, że zgłoszenie potwierdza legalność zgromadzenia i tym samym wyłączył możliwość ingerencji w jego przebieg na podstawie innych przepisów niż ustawy - Prawo o zgromadzeniach". Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Spółek.

Powtórzyć zatem należy, że skoro kognicja sądów administracyjnych została całkowicie wyłączona w zakresie czynności, czy też bezczynności organów gminy w zakresie wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, to skarga do sądu administracyjnego w tym zakresie nie przysługuje. Skarga taka jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, mimo że nietrafnie powołał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wobec swojej uprzedniej niewłaściwości nie był uprawniony do badania interesu prawnego skarżących Spółek. Podkreślenia wymaga, że brak właściwości sądu administracyjnego wynika z uregulowania ustawowego o charakterze szczególnym – ograniczającym wolność konstytucyjną, co wynika wprost z art. 57 Konstytucji RP. Przyjęcie zatem przez sąd administracyjny skargi podmiotu trzeciego, wbrew tej ustawie i tym samym wbrew właściwości sądu administracyjnego, oznaczałoby w istocie wprowadzenie do systemu prawnego ograniczenia prawa do zgromadzeń nie mającego podstaw w ustawie w rozumieniu art. 57 Konstytucji RP, czyli ograniczenia nie tylko pozaustawowego, ale także niekonstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.