Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 2048/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 9, art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 9 października 2023 r. nr SKO.401.ZP.989.98.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta [...] z dnia 3 lutego 2023 r. nr PP.6730.32.2022.MS; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz strony skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 2048/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. A. Sp. z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 9 października 2023r. nr SKO 401.ZP.989.98.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo handlowego z funkcją mieszkalną oraz budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w [...].

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 2 listopada 2022r. A. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. A. P. (następnie A. A. P. Sp. z o.o.) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego z funkcją mieszkalną oraz budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] Lasy Państwowe w [...].

Po przeprowadzeniu postępowania, w tym sporządzeniu analizy urbanistycznej Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Organ I instancji stwierdził, że działki położone w obszarze analizy urbanistycznej, dostępne z tej samej drogi publicznej nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań określonych w ustawie.

A. A. P. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a także nierzetelną i powierzchowną ocenę zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało bezzasadną odmową ustalenia warunków zabudowy.

Odwołujący zakwestionował stanowisko Organu I instancji, dotyczące braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca załącznik Nr 1 do decyzji wskazuje strukturę funkcjonalno-przestrzenną analizowanego obszaru i dzieli ją na cztery strefy, w tym strefę funkcjonalną istniejącej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji. W strefie tej znajdują się głównie usługi nieuciążliwe i zabudowa przemysłowa. Pozostałe strefy funkcjonalne dostępne z ulic: [...] to strefy z zabudową mieszkalną wielorodzinną. W analizie brakuje informacji na temat uchwalonego MPZP dla ulicy [...] położonej w analizowanym obszarze oraz bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Teren ten przedstawiono w załączniku nr 1 dołączonym do odwołania. Dominującą funkcją w ww. MPZP jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] SKO w [...] przywróciło A. A. P. Sp. z o.o. termin do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...].

Po dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego urbanisty SKO w Tarnobrzegu, opisaną na wstępie decyzją z 9 października 2023r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 775 z póź. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] w całości i jednocześnie ustaliło warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku usługowo - handlowego z funkcją mieszkalną oraz budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] — HSW, Lasy Państwowe w [...], gm. [...] na rzecz A. A. P. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że zamierzenie nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t. j. Dz. U. z 202 Ir. , poz. 428, 784, 922 z późn. zm.) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Teren planowany pod inwestycję był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 1995r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr [...], poz.[...] dnia 5 grudnia 1984r.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymienionym planem teren objęty inwestycją położony był w Jednostce Strukturalnej F, oznaczony symbolem F-1.1 (PU) — strefa produkcyjno-usługowa pod adaptację istniejącej [...] z możliwością przekształceń jej zagospodarowania wg potrzeb.

Biorąc pod uwagę charakterystykę terenu SKO stwierdziło, że teren inwestycji obejmuje: działki usytuowane w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej zlokalizowane wzdłuż ulicy [...], zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ulicy [...] oraz ulicy [...], zabudowy usługowej w tym oświaty i nauki, usług (w tym zdrowia czy rekreacji), handlu, a także terenów zielonych i zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym. Sąsiedztwo bezpośrednie dla terenu inwestycji (graniczące z działką wnioskodawcy) stanowią tereny zabudowy usługowej, przemysłowej, zieleni i tereny komunikacji. W analizowanym obszarze (t.j. 462 m teren wyznaczony wokół terenu planowanej inwestycji) znajdują się m. in. hurtownia elektryczna, myjnia samochodowa, filia szkoły wraz z budynkiem biurowym oraz stacja paliw. Natomiast po przeciwnej stronie wnioskowanej działki, która także jest objęta analizą urbanistyczną tj. w odległości ok. 164 m znajdują się tereny z tworzącą je zabudową usługową i wielorodzinną. W bliższym sąsiedztwie tj. w odległości ok. 81 m od terenu planowanej inwestycji mamy do czynienia z istniejącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową (zgodnie z zapisami MPZP stanowi ją obszar położony pomiędzy osiedlem Śródmieście a Elektrownią w trakcie zmiany).

Biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze (tj. minimum trzykrotność szerokości frontu działki, czyli ok. 462 m) SKO wskazało na następujące strefy zabudowy dostępne z ulic analizowanego obszaru:

[pic] z ulicy [...]: zabudowa przemysłowa, usługowa, tereny lasów, droga publiczna, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej,

[pic] z ulicy [...]: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa w tym oświaty i nauki, kultury, handlu, tereny zieleni urządzonej,

[pic] z ulicy [...]: zabudowa usługowa w tym nauki i oświaty oraz usługi handlu a także teren sportu i rekreacji (Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w tym hala sportowa i kryty basen),

[pic] z ulicy [...]: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z uzupełniającą usługową w tym usługi nauki i oświaty, handlu oraz tereny zielone i zieleni urządzonej, [pic] z ulicy Staszica: zabudowa usługowa, usługi zdrowia, handlu, tereny sportu i rekreacji zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa przemysłowa.

Z powyższych ustaleń w ocenie Kolegium jasno wynika, że w granicach obszaru analizowanego działki dostępne z tej samej drogi, co teren inwestycji zabudowane są: zabudową przemysłową, usługową i mieszkaniową wielorodzinną. SKO stanęło na stanowisku, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Taki stan jest w stanie sprawy. Opierając się na przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwaną też zasadą dobrego sąsiedztwa) Kolegium wskazało, że nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium wykazane zostało, że planowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do określenia wskaźników i gabarytów planowanej zabudowy SKO wskazało, że zostały one określone na podstawie posiadanych oraz ogólnodostępnych danych. Przyjęte do analizy działki wymienione w tabeli od nr 1 do nr 45 obejmują tylko działki zabudowane budynkami m. in. mieszkaniowymi wielorodzinnymi, handlowymi, usługowymi, budynkami oświaty, kultury i zdrowia znajdujące się w obszarze analizy (3 x 154 m - 462 m). W tabeli zostały uwzględnione budynki znajdujące się w analizowanym obszarze. Wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczony został na podstawie posiadanych danych m. in. mapy. Linia zabudowy ustalona i wyznaczona została na podstawie posiadanych danych. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, drogi gminnej ul. [...]. Linia zabudowy drogi publicznej na działkach sąsiednich nie jest uregulowana i kształtuje się w odległości od 24 m do 34 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...].

T. A. sp. z o.o. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 9 października 2023 roku nr SKO.401.ZP.989.98.2023, uchylającą zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2023 roku w całości oraz ustalającą warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w postaci orzekania merytorycznego z pominięciem toku instancji, co pozbawiło strony postępowania udziału w dwóch równoważnych sobie postępowaniach,

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie przez organ w postaci nie uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co było konieczne po odwołaniu inwestora i kwestionowaniu w nim ustaleń poczynionych w analizie urbanistycznej przez organ I instancji,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie przez organ w postaci uchylenia decyzji organu I instancji i wydania merytorycznego orzeczenia, co przy ponownej analizie urbanistycznej przed organem Il instancji nie było dopuszczalne i skutkowało pozbawieniem stron postępowania udziału w dwóch równoważnych sobie postępowaniach,

- art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie przez organ w postaci przywrócenia terminu dla odwołującego, gdy nie było ku temu podstaw z uwagi na nie uprawdopodobnienie braku zawinienia inwestora i nie przedstawienie obiektywnych powodów uchybienia przez inwestora terminowi do złożenia odwołania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 u.p.z.p. poprzez opracowanie bez należytej staranności, nieprecyzyjnej i niejednoznacznej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz decyzji,

- art. 53 ust. 4 pkt 5 lit. b, pkt 6, pkt 9 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji bez wymaganego uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w [...] w zakresie ochrony gruntów leśnych oraz Prezydentem [...] w zakresie terenów przyległych do drogi gminnej,

- art. 51 ust. 2 i ust. 2h w związku art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak wymaganego pouczenia w decyzji o prawie do wniesienia żądania wymierzenia kary pieniężnej w związku z nieterminowym wydaniem decyzji,

- art. 61 ust. 7 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i określenie w decyzji nieuprawnionych parametrów zabudowy takich jak liczba kondygnacji nadziemnych i liczba kondygnacji podziemnych,

- § 39 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez określenie w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wielorodzinnej mniejszego niż 25%.

W oparciu o ww. zarzuty skarżąca Spółka wniosła o rozpatrzenie skargi na rozprawie, uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu nr SKO.401.ZP.989.98.2023 z 9 października 2023 roku, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego zwrotu kosztu postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500,00 zł.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium nie jest słuszny zrzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 5 lit. b, pkt 6, pkt 9 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień wskazanych w zarzucie. W sprawie nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.). Przedmiotowy teren był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie leśne uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 1994 r. ogłoszony w Dz. Urz. Województwa Tarnobrzeskiego Nr [...]poz. [...] z dnia 5 grudnia 1984 r.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 53 u.p.z.p. decyzje lokalizacyjne są wydawane po uzgodnieniu z innymi organami administracji publicznej, brak jest w tym zakresie katalogu organów z którymi obligatoryjnie należy dokonać uzgodnień projektu decyzji. Podstawą do uznania, że dany organ w danej sprawie jest władny dokonać uzgodnienia, są przede wszystkim określone cechy lub nawet określone przeznaczenie terenów. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium, po zapoznaniu z wnioskami sporządzonego w sprawie dowodu w postaci analizy urbanistycznej uznało, że brak jest organów dokonujących uzgodnień.

Postanowieniem z 18 stycznia 2024r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie przy czym uchybienia dotyczące ustalenia warunków zabudowy dotyczą zarówno decyzji Organu I, jak i II instancji.

Prezydent Miasta [...] uznał, że działki położone w obszarze analizy, dostępne z tej samej drogi publicznej nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ramach wyodrębnionej strefy zabudowy dostępnej z ulicy [...] (zabudowa przemysłowa) nie spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: rozporządzenie MI) – a obecnie jest to art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdą działkę tworzącą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (tak np. NSA w wyrokach: z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06; z 22 stycznia 2020 r., II OSK 576/18; z 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15; z 8 marca 2011 r., II OSK 405/10; z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, dost. baza CBOSA). Wydzielanie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (tak: wyrok NSA z 21 października 2011 r., II OSK 1481/10, dost. baza CBOSA).

Wskazać należy, że "działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego – pomimo, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Analiza przepisów wykonawczych jednoznacznie wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze. Kwestia bliskiego sąsiedztwa ma znaczenie wyłącznie przy ustalaniu linii zabudowy (§ 4 ust. 1-3 rozp. MI) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-3 rozp. MI), bowiem przepisy te nakazują odnosić ustalenia organów do uwarunkowań działek sąsiednich. Przy czym i wówczas nie jest to kwestia bezwzględnie wiążąca, bowiem odpowiednio przepis § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI pozwalają na inne wyznaczenie tych parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z analizy urbanistycznej, sporządzonej przez Organ I instancji wprost wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w strefie zabudowy dostępnej z ulicy [...] oraz ulicy [...]. Bezspornie w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa usługowa (w strefie dostępnej z ulicy [...],[...]). Przedmiotowy wniosek dotyczył zaś zabudowy usługowo-handlowej z funkcją mieszkalną oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W związku z powyższym błędne było stanowisko Organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów, zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Treść analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji Organu I instancji wprost dowodzi, że na obszarze analizowanym znajduje się już funkcja zabudowy, którą wnioskodawca zamierza kontynuować. Powyższe prowadzi do wniosku o naruszeniu przez Organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji SKO należy przyjąć w świetle powyższych rozważań, że Kolegium trafnie przyjęło, że inwestycja spełnia wymóg zasady dobrego sąsiedztwa, jednak ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi rozporządzenia MI w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja Kolegium ustalająca warunki zabudowy została wydana przez wymaganych przez prawo uzgodnień w zakresie:

- art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami), jako że część działki inwestycyjnej stanowi użytek oznaczony jako Ls (lasy);

- art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego).

Na marginesie należy wskazać, że Organ I instancji rozpoznający sprawę ponownie będzie zobowiązany również ustalić, czy zachodzi podstawa do uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 5 lit. b u.p.z.p. z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...].

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że to przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wprost stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ nie może więc uzasadniać braku uzgodnień tym, że analiza urbanistyczna nie stwierdzała takiej konieczności. Obowiązek uzyskania uzgodnienia chociażby z zarządcą drogi publicznej, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości i stanowi obligatoryjny element każdego postępowania, zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Zawarty w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym) – zob. wyrok WSA w Krakowie z 28.02.2023 r., II SA/Kr 1485/22, LEX nr 3520958.

Istotne zastrzeżenia budzą również ustalone parametry dla nowej zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy została w zaskarżonej decyzji ustalona widełkowo (24-34m) od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]. O ile co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność określenia w formie widełek parametrów dla nowej zabudowy t.j. gęstość zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, o tyle w przypadku nieprzekraczalnej linii zabudowy zachodzą istotne wątpliwości co do dopuszczalności wyznaczenia ww. parametru w taki sposób. W analizie urbanistycznej nie przedstawiono klarownego uzasadnienia dla określenia linii zabudowy w formie widełek przy czym na załączniku graficznym do decyzji SKO naniesiono wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy – 24m. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy treścią decyzji SKO a jej załącznikiem graficznym co świadczy o nieprawidłowości sposobu wyznaczenia ww. parametru.

W sposób nieprawidłowy wyznaczono również parametr intensywności zabudowy. W analizie urbanistycznej wskazano, że średnia dla tego parametru wynosi 12,81%, podczas gdy dla inwestycji parametr ten wyznaczono w wysokości do 80% a więc w wysokości kilkukrotnie przekraczającej średnią. W analizie urbanistycznej nie przedstawiono przekonującego wyjaśnienia dla wyznaczenia parametru w sposób tak znacznie odbiegający od średniej co prowadzi do wniosku o naruszeniu § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI. Trafnie podnosi Skarżący, że doszło również do wadliwego wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, sprzecznej z § 39 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Przepis ten przewiduje, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. W niniejszej sprawie parametr ten wyznaczono w wysokości co najmniej 5% a więc znaczenie poniżej ww. minimum.

Zastrzeżenia budzą również ustalenia, która stanowiły podstawę do wyznaczenia parametrów: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie urbanistycznej nie przedstawiono danych dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jaka występuje na działkach sąsiednich oraz co do średniej tego parametru. Nie wskazano także, jaka jest średnia szerokości elewacji frontowej informując jedynie, że parametr ten jest zróżnicowany. Stopień ogólnikowości ustaleń dotyczących ww. parametrów powoduje, że ustalenia, zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie poddają się kontroli pod względem spełnienia wymogów z § 6 i § 7 rozporządzenia MI.

Wątpliwości również budzi fakt, że wniosek inwestora dotyczy budowy pięciu budynków, podczas gdy w zaskarżonej decyzji bezpośrednio określono parametry dla trzech budynków.

Powyższe uchybienia powodują, że choć Kolegium prawidłowo przyjęło, iż co do zasady rodzaj planowanej zabudowy wpisuje się w zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym, to jednak zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na istotne naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz wadliwe zastosowanie § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia MI.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 15, art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że Sąd co do zasady opowiada się za tym kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty. Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18.01.2024 r., IV SA/Po 738/23, LEX nr 3665564 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie powodem uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest samo skorzystanie z uprawnień reformatoryjnych na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz wskazane powyżej błędy popełnione w związku ustaleniem konkretnych parametrów dla inwestycji i brakiem uzyskania stosownych uzgodnień.

Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2023r. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Organ I instancji na podstawie art. 153 P.p.s.a. związany będzie oceną prawną co do tego, że rodzaj planowanej zabudowy stanowi kontynuację funkcji zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, jaka już występuje w obszarze analizowanym. Organ I instancji zobowiązany będzie ustalić, w jakich parametrach może być realizowana wnioskowana inwestycja aby spełniony był wymóg kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.