Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 481/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. B. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 13 czerwca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej SKO utrzymało swoją własną decyzję z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię na działce nr [...] w miejscowości N. , gm. R.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją z 2020 r.") Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzję z 2020 r. wydano na wniosek K. R. (zwanego dalej "inwestorem").

Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika – J. K. – złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2020 r. Po poinformowaniu wnioskodawczyni o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wnioskodawczyni skorzystała z tego uprawnienia.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr [...] Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z 2020 r.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] Wójt odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek wnioskodawczyni. Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obydwa postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2020 r.

W wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2020 r., decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr [...] Wójt odmówił uchylenia decyzji z 2020 r. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona w wyroku z dnia 30 grudnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...]. Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie toczy się postępowanie kasacyjne zarejestrowane pod sygn. akt III OSK [...].

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...] Wójt sprostował decyzję z 2020 r.

Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2020 r., powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."). Wnioskodawczyni stwierdziła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni wskazała, że załatwienie sprawy z wniosku inwestora powinno być poprzedzone prawidłowym obliczeniem DJP, co ma kluczowe znaczenie. Nie jest istotne to, jaki duży będzie inwentarz, bowiem należy zakładać największą obsadę i dla niej dokonać stosownych obliczeń w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Wójt przyjął obsadę za wnioskiem inwestora, a nie tak jak stanowią o tym przepisy prawa – maksymalną obsadę. Poza tym Wójt powinien wskazać na legalność wszystkich obiektów budowlanych, w którym hodowla ma być realizowana. To wszystko powinno doprowadzić jednak do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a nie do odstąpienia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Decyzję środowiskową uzyskuje się dla przyszłych inwestycji, a nie dla takich które już istnieją. Zdaniem wnioskodawczyni, inwestor próbuje zalegalizować rozbudowę swojego gospodarstwa rolnego, co nie może mieć miejsca. Zdaniem wnioskodawczyni powinna zapaść decyzja negatywna, ponieważ decyzja z 2020 r. godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. Inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a to w zabudowie mieszkalnej jest niedopuszczalne.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 2020 r. W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało stan faktyczny sprawy i stwierdziło, że nie ziściły się żadne przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a. Szczególnie nie ziściła się ta przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawczyni. Organ I instancji posiadał podstawę prawną do wydania decyzji z 2020 r. – ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisku (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., zwaną dalej "u.i.ś."). Planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Na podstawie przywołanych przepisów, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem ZZ"), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (zwany dalej "RDOŚ") oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (zwany dalej "PPIS") zgodnie uznali, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wójt postąpił zatem według orzeczeń organów specjalistycznych.

Zdaniem SKO, Wójt nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Decyzja z 2020 r. posiada wszystkie niezbędne elementy wskazujące na trafność zapadłego rozstrzygnięcia. Kwestie, które podnosi wnioskodawczyni nie mogą być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem postępowania nie jest dokonanie ponownej weryfikacji trafności zapadłego rozstrzygnięcia. Analizie nie podlega całokształt materiału dowodowego tak, jak chciałaby tego wnioskodawczyni. Dotyczy to np. weryfikacji ustalenia ilości DJP, czy badania legalności posadowienia wszystkich zabudowań inwentarskich. To bowiem wymagałoby prowadzenia kolejnego postępowania wyjaśniającego.

SKO podniosło, że postępowanie nieważnościowe pozwala na dokonanie kontroli trafności zapadłej decyzji tylko w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu głównym. Kolegium stwierdziło, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzania żadnego postępowania wyjaśniającego; gdzie na pierwszy rzut oka można zrekonstruować kwalifikowaną wadę prawną. Tego wszystkiego nie doszukano się w treści decyzji z 2020 r.

Wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni stwierdziła, że jeżeli nie przeprowadzi się postępowania wyjaśniającego właściwego dla danego rodzaju sprawy, to w świetle orzecznictwa i doktryny, zachodzi rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną, wydaną w trybie nieważnościowym. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest ponownym postępowaniem merytorycznym, w którym ocenia się trafność podjętego rozstrzygnięcia. Wszechstronne prowadzenie postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego ogranicza się w tym postępowaniu do wystąpienia przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej nie może wykroczyć poza ten zakres sprawy.

Wnioskodawczyni nie wskazała, jakie przepisy u.i.ś. lub rozporządzenia zostały naruszone. Dalej SKO wyjaśniło kwestię liczebności DJP, tj. jak organ I instancji wyliczył planowaną obsadę. Planowana obsada i tak mieści się w przedziale 60-210 DJP, a więc zawsze będzie to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie jest częściowo zrealizowana. Adaptacja nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ani językowo, ani rodzajowo.

Zarzut dotyczący niewyjaśnienia kwestii legalności pobudowanych obiektów, czy też niewłaściwe ustalenie ilości DJP nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa. Kolegium podtrzymało swój pogląd, że naruszenie rażące to takie, które stanowi przekroczenie przepisów prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tutaj nie ma takich naruszeń.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji, wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 2020 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono tak jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca uznała, że SKO nie odniosło się do tego zarzutu, a było to jego obowiązkiem. Uważa ona, że doszło do naruszenia przepisu art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym, miało dojść do rażącego naruszenia takich przepisów jak art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Żaden z organów nie wskazał kto jest wykonawcą karty informacyjnej przedsięwzięcia, a także brak jest informacji, czy została ona zweryfikowana przez którykolwiek organ. Te dane, zdaniem skarżącej, muszą zostać zweryfikowane.

SKO nie wyjaśniło, dlaczego przyjęto ilość DJP na poziomie 59. Zdaniem skarżącej, jest to wartość ewidentnie zaniżona. Nie wyjaśniono metrażu zabudowań, nie wskazano, które budynki będą przewidziane na cele hodowlane. Nie przeprowadzono właściwych wyliczeń. Wskazano minimalną powierzchnię na jedną sztukę warchlaków i tuczników, a w decyzji jest mowa o warchlakach. Inna jest zatem masa ich ciał. Skarżąca przeprowadziła własne wyliczenia i uważa, że przedsięwzięcie będzie przekraczać wartość 210 DJP. To, zdaniem skarżącej, przesądza o rażącym naruszeniu prawa, co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, że od października 2023 r. zaobserwowano wzmożone zachorowania na grypę, a stan ten utrzymywał się przez kilka miesięcy, zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Oznacza to, że Sąd analizuje nie tylko zarzuty podniesione w skardze pod kątem ich wpływu na ocenę zapadłego rozstrzygnięcia, ale także argumenty niepodniesione w jej treści.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję tegoż organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2020 r. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

"Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji." (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Przytoczone stanowisko doktryny podkreśla nadzwyczajność tej instytucji prawnej, która stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 k.p.a. Zasadą jest bowiem, że decyzja ostateczna jest wykonalna, a wobec uzyskania przez decyzję przymiotu prawomocności, co do zasady jest nieusuwalna z obrotu prawnego. Z tego względu zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności musi sprowadzać się do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, która eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem retroaktywnym (ex tunc). Nie są to więc zwyczajne naruszenia prawa, które można podnosić w postępowaniu odwoławczym, ale takie, które dyskwalifikują taką decyzję bez możliwości jej konwalidacji. Ponadto należy mieć na względzie to co podkreśliło także SKO, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego ustalania stanu faktycznego, ani weryfikacji prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwana dalej "CBOSA"]). Przypomnienia wymaga także i to, że nadzwyczajność instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która, jak wskazano wyżej, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji z art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, że niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni rozszerzającej na etapie stosowania przepisów o nieważności decyzji (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że organ administracji publicznej musi badać podstawy nieważnościowe wyłącznie w świetle tylko tych przesłanek, jakie wskazał ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a., bez możliwości wykroczenia poza ich zakres. Same zaś przesłanki należy rozumieć literalnie, a więc niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni celowościowej, aby nie doprowadziły one do przyjęcia odmiennych rezultatów interpretacyjnych niźli wynika to z dyrektyw wykładni językowej. Szczególnie należy pamiętać, że w toku postępowania nieważnościowego nie można prowadzić postępowania wyjaśniającego w taki sposób, w jaki ma to miejsce w postępowaniu rozpoznawczym, czy też odwoławczym. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się w zasadzie do zbadania zaistnienia przesłanek nieważnościowych i to tylko w tym zakresie (wyrok NSA z dnia: 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 763/20, 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2787/17, dostępne w CBOSA).

Skarżąca powołała w swoim wniosku, inicjującym postępowanie nieważnościowe, przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaakcentowano właściwie tylko drugą część tego przepisu. Skarżąca podnosi w skardze zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto miało dojść do rażącego naruszenia takich przepisów jak art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wskazała skarżąca, żaden z organów nie wskazał kto jest wykonawcą karty informacyjnej przedsięwzięcia, a także brak jest informacji, czy została ona zweryfikowana przez którykolwiek organ. Te dane, zdaniem skarżącej, muszą zostać zweryfikowane. Skarżąca kwestionuje także wyliczenia przeprowadzone przez organy co do obsady DJP na przyszłej farmie inwestora. Chcąc dowieść tego, że rażąco naruszono przepisy prawa, skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi swoje własne wyliczenia. Skarżąca zakwestionowała także legalność zabudowań inwentarskich, jakie znajdują się na działce inwestora. Skarżąca podejrzewa, że inwestor próbuje zalegalizować samowolę budowlaną. Z uwagi na rozmiary planowanej inwestycji, skarżąca podnosi, że inwestycja będzie miała charakter, dla którego wymaga się wydania decyzji środowiskowej. W jej mniemaniu powinna ona być ostatecznie negatywna z uwagi na rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

Tak jak wskazano powyżej, instytucja stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przewidzianym przez ustawodawcę w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie tego trybu weryfikacji jest obarczone wysokimi wymaganiami, aby tenże tryb nie był "kolejną instancją" merytoryczną w toku postępowania administracyjnego, obok postępowania rozpoznawczego oraz odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 235/20, dostępny w CBOSA). Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem konkurencyjne względem postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1062/19, dostępny w CBOSA).

Skarżąca, podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa sugeruje, że doszło do takich naruszeń w decyzji z 2020 r., że nijak nie przystają one do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji. Nie jest to prawda. Rażące naruszenie prawa to takie kwalifikowane naruszenie prawa, które polega na istnieniu oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 521/02, System Informacji Prawnej LEX, zwany dalej "LEX", nr 110437, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1923/21, dostępny w CBOSA). Wystąpienie przesłanki nieważności decyzji powinno być bezsporne, oczywiste. O takim naruszeniu mogłaby być mowa, gdyby bez konieczności zastosowania jakiejkolwiek analizy dałoby się wskazać konkretne naruszenia przepisów prawa (por. uchwałę NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, dostępną w CBOSA). Cechą charakterystyczną dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99, LEX nr 47008, wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98, LEX nr 41891). Rzadko zdarza się, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Takie naruszenie ma miejsce, kiedy jest ono oczywiste albo gdy przepisy procesowe w ogóle nie zostały zastosowane (wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, dostępny w CBOSA, a także P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 605). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny: "Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego »rażące naruszenie prawa« ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie." (wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17, zob. także wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19, dostępne w CBOSA). Stąd należy odróżnić rażące naruszenie prawa od niewłaściwego zastosowania prawa. To, że organ stosując prawo popełnił błąd, do czego ma prawo, jak każdy podmiot, nie oznacza, że jest to rażące naruszenie prawa (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 201 i n., K. Glibowski, Komentarz do art. 156 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2023, nb. 59). Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Skarżąca w pierwszej kolejności zakwestionowała sposób obliczenia DJP dla inwestycji. W uzasadnieniu skargi przedstawiła własne obliczenia dla wykazania rażącego naruszenia przepisów prawa. Droga dojścia do prawidłowych obliczeń liczebności trzody chlewnej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rażące naruszenie przepisów postępowania w przypadku uzyskania wyników obliczeń może być potraktowane jako przesłanka do stwierdzenia nieważności w sytuacji, w której doszło do oczywistego błędu matematycznego, w którym np. zsumowanie daje inny wynik, niż rzeczywisty (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1613/16, dostępny w CBOSA). Kiedy błąd tkwi w metodyce, sposobie prowadzenia obliczeń podczas, gdy należało przyjąć inne założenia wyjściowe przed przystąpieniem do tych wyliczeń, nie da się takiego naruszenia uznać za rażące. Nie jest to bowiem naruszenie oczywiste, które można spostrzec "na pierwszy rzut oka" bez konieczności przeprowadzenia stosowanej analizy. Skarżąca podniosła w skardze, że organy nie przeprowadziły właściwych obliczeń. Sąd podkreśla słowo, które użyła skarżąca, tj. "właściwych". Kwestionowanie sposobu przeprowadzenia obliczeń wymaga podejścia metodologicznego, a przecież w postępowaniu nieważnościowym, rażące naruszenie przepisów prawa musi być oczywiste/niebudzące żadnych wątpliwości. Jeżeli Wójt błędnie dokonał obliczeń co do ustalenia liczebności DJP, należało zakwestionować taką decyzję odwołaniem. Naruszenie takie podlegałoby wówczas kontroli przez SKO w postępowaniu odwoławczym, które jest w pełni merytorycznym postępowaniem administracyjnym. "Rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. (...) Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego." (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13, dostępny w CBOSA). Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czemu dowód dał w decyzji z 2020 r., kiedy przedstawiono takie wyliczenia, a nie inne. Kwestia prawidłowości tych wyliczeń mogła być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym. Nie może to być podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Nie da się jednak stwierdzić, że Wójt całkowicie zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak zbadania przez Wójta, a potem przez SKO, legalności budynków inwentarskich inwestora. To zagadnienie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowalnego. Organy wydające decyzję w trybie u.i.ś. nie mogą kwestionować legalności takich pobudowań. Gdyby to uczyniły, naraziłyby się na zarzut nieważnościowy z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – naruszenie przepisów o właściwości.

Odnosząc się już bezpośrednio do zarzutu skargi, a więc do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., należało stwierdzić jego niezasadność. SKO miało nie odnieść się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew temu zarzutowi, SKO (orzekając w postępowaniu odwoławczym) odniosło się do tego zarzutu. Uczyniono to na stronie [...]. uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w czwartym akapicie – "Zarzut wniosku polegający na niepodjęciu czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tj. brak decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczące istniejących obiektów budowlanych czy niewłaściwe przyjęcie ilości DJP w planowanym obiekcie nie mogą być podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Ja już wyżej zostało wskazane ocena organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wada określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek przesłanki określonej w w/wym. przepisie". SKO odniosło się zatem do zarzutu skarżącej w postępowaniu odwoławczym w ramach postępowania nieważnościowego. Wyjaśniono zatem, dlaczego nie było zgody SKO na poglądy skarżącej, przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Żaden z organów miał nie odnieść się do karty informacyjnej przedsięwzięcia, ani do tego, kto jest jej wykonawcą. Ponownie wypada podnieść, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego w takich samych ramach, jak w postępowaniu rozpoznawczym, czy odwoławczym. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zaistniała jakakolwiek przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a szczególnie w kontekście podniesionych zarzutów we wniosku inicjującym postępowanie w tym nadzwyczajnym trybie. Skarżąca we wniosku nie podniosła zagadnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Twierdząc na wstępie takiego wniosku: "Oto tylko niektóre wadliwości świadczące o rażącym naruszeniu prawa:", należało podnieść wszystkie, a nie jedynie sygnalizować takie naruszenia i polecić następnie SKO zdekodowanie ich. SKO nie ma obowiązku analizowania całokształtu postępowania przeprowadzonego przez Wójta, bowiem ten tryb nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego. Ani we wniosku inicjującym kontrolowane obecnie postępowanie, ani we wniesionym środku odwoławczym nie podniesiono żadnych zarzutów związanych z kartą informacyjną przedsięwzięcia.

Ubocznie jedynie można stwierdzić, że organy środowiskowe, tj. RDOŚ (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), PPIS (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) oraz Dyrektor ZZ (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) wydali swoje opinie w oparciu o nadesłane przez Wójta dokumenty. Była w tym także karta informacyjna przedsięwzięcia. Dokument ten został zatem oceniony przez profesjonalne organy, dysponujące wiedzą w tym obszarze. Organy, dokonując oceny tegoż dokumentu, stwierdziły także, że jest on kompletny.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w kontekście głównego zarzutu, tj. wykonanie nieprawidłowych obliczeń. O tym Sąd wypowiedział się już powyżej. Sąd także przeanalizował to, czy w niniejszej sprawie zaszły inne, a niepodniesione w skardze i w sprawie administracyjnej przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że takie przesłanki nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji, również wydanej przez SKO. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.