Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3204/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 693
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1016
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3061/19 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez K.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa, którym oddalono skargę w/w na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] października 2019 r. Nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, orzekł o odmowie potwierdzenia, że K.S. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek K.S. z [...] grudnia 2018 r. przeprowadził postępowanie w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ww. ustawy. Organ przywołał brzmienie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy i wskazał, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono akta osobowe o sygn. IPN Gd 974/73 dot. K.S., z których wynika, że w/w został przyjęty do służby jako funkcjonariusz i był zatrudniony na stanowisku technika, a następnie na stanowisku starszego technika Sekcji V Wydziału [...] WUSW w G. w okresie od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r. Następnie organ podniósł, że ustawa o działaczach opozycji nie zawiera definicji organów bezpieczeństwa państwa, organ odwołał się w tym zakresie do przepisów ustawy o IPN. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy organami bezpieczeństwa państwa są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Organ uznał zatem, że Wydział [...] WUSW w G., w którym wnioskodawca pełnił służbę od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r., był organem bezpieczeństwa państwa. Organ stwierdził, że Zarząd [...] MSW po wyłączeniu go w dniu 28 listopada 1956 r. ze struktury organów bezpieczeństwa państwa przez następne 20 lat nie był postrzegany jako jednostka Służby Bezpieczeństwa. Faktycznie ponownie został włączony w struktury bezpieczeństwa państwa dopiero decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Wprawdzie w zasobie archiwalnym IPN nie odnaleziono decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z 8 grudnia 1983 r., jednak decyzja ta jest przywołana w piśmie datowanym na dzień 2 stycznia 1984 r., podpisanym przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych gen. Konrada Straszewskiego, w którym między innymi stwierdzono "Zgodnie z decyzją ministra spraw wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. proszę o podporządkowanie wydziału [...] do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa wojewódzkiego (stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa". Jeden z egzemplarzy tego pisma przesłanego do WUSW w Krakowie został odnaleziony w zasobie archiwalnym Oddziału IPN w Krakowie, sygn. akt IPN Kr 516/36. Innym dokumentem potwierdzającym umiejscowienie Wydziału [...] w strukturach SB jest notatka z 25 czerwca 1984 r. dotycząca propozycji podziału jednostek organizacyjnych MSW na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, w której Biuro Organizacyjno-Prawne podkreślało, że za decyzją podporządkowania wydziałów [...] WUSW bezpośrednio zastępcom szefa ds. Służby Bezpieczeństwa przemawiały określone warunki społeczno-polityczne kraju i potrzeby operacyjno-techniczne Służby Bezpieczeństwa. Także z zarządzenia nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW wynika, że Zarząd [...] podporządkowano bezpośrednio Szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego MSW. Tym samym jednostka ta znalazła się w grupach jednostek organizacyjnych MSW stricto Służby Bezpieczeństwa. Przy czym formalno-prawnie dalej pełnili w niej służbę funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej. Służba Zabezpieczenia Operacyjnego gromadziła (głównie za pomocą środków technicznych) i udostępniała informacje do wykorzystania operacyjnego przez inne służby. Dokumentem potwierdzającym, że Zarząd [...] należy traktować jako jednostkę Służby Bezpieczeństwa jest także decyzja nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW (SUSW) niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW (SUSW) i RUSW (równorzędnych). Wydział [...] w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa.

Dalej Organ wskazał, że ustawa o działaczach opozycji w art. 4 ust. 1 mówi o osobach, które "nie były pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o IPN. Dlatego w analizie obowiązujących przepisów w okresie zatrudnienia wnioskodawcy nie należy rozpatrywać czy był on funkcjonariuszem MO czy SB, lecz czy pełnił jako funkcjonariusz służbę w jednostkach podległych Służbie Bezpieczeństwa, które były organami bezpieczeństwa państwa. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że ustawa o IPN mówiąc o służbie, pracy lub współpracy w organach bezpieczeństwa państwa nie dokonuje rozróżnienia na funkcjonariuszy SB i MO. Zarząd [...] MSW i Wydziały [...] WUSW były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia 8 grudnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. W jednostkach podległych Służbie Bezpieczeństwa, w tym Wydziałach [...] służyli zarówno funkcjonariusze MO, jak i SB oraz pracowali pracownicy cywilni. Organ powołał się także w zaskarżonej decyzji na Uchwałę Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15, w której orzeczono, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w zarządzie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach [...] Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym". Podkreślono, że organy bezpieczeństwa państwa ujęte w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o IPN były również wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy lustracyjnej, do której odniósł się Sąd Najwyższy w ww. uchwale z 14 października 2015 r. Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony, to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z 14 października 2015 r.

Jednocześnie organ odniósł się do treści załączonego przez stronę do wniosku z [...] grudnia 2018 r. zaświadczenia nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Prezesa IPN i wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja nie stoi w opozycji do ww. zaświadczeń Prezesa IPN potwierdzających, że dane osobowe K.S. nie figurują w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. Organ podkreślił, że niniejsza decyzja oraz wymienione wyżej zaświadczenia zostały wydane na podstawie odmiennych przepisów prawa.

Odnosząc się do treści powoływanego przez stronę we wniosku z [...] grudnia 2018 r. wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 15 listopada 2018 r. (sygn. akt IV K 90/17), z 19 października 2018 r. (sygn. akt IV K 92/17), wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2018 r. (sygn. akt II Aka 186/18) wydanych w sprawach lustracyjnych wnioskodawcy oraz osób trzecich, organ wskazał, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie i wyjaśnił swoje stanowisko. W kwestii załączonego do wniosku z [...] grudnia 2018 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2158/18) organ wskazał, że dotyczy on osoby trzeciej i w ocenie Prezesa IPN nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że fakt negatywnego postrzegania służby w Wydziale [...] znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, w której to służba w Wydziale [...] określana jako służba na rzecz totalitarnego państwa skutkuje obniżeniem wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę w piśmie z [...] czerwca 2019 r. kwestii ETAT-ów organ wyjaśnił, że fakt braku dopisku "SB" przy określeniu liczby etatów w Wydziale [...] w poszczególnych WUSW nie przesądza o braku podporządkowania tego Wydziału Służbie Bezpieczeństwa. Jak już wcześniej wspomniano dokumentem potwierdzającym, że Zarząd [...] należy traktować jak jednostkę Służby Bezpieczeństwa była Decyzja nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW (SUSW) niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW (SUSW) i RUSW (równorzędnych). Wydział [...] w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa. Organ zwrócił uwagę, że art. 150 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) dopuszczał możliwość podjęcia służby w Policji przez funkcjonariuszy pełniących dotychczas służbę w jednostkach SB "przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia".

Organ uznał za zasadne odnieść się również do kwestii przeprowadzenia weryfikacji funkcjonariuszy SB, o której decydowała Uchwała nr 69 Rady Ministrów z 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi spraw wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Z analizy Zarządzenia 53/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy b. Służby Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w których pełnili oni służbę i w związku z Instrukcją Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r. wynika, że Zarząd [...] był jednostką Służby Bezpieczeństwa, ponieważ podlegał bezpośrednio Szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego, wymienionemu jako stanowisko Służby Bezpieczeństwa. Z Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej wynika, że funkcjonariusze Zarządu [...] i Wydziałów [...] nie podlegali weryfikacji. Tak więc K.S. pełniący służbę na stanowisku technika, a następnie na starszego technika Sekcji V Wydziału [...] WUSW w G. w okresie od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r. nie był zobowiązany do poddania się weryfikacji.

Kończąc organ podkreślił, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji wymaga, aby wnioskodawca przedłożył dowody świadczące o tym, że w trakcie pracy w organach bezpieczeństwa państwa (a nie w innym okresie) pomagał osobom lub organizacjom działającym na rzecz niepodległości i suwerenności Polski lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. W ocenie Prezesa IPN zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że wnioskodawca w trakcie pracy w organach bezpieczeństwa państwa tj. w okresie od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Wnioskodawca również nie przedłożył dowodów na tę okoliczność. Dlatego też w opisanym stanie faktycznym i prawnym organ uznał, że nie można potwierdzić, iż spełnia on warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K.S. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 6, 7, 7a, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji w związku z naruszeniem art. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1882), zwanej dalej "ustawą o IPN" oraz tożsamego art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 430 ze zm.), zwanej dalej "ustawą lustracyjną" – poprzez błędną wykładnię ww. przepisów w zw. z art. 7, 27, 30, 32, 87, 95 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez błędną ocenę faktów i dowodów z pominięciem zapisów ustawowych, aktów prawnych czy istotnych dokumentów wskazanych we wnioskach skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na opinii Biura Badań Historycznych IPN oraz na błędnej uchwale Sądu Najwyższego z 14 października 2015 r. sygn. akt III UZO 8/15. Podkreślił, że aktem administracyjnoprawnym kształtującym stosunek prawny skarżącego jest Rozkaz Personalny nr [...] z [...] października 1985 r. Szefa WUSW w G., z którego wynika, że został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej na stanowisku technika w Wydziale [...], co zostało przez organ pominięte. Zdaniem skarżącego organ bezprawnie przypisuje "podległość" Zarządu [...] formacji SB. Tymczasem ETAT-y określają strukturę jednostki z podległością jej komórki pod MO lub SB. Jednostki podporządkowane do SB zaznaczono w ETAT-ach poprzez dopisek SB po nazwie jednostki. Skarżący podkreślił, że wyłącznie funkcjonariusze jednostek formacji MO zostali funkcjonariuszami Policji na mocy art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, bez jakiejkolwiek weryfikacji i zwolnienia ze służby na mocy prawa. Wydział [...] MO z chwilą zorganizowania UOP nie został rozwiązany i funkcjonował w niezmienionej formie tylko z tą różnicą, że był to już wydział Komendy Wojewódzkiej Policji, a nie WUSW. Tym samym służba w MO na stanowisku etatowym Wydziału [...] WUSW w G. została przez ustawodawcę oceniona i uregulowana ustawą

o Policji, jak pozostałych jednostek MO, a nie ustawą o UOP. Skarżący podkreślił, że wydział, w którym miał etat stał się wydziałem Policji, więc trudno mówić tu o jakimkolwiek rozwiązaniu komórki.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną przez K.S. skargę. W uzasadnieniu wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stanowiska organu oraz strony Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że Wydział [...] WUSW w G., w którym skarżący pełnił służbę od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r., był organem bezpieczeństwa państwa i na tej podstawie orzekł o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.

Dalej Sąd przytoczył treść wspomnianego art. 4 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, określającego jakim osobom przysługuje status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Następnie potwierdził poczynione przez organ ustalenie, że strona skarżąca został przyjęta do służby jako funkcjonariusz i był zatrudniony na stanowisku technika, a następnie na stanowisku starszego technika Sekcji V Wydziału [...] WUSW w G. w okresie od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r. Następnie stwierdził, że skoro ustawa o działaczach opozycji nie zawiera definicji organów bezpieczeństwa państwa, organ zasadnie odwołał się w tym zakresie do przepisów ustawy o IPN. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy organami bezpieczeństwa państwa są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu w sprawie właściwie przyjęto, że Wydział [...] WUSW w G., w którym wnioskodawca pełnił służbę w ww. okresie, był organem bezpieczeństwa państwa. Sąd podzielił także stanowisko organu, że Zarząd [...] MSW po wyłączeniu go w dniu 28 listopada 1956 r. ze struktury organów bezpieczeństwa, ponownie został włączony w struktury bezpieczeństwa państwa decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Wprawdzie w zasobie archiwalnym IPN nie odnaleziono tej decyzji, jednak przywołana jest ona w piśmie datowanym na dzień 2 stycznia 1984 r., podpisanym przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych gen. Konrada Straszewskiego, a omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Innym dokumentem potwierdzającym umiejscowienie Wydziału [...] w strukturach SB zdaniem Sądu jest notatka z [...] czerwca 1984 r. dotycząca propozycji podziału jednostek organizacyjnych MSW na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, w której Biuro Organizacyjno-Prawne podkreślało, że za decyzją podporządkowania wydziałów [...] WUSW bezpośrednio zastępcom szefa ds. Służby Bezpieczeństwa przemawiały określone warunki społeczno-polityczne kraju i potrzeby operacyjno-techniczne Służby Bezpieczeństwa. Także z zarządzenia nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW wynika, że Zarząd [...] podporządkowano bezpośrednio Szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego MSW. Analiza powyższych dokumentów pozwalała zatem na przyjęcie przez organ, że jednostka ta znalazła się w grupach jednostek organizacyjnych MSW stricto Służby Bezpieczeństwa podobnie jak decyzja nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW (SUSW) niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW (SUSW) i RUSW (równorzędnych). Wydział [...] w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu organ zasadnie również odwołał się do argumentacji zawartej w uchwale Sądu Najwyższego z 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15, w której stwierdzono, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w Zarządzie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach [...] Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 430 ze zm.), zwanej dalej "ustawą lustracyjną". Na gruncie przepisów ustawy o IPN nie ma znaczenia, czy ktoś pełnił w nich służbę jako funkcjonariusz MO, SB, czy też był zatrudniony jako pracownik cywilny. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o IPN stanowi, że jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami. Wbrew stanowisku skarżącego kwestionującemu brak podstaw do uwzględnienia aktów wewnętrznych, decyzji przywołanych przez organ przy ustaleniach, iż Zarząd [...] MSW i Wydziały [...] WUSW były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia 8 grudnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. dokonanie powyższych ustaleń jest możliwe właśnie przy odwołaniu się do aktów wewnętrznych o charakterze organizacyjnym, gdyż w okresie służby wnioskodawcy w Wydziale [...] WUSW w Gdańsku nie istniał żaden akt rangi ustawowej regulujący usytuowanie tego Wydziału. Dlatego też przy określeniu podporządkowania Wydziałów [...] WUSW należało oprzeć się na dokumentach wewnętrznych resoru spraw wewnętrznych odtwarzających istniejący wówczas stan faktyczny, dotyczący struktury MSW, w tym umiejscowienie tzw. pionu [...], gdyż aktów prawa rangi ustawowej, stanowiących, które jednostki MSW podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania UOP po prostu nie było.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdził, że rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. nr 30, poz. 180 ze zm.), który stanowił, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. Skoro przepis ten nie przesądzał, czy Zarząd [...] MSW i jego terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa, należało powołać się na zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd [...] i ich ogniwa terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji MSW. Skoro zatem zarządzenie zostało wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się między innymi Zarząd [...] oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez stronę w skardze kwestii ETAT-ów oraz przekształcenia jednostek/komórek MO w policyjne wyjaśnić należy, że zasadnie organ przyjął, iż dokumentem potwierdzającym, że Zarząd [...] należy traktować jak jednostkę Służby Bezpieczeństwa była Decyzja nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW (SUSW) niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW (SUSW) i RUSW (równorzędnych). Wydział [...] w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa.

Zdaniem Sądu nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie podlegał weryfikacji jako funkcjonariusz SB. Przeprowadzona analiza Uchwały nr 69 Rady Ministrów z 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi spraw wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz Zarządzenia 53/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy b. Służby Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w których pełnili oni służbę oraz Instrukcją Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r. wynika, że Zarząd [...] był jednostką Służby Bezpieczeństwa, ponieważ podlegał bezpośrednio Szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego, wymienionemu jako stanowisko Służby Bezpieczeństwa.

Dalej Sąd stwierdził, że na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogły mieć wpływu dołączone do akt sądowych i administracyjnych wyroki sądów powszechnych w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawdą oświadczenia lustracyjnego, czy też w sprawie decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W sprawach tych bowiem wszelkie wątpliwości winny bowiem być rozstrzygane na korzyść osoby lustrowanej, albowiem przepisy ustawy lustracyjnej mają charakter represyjny. Fakt, że dana osoba nie została uznana za kłamcę lustracyjnego nie implikuje jednocześnie stwierdzenia jej statusu jako działacza czy osoby represjonowanej z powodów politycznych. Inne bowiem kwestie oraz w innym trybie są badane. Sądy pracy rozstrzygają w oparciu o ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w związku z tym orzeczenie w tej sprawie nie może mieć zastosowania do decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o działaczach opozycji. Decyzje wydane w trybie art. 4 ustawy o działaczach opozycji mają istotny wpływ na rozpatrzenie przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosku o przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, z którym łączą się określone w ustawie przywileje dla osoby zasłużonej w walce o odzyskanie suwerenności i niepodległości przez Polskę. W stosunku do osób, które mają uzyskać status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych nie powinno być zatem żadnych wątpliwości, że nie służyły one w organach bezpieczeństwa państwa. Na podstawie przepisów ustawy o działaczach opozycji nadawane są bowiem przywileje honorowe i materialne dla osób, które prowadziły działalność opozycyjną lub były represjonowane z powodów politycznych i w związku z tym osoby te powinny być poza wszelkimi podejrzeniami o pracę lub służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Potwierdza to również treść preambuły ustawy o działaczach opozycji. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych jest uprawnieniem szczególnym, przeznaczonym dla osób nielicznych, wyróżniających się niezwykłą postawą patriotyczną, działających na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o działaczach opozycji i IPN, jak również przepisu art. 6, 7, 7a, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu skoro w sprawie zasadnie uznano, że skarżący pełnił służbę w organie SB, to obowiązkiem organu było ustalenie, czy podczas służby przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierał on osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji wynika, że ciężar udowodnienia czynnego wspierania osób lub organizacji działających na rzecz niepodległości i suwerenności Polski lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce spoczywa na wnioskodawcy, a skarżący nie przedstawił dowodów, ani nie wskazał świadków mogących potwierdzić powyższą istotną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie w sytuacji dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie doszło także do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem na wniosek strony skarżącej, a podstawą prawną do wydania decyzji był przepis art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to pełni doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w sposób szczegółowy organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody na których oparł rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu polegającego na błędnej ich wykładni, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego poglądu prawnego, iż Wydział [...] WUSW w G., w którym skarżący pełnił służbę od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r. był organem bezpieczeństwa państwa, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia językowa oparta na rozwiązaniach normatywnych zawartych w trzech ustawach, tj. ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dokonana w powiązaniu z normami określonymi w art. 2, 4, 7, 8, 9, 30, 31 oraz 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej na etacie w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku w latach 1985-1990 nie pełnili służby w organach bezpieczeństwa państwa,

b) na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a z zw. z art 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż istotą prowadzonego postępowania było jedynie ustalenie czy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty dotyczące skarżącego spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, co doprowadziło do dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem niezmiennego ustroju zatrudnienia skarżącego tj. stosunku służbowego funkcjonariusza MO jako odmiennego od stosunku służbowego funkcjonariusza SB oraz szeregu ustrojowych aktów prawnych określających struktury Milicji Obywatelskiej oraz Służby Bezpieczeństwa, bez dokonania wnikliwej analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie zatrudnienia skarżącego w WUSW w G., a także przepisów dotyczących utworzenia UOP oraz Policji, z pominięciem szeregu dokumentów dotyczących akt osobowych skarżącego, w tym tzw. "Etatu" oraz rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] października 1985 r., czego skutkiem było bezzasadne oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej między innymi podniesiono, że z uwagi na fakt, iż ustawa o działaczach opozycji nie zawiera definicji legalnej pojęcia "organy bezpieczeństwa państwa" punktem wyjścia do rozważań, czy skarżący K.S. pełnił w latach 1985-1990 służbę jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej w organach bezpieczeństwa państwa jest dokonanie prawidłowej wykładni językowej w oparciu o rozwiązania normatywne zawarte w trzech ustawach: ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wspomniane akty prawne zawierają spójny zbiór norm prawnych, które mają walor konstytutywny w przedmiocie ustalania kogo należy uznać (lub nie) za funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, a ich analiza i wykładnia nie pozwala na stwierdzenie, iż K.S. pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Żadna z przywołanych regulacji nie uznaje ani Zarządów [...] ani Wydziałów [...] za organy bezpieczeństwa państwa. Za błędny uznać należy zabieg Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który polega na pominięciu znaczenia przywołanych ustaw i dokonywania wykładni wyłącznie w oparciu o uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. (sygn. III UZP 8/15) oraz dokumenty przedstawione przez Instytut Pamięci Narodowej, które organ ten uznał za najdogodniejsze do uzasadnienia swojego stanowiska. Doprowadziło to zarówno organ, jak i Sąd I instancji do subiektywnej oceny istotnej do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Tym samym, rozstrzygnięć w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie powinno opierać się na uchwale Sądu Najwyższego, wydanych zarządzeniach i innych normatywach bądź zapiskach, stenogramach i notatkach. W świetle powyższego, nie sposób przyznać racji Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który interpretuje normy ustawowe poprzez sięganie do aktów będących bądź dokumentami tajnymi bądź aktami niższego rzędu (czy też nawet do nieistniejących aktów prawnych takich jak nieistniejąca decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r.). Niejawne instrukcje aparatu bezpieczeństwa, ukazujące istotę działania organów bezpieczeństwa państwa totalitarnego, wnoszące do wiedzy o tym państwie bardzo ważne elementy i jednocześnie porządkujące materiał dowodowy w ustalanych dla potrzeb toczących się postępowań stanów faktycznych, są całkowicie nieprzydatne jako materiał normatywny, służący budowaniu norm prawnych określających prawa i obowiązki osób konkretnie zobowiązanych czy uprawnionych. Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że tajne akty normatywne czy quasinormatywne nie mogą mieć waloru obowiązującego prawa. Nie mogą być przy tym samym źródłem jakichkolwiek i czyichkolwiek praw i obowiązków przyznawanych i nakładanych na obywateli. Pozycję obywatela w państwie demokratycznym mogą określać tylko konstytucyjne źródła prawa. Treść takich dokumentów nie może być w żaden sposób pomocna przy dekodowaniu i definiowaniu pojęć ustawowych. W demokratycznym państwie historyk nie może zastępować wymiaru sprawiedliwości. Wymiar sprawiedliwości nie powinien uprawiać polityki. Nie można opinii historycznej przedkładać ponad orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym, jeżeli organy niepodległego Państwa Polskiego potraktowały K.S. w 1990 r. wyłącznie jako funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, który z mocy prawa stał

się funkcjonariuszem Policji, to niewątpliwie za naruszenie podstawowych zasad Konstytucji RP uznać należy podejmowaną obecnie przez IPN oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie próbę zakwalifikowania Wydziałów [...] w struktury służb bezpieczeństwa. Pochodną zasady państwa prawa jest niewątpliwie zasada ochrony zaufania obywateli do państwa, oraz lustrzane odbicie tej zasady - zasada lojalności państwa wobec obywateli, co odnosi się nie tylko do stanowienia, ale i stosowania prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 1997 r., sygn. U 11/97). Zaufanie obywateli (lojalność organów państwa) dotyczy więc nie tylko brzmienia przepisów prawa, ale także sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy demokratycznego państwa. Jeśli wyliczone wyżej organy państwa, w granicach swych kompetencji, uznawały K.S. za funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, a nie za osobę pełniącą do 31 lipca 1990 r. służbę w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, na podstawie takich samych okoliczności i mających zastosowanie przepisów prawa, to także zasada lojalności przekonuje o niemożności uznania K.S. za funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa.

W uzasadnieniu drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sprostał wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. i ograniczył się w zasadzie do przytoczenia i powielenia stanowiska Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, który dokonał przedwczesnej oceny przesłanki wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował w sposób prawidłowy faktów i dowodów zgromadzonych przez organ. Zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd nie wykazały, że skarżący był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa. Ta przedwczesna, błędna ocena o niespełnieniu przez K.S. przesłanki wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji jest skutkiem dokonania dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Analizę i wnioski należy uznać za dowolne, gdyż nie zostały poprzedzone prawidłową i rzetelną analizą przepisów prawa obowiązujących w dacie zatrudnienia skarżącego w WUSW w G., ani przepisów dotyczących utworzenia UOP i Policji, zwalniania dotychczasowych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i warunków ich ponownego zatrudniania, zwalniania dotychczasowych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich zatrudniania w jednostkach organizacyjnych Policji, ani też wnikliwą i sumienną analizą zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym wynikających z nich podstaw prawnych dotyczących zatrudniania K.S. Organ administracji skupił się przede wszystkim na przytoczeniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. (sygn. akt: III UZP 8/15) oraz Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 043/90 z dnia 10 maja 1990 r.. Zupełnie umknęło Prezesowi IPN, jak i sądowi rozpatrującemu skargę, iż pogląd Sądu Najwyższego nie jest oceną prawną dokonaną na podstawie indywidualnej sytuacji K.S. w przedmiotowej sprawie, stąd jej treść należałoby skonfrontować ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z kolei przywołane zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i pełniło funkcję wyłącznie organizacyjną (Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. K 2/2007, który wskazał, iż "zarządzenie jako akt prawny niższego rzędu nie może stanowić podstawy do dokonywania wiążących interpretacji aktu prawnego wyższego rzędu"). Nie ulega natomiast wątpliwości, iż dla stosowania restrykcyjnych norm ustaw lustracyjnych nie jest wystarczające poprzestanie wyłącznie na treści niniejszej Uchwały Sądu Najwyższego, lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnego stanu faktycznego, znajdującego oparcie w przepisach ustawy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19). Podstawowym błędem organu oraz sądu orzekającego był brak prawidłowej i wszechstronnej analizy znajdujących się w zasobach IPN wykazów zatrudnienia, czyli tzw. etatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do tej kwestii wskazał jedynie enigmatycznie, iż "zasadnie organ przyjął, iż dokumentem potwierdzającym, że Zarząd [...] należy traktować jak jednostkę Służby Bezpieczeństwa była Decyzja nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Nie dokonano jednakże analizy "etatów", które jasno przedstawiają strukturę zatrudnienia danej jednostki organizacyjnej. To na podstawie "etatu" można dodatkowo stwierdzić, że Wydziały [...] WUSW są wymienione wśród jednostek pionu Milicji Obywatelskiej, ponieważ wydziały Służby Bezpieczeństwa w "etacie" wyróżniały się dopiskiem "SB", którego nie posiadały wydziały Milicji Obywatelskiej. Wydziały Służby Bezpieczeństwa charakteryzowały się również innym wyróżnikiem - takim jak rzymskie cyfry lub oznaczenie literowe. Rzymskie cyfry posiadały wydziały operacyjne SB a literowe wydziały operacyjno- techniczne SB, co również świadczy dodatkowo o wyraźnym ich wzajemnym rozdzieleniu. W czasie pełnienia przez K.S. służby w WUSW w G. obowiązywała książka etatowa ETAT81 KWMO/WUSW W Gdańsku (sygnatura IPN GD 564/15), która jest dokumentem określającym faktyczną strukturę jednostki oraz status wszystkich komórek organizacyjnych w wyraźnym podziałem na jednostki MO i SB w latach 1981-1990. W przedmiotowej sprawie zupełnie pominięto treść rozkazu personalnego [...] z dnia [...] października 1985 r., na podstawie którego K.S. został przyjęty do służby w formacji uzbrojonej i mianowany funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej (a nie Służby Bezpieczeństwa). WSA w Warszawie całkowicie zignorował również fakt, iż stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do podjęcia służby. Oznacza to, iż osoba ubiegająca się o przyjęcie do określonej formacji ma pełną świadomość, do jakiej formacji chce się przyjąć i czyni to na zasadach dobrowolności. Stosunek służbowy nie może być dowolnie modyfikowany, stąd każda jego zmiana wymaga wydania nowej decyzji zmieniającej w postaci rozkazu personalnego i zapoznania funkcjonariusza z jego treścią. Nie ulega tym samym wątpliwości, iż aby funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej mógł zostać "włączony" w struktury pionu Służb Bezpieczeństwa, to warunkiem sine qua non było wydanie rozkazu personalnego przenoszącego funkcjonariusza do służby w SB (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1991 r., sygn. II SA 35/91). Nie ulega zatem wątpliwości, iż rozkaz personalny [...] jest aktem administracyjnoprawnym, który kształtował stosunek prawny K.S. i którego zmiana wymagała każdorazowo wydania decyzji zmieniającej, co nie nastąpiło w stosunku do skarżącego. Dalej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ nie wziął także pod uwagę Uchwały Nr 128/89 Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 1989 r., która zmieniła uchwałę w sprawie nadania statutu organizacyjnego Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Uchwała ta w § 1 wskazuje, iż dokonuje się zmian w Uchwale Nr 144/83 Rady Ministrów z dnia 21 października 1983 r. w sprawie nadania statutu organizacyjnego MSW poprzez dodanie §la "Minister Spraw Wewnętrznych może w uzasadnionych wypadkach łączyć, likwidować lub przekształcać jednostki organizacyjne wymienione w statucie, zawiadamiając o tym ministra - szefa Urzędu Rady Ministrów". Powyższa uchwała wskazuje niewątpliwie, iż przed jej wydaniem Minister Spraw Wewnętrznych nie miał jakichkolwiek kompetencji do dokonywania zmian strukturalnych dotyczących zarządów i wydziałów [...]. Obala to tym samym hipotezę jakoby w 1984 r. doszło do włączenia struktur [...] w struktury SB. Organ nie dokonał nadto analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa i ustawy o Policji w celu dokonania oceny dotyczącej podstawy prawnej zatrudnienia skarżącego w Policji. Zgodnie z treścią art. 14-9 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161) z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami. Ustęp 2 stanowi z kolei, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się do tych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, którzy do dnia 31 lipca 1989 r. byli funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa. Toteż żaden funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej, który przed punktem czasowym wskazanym w ustawie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, nie mógł zostać policjantem. Organ nie przeprowadził żadnej analizy podstawy prawnej wskazanej w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. dotyczącym zwolnienia K.S. z zajmowanego stanowiska w Milicji Obywatelskiej i mianowania na stanowisko służbowe w Komendzie Wojewódzki Policji w Gdańsku. Nie zweryfikowano zatem czy podstawa ta wskazuje na rozwiązanie ze skarżącym służby z mocy prawa jako funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego, skoro wyjątek określony w art. 149 ust. 2 ustawy o Policji nie znalazł zastosowania, to oznacza, iż K.S. nie był funkcjonariuszem SB. Ponadto organ nie wyjaśnił czy przed zatrudnieniem skarżącego w Policji, przechodził on stosowne postępowanie weryfikacyjne, które było obligatoryjne w przypadku byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i byłych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, którzy do dnia 31 lipca 1989 r. byli byłymi funkcjonariuszami SB. Innymi słowy, skoro skarżący rozpoczął swoją służbę w Milicji Obywatelskiej przed dniem 1 maja 1989 r., to nawet gdyby przyjąć, iż był jednocześnie funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, to wówczas chcąc uzyskać zatrudnienie w Policji musiałby uzyskać pozytywną ocenę komisji kwalifikacyjnej. W przedmiotowej sprawie zignorowano również treść Zarządzenia nr 64 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 lipca 1972 r. oraz Zarządzenia nr 65 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 sierpnia 1989 r., które w sposób jednoznaczny potwierdzają relacje służbowe pomiędzy Zarządem [...] a Wydziałami [...], które ograniczają się wyłącznie do nadzoru merytorycznego, bez zależności służbowej i jakiegokolwiek podporządkowania. Nie poddano również analizie Zarządzenia nr 8 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1990 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. W niniejszym zarządzeniu brak jest wzmianki o Wydziałach [...] czy Zarządzie [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że we Wstępie do Konstytucji ustrojodawca akcentuje, że Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje. U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73). Ustawa o działaczach opozycji, a w szczególności zawarta w niej preambuła wskazuje, że jej celem jest przyznanie szczególnego statusu działacza opozycji osobom represjonowanym z powodów politycznych angażujących się w latach 1956-1989 w działalność antykomunistyczną z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani. Przepisy tej ustawy w sposób ścisły określają zasady potwierdzenia tego statusu, nie dopuszczając w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Tylko te zdarzenia, które zostały wymienione w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych mogą spowodować uznanie, że dana osoba była działaczem opozycji antykomunistycznej lub była represjonowana z przyczyn politycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że żadne inne zdarzenie, okoliczności i kłopoty nie mogą być uznane za działalność antykomunistyczną lub represyjną w rozumieniu ustawy, choćby w subiektywnej ocenie osoby poszkodowanej stanowiły dużą dolegliwość. Należy podkreślić, że powyższa ustawa nie ma charakteru represyjnego, pozbawiającego określone osoby określonych uprawnień czy też nakładająca obowiązki. Tym samym wyklucza to możliwość przyjęcia zasady, zgodnie z którą pojawiające się wątpliwości należy wyjaśniać na korzyść osób ubiegających się o przyznanie określonego statusu w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy i przyznanie związanych z tym odznaczeń, świadczeń lub innych uprawnień.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej wskazać na wstępie należy, że najistotniejszym z ustaleń w niniejszej sprawie jest fakt, że w okresie od dnia 1 października 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r. K.S. został przyjęty do służby i był zatrudniony na stanowisku technika, a następnie na stanowisku starszego technika Sekcji V Wydziału [...] WUSW w G. Osią sporu jest natomiast to, czy pełnienie służby w tej jednostce organizacyjnej należy uznać jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych – art. 4 ust. 1 pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, a znajdujące potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3849/21 oraz z dnia 1 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1032/21, w których to orzeczeniach poddano dokładnej ocenie charakter pracy czy to jako pracownik czy też funkcjonariusz w Zarządzie [...] MSW i Wydziałach [...] WUSW. Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja nie może stanowić podstawy do odstąpienia od zaprezentowanego w w/w orzeczeniach stanowiska.

Przystępując do oceny merytorycznej podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błędne jego sformułowanie poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a, bądź art. 146) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania jak te przepisy zostały naruszone (wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2095/16 i z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17). Nadto wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji posiada dwie jednostki redakcyjne pkt 1 i 2, a tym samym skarżący kasacyjnie nie powinien ograniczać się do wskazania art. 4 ust. 1, winien jednocześnie wskazać określony pkt cytowanego przepisu. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, zgodnie z którym brak jest przeszkód, dla których Sąd ten nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalającego na jego merytoryczne rozpoznanie. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Pomijając powyższe błędy konstrukcyjne podniesionego w skardze zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy Wydział [...] WUSW w G., w którym skarżący kasacyjnie pełnił służbę od 1 października 1985 r. do 31 lipca 1990 r. był organem bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w związku z brakiem w ustawie o działaczach opozycji definicji pojęcia organów bezpieczeństwa zasadnie Prezes IPN wydając zaskarżoną decyzję odwołał się w tym zakresie do przepisów ustawy o IPN - do art. 5 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym organami bezpieczeństwa państwa są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Zasadnie organ również przyjął definicję pojęcia organów bezpieczeństwa państwa opierającą się na kryterium strukturalnego podporządkowania określonych pionów organizacyjnych, a Sąd I instancji trafnie to stanowisko podzielił. Należy jednoznacznie podkreślić, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji nie posłużył się pojęciem pracownika lub funkcjonariusza SB, co samo w sobie świadczy, że nie było zamiarem ustawodawcy objęcia dyspozycją ww. przepisu wyłącznie osób pełniących służbę bezpośrednio i wyłącznie jako funkcjonariusz pionu SB. Przepis ten całkowicie abstrahuje, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, od podstaw podjęcia zatrudnienia czy służby w takich organach, czy też oceny charakteru wykonywanych w ramach takiej współpracy zadań i obowiązków. Istotne więc jest jedynie w tym zakresie ustalenie czy dana osoba była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa. W kontekście powyższego istotna w niniejszej sprawie była nie tyle ocena charakteru wykonywanych przez skarżącego jako funkcjonariusza pełniącego służbę w Wydziale [...] WUSW w G., zadań i obowiązków, a jedynie strukturalna przynależność tego wydziału, czy zachodziła podstawa do zaliczenia go do organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy IPN. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w przeciwieństwie do poglądu skarżącego kasacyjnie podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Znajduje ono potwierdzenie w przedstawionych i poddanych analizie przez organ, a poddanych ocenie przez Sąd I instancji dokumentach. Dotyczy to w szczególności pisma datowanego na dzień 2 stycznia 1984 r. podpisanego przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych gen. Konrada Straszewskiego skierowanego do szefów wszystkich wojewódzkich urzędów spraw wewnętrznych, w którym mowa jest o bezpośrednim podporządkowaniu wydziałów [...] zastępcom szefa wojewódzkiego urzędu do spraw wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa. W piśmie tym jednocześnie potwierdzono wydanie decyzji ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r., w oparciu o którą Zarząd [...] MSW został ponownie (po 20 latach) włączony do struktury organów bezpieczeństwa. Z treści pisma z dnia 2 stycznia 1984 r. wynika, że stanowi ono wykonanie wspomnianej decyzji. Do takiego wniosku prowadzi również treść notatki z dnia 25 czerwca 1984 r. dotyczącej propozycji podziału jednostek organizacyjnych MSW na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. W notatce tej, na którą powołuje się organ, stwierdzono, że za decyzją podporządkowania wydziału [...] zastępcom szefa ds. Służb Bezpieczeństwa przemawiają warunki społeczno-polityczne kraju i potrzeby operacyjno-techniczne Służby Bezpieczeństwa. Dokumenty te zostały poddane wyczerpującej analizie nie tylko przez organ, ale także Sąd I instancji i znajduje w niej oparcie twierdzenie o przynależności strukturalnej Wydziału [...] przy WUSW do struktury organizacyjnej organów bezpieczeństwa państwa. Do podważenia powyższego stanowiska nie może również prowadzić stwierdzenie, że w 1983 roku nastąpiło formalne rozgraniczenie obu formacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącego wywiedzionego z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) oraz z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa. Pierwszy z nich stanowił, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami, a drugi dotyczący funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa stanowił, że z chwilą zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa zostają z mocy prawa zwolnieni ze służby. Wskazać należy, że rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 z późn. zm.), który mówił, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. W związku z tym, że przepis ten nie przesądzał, czy Zarząd [...] MSW i jego terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa, należy powołać się na zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o Urzędzie Bezpieczeństwa Państwa. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd [...] i ich ogniwa terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji MSW. Skoro zatem zarządzenie zostało wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się między innymi Zarząd [...] oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło zniweczyć wynikającego z art. 129 ust. 1 ustawy o UOP skutku w postaci rozwiązania wszelkich jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 10 maja 1990 r. Biuro [...] obecnie usytuowane w Komendzie Głównej Policji jest nową jednostką organizacyjną, funkcjonującą w ramach nowych struktur organizacyjnych. Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu [...] i podległych mu jednostek terenowych, nie oznaczało dalszego funkcjonowania tych jednostek jako jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP. Skoro więc Wydziały [...] WUSW były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia 8 grudnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. to na gruncie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w zakresie ustaleń dotyczących pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie ma znaczenia, czy ktoś pełnił w nich służbę jako funkcjonariusz MO, SB, czy też był zatrudniony jako pracownik cywilny. Nie może stanowić podstawy odmiennego ustalenia w tym zakresie sam fakt posiadania legitymacji funkcjonariusza MO, przy jednoczesnym ustaleniu, że pełnił w tym okresie służbę w wskazanym wydziale.

Wbrew zarzutom skargi, rozpoznając przedmiotową sprawę zarówno organ, jak i Sąd nie mógł pominąć okoliczności, że Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15 orzekł, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w Zarządzie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach [...] Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji

o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 430 z późn. zm.). Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony, to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest więc odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację Sądu Najwyższego przedstawioną w powołanej uchwale, która może stanowić pewien wzorzec, w oparciu o który należy przeprowadzić wykładnię pojęcia "organu bezpieczeństwa państwa". Oczywistym, jest, że Sąd z tym poglądem się utożsamia z uwagi na powiązania w treści powołanych wyżej przepisów i trafnością argumentacji podniesionej w przedmiotowej uchwale. Jest oczywistym, że w systemie prawnym brak jest regulacji prawnych nakazujących Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stosowania się do stanowisk wyrażonych w uchwałach lub innych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Ustosunkowując się nadto do innych orzeczeń, w szczególności sądów powszechnych wskazanych przez skarżącego, mające jego zdaniem przemawiać za przyjęciem, że brak jest podstaw wbrew stanowisku organu do przyjęcia, że Wydział [...] WUSW należy zaliczyć do organów bezpieczeństwa państwa, wskazać należy, że dotyczą one innych kwestii oraz w innym trybie są badane. Sam fakt, że np. dana osoba nie została uznana za kłamcę lustracyjnego nie implikuje jednocześnie stwierdzenia jej statusu jako działacza opozycji, czy też osoby represjonowanej z powodów politycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w ustawie o działaczach opozycji nadał inne znaczenie pojęciu "organy bezpieczeństwa państwa" niż w ww. aktach prawnych również rangi ustawowej. Takiemu stanowisku sprzeciwia się bowiem konieczność traktowania systemu prawnego jako spójnej całości.

Uwzględniając, że w okresie służby skarżącego kasacyjnie w Wydziale [...] WUSW w G. nie istniał żaden akt rangi ustawowej regulujący usytuowanie w strukturze organizacyjnej czy to Milicji Obywatelskiej czy to Służby Bezpieczeństwa, przy określeniu jego podporządkowania należało się oprzeć na dokumentach wewnętrznych resortu spraw wewnętrznych odtwarzających istniejący wówczas stan faktyczny, dotyczący struktury MSW. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii "etatów" należy powołać się na decyzję nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW i RUSW. Wydział [...] w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa. Należy przy tym wskazać, że art. 150 ustawy o Policji dopuszczał możliwość podjęcia służby w Policji przez funkcjonariuszy pełniących dotychczas służbę w jednostkach SB, przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia. Na uwagę zasługuje również dołączone do akt sprawy administracyjnej zarządzenie nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW, z którego wynika, że Zarząd [...] podporządkowany był bezpośrednio Szefowi Służb Zabezpieczenia Operacyjnego MSW, co potwierdza, że jednostka ta znalazła się w grupie jednostek organizacyjnych MSW stricto Służby Bezpieczeństwa, przy czym formalno-prawnie dalej pełnili w niej służbę funkcjonariusze MO. Służba Zabezpieczenia Operacyjnego gromadziła i udostępniała informacje do wykorzystania operacyjnego przez inne służby. Nie może stanowić podstawy podważenia stanowiska organu, jak i oceny dokonanej przez Sąd I instancji § 1 ust. 20 Zarządzenia nr 8 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1990 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, albowiem określa on osoby, które z uwagi na zajmowane stanowiska są funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa, a jednocześnie w żaden sposób nie odnoszą się do strukturalnej przynależności Zarządu [...] MSW i Wydziały [...] WUSW. Jednocześnie brak takiego odniesienia nie uzasadnia postawienia tezy, że nie były organami bezpieczeństwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji.

Wskazując w zarzucie kasacyjnym naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, skarżący kasacyjnie nie wskazał jednocześnie konkretnych jednostek redakcyjnych (przepisów) powyższych ustaw, co uniemożliwia dokonania oceny tak ogólnie postawionego w tym zakresie zarzutu. Nie jest rolą Sąd kasacyjnego precyzowanie podniesionych zarzutów, a w szczególności ustalanie, które ewentualnie przepisy wskazanych ustaw mogły zostać naruszone przez organ czy to przez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe ich zastosowanie. Powyższe rozważania prowadzą jednocześnie do braku podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie z uwagi na przyjętą przez organ, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP tj. art. 2 wyrażającej zasadę państwa demokratycznego, art. 4 regulującego zasadę suwerenności narodu, art. 7 - zasadę działania przez organy na podstawie prawa, art. 8 określającego zasadę najwyższej mocy prawa konstytucji, art. 9 nakładającego na państwo obowiązek przestrzegania wiążącego go prawa międzynarodowego, art. 30 określającego zasadę godności człowieka, art. 31 - zasadę wolności oraz art. 87 określającego źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i ich hierarchię.

Należy podkreślić, że odwoływanie się przez organ i Sąd I instancji do regulacji prawnych zawartych w wyżej wymienionych aktach prawnych, nie tylko ustawowych, miało na celu ustalenie, czy jednostki organizacyjne takie jak Zarząd [...] MSW i Wydział [...] WUSW należy zaliczyć do organów bezpieczeństwa państwa, a tym samym czy służba w tych jednostkach jest służbą w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji. Z uwagi na brak definicji ustawowej w powyższej ustawie pojęcia "organy bezpieczeństwa państwa" było to niezbędne do dokonania ustalenia istotnej okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Wydaje się, że z uwagi na cel jakim kierował się ustawodawca uchwalając powyższy akt prawny, o którym wyżej już wspomniano, zamierzonym działaniem było brak wskazania w tej ustawie konkretnych jednostek organizacyjnych wchodzących w skład organów bezpieczeństwa państwa.

Stwierdzić ponadto należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę nie sposób pominąć okoliczność, że Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15 orzekł, iż osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w Zarządzie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach [...] Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 430 z późn. zm.). Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony, to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest więc odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację Sądu Najwyższego przedstawioną w powołanej uchwale, która może stanowić pewien wzorzec, w oparciu o który należy przeprowadzić wykładnię pojęcia: "organu bezpieczeństwa państwa".

W sprawie należy również powołać się na decyzję nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW i RUSW. Wydział [...] w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa. Należy przy tym wskazać, że art. 150 ustawy o Policji dopuszczał możliwość podjęcia służby w Policji przez funkcjonariuszy pełniących dotychczas służbę w jednostkach SB, przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia. Uwagę należy również zwrócić na zarządzenie nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW, z którego wynika, że Zarząd [...] podporządkowany był bezpośrednio Szefowi Służb Zabezpieczenia Operacyjnego MSW, co potwierdza, że jednostka ta znalazła się w grupie jednostek organizacyjnych MSW stricte Służby Bezpieczeństwa, przy czym formalno-prawnie dalej pełnili w niej służbę funkcjonariusze MO. Służba Zabezpieczenia Operacyjnego gromadziła i udostępniała informacje do wykorzystania operacyjnego przez inne służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Na wstępie oceny tego zarzuty kasacyjnego podnieść należy błędną jego konstrukcję, tak jak odnośnie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone przez organ administracji publicznej z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności, a dotyczące okresu służby skarżącego w Wydziale [...] WUSW w G. Zgromadził i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty, w oparciu o które poczynił ustalenia, że służbę w tych jednostkach organizacyjnych należy uznać za służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji. Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawa o działaczach opozycji w art. 4 ust. 1 pkt 1 mówi o osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa. Dlatego w analizie obowiązujących przepisów w okresie pełnienia służby przez skarżącego nie należy rozpatrywać czy był funkcjonariuszem MO czy SB, lecz czy pełnił jako funkcjonariusz służbę w jednostce podległej Służbie Bezpieczeństwa, które były organami bezpieczeństwa państwa. Nie jest istotne jakie faktycznie obowiązki dana osoba w organach publicznych wykonywała, czy to jako pracownik, czy też funkcjonariusz MO lub SB. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobody oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Organy uwzględniły bowiem całość zgromadzonego materiału dowodowego pozwalającego przyjąć, że Wydział [...] WUSW należy zaliczyć do organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem zasad określonych w powołanym przepisie. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny i spójny wskazał, dlaczego nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skoro Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie stwierdził naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, zasadnie wskazał na art. 151 p.p.s.a. jako przepis wynikowy stanowiący podstawę oddalenia wniesionej skargi.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.