Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 287/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2019 r. nr WOP.7721.2.2019.ASN w przedmiocie nakazania przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 22 lutego 2019 r. znak WOP.7721.2.2019.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S2. (dalej: PINB) z 4 grudnia 2018 r. znak PNB[...]. nakazującą K.L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S1, tj. jako pomieszczeń sklepu.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. W piśmie z 22 stycznia 2018 r. B.L. wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] położonej w S., gm. S1. Wniósł o nakazanie przywrócenia budynku do poprzedniego sposobu użytkowania zgodnego z projektem budowlanym, o wstrzymanie robót budowlanych w piwnicy oraz w parterze budynku, wstrzymanie użytkowania obiektu bez pozwolenia, tj. parteru i piwnicy. Wyjaśnił, że budynek zrealizował w latach 90-tych E.L., a następnie w latach 2012-2013 obiekt rozbudowano. Do tej pory był użytkowany jako sklep, a od 12 stycznia 2018 r. "zmieniona została forma użytkowania na gastronomię". Do pisma dołączył postanowienie Sądu Rejonowego w S2 I Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie I Co [...] o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia o dział spadku po E.L. i zniesienie współwłasności.

Z akt sprawy wynika, że na dzień 23 stycznia 2018 r. współwłaścicielami działki nr [...] byli K.L. w udziale 5/6 i B.L. w udziale 1/6.

W dniu 16 lutego 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] ustalając, że znajdują się na niej: stacja paliw, stacja autogazu oraz dwa podpiwniczone budynki – jeden z nich parterowy, związany z obsługą stacji paliw i autogazu oraz drugi murowany, dwukondygnacyjny, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką. Stwierdzono użytkowanie budynku parterowego wyłącznie do obsługi stacji paliw i autogazu oraz nie stwierdzono użytkowania budynku dwukondygnacyjnego. Nie stwierdzono również aby w parterze tego budynku prowadzone były roboty budowlane, natomiast w piwnicy ustalono oznaki wymiany instalacji elektrycznej i wodociągowej oraz układania płytek na podłodze i częściach ścian wewnętrznych. Obecny podczas kontroli K.L. oświadczył, że obiekty były budowane przez jego zmarłego w 2010 r. ojca, który dokumentacji z procesu budowlanego nie przekazał. Zobowiązał się ją dostarczyć po odnalezieniu.

W piśmie z 27 lutego 2018 r. B.L. ponownie wniósł o wstrzymanie użytkowania obiektu jako lokalu gastronomicznego "B." i wstrzymanie prowadzenia w nim robót budowlanych. Załączył dokumentację zdjęciową na okoliczność użytkowania obiektu bez zgłoszenia jako lokal gastronomiczny.

Do akt włączono przesłane przez Prezydenta Miasta S2. pozwolenie na budowę z 21 czerwca 1995 r. na budynek "sklep o branży spożywczo-przemysłowej" na działce nr [...] oraz opinię techniczną ze stycznia 1998 r. załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy tego budynku.

W dniu 16 marca 2018 r. PINB ponownie skontrolował obiekty na działce nr [...]. Ustalił użytkowanie budynku dwukondygnacyjnego (wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1995 r. jako sklep o branży spożywczo-przemysłowej) jako lokalu gastronomicznego. Obecny podczas kontroli K.L. oświadczył do protokołu, że budynek ten zawsze miał charakter usługowy – była w nim prowadzona działalność handlowa, tj. sklep spożywczy, w którym sprzedawano kurczaki na wynos, golonki itp. pieczone na rożnie w piecu konwekcyjno-parowym; po otwarciu nowego sklepu w budynku obok – w dotychczasowym budynku przygotowywane są produkty na sprzedaż do nowo otwartego sklepu (kurczaki z rożna, golonki oraz inne tego typu dania); po zmianie aranżacji dania te wydawane są w przedmiotowym lokalu; obiekt jest użytkowany nieprzerwanie, gdyż od 2010 r. miał zezwolenie Sanepidu; piwnica w budynku pełni funkcję magazynową. Nie przedstawił podczas kontroli dokumentacji dotyczącej legalności wybudowania i funkcjonowania obiektu.

Następnie do akt włączono:

- pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S2. z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], w którym poinformowano PINB o wydaniu wobec budynku handlowego na działce nr [...] decyzji warunkowej z 14 grudnia 2017 r. zatwierdzającej obiekt jako zakład żywienia otwartego Restauracja "B.", a następnie po spełnieniu przez K.L. dodatkowych warunków – o wydaniu 15 marca 2018 r. decyzji bezwarunkowej na funkcjonowanie w budynku zakładu gastronomicznego związanego z procesem przetwarzania żywności (k. 54 akt adm.);

- pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S2. z [...] kwietnia 2018 r. znak [...] zawierające informację, że wykorzystanie części sklepu z branży spożywczo-przemysłowej na cele gastronomiczne w obiekcie zlokalizowanym na działce nr [...] nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, o ile liczba osób tam przebywających nie wpłynie na zmianę kategorii zagrożenia ludzi z ZLIII na ZLI (k. 55 akt adm.).

2. Zawiadomieniem z 16 kwietnia 2018 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku ze sklepu o branży spożywczo-przemysłowej na lokal gastronomiczny.

3. Postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r. PINB zawiesił prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalił bowiem, że równolegle toczą się dwa postępowania naprawcze dotyczące wykonanych przez K.L. robót: postępowanie znak PNB[...] odnośnie robót wewnątrz budynku sklepu – mające za przedmiot wykonanie ścianek działowych wewnętrznych w celu wydzielenia nowych pomieszczeń, zamurowanie otworu po wrotach garażowych, osadzenie drzwi i okien, wykonanie nowej instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej, uzupełnienie tynków, ułożenie płytki ceramicznej; postępowanie znak PNB[...] – dotyczące robót zewnętrznych polegających na zabudowie podcienia.

Postanowieniem z 20 sierpnia 2018 r. PINB podjął zawieszone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowaniu budynku wobec zakończenia decyzjami ostatecznymi ww. postępowań naprawczych o sygnaturach PNB[...] oraz PNB[...]. Z decyzji tych wynika, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) odstąpiono od nakazania K.L.: (-) wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót wewnątrz budynku (decyzja PINB z 27 kwietnia 2018 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja PWINB z 29 czerwca 2018 r., k. 72 i 76 akt adm.); (-) wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy budynku sklepu polegającej na zabudowie podcienia (decyzja PINB z 27 kwietnia 2018 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja PWINB z 29 czerwca 2018 r., k. 78, 82 akt adm.). Decyzje nie były skarżone do sądu administracyjnego i są prawomocne.

4. W dniu 31 sierpnia 2018 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotu postępowania. Stwierdził, że na działce nr [...] znajdują się stacja paliw, stacja autogazu, parterowy budynek podpiwniczony związany z obsługą ww. stacji oraz budynek dwukondygnacyjny podpiwniczony – wszystkie budynki są powiązane funkcjonalnie w jedną całość. Budynek dwukondygnacyjny został rozbudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 24 listopada 2016 r. "jako budynek handlowy i połączony w jedną użytkową całość". W pomieszczeniach na parterze budynku wybudowanego jako sklep branży spożywczo-przemysłowej prowadzona jest sprzedaż przygotowanych dań - posiłków gorących - na wynos tj. do konsumpcji poza lokalem; nie stwierdzono konsumpcji na miejscu (brak stolików i krzeseł). Nie stwierdzono również przygotowywania posiłków w piwnicy a wyłącznie na parterze. W piwnicy znajdowały się różnego rodzaju urządzenia, tj. stoły, szafy, sprzęt. Sporządzono dokumentację fotograficzną (k. 99 akt adm.).

W dniu 5 września 2018 r. przeprowadzono w tym samym miejscu kontrolę stwierdzając użytkowanie pomieszczeń na parterze budynku jako lokalu gastronomicznego z wydawanymi i spożywanymi na miejscu posiłkami (k. 103 akt adm.).

5. Do akt zostały również włączone dokumenty:

- z postępowania o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku sklepu, tj. decyzja z 24 listopada 2016 r. nr 321/2016 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K.L. pozwolenia na rozbudowę budynku handlowego (kat. obiektu XVII) wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym zewnętrzną instalację wodociągową i kanalizacji sanitarnej oraz place i drogę wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S. gmina S1. (k. 112 akt adm.);

- z postępowania o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia z 24 listopada 2016 r., tj. (-) decyzja Wojewody Podlaskiego z 18 maja 2018 r. znak AB-II.7840.11.19.2017.MK stwierdzająca nieważność tego pozwolenia w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie – przez niezachowanie 60 m odległości od budynku użyteczności publicznej (sklepu z halą sprzedaży, w której będą przebywać ludzie) od zbiorników na gaz LPG; (-) decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. znak [...], którą utrzymano w mocy ww. decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę z 2016 r. w zakresie dotyczącym sześciu miejsc parkingowych usytuowanych na granicy z działką nr [...], a w pozostałej części decyzję Wojewody uchylono i odmówiono stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę. Decyzja GINB nie była skarżona do sądu administracyjnego.

6. Postanowieniem z [...] września 2018 r. znak PNB[...]. PINB na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń na parterze budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina S1. i, użytkowanych jako lokal gastronomiczny oraz nałożył na K.L. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2019 r. dokumentów wynikających z art. 71 ust. 2 p.b. Organ wskazał, że przystąpienie do użytkowania pomieszczeń na parterze budynku sklepu spożywczo-przemysłowego jako lokalu gastronomicznego stanowi zmianę sposobu użytkowania, na którą inwestor nie dokonał zgłoszenia zgodnie z art. 71 p.b.

7. Następnie kilkukrotnie doszło do interwencji B.L. w sprawie, tj. (-) w piśmie z 1 października 2018 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o wstrzymanie użytkowania pomieszczeń zlokalizowanych w piwnicy budynku. W odpowiedzi organ pierwszej instancji wskazał, że oględziny przeprowadzone 31 sierpnia 2018 r. nie potwierdziły użytkowania pomieszczeń w piwnicy; (-) w piśmie z 24 października 2018 r. uczestnik postępowania wskazał, że sklep na działce nr [...] jest nadal użytkowany jako lokal gastronomiczny, na dowód czego załączył dokumentację fotograficzną i paragon zakupu "jedzenia na wagę" (k. 134, 136, 138 akt adm.).

Kontrola przeprowadzona przez PINB w dniu 26 października 2018 r. potwierdziła użytkowanie pomieszczeń na parterze budynku sklepu jako lokalu gastronomicznego (k. 143 akt adm.). Obecny podczas kontroli K.L. wskazał, że w jego ocenie dalsze prowadzenie działalności jest legalne z uwagi na zalegalizowanie robót budowlanych w budynku przez organy nadzoru budowlanego.

W kolejnej interwencji z 31 października 2018 r. B.L. poinformował PINB o niezastosowaniu się inwestora do postanowienia o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku jako lokalu gastronomicznego (k. 161 akt adm.).

III. Decyzją z 4 grudnia 2018 r. PINB na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał K.L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S1., tj. jako pomieszczeń sklepu. Wskazał, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania staje się wymagalny z dniem uprawomocnienia się decyzji. Nakazał powiadomić Inspektorat o wykonaniu nałożonego obowiązku.

Organ pierwszej instancji ustalił, że objęty nakazem budynek został wybudowany przez E.L. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S2. nr OA[...]. z [...] czerwca 1995 r. jako sklep o branży spożywczo-przemysłowej. Budowę zakończono 23 stycznia 1998 r. W późniejszym okresie bez pozwolenia na budowę wykonane zostały roboty budowlane wewnątrz budynku oraz wykonano przebudowę polegającą na zabudowie podcienia. W związku z tym PINB przeprowadził dwa odrębne postępowania, tj. w sprawach znak PNB[...] (odnośnie wnętrza budynku) oraz znak PNB[...]. (odnośnie zabudowy podcienia). Wszystkie roboty objęte tymi postępowaniami zalegalizowano. Przeprowadzone z kolei 31 sierpnia 2018 r. w przedmiotowej sprawie o zmianę sposobu użytkowania oględziny wykazały, że pomieszczenia nazwane w projekcie dołączonym do zawiadomienia z 23 stycznia 1998 r. o zakończeniu budowy sklepu "magazynem i komunikacją" zostały zaadaptowane na kuchnię ze sprzedażą gotowych dań na wynos, natomiast w pomieszczeniu na parterze nazwanym w ww. projekcie "salą sprzedaży" nie stwierdzono konsumpcji. W dniu 5 września 2018 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą ustalając użytkowanie pomieszczeń na parterze budynku jako lokalu gastronomicznego, co skutkowało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu użytkowania tych pomieszczeń jako lokalu gastronomicznego i nałożeniu obowiązków dokumentacyjnych. Pouczono zobowiązanego o wydaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia dokumentów. Zobowiązany nie zastosował się do nałożonych obowiązków, co potwierdziła kontrola organu i informacje od B.L. Uniemożliwia to zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. obiektu na lokal gastronomiczny i zobowiązuje organ do wydania decyzji nakazującej w myśl art. 71a ust. 4 p.b.

IV. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.L. Zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 p.b. oraz art. 7 i 8 k.p.a. Wyjaśnił, że od 2006 r. w pomieszczeniu opisanym przez PINB jako "magazyn i komunikacja zaadaptowane na kuchnię" znajdowała się sala sprzedaży z ladą mięsną oraz ladą grzewczą z wyeksponowanymi daniami do nabycia na wynos, a także piec konwekcyjno-parowy, rożen i inne urządzenia służące do sprzedaży gotowych gorących dań. W jego ocenie organy zbyt literalnie zinterpretowały przepis art. 71 ust. 1 p.b., gdy tymczasem nie każda zmiana funkcji lokalu powoduje zmianę sposobu użytkowania (np. w spornej części budynku zmniejszyła się intensywność jego użytkowania). Organ pierwszej instancji nie wskazał również jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone, co utrudnia polemikę z wydaną decyzją. Organ co prawda wskazał, że w związku z rozbudową budynku w 2017 r. "mogło dojść do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego", jednak – zdaniem strony - zmiany te były naniesione w projekcie budowlanym, który ostatecznie został zrealizowany w związku z wydanym pozwoleniem na budowę. Rozbudowa polegała na przeniesieniu sklepu do nowo wybudowanej części, a wcześniej istniejącą część wykorzystano do sprzedaży dań gotowych sporządzanych na miejscu. Dodatkowo warunki ppoż opisuje instrukcja bezpieczeństwa pożarowego budynku, z którą PINB się nie zapoznał, podobnie jak z książką obiektu budowlanego. W ocenie strony nie zmieniły się również warunki higieniczno-sanitarne obiektu.

V. 1. W związku z informacją od K.L. o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu – PWINB zlecił organowi pierwszej instancji kontrolę na miejscu. Odbyła się ona 15 lutego 2019 r. Wykazała, że pierwotny sposób użytkowania budynku nie został przywrócony, na parterze funkcjonuje lokal gastronomiczny, tj. przygotowywane są posiłki w kuchni, ustawione są stoliki, posiłki spożywane są na miejscu. Obecny podczas kontroli K.L. wskazał, że stoliki wystawiła obsługa na skutek nieporozumienia, natomiast dania przygotowywane były w tym miejscu od lat i nic się w tym zakresie nie zmieniło.

2. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. PWINB utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W ustaleniach stanu faktycznego wskazał: na decyzję z [...] czerwca 1995 r. o pozwoleniu na budowę budynku o funkcji sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] oraz na otrzymane przez inwestora 23 stycznia 1998 r. pozwolenie na użytkowanie budynku, a następnie jego sukcesywne przebudowywanie po roku 2010 przez K.L. Zdaniem PWINB w końcowym efekcie sklep o branży spożywczo-przemysłowej zmienił się w zakład żywienia otwartego - restauracja B. O ile jednak wykonane prace budowlane "nie wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego" (organ wskazał na decyzję PINB znak PNB[...]. z [...] kwietnia 2018 r. odmawiającą nałożenia określonych czynności i robót budowlanych), o tyle zaistniała konieczność legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu. Doszło bowiem do takiej zmiany w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Świadczy o tym jednoznacznie pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S2. z 9 kwietnia 2018 r., w którym sformułowano następującą tezę: "funkcjonowanie zakładu gastronomicznego związane jest z procesem przetwarzania żywności i wymaga spełnienia dodatkowych wymagań dotyczących układu funkcjonalnego i wyposażenia w stosunku do sklepu. Zachowanie bezpieczeństwa na każdym etapie produkcji posiłków, odpowiednich warunków ich spożywania, mycia i dezynfekcji zarówno sprzętu produkcyjnego jak i zastawy stołowej, z której korzystają konsumenci, wymaga zapewnienia innych, bardziej restrykcyjnych wymogów pod względem sanitarnohigienicznym niż w sklepie. Inne są też warunki pracy jak i jej charakter"’. Jak dalej wskazał PWINB z ww. pisma wynika również, że inwestor rozpoczynając działalność gastronomiczną w budynku sklepu spożywczo-przemysłowego starał się o dodatkowe uzgodnienia higieniczno-sanitarne. Zatem miał świadomość konieczności uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie zgłosił jednak w organie architektoniczno-budowlanym. Brak zgłoszenia powoduje konieczność wdrożenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania uregulowanego w art. 71a p.b. Dlatego 27 września 2018 r. wydano postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu i nałożono obowiązki dokumentacyjne. Wobec niezastosowania się przez inwestora do treści postanowienia – PINB na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. wydał decyzję nakazującą przywrócenie pierwotnej funkcji obiektu, która to decyzja jest prawidłowa. Dodatkowo w postępowaniu odwoławczym skontrolowano sposób użytkowania budynku potwierdzając w dniu 15 lutego 2019 r., że pierwotny sposób użytkowania obiektu nie został przywrócony.

VI. Skargę na decyzję PWINB wniósł do sądu administracyjnego K.L. Zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, co skutkuje koniecznością wszczęcia procedury z art. 71a p.b. Organ jednak nie wziął pod uwagę, że budynek jest budynkiem o charakterze handlowo-usługowym i stanowi wraz z innymi budynkami jednolitą strukturę stacji paliw, na której już od 2010 r. była prowadzona produkcja oraz sprzedaż produktów garmażeryjnych. Nie wskazał też organ na czym polega zmiana sposobu użytkowania obiektu. Stwierdzenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania polegająca na zmianie sklepu spożywczo-przemysłowego na lokal gastronomiczny jest niewystarczające by przyjąć, że do spornej zmiany doszło;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 p.b. polegające na zobowiązaniu inwestora do przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku, pomimo uzasadnionych wątpliwości co do zaistnienia zmiany sposobu użytkowania, a nawet w przypadku gdyby przyjąć, że zmiana nastąpiła organ nie wskazał co oznacza stan pierwotny, do którego należy przywrócić użytkowanie - czy jest to stan z roku 1998 czyli z dnia wydania pozwolenia na użytkowanie, czy też stan z 2015 r., tj. sprzed modernizacji stacji paliw i jej rozbudowy;

3) nieprawidłowe zastosowanie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 p.b. w sytuacji, gdy stwierdzona rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona była z wykonywaniem robót budowlanych zalegalizowanych w trybie art. 50 - 51 p.b., tym samym brak było podstaw do zastosowania legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez:

A) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, iż w sprawie zaistniała zmiana sposobu użytkowania wymagająca uprzedniego zgłoszenia, a także art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu ustaleń co do przesłanek zastosowania art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 p.b.,

B) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie,

C) sprzeczność ustaleń dokonanych przez organ z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędną subsumcją przepisów prawa materialnego i niewłaściwym zastosowaniem art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 p.b. w okolicznościach, które nie były objęte hipotezą tych przepisów;

2. art. 7, 8, 11 i 12 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji polegające na braku rozpoznania sprawy w drugiej instancji pod względem merytorycznym i prawnym w pełnym zakresie, a ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w ograniczonym zakresie polegającym na powtarzaniu błędów dokonanych przez PINB, w tym oparcie decyzji jedynie na piśmie PPIS bez wnikliwego badania wszystkich okoliczności sprawy;

4. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji, co skutkuje przede wszystkim brakiem możliwości ustalenia, czy rzeczywiście w kontekście przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, a także w jaki sposób należy wykonać decyzję, w szczególności co oznacza stwierdzenie o przywróceniu pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń w przypadku, gdy zalegalizowano roboty budowlane w trybie art. 50-51 p.b. Tym samym powoduje to niewykonalność decyzji w stopniu, który uprawnia do postawienia zarzutu jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

5. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu.

Skarżący podkreślił, że postępowanie dotyczy funkcjonowania zespołu budynków, w którym prowadzi stację paliw i na prowadzenie której 10 grudnia 2010 r. otrzymał decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (załączył aktualną treść decyzji oraz zdjęcia stacji wykonane w roku 2019). Stacja paliw została zbudowana przez jego ojca, który prowadził działalność sprzedaży paliwa od 1994 r. i rozbudowywał stację paliw o kolejne budynki, w tym w 1998 r. rozbudował stację o budynek sklepowy. Skarżący natomiast, po śmierci ojca w 2010 r., kontynuował działalność i "od 2016 roku rozpoczął rozbudowę dotychczas istniejącej części handlowo-usługowej". Stacja paliw wizerunkowo i organizacyjnie tworzy jednolitą całość. Podzielona jest i była na pewne strefy funkcjonalne w zakresie sprzedaży paliwa oraz usług związanych z obsługą klientów stacji paliw, sprzedaży towarów do których należą zarówno towary przemysłowe, jak i produkty spożywcze, w tym produkcja i sprzedaż produktów garmażeryjnych. Podstawową funkcję użytkową budynku, zgodnie z prawem budowlanym, ustalono na funkcję handlowo-usługową. Funkcjonalność tego budynku została potwierdzona m.in.:

a) w kartotece budynków, z której wynika że znajdujące się na nieruchomości budynki są budynkami handlowo-usługowymi (wypis z kartoteki znajduje się w aktach sprawy, lecz – zdaniem strony - został całkowicie pominięty w sprawie przez organy) – przedłożono aktualny wypis z kartoteki budynków;

b) w decyzji Wójta Gminy S1. o warunkach zabudowy z [...] lutego 2016 r. nr PPZ [...] ustalającej warunki dla zabudowy usługowej, tj. rozbudowy budynku handlowego o powierzchni do 562 m2, w której wskazano, że obejmuje ona rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele handlowe.

Skarżący podkreślił, że od 2006 r. funkcjonowała na stacji paliw sala sprzedaży w kształcie funkcjonującym dzisiaj. Od 2010 r. na stacji paliw była prowadzona sprzedaż produktów spożywczych, a także produktów garmażeryjnych przygotowywanych na miejscu. W związku z powyższym na stacji paliw od 2010 r. funkcjonowała kuchnia, w której przygotowywane były posiłki sprzedawane następnie klientom. Na sali sprzedaży ustawione były podgrzewacze, tj. lada grzewcza, a w celu zachowania świeżości produktów funkcjonowały lady chłodnicze. Sprzedawane były dania wykonywane na miejscu takie jak pierogi, golonki, kurczaki z rożna itp. Skarżący uzyskał w 2010 r. decyzję PPIS w S2. o wpisie zakładu znajdującego się na stacji paliw do rejestru zakładów żywienia zbiorowego w rozumieniu przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z zaznaczeniem możliwości przygotowywania i sprzedaży dań na miejscu. Fakty te organ pominął. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy z 2016 r. miała na celu umożliwienie zmodernizowania istniejących pomieszczeń tak aby zarówno "stare" budynki jak i nowy budynek stanowiły wizerunkowo nowoczesną, zorganizowaną całość w postaci stacji paliw. W 2017 r. przeprowadzono roboty budowlane mające na celu unowocześnienie tej części stacji paliw, jednakże nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Dlatego, w ocenie skarżącego, nie można uznać za zmianę sposobu użytkowania rozpoczęcia sprzedaży przygotowywanych dań garmażeryjnych w budynku handlowo-usługowym tylko przez dostawienie kilku stolików umożliwiających spożywanie na miejscu zakupionych w lokalu dań. W tym kontekście nie wiadomo więc co należy rozumieć przez stan pierwotny, do którego organ nakazuje przywrócić użytkowanie obiektu.

Zdaniem skarżącego działalność prowadzona w obiekcie w formie sklepu spożywczo - przemysłowego rozszerzała się, zwiększając funkcjonalność i atrakcyjność stacji paliw o sprzedaż produktów garmażeryjnych produkowanych na miejscu i możliwość ich spożywania na miejscu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał wyrok z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/17 wywodząc, że dla przyjęcia zmiany sposobu użytkowania powinno dojść do zmiany obiektywnej i sprawdzalnie różniącej się od działalności zgłoszonej, istotnie zmieniającej zasadę z art. 5 ust. 2 p.b. Tymczasem organy nadzoru budowlanego nie wykazały jakie konkretnie czynności/roboty budowlane wykonał skarżący, które miały zmienić sposób użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Organy oparły swoją decyzję na pozwoleniu na użytkowanie z 1998 r. pomijając całkowicie niemal 20-letni upływ czasu od daty jej wydania do daty wszczęcia postępowania o zmianę sposobu użytkowania (wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt. II OSK 924/15). Nie ustaliły jaki był stan faktyczny sprawy, jaki był sposób użytkowania od 2010 r., nie wskazały jakie normy zostały naruszone. Decyzja została oparta na stanowisku PPIS o tym, że inne przepisy mają zastosowanie do sprzedaży produktów w sklepie a inne do prowadzenia baru. Pominięto fakt pośredni, tj. prowadzenia sprzedaży w sklepie wyrobów garmażeryjnych produkowanych na miejscu.

Zdaniem skarżącego pominięto fakt zalegalizowania w trybie art. 50-51 p.b. robót budowlanych wykonanych na miejscu, które dostosowywały pomieszczenia do wymogów Sanepidu takich jak wydzielenie powierzchni zmywalni naczyń czy obieralni. Pominięto tożsamość wymagań dotyczących pracowników zatrudnionych przy produkcji wyrobów garmażeryjnych przeznaczonych do sprzedaży "na zewnątrz" oraz przeznaczonych do konsumpcji na miejscu (badania zdrowotne). Organ powinien dopuścić dowód z protokołów oględzin wykonanych przez organy Inspekcji Sanitarnej, treści wydanych decyzji, a następnie porównać je z treścią decyzji wydanych w trybie art. 50 i 51 p.b. Wskazał, że przeprowadzenie procedury w trybie art. 50-51 p.b. wyklucza prowadzenie postępowania w trybie art. 71 oraz art. 71a p.b. w stosunku do tych samych robót (wskazał wyroki w sprawach II SA/Kr 221/18, IV SA/Po 231/17). Ponadto zalegalizowanie robót budowlanych miało bezpośredni wpływ na spełnienie wymagań sanitarno-higienicznych stawianych przez organy Inspekcji Sanitarnej. Inaczej rzecz ujmując zalegalizowanie w trybie art. 50-51 p.b. powoduje brak konieczności prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 71 i 71a p.b. Jeżeli nawet PINB wydał decyzję legalizującą roboty budowlane w sposób ogólny, to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania ciążył obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, którego odzwierciedleniem byłoby uzasadnienie decyzji wskazującej jakie roboty budowlane wymagały zgłoszenia i które są objęte trybem legalizacji określonym w art. 71 i 71a p.b. oraz w jaki sposób miały one wpływ na zmianę sposobu użytkowania. Jeżeli przyjęto ogólnikowo, że roboty budowlane zostały zalegalizowane, to postępowanie objęte niniejszą skargą powinno być umorzone. Skarżący musi domniemywać co ma zrealizować by zastosować się do wydanej decyzji, tj. burzyć ściany, zdzierać glazurę czy tylko pochować stoliki znajdujące się na sali sprzedaży.

VII. 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił znaczenie w sprawie pisma PPIS w S2. z [...] kwietnia 2018 r. jednoznacznie wskazującego na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w budynku będącym przedmiotem postępowania, co potwierdza zmianę sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust. 1 p.b. PWINB wskazał dodatkowo, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 21 czerwca 1995 r. dotyczyła budynku o funkcji sklepu spożywczo-przemysłowego, natomiast skarżący po dokonanej przebudowie użytkuje budynek jako zakład żywienia otwartego - restauracja B.

2. Postanowieniem z 6 maja 2019 r. PWINB na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

VIII. 1. W piśmie z 27 maja 2019 r. skarżący uzupełnił skargę. Zwrócił uwagę, że z postanowienia PWINB z 6 maja 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wynika, iż przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku ma się odbyć przez "zmianę aranżacji wnętrza" a "konieczność częściowego zamknięcia działalności gospodarczej przez inwestora nie stanowi przesłanki trudnej do odwrócenia". Skoro jednak, jak wywiódł, dla przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania niezbędne są jedynie zmiany aranżacji wnętrza, a te były przecież oceniane i zalegalizowane w postępowaniu naprawczym – to obecnie prowadzone postępowanie nie ma racji bytu. Nadto, zamknięcie w części działalności polegającej na spożywaniu dań na miejscu spowoduje zmniejszenie obrotów i szkodę. Bar funkcjonuje w ramach stacji paliw oraz sklepu, w jednym budynku o charakterze handlowo-usługowym, posiadającym jednolitą strukturę organizacyjną. PPIS zatwierdził działanie baru nie żądając dodatkowych dokumentów budowlanych. Pracownicy tak baru jak i sklepu posiadali stosowne orzeczenia wymagane dla osób pracujących z żywnością. Wskazał wyrok NSA w sprawie II OSK 530/14. Załączył decyzję PPIS w S2. z [...] grudnia 2017 r. i z [...] marca 2018 r. o zatwierdzeniu zakładu żywienia zbiorowego typu otwartego "Restauracja B. S. [...], [...]-[...] S1.".

2. W piśmie z 6 czerwca 2019 r. do stanowiska skarżącego ponownie odniósł się PWINB. Podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i wywiódł, że w swoim rozstrzygnięciu organ nie nakazał prowadzenia w obiekcie żadnych robót budowlanych ani likwidacji działalności związanej z funkcjonowaniem stacji paliw. Organ nakazał "zmianę wyposażenia ruchomego uwzględniającą funkcję pomieszczeń", a wskazana przez organ aranżacja wnętrza to nie tylko zmiana układu pomieszczeń za pomocą ścianek działowych, ale również "sztuka kształtowania wnętrz architektonicznych, obejmująca wystrój i wyposażenie ruchome z uwzględnieniem funkcji pomieszczenia". Organ podkreślił, że budynek o funkcji sklepu spożywczego został zatwierdzony pozwoleniem na budowę z 1995 r., stanowi odrębny przedmiot niniejszego postępowania i nie ma to wpływu na jego funkcjonalne powiązanie z częścią paliwową.

3. W piśmie z 1 lipca 2019 r. swoje stanowisko przedstawił uczestnik postępowania B.L., który wniósł o oddalenie skargi w całości. Zwrócił uwagę na postanowienie o zabezpieczeniu spadku w sprawie I Co [...] z [...] sierpnia 2017 r. Zakwestionował stanowisko skarżącego, jakoby funkcjonowanie dwóch przedmiotów działalności, tj. stacji paliw i sklepu spożywczo-przemysłowego nie przekształciło się w funkcjonowanie trzech działalności, tj. ww. sklepu, stacji paliw i lokalu gastronomicznego. W jego ocenie nie ma znaczenia posiadanie przez skarżącego decyzji Sanepidu o dokonaniu wpisów do rejestru żywności zakładów żywienia zbiorowego, bowiem zgodnie z art. 56 p.b. zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego zgłoszenia do właściwych organów. Nadto stacja paliw może funkcjonować bez świadczenia usług przez lokal gastronomiczny, a zintegrowanie systemu płatniczego nie świadczy o nierozerwalności tych działalności. Skarżący nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

4. Postanowieniem z 29 października 2019 r. zawieszono postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji PWINB z 22 lutego 2019 r.

Postanowieniem z 6 lipca 2023 r. sąd podjął zawieszone postępowanie z uwagi na prawomocne zakończenie ww. postępowania nieważnościowego wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. w sprawie II OSK 2379/20, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 27 lutego 2020 r. w sprawie VII SA/Wa 2329/19 oddalającego skargę od decyzji GINB z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] utrzymującej w mocy własną decyzję tego organu z [...] czerwca 2019 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PIWNB z 22 lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nakazaniu K.L. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku na działce nr [...], tj. z lokalu gastronomicznego na sklep spożywczo przemysłowy.

IX. Podczas rozprawy w dniu 5 stycznia 2024 r.:

- pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] września 2012 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę zabudowy usługowej, dotyczącej przedmiotowego budynku. Z kolei przed decyzją z 2010 r. dotyczącą wpisu budynku do rejestru zakładów żywienia zbiorowego nie było zgłoszenia odnośnie zmiany sposobu użytkowania budynku. Dostosowanie się inwestora do rozszerzonego zakresu swojej działalności opisanego na str. 2 decyzji PPIS z 14 grudnia 2017 r. miało miejsce w 2016 r. w związku z rozbudową przeprowadzoną na podstawie decyzji z 2016 r. W przedmiotowym sklepie bar, który wydawał posiłki na zewnątrz, zaczął funkcjonować od 2010 r. Posiłki na miejscu zaczęto wydawać od 2017 r. Ani przed rokiem 2010, ani przed 2017 nie zgłaszano zmiany sposobu użytkowania. Pełnomocnik przedłożył oświadczenie B.L. z 4 stycznia 2024 r. oraz wykaz pracowników;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem wydanym na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia dokumentów, na które powołał się w swojej wypowiedzi, tzn. decyzji inwestycyjnych z 2012 r. oraz decyzji/wpisu PPIS w S2. z 2010 r. o dokonaniu wpisu zakładu znajdującego się na stacji paliw do rejestru zakładów żywienia zbiorowego.

Przy piśmie z 5 stycznia 2024 r. skarżący przedłożył: decyzje Wójta Gminy S1.i z [...] września 2012 r. i z [...] lutego 2016 r. o warunkach zabudowy, a także zaświadczenie PPIS w S2 z 2010 r. o wpisie sklepu na działce nr [...] do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz wypis z kartoteki budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

X. Skarga podlega oddaleniu.

1. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), dalej: p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, załączając dokumenty wymienione w tym przepisie. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 p.b.). Zgodnie zaś z treścią art. 71a ust. 2 p.b. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.).

2. Termin "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" nie doczekał się definicji ustawowej (funkcjonuje w takim samym brzmieniu od wejścia w życie ustawy p.b.). Sposób jego rozumienia wypracowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazuje się w nim, że "zmiana sposobu użytkowania" ma miejsce, gdy: dojdzie do podjęcia w obiekcie budowlanym "takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania" (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 540/14, orzeczenia.nsa.gov.pl); gdy zmienią się wymagania stawiane obiektowi lub jego części, związane głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 748/18). Aby ustalić zmianę sposobu użytkowania należy zestawić warunki wcześniejsze użytkowania obiektu z aktualnymi, porównać je i określić, czy uległy one zmianie (wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 2490/20). Podkreśla się też, że "Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności", bowiem zmianą sposobu użytkowania będzie podjęcie działalności, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu mających wpływ na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie (vide np. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1532/13).

Dla przyjęcia zatem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Co więcej, przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Istotne jest, aby podjęcie nowej działalności wymagało spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2020 r., II SA/Wr 385/20). Przy czym zmianę odnosi się do pierwotnych wartości i cech użytkowych wynikających z pozwolenia na budowę lub decyzji późniejszych np. pozwolenia na użytkowanie.

XI. 1. Zdaniem sądu wypracowany w orzecznictwie sposób rozumienia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" został prawidłowo odniesiony do stanu faktycznego sprawy niniejszej, a w konsekwencji organ bez naruszenia prawa zastosował art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. i w dalszej kolejności art. 71a p.b.

Z analizy akt sprawy wynika, że udzielone poprzednikowi prawnemu skarżącego pozwolenie na budowę z 21 czerwca 1995 r. dotyczyło "sklepu o branży spożywczo-przemysłowej". Podobnie zawiadomienie o zakończeniu budowy tego obiektu złożone przez inwestora w styczniu 1998 r. wraz z oceną techniczną budynku "nazywa" obiekt "sklepem o branży spożywczo przemysłowej – parter i piwnica".

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika dalej, że skarżący w 2010 r. uzyskał wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej – dokonano wpisu obiektu o funkcji "sklep spożywczo-przemysłowy, działalność: sprzedaż środków spożywczych w tym sprzedawanych luzem – nabiału, wędlin, hot-dogów przygotowywanych na miejscu, kurczaka pieczonego na różnie (na bazie gotowych półproduktów przygotowywanych do obróbki termicznej)" – vide zaświadczenie PPIS w S2. z 9 listopada 2010r. (k. 316). Natomiast w latach 2017-2018 skarżący uzyskał dwie decyzje PPIS w S2., tzw. decyzję warunkową z 14 grudnia 2017 r. i decyzję bezwarunkową z 15 marca 2018 r. – o wpisie do "rejestru zakładów żywienia zbiorowego typu otwartego: Restauracja B.", działalność – produkcja i sprzedaż produktów i dań od surowca do gotowego wyrobu oraz przygotowanych na bazie gotowych półproduktów schłodzonych lub mrożonych poddanych w zakładzie obróbce termicznej, sprzedaż i konsumpcja napojów alkoholowych oraz bezalkoholowych (gorących i chłodzących). Konsumpcja na miejscu z wykorzystaniem naczyń wielokrotnego użycia. Część wyprodukowanych w zakładzie wyrobów przeznaczona do sprzedaży "na ciepło" w sąsiednim sklepie spożywczym prowadzonym przez właściciela zakładu" (k. 49-53). Z treści decyzji wydanych w 2017 i 2018 r. wynika dodatkowo, że konieczność ich uzyskania wynikała z "rozszerzonego zakresu działalności", co wymagało dostosowania i spełnienia niezbędnych wymagań w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Na s. 2 decyzji z 14 grudnia 2017 r. wymieniono, że w ramach Restauracji "B." i rozszerzonego zakresu działalności funkcjonuje: kuchnia z bufetem, zmywalnia zastawy stołowej, sala konsumpcyjna, toaleta dla konsumentów wspólna ze sklepem w sąsiednim lokalu, w podpiwniczeniu urządzono szatnie personelu, zapewniono dwie komory chłodnicze i obieralnię warzyw z miejscem do mycia i dezynfekcji, zapewniono niezbędną ilość urządzeń chłodniczych i punktów wodnych, wydzielono stanowisko do mycia sprzętu produkcyjnego, nad stanowiskiem obróbki termicznej zainstalowano okap z wentylacją mechaniczną. Nadto z decyzji warunkowej wynika, że nie okazano kompletnej dokumentacji dotyczącej zasad dobrej praktyki higienicznej (GHP) i produkcyjnej dostosowanej do zakresu prowadzonej działalności (GMP). Z decyzji bezwarunkowej wynika, że uzupełniono braki dokumentacji w zakresie opracowania wymaganych instrukcji praktyk.

Porównanie treści pozwolenia na budowę z 1995 r. i zawiadomienia o zakończeniu budowy ze stycznia 1998 r. w zakresie wskazania w nich funkcji budynku jakiej dotyczyły (sklepu o branży spożywczo-przemysłowej) z treścią decyzji

organów Inspekcji Sanitarnej wydanych na przełomie lat 2017-2018 prowadzi do wniosku, że istnieje istotna różnica w rodzaju (funkcji) zakładu prowadzonego obecnie przez skarżącego w stosunku do okresu wcześniejszego. Jeszcze bowiem w 2010 r. wpis dotyczy "sklepu", w którym można było sprzedawać produkty gotowe podlegające podgrzaniu i niezbędnej obróbce celem jedynie wydania ("na wynos"). Natomiast wpis z 2018 r. dotyczy już restauracji czyli działalności gastronomicznej w pełnym sensie tego słowa, wymagającej spełnienia innych, bardziej restrykcyjnych wymagań choćby ze względu na przygotowywanie produktów od surowca (utworzenie np. obieralni, dodatkowych punktów wodnych itp.), z konsumpcją na miejscu, z wykorzystaniem naczyń i sztućców wielokrotnego użytku (co wymaga zapewnienia klientom odpowiedniego standardu higienicznego).

Zwrócić należy uwagę na podstawę prawną decyzji warunkowej i decyzji bezwarunkowej PPIS. Są to przepisy art. 61 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.2017 poz. 149), a także art. 31 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L 191 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1, Dz. U., UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, s. 200) oraz rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L nr 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 55). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ww. regulacje w sposób precyzyjny określają wymogi dla pomieszczeń, w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza się środki spożywcze, a także pomieszczeń w których spożywa się posiłki. Regulacje te odnoszą się jedynie do lokali o charakterze gastronomicznym nie dotycząc innych lokali usługowych o odmiennym przeznaczeniu (vide wyrok WSA w Olsztynie z 17 września 2020 r., II SA/Ol 487/20). Jak z kolei wskazał NSA w sprawie II OSK 3358/20 (wyrok z 5 października 2023 r.), "Nie budzi wątpliwości fakt, że profesjonalne przygotowywanie żywności gotowej od razu do spożycia dla ludzi wymaga zachowania określonych, zazwyczaj zaostrzonych standardów przechowywania żywności, postępowania z żywnością (mycia, gotowania, podawania do spożycia), wydzielenia stref przechowywania, przygotowania, sprzedaży i podawania".

Sąd również zwraca uwagę, że ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia w art. 63 rozróżnia zakłady, które mogą prowadzić działalność jedynie na podstawie wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli PIS od zakładów, które mogą prowadzić działalność dopiero po wydaniu decyzji zatwierdzającej określony rodzaj działalności. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia nr 882/2004 właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe wykazał, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że nie ulega wątpliwości, iż działalność skarżącego podjęta w 2018 r. polegająca na prowadzeniu gastronomii była dodatkowo reglamentowana pod względem warunków higieniczno-sanitarnych. Jest to wystarczające do ustalenia wystąpienia zmiany sposobu użytkowania w stosunku do dotychczas prowadzonego sklepu o branży spożywczo-przemysłowej. Powołane przez organy nadzoru budowlanego pismo wyjaśniające PPIS w S2. z 9 kwietnia 2020 r. (k. 54 akt PINB) miało charakter potwierdzający powyższe i wystarczający dla tych organów do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji sklepu na funkcję gastronomiczną. Nieprzeprowadzenie przez organy orzekające w sprawie szczegółowej analizy wydanych przez PPIS zaświadczeń i wpisów do rejestrów urzędowych (z lat 2010-2018) nie stanowi o naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a., bądź o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w sposób mogący mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Nie doszło więc do błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Dowiedziono bowiem stanowiskiem PPIS zawartym w ww. piśmie, że skarżący powinien był spełnić inne (dodatkowe) warunki użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie były konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w tym przepisie ustawy, skoro co najmniej jeden ze wskazanych tam współczynników (warunki higieniczno-sanitarne) uległ zmianie (vide wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., II OSK 2703/18).

Zdaniem sądu, nie może być też mowy o tożsamości działalności o charakterze usługowym (sklep spożywczo-przemysłowy) i działalności o charakterze gastronomicznym (restauracja), nawet jeśli obydwie działalności polegają na świadczeniu usług. To że lokal przed i po zmianie sposobu użytkowania jest lokalem użytkowym (usługowym), w którym pracownicy powinni być poddani tym samym wymaganiom (powoływane przez skarżącego wymagania zdrowotne) oraz w którym dopiero w zależności od liczby osób przebywających może ale nie musi dojść do zmiany warunków ppoż (vide pismo Komendanta PSP z 11 kwietnia 2018 r.) - nie oznacza automatycznie, że nie zmieniły się wymogi zależne od rodzaju prowadzonej działalności. Wystarczy bowiem, że zmieni się wyłącznie jedna kategoria wymagań wymieniona w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Powyższe uwzględnia definicja lokalu użytkowego zawarta w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (identyczna od początku obowiązywania rozporządzenia), zgodnie z którą lokalem użytkowym jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Definicja ta jest otwarta, co umożliwia kwalifikację jako lokalu użytkowego (usługowego) w zależności od różnych rodzajów prowadzonej działalności, a jednocześnie – co istotne w sprawie - nie wyklucza, że dla różnego rodzaju działalności mogą być przewidziane charakterystyczne dla niej wymogi. Tym samym przykładowo funkcjonowanie w kartotece budynków spornego budynku jako usługowego (co akcentuje skarżący) nie ma znaczenia dla oceny czy w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Gastronomia w wersji jaka funkcjonuje w lokalu skarżącego co najmniej od stycznia 2018 r. wiąże się z przygotowywaniem posiłków od produktu surowego, a więc z jego obróbką fizyczną i termiczną, a następnie z wydawaniem klientom spożywającym dania na miejscu z wykorzystaniem naczyń i sztućców wielokrotnego użytku. Jest to działalność usługowa o znacznie szerszym charakterze i dodatkowych wymogach higieniczno-sanitarnych w stosunku do sklepu i to nawet takiego, w którym dochodzi do podgrzania produktów i ich sprzedaży na wynos. Zmieniły się zatem co najmniej warunki higieniczno-sanitarne prowadzenia działalności w budynku skarżącego wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1995 r., co uprawniało organy do przyjęcia wystąpienia zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Spełnienie tych wymagań mogło zostać zaakceptowane dopiero po przeprowadzeniu dodatkowej kontroli przez pracowników Inspekcji Sanitarnej, która odbyła się 11 grudnia 2017 r. (sporządzono protokół kontroli sanitarnej nr HŻ – 899/17; nie włączono go co prawda do akt sprawy niniejszej – co zarzucono w skardze – ale, w ocenie sądu, nie było to konieczne; żadna ze stron faktu tej kontroli nie negowała, jak również wynika on wprost z decyzji warunkowej PPIS z 14 grudnia 2017 r. złożonej do akt sądowych sprawy niniejszej przez pełnomocnika skarżącego). Nota bene dodatkową kontrolę, nazwaną w tłumaczeniu "wizytą na miejscu" przewiduje również art. 31 ust. 2 lit. "b" rozporządzenia nr 882/2004 przed zatwierdzeniem zakładu do prowadzenia określonej działalności. A jak wyżej wskazano, rozporządzenie to miało zastosowanie przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

2. Powyższe wnioski potwierdza ocena prawna sformułowana w sprawie VII SA/Wa 2329/19 (wyrok z 27 lutego 2020 r.) ze skargi K.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PWINB wydanej w sprawie niniejszej, tj. decyzji z 22 lutego 2019 r. Co prawda przedmiotem rozpoznania sprawy w tamtym postępowaniu sądowym było wyłącznie sprawdzenie czy centralny organ nadzoru budowlanego (GINB) prawidłowo ocenił decyzję PWINB pod kątem wystąpienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (nieważności nie stwierdzono), jednak sąd wypowiedział się również w kwestii zmiany sposobu użytkowania. Wskazał mianowicie, że "skarżący rozpoczynając działalność gastronomiczną w budynku sklepu spożywczo-przemysłowego, starał się o dodatkowe uzgodnienia higieniczno-sanitarne. Organ sanitarny w dniu 11.12.2017 r. poddał oględzinom budynek handlowy, użytkowany przez K.L., pod kątem spełnienia wymogów sanitarnych i zdrowotnych, niezbędnych do prowadzenia działalności gastronomicznej". [...] skarżący miał świadomość konieczności uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie zgłosił jednak w organie architektoniczno-budowlanym. [...] Wbrew zarzutom skarżącego doszło do zmiany sposobu użytkowania parteru budynku, w którym poprzednio prowadzony był sklep o branży spożywczo-przemysłowej na lokal gastronomiczny. [...] Podjęcie działalności usługowej gastronomicznej w parterze budynku wymagało dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także wymuszało potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy oraz w zakresie sanitarno - higienicznym. W rozpatrywanym przypadku K.L. nie dokonał takiego zgłoszenia". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. w sprawie II OSK 2379/20 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez K.L. od ww. wyroku sądu pierwszej instancji.

XII. 1. Drugą, obok kwalifikacji działania skarżącego jako zmiany sposobu użytkowania obiektu, sporną kwestią w sprawie było znaczenie dla niniejszego postępowania sposobu zakończenia postępowań naprawczych toczących się w 2018 r. w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w budynku, tj. postępowania odnośnie wnętrza budynku i odnośnie zewnętrznej części budynku (zabudowy podcienia), które zakończyły się decyzjami o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.).

2. Rozpoznanie tego zagadnienia wymaga kilku uwag ogólnych odnośnie relacji między postępowaniem o zmianę sposobu użytkowania i legalizacją zmiany sposobu użytkowania (art. 71 i art. 71a p.b.) a postępowaniem naprawczym mającym na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50-51 p.b.). Uwagi te dotyczą stanu prawnego sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., bowiem zaskarżoną w sprawie decyzję wydano 22 lutego 2019 r.

Zgodnie z art. 71 ust. 6 p.b. jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3.

Z powyższej regulacji wynika, że:

- po pierwsze – jeśli wykonane roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał – można je zalegalizować tylko w procedurze, w której zakres badania inwestycji będzie odpowiadał zakresowi uzyskiwania pozwolenia na budowę, czyli w postępowaniu naprawczym toczącym się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (przedłożenie projektu zamiennego a następnie jego zatwierdzenie). Regułę tę można wyprowadzić m.in. z art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b., ale też z faktu, że w postępowaniu naprawczym zmierzającym do uzyskania projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) dochodzi jednocześnie do legalizacji zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 p.b. w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – gdy budowa została zakończona – w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego - nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takiej sytuacji decyzja kończąca postępowanie naprawcze, tj. decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. wyklucza postępowanie o legalizację zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71a p.b.;

- po drugie - w zasadzie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a p.b.) w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone w trybie naprawczym doprowadzi do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego bądź jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Dzieje się tak w sytuacji, gdy inwestor nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wówczas decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. eliminuje w zasadzie zagadnienie dopuszczenia się samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż skutki robót budowlanych prowadzących do takiej samowolnej zmiany zostaną objęte nakazem ich usunięcia.

Zastrzec jedynie wypada odnośnie ww. dwóch przypadków, że zgodnie z art. 51 ust. 6 p.b. przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. O ile więc w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. okaże się, że roboty budowlane, które zostały wykonane w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie stanowiły budowy lub przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6 P.b.), to nie ma podstaw do nałożenia w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (vide wyrok NSA z 13 marca 2019 r. w sprawie II OSK 927/17). Wówczas można rozważać prowadzenie postępowania legalizującego samowolną zmianę sposobu użytkowania w trybie art. 71a p.b.;

- po trzecie – jeśli wykonane roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ale zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej – można zmianę sposobu użytkowania doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w trybie legalizacji uregulowanej w art. 71a w związku z art. 71 ust. 6 pkt 2 p.b. Do zgłoszenia tego stosuje się bowiem odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 p.b.

3. W kontekście powyższego bezskuteczny staje się argument skarżącego o tym, że skoro roboty budowlane wykonane w 2018 r. jako samowolne zalegalizowano w trybie art. 50-51 p.b. (w postępowaniu naprawczym dotyczącym zmian wewnątrz budynku – decyzja PINB z [...] kwietnia 2018 r. znak PNB [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja PWINB z [...] czerwca 2018 r., k. 72 i 76 akt adm.), to w tamtym postępowaniu doszło również do zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania.

Zarzut ten nie może odnieść skutku, bowiem roboty objęte ww. postępowaniem naprawczym (nazywane dla odróżnienia robotami wewnątrz budynku sklepu) zostały opisane szczegółowo w ww. decyzjach organów nadzoru budowlanego jako wymagające w części uzyskania pozwolenia na budowę, w części wymagające zgłoszenia a w części niewymagające żadnych formalnoprawnych zgód.

Prowadzono odnośnie tych robót łącznie jedno postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b., kwalifikując roboty na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Ustalenie w chwili obecnej zakresu tych robót i ich kwalifikacja nie mogą być kwestionowane wobec funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji kończącej postępowanie naprawcze. Decyzję tę wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 p.b., a jej skutkiem jest odstąpienie od nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia robót w budynku do stanu zgodnego z prawem. A zatem postępowanie naprawcze dotyczące robót wewnątrz budynku nie zakończyło się decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4 p.b. bądź na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. Co więcej, jako że roboty te nie były zakwalifikowane jak budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego – nie było jakiejkolwiek podstawy do rozważań o nakładaniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 6 p.b.). A zatem, mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić trzeba, że przystępując do zmiany sposobu użytkowania, nawet niezależnie od tego czy zmiana ta mogła być wynikiem wykonanych robót budowlanych – skarżący jako inwestor zobowiązany był do dokonania zgłoszenia zgodnie z ogólną regułą z art. 71 ust. 2 p.b.

Podobnie, choć nie zupełnie identycznie, rzecz się ma z robotami budowlanymi wykonanymi samowolnie a polegającymi na zabudowie podcienia ("na zewnątrz budynku"). W postępowaniu naprawczym dotyczącym tych robót (kwalifikowanych z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.), które zakończyło się decyzją PINB z 27 kwietnia 2019 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją PWINB z 29 czerwca 2018 r. (k. 78 – 82 akt adm.) – również odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy budynku. Podobnie podstawą tych decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 p.b., a więc nie doszło w sposób formalnoprawny do zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania obiektu jak miałoby to miejsce w przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 4 p.b.

W konsekwencji należy stwierdzić, że sposób zakończenia postępowań naprawczych w 2018 r. prowadzonych w stosunku do robót budowlanych wykonanych wewnątrz i na zewnątrz budynku nie zatwierdzał w sposób formalnoprawny zmiany sposobu użytkowania. Żadna też z tych decyzji nie była decyzją nakazującą zaniechanie bądź nakazującą powrót do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.) – nie było zatem odwrócenia skutków robót. Dlatego też mogło być prowadzone kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie o legalizację zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71a p.b., mimo że prowadzone było wcześniej postępowanie naprawcze, bowiem skarżący pozostawał w obowiązku dokonania zgłoszenia przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania.

4. Nietrafnie zarzuca skarżący, iż związek między postępowaniem naprawczym a niniejszym postępowaniem o zmianę sposobu użytkowania miał wpływ na to ostatnie (nie mogło się toczyć na skutek pozytywnego dla niego wyniku postępowania naprawczego). Skarżący zwraca uwagę na to, że PINB prowadząc postępowanie niniejsze (art. 71a p.b.) zawiesił je w pewnym momencie do czasu zakończenia postępowania naprawczego. Zdaniem sądu, takie działanie organu było prawidłowe i nie naruszało prawa. Nie wiadomo bowiem było jak zakończą się postępowania naprawcze. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 927/17 "Najpierw jednak dla ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie at. 50 i art. 51 P.b., należy zakończyć to postępowanie". Od wyniku postępowania naprawczego zależało bowiem czy dopuszczalne jest postępowanie w trybie art. 71a p.b.

5. Jedynie na marginesie dodać należy, że niezależnie od argumentacji formułowanej w sprawie niniejszej o związku robót budowlanych objętych postępowaniami naprawczymi ze zmianą sposobu użytkowania – w żadnej z decyzji kończących postępowanie naprawcze nie wskazano, aby wykonane roboty budowlane miały na celu dostosowanie funkcji sklepu do funkcji gastronomicznej, aby były związane z rozszerzeniem funkcji usługowej ze sklepowej na gastronomiczną, a więc że były wykonane w celu realizacji funkcji gastronomicznej.

Powyższe rozumowanie potwierdza argumentacja NSA w sprawie II OSK 2379/20 (ze skargi na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PWINB zaskarżonej w sprawie niniejszej), zgodnie z którą "Z analizy treści decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr PNB[...]., wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, nie sposób jednoznacznie wywieść, że postępowanie administracyjne, w którym ona zapadła, dotyczyło legalizacji robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. [...] Nie można zatem jednoznacznie ustalić, aby sporna decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku była drugą decyzją wydaną w przedmiocie legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu". NSA wytknął również skarżącemu niekonsekwencję argumentacji: "z jednej strony podnosi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego połączona była z wykonaniem robót budowlanych, które zostały już zalegalizowane, a z drugiej kwestionuje zasadność prowadzenia postępowania w trybie art. 71 ust. 1 Pr.bud., stojąc na stanowisku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania wobec braku zwiększenia oddziaływań".

XIII. W tych okolicznościach sąd ocenia jako nienaruszające prawa prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organy prawidłowo ustaliły wystąpienie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Bez naruszenia prawa umożliwiły skarżącemu legalizację tej zmiany w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania wraz z nałożeniem obowiązków dokumentacyjnych. Z uwagi na niezastosowanie się do tego postanowienia (co jest faktem bezspornym, wynikającym m.in. z dokumentów załączonych przez B.L. – pismo z rachunkiem z 24 października 2018 r. i pismo z 31 października 2018 r., kontrola PINB na miejscu przeprowadzona w dniach 26 października 2018 r., 15 lutego 2019 r.) – bez naruszenia prawa zastosowano również w konsekwencji regulację art. 71a ust. 4 p.b.

XIV. Bezskuteczne pozostają pozostałe zarzuty skargi.

Zdaniem sądu nie zachodzi niewykonalność decyzji, niemożność ustalenia do jakiego stanu poprzedniego należy przywrócić sposób użytkowania obiektu oraz zaskarżonej decyzji nie dyskwalifikuje to, że odnosi się literalnie do parteru budynku.

Wystąpienie wady niewykonalności decyzji jako podstawy stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. było przedmiotem postępowania nadzwyczajnego przed GINB oraz sądami administracyjnymi w sprawach VII SA/Wa 2329/19 oraz II OSK 2379/20. Ocena ta wypadła pozytywnie dla decyzji.

Przypisana skarżącemu samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku dotyczy rozszerzonej działalności usługowej prowadzonej w budynku, tj. zmiany ze sklepu spożywczo-przemysłowego na funkcję gastronomiczną, dla której prowadzenia niezbędne było uzyskanie dodatkowych formalnoprawnych zgód organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadzenia kontroli spełnienia rozszerzonych warunków higieniczno-sanitarnych szczegółowo opisanych zwłaszcza w decyzjach warunkowej i bezwarunkowej z 2017 r. i 2018 r. Jak doprecyzował PWINB w piśmie z 6 czerwca 2023 r. chodzi o "przywrócenie" polegające na zmianie wyposażenia ruchomego uwzględniającej funkcje pomieszczeń", tj. "Usunięcie stolików z lokalu i przywrócenie regałów sklepowych na towar wraz z zaprzestaniem sprzedaży gotowych dań restauracyjnych", czyli de facto przywrócenie funkcji sklepu, a zaprzestanie prowadzenia rozszerzonej działalności gastronomicznej połączonej z przygotowywaniem posiłków na miejscu od wyrobu surowego i umożliwienie konsumpcji na miejscu z wykorzystaniem naczyń i sztućców wielokrotnego użytku (vide decyzje PPIS z 2017 i 2018 r.). Inaczej rzecz ujmując nie chodzi, jak twierdzi skarżący, o przywrócenie stanu do 1995 r., do 2010 r. czy do 2017 r., ale chodzi o to, by doszło do przywrócenia funkcji budynku jako sklepu spożywczo-przemysłowego z zaprzestaniem prowadzenia działalności gastronomicznej w wersji rozszerzonej wyżej opisanej, co powinno być również powiązane z usunięciem (bądź zaprzestaniem wykorzystywania) sprzętu, aranżacji i wyposażenia, które prowadzeniu takiej rozszerzonej działalności służą. Z uwagi zaś na to, że kwestionowana przez organy nadzoru budowlanego działalność prowadzona jest w parterze budynku – bez naruszenia prawa nakazem na podstawie art. 71a p.b. objęto właśnie parter budynku. Ta bowiem jego część umożliwia prowadzenie działalności gastronomicznej (a nie wyłącznie sklepu) powiązanej z konsumpcją na miejscu.

Nie było też potrzeby eliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i żądanie doprecyzowania nałożonego obowiązku. Sposób sformułowania obowiązku jest dostateczny, wystarczający. Chodzi bowiem o osiągnięcie stanu, w którym w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wyeliminowanie pełnienie przez budynek funkcji gastronomicznej z konsumpcją na miejscu produktów mogących być przygotowanymi od produktu surowego, a więc stanu, w którym przeprowadzający kontrolę wykonania tego obowiązku organ nie będzie miał podstaw do zastrzeżeń, że przywrócenie poprzedniej funkcji nastąpiło w sposób trwały (a więc, że wyżej opisana działalność gastronomiczna nie będzie mogła być prowadzona do momentu upływu terminu na zgłoszenie sprzeciwu do prawidłowo wniesionego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu).

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowym w sprawie VII SA/Wa 2329/19 WSA w Warszawie wypowiedział się także odnośnie wpływu na wynik sprawy deklarowanego przez skarżącego ścisłego powiązania budynku sklepu z budynkiem stacji paliw – wywodząc, że nie stanowią one jednolitej struktury stacji paliw. Tę ocenę sąd w sprawie niniejszej podziela i akceptuje. Bezskuteczne pozostają zatem argumenty skarżącego o niemożności przywrócenia poprzedniej funkcji sklepu spożywczo-przemysłowego z uwagi na funkcjonowanie stacji paliw. Argumentację w tym zakresie przedstawił również uczestnik postępowania B.L.w piśmie z 1 lipca 2019 r. i potwierdza ona wynik powyższego rozumowania. Nie podważa jej treść załączonej do skargi decyzji Prezesa URE.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także treść dokumentów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r. Zresztą nie wynika z akt sprawy, aby po wydaniu tej decyzji inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na inwestycję w tej decyzji opisaną. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy z 2016 r. dotyczy również wyłącznie zabudowy usługowej w postaci "handel artykułami spożywczymi i przemysłowymi". Pozwolenie na rozbudowę uzyskane w 2016 r., jako konsekwencja decyzji o warunkach zabudowy z 2016 r., dotyczyło więc również rozbudowy budynku w warunkach, które dopiero później uległy zmianie.

Jako nieskuteczne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 7, 8, art. 11 i 12 k.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sprawę wyjaśniono dostatecznie do rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, nie wystąpiły okoliczności obiektywne wskazujące na prowadzenie postępowania w sposób mogący podważać zaufanie strony do organów, wydane decyzje zawierają uzasadnienia w sposób klarowny przedstawiające argumentację przemawiającą za zastosowaniem art. 71a ust. 4 p.b. oraz nie ma powodów by podważać szybkość prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela również zarzutu o niezrealizowaniu przez PWINB zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy a nie na wykonaniu wyłącznie kontroli instancyjnej. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, które od decyzji odwoławczej są wymagane, włącznie z własną oceną merytoryczną sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.