Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1437/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, 3, 8
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej (dalej: "Minister", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.; dalej: "ustawa Prawo oświatowe"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "organ I instancji" lub "Kurator") z [...] lutego 2019 r. znak: [...] negatywnie opiniujące przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową w [...] poprzez przeniesienie siedziby z [...] do [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister wskazał, że uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Rada Gminy [...] wyraziła zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2019 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową w [...], poprzez przeniesienie siedziby z [...] do [...], do budynku po wygaszonym gimnazjum.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "strona") wniósł o wydanie przez [...] Kuratora Oświaty opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową

w [...]. Jako uzasadnienie przekształcenia wskazano poprawę jakości edukacji oraz warunków w jakich będą uczyli się uczniowie i w jakich będą pracowali nauczyciele, a także optymalizację sieci szkół podstawowych w Gminie [...]. Poprawa warunków lokalowo-dydaktycznych szkoły w [...] w jej obecnej siedzibie, zgodnie z oczekiwaniem uczniów i rodziców, według strony, wymaga ogromnych nakładów finansowych i zgody konserwatora zabytków (budynek zabytkowy). Zdaniem Wójta takie działanie jest bezpodstawne, w sytuacji gdy budynek szkolny w [...] jest obiektem wyremontowanym, posiadającym blok żywieniowy i salę gimnastyczną, nie wymagający, w perspektywie najbliższych lat, żadnych nakładów finansowych. Ponadto przekształcenie szkoły w [...] nie spowoduje zmiany w zakresie kadry pedagogicznej. Budynek szkolny w [...] po przeniesieniu szkoły, zostanie wykorzystany na potrzeby wsi, w tym na świetlicę wiejską oraz na siedzibę lokalnych organizacji, jak: Koło Gospodyń Wiejskich, Ochotnicza Straż Pożarna.

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 89 ust. 3 i 9 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia szkoły w [...] w szkołę w [...], polegającego na przeniesieniu siedziby Szkoły Podstawowej w [...] do [...]. Kurator, jako argumenty przemawiające za wydaniem negatywnej opinii, wskazał m.in. wydłużenie drogi uczniów do szkoły i dobre warunki materialne szkoły w [...]. Podniósł, że budynek szkolny w [...] spełnia warunki bezpieczeństwa

i higieny pracy oraz posiada warunki zapewniające realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego, wychowania i opieki. Kurator wskazał, że zasadne jest utrzymanie szkoły w [...] (z jednoczesnym utworzeniem szkoły

w [...]). Jego zdaniem, liczba dzieci uczęszczających do szkół podstawowych w Gminie [...] powinna utrzymać się na tym samym poziomie co

w latach ubiegłych, zaś założenie gminy, że do szkół w danym roku nie trafia średnio ok. 31,42% dzieci, może się nie potwierdzić. Zauważył, że przekształcenie nie spowoduje zmiany kadry pedagogicznej zatrudnionej w szkole w [...], jednak proponowane rozwiązanie powoduje utratę pracy przez wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną obecnie zatrudnioną w gimnazjum. W opinii Kuratora argumenty natury ekonomicznej nie powinny stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przeniesienia siedziby szkoły do innej miejscowości.

Na powyższe rozstrzygnięcie, Wójt złożył zażalenie do organu odwoławczego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu I instancji

i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową w [...]. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich aspektów funkcjonowania Szkoły Podstawowej w [...], błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, dokonanie niewłaściwej wykładni prawa, a w konsekwencji przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu;

2) art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe przez ich niewłaściwie zastosowanie

i wydanie negatywnej opinii w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do pozytywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej

w [...] w Szkołę Podstawową w [...].

Minister uznając zażalenie za niezasadne postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. postanowił jak na wstępie. Na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił warunki lokalowo-dydaktyczne i wyposażenie szkół, wskazując, że szkoła w [...] posiada odpowiednią liczbę pomieszczeń dydaktycznych (7 sal lekcyjnych, salę informatyczną, niepełnowymiarową salę gimnastyczną, pomieszczenie z zapleczem dla oddziału przedszkolnego oraz inne pomieszczenia). Podzielił zdanie Kuratora, że nie zachodzi potrzeba likwidowania gabinetu pedagoga, w celu przekształcenia go na salę dydaktyczną, jak twierdzi strona. Minister za niezasadne uznał stanowisko strony, że do ogólnej liczby pomieszczeń dydaktycznych nie należy wliczać sali informatycznej oraz niepełnowymiarowej sali sportowej. Zauważył, że pomieszczenia te są wykorzystywane do realizacji podstawy programowej, odbywają się w nich zajęcia dydaktyczne, a zatem zasadne i prawidłowe jest wliczanie ich do ogólnej liczby pomieszczeń szkolnych/dydaktycznych. Wskazał, że przy odpowiedniej organizacji zajęć w szkole wszystkie te pomieszczenia są wykorzystywane na realizację zajęć dydaktycznych. Zatem, jak słusznie zauważył Kurator, szkoła dysponuje odpowiednią liczbą pomieszczeń dydaktycznych do dalszego funkcjonowania szkoły podstawowej w [...].

Zdaniem Ministra to, że szkoła w [...] nie posiada wydzielonego pomieszczenia przeznaczonego tylko i wyłącznie na świetlicę, nie stanowi przeszkody w zapewnieniu dzieciom zajęć świetlicowych, o których mowa w art. 105 ustawy Prawo oświatowe. Jednocześnie podzielił zdanie organu I instancji, że zajęcia świetlicowe mogą być realizowane w salach lekcyjnych, gdyż sale te mogą pełnić kilka funkcji. Brak wydzielonego pomieszczenia, przeznaczonego tylko na świetlicę, nie stanowi wystarczającej podstawy do przeniesienia siedziby szkoły z [...] do [...].

Następnie organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do braku pełnowymiarowej sali gimnastycznej, podnosząc m.in., że Szkoła Podstawowa

w [...] posiada dwa boiska: jedno utwardzone do piłki siatkowej, drugie - trawiaste do piłki nożnej, powierzchnia boiska jest równa, zaś resztę terenu stanowią fragmenty parku oraz trawiaste skwery (za protokołem z oględzin szkoły). Uznał, że posiadana przez szkołę baza pozwala na zrealizowanie podstawy programowej

z wychowania fizycznego zarówno w klasach I- III jak i klasach IV-VIII. Z tym że, należy tak ustalić realizację programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły oraz zestawu programów nauczania (w tym programu nauczania przedmiotu wychowanie fizyczne dla klas IV-VIII), aby niektóre treści programowe były realizowane w okresie sprzyjającym aktywności fizycznej na świeżym powietrzu. W ocenie Ministra, prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w formie realizowanej przez szkołę

i w oparciu o posiadaną bazę, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za przekształceniem szkoły w [...].

Zdaniem Ministra, podnoszona przez stronę argumentacja dotycząca złego stanu technicznego budynku w [...] oraz niewystarczającego wyposażenia szkoły, nie uzasadnia przeniesienia szkoły do innej miejscowości. Organ odwoławczy podniósł, że za działalność szkoły, zgodnie z art. 10 ustawy Prawo oświatowe, odpowiada organ prowadzący. Nieprzeznaczanie środków na zakup pomocy dydaktycznych (do prowadzenia lekcji fizyki i chemii), czy też brak nakładów na remonty (wymiana kaloryferów na większe), nie mogą stanowić przesłanki do przeniesienia siedziby szkoły do innej. Ponadto to gmina ponosi odpowiedzialność za mienie gminne: budynki, czy park (otoczenie szkoły), a więc sprzątanie czy zabezpieczenie przed dewastacją należy również do zadań gminy, zaś szkoła i jej uczniowie nie mogą ponosić konsekwencji niezabezpieczenia terenu wokół szkoły.

Dalej Minister odniósł się do zarzutów dotyczących niespełniania wymagań przepisów prawa przez budynek szkolny w [...], a wskazanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] po dokonaniu kontroli w dniu [...] marca 2019 r. Zauważył, że opinia ta dotyczy tylko części pomieszczeń, a nie całości budynku. Odpowiednia modernizacja wskazanych elementów i zamontowanie odpowiednich wywietrzników doprowadzi do usunięcia niezgodności polegającej na niezapewnieniu właściwej wymiany powietrza w budynku szkoły. Nadto brak toalety na piętrze, przy jednoczesnej odpowiedniej liczbie toalet na parterze, oraz przy możliwości wykonania toalety na piętrze, powoduje, że przeszkodę wskazaną przez inspektora sanitarnego można usunąć, a jej istnienie nie zagraża życiu ludzi.

W ocenie Ministra brak pomieszczeń higieniczno-sanitarnych może zostać naprawiony poprzez odpowiednie dostosowanie pomieszczeń (montaż umywalek, wstawienie szaf dwudzielnych na czystą i brudną odzież). Zdaniem organu odwoławczego niewykonywanie odpowiednich remontów, czy napraw, nie może stanowić wystarczającej podstawy do tego, aby przenieść szkołę do innej miejscowości. Zapewnienie odpowiedniej wentylacji, utworzenie toalety na piętrze, zapewnienie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników szkoły, czy pomieszczenia pielęgniarki, wymaga przeprowadzenia prac dostosowawczych, ale nie powoduje, że cały budynek szkolny nie nadaje się do użytkowania, czy że zagraża życiu uczniów i pracowników szkoły. Stan techniczny bazy lokalowo-dydaktycznej w [...] nie uzasadnia konieczności przeniesienia jej siedziby do innej miejscowości. W sytuacji gdyby budynek szkoły w [...] nie nadawał się do użytkowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, jako organ do tego uprawniony, stwierdziłby to stosowną decyzją i wyłączyłby budynek z użytkowania. Ponieważ zaś nie potwierdzono, że budynek jest wyłączony z użytkowania,

a materiały znajdujące się w aktach pozwalają ocenić, że stan techniczny budynku nie zagraża życiu i zdrowiu, Minister stwierdził, iż budynek, pomimo że nie jest nowym i nowoczesnym obiektem, spełnia swoje funkcje oraz zapewnia bezpieczne

i higieniczne warunki nauki i pracy. A zatem stan techniczny budynku szkolnego nie uzasadnia przeniesienia siedziby szkoły z [...] do [...].

Następnie Minister dokonał oceny budynku szkolnego w [...], podnosząc, że zmiana siedziby nie pogorszyłaby warunków dydaktyczno-lokalowych zapewnianych uczniom, jednak lepsze warunki lokalowo-dydaktyczne jakie posiada budynek szkolny w [...], nie stanowią wystarczającej podstawy do przeniesienia siedziby szkoły w [...] do oddalonego o ponad 10 km od obecnego budynku szkolnego. Powtórzył, że warunki lokalowo-dydaktyczne

w dotychczasowej siedzibie szkoły w [...] są dobre i zapewniają właściwą realizację procesów edukacyjno-wychowawczych. Argumentem przemawiającym za pozostawieniem siedziby szkoły w [...] jest zwiększenie odległości pomiędzy obecną siedzibą szkoły w [...], a nową siedzibą szkoły w [...] (10,3 km). Zmiana siedziby szkoły spowoduje, że w większości przypadków wydłużeniu ulegnie droga z miejsca zamieszkania uczniów do szkoły. Zdaniem Ministra poprawa warunków kształcenia jednych uczniów - skrócenie drogi do szkoły i czasu dojazdu, nie powinno odbywać się kosztem pogorszenia warunków kształcenia dla innych uczniów - wydłużenie drogi i czasu dojazdu. Zauważył, że szczególnie niekorzystne skutki dotknęłyby dzieci zamieszkałe w [...], które aktualnie bezpośrednio po zajęciach mogą wracać do domu pieszo. Po zmianie siedziby, powrót z [...] uzależniony będzie od środka transportu. W ocenie Ministra, powyższe niekorzystne skutki (wydłużenie drogi i czasu dojazdu) przemawiają za wydaniem negatywnej opinii co do planowanego przekształcenia szkoły w [...]. Jednocześnie Minister podzielił zdanie Kuratora, że bardziej korzystne dla wszystkich uczniów byłoby funkcjonowanie szkół, zarówno w [...] jak i w [...]. Spełnienie oczekiwań jednej grupy, nie może odbywać się kosztem innej grupy. W ocenie Ministra, problem reorganizacji i dostosowania sieci szkół do uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień, uwzględniających wszystkie okoliczności materialne i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji szkoły. Sprzeciw rodziców i mieszkańców dotyczący likwidacji szkoły w [...] nie są decydujące przy wydawaniu przez organ odwoławczy opinii w powyższej sprawie, jednak głos społeczności lokalnej nie powinien być pomijany przy podejmowaniu tak ważnych decyzji przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zwłaszcza, że interes mieszkańców, którzy chcą funkcjonowania szkoły w [...], jest sprzeczny z interesem mieszkańców, którzy chcą funkcjonowania szkoły w [...]. Protesty nie wpływają na decyzję organu drugiej instancji, jednak nie mogą też pozostać niezauważone przez niego.

Konkludując Minister uznał, że Kurator w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nadto Kurator przeprowadził postępowanie, zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego. Zauważył także, że nawet gdyby gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na Kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru przekształcenia szkoły, bowiem Kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar przekształcenia szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. W ocenie organu odwoławczego, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty strony w tej kwestii są niezasadne.

Postanowienie organu odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] reprezentowanej przez Wójta (dalej: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. związku z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] lutego 2019 r. negatywie opiniującego zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej

w [...] w Szkołę Podstawową w [...] poprzez przeniesienie siedziby z miejscowości [...] do miejscowości [...], podczas gdy istniały podstawy do rozpatrzenia sprawy i uchylenia ww. postanowienia Kuratora i wydania przez organ drugiej instancji pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Szkolę Podstawową

w [...];

2) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie z pominięciem jego obiektywnej oceny w świetle ustawowych kryteriów przemawiających za zasadnością projektowanych zmian polegających na przeniesieniu siedziby szkoły, a w konsekwencji przekroczenie przez organ drugiej instancji zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie niepełnej i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, czym przekroczył przy wydaniu zaskarżonego aktu granice uznania administracyjnego, oraz niewyczerpujące odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do wszystkich okoliczności i faktów wynikających z zebranego materiału dowodowego w sprawie;

3) art. 89 ust. 1, 3 i 9 ustawy Prawo oświatowe przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie negatywnej opinii w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w sprawie przeniesienia jej siedziby do miejscowości [...] oraz niewłaściwą i błędną ocenę kryteriów przemawiających za zasadnością projektowanej zmiany w świetle ww. przepisów ustawy Prawo oświatowe tj.:

- lepszymi warunkami lokalowymi po przeniesieniu siedziby szkoły;

- korzystniejszymi warunkami dydaktycznymi;

- niekorzystnymi prognozami demograficznymi;

- geografią gminy;

- organizacją bezpłatnych dowozów i opieki w czasie transportu dzieci;

- utrzymanie zatrudnienia nauczycieli;

- społecznych konsekwencji projektowanej zmiany;

- kwestii ekonomicznych

w sytuacji gdy w sprawie istniały wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i wydania pozytywnej opinii przez organ II instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła, że Szkoła Podstawowa

w [...] nie ma wystarczającej liczby pomieszczeń, aby zapewnić właściwe warunki do nauki dla klas l - VIII i oddziału przedszkolnego. W szkole jest 8 sal lekcyjnych (łącznie z salą informatyczną), dlatego też w sytuacji, gdy w szkole będą wszystkie oddziały - 9 (klasy l-VIII) oraz pozostanie dotychczas funkcjonujący oddział przedszkolny, wystąpi potrzeba zaadoptowania na ten cel jedynego dostępnego pomieszczenia na III piętrze, tj. obecnego gabinetu pedagoga. Skarżąca wyjaśniła, że wobec rozbieżnych stanowisk co do ilości sal lekcyjnych Gmina zleciła sporządzenie inwentaryzacji budynku szkoły w [...], z której wynika, że jest 8 sal lekcyjnych i będzie musiała nastąpić likwidacja gabinetu pedagoga, aby zapewnić salę dla oddziału przedszkolnego. Pomieszczenie to zważywszy na jego rozmiary 3,26 x 4,76 jest zbyt małe, aby mogło pełnić funkcję sali lekcyjnej.

Autor skargi podniósł, że również brak świetlicy szkolnej, jest dużym utrudnieniem zarówno dla nauczycieli, jak i dla uczniów. Wskazał, że z arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2019/2020 wynika, że w szkole w [...] realizowanych będzie 15 godzin zajęć świetlicy szkolnej. Natomiast z zestawienia realizacji zajęć świetlicowych, sporządzonego przez dyrektora szkoły w [...] wynika, że w obecnym roku szkolnym 2018/2019 średnio 10-15 dzieci korzystało

z zajęć na świetlicy szkolnej. Z racji braku pomieszczenia są one realizowane

w różnych klasach, w których w danych godzinach nie odbywają się zajęcia lekcyjne. Fakt braku pomieszczenia świetlicy w szkole w [...] jest utrudnieniem

w realizacji potrzeb edukacyjnych i rozwojowych dzieci oraz nie spełnia wymagań art. 105 ustawy Prawo oświatowe. Po przeniesieniu siedziby szkoły do [...] dzieci miałyby do dyspozycji oddzielne pomieszczenie świetlicy szkolnej o pow. 96 m2 znajdujące się na parterze.

Kolejnym argumentem za przeniesieniem siedziby szkoły do [...], zdaniem autora skargi jest brak sali gimnastycznej. Szkoła nie posiada także pomieszczenia szatni dla dzieci, pomieszczenia dla sprzętu sportowego, jak

i pomieszczenia dla nauczyciela wychowania fizycznego. Tymczasem szkoła

w [...] zarówno salę gimnastyczną, jak i ww. pomieszczenia posiada, a obok szkoły znajdują się boiska ORLIK. Skarżąca zauważyła, że władze Gminy [...] robią wszystko, aby zatrzeć dysproporcje pomiędzy nauczaniem w szkołach wiejskich w stosunku do szkół miejskich, dlatego też tam gdzie jest to możliwe wybudowano sale gimnastyczne i boiska, remontuje i rozbudowuje się szkoły, wykonano termomodernizację dwóch szkół, a w 2019 r. nastąpi rozbudowa szkoły

w [...]. Natomiast szkoła w [...] to zabytkowy pałac i nie ma zgody konserwatora zabytków na ingerencję w jego bryłę, jak i w teren wokół. Ponadto dalece bezsensowne byłoby obecnie podejmowanie działań zmierzających do przebudowy szkoły w sytuacji kiedy w [...] jest obiekt szkolny mogący pomieścić ponad 160 uczniów z salą gimnastyczną, biblioteką, kuchnią stołówką szkolną i kompleksem boisk ORLIK.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanki

i głównego motywu projektowanego przekształcenia Szkoły Podstawowej

w [...] poprzez przeniesienie siedziby szkoły do [...] jakim jest poprawa jakości edukacji - warunków dydaktycznych, nie dokonał oceny i nie odniósł się do czynnika społecznego, jak i nie wypowiedział się również do stanowiska nauczycieli szkoły podstawowej w [...] zawartego piśmie skierowanym do Wójta zatwierdzonym uchwałą Rady Pedagogicznej Nr [...] z [...] marca 2019 r. (załącznik nr 16).

Autor skargi zauważył nadto, że tylko niewielka część rodziców dzieci

z [...] chce pozostawienie szkoły w swojej miejscowości. Rodzice dzieci

z pozostałych miejscowości jednogłośnie wskazują, aby ich dzieci chodziły do szkoły w [...], nawet rodzice dzieci z [...] mimo większej odległości do szkoły

w [...]. Jest rzeczą oczywistą, że to rodzice chcą dla swoich dzieci lepszych warunków do nauki, a przede wszystkim szkoły, która spełnia oczekiwania współczesnych pokoleń.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że Minister nie zajął stanowiska

w przedmiocie utrzymania miejsc pracy dla nauczycieli i obsługi szkoły poprzez ich przeniesienie. A tym samym zagwarantowania dzieciom w nowym budynku szkolnym komfortu i poczucia bezpieczeństwa - nie zmienią się im wychowawcy i nauczyciele. Nadto organ odwoławczy nie rozpatrzył kwestii ekonomicznych. Jak wyjaśniła skarżąca, planowany w 2019 r. koszt funkcjonowania oświaty w Gminie [...] to 8.384.181,00 zł. Subwencja oświatowa na 2019 r.- 4.232.187,00 zł. Utworzenie czwartej szkoły to dodatkowy koszt ok. 1.300.000,00 zł. Tak potężne koszty funkcjonowania oświaty to nie tylko ogromne zagrożenie dla uchwalenia budżetu gminy ale przede wszystkim poważne ograniczenie w realizacji wielu zadań oraz rezygnacja z wykonywania jakichkolwiek zadań inwestycyjnych.

Konkludując skarżący wskazał, że organ II instancji pominął znaczące aspekty w sprawie, stąd też jego ocena jest niepełna i dokonana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. obligującego organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia

w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy dokonał również wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego

w sprawie poszczególnych kryteriów, opisanych powyżej, dotyczących przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową

w [...], czym naruszył art. 80 k.p.a. Nadto organ w uzasadnieniu postanowienia nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, jak wyżej wykazano pomijając istotne fakty jak: czynnik demograficzny, warunki dydaktyczne, geografia gminy, utrzymanie zatrudnienia nauczycieli, społeczne konsekwencje projektowanej zmiany, kwestii ekonomicznych, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Szczegółowo odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy

w trybie uproszczonym zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z ww. przepisem sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko sąd niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, wyda któryś z wyroków określonych w art. 145 - 150 p.p.s.a. Przepisy te nakazują bowiem sądowi administracyjnemu wybrać właściwy, przewidziany w nich sposób rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt lub czynność została zaskarżona, oraz od sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Uregulowanie takie nakazuje więc sądowi administracyjnemu stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z [...] lutego 2019 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową w [...], poprzez przeniesienie siedziby z [...] do [...], podlegają eliminacji z obrotu prawnego.

Przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji (przekształcenia) publicznej szkoły określa art. 89 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów,

a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Przepisy te stosuje się odpowiednio

w przypadku przekształcenia szkoły (ust. 8).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący przekształcaną szkołę spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, bowiem zapewnił jej uczniom możliwość kontynuowania nauki w szkole, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej szkoły, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie przekształcenia szkoły, a jego stanowisko znalazło pełne uznanie Ministra. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa.

W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć zatem należy, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji (przekształcenia).

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sadowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne

w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie

i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty,

w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe).

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP

i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego

w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy

o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący

o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 258/06; wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 692/17; wyroki WSA

w Warszawie: z dnia 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 i z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1604/19).

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontunuowania nauki

w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, Sąd zgadza się ze skarżącą, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonywujące. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy nie odniosły się do przesłanki i głównego motywu projektowanego przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez przeniesienie siedziby szkoły do [...] jakim jest poprawa jakości edukacji - warunków dydaktycznych, nie dokonały oceny

i nie odniosły się do czynnika społecznego, jak i nie wypowiedziały się również do stanowiska nauczycieli szkoły podstawowej w [...] zawartego piśmie skierowanym do Wójta zatwierdzonym uchwałą Rady Pedagogicznej Nr [...] z [...] marca 2019 r. Organy nie zajęły też stanowiska w przedmiocie utrzymania miejsc pracy dla nauczycieli i obsługi szkoły poprzez ich przeniesienie. Skarżąca zagwarantowała zaś dzieciom w nowym budynku szkolnym komfort i poczucia bezpieczeństwa - nie zmienią się im bowiem wychowawcy i nauczyciele. Organy nie rozważyły też kwestii ekonomicznych, a utworzenie czwartej szkoły to dodatkowy koszt, jak podnosi skarżąca ok. 1.300.000,00 zł. Tak duże koszty funkcjonowania oświaty to nie tylko ogromne zagrożenie dla uchwalenia budżetu gminy ale przede wszystkim poważne ograniczenie w realizacji wielu zadań oraz rezygnacja

z wykonywania jakichkolwiek zadań inwestycyjnych.

W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącą, że organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna

i dokonana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. obligującego organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy dokonały również wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w Szkołę Podstawową

w [...], czym naruszyły art. 80 k.p.a. Nadto organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności, pomijając takie elementy jak czynnik demograficzny, warunki dydaktyczne, geografia gminy, utrzymanie zatrudnienia nauczycieli, społeczne konsekwencje projektowanej zmiany, kwestie ekonomiczne, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej

i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia szkoły.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd oceną prawną i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia szkoły.

Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Orzeczenie

o kosztach oparte zostało na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.