Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i d, art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 223/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 29 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. uchyla punkt drugi i punkt trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie skargę oddala, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 223/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy J., 1. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości", 2. stwierdził nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 3. stwierdził nieważność § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenia: "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika" oraz "nieprzeznaczonych do użytku publicznego," 4. stwierdził nieważność § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 5. stwierdził nieważność § 20 ust. 3 – 6, § 21 oraz § 24 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 6. w pozostałej części skargę oddalił.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" oraz § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zostały wydane bez stosownej podstawy prawnej. Wskazano, że zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g., nie obejmuje kwestii uregulowanych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dotyczących drogi publicznej i chodnika stanowiącego część tej drogi publicznej. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. mówi o "częściach nieruchomości służących do użytku publicznego" – a więc o częściach nieruchomości bez rozróżnienia czyją są własnością i jaką funkcję pełnią (np. drogi wewnętrznej, skweru, placu, placu zabaw). W kwestii obowiązków właściciela nieruchomości odnoszących się do leżącego poza jego nieruchomością, ale wzdłuż tej nieruchomości chodnika stanowiącego część drogi publicznej ustawodawca wypowiedział się zatem w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w tym zakresie nie upoważnił rady gminy do wydania aktu podustawowego.

Odnośnie § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów czy też zakazywania wykonywania tych czynności w określonym miejscu. Brak jest zatem w upoważnieniu ustawowym podstawy do wprowadzenia przez Radę Gminy zakazu mycia podwozia i silnika (poprzez zawarcie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały zwrotu "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika") oraz zakazu mycia pojazdów w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego").

Kierując się powyższą wykładnią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. za ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego uznano także § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który zabrania wykonywania określonych napraw tj.: "prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonymi prac związanych z naprawą pojazdów, które mogą spowodować zanieczyszczenie środowiska, w szczególności: wymiany oleju, prac blacharskich, lakierniczych, itp.". Ponadto zakaz ten został sformułowany w sposób niejasny. Wskazuje bowiem jedynie przykładowe czynności, posługuje się zwrotem "itp." przy jednoczesnym braku zdefiniowania jakie prace należy uważać za "mogące spowodować zanieczyszczenie środowiska". Trudno także wskazać, zdaniem Sądu, jakie prace przy naprawie pojazdów nie skutkują mniejszym lub większym zanieczyszczeniem środowiska – czy to bezpośrednim czy pośrednim. Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Za niezasadne uznano natomiast zarzuty Prokuratora odnoszące się do § 12 – 14 zaskarżonego Regulaminu, którymi nałożono obowiązki na zarządców dróg i organizatorów imprez lub zgromadzeń o charakterze publicznym, a także właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gastronomiczna lub handlowa w branży spożywczej. Z treści ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie wynika bowiem, że reguluje ona kwestie rodzaju i ilości pojemników na odpady oraz ich rozmieszczenia. Kwestie te objęte są delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Ponadto powyższy przepis nie określa kręgu adresatów regulacji (w szczególności nie określa, że jest ona kierowana wyłącznie do właścicieli nieruchomości), ale tereny, odnośnie których rada ma dokonać regulacji ("na terenie nieruchomości") – w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 5 u.c.p.g., który wyraźnie na wstępie wskazuje, że odnosi się do obowiązków określonych podmiotów - właścicieli nieruchomości.

Za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do zawartych w § 20 Regulaminu regulacji będących wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. tj. określenia wymagań w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skoro z przepisu art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, to nałożenie bezwzględnego, generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy lub w kagańcu na terenach przeznaczonych do użytku publicznego jest bardziej restrykcyjne niż uregulowanie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. i w określonych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Od nakazu tego nie przewidziano żadnych wyjątków wynikających z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych psa. Dlatego też § 20 ust. 5 Regulaminu, a także § 20 ust. 6 dopełniający powyższe unormowanie w zakresie obowiązku prowadzenia psów na smyczy, narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

§ 20 ust. 3 Regulaminu jest sprzeczny natomiast z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, ponieważ ustawodawca lokalny posłużył się niejasnym określeniem "pełnego nadzoru nad zwierzęciem". W ocenie Sądu nie wiadomo, czym taki "pełny nadzór" miałby się różnić od zwykłego nadzoru nad zwierzęciem czy od wymaganej przez art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt kontroli. Z podobnych względów istotnie narusza prawo § 20 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, który określa obowiązki osoby utrzymującej zwierzęta domowe w sposób niejasny wymagając, aby zwierzę domowe przebywało na terenach przeznaczonych do użytku publicznego pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania "pełnej kontroli" nad zachowaniem się zwierzęcia.

Również § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały uznano za wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem obowiązki określone w delegacji ustawowej odnoszą się do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast ograniczenie ustalone przez radę gminy obejmuje nieruchomości stanowiące własność osób utrzymujących agresywne zwierzęta.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący § 24 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako sprzeczny z zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji. Prawodawca lokalny wskazał, że deratyzację przeprowadza się "w okresie wiosennym i jesiennym" – co powoduje niejasność jaki okres przypadający wiosną (inaczej: jaką część "wiosny", jaki okres oznaczony datami w obrębie "jesieni") i jaki okres przypadający jesienią (inaczej: jaka część "jesieni", jaki okres oznaczony datami w obrębie "jesieni") to wymagany ustawą "termin przeprowadzenia deratyzacji".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy w J., zaskarżając go w części, tj. co do punktu 1, 2, 3, 4 i 5. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) zwanej dalej K.c. poprzez błędne przyjęcie, że chodnik nie może stanowić części nieruchomości, objętej prawem własności i w konsekwencji uznanie, że upoważnienie ustawowe nie obejmowało kwestii doprecyzowania obowiązku właścicieli w tym zakresie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń;

2) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. przez błędne przyjęcie, iż w zakresie upoważnienia do określenia wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie mieści się wyznaczenie miejsca i sposobu składowania uprzątniętych zanieczyszczeń;

3) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że wymogi w zakresie utrzymania czystości i porządku, obejmujące mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi nie mogą być określane poprzez wprowadzenie ograniczeń ich dokonywania w określonych miejscach, oraz w zakresie poszczególnych elementów pojazdów, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu nie wynika takie ograniczenie;

4) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że skarżący naruszył zasadę rzetelnej legislacji;

5) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez błędne przyjęcie, iż wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

6) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że termin przeprowadzenia deratyzacji nie może być wyznaczony poprzez wskazanie czasookresu, który nie jest jednocześnie określony z góry i kalendarzowo;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w pkt 1 - 5 sentencji wyroku, w sytuacji gdy skarżący kasatoryjnie podejmując uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku nie dopuścił się naruszenia ustawowego wzorca, w tym przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w M. w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Rejonowej w M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu wynikających z ww. przepisu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że treść § 3 ust. 1 Regulaminu w zakresie słów "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" stanowi powtórzenie regulacji ustawowej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i nie jest wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprost stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i dodatkowo definiuje na potrzeby tej ustawy jak należy rozumieć "chodnik położony wzdłuż nieruchomości". Tym samym obowiązek nakładany na właściciela nieruchomości w zakresie zapewnienia czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika nie z regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ale wprost z ustawy (por. także wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15).

Powtórzenie tej regulacji w Regulaminie trafnie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji na naruszenie prawa.

W tym zakresie nie ma także znaczenia powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie na treść art. 46 § 1 K.c. Przepis ten zawiera definicję nieruchomości i zgodnie z nią nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni pojęcia nieruchomości, ale wskazał na ustawowe obowiązki ciążące na właścicielu nieruchomości w zakresie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz obowiązki wynikające z aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. To ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nałożył na właściciela "chodnika położonego wzdłuż nieruchomości" określone obowiązki i kwestia, czy taki "chodnik" stanowi odrębną nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. nie ma w tym zakresie istotniejszego znaczenia. Istotnym jest, aby taki właściciel mógł być ustalony, a to nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonane błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że w zakresie upoważnienia do określenia wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie mieści się wyznaczenie miejsca i sposobu składowania uprzątniętych zanieczyszczeń. Jak już zostało to wyżej wskazane, o ile sam obowiązek zapewnienia przez właściciela nieruchomości utrzymania czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika wprost z ustawy (art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), to jednak zasady realizacji tego obowiązku, a w tym także zasady składowania uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników mogą być objęte treścią regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Objęty art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. chodnik stanowi wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, a więc jest to miejsce będące częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego. Zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego wynikają wprost z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Także zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że wymogi w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujące mycie pojazdów samochodowych poza myjniami nie mogą być określane poprzez wprowadzenie ograniczeń ich dokonywania w określonych miejscach, oraz w zakresie poszczególnych elementów pojazdów, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu nie wynika takie ograniczenie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami.

Powyższy przepis obliguje radę gminy do ustalenia wymagań w zakresie mycia pojazdu samochodowego poza myjnią. Nie oznacza to, że pojęcie wymagań jest ograniczone jedynie do ustalenia samego sposobu mycia pojazdu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że pod pojęciem wymagań w zakresie mycia nie może mieścić się wskazanie miejsc, w których takie mycie mogłoby być wykonywane lub też w których byłby zakaz jego wykonywania.

Pogląd ten nie jest trafny i wynika z nadmiernego ograniczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Skoro regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma obligatoryjnie określić wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjnią, to owe wymagania mogą także obejmować wskazanie miejsc, w których takie mycie pojazdu mogłoby być realizowane. Nie można bowiem uznać, że na terenie całej gminy (tzn. w każdym miejscu) może być myty pojazd samochodowy i żadnych ograniczeń co do takich miejsc regulamin nie może wprowadzać. Byłoby to niespójne z celem takiego regulaminu, jakim jest ustalenie zasad utrzymania czystości i porządku, a ich utrzymanie może wskazywać na zasadność np. ograniczania miejsc mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi. Wyznaczenie takich miejsc zależy od właściwości miejscowych każdej gminy i tym samym w niektórych gminach miejsca mycia pojazdów mogą być szeroko określone, a w innych określone restrykcyjnie.

Tym samym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez unieważnienie w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "nieprzeznaczonych do użytku publicznego". Rada gminy mogła zawęzić terytorialnie zakres miejsc, w których dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami. Ocena zaś zasadności wyznaczenia określonych miejsc pozostaje w tej sprawie poza zakresem kontroli zaskarżonej uchwały pod względem kryterium legalności.

Także trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez unieważnienie § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika". Także w tym zakresie należy podnieść, że skoro ustawodawca nakazuje określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjnią, to takie wymagania mogą obejmować także określenie zakresu mycia pojazdu. Unieważniony przez Sąd pierwszej instancji zakres mycia pojazdu poza myjnią (mycie podwozia i silnika) mógł być uznany za zagrażający środowisku w przypadku jego wykonywania poza myjnią. To w przystosowanej do tego myjni wszelkie zanieczyszczenia, które mogłyby znacząco ingerować w stan środowiska naturalnego (np. wód) są neutralizowane w taki sposób, że elementy środowiska naturalnego nie są degradowane. Natomiast zasady mycia pojazdu samochodowego w innym miejscu niż myjnia mogą podlegać także takim ograniczeniom, jakie zostały zawarte w § 4 ust. 1 Regulaminu. Istotne również jest i to, że w ww. przepisie Regulaminu wskazał względnie sprecyzowany i przejrzysty wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że wymogi w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujące naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi objęte § 4 ust. 2 Regulaminu zostały określone niezgodnie z prawem. Prawidłowo w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność § 4 ust. 2 Regulaminu. Przede wszystkim z jego treści wynika, że jakiekolwiek prace związane z naprawą pojazdów samochodowych poza miejscami do tego przeznaczonymi i które mogą spowodować zanieczyszczenie środowiska są zakazane. Przepis ten zawiera treść mogącą być przedmiotem różnorodnej interpretacji. Nie wiadomo, co to są miejsca nieprzeznaczone do naprawy pojazdów samochodowych. Wynikający z § 54 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310) drogowy znak informacyjny D-26 "stacja obsługi technicznej" stosuje się w celu oznaczenia zlokalizowanych, przede wszystkim przy drogach pozamiejskich, zakładów usługowych prowadzących naprawy pojazdów samochodowych. Taki znak nie mógł określić innych niż warsztaty naprawcze miejsc przeznaczonych do naprawy pojazdów. Ponadto Regulamin nie zawierał wskazania, jakie to inne miejsca poza warsztatami naprawczymi umożliwiałyby dokonywanie naprawy pojazdów samochodowych. Tym samym unieważniona przez Sąd pierwszej instancji treść § 4 ust. 2 Regulaminu w istocie pozbawiała możliwości naprawy pojazdów poza przystosowanymi do tego warsztatami. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa zasady naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Tym samym skoro § 4 ust. 2 Regulaminu w istocie pozbawił możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, to skutkiem takiej regulacji było niewyznaczenie żadnego miejsca do takich napraw poza warsztatami. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że unieważniony § 4 ust. 2 Regulaminu zawierał niejasną treść. Każda naprawa może (ale nie musi) spowodować zanieczyszczenie środowiska i zakres potencjalnego zanieczyszczenia może być różny. Ponadto wskazano tylko przykładowo na zakres napraw i nie było wiadomym, czy są to jedynie przykładowe naprawy.

Tym samym regulacja zawarta w unieważnionym § 4 ust. 2 Regulaminie nie była zgodna z zasadami rzetelnej regulacji aktów normatywnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wprawdzie zarzucając Sądowi naruszenie ww. przepisu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na przepis Regulaminu, który w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został unieważniony w zaskarżonym wyroku, ale z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dotyczy on § 20 ust. 5 i 6 Regulaminu. Tylko bowiem te przepisy określały obowiązek prowadzenia psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu.

Tak postawiony zarzut nie jest uzasadniony. Zasadnym jest argumentacja, zgodnie z którą inne osoby znajdujące się w przestrzeni publicznej mają prawo czuć się bezpiecznie i nie obawiać się o zdrowie swoje i swoich zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wprowadzone w § 20 ust. 5 Regulaminu nakazy są bezwzględne i nie przewidują żadnych wyjątków. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie dotyczącym tego przedmiotu podkreśla się, że aby redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. była prawidłowa powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6723/21). Taki pogląd zawarł w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i jest on prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie zakwestionował w sposób bezwarunkowy nakazu wyprowadzania psów na smyczy (lub w kagańcu), co jak się wydaje powinno być zasadą w miejscach uczęszczanych przez ludzi, zwłaszcza dzieci, ale stwierdził jedynie, że od tej zasady muszą być wyjątki i jest to stanowisko słuszne. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak wprowadzenia jakichkolwiek wyjątków wynikających z ww. cech psa pozostawał w sprzeczności z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Tym samym skoro trafnie został unieważniony § 20 ust. 5 Regulaminu, to także i § 20 ust. 6 tego Regulaminu naruszał prawo. Zgodnie z jego treścią zwolnienie psa ze smyczy w miejscu przeznaczonym do użytku publicznego było dozwolone tylko na terenie ogrodzonych wybiegów dla psów. Tak określone zwolnienie nie uwzględniało żadnych wyjątków wynikających z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych psów.

Nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że strona skarżąca kasacyjnie naruszyła zasadę rzetelnej legislacji.

Stawiając ten zarzut nie powiązano go z żadnym przepisem Regulaminu i także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę rzetelnej legislacji w zakresie obejmującym wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak przy tym wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność § 20 ust. 5 i 6 Regulaminu i przepisy te zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej właśnie z powołanego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 20 ust. 5 i 6 Regulaminu, to tym samym w tym zakresie została naruszona zasada rzetelnej legislacji wynikająca z art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie dotyczące wadliwego unieważnienia § 20 ust. 3 i 4 Regulaminu, jednakże żaden zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy wadliwości Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni przepisów prawa lub stosowania przepisów prawa w zakresie, w jakim Sąd ten unieważnił ww. przepisy. Tym samym ta argumentacja stanowi jedynie uzasadnienie innych zarzutów, a nie samodzielny zarzut skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie wskazywać, który przepis prawa materialnego został błędne wyinterpretowany lub niewłaściwe zastosowany przez Sąd pierwszej instancji i jaki miało to wpływ na wynik sprawy, co w przypadku unieważnienia konkretnego przepisu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego należy powiązać z unieważnionym przepisem takiej uchwały. Pozostając związanym podstawami wniesionej kasacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do tego aby we własnym zakresie konkretyzować zarzuty skargi kasacyjnej, uściślać je bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 961/21).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że termin przeprowadzenia deratyzacji nie może być wyznaczony poprzez wskazanie czasookresu, który nie jest jednocześnie określony z góry i kalendarzowo.

Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wskazany w § 24 ust. 2 Regulaminu termin jako "okres wiosenny" i "okres jesienny" nie stanowi terminu pozwalającego chociażby w przybliżeniu wskazać, kiedy ta deratyzacja miałby miejsce. Okres wiosenny nie stanowi synonimu kalendarzowej wiosny i analogicznie okres jesienny nie stanowi synonimu kalendarzowej jesieni. Trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, że tak ujęty w § 24 ust. 2 Regulaminu termin nie pozwala na wskazanie okresu, w jakim on przypada. Nie jest zasadnym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym oczywistym jest wiedza o tym, które miesiące są wiosenne, a które jesienne. W szczególności dotyczy to np. czerwca i września, które mimo kalendarzowego przypisania do poszczególnych pór roku mogą potocznie nie być kojarzone z okresem wiosennych lub jesiennym. Tym samym wskazanie na terminy przeprowadzania deratyzacji nie musi polegać na podawaniu konkretnych dat dziennych, ale powinny być to takie terminy, które nie będą budziły żadnych wątpliwości zarówno po stronie podmiotu lub podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, jak i innych osób.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jedynie częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w pkt 1 - 5 sentencji zaskarżonego wyroku. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym punkt pierwszy, punkt czwarty i punkt piąty zaskarżonego wyroku. Natomiast w zakresie punktu drugiego oraz punktu trzeciego trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjne naruszenie prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej Rady Gminy w J. i w puncie pierwszym wyroku uchylenia na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z at. 151 i w związku z art. 193 P.p.s.a. punktu drugiego i trzeciego wyroku Sądu pierwszej instancji w granicach objętych skargą kasacyjną i w tym zakresie skarga Prokuratora Rejonowego w M. zostaje oddalona.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił w pozostałym zakresie (tj. w zakresie pkt 1, 4 i 5 zaskarżonego wyroku) skargę kasacyjną Rady Gminy w J.

W punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz prokuratora zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości stwierdzając, że w tej sprawie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewidują zwrotu takich kosztów, a ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 179 P.p.s.a. Odstąpiono również od zasadzenia od prokuratora na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości stwierdzając, że rozstrzygnięcie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącego skargę prokuratora znajduje uzasadnienie w art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17).