Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 413/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 4 - § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2021 roku znak: [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania M. W.- [...] i Z. P. od decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z [...] stycznia 2021 r. uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Wójt Gminy J. decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2021 ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Z. A. (dalej: skarżący) polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, w której skład wchodzi nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej i betonowych płyt ażurowych przerośniętych trawą, komunikacja umożliwiająca obsługę dookoła budynku, 40 miejsc parkingowych w tym 2 dla osób niepełnosprawnych, na nieruchomości składającej się z dz. nr [...], [...], położonych w J..

Odwołanie od w/w decyzji złożyli M. W.- [...] i Z. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji w treści decyzji i jej załącznikach okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazanych przez SKO w R. w decyzji z dnia [...].08.2020r.;

2. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.08.2003r., poprzez brak określenia w decyzji i analizie urbanistycznej parametru dot. obowiązującej linii nowej zabudowy dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym ;

3. § 6 ww. rozporządzenia z 26.08.2003r., poprzez brak określenia w decyzji i analizie urbanistycznej parametru dot. szerokości elewacji frontowej dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym;

4. § 7 ww. rozporządzenia z 26.08.2003r., poprzez niedokładne określenie w decyzji i analizie urbanistycznej parametru dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym;

5. art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji przesłanek wskazanych w tym przepisie;

6. art.61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne określenie przez organ pierwszej instancji i brak weryfikacji uzbrojenia terenu niezbędnego dla danego zamierzenia budowalnego;

7. art.53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wskazania przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji informacji o postanowieniu wydanym przez zarządcę drogi w ramach postępowania uzgodnieniowego oraz brak wskazania, czy postanowienie to jest ostateczne.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie wpłynęło do Kolegium pismo inwestora Z. A. z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bowiem

ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest zgodne z przepisami prawa.

SKO po przytoczeniu obowiązujących i mających zastosowanie przepisów prawa wskazał m. in., że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Wójta Gminy J. z [...].07.2020 r. została uchylona w całości a sprawa przekazana do organu I instancji do ponownego rozpoznania. W decyzji kasatoryjnej SKO wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w ponownym postepowaniu, w tym w szczególności dotyczące konieczności uzupełnienia wniosku przez inwestora, sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyjaśnienia kwestii dotyczących postępowań uzgodnieniowych i inne. Wskazało, że pismami z 7.10.2020 r., 10.11.2020 r. i 09.12.2020 r. inwestor, po wezwaniu organu, uzupełnił wniosek, tak, że w ocenie Kolegium spełnia on wymogi formalne z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie stwierdziło, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu w przeważającej większości pominął wyjaśnienie okoliczności wskazanych w w/w decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Wskazało, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy nową analizę nadal nie można uznać za w pełni prawidłową. Zauważyło, że w decyzji kasatoryjnej wytknięto brak podania w analizie wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, tj. nie podano dla poszczególnych obiektów: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; kąta nachylenia dachu; wysokości głównej kalenicy. Ponadto organ nie dopełnił wymogu wyznaczania i szczegółowego uzasadnienia wyznaczonej wielkości poszczególnych parametrów o których mowa w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. np.: nie podano przy obowiązującej linii nowej zabudowy jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust.1 § 4), czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi ( ust.2 § 4), czy linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok (ust. 3 § 4), a w części tekstowej nie podano wielkości tego parametru. Nadto nie podano ( nie wyliczono) średniej wielkości elewacji frontowej istniejącej zabudowy za działkach w obszarze analizowanym (§ 6 ust.1), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1), czy na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok i jaka jest średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym (§ 7 ust.3). SKO stwierdziło zatem, że w ponownie sporządzonej analizie nadal brak jest podania wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach w obszarze analizowanym.

Podniosło, że w decyzji winna zostać określona precyzyjnie wielkość wszystkich parametrów wskazanych w § 4-8 rozporządzenia – w zaskarżonej decyzji nie podano: wielkości parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w metrach, w przypadku geometrii dachu nie określono kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki i aczkolwiek w decyzji z [...].01.2021 r. określono parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w metrach oraz określono kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, to nadal nie określono konkretnej wielkości parametru linia nowej zabudowy i dodatkowo pominięto określenie parametru wysokość głównej kalenicy, który był określony w poprzedniej decyzji do 9 metrów nad poziomem terenu.

W uzasadnieniu w/w decyzji z [...].08. 2020 r. SKO wskazało, że dla precyzyjnego wyjaśnienia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), należy podać, jakie uzbrojenie terenu jest niezbędne dla danego zamierzenia budowalnego, a następnie zweryfikować czy ono istnieje czy jest projektowane. Przy ocenie spełnienia warunku należy mieć na uwadze treść ust. 5 art. 61 zgodnie z którym warunek o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli uzbrojenie terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W sporządzonej analizie organ ograniczył się do stwierdzenia, ze istniejące uzbrojenie w drodze (energia elektryczna, woda, kanalizacja) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponownie sporządzona analiza nadal nie wyjaśniła spełnienia tego warunku, powielając powyższe ogólnikowe stwierdzenie.

Nadto SKO przytoczyło fragment uzasadnienia decyzji z [...].08.2020 r., gdzie wskazano, iż w toku postępowania stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6,9 ustawy z 27.03.2003 r. uzyskano uzgodnienia organu właściwego w sprawach melioracji wodnych, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, zarządcą drogi, przy czym w myśl art. 53 ust. 5 uzgodnienia dokonano w sposób milczący. – w aktach brak postanowienia uzgadniającego w związku z wystąpieniem organu I instancji z [...].03.2020 r. Natomiast w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. z [...].07.2020 r. do organu I instancji wyjaśniono, ze " uzgodnienie zarządcy drogi w przedmiotowej sprawie zostało przesłane do Wójta Gminy J. postanowieniem nr [...] z [...].04.2020 r.". Powyższe jak wskazało SKO stoi w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji zawartymi w zaskarżonej decyzji dotyczącymi uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, co wymaga jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia czy ew. postanowienia są ostateczne. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nadal nie wyjaśnił powyższych kwestii a dotyczyła ona również pozostałych uzgodnień czy nie zostały wydane i tam postanowienia.

Kolegium ponownie zwróciło uwagę, tak jak przy decyzji kasacyjnej, że przy sporządzaniu nowej analizy należy rozważyć czy spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji. Dla ustalenia tego warunku organ I instancji powinien wskazać w analizie tekstowej które numery działek wchodzą w obszar analizowany , jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są aktualnie użytkowane, jakie mają cechy/parametry (szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy, wysokość elewacji i kalenicy, geometria dachu). Wskazani, ze przy ustalaniu parametrów dla planowanej inwestycji należy uwzględnić § 4-8 rozporządzenia i podać, który ze sposobów określony w tych paragrafach zastosowano i dlaczego. Analiza winna wskazywać oprócz cech i parametrów wszystkich budynków z obszaru analizowanego uśrednione wskaźniki tej zabudowy, bowiem na ich podstawie ustala się wymagania dla nowej inwestycji.

W ocenie SKO analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy więc opracować je ze szczególną dbałością. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien opracować nową analizę z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji (zarówno tych ogólnie wskazujących co powinna zawierać prawidłowo sporządzona analiza, jak i tych szczegółowo odnoszących się do analizy sporządzonej w sprawie niniejszej) oraz postanowień ustawy i rozporządzenia – bowiem na podstawie dotychczasowej analizy nadal nie można jednoznacznie przesądzić, czy wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Podniesiono, że postępowanie organu I instancji nie można uznać za spełniające wymogi wynikające z art. 7, 77 § 1, 80. 107 § 3 kpa, gdyż organ nadal nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy niniejszej w stopniu który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie czym naruszył w/w przepisy, a także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze zaistniałe naruszenia oraz ich charakter Kolegium wskazało, że wszystkich tych naruszeń nie można naprawić w trybie art. 136 kpa – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów SKO na podstawie art. 138 § 2 kpa, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności statuowaną w art. 15 kpa, uznało że nie może orzec co do istoty sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję.

W sprzeciwie na w/w decyzję SKO w R. Skarżący Z. A. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodek postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu podniósł m.in., że w przedmiotowej sprawie jest to już trzecia kasacyjna decyzja organu odwoławczego i o ile w poprzednich decyzjach SKO pojawiły się podstawy, uzasadniające ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji (łączne rozpatrzenie sprawy o warunkach zabudowy oraz sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - pierwsza decyzja SKO, wyrysowanie na mapie zasadniczej niepełnego obszaru analizowanego - druga decyzja SKO), to na obecnym

etapie zdaniem Skarżącego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że zaistniała potrzeba wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w całości lub w znacznej części, bowiem przedmiotowe postępowanie jest przeprowadzone w znacznej części i nie znajduje uzasadnienia uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organowi odwoławczemu przysługują środki prawne których zastosowanie umożliwi wydanie decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie. Wskazując na wyrok NSA z 16.12.2020 r. II OSK 3106120, publ. LEX nr 3109227 podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się nawet wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ II instancji zatem, tym bardziej w przedmiotowej sprawie SKO po dwóch uchyleniach decyzji organu I instancji, winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie i zakończyć postępowanie decyzją merytoryczną. Skarżący wskazał, że jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyłączając dopuszczalność decyzji kastatoryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.

Tak przeprowadzona analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w analizowanej sprawie nie sprostał. Zgodzić należy się z SKO, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna nie uzasadnia wystarczająco określenie parametrów planowanej inwestycji na podstawie § 4 - 8 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W pierwszej kolejności jako podstawowy zarzut skutkujący uznaniem, iż w sprawie konieczna jest ponowna analiza urbanistyczna jest okoliczność braku w analizie urbanistycznej jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację prawidłowości ustalenia parametru wysokości zabudowy.

Co do zasady, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Konieczne jest więc posiadanie informacji, jaką wysokość tej krawędzi mają budynki znajdujące się na działkach sąsiednich (bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji). W przypadku bowiem, gdy wysokość ta tworzy uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17).

W niniejszej sprawie w decyzji organ wyznaczył wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki do 4,5 m od poziomu terenu do okapu dachu dopuszczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7 m od poziomu terenu do najwyższego punktu ściany szczytowej bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Natomiast w analizie urbanistycznej wskazano, iż parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazując, iż różnorodność form istniejącej zabudowy przekłada się na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej. Średnia będzie zawierać w sobie wysokości mierzone do okapów dachów jak i górnej krawędzi ścian szczytowych czy attyki, a ustalenie "sztywnego" wymiaru na obszarze o różnorodnej zabudowie może niepotrzebnie ograniczyć swobodę projektową. W tabeli znajdującej się w analizie urbanistycznej określono wyłącznie ilość kondygnacji (1 bądź 2) natomiast w części tekstowej analizy wskazano m. in. budynki usługowe mają wysokość 1-2 kondygnacji nadziemnych, zabudowa mieszkalne jednorodzinne 1-1,5 kondygnacji nadziemnych, co nie ma odzwierciedlenia w tabeli, która nie podaje parametru 1,5 kondygnacji. Natomiast brak jest danych określających wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, czy na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok i jaka jest średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym. Tym samym brak jest danych pozwalających na ocenę prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Powyższy brak analizy niewątpliwe wymaga uzupełnienia poprzez przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej.

Wobec powyższego wskazać należy, iż ustalając linię zabudowy organ uczynił to jak wynika z części tekstowej analizy w oparciu o wcześniejsze rozstrzygnięcia dokonane w latach ubiegłych oraz zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi usytuowania obiektów budowlanych od dróg publicznych, z uwagi na lokalizację elewacji frontowych wszystkich budynków w terenie analizowanym równolegle do układu komunikacyjnego. Jednocześnie nie wskazano na podstawie którego ustępu § 4 rozporządzenia dokonano ustalenia nowej linii zabudowy. Przepis § 4 rozporządzenia określa, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Rozpoznając niniejszą sprawę podkreślić należy, iż brak jest podania jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1) czy linia istniejącej zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 2), czy linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok (ust. 3); nie podano także konkretnej wielkości tego parametru. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji wskazać w oparciu o jaki przepis ustalono linię zabudowy, co umożliwi kontrolę rozstrzygnięcia.

Podobne uwagi odnieść należy do wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W analizie urbanistycznej nie podano, nie wyliczono średniej szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Natomiast w niniejszej sprawie parametr ten ustalono na 21 m z tolerancją 20% - wskazując, iż jest to zgodne z wnioskiem inwestora jak już zrealizowaną zabudową w analizowanym terenie. Wniosek inwestora jest okolicznością relewantną dla określenia tego parametru, zaś brak stosownych wyliczeń uniemożliwia kontrolę prawidłowości decyzji w tej części.

W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna, zawierająca tabelaryczne zestawienie nie wszystkich wskaźników zabudowy (brak jest danych określających wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, czy na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok i jaka jest średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym, brak wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej) na działkach z obszaru analizowanego oraz brak określenia parametru dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach w obszarze analizowanym uznać należy za wadliwą. Podkreślić należy, iż sporządzając analizę urbanistyczną, to urbanista wie jaki jest kształt obowiązującej w obszarze analizowanym zabudowy i czy wprowadzenie takiej a nie innej zabudowy nie spowoduje zakłócenie lokalnego ładu przestrzennego. Podkreślić należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dbania o ład przestrzenny, nadając temu obowiązkowi postać zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. .

Sąd podzielił też wątpliwości organu odwoławczego dotyczącej niedokładnego określenia przez organ pierwszej instancji i całkowity brak weryfikacji uzbrojenia terenu niezbędnego dla danego zamierzenia budowalnego oraz te związane z brakiem wskazania przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji informacji o postanowieniu wydanym przez zarządcę drogi w ramach postępowania uzgodnieniowego oraz brak wskazania, czy postanowienie to jest ostateczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a nie tylko uzupełnienia analizy urbanistycznej choćby ze względu całkowity brak danych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz brak określenia średniej szerokości elewacji frontowej dla poszczególnych działek nie można uznać za podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Sąd wskazuje, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w tym sporządzenia analizy urbanistycznej, a przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania we wskazanej części naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2016 r., II SA/Po 561/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym wyżej wyroku uznał, iż zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA, II OSK 1564/10).

Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

W świetle powyższego prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Sąd wskazuje, że konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sąd orzekający podziela dominujący pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Przede wszystkim dlatego, że wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw, przy czyn na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.