Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 998/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt  1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 804/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy [...] (dalej: Gmina) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie gospodarki odpadami.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z 26 kwietnia 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził:

1. prowadzić kontrolę częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych służących do gromadzenia nieczystości ciekłych w celu zapewnienia przekazania do oczyszczania całej ilości wytworzonych ścieków zgromadzonych w zbiornikach bezodpływowych na obszarze Gminy [...] – w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

2. prowadzić gospodarkę odpadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

3. podjąć stosowne działania mające na celu uporządkowanie miejsc zalegania odpadów na terenach działek należących do mieszkańców gminy w terminie do 31 maja 2017 r.

Jako podstawę zarządzenia pokontrolnego wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.) oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 17 stycznia 2017 r. do dnia 30 marca 2017 r., udokumentowane protokołem kontroli nr PIL 13/2017.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego z 26 kwietnia 2017 r. W ocenie Gminy doszło do nieprawidłowego uznania, że odpady występujące na drogach Gminy: [...]–[...], [...] w kierunku na [...], ul. [...] w m. [...], m. [...], m. [...] oraz pokruszone na gruzowisku w Sławienku stanowią odpady niebezpieczne o kodzie 17 05 03* (gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB)).

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że kontrola w Gminie wykazała nieprawidłowości w zakresie postępowania z odpadami komunalnymi. Na drogach gminnych: [...]–[...], w [...] w kierunku na [...], ul. [...] w [...]u i w miejscowości [...] stwierdzono w masie gruntu, kamieni i pokruszonego gruzu budowlanego także obecność różnej wielkości odłamków odpadowych płyt eternitu. Odpady te wykorzystane zostały do utwardzeń tych dróg. Ponadto w [...] wykazano lokowanie odpadów niebezpiecznych w postaci zdemontowanych pokryć dachowych z eternitu jak również odpadów innego rodzaju pochodzenia komunalnego w miejscach do tego celu nieprzeznaczonych, tj. w gruncie oraz bezpośrednio na powierzchni gruntu na działce nr [...]. Gmina nie zgadza się z pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, argumentując, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono występowanie odłamków odpadowych płyt eternitu w masie gruntu, kamieni i pokruszonego gruzu, ale organ ochrony środowiska nie zbadał jakie ilości substancji szkodliwych (azbestu) znajdowały się w masie gruntu. Organ nie ocenił także, czy samo występowanie azbestu powoduje, że odpady znalezione na drogach wykazują właściwości odpadów niebezpiecznych. Gmina wskazała, że z przeprowadzonych przez nią badań wynika, że w masie gruntu, kamieni i pokruszonego gruzu budowlanego znajdywały się śladowe ilości azbestu (ok. 0,58 promila), które nie wykazują właściwości odpadów niebezpiecznych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził oględziny działki nr [...] w [...] – terenu byłego wyrobiska żwiru i piasku. Ze sporządzonego protokołu wynika, że teren działki z uwagi na wybierane kruszywo stanowi powierzchnię nierównomierną z miejscowymi nierównościami i zagłębieniami. W wyniku poboru kruszywa utworzona została skarpa, na której stwierdzono zaleganie porozrzucanych fragmentów uszkodzonych płyt azbestowych. Jednocześnie na całym terenie wyrobiska miejscowo zalegały porozrzucane fragmenty tych odpadów bezpośrednio na gruncie, znajdowały się one także w skupiskach odpadów innego rodzaju. Na terenie działki miejscowo złożono także odpady w postaci mieszaniny gruntu, piasku, kamieni polnych, a także gruzu budowlanego, fragmenty betonowych bloków z uzbrojeniem, cegieł porozbiórkowych, odpadowych opon, odpadów paleniskowych oraz odpady niebezpieczne w postaci uszkodzonych płyt azbestowych porośniętych roślinnością. Ponadto stwierdzono skupiska odpadów zalegających w różnych miejscach tej działki, tj. gruz porozbiórkowy, bloki betonowe, skruszony gruz budowlany, cegły pochodzące z demontażu obiektów budowlanych oraz odpadowe tworzywa sztuczne, zużyte opony samochodowe, odpadowe tkaniny, zużyte meble, części samochodowe – błotniki, szyby oraz odpady niebezpieczne zawierające azbest, tj. pokrycia dachowe w całości, uszkodzone, oraz ich fragmenty znacznie pokruszone. Odpady te zalegały w formie nieuporządkowanej bezpośrednio na gruncie w obrębie działki przy wjeździe na jej teren oraz złożone pod drzewami, bez żadnych zabezpieczeń chroniących środowisko przed ich ujemnym oddziaływaniem. Teren działki był nieogrodzony, niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych. W trakcie kontroli wydobyto z tego miejsca dodatkowo zadołowaną partię odpadowych płyt azbestowych. Wójt Gminy w złożonej informacji stwierdził, że "dzikie wysypisko" odpadów na działce [...] w [...] powstawało przez dłuższy czas, a złożone tam odpady prawdopodobnie "podrzucili" nieznani sprawcy. W ocenie Wójta Gminy, odpady te składowane były na działce od około 2007 r.

Sąd I instancji wskazał, że Gmina nie przedstawiła żadnej decyzji administracyjnej legitymującej do prowadzenia składowiska odpadów na działce nr [...] w [...]. Na tym terenie powstało tzw. "dzikie" składowisko odpadów, a więc miejsce nieprzeznaczone do składowania odpadów, na którym porozrzucane są odpady komunalne. W przypadku, gdy nielegalne wysypisko znajduje się na terenie komunalnym i nie można ustalić podmiotu odpowiedzialnego za jego powstanie, musi zostać usunięte na zlecenie i koszt gminy. Wobec tego już sam fakt istnienia nielegalnego wysypiska na terenie Gminy uprawniał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na Gminę w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego obowiązku prowadzenia gospodarki opadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Bezsporne jest, że na terenie "dzikiego wysypiska" odkryto porozrzucane fragmenty uszkodzonych płyt eternitowych, z których były wykonane pokrycia dachów. Ponadto płyty azbestowo-cementowe odkryto w ziemi. Potwierdza to jednoznacznie protokół z oględzin oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. Ustaleń tych nie kwestionuje Gmina. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), azbest (pył i włókna) jest składnikiem, który może powodować, że odpad jest odpadem niebezpiecznym (pkt 25), bowiem posiada właściwości rakotwórcze (H7 z załącznika nr 3 do ustawy o odpadach). Przedmiotowe płyty, jako materiały budowlane zawierające azbest – kod 17 06 05* z rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) – nie mogły być składowane na "dzikim wysypisku" wśród innych odpadów. Składowanie płyt eternitowych uprawniało organ do nałożenia na Gminę w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego obowiązku prowadzenia gospodarki opadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ramach ustawowego obowiązku Gmina utworzyła w Sławienku stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych do zbierania odpadów komunalnych dowożonych przez mieszkańców gminy [...], który działa od lutego 2016 r. Do tego czasu teren ten należał do Gminy i funkcjonował dla potrzeb jej mieszkańców jako punkt gromadzenia gruzu i kamieni polnych. Z ustaleń kontroli wynika, że w miesiącach letnich 2016 r. na terenie działki, gdzie obecnie działa punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w mobilnej kruszarce prowadzono przetwarzanie części zgromadzonych tam przez Gminę do 2016 r. odpadów budowlanych, w tym mogących się znajdować w ich masie płyt eternitu. Po przeprowadzeniu procesu kruszenia odpadów część z nich została załadowana na środki transportu, w trakcie którego uległy dodatkowo wymieszaniu także z gruntem, następnie zostały rozwiezione na lokalne drogi gminy, w celu ich utwardzenia. Gmina wykorzystała te odpady na drogach w ilości łącznej 690 Mg. Oględziny drogi lokalnej w [...] oraz dokonana na głębokość ok. 20 cm odkrywka fragmentu tej drogi wykazała jej utwardzenie odpadami porozbiórkowymi z gruntem. W masie tych odpadów stwierdzono także obecność kawałków odpadowych płyt azbestowych znajdujących się miejscowo na powierzchni i pod warstwą odkrywki. W dniu 7 marca 2017 r. dokonano lustracji dróg lokalnych w Gminie, tj. w kierunku [...]–[...], w miejscowości [...] w kierunku na [...], ulicy [...] w [...]u i drogi " [...]" w [...], na których wykonano po 2 odkrywki (ok. 4 m2) na głębokości 20 cm. Kontrola wszystkich dróg z wyjątkiem w drogi "[...]" wykazała w masie gruntu, kamieni i pokruszonego gruzu budowlanego także obecność różnej wielkości kawałków odpadowych płyt eternitu zawierających azbest.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 5 ustawy o odpadach wprowadza ustawowy zakaz rozcieńczania odpadów lub mieszania z czymkolwiek w celu obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określający odpad jako niebezpieczny. Płyty eternitowe zawierają azbest i pokruszenie ich i wymieszanie z odpadami budowlanymi i gruntem doprowadziło do obniżenia początkowego stężenia azbestu w odpadach, które następnie zostały wywiezione na drogi lokalne. Ponadto, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach, zakazuje się mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. Gmina naruszyła powyższe zakazy, prowadząc nieprawidłową gospodarkę odpadami, co uprawniało Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na Gminę w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego obowiązku prowadzenia gospodarki opadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu I instancji, wobec bezprawnego wymieszania płyt eternitowych z innymi materiałami budowlanymi, ziemią i gruzem nie sposób określić początkowego stężenia azbestu w odpadach zalegających na działce nr [...]/4 oraz na drogach gminnych. Gmina nie wykonała badań odpadowej hałdy na zawartość azbestu w jej masie, którą następnie w ilości 690 Mg użyła do utwardzeń dróg w Gminie. Masa zgromadzonych odpadów w ilości 2 850 Mg wykazuje dużą niejednorodność w całej objętości i nie jest możliwe określenie jej procentowego składu, w tym zawartości azbestu, na podstawie oceny kilkunastu losowych próbek, tak jak to wykonała Gmina. Oznacza to, że w tej sprawie należy uznać, że tak powstałe odpady wywiezione na drogi lokalne stanowią odpady niebezpieczne o kodzie 17 05 03* (gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB)). Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach, odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796). Z przepisów tych wynika, że nie ma możliwości odzysku odpadu o kodzie 17 05 03*.

W ocenie Sądu I instancji, określenie początkowej ilości azbestu w odpadach zalegających na działce nr [...]/4 nie miało wpływu na wynik sprawy. Udowodnienie istnienia na działce nr [...] w [...] "dzikiego wysypiska", na którym składowane były również płyty azbestowe, a także bezprawne wymieszanie fragmentów płyt eternitowych z gruzem i ziemią oraz innymi materiałami budowlanymi w celu obniżenia początkowego stężenia azbestu uprawniało Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na Gminę obowiązku prowadzenia gospodarki opadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina.

W pierwszej kolejności Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1–3 oraz załącznika nr 3 i załącznika nr 4 pkt 25 do ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) wraz z załącznikiem, a także art. 5, art. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach, pkt 2 załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) oraz pkt 40 załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93). Polegało to na pozaprawnym utożsamianiu przez Sąd I instancji regulacji określających zasady klasyfikacji odpadów z punktu widzenia właściwości odpadów powodujących, że odpad jest klasyfikowany zawsze jako niebezpieczny albo z punktu widzenia składników odpadów, dla których dopiero przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpad będzie zaklasyfikowany jako niebezpieczny. W rezultacie Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że Gmina w sposób bezprawny zebrała, wytworzyła oraz dokonała odzysku odpadów "niebezpiecznych" i w konsekwencji naruszyła zasady gospodarki odpadami w tym zakresie.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1–3 oraz załącznika nr 3, jak załącznika nr 4 pkt 25 do ustawy o odpadach w związku katalogiem odpadów oraz w związku z załącznikiem III dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (dalej: dyrektywa odpadowa), jak również w związku z rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 1357/2014 z 18 grudnia 2014 r. zastępującym załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy oraz w związku z częścią 2–5 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin. Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że Gmina w sposób bezprawny zebrała, wytworzyła, a następnie dokonała na swoim terenie odzysku "odpadów niebezpiecznych", a wobec tego prowadziła gospodarkę odpadami w sposób niezgodny z prawem. W ocenie Gminy, o tego rodzaju naruszeniu można mówić dopiero, kiedy na postawie i w trybie obowiązujących regulacji prawnych (krajowych i unijnych), dokonano oceny składników odpadów wykorzystanych przez Gminę do dalszego odzysku, z punktu widzenia osiągnięcia stężeń i wartości granicznych powodujących, że odpad można by klasyfikować jako niebezpieczny.

Po trzecie, art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu przez Sąd I instancji szeregu regulacji unijnych znajdujących zastosowanie w tej sprawie.

Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 4 ust. 1–3 ustawy o odpadach oraz w związku z katalogiem odpadów i w związku z załącznikiem III do dyrektywy odpadowej, a także w związku rozporządzeniem nr 1357/2014 i w związku z częścią 2–5 załącznika I do rozporządzenia WE Nr 1272/2008 oraz art. 280 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.), a także w związku z art. 290 ust. 2 p.o.ś. oraz w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490). W ocenie Gminy, Sąd I instancji nie zbadał istoty sprawy. Dotyczy to zarzutu dokonania przez organ nieprawidłowej klasyfikacji odpadów oraz uznanie przez Sąd I instancji, że wobec innych stwierdzonych podczas kontroli naruszeń (dotyczących innego terenu Gminy) określenie zawartości składnika niebezpiecznego w przetworzonych przez Gminę odpadach nie ma wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Gminy, dokonanie na podstawie obowiązujących wymogów prawnych (krajowych i unijnych), oceny składnika występującego w odpadach i ich prawidłowa klasyfikacja jest kluczowe w tej sprawie, zwłaszcza z punktu widzenia obciążeń finansowych Gminy związanych z korzystaniem ze środowiska.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że na skutek dokonania niezgodnego z prawem wymieszania "odpadów niebezpiecznych" z innymi odpadami i wytworzenia, a następnie wykorzystania "odpadu niebezpiecznego" w procesie odzysku, Gmina naruszyła zasady gospodarki odpadami. Z akt sprawy w żaden sposób (poza naocznym stwierdzeniem przez organ występowania w wytworzonych i przetworzonych odpadach odłamków płyt eternitowych), nie wynika, żeby w zgodzie z obowiązującym prawem (krajowym i unijnym), dokonano w toku kontroli wiążącej oceny w kierunku ustalenia stężenia i wartości granicznych składników zawartych w odpadach, mogących powodować, że odpad zaklasyfikowany zostanie jako niebezpieczny. Ponadto Sąd I instancji pominął zawarte w dokumentacji sprawy (protokole kontroli), wyniki przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających, m.in. w postaci zeznań świadków oraz wyników dokonanego przez specjalnie powołaną komisję badania zawartości gruntu (odpadów) zlokalizowanych na terenie działki, z której pochodził materiał odpadowy do utwardzeń dróg oraz ich oceny z punktu widzenia prawem określonych wartości granicznych stężeń, stanowiących podstawę klasyfikacji odpadów. Gmina wskazała także, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegało na uznaniu przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy wymieszanie odłamków płyt eternitowych z odpadami budowlanymi i gruntem oraz ich pokruszenie doprowadziło do "obniżenia stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określający odpad jako niebezpieczny" (obniżenia początkowego stężenia azbestu w odpadach, które następnie zostały wywiezione na drogi lokalne). Zdaniem Gminy, z akt sprawy nie wynika, żeby w tej sprawie zbadano i określono, w sposób zgodny z wymogami określonymi prawem, że wykorzystane przez Gminę odpady powinny być zaklasyfikowane jako niebezpieczne. Ponadto nie ustalono, że na skutek prowadzonych przez Gminę procesów odzysku, doszło do nieuprawnionego obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznej zawartej w zgromadzonych i następnie przetworzonych odpadach.

Po trzecie, niezastosowanie "m.in. 141 § 4" p.p.s.a. Na skutek tego Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów, zarówno faktycznych jak i prawnych, podnoszonych przez Gminę w toku postępowania. W ocenie Gminy, argumenty te uzasadniały przyjęcie, że do naruszenia zasad gospodarki odpadami – w zakresie, w jakim stwierdzono "bezprawne wymieszanie płyt eternitowych z innymi materiałami budowlanymi" i wytworzenie odpadu "niebezpiecznego" - jak i dokonania ich właściwej klasyfikacji, niezbędne jest zbadanie występowania substancji niebezpiecznej w odpadach. Ponadto, zdaniem Gminy, nie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw, dla których Sąd I instancji uznał, że "Masa zgromadzonych odpadów w ilości 2 850 Mg wykazuje dużą niejednorodność w całej objętości i nie jest możliwe określenie jej procentowego składu, w tym zawartości azbestu, na podstawie oceny kilkunastu losowych próbek, tak jak wykonała Gmina." Sąd I instancji całkowicie pominął wyniki kontroli przeprowadzonej przez Gminę w tym zakresie. Dodatkowo, Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw, dla których uznał, że "niewątpliwie płyty eternitowe zawierają azbest i pokruszenie ich i wymieszanie z odpadami budowlanymi i gruntem doprowadziło do obniżenia początkowego stężenia azbestu w odpadach, które następnie zostały wywiezione na drogi lokalne".

Po czwarte, "m.in. 151" p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas, gdy prezentowane przez Gminę zarzuty oraz argumentacja na ich poparcie uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że kontroli Sądu I instancji było poddane tylko przedmiotowe zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 26 kwietnia 2017 r., które jest aktem administracyjnym, ale nie jest oczywiście decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.). Oznacza to, że nie może nakładać na adresata żadnego obowiązku administracyjnego, a więc także o charakterze niepieniężnym, który w przypadku braku dobrowolnego wykonania podlegałby egzekucji administracyjnej. Ponadto powyższe zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ale w skardze kasacyjnej nie podniesiono w tym zakresie żadnego zarzutu kasacyjnego. Z kolei w treści sentencji zarządzenia pokontrolnego w pkt 1 zarządzono, żeby prowadzić kontrolę częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych służących do gromadzenia nieczystości ciekłych w celu zapewnienia przekazania do oczyszczania całej ilości wytworzonych ścieków zgromadzonych w zbiornikach bezodpływowych na obszarze Gminy [...] – w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. Natomiast już pkt 2 zarządzono prowadzić gospodarkę odpadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego, a pkt 3 zarządzono podjąć stosowne działania mające na celu uporządkowanie miejsc zalegania odpadów na terenach działek należących do mieszkańców Gminy w terminie do 31 maja 2017 r. Powyższe zalecenia oparto na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 17 stycznia 2017 r. do dnia 30 marca 2017 r. oraz udokumentowanych protokołem kontroli. Z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wynika, że dotyczą one tylko w istocie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego.

Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1–3 ustawy o odpadach oraz w związku z katalogiem odpadów i w związku z załącznikiem III do dyrektywy odpadowej, a także w związku z rozporządzeniem nr 1357/2014 i w związku z częścią 2–5 załącznika I do rozporządzenia WE Nr 1272/2008 oraz art. 280 ust. 1 p.o.ś., jak i w związku z art. 290 ust. 2 p.o.ś. oraz w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Dotyczy to również braku przesłanek do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że powołane wyżej przepisy ustawy o odpadach jak i p.o.ś. nie są oczywiście przepisami postępowania, tylko przepisami prawa materialnego. Natomiast nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego za pomocą zarzutów kasacyjnych, które podnoszą niewłaściwe zastosowanie oznaczonych przepisów prawa materialnego, czyli w tym przypadku odpowiednich przepisów ustawy o odpadach, przepisów prawa unijnego w zakresie gospodarki odpadami czy też przepisów p.o.ś. Z kolei zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tej normy może nastąpić, jeżeli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, czy też pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, czyli nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, lecz jednocześnie nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego w tej sprawie.

Ponadto sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy i samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie jednak nie zachodzi. Natomiast Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w świetle ustaleń faktycznych wynikających z przedmiotowej kontroli na drogach gminnych: [...]–[...], w [...] w kierunku na [...], ul. [...] w [...]u i w miejscowości [...] ustalono w masie gruntu, kamieni i pokruszonego gruzu budowlanego występowanie różnej wielkości odłamów odpadowych płyt eternitu, które zostały wykorzystane do utwardzeń tych dróg. Z kolei w [...] ustalono lokowanie odpadów niebezpiecznych. Są to zdemontowane pokrycia dachowe z eternitu, a także innego rodzaju odpady pochodzenia komunalnego składowane w miejscach do tego celu nieprzeznaczonych i to w gruncie, jak i bezpośrednio na powierzchni gruntu na działce nr [...].

Po drugie, Sąd I instancji stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał oględzin działki nr [...] w [...], a więc obszaru byłego wyrobiska żwiru i piasku. Z treści protokołu oględzin wynika, że z powodu poboru kruszywa utworzona została skarpa. Na jej terenie ustalono składowanie porzuconych fragmentów uszkodzonych płyt azbestowych oraz na całym terenie tego wyrobiska miejscowo znajdowały się porozrzucane fragmenty tych odpadów bezpośrednio na gruncie, jak i również w skupiskach odpadów innego rodzaju. Ponadto na tym terenie miejscowo znajdowały się również odpady w postaci mieszaniny gruntu, piasku, kamieni polnych, a także gruzu budowlanego, fragmenty betonowych bloków z uzbrojeniem, cegieł porozbiórkowych, odpadowych opon, odpadów paleniskowych, jak i nawet odpady niebezpieczne w postaci uszkodzonych płyt azbestowych porośniętych roślinnością. Z kolei w innych częściach tej działki znajdowały się m.in. gruz porozbiórkowy, bloki betonowe, skruszony gruz budowlany, cegły pochodzące z demontażu obiektów budowlanych oraz odpadowe tworzywa sztuczne, zużyte opony samochodowe – błotniki, szyby oraz odpady niebezpieczne zawierające azbest, czyli pokrycia dachowe w całości, uszkodzone jak i nawet ich fragmenty znacznie pokruszone. Powyższe odpady w formie nieuporządkowanej znajdowały się bezpośrednio przy wjeździe na teren działki jak i były złożone pod drzewami oraz bez jakichkolwiek zabezpieczeń, które chronią środowisko przed ich szkodliwym oddziaływaniem. Teren działki był nieogrodzony, a więc bez zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Podczas kontroli wydobyto jeszcze dodatkowo zadołowaną partię odpadowych płyt azbestowych. Zdaniem Gminy jest to "dzikie wysypisko" odpadów na działce nr [...] w Stojkowie, na którym składowano powyższe odpady już od 2007 r. Ponadto Sąd I instancji trafnie orzekł, że Gmina nie otrzymała żadnej decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie składowiska odpadów na działce nr [...] w [...], dlatego też tzw. "dzikie" składowisko odpadów nie może służyć do składowania odpadów, chociaż są na nim porozrzucane odpady komunalne. Natomiast jeżeli jest to nielegalne wysypisko odpadów na terenie będącym własnością Gminy oraz nie można ustalić podmiotu odpowiedzialnego za jego powstanie, to powinno być usunięte na zlecenie i koszt Gminy. Dlatego też funkcjonowanie tego rodzaju nielegalnego wysypiska na terenie Gminy jest wystarczającą przesłanką, żeby Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na Gminę w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami w Gminie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli na obszarze tzw. "dzikiego wysypiska" znajdują się m.in. porozrzucane fragmenty uszkodzonych płyt eternitowych, z których były realizowane pokrycia dachów. Z kolei płyty azbestowo-cementowe były także w ziemi, co jednoznacznie wynika z protokołu oględzin oraz opracowanej dokumentacji fotograficznej, a tych ustaleń nie kwestionuje nawet Gmina.

Po czwarte, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że art. 5 ustawy o odpadach wprowadza ustawowy zakaz rozcieńczania odpadów lub ich mieszania w celu obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określający odpad jako niebezpieczny. Natomiast przesłanką, którą kwestionuje Gmina jest to, że płyty eternitowe zawierają azbest, ponieważ ich pokruszenie lub też wymieszanie z odpadami budowlanymi i gruntem miało na celu doprowadzenie do obniżenia początkowego stężenia azbestu w odpadach, które następnie zostały wywiezione na drogi lokalne. Jest to o tyle istotne, że także art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach wprowadza zakaz mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, jak i mieszania odpadów niebezpiecznych z innymi substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. Powyższe ustalenia faktyczne, które m. in. spowodowały nałożenie na gminę pkt 2 zarządzenia pokontrolnego kwestionuje jednak Gmina, lecz rozstrzygnięcie tej kwestii wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, które zakończy się wydaniem stosownej decyzji, które rozstrzygnie tą sprawę co do istoty w całości.

Jest to szczególnie ważne, ponieważ tego rodzaju odpady wywiezione na drogi lokalne o kodzie 17 05 03* (gleba jak i ziemia, kamienie, które zawierają substancje niebezpieczne np. PCB) są odpadami niebezpiecznymi. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach, odzysk odpadów poza instalacjami czy też urządzeniami może być prowadzony, jeżeli nie powoduje zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi, ponadto musi być prowadzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod odzysku, a także rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, przy czym wynika z nich, że nie ma możliwości odzysku odpadu o kodzie 17 05 03*.

Po piąte, brak jest również podstaw stwierdzenia naruszenia "m.in. 141 § 4" p.p.s.a., przy czym jest to niewłaściwe sformułowany zarzut kasacyjny, ponieważ w istocie jest to przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew bowiem uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wymagane przez ten przepis elementy. W szczególności prawidłowo powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie. Należy także podkreślić, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania "m.in. 151" p.p.s.a. jest także niewłaściwie sformułowany, ponieważ w istocie chodzi tu o przepis art. 151 p.p.s.a., który w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zastosował oddalając skargę Gminy.

Po szóste, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie są zasadne. Wynika to z tego, że zarządzenie pokontrolne – co należy przypomnieć, nie nakłada obowiązku administracyjnego w związku z jego ustaleniami stanu faktycznego. Oznacza to, że dopiero wszczęte przez właściwe organy odrębne postępowania, dotyczące gospodarki odpadami, kończyć się będą wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej, która może nałożyć w osnowie takiej decyzji konieczny obowiązek administracyjny. W postępowaniu tym właściwe organy będą mogły uwzględnić w postępowaniu dowodowym ustalenia faktyczne wynikające z zarządzenia pokontrolnego, przy czym nie będzie to oczywiście jedyny dowód w prowadzonym w danej sprawie postępowaniu. Ponadto strona skarżąca potwierdziła, że już toczą się takie postępowania przed właściwym wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska, jak i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (dowód: protokół z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z 25 lutego 2020 r.).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.