Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2281/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1960/19 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.574.2019.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1960/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu skargi K. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") przez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, i dokonanie błędnej oceny akt sprawy, która doprowadziła WSA w Warszawie do mylnego wniosku, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, Nr ... nie była decyzją częściowo obciążoną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 tj. w części wydaną w sprawie uprzednio zakończonej ostateczną decyzją tego samego organu Decyzją Nr ..., z dnia 13 sierpnia 1966 roku W wyniku tego błędu Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że obie zaskarżone decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 roku z uwagi na zaistnienie błędnej przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a.,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, doprowadzającej Sąd do wniosku, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, została wydana z naruszeniem wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że obie zaskarżone decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja z 1983 dotknięta była kwalifikowanymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2, co w ocenie Sądu uzasadnia wydanie przez organ decyzji stwierdzającej nieważności decyzji z 1983 r. i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.,

3. przepisów prawa materialnego art. 4, art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1999 roku poz. 1150, z późn. zm.) w brzmieniu z dnia 24 stycznia 1983 roku przez bezpodstawne pominięcie tych przepisów i arbitralne stwierdzenie, że decyzja z 1983 roku została wydana bez podstawy prawnej, kiedy to wskazane przepisy dawały podstawę Lubelskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do dokonania wpisu zabytku do rejestru zabytków,

4. przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez arbitralne uznanie, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, nie mogła być w części wydana jako decyzja w sprawie uprzednio zakończonej ostateczną decyzją tego samego organu Decyzją Nr ..., z dnia 13 sierpnia 1966 roku, co dawało organowi podstawy do stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.,

5. przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez arbitralne uznanie, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, była w całości wydana z kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została wydana bez upoważnienia w przepisach prawa materialnego oraz z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a.

6. przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7,77, 80 i art. 154 k.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wadliwie zbadał, że Lubelski Wojewódzki Konserwator zabytków wydając decyzję z 1983 roku ingerował w decyzję z 1966 roku w sposób bezprawny i obcy ustawie, kiedy to z daleko idącej ostrożności procesowej należy wskazać, że przepisy procedury administracyjnej dawały organowi administracji podstawy do zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji administracyjnej wskazanego w art. 154 k.p.a. Pominięcie tej okoliczności doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego wniosku o konieczności uchylenia decyzji organu MKIDN z uwagi na brak zastosowania przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

7. prawa materialnego tj. art. 158 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza stwierdzenia nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy w orzecznictwie sadowym ugruntowany jest pogląd o takiej możliwości.

W ocenie organu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, ale i prawa materialnego, doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 czerwca 2020 (...) oraz z dnia 11 kwietnia 2019 roku (...) zostały wydane z naruszeniem prawa, co doprowadziło do ich bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.

Mając na uwadze powyższe wniesiono:

1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej organu przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

2. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o uchyleniu kontrolowanych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 24 stycznia 1983 r., którą orzeczono na podstawie art. 4 pkt 1 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz art. 104 k.p.a. o wznowieniu decyzji nr ... z dnia 13 sierpnia 1966 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod pozycją ... obszaru miasta K., przy czym objęto nią zespół urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowy miasta K. wraz z wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, wąwozami i drzewostanem w granicach określonych w załączniku.

Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (zarzuty z punktów 1 i 4 podstawy kasacyjnej), gdyż Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister), zgodnie z którym decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z 24 stycznia 1983 r. (dalej: decyzja WKZ z 1983 r.) obarczona jest w części wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem – na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. – wydania jej z naruszeniem prawa, jako decyzji dotyczącej sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją, w części dotyczącej obszaru wpisanego uprzednio do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 lutego 1966 r. Nr ... (dalej: decyzja WKZ z 1966 r.).

Sąd Wojewódzki wyrażając powyższą ocenę przedstawił wyczerpującą argumentację, którą należało w pełni zaakceptować. Zgodzić się trzeba z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie miał miejsca przypadek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (rei iudicatae) w sytuacji, gdy brak jest przedmiotowej tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzjami WKZ z 1966 r. i 1983 r., z uwagi na odmienny opis zabytku i odmienne ustalenie jego granic obszarowych. Co ważne, stwierdzenie częściowej wadliwości decyzji WKZ z 1983 r. nie było możliwe, gdyż sentencje i uzasadnienia obu decyzji nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie w jakiej części zabytek ujęty w decyzji z 1983 r. pokrywa się z zabytkiem z decyzji wydanej w 1966 r.

W rezultacie nieuprawnione było również rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ z 1983 r. w części, która zdaniem Ministra nie pokrywała się z decyzją z 1966 r., a więc określała nowy, powiększony obszar zabytku.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Minister ma rację wskazując na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w części (lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w części), rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją niepodzielności decyzji WKZ z 1983 r., co trafnie wykazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym nieskuteczny okazał się zarzut sformułowany w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkty 2 i 5 skargi kasacyjnej).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie przyjął w zaskarżonym wyroku, że decyzja WKZ z 1983 r. wydana została bez podstawy prawnej, lecz z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał trafnie, że w istocie rozstrzygnięcie decyzji z 24 stycznia 1983 r. zmierzało do zmiany decyzji ostatecznej z 1966 r., co jednak mogło nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym, który nie został zastosowany w tej sprawie.

W rezultacie Wojewódzki Konserwator Zabytków bez zachowania trybu nadzwyczajnego (m.in. wznowienia art. 145 § 1 k.p.a., zmiany – art. 154 § 1 i 155 k.p.a.) dokonał w postępowaniu zwyczajnym modyfikacji decyzji ostatecznej z 1966 r., co rażąco naruszyło przepisy art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 6 k.p.a.

Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki, że naruszenie przepisów o trwałości decyzji administracyjnej kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa.

Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że decyzja WKZ z 1983 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa przez wprowadzenie stanu niepewności co do tego, jaki w rzeczywistości obszar K. podlega ochronie konserwatorskiej i na jakiej podstawie. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem dwie decyzje, odmiennie określające przedmiot ochrony konserwatorskiej zabytku, aczkolwiek w pewnej części odnoszące się do tego samego obszaru K..

Jednocześnie nawiązując do zarzutu z punktu 3 podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że przepisy art. 4 pkt 1 i art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach w zw. z art. 104 k.p.a. mogły oczywiście stanowić podstawę do wydania w trybie zwykłym decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz takiej decyzji nie wydano. Trudno byłoby zakwalifikować decyzję z 1983 r. jako decyzję rozstrzygającą w trybie zwykłym o wpisie obszaru miasta K. do rejestru zabytków, skoro zarówno w nazwie, jak i w treści decyzji użyto określeń: "w sprawie wznowienia wpisu", "wznawia się decyzję".

Wskazanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nieznanego w systemie prawnym "wznowienia decyzji" poza przewidzianym w art. 145-151 k.p.a. postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiło niedopuszczalną ingerencję w ostateczną decyzję z 1966 r., funkcjonującą w obrocie prawnym. Niejasne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji WKZ z 1983 r., a tym bardziej niejednoznaczne skutki tej decyzji, warunkowały kwalifikację tych wadliwości jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nieakceptowalna wieloznaczność treści decyzji z 1983 r. znajduje potwierdzenie w zarzutach kasacyjnych, w których z jednej strony wywodzi się, że wydana została ona w trybie zwykłym, a z drugiej strony sugeruje się, iż mogło dojść do zastosowania trybu zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

W takim stanie sprawy w sposób całkowicie nieuprawniony zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu arbitralne uznanie, iż decyzja WKZ z 1983 r. była w całości wydana z kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Jako chybiony uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i 80 oraz art. 154 k.p.a. (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Po pierwsze, w wymienionym zarzucie błędnie podniesiono, że Sąd Wojewódzki w analizie prawnej pominął możliwość wydania decyzji w trybie 154 k.p.a., podczas gdy Sąd w tej kwestii wypowiedział się wyraźnie.

Po drugie, treść badanej decyzji z 1983 r. nie pozwalała na przypisanie jej znaczenia i skutków decyzji o jakiej mowa w przepisie 154 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zawiera treści wskazującej na uchylenie bądź zmianę decyzji z 1966 r. z konsekwencjami wynikającymi z art. 154 k.p.a. W szczególności zestawienie obu decyzji nie pozwala na precyzyjne określenie w jakim zakresie decyzja z 1983 r. miałaby zastąpić decyzję z 1966 r.

Podsumowując należy zaznaczyć, że z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa nie do zaakceptowania było wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z 1983 r., której niedookreślona treść wywołuje stan niepewności prawnej w zakresie obowiązującej ochrony konserwatorskiej przedmiotowego zabytku.

Z tych wszystkich względów zasadne było orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Dla porządku należy zauważyć, iż zawarte w zaskarżonym wyroku wytyczne Sądu Wojewódzkiego odpowiadały stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie orzekania, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 1491), co powinno być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

W związku z niewystępowaniem profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentowałby przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżącego, wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, podlegał oddaleniu.

-----------------------

7