Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1380/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 § 1 pkt 6, art. 50 § 1, art. 66 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 23 ust. 1 e
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1068/21 w sprawie ze skargi Gminy Rybnik na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.22.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie Rybnik ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 670 (sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1068/21, po rozpoznaniu skargi Gminy Rybnik, uchylił punkt 1 decyzji Wojewody Śląskiego z 8 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.22.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Rybnika decyzją z 17 marca 2017 r. nr 193/6740/2017, znak: Ar-II.6740.1104.2016, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" w Rybniku.

Z dniem uprawomocnienia się powyższej decyzji nieruchomości położone w gminie Rybnik, obręb Rybnik, oznaczone jako działki nr [1], [2], [3], [4], [5] stały się z mocy prawa własnością Gminy Rybnik.

Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej, powyższe nieruchomości przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy Rybnik stanowiły własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A. S.A. (po zmianie nazwy B. S.A., obecnie C. S.A. w D.).

Prezydent Miasta Rybnika decyzją z 26 marca 2018 r. znak: M.6833.54.2017 orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania spółce B. S.A. za prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości oraz, przyjmując za skuteczne oświadczenie Prezydenta Miasta Rybnika (działającego w imieniu Skarbu Państwa) o zrzeczeniu się odszkodowania za prawo własności nieruchomości, orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka B. S.A. zarzucając błędne ustalenie wysokości odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na niewłaściwe sporządzenie operatu szacunkowego. Odwołanie złożył również Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając, że Prezydent Miasta Rybnika złożył w imieniu Skarbu Państwa oświadczenie o zrzeczeniu się należnego odszkodowania, a tym samym, że nie ustalono należnego odszkodowania Skarbowi Państwa i umorzono postępowanie w tym zakresie.

Wojewoda Śląski, decyzją z 10 marca 2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prezydent Miasta Rybnika decyzją z 30 listopada 2020 r. znak: M.6833.54.2017 orzekł o:

1) umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 22 321,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa własności ww. nieruchomości;

2) ustaleniu odszkodowania na rzecz C. S.A. w D. w wysokości 58 480,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości;

3) powiększeniu ustalonego w pkt 2 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania, tj. o kwotę 2 924,00 zł;

4) zobowiązaniu Prezydenta Miasta Rybnika do wypłaty ustalonego w pkt 2 i powiększonego w pkt 3 odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski (działający w imieniu Skarbu Państwa) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Następnie, Wojewoda Śląski decyzją z 8 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.22.2021

I. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisów:

"1. Ustalić odszkodowanie w wysokości 22.321,00 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące trzysta dwadzieścia jeden złotych 00/100) na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Rybnik, obręb Rybnik, oznaczonej jako działki nr: [1], [2], [3]/ [4], [5] o łącznej powierzchni 0,1368 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rybniku i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta Rybnika",

II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu, Wojewoda Śląski wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nieruchomości nie posiada uchybień. Jednocześnie stwierdził, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy Prezydent Miasta Rybnika miał prawo zrzec się odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa. Wskazując na treść art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie to Wojewoda Śląski reprezentuje Skarb Państwa i to on był uprawniony do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. Jak wskazał organ odwoławczy, Prezydent Miasta Rybnika ustalając strony postępowania uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski, a jednocześnie to Prezydent Miasta Rybnika oświadczeniem z 17 czerwca 2020 r., zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, doprowadziło do podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa, to jest przez starostę i wojewodę, a było spowodowane błędną wykładnią art. 23 ust. 1e u.g.n. Wojewoda nie podzielił również twierdzenia Prezydenta Miasta Rybnika, że art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", upoważnia go do złożenia przedmiotowego oświadczenia. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości.

Na decyzję Wojewody Śląskiego skargę wniósł Prezydent Miasta Rybnika. Jak wskazał w uzasadnieniu skargi, art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa przez Wojewodę Śląskiego, która nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzania mieniem Skarbu Państwa, czyli w niniejszym wypadku na kwestię złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Ponadto, Prezydent wskazał na niedopuszczalną kumulację ról Wojewody: jako organu oraz strony postępowania. Powołując się na treść art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", Prezydent podkreślił, że organem upoważnionym do wydania decyzji był Wojewoda Śląski, zaś w niniejszej sprawie decyzję z jego upoważnienia wydała osoba będąca pracownikiem organu – strony postępowania, co może prowadzić do konfliktu interesów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podkreślił, że Prezydent Miasta Rybnika nie był uprawniony do jej wniesienia, gdyż wydał decyzję w I instancji i nie był stroną postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 K.p.a., Wojewoda podkreślił, że właściwość organu wyznaczają inne ustawy szczególne, w tym wypadku art. 9a u.g.n.

W piśmie z 4 października 2021 r. strona skarżąca sprecyzowała, że skarga została wniesiona w imieniu Gminy Rybnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał dopuszczalność skargi wniesionej przez Gminę Rybnik. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania wydał Prezydent Miasta Rybnika wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a skargę złożyła Gmina Rybnik reprezentowana przez Prezydenta. Skoro Miasto Rybnik jest miastem na prawach powiatu, to Prezydent Miasta Rybnik występować może w dwojakiej roli, to znaczy jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz (i tak jest w niniejszej sprawie).

Odnosząc się do zarzutu Wojewody Śląskiego, że nie można łączyć roli procesowej organu oraz strony postępowania, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że to Wojewoda Śląski złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika, a następnie sam to odwołanie rozpatrzył. Zatem, Wojewoda połączył w jednym postępowaniu rolę strony (jako podmiot składający odwołanie) oraz organu administracji (rozpatrując swoje odwołanie). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że "nie kwestionuje takiej konstrukcji". Wskazał jednak, że "dwoistość" charakteru prawnego występuje nie tylko po stronie wojewody, ale również organu wykonawczego gminy, będącego miastem na prawach powiatu.

Jak wskazał Sąd I instancji, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczyła innej problematyki, to jest zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 nie znajdzie zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do legitymacji skargowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie złożyła zaś gmina.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że tylko on mógł złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. Rację przyznał skarżącej Gminie Rybnik, że przepis art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Oznacza to, że w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno starosta, jak i Skarb Państwa, to ten ostatni będzie reprezentowany przez wojewodę. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Żaden przepis nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w tym zakresie. Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem, Prezydent Miasta Rybnik mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 50 § 1 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu I instancji, nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę, i przyjęcie a priori, że Gmina Rybnik mogła wnieść skargę w sprawie, w której jej organ wydał decyzję administracyjną;

2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na braku odrzucenia skargi w sprawie, w której były podstawy do przyjęcia przez Sąd I instancji oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Gminy Rybnik.

Z uwagi na powyższe wniesiono o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi oraz umorzenie postępowania w trybie art. 189 P.p.s.a.". Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Prezydent Miasta Rybnika oraz Gmina Rybnik nie posiadają legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stałą się jej własnością, jeżeli decyzję w sprawie wydał Prezydent Miasta Rybnika.

Gmina Rybnik, jako jednostka samorządu terytorialnego, nie jest w ogóle stroną w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. Stroną jest podmiot uprawniony do odszkodowania w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej oraz podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, czyli właściwy zarządca drogi, będący zarazem inwestorem. W przedmiotowej sprawie jest nim Prezydent Miasta Rybnika, co wynika z art. 1 ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, a także z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 203 ze zm.). To z przytoczonych przepisów wynika obowiązek wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta Rybnika, a nie z regulacji wynikającej z art. 132 ust. 5 u.g.n.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, przepisy do stosowania których odsyła art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, wprowadzają pewne wyjątki od zasady określonej w art. 132 ust. 5 u.g.n. Wobec powyższego, Prezydent Miasta Rybnika nie jest uprawniony do wypłaty odszkodowania jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W konsekwencji, Gmina nie jest stroną postępowania, gdyż jest nim Prezydent, jako zarządca drogi gminnej.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, Prezydent Miasta Rybnika działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji również nie był on stroną postępowania administracyjnego i nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Powołano także uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Ponadto, przywołano postanowienia NSA z 26 listopada 2021 r.: I OSK 791/21 oraz I OSK 1642/21, wydane w związku ze sporem Wojewody Śląskiego oraz Prezydenta Miasta Rybnika. Jak wskazał NSA w postanowieniu I OSK 791/21: "Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.".

Jak następnie podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, błędny jest pogląd Sądu I instancji, dotyczący kompetencji Prezydenta Miasta Rybnika do złożenia oświadczenia o rezygnacji z odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa. Wojewoda wyjaśnił, że celem regulacji art. 23 ust. 1e u.g.n. jest usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, to jest miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa, byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot (starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jednym z uczestników postępowania jest Prezydent Miasta Rybnika jako podmiot realizujący inwestycję i zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Drugim jest Skarb Państwa, figurujący w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że interesy obu wymienionych podmiotów są w stosunku do siebie konkurencyjne. Prezydent Miasta Rybnika wskazał w niniejszej sprawie, że jako zarządca dróg publicznych w granicach miasta, ponosząc koszty ich budowy, zainteresowany jest, by należne Skarbowi Państwa odszkodowanie pozostało w budżecie miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych.

W sprawie doszło więc do sytuacji, w której Skarb Państwa jest reprezentowany przez dwa podmioty – wojewodę i starostę. Prezydent Miasta Rybnika uznał, że do dokonywania czynności stricte procesowych umocowany został Wojewoda, a do dokonania czynności określonej w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej umocowany został starosta – prezydent miasta na prawach powiatu. Taka wykładnia nie prowadzi do realizacji głównego celu wprowadzenia art. 23 ust. 1e u.g.n., czyli usunięcia konfliktu interesów. Dlatego, ratio legis przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. prowadzi do wniosku, że jako statio fici Skarbu Państwa należy wskazać wojewodę, który co do zasady pozostaje umocowany do dokonywania, we wskazanych w tym przepisie postępowaniach, wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności, w tym do dokonania czynności materialnoprawnej wskazanej w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, to jest złożenia stosownego oświadczenia w zakresie zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 21 września 2020 r., II SA/Gl 1047/20).

W ocenie Wojewody Śląskiego, nie wystąpiła potrzeba wyłączenia go w postępowaniu, w którym działając jako organ odwoławczy od decyzji ustalającej odszkodowanie, jednocześnie reprezentował Skarb Państwa na podstawie art. 23 ust. 1e u.g.n. Nie ma w tym zakresie zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż inne ustawy, szczególne wobec K.p.a., wyznaczają wojewodzie właściwość do rozpatrywania tego typu spraw. Przepis art. 9a u.g.n. wyraźnie postanawia, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Treść tego przepisu nie uległa zmianie, pomimo dodania art. 23 ust. 1e u.g.n.

Ponadto, przepis art. 23 § 1 K.p.a. można stosować tylko wówczas, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przyznanie kompetencji do reprezentacji Skarbu Państwa przez Wojewodę Śląskiego nie prowadzi do automatycznego zakwestionowania wojewody jako organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu. Generalne wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa, musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa. Zatem, sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia, czy to na zasadzie art. 24 K.p.a., czy to na zasadzie art 25 K.p.a.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 12 lipca 2023 r. Gmina Rybnik wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Gmina podkreśliła, że uczestniczka postępowania nie złożyła do Gminy Rybnik dokumentu pełnomocnictwa oraz adresu, na jaki zgodnie z art. 66 P.p.s.a. ma być kierowana korespondencja. Tym samym, zwrot odpowiedzi na skargę kasacyjną, z uwagi na brak oświadczenia o jego doręczeniu pełnomocnikowi uczestniczki postępowania (C. S.A. w D.), był przedwczesny.

Następnie, Gmina Rybnik zaznaczyła, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/15, ponieważ została wydana w odmiennym stanie prawnym, to jest przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniu art. 23 ust. 1e u.g.n. Ustalając reprezentację procesową Skarbu Państwa w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ustawodawca uchylił jednolitość powiatu, na którą wskazuje cytowana uchwała.

Tym samym, wnosząc skargę na wydane w sprawie orzeczenie, skarżąca nie kwestionuje swojego orzeczenia, ale naruszenie swoich praw jako strony postępowania, której dotyczy orzeczenie organu administracji drugiej instancji.

Zdaniem skarżącej, wnoszący skargę kasacyjną w sposób nieuprawniony łączy role Prezydenta Miasta Rybnika występującego jako organ administracji, który wydaje rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz jako organ osoby prawnej. Skarżąc decyzję organu II instancji, Prezydent nie działa jako organ administracji, ale jako strona postępowania, wobec której decyzja wywołuje skutki prawne.

Skutki oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, podlegają badaniu według prawa materialnego, a tym samym jego skutki nie są oceniane przez pryzmat prawa procesowego.

Ponadto, skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oświadczeniem Prezydenta Miasta Rybnika, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W sprawie nie ma innego oświadczenia organu uprawnionego. Wojewoda Śląski, choć uważa, że jest uprawniony do złożenia takiego oświadczenia, nie podjął żadnych działań zmierzających do uchylenia ww. oświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

To ostatnie ustalenie wymagało rozważenia, czy zwrot odpowiedzi na skargę kasacyjną nie prowadzi w niniejszej sprawie do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Pełnomocnik Gminy Rybnik podniósł bowiem w piśmie z 12 lipca 2023 r., że zwrot odpowiedzi na skargę kasacyjną, z uwagi na brak oświadczenia o jego doręczeniu pełnomocnikowi uczestniczki postępowania (C. S.A. w D.), był przedwczesny.

Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o rozprawie zostało skierowane do C. S.A. w D. i doręczone 4 marca 2022 r. (k. 80). Następnie, do WSA w Gliwicach wpłynęło pismo z 17 marca 2022 r. zatytułowane wniosek o udział w rozprawie zdalnej (k. 65), które podpisała r.pr. M. B. podpisem zaufanym (urzędowe poświadczenie przedłożenia z 17 marca 2022 r., k. 68). Przy piśmie jako załączniki wymieniono zgłoszenie (dokument podpisany), pełnomocnictwo oraz opłata skarbowa. Rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach odbyła się w trybie zdalnym 28 marca 2022 r. W protokole rozprawy (k. 82) wskazano, że po wywołaniu sprawy stawili się: "za skarżącą Gminę Rybnik" "radca prawny G. S. – pełnomocnictwo w aktach", a "za uczestnika C. S.A." "radca prawny M. B. – pełnomocnictwo w aktach".

Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje, aby do pisma kierowanego do sądu dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 P.p.s.a). Ponadto, stosownie do art. 37 § 1 P.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Przepis ten formułuje nakaz dołączenia takiego pisma do sądu, nie do pozostałych uczestników postępowania, czy ich pełnomocników.

Jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w § 1, dokonuje się z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 poz. 57 ze zm.).

Co do zasady, po stronie sądu administracyjnego należy doręczanie odpisów pism pozostałym uczestnikom postępowania.

Z art. 47 § 1 P.p.s.a. wynika, że do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. W przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się. W celu doręczania dokumentów stronom, które nie stosują środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytelnionych wydruków, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 47 § 3 P.p.s.a.).

Jak wynika z art. 66 § 1 P.p.s.a, w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.

Obowiązek wynikający z art. 66 § 1 P.p.s.a. realizuje zasadę szybkości postępowania i oznacza, że ustawodawca pełną odpowiedzialnością za prawidłowe doręczenie pisma obarczył pełnomocnika, który wnosi pismo procesowe do sądu (tak B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 66, teza 5).

Jednocześnie, B. Dauter zwraca uwagę (wskazując na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 22 lipca 2017 r., I FSK 1378/17), że profesjonalny pełnomocnik powinien mieć zapewnioną realną możliwość dokonania oceny, czy strona przeciwna posiada pełnomocnika, którego zakres umocowania wywołuje określony w art. 66 § 1 P.p.s.a. obowiązek bezpośredniego doręczania sobie pism przez zawodowych pełnomocników, i to bez podejmowania dodatkowych czynności, np. przez nawiązanie w celu uzyskania stosownych informacji kontaktu z sądem. Możliwość taką niewątpliwie zapewniłoby dysponowanie przez pełnomocnika odpisem pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi strony przeciwnej (ibidem, art. 66, teza 5).

Rozważając charakter wniesionego przez r.pr. M. B. pisma z 17 marca 2022 r. należy podkreślić, że co do zasady, wniosek o przeprowadzenie rozprawy zdalnej trudno uznać za rodzaj pisma, którego odpis należałoby doręczyć pozostałym uczestnikom postępowania. Jednak, to przy tym piśmie zgłoszony został pełnomocnik w postępowaniu. Nawet uznając, że z uwagi na informacje zawarte w piśmie z 17 marca 2022 r. należałoby je doręczyć pozostałym uczestnikom postępowania wraz z załącznikami, a więc również z pełnomocnictwem, ponieważ każda ze stron ma prawo uzyskać informację zawartą w tym piśmie, to zagadnienie to należy rozważyć uwzględniając całokształt niniejszej sprawy. W szczególności, należy wziąć pod uwagę protokół rozprawy z 28 marca 2022 r. Na rozprawie zdalnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach obecny był zarówno pełnomocnik Gminy Rybnik, jak i oznaczona w protokole jako pełnomocniczka C. S.A. w D. – r.pr. M. B. Co więcej, w protokole wskazano, że pełnomocnictwo radczyni prawnej znajduje się w aktach.

Z uwagi na powyższe, pełnomocnik Gminy Rybnik nie może skutecznie twierdzić, że nie posiadał wiedzy o tym, że C. S.A. w D. posiada pełnomocnika w postępowaniu.

Ponadto, nie można uznać, że brak złożenia w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Gminę Rybnik wpłynął na pozbawienie jej możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Gmina przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłała swoje stanowisko w sprawie.

W doktrynie wskazuje się, że niedopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 66 § 1 P.p.s.a., i w konsekwencji zwrot pisma nadawcy nie pozbawia go możliwości ponownego wniesienia pisma, z zachowaniem wskazanych wyżej zasad, o ile pozwoli na to tok czynności sądowych (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 66, teza 6).

Jednocześnie, o nieważności postępowania nie może świadczyć okoliczność, że zwrot odpowiedzi na skargę kasacyjną uniemożliwił Gminie Rybnik złożenie skutecznego żądania zwrotu kosztów postępowania, co aktualizowałoby się jedynie w razie oddalenia skargi kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, pełnomocnik Gminy Rybnik miał wiedzę o tym, że C. jest reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalną pełnomocniczkę.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwałach siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedtem należy jednak wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 P.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 P.p.s.a., ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 P.p.s.a. czyniłoby więc zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3, i 6 P.p.s.a. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. Natomiast w świetle wykładni gramatycznej art. 189 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania art. 189 P.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 P.p.s.a

Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi zatem odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że wniesienie skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).

Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W uchwale tej wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Tożsamy pogląd o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia przez Gminę Miasta Rybnik decyzji Wojewody Śląskiego wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną został wyrażony w postanowieniach NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1642/21, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1698/21 i postanowieniu NSA z 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1585/21. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 791/21, wyroku NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, wyroku NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, w wyroku NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, a także w postanowieniu NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem to Prezydent Miasta Rybnik decyzją z 30 listopada 2020 r. znak: M.6833.54.2017, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, 7, 8 i art. 18 ust. 1 i ust. 2a specustawy drogowej w pkt. 1 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 22 321,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa własności ww. nieruchomości; w pkt. 2 ustalił odszkodowanie na rzecz C. S.A. w D. w wysokości 58 480,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości; w pkt. 3 powiększył ustalone w pkt 2 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania, tj. o kwotę 2 924,00 zł; a w pkt. 4 zobowiązał Prezydenta Miasta Rybnika do wypłaty ustalonego w pkt 2 i powiększonego w pkt 3 odszkodowania.

Wojewoda Śląski decyzją z 8 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.22.2021 w pkt I. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości 22 321,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Rybnik, obręb Rybnik, oznaczonej jako działki nr: [1], [2], [3]/ [4], [5] o łącznej powierzchni 0,1368 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rybniku i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta Rybnika", a w pkt. II utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie w mocy.

Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, że Prezydent Miasta Rybnik nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 K.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a,, celem ochrony swoich interesów.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Dodać należy, że poza zakresem orzekania pozostaje kwestia właściwości organu drugiej instancji do orzekania w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy ten sam organ, Wojewoda Śląski wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 P.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 P.p.s.a., na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 P.p.s.a., a zatem nie zaistniała przesłanka do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Natomiast wobec odrzucenia skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.