Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2090/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par 1 pkt 2, 5 i 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Włoszczowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 870/10 w sprawie ze skargi Gminy Włoszczowa na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 870/10, oddalił skargę Gminy Włoszczowa na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2010 r. znak DOA/ORZ/711/144/10 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Powiatowy we Włoszczowie decyzją nr 4/05 wydaną 29 marca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi Gminy Włoszczowa pozwolenia na przebudowę istniejącego składowiska odpadów komunalnych "Kępny Ług" na działkach nr ew. 9001 i 9002 we Włoszczowie.

Na skutek sprzeciwu prokuratora Prokuratury Rejonowej we Włoszczowie podnoszącego, że udzielone pozwolenie na budowę obejmuje również działki nr 1170/1 i 1155/1, co do których inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Wojewoda Świętokrzyski wszczął postępowanie nadzorcze i decyzją wydaną 25 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji podnosząc, że decyzja ta zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wygasła, ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 10 października 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, w uzasadnieniu podając, że decyzją z dnia 31 lipca 2007 r. Starosta Włoszczowski stwierdził wygaśnięcie decyzji z 29 marca 2005 r., wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, co znaczy, że decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym, a więc postępowanie nieważnościowe jej dotyczące stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/09, oddalił skargę Gminy Włoszczowa na powyższą decyzję. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 994/08, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że nie podziela poglądu Sądu Wojewódzkiego, iż usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji o wygaszeniu tej decyzji, stanowi wystarczającą okoliczność do przyjęcia, że toczące się postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Uznanie przez organy administracji publicznej, a następnie przez Sąd I instancji, że brak jest przedmiotu sprawy, skoro przestała istnieć decyzja objęta kontrolą co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, zamyka stronie możliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji otwarcia drogi do dochodzenia odszkodowania. Gdyby rzeczywiście zostało potwierdzone to, że inwestor nie mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jak to podnosi w sprawie, z tego względu, że kwestionowana decyzja była obarczoną ciężką wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., to przyjęcie, że bezprzedmiotowe jest badanie pod wskazanym względem tej decyzji, skoro nie pozostaje już ona w obrocie prawnym, mogłoby zostać potraktowane nawet jako sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić tak, aby postępowanie nieważnościowe, w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zakończone zostało merytorycznym rozstrzygnięciem.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/09, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 października 2007 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołań Gminy Włoszczowa i Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie, decyzją wydaną w dniu 26 lutego 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 25 kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego z 29 marca 2005 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił regulację prawną dotyczącą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz podał, że po przeprowadzeniu analizy materiału zebranego w sprawie uznał, iż inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane odnośnie działek nr 1155/1, 1170/1 i 610/1, podczas gdy projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją przewidywał, że w granicach inwestycji zostały uwzględnione działki, tj. na działce 1151/1 przewidziano ogrodzenie inwestycji, na działce nr 1170/1 została usytuowana część zaprojektowanego budynku stacji sortowania odpadów – wiata nr 2 oraz zbiorniki bezodpływowe na ścieki, na działce nr 610/1 zaprojektowano usytuowanie części brodzika dezynfekcyjnego.

Zdaniem organu pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, lecz z uwagi na to, że Gmina Włoszczowa jest dysponentem wszystkich nieruchomości objętych inwestycją, biorąc też pod uwagę charakter inwestycji, nie można uznać, że naruszenie prawa ma charakter rażący.

Gmina Włoszczowa w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 16, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 2 i 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że art. 16 § 1 k.p.a., ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wśród przesłanek przewidzianych w tym przepisie, w punkcie drugim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. II SA 737/84).

W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 1995 III ARN 22/95), a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana w tym celu, aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał słusznej oceny kontrolowanej decyzji Starosty Włoszczowskiego i prawidłowo uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, bowiem pozwolenie na budowę zatwierdzało projekt budowlany przewidujący realizację inwestycji na działkach, co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nimi na cele budowlane. Prawidłowo też uznał, że mając na uwadze fakt, iż inwestor – Gmina Włoszczowa faktycznie włada działkami objętymi inwestycją, naruszenie prawa nie ma charakteru naruszenia rażącego – takiego, które ma większa wagę niż stabilność ostatecznej decyzji. Działki o nr. ew. 1170/1 i 1155/1 od 1989 r. pozostawały w faktycznym władaniu Gminy i zajęte były pod wysypisko śmieci, stan prawny do tych działek potwierdziła decyzja Starosty Włoszczowskiego z 22 maja 2007 r., zaś decyzją z 31 stycznia 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nabycie przez Gminę Włoszczowa z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, oznaczoną nr ew. działek 610/1, 610/2, 610/3, 621/1. Ponadto objęta wnioskiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Włoszczowskiego z 29 marca 2005 r. stwierdzającą jej wygaśnięcie – a więc nie wywołała ona skutków prawnych.

Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Gmina Włoszczowa w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 80, art. 77 § 1 k.p.a.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 kwietnia 2007 r., odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 29 marca 2005 r., mimo iż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 kwietnia 2007r., odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 29 marca 2005 r., mimo iż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego;

– art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której przepis prawa nakłada na Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, a w konsekwencji wydanie orzeczenia oddalającego skargę, mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia;

– art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga jako zasadna zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

– zasady prawdy obiektywnej – art. 7, art. 80, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe nieustosunkowanie się przez organ w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, a dotyczących stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. (zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania);

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2010 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 kwietnia 2007 r. wypełnia wymagania określone w art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.;

– art. 156 §1 pkt 5 i 6 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., przez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie, mimo iż istniały przesłanki do zastosowania powołanego artykułu;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa;

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 kwietnia 2007 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, mimo iż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego;

– art. 37 ust 2 pkt 4 ustawy Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprzyjęcie przez organ w zaskarżonej decyzji, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 29 marca 2005 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że "ocena działań organu w pełni uzasadnia zarzut uchybienia obowiązkom organu, wynikającym z art. 7, 80, 77 § 1 k.p.a."

Zdaniem skarżącego Sąd Wojewódzki "oddalając skargę naruszył w toku prowadzonego postępowania zasadę praworządności działania organu administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę sądowej kontroli procesowych aktów administracyjnych". Niezrozumiałe jest oddalenie skargi skoro Gmina Włoszczowa wykazała w skardze nieprawidłowości dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności to, że została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a następnie Sąd nieprawidłowo uznały, że fakt wpisania w 2007 i 2008 r. na podstawie decyzji, w ewidencji gruntów władania na rzecz Gminy Włoszczowa sankcjonuje stan prawny jaki był w dniu wydania decyzji, tymczasem ocena, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa powinna uwzględniać datę wydania przedmiotowej decyzji (29 marca 2005 r.). Organ nie powinien się również powoływać na fakt wygaszenia decyzji, gdyż nie powoduje to żadnych ograniczeń w przedmiocie wydania decyzji nieważnościowej. Ponadto podniesiono, że decyzja Starosty z 29 marca 2005 r. była w momencie wydania niewykonalna, gdyż decyzja obejmowała realizację zadania na działkach 1155/1, 1170/1, 610/1, do których Gmina nie miała prawa do dysponowania. Wobec tego zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że wykonanie decyzji na działkach, którymi Gmina nie mogła dysponować wywołałaby czyn zagrożony karą, stąd istniała podstawa do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Autor skargi podkreślił, że ocena przesłanek nieważności powinna być dokonywana na dzień wydania decyzji, dlatego nie miały w sprawie znaczenia czynności Gminy podjęte celem uregulowania prawa do działek 1155/1, 1170/1 i 610/1.

Nawiązując do zarzutu błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa wskazano, że skoro stwierdzone zostało wydanie decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to spełniona jest przesłanka "naruszenia jednoznacznego przepisu prawa". Dalej podniesiono, iż "w kwestii kolizji z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (...) należy wziąć pod uwagę fakt, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością jest składane pod odpowiedzialnością karną z art. 233 k.k. (...)". Na poparcie stanowiska, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, odwołano się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 3 lipca 2003 r. sygn. IV SA 4069/01.

Strona skarżąca zaznaczyła również, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ma odrębną podstawę i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzja ostateczną.

Tymczasem w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego de facto rozpoznał sprawę ponownie, uzupełniając postępowanie o ustalenia i dokumenty, które zaistniały w 2007 i 2008 r., co było niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów sformułowanych w ramach obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – w pierwszej kolejności należało się odnieść do zagadnienia wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, jako podstawy nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy orzekające w niniejszej sprawie, a następnie Sąd Wojewódzki, dokonując właściwej interpretacji wymienionej przesłanki nieważności decyzji ustaliły i oceniły te wszystkie okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia. Trafnie wskazano, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z kolei Sąd słusznie zaznaczył, że traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

W piśmiennictwie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, zgodnie z którym przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa – jest oczywistość naruszenia prawa. O tym jednak, czy naruszenie prawa jest "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje bowiem ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznaje się mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się również, że skutki społeczno-gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednakże przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i dopiero ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, s. 895-900).

Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia "rażącego naruszenia prawa" jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.

Dlatego jako chybiony należało uznać zarzut, że w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć znaczenia zdarzenia, które nastąpiły po dacie decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, tj. po dniu 29 marca 2005 r.

Organ nadzorczy stwierdził, że wymieniona decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. 1155/1, 1170/1 i 610/1, a według projektu budowlanego działki te w oznaczonych częściach objęto terenem inwestycji.

Jednocześnie z ustaleń zawartych w decyzji wynika, że zasadniczo inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego składowiska odpadów miała być realizowana na gruntach gminnych (działki nr 9001, 9002), a sporne trzy działki o nieuregulowanym stanie prawnym objęte zostały przez Gminę w 1989 r. pod wysypisko śmieci. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Gmina Włoszczowa faktycznie włada wszystkimi nieruchomościami objętymi zakresem inwestycji, a na podstawie decyzji Starosty z 22 lipca 2007 r. wprowadzono zmianę w ewidencji gruntów co do działek nr 1155/1 i 1170/1 wpisując Gminę Włoszczowa jako władającego, natomiast decyzją z 31 stycznia 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nabycie przez Gminę Włoszczowa z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, zajmującą m.in. działkę nr ew. 610/1. Dalszym argumentem mającym znaczenie przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych decyzji było – według organu odwoławczego – to, że decyzją Wojewody z 25 kwietnia 2007 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt, stwierdzenie to nastąpiło w związku z tym, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Uwzględniając całokształt przedstawionych okoliczności sprawy należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Zaakcentować ponadto trzeba, że Gmina jako inwestor, wykazując prawo własności do nieruchomości oznakowanych nr ew. 9001 i 9002 uzyskała decyzję Starosty z dnia 29 marca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki oznaczone w ewidencji gruntów nr 9001 i 9002 położone we Włoszczowe.

Z samej więc sentencji decyzji wynika wyłącznie pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych w terenie, do którego gmina miała prawo dysponowania na cele budowlane. W granicach tak określonych decyzją inwestor mógł zatem realizować inwestycję, z wyłączeniem części dotyczącej działek, co do których nie złożył wymaganego oświadczenia o dysponowaniu prawem w celach budowlanych, bądź wykorzystując możliwość odpowiedniej zmiany pozwolenia na budowę. Sama natomiast niezgodność pomiędzy decyzją w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę a zatwierdzonym projektem budowlanym w części dotyczącej działek, co do których inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia – nie mogła determinować stwierdzenia nieważności decyzji.

Wprawdzie w zaskarżonej decyzji zaznaczono, że organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym musi z urzędu zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1, to w dalszej treści uzasadnienia argumentacja dotyczyła już tylko przesłanki z pkt 2 wym. przepisu. Nie oznacza to jednak, że organ nie dokonał całościowej oceny co do przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwione było skoncentrowanie pisemnego uzasadnienia decyzji na kwestiach dotyczących przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych twierdzenia strony skarżącej, co do istnienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. uznać należało za niezasadne.

Odnosząc się dla porządku do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że częściowo zostały one wadliwie skonstruowane. Mianowicie podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc dotyczącą naruszenia prawa materialnego, objęto przepisy proceduralne, tj. art. 7, 80, 77 § 1, 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z kolei powołany w zarzucie art. 37 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie istnieje, gdyż art. 37 Prawa budowlanego ma tylko dwie jednostki redakcyjne w postaci ustępu pierwszego i drugiego, bez punktów, a przy tym przepis art. 37 nie miał w sprawie zastosowania i nie był objęty oceną prawną ani organów administracji, ani Sądu Wojewódzkiego.

Natomiast zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją dotyczącą stwierdzonego w sprawie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez organ orzekający o pozwoleniu na budowę należało uznać za nietrafną z przyczyn omówionych wyżej. Zauważyć też trzeba, że wywody dotyczące tej wadliwości decyzji w dużej mierze powiązane zostały z kontrolą instancyjną, a nie trybem nadzwyczajnym, w jakim była prowadzona niniejsza sprawa.

Reasumując, Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Ze względów omówionych wyżej należało stwierdzić, ze żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie był usprawiedliwiony, co w konsekwencji prowadzić musiało do orzeczenia jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.