Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 343/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41 ust. 3 pkt 2  w zw. z ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1728/23 o odrzuceniu skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO/OŚ/41.9/619/2023/12722/RN w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 września 2023 r. Gmina Miasta [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO/OŚ/41.9/619/2023/12722/RN, na mocy której uchylono w całości decyzję z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr 9/2023, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów i w tym zakresie udzielono przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie przetwarzania odpadów. Skarżąca Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 7 pkt 1 lit. a, pkt 10 oraz § 4 pkt uchwały nr VIII/152/19 Rady Miasta [...] z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: [...] (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z dnia 7 czerwca 2019 r., poz. 4298), art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie "u.o."). Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie jako złożonej przez podmiot nieuprawniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1728/23 odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił stronie skarżącej wpis od skargi w kwice 200 zł (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że skarga Gminy Miasta [...] jest niedopuszczalna. Wskazał, że zgodnie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyróżnił dwie kategorie podmiotów mających prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą z nich stanowią podmioty, którym uprawnienie to przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, natomiast drugą – tzw. podmioty instytucjonalne, tj. podmioty, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na jednoczesną konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Gminę Miasto [...] należy zaliczyć bezspornie do pierwszej z wymienionych kategorii, tj. do kręgu tych podmiotów, których legitymacja do wniesienia skargi zależy od posiadanego w sprawie "interesu prawnego". Jakkolwiek przesłanka "interesu prawnego" nie została ustawowo zdefiniowana, to w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie utrwalony został pogląd, że ma ona charakter materialnoprawny (musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego) i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z art. 28 i art. 29 k.p.a. wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że Prezydent Miasta [...], będący organem wykonawczym Gminy Miasta [...], nie był stroną w tej sprawie, lecz organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji.

Zdaniem WSA w Gliwicach podzielić należy ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej osoby prawnej. Bez względu zatem na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina taka nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej (dotyczącej osoby trzeciej), w której decyzję wydaje wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy i nie przysługuje jej legitymacja procesowa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. np. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 czy postanowienia NSA z dnia: 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 157/09 oraz 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 1357/09 oraz wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08). Powyższe stanowisko podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne, zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej".

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że ani Gmina Miasta [...], ani Prezydent Miasta [...], nie posiada legitymacji do kwestionowania decyzji wydanej przez organ odwoławczy w sprawie administracyjnej, w której Prezydent Miasta [...] rozstrzygał jako organ pierwszej instancji, tj. do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO/OŚ/41.9/619/2023/12722/RN. Możliwe są wprawdzie wyjątki od tej reguły, ale mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.), tymczasem organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w w/w przepisie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga Gminy Miasta [...] – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta [...]. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.o., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie Gmina Miasta [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], działającego jako organ wykonawczy Gminy Miasta [...], nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc nie ma legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym;

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że jej wniesienie jest niedopuszczalne, podczas gdy skarżąca wykazała, że posiada legitymację procesową i interes prawny do jej wniesienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

- art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej w skrócie "u.s.p.") w zw. z częścią XII załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. art. 41 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.o. oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów wydawał Prezydent Miasta [...], działający jako starosta, Gmina Miasta [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej;

- art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Gmina Miasta [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej, podczas gdy skarżąca ma pełne prawo wywodzić i bronić swoich racji wypływających z władztwa planistycznego i kształtowania ładu przestrzennego, w tym poprzez wyznaczenie miejsc, w których będą realizowane inwestycje celu publicznego, jak również wypływających z wykładni autentycznej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czuwania nad właściwą realizacją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 1 ust. 1 i art. 2 u.s.g. oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Gmina Miasta [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej, podczas gdy skarżąca wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności wniesienia – w okolicznościach tej sprawy – skargi do sądu administracyjnego przez Gminę Miasta [...] reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta [...], na postanowienie organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w sytuacji, kiedy Prezydent Miasta [...] wydał w tej sprawie – jako organ administracji publicznej – postanowienie w pierwszej instancji, działając jako starosta.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości (por. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; postanowienia NSA z dnia: 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 301/07; 7 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1634/11; 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2023/16; 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3169/14; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2257/13; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod. red. M. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 268-271).

Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym uznano za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, iż wydając w rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr 9/2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na prowadzenie działalności w przedmiocie przetwarzania odpadów, Prezydent Miasta [...] działał – na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.o. – jako starosta w imieniu Miasta [...] na prawach powiatu. W jego ocenie, szczególna rola Prezydenta Miasta [...] w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym została zatem wyznaczona w/w przepisami prawa materialnego. Tymczasem skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO/OŚ/41.9/619/2023/12722/RN, uchylającą w całości w/w decyzję organu pierwszej instancji i udzielającą zezwolenia Spółce na prowadzenie działalności w przedmiocie przetwarzania odpadów, złożyła Gmina Miasta [...] reprezentująca własny interes prawny, który dotyczy przysługującego jej władztwa planistycznego oraz prawa do kształtowania ładu przestrzennego w związku z właściwą realizacją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązują gminę przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p.

Powołana wyżej okoliczność – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie powoduje, że Gmina Miasta [...] posiada status strony zarówno w toku instancji w postępowaniu odwoławczym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wprawdzie prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego, to jednak tylko w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (por. art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), nie przewidują możliwości takiego wyłączenia organu.

Należy stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym – rozumiana jako swoboda decyzyjna – nie obejmuje zatem administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie można więc podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, bowiem to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można zatem uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można przy tym zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Dodać przy tym należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne, zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15).

Mając powyższe na uwadze, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego należało uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07). Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.