Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 602/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2024 r., nr 406.612/E-11/26/24 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Czarnej Białostockiej z dnia 11 czerwca 2024 r., nr 5026.1.2016.2024.MB, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego M. B. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 lipca 2024 r. nr 406.612/E-11/26/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Czarnej Białostockiej (dalej: Burmistrz) z 11 czerwca 2024 r. nr 5026.1.2016.2024.MB ustalającą M. B. (dalej: skarżący) opłaty za pobyt matki K. B. w Domu Pomocy Społecznej w C., w wysokości 1562,91 zł począwszy od 1 kwietnia 2024 r.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 5 kwietnia 2016 r. K. B. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w C. i 14 maja 2016 r. została tam umieszczona. Na podstawie decyzji z 12 kwietnia 2023 r. od 1 kwietnia 2023 r. ustalono ww. podopiecznej odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% dochodu, tj. 1416,43 zł miesięcznie. Zgodnie z decyzją z 10 kwietnia 2024 r. od 1 kwietnia 2024 r. odpłatność ta wynosi 1545,68 zł miesięcznie.

W toku przeprowadzonego 16 kwietnia 2024 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący mieszka i gospodaruje z żoną oraz córką. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę skarżącego w wysokości 5 006,66 zł oraz jego żony w wysokości 5 082,08 zł miesięcznie. Łączny udokumentowany dochód na osobę w rodzinie w marcu 2024 r. wyniósł 3 362,91 zł.

Zawiadomieniem z 30 kwietnia 2024 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Pouczono o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wskazano, że istnieje możliwość wglądu do akt w siedzibie organu w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.

Następnie organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu umowę z 22 maja 2024 r. o ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS. W umowie wskazano, że zobowiązuje się on do zapłaty kwoty 1562,91 zł miesięcznie. Skarżący umowy nie podpisał.

W piśmie z 29 maja 2024 r. do postępowania administracyjnego zgłosił się pełnomocnik skarżącego (pełnomocnictwo z 28 maja 2024 r.) i zajął stanowisko w sprawie. Wskazał, że kwota wskazana w umowie jest zbyt wysoka, jej ponoszenie istotnie naruszy zdolność do zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny strony. Wyjaśnił, że wysokość dochodów uwzględniona przez organ wynika ze zwiększonego wysiłku skarżącego i jego małżonki w pracy, tj. z nadgodzin.

Decyzją z 11 czerwca 2024 r. Burmistrz ustalił skarżącemu opłatę za pobyt K. B. w DPS w wysokości 1562,91 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia 2024 r. Organ wyjaśnił, że średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w C. wynosi 7080,00 zł. Podopieczna nie pokrywa go w całości. Brakująca kwota to 5534,32 zł (7080,00 zł - 1545,68 zł = 5534,32 zł). Dalej organ pierwszej instancji przytoczył regulacje art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2023 r. poz. 901, dalej: u.p.s.) i podkreślił, że obowiązek partycypowania w ponoszeniu kosztów pobytu posiadają, poza podopiecznym, osoby wskazane w art. 61 u.p.s. Ustalił następnie, że K. B. jest wdową, ma troje dzieci, nie ma wstępnych. Z wywiadu środowiskowego (część II) wynika, że skarżący (syn podopiecznej) jest zdolny i zobowiązany do partycypowania w kosztach pobytu matki w DPS do wysokości różnicy między dochodem na osobę w rodzinie skarżącego ((5006,66 zł + 5082,08 zł):3= 3362,91) zł a 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (1 800 zł). Dlatego ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 1562,91 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 14 u.p.s. w zw. z art. 10 k.p.a. przez odmówienie czynnego udziału w sprawie przed wydaniem decyzji, pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału aktowego w końcowym stadium postępowania, przed wydaniem decyzji, pomimo że procedura administracyjna przewiduje takie uprawnienia strony, co spowodowało wydanie decyzji bez pouczenia strony o prawie do końcowego zapoznania się z aktami sprawy;

2. art. 14 u.p.s. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez udzielenie niezrozumiałego i wewnętrznie sprzecznego pouczenia zawartego w piśmie "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" datowanego na 30 kwietnia 2024 r.; treść tego pouczenia jest nieadekwatna do początkowego etapu postępowania, a organ bezpodstawnie ograniczył to uprawnienie do 7 dni od doręczenia pisma, co spowodowało wprowadzenie strony w błąd co do jej uprawnień oraz uchybiło zasadom budowy zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

3. art. 14 u.p.s. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie odpowiedzialności strony do pokrycia kosztów pobytu matki w DPS, pomimo że odwołującego pozbawiono możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a zatem okoliczności faktyczne, na które powołuje się organ, nie mogą uchodzić za udowodnione.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zaakcentował, że w trakcie wywiadu środowiskowego nieprawidłowo ustalono miesięczne wydatki 3-osobowej rodziny na kwotę 830 zł, co jest wartością nieprawdopodobną. Takie deklaracje ze strony domowników mogły wynikać jedynie z braku świadomości, jakie wydatki należy wskazywać (brak wskazania wydatków na żywność, lekarstwa, odzież).

Zaskarżoną decyzją z 22 lipca 2024 r. SKO w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 i następne u.p.s. wysokość obciążeń osoby zobowiązanej do partycypowania w kosztach pobytu krewnego w dps (art. 61 ust. 2 pkt 2) jest zależna wyłącznie od sytuacji dochodowej zobowiązanego, a konkretnie od tego, o ile dochód przekracza kwotę odpowiadającą 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Zdaniem też Kolegium bez znaczenia pozostaje ilość osób obowiązanych do ponoszenia opłaty.

Organ odwoławczy ustalił, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS, w którym przebywa od 2016 r. matka zobowiązanego, w 2024 r. wynosi 7080,00 zł (zarządzenie Nr 5/2024 Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 19 stycznia 2024 r., w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Powiat Białostocki w 2024 r., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 19 stycznia 2024 r., poz. 435). Podopieczna na mocy decyzji z 10 kwietnia 2024 r. ponosi opłatę od 1 kwietnia 2024 r. w kwocie 1545,68 zł miesięcznie (70% kwoty swego dochodu), która nie pokrywa w całości kosztu utrzymania w DPS. Kwota różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania matki strony a ponoszoną przez nią opłatą wynosi od 1 kwietnia 2024 r. 5534,32 zł miesięcznie (7080,00 zł-1545,68 zł). Tymczasem z przepisów u.p.s. wynika, że obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywa m.in. na zstępnych mieszkańca, czyli w przedmiotowej sprawie na skarżącym.

W związku z powyższym organ drugiej instancji ustalił sytuację rodzinną i dochodową strony, a ustalenia te są identyczne jak w pierwszej instancji, w szczególności co do dochodu rodziny na kwotę 10088,74 zł, tj.(5006,66 zł + 5082,08 zł) a na osobę w rodzinie 3362,91 zł. Wskazał, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego w marcu 2024 r. (tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc, na który ustalana jest opłata) przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dlatego skarżącemu została przesłana umowa w sprawie opłaty od 1 kwietnia 2024 r. w wysokości różnicy między 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Zobowiązany nie odesłał podpisanego egzemplarza umowy, zatem wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia ww. opłaty. Organ przywołał brzmienie art. 8 ust. 1, art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2 u.p.s.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji zauważył, że skarżący nie wskazał jakie konkretnie czynności pełnomocnik skarżącego mógłby podjąć w ramach przysługującego prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik miał świadomość toczącego się postępowania, które toczyło się od połowy kwietnia 2024r., miał możliwość zareagowania na działania organu pierwszej instancji od 28 maja 2024 r. (data pełnomocnictwa), jednak dokonał tego po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. 21 czerwca 2024 r. Odmówiło Kolegium uwzględnienia zarzutu dotyczącego ustalenia zbyt niskich wydatków rodziny strony, bowiem – jak wskazało – regulacja u.p.s. uzależnia rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia opłaty jedynie od ustalenia pokrewieństwa z podopiecznym i dochodu rodziny lub osoby zobowiązanej do opłaty. Sposób wyliczenia dochodu został ustalony w art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., a zawarty tam katalog wyłączeń ma charakter zamknięty i nie wskazuje wydatków wymienionych w odwołaniu. Podnoszone w odwołaniu okoliczności mogą uzasadniać ubieganie się o zwolnienie z ponoszenia opłaty. Zarzuty związane z "niewzięciem pod uwagę sytuacji finansowej skarżącego" Kolegium oceniło jako bezpodstawne, bowiem konieczność brania pod uwagę możliwości poniesienia opłaty nie oznacza, że organ może odstąpić od kryteriów dochodowych określonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Przepis ten pozwala, zdaniem Kolegium, "na ustalenie opłaty na poziomie wyższym niż wynikający z zasady proporcjonalnego obciążania opłatą wszystkich bliskich mieszkańca DPS zobowiązanych do partycypowaniu w kosztach pobytu".

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł M.B. Zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy prawa procesowego, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutu pozbawienia strony prawa do działania na każdym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, podczas gdy z treści odwołania wynika, że strona była pozbawiona prawa do końcowego zapoznania się z materiałem aktowym przed wydaniem decyzji, ponadto stronie działającej bez adwokata udzielono błędnego pouczenia co do prawa do zapoznania się z materiałem aktowym (poinformowano w piśmie z 30 kwietnia 2024 r., że z aktami może zapoznać się w każdym czasie, jednakże tylko w terminie 7 dni od doręczenia pisma). Skarżący wskazał, że w momencie otrzymania ww. pouczenia działał jeszcze bez pełnomocnika, natomiast po jego ustanowieniu wskazał (w piśmie z 29 maja 2024 r.) nowe fakty dotyczące sytuacji zarobkowej strony i jej małżonka. Organ administracji nie odniósł się do tych twierdzeń, nie dążył do ich wyjaśnienia, mimo że mają znaczenie dla treści decyzji ustalającej. Zdaniem skarżącego należało zawiadomić go przed wydaniem decyzji o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że także ze skargi nie wynika jakie konkretnie czynności pełnomocnik skarżącego mógłby podjąć, gdyby – jak twierdzi – nie został ich pozbawiony z powodu naruszenia art. 10 k.p.a.

W trakcie rozprawy w dniu 3 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy decyzję organu pierwszej instancji z 18 listopada 2024 r. Podał, że postępowanie o zwolnienie z opłaty wszczęte przez skarżącego w sierpniu 2024 r. w pierwszej instancji zakończyło się decyzją o odmowie zwolnienia z 4 października 2024 r., a SKO decyzją z 4 listopada 2024 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Faktycznie rodzinie po uiszczeniu wszystkich wydatków zostaje kwota do 2000 zł, w tym świadczenie 800+ oraz drobne darowizny od siostry żony skarżącego. Jeśli chodzi o rodzeństwo skarżącego to jeden brat mieszka prawdopodobnie w Holandii i prawdopodobnie rodzeństwo nie utrzymuje relacji. Drugi brat otrzymał podobną decyzję co skarżący. Nie wie dokładnie jaką kwotą został obciążony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2023 r. poz. 901, dalej: u.p.s.). decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.s. Są to: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby zobowiązanej. Konkretyzacja następuje w umowie lub decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. (uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazuje nie tylko krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale też wskazuje kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. W pierwszej kolejności zobowiązanym jest mieszkaniec domu, w drugiej grupie są małżonek oraz zstępni przed wstępnymi, w trzeciej gmina. Osoby należące do tej samej grupy mają taki sam obowiązek ponoszenia opłat, z tym że wysokość tego obowiązku może być zróżnicowana. O ile też istnieje pewna rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie tego, czy w przypadku wystąpienia kilku osób należących do tej samej grupy zobowiązanych, kwalifikujących się do ponoszenia opłat, należy prowadzić postępowanie obligatoryjnie co do wszystkich jednocześnie czy mogą to być postępowania oddzielne (nie ma bowiem przepisu wprost formułującego obowiązek łączenia w jedno postępowanie spraw kilku osób zobowiązanych – tak np. wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., I OSK 1375/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle nie ma sporu co do tego, że wydając decyzję w stosunku do jednego z zobowiązanych, przy kilku takich podmiotach, organ powinien znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych i dać wyraz w swojej decyzji temu, że wydaje ją w określonej wysokości w stosunku do konkretnego zobowiązanego uwzględniając, że są inni, w jakiej wysokości obciążeni oraz że ich sytuację dochodową zbadał. Należy bowiem podkreślić, że sytuacja dochodowa, podobnie jak i wysokość opłaty (z uwagi na potencjalną zmienność dochodów) może różnie się kształtować w różnych okresach w stosunku do różnych osób (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., VIII SA/Wa 238/19). Z przepisów ustawy nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru jednej osoby spośród zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty (np. spośród będących zstępnymi) i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie (por. wyroki z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, z 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18; z 7 kwietnia 2020 r., II SA/Go 110/20, z 21 września 2017 r. I SA/Wa 704/17).

Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie organy uchybiły wyżej opisanemu obowiązkowi. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że organy miały świadomość istnienia innych zstępnych (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), jednak nie przełożyło się to na ustalenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia innych zstępnych, dwóch braci skarżącego, niejako mimochodem została ujawniona raz, w wywiadzie środowiskowym z 16 kwietnia 2024 r. Skarżący wymienił tam pozostałych synów K. B. – R. B. (zamieszkałego w C.) i P. B. (rzekomo przebywającego za granicą, adres nieznany). Organ nie pogłębiły ustaleń w zakresie identyfikacji tych osób, jako zobowiązanych do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu matki w DPS. W aktach administracyjnych brakuje jakiejkolwiek informacji na ten temat, nie ma także informacji o wszczęciu innych, analogicznych postępowań wobec braci skarżącego. Tymczasem, jak wykazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie, w stosunku do jednego z braci skarżącego toczyło się podobne jak w sprawie niniejszej postępowanie. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ma jednak w aktach sprawy wzmianki na ten temat. Nie wiadomo również czy i jakie czynności podejmowały organy w stosunku do trzeciego z braci, co do którego skarżący w wywiadzie środowiskowym zadeklarował brak znajomości jego adresu. Nie wiadomo zatem jak obiektywnie i w całokształcie wygląda sytuacja ponoszenia odpłatności za pobyt matki skarżącego w DPS – w momencie jej ustalania wobec skarżącego. W sprawach podobnych do niniejszej jest to o tyle istotne, że dopiero "pokazanie" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich postępowań i obciążeń wszystkich zobowiązanych pozwala rzetelnie zweryfikować skalę (wielkość) obciążenia skarżącego, tj. czy faktycznie ustalenie obciążającej go opłaty w górnej granicy (o czym będzie mowa niżej) jest zgodne z prawem.

Inaczej rzecz ujmując, skoro z okoliczności sprawy wynika, że zstępnymi mieszkanki DPS jest jej trzech synów, to publicznoprawny obowiązek partycypacji w kosztach pobytu w tej placówce winien być zbadany wobec wszystkich, a wynik tego badania powinny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tylko wówczas można mówić o prawidłowym zrealizowaniu zasady dążenia do prawdy obiektywnej i zbadaniu sprawy w jej całokształcie (art. 7 k.p.a.).

Z powyższą kwestią wiąże się zagadnienie przesłanek decyzyjnego ustalenia wysokości opłaty za pobyt krewnego w DPS w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., tj. małżonka i zstępnych przed wstępnymi. Dla pełnego zobrazowania regulacji i zasad należy wskazać na dwie sytuacje.

Pierwszą - uregulowaną w art. 61 ust. 2d u.p.s. - gdy ww. osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 (nie zgadzają się na dobrowolne ponoszenie opłat w umownie ustalonej wysokości), ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość ich opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy, tj. ponoszą tę opłatę, gdy dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (ust. 2 pkt 2 lit. "b") oraz opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości".

Druga sytuacja, uregulowana w art. 61 ust. 2e u.p.s., wiąże się z odmową zawarcia umowy wskazanej w art. 103 ust. 2, a także z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach wysokość opłaty zobowiązanego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Ten przypadek ustalenia wysokości opłaty odrywa wysokość opłaty od faktycznego dochodu osoby zobowiązanej oraz od jej faktycznych możliwości dochodowych.

Z zestawienia tych dwóch przypadków wynika, że osoby zobowiązane, które nie zawarły umowy ale zgodziły się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a więc osoby takie jak skarżący, mają prawo podnosić w trakcie postępowania o ustalenie opłaty zarówno kwestie dochodowe jak i "możliwości" oraz mogą to czynić niezależnie od niezłożenia wniosku o zwolnienie z opłaty w całości lub w części. Przy czym o ile interpretację pojęcia "możliwości", o którym stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi odrębnie w każdej indywidualnej sprawie, o tyle w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano uniwersalne rozumienie tego pojęcia. Zatem przez "możliwości" sądy rozumieją także "zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej" (zob. wyrok z 19 kwietnia 2024 r., II SA/Gl 13/24, a także por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23). Należy mieć tu na względzie różne okoliczności dotyczące sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Mogą to być więc również okoliczności częściowo pokrywające się z przesłankami zwolnienia z opłaty wskazanymi w art. 64 u.p.s.

W konsekwencji wskazać trzeba, że opłata ustalona podmiotom zobowiązanym z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" up.s. na podstawie art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może wynikać ani wyłącznie z matematycznego wyliczenia różnicy między dochodem na osobę w rodzinie oraz kryterium dochodowym (jak de facto nastąpiło w sprawie niniejszej), ani też nie powinna wynikać wyłącznie z uwzględnienia kryterium dochodowego (jak zdaje się argumentować Kolegium na s. 5 skargi), jak też w tym wypadku przepis nie pozwala na "ustalenie opłaty na poziomie wyższym niż wynikający z zasady proporcjonalnego obciążania opłatą wszystkich bliskich mieszkańca DPS" (jak argumentuje Kolegium na s. 6 decyzji). W zasadach ustalenia opłaty za pobyt krewnego w DPS wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2d i art. 103 ust. 2 u.p.s. chodzi zatem o to, że: (-) górną granicą wysokości tej opłaty jest różnica między dochodem na osobę w rodzinie zobowiązanego a 300 % kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie; (-) granica ta nie jest obligatoryjna ("mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem skarżącego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d ustawy, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 u.p.s., tak w wyroku z 25 stycznia 2024 r., II SA/Po 353/23); (-) ustalenie wysokości opłaty w odniesieniu do takich osób powinno być wypadkową zarówno kryterium dochodowego jak i możliwości w wyżej wskazanym rozumieniu (a więc także zdolności do ponoszenia spornych obciążeń finansowych); (-) jeśli jest kilkoro zobowiązanych w tej samej grupie organ nie może wybiórczo ustalać opłaty wyłącznie w stosunku do jednej osoby z pominięciem rozważenia sytuacji pozostałych osób zobowiązanych, tj. w szczególności w uzasadnieniu decyzji wydanej w stosunku do każdej z tych osób powinien wskazać jak wygląda jej obowiązek w kontekście obowiązku innych zobowiązanych, którzy z nich mogą i ponoszą opłaty (z uwagi na kryterium dochodowe), w jakiej wysokości, dlaczego inni nie zostali nimi obciążeni – wyjaśnienie to powinno się znaleźć w wydanej decyzji niezależnie od tego, że organ może prowadzić odrębne postępowania wobec innych zobowiązanych. Zdaniem sądu zachowanie powyższych zasad jest niezbędne dla zachowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) i pewnego rodzaju transparentności wobec wszystkich podmiotów mogących być stronami jednego postępowania. Tylko przy zachowaniu tych zasad realna będzie możliwość rzetelnej weryfikacji działań organu oraz uwzględnienia zmian sytuacji dochodowej poszczególnych stron, co może wpłynąć na dopuszczalność bądź wysokość ponoszonych przez nie opłat (która w różnym czasie może być zmienna).

Wobec powyższego trafny jest zarzut skargi braku pogłębienia przez organ ustaleń w zakresie "możliwości" skarżącego (art. 103 ust. 2 u.p.s.), zwłaszcza w kontekście wydatków rodziny skarżącego. Z tych samych powodów sąd z urzędu uwzględnił niewyjaśnienie sytuacji pozostałych braci skarżącego w kontekście spełniania przez nich kryterium dochodowego oraz ich "możliwości".

Lektura uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazuje, że organy uwzględniły w istocie wyłącznie kryterium dochodowe i matematyczne wyliczenie różnicy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" u.p.s. Wyliczyły bowiem, uwzględniając dochód za marzec 2024 r. (art. 8 ust. 3 u.p.s.), że rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę skarżącego w wysokości 5006,66 zł oraz jego żony wysokości 5082,08 zł miesięcznie. Łączny udokumentowany dochód na osobę w rodzinie wyniósł w marcu 2024 r. - 3362,91 zł. Różnica pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie skarżącego a 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 1562,91 zł (3362,91 zł - 1800,00 zł = 1562,91 zł) i to ta kwota została ustalona skarżącemu jako opłata za pobyt matki w DPS. Organy nie pogłębiły ustaleń w zakresie sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, mimo że faktycznie dane wywiadu środowiskowego zdają się być mało wiarygodne (był to nadto wywiad przeprowadzony w momencie, gdy skarżący nie był jeszcze reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz przed wszczęciem postępowania w sprawie). Stałe wydatki zadeklarowane na poziomie 823, 33 zł miesięcznie oraz dodatkowo 6 000 zł rocznie na opał wskazują na kwotę miesięcznych wydatków około 1323 zł, co jest wynikiem w trzyosobowej rodzinie z nastoletnim dzieckiem trudnym do zaakceptowania jako prawdopodobny. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego wskazał, że w istocie po uiszczeniu wszystkich obciążeń rodzinie skarżącego pozostaje kwota do 2000 zł wliczając w to tzw. świadczenie 800+. Nawiązując do zasad doświadczenia życiowego wydaje się to bliższe rzeczywistości. Jednak nie sposób tego zweryfikować, gdyż organy zastosowały wyłącznie matematyczne wyliczenie bez pogłębienia postępowania wyjaśniającego.

Należy też wskazać, że sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie może sięgać do dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych po jej wydaniu (wniosku o zwolnienie od opłaty). Bazując zaś wyłącznie na materiale dowodowym, który znajduje się w aktach w okresie sprzed zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym jawi się jako istotne. Odstąpiono bowiem w istocie od prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wyjaśnienia "możliwości" skarżącego (art. 103 ust. 2 u.p.s.) oraz od rzetelnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności związanych z opłatami za pobyt matki w DPS, tj. nie pokazano sytuacji dochodowej i możliwości wszystkich osób zobowiązanych (trzech synów podopiecznej), nie wskazano kto i w jakiej wysokości oraz na jakich zasadach opłaty te ponosi bądź nie oprócz skarżącego. Tylko mając pełny obraz ww. okoliczności będzie można ocenić czy wysokość opłaty ustalonej skarżącemu jest zgodna z prawem.

Sąd jeszcze raz zwraca uwagę, że co prawda skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie złożył wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych i organ nie miał obowiązku rozważać przesłanek z art. 64 u.p.s., ale oparcie się wyłącznie na kryterium dochodowym było nieuprawnione. Asumptem do rozszerzenia rozważań poza ww. kryterium są właśnie "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Ich nieuwzględnienie doprowadziło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i art. 103 ust. 2 u.p.s., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy ocenić jako częściowo trafny. Kolegium słusznie argumentuje, że działalność pełnomocnika w sprawie od końca maja 2024 r., tzn. od jego wstąpienia do sprawy, mimo świadomości prowadzenia tego postępowania nie była szczególnie rozbudowana (brak przedstawienia dokumentów, oświadczeń, rachunków itp.). Jednak lakonicznie wskazane przez pełnomocnika okoliczności w piśmie z 29 maja 2024 r. i w odwołaniu (w szczególności wysokość wydatków ustalona na poziomie 830 zł), w zestawieniu z okolicznościami uwzględnionymi przez sąd z urzędu (brak rozważenia "możliwości" z art. 103 ust. 2 u.p.s., czy sytuacji innych istniejących przecież zobowiązanych) uzasadniała uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w zakresie sytuacji skarżącego, a decyzje podlegają uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wskazane wytyczne.

W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w kwocie 17 zł.