Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2826/22 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S.G., M. S., J. S., P. P. i M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wszystkich skarżących kasacyjnie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2023 r. I SA/Wa 2826/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2023 r. I SA/Wa 2826/22 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Rzeszów oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2020 r. nr DAP-WN-727-5/2020/WWP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa:

1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2023 r. I SA/Wa 2826/22;

2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 grudnia 2019 r. nr DAP-WPK-727-1-294/2018/KPu;

3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K. solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

5. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 29 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 11 grudnia 2019 r. orzekającą, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z 30 maja 2000 r. nr GN.VI.7016/200/2000 stwierdzająca, że Gmina Miasto Rzeszów nabyła nieodpłatnie z mocy prawa własność szeregu działek oznaczonych w operacie ewidencyjnym gruntów miasta R. obręb [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr 3145/VI do 3151 /VI w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,5783 ha, została wydana z naruszeniem prawa.

Powodem stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające), było ustalenie, że decyzja wywłaszczeniowa, na podstawie której Skarb Państwa nabył od S. P. ww. nieruchomość, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ uznał, że jakkolwiek w dacie komunalizacji w KW [...] jako właściciel nieruchomości ozn. jako działka nr [...], ujawniony był Skarb Państwa W. (na wniosek z 23 stycznia 1971 r. Dz. Kw 798/71 i na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Nadzorczej Urząd Spraw Wewnętrznych w Rzeszowie z 5 października 1969 r.), to jednak po stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z 1969 r. - Skarb Państwa nie był właścicielem, a to oznacza, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 Przepisów wprowadzających. Organ ustalił przy tym w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż aktem notarialnym z 10 listopada 2000 r. Rep. A nr [...] Gmina Miasta Rzeszów oddała m.in. przedmiotową działkę nr [...] w wieczyste użytkowanie P[...].

Skargi na powyższą decyzję złożyli Gmina Miasta Rzeszów, Skarb Państwa - Prezydent Miasta Rzeszowa oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., D. P. i M. K.

Gmina Miasta Rzeszów i Skarb Państwa zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, że tytuł własności Skarbu Państwa został uchylony po ostateczności decyzji komunalizacyjnej, a fakt ten spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pozostali skarżący zarzucili natomiast Ministrowi naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody Podkarpackiego z 30 maja 2000 r., a tym samym przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności ww. decyzji, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2021 r. I SA/Wa 1871/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 11 grudnia 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2022 r. I OSK 2030/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylił zaskarżony wyrok wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przypadek nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. NSA zaznaczył, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Według u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 23 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie od 1 stycznia 2017 r. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda (art. 23 ust. 1e u.g.n.).

W związku z powyższym NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarb Państwa wadliwie reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, w sytuacji gdy stroną postępowania obok Skarbu Państwa była Gmina Miasto Rzeszów, będąca miastem na prawach powiatu, wobec czego materialnoprawnym reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym powinien być Wojewoda Podkarpacki, nie zaś Prezydenta Miasta Rzeszowa.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2023 r. I SA/Wa 2826/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Gminy Miasta Rzeszów, Skarbu Państwa - Wojewody Podkarpackiego oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 grudnia 2019 r. oraz zasądził koszty postępowania sądowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K. wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

Zarządzeniem z 17 października 2023 r. Sąd I instancji skierował sprawę na rozprawę, w trybie art. 179a p.p.s.a. Następnie wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2023 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2023 r., obydwie decyzje wydane w sprawie oraz orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2023 r. I SA/Wa 2826/22, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a która wynika z faktu, że WSA wydając wyrok z 11 maja 2023 r. potraktował jako stronę skarżącą Skarb Państwa - Wojewodę Podkarpackiego, który - jak wynika z analizy akt - nie wnosił skargi do WSA w Warszawie na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2020 r.

W niniejszej sprawie wiążąca jest ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 18 października 2022 r. I OSK 2030/21, z którego wynika, że materialnoprawnym reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym powinien być Wojewoda Podkarpacki. Obowiązkiem Sądu było zatem przeprowadzenie postępowania z udziałem tego organu. Wadliwie jednak w wyroku z 11 maja 2023 r. przyjęto, że ww. organ jest stroną skarżąca, czego konsekwencją było dodatkowo niezasadne zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Oczywiste jest, że Skarb Państwa - Wojewoda Podkarpacki występuje w przedmiotowej sprawie jako uczestnik postępowania.

Jednocześnie rozpoznając merytorycznie skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 11 grudnia 2019 r. (pkt 2 sentencji). Przy czym zaznaczył, że jedynym powodem, dla którego zdecydował rozpoznać wniesione skargi kasacyjne w trybie art. 179a p.p.s.a. była omówiona wyżej nieważność postępowania, a nie uznanie, że podstawy skarg kasacyjnych są oczywiście usprawiedliwione. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji powtórzył ocenę meritum sprawy, przedstawioną w uchylonym wyroku z 11 maja 2023 r.

Od wyroku z 23 listopada 2023 r. wniesione zostały dwie skargi kasacyjne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w części (co do pkt 2-5) zarzucił mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że wnioskodawcy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie posiadali w tym postępowaniu przymiotu strony, w sytuacji gdy wspomniani wnioskodawcy byli i pozostają osobami, których interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji bądź innego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nieważnościowym, w tym zaskarżonej decyzji, wobec czego posiadali przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji m.in. w oparciu o zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwy pogląd, że domniemanie zgodności treści wpisu w księdze wieczystej nie może być podważone w postępowaniu administracyjnym w oparciu o dostępne w tym postępowaniu środki dowodowe, w sytuacji gdy stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca może dowodzić istnienia interesu prawnego w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, w tym także w zakresie podważającym domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a zatem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zamiast tego Sąd I instancji powinien skargę oddalić.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2-5 oraz o oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2-5 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się także rozprawy.

Druga skarga kasacyjna została wniesiona przez E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P. i M. K. Zaskarżając wyrok w części (co do pkt 1-4), zarzucili mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zaniechaniu dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, skutkiem czego doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na:

a) rzekomy brak tytułu prawnego skarżących do nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że skarżący na dzień 27 maja 1990 r. legitymowali się tytułem własności do wspomnianej nieruchomości;

b) wywodzony wyłącznie z treści księgi wieczystej tytuł prawny Skarbu Państwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewątpliwy wynika, iż w dacie komunalizacji tytuł ten Skarbowi Państwa nie przysługiwał, a w konsekwencji nieruchomość ta nie mogła być przedmiotem postępowania komunalizacyjnego;

c) rzekomy brak posiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w zaniechaniu dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, braku poczynienia ustaleń faktycznych w pełnym zakresie, a w konsekwencji nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia wyroku:

a) wobec niewyjaśnienia powodów, dla których w sprawie nie znajduje zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. I OPS 2/12;

b) wobec braku zawarcia wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji uwzględnienia skargi, wskutek którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji;

c) wobec braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz kwestii istotnych z punku widzenia rozstrzygnięcia sprawy;

d) wobec uchylenia zaskarżonych decyzji wskutek niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ zastosował wadliwy tryb nadzwyczajny i powinien poddać decyzję komunalizacyjną z 30 maja 2000 r. kontroli w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.c., podczas gdy w świetle powszechnie zaakceptowanego stanowiska wyrażonego w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzje może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., skutkiem czego doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z nieprawidłowym wskazaniem co do właściwego trybu prowadzenia postępowania administracyjnego;

4) art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdy tymczasem Skarb Państwa - Wojewoda Podkarpacki, miał zapewnioną możliwość udziału w istotnej części postępowania sądowoadministracyjnego, był prawidłowo reprezentowany w sprawie, a jedynie wskutek oczywistej omyłki pisarskiej Sądu pierwszej instancji został nieprawidłowo wskazany w sentencji wyroku z dnia 11 maja 2023 r., skutkiem czego nieprawidłowo zastosowano art. 179a p.p.s.a uznając, że w sprawie doszło do nieważności postępowania.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może zostać skutecznie wzruszone wyłącznie w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. na podstawie art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy, podczas gdy powyższe może nastąpić również w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznacza jedynie, iż nie doszło do prawnego wywłaszczenia działki, podczas gdy skutkiem stwierdzenia nieważności jest usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego i wyroku w zaskarżonej części oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. zrzekli się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku z 23 listopada 2023 r., wydanym na podstawie art. 179a p.p.s.a., uznał, że wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2023 r. I SA/Wa 2826/22 jest obarczony wadą nieważności z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. z tego powodu, że wydając wyrok z 11 maja 2023 r. Sąd potraktował jako stronę skarżącą Skarb Państwa - Wojewodę Podkarpackiego, który - jak wynika z analizy akt - nie wnosił skargi do WSA w Warszawie na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2020 r. Sąd I instancji nie wyjaśnił natomiast w żaden sposób w uzasadnieniu wyroku, jak rozumie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i dlaczego w przywołanych przez niego okolicznościach (w ocenie Sądu I instancji niezasadne potraktowanie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę jako skarżącego) zachodzi nieważność postępowania.

Zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Wojewoda Podkarpacki jest właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w tej sprawie, zgodnie z wyrokiem NSA z 18 października 2022 r. I OSK 2030/21. Problem procesowy polega na tym, że niewątpliwie skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2020 r. została wniesiona przez trzy podmioty, w tym przez Skarb Państwa. Początkowo Skarb Państwa był niewłaściwie - jak uznał NSA w wyroku z 18 października 2022 r. I OSK 2030/21 - reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa. Nie oznacza to jednak automatycznie braku możliwości rozpoznania skargi Skarbu Państwa, jak przyjął to Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku z 23 listopada 2023 r. Jeśli Skarb Państwa jako skarżący jest niewłaściwie reprezentowany, to zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 31 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że "Jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów dają się uzupełnić, sąd wyznaczy odpowiedni termin." "Sąd administracyjny na każdym etapie postępowania ma obowiązek badać, czy strona jest wyposażona w zdolność sądową i procesową (art. 25 i 26 p.p.s.a.), natomiast w wypadku nieposiadania przez nią zdolności procesowej – czy w jej imieniu występuje właściwy przedstawiciel (art. 27 p.p.s.a.). Braki w tej materii stanowią bowiem przesłankę odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.), zawieszenia postępowania z urzędu (art. 124 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) lub wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). W razie stwierdzenia nieprawidłowości, które mają charakter usuwalny, sąd zobowiązuje stronę do usunięcia braków w tym zakresie w wyznaczonym terminie lub podejmuje działania z urzędu, o których mowa w art. 31 § 1 zdanie drugie komentowanej ustawy. W postanowieniu NSA z 15.05.2007 r., II FSK 261/07, LEX nr 338295, podkreślono, że odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron może nastąpić dopiero wtedy, gdy strona zostanie wcześniej wezwana do uzupełnienia takiego braku, przy czym wezwanie w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. można wystosować wówczas, gdy brak w postaci zdolności sądowej daje się uzupełnić" (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 31). Ponadto, "W orzecznictwie sądów [...] przyjmuje się, że w sprawie, której stroną jest Skarb Państwa, zachodzi konieczność ustalenia właściwej stationes fisci przez sam sąd, jeżeli była ona wadliwie oznaczona przez stronę (por. postanowienie SN z dnia 15 lipca 1983 r., IV CZ 24/83, OSPiKA 1984, z. 11, poz. 237; wyrok SN z dnia 11 stycznia 1974 r., II CR 685/73, OSNCP 1975, nr 1, poz. 10; wyrok SN z dnia 29 lipca 1970 r., II CR 301/70, OSNCP 1971, nr 3, poz. 55)" (M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 28), co mutatis mutandis można odnieść do sądownictwa administracyjnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wezwał – w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. – Wojewody Podkarpackiego do uzupełnienia braków skargi wniesionej w imieniu Skarbu Państwa, a zatem nie mógł przesądzić, czy z powodu nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie skarga podlegała odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.), a w konsekwencji jej rozpoznanie w wyroku z 11 maja 2023 r. prowadziło do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zastosowanie art. 179a p.p.s.a. z powodu nieważności postępowania było więc przedwczesne i w tym zakresie zarzut naruszenia tego przepisu powołany w skardze kasacyjnej wnioskodawców postępowania nadzorczego (pkt I.4 skargi kasacyjnej) ma usprawiedliwioną podstawę. Przy czym zauważyć należy, że powyższa kwestia procesowa wyprzedza możliwość rozpoznania pozostałych zarzutów kasacyjnych z obydwu skarg kasacyjnych.

W tej sytuacji Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie wystąpić do Wojewody Podkarpackiego jako reprezentanta Skarbu Państwa, którego dotychczas traktował jako uczestnika postępowania, o wyjaśnienie, czy popiera skargę wniesioną w imieniu Skarbu Państwa, a jeśli tak do uzupełnienia jej braków formalnych. Jeśli uzupełnienie braków w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. nie nastąpi w wyznaczonym terminie, Sąd ten podejmie odpowiednie postanowienie (art. 31 § 3 p.p.s.a.). Dopiero po tych czynnościach możliwa będzie ocena, czy wyrok z 11 maja 2023 r. wydany m. in. ze skargi Skarbu Państwa, powinien być uchylony w trybie art. 179a p.p.s.a., czy też skargi kasacyjne od tego wyroku powinny być przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W takiej sytuacji zasadne jest odstąpienie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego dla obydwu skarżących kasacyjnie stron (pkt 2 wyroku).