Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 402/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1 pkt 2 art. 54 pkt 2 lit. c lit. d art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W.S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 03 stycznia 2023 roku numer: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej W.S.M. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy W., po ponownym rozpoznaniu wniosku J. S., decyzją 3 stycznia 2023 roku (nr [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny, przewidzianej do realizacji na działce o numerze geodezyjnym [...], obręb W., gmina W..

W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił, że bez zmian pozostają parametry dotyczące: linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości budynku, liczby kondygnacji, geometrii dachu, powierzchni terenu biologicznie czynnego. Na podstawie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowiono zakaz stosowania od strony drogi ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych.

W zakresie obsługi, infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono, między innymi, obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem poprzez działki geod. nr [...] oraz nr [...] stanowiące własności wnioskodawcy do gminnej drogi publicznej zlokalizowanej na działkach nr geod. [...] oraz [...] - ul. [...], w zakresie miejsc parkingowych ustalono minimalnie dwa miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny.

W.S.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do odwołania.

Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Spółdzielnia podniosła, że budynek wbrew twierdzeniom wnioskodawców nie posiada dostępu do drogi publicznej przez działki będące własnością inwestora o numerach [...], [...], [...] i [...]. Organ nie zbadał tej kwestii w oparciu o dokumentację budowlaną budynków usytuowanych na nieruchomości, lecz poprzestał na gołosłownych zapewnieniach inwestora. Budynek objęty decyzją przylega do ściany szczytowej budynku już wcześniej powstałego na terenie nieruchomość, a zapewnienie deklarowanego przejścia wymagałoby podjęcia prac budowlanych oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Spółdzielnia podniosła, że sporny budynek posiada wejście jedynie od działki numer [...], na której znajduje się osiedlowa droga wewnętrzna należąca do Spółdzielni.

Odwołująca się uznała ponadto, że zakaz stosowania od strony drogi ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych jest nieprecyzyjny. Sporna nieruchomość (działka nr [...]) graniczy nie tylko z drogą publiczną - ulica [...], ale także z wewnętrzną drogą osiedlową należącą do Spółdzielni. Z decyzji nie wynika o jaką drogę chodzi, tj. o drogę publiczną ulica [...]., czy drogę wewnętrzną osiedla przy ul. [...] i ul. [...]. W ocenie strony zakaz powinien obejmować także drogę wewnętrzną, bo przemawiają za tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym fakt, iż droga wewnętrzna jest intensywnie użytkowana przez mieszkańców osiedla.

Spółdzielnia stoi na stanowisku, że decyzja powinna przewidywać obowiązek zapewnienia dwóch miejsc postojowych na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Zachodzi wysokie ryzyko, że osoby mieszkające w przedmiotowym lokalu będą korzystać z miejsc postojowych położonych z tyłu nieruchomości, tj. przy drodze wewnętrznej osiedla przy ul. [...] i ul. [...], a co za tym idzie główny dostęp do nieruchomości następował będzie od strony drogi wewnętrznej, co nie powinno mieć miejsca z tej przyczyny, że jest to teren należący do Spółdzielni, a wnioskodawcy nie posiadają uprawnienia do korzystania z nieruchomości wchodzących w skład zasobów Spółdzielni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 28 lutego 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że każdy właściciel sąsiedniej działki chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Pamiętać jednak należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Inwestor w piśmie z dnia 7 listopada 2022 roku zapewnił, że sporny budynek ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działek nr [...] oraz [...], oznaczył wejście do budynku, a także wyjaśnił, że teren działki nr [...] należącej do Spółdzielni jest wymagany jedynie do przeprowadzenia ewentualnych prac porządkowo-remontowych. Do pisma załączono kserokopię zgody W.S.M. z dnia 6 marca 1992 roku na wybudowanie parterowego budynku przy granicy z terenem Spółdzielni. Organ zaznaczył, że wnioskodawca ma wyłączne prawo kształtowania treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium zakaz stosowania ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych nie wpływa na zasadność wydanej decyzji. Skoro inwestor wskazał front działki od ulicy [...], to należy przyjąć, że zapis decyzji zawarty w punkcie 2 ppkt 9 sentencji decyzji odnosi się do ulicy [...].

W.S.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W., a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki będące własnością inwestora o numerach [...], [...], [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej, gdzie budynek, którego dotyczy decyzja posiada jedynie wejście od strony należącej do Spółdzielni działki nr [...], na której znajduje się droga wewnętrzna osiedla przy ul. [...] i ul. [...],

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji przy wyłącznym oparciu się o wyjaśnienia wnioskodawców, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu. Skarżąca dodatkowo zaznaczyła, że zgoda z 1992 roku dotyczyła jedynie możliwości wybudowania budynku w granicy z terenem Spółdzielni i nie obejmowała swoim zakresem prawa do korzystania z nieruchomości Spółdzielni w jakimkolwiek zakresie. Organ mógł i powinien poddać badaniu dokumentację budowlaną budynków usytuowanych na terenie spornej nieruchomości celem ustalenia, czy dostęp do drogi publicznej dla planowanego przedsięwzięcia faktycznie jest zapewniony przez działki wskazane przez wnioskodawców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona.

Wzorzec sądowej kontroli legalności kwestionowanych decyzji w zakresie podstaw materialnoprawnych stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Sporne decyzje zostały wydane w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej w skrócie "K.p.a.").

Analiza akt sprawy ujawnia bezspornie, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało zainicjowane podaniem z dnia 8 kwietnia 2022 roku, którym inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku handlowego/usługowego na budynek mieszkalny.

W.S.M. już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wskazywała, iż budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu jego użytkowania pobudowany jest w granicy z działką skarżącej Spółdzielni o numerze [...]. Od strony wskazanej działki (droga wewnętrzna osiedlowa) w spornym budynku pobudowane zostały dwa okna oraz drzwi wejściowe do budynku.

Stanowisko skarżącej Spółdzielni znajduje pełne potwierdzenie w materiale dowodowym włączonym do akt administracyjnych.

Do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została załączona dokumentacja fotograficzna, która już na dzień złożenia wniosku potwierdza wykonanie robót budowlanych obejmujących pobudowanie dwóch otworów okiennych oraz otworu drzwiowego. Te roboty budowlane zostały wykonane w ścianie usytuowanej w granicy z nieruchomością Spółdzielni.

Takie ustalenia korespondują z treścią wniosku o wydanie warunków zabudowy, gdzie wskazano, że ściana budynku z oknami i drzwiami zwrócona w stronę granicy działki budowlanej znajduje się w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki. Opisany stan rzeczy potwierdza także treść uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W..

Przypomnieć zatem należy, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Żadna z omawianych decyzji nie może służyć samodzielnie do legalizacji robót budowlanych poza trybem wyraźnie przewidzianym w Prawie budowlanym. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 14.01.2014 r., II OSK 1890/12, LEX nr 1568297).

Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (wyrok NSA z 30.06.2017 r., II OSK 2729/15, LEX nr 2340940.).

Uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie pozwala przyjąć stanowiska, że kontrolowana sprawa została zbadana w opisanym powyżej aspekcie.

Organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, czy wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej, czyli budynku, w którym inwestor przeprowadził już roboty budowlane konsumujące zmianę sposobu użytkowania opisaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie są to okoliczność istotne z punktu widzenia legalności wydanych decyzji, bo warunkują dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony po samowolnym wykonaniu robót budowlanych przystosowujących sporny budynek do celów mieszkaniowych, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, co aktualizuje obowiązek umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (porównaj wyrok WSA w Łodzi z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, LEX nr 1930237).

Niezależnie od powyższego Sąd uznaje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1-2, art. 54 pkt 2 lit. c-d oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważa, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jednak na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy, które udokumentowane są w aktach administracyjnych, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjmowania stanowiska, że powyższy standard został spełniony w zakresie ochrony interesów skarżącej Spółdzielni.

Dowody włączone do akt administracyjnych wskazują, co następuje.

Trzy z czerech ścian budynku objętego wnioskiem usytuowane są w granicy obszaru inwestycyjnego, w granicach działki geodezyjnej nr [...]. Czwarta ściana spornego budynku na całej długość przylega do budynku mieszkalnego (oznaczenie m2) oraz budynku gospodarczego (oznaczenie g), które również posadowione są na działce inwestycyjnej. Budynek objęty wnioskiem zlokalizowany jest na tyłach działki nr [...] w taki sposób, iż nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ulicy [...], przez działkę nr [...].

Organy trafnie przyjmują, że dla objętego wnioskiem budynku usługowego warunek dostępu do drogi publicznej ulicy [...] można uznać za spełniony przy założeniu, iż właścicielem działek nr [...] oraz nr [...] jest inwestor (porównaj wyrok WSA w Łodzi z 21.07.2023 r., II SA/Łd 1023/22, LEX nr 3604261). Odnotować przy tym należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, bo są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19.10.2023 r., II SA/Go 419/23, LEX nr 3621970).

Dostrzegać jednak należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zachodzą uzasadnione podstawy dla przyjmowania stanowiska, że roboty budowlane przystosowujące budynek do celów mieszkaniowych zostały już wykonane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, będzie wykorzystywana w takim właśnie celu (porównaj wyrok WSA w Krakowie z 12.09.2023 r., II SA/Kr 312/23, LEX nr 3613282).

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że deklarowana przez inwestora komunikacja spornego budynku z drogą publiczną ulicą [...], przedstawiona wraz z opisem graficznym w podaniu z dnia 7 listopada 2022 roku, ma charakter całkowicie hipotetycznych, obliczony na uzyskanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółdzielni, że wydając kwestionowane decyzje organy oparły się na gołosłownych zapewnieniach inwestora.

Dokumentacja fotograficzna załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dowodzi bezspornie, że inwestor jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy urządził obsługę komunikacyjną spornego budynku inną niż ta deklarowana w toku postępowania i to dopiero w piśmie z dnia 7 listopada 2022 roku.

Jak to trafnie dostrzegł organ I instancji w ścianie budynku posadowionej w granicy z nieruchomością Spółdzielni inwestor urządził "front budynku poprzez umieszczenie w ścianie okien i drzwi". W ten sposób już na dzień złożenia wniosku zorganizowane zostało faktyczne połączenie komunikacyjne spornego budynku z drogą publiczną poprzez należącą do zasobów Spółdzielni osiedlową drogę wewnętrzną (działka nr [...]).

W tych okolicznościach organy obu instancji całkowicie bezpodstawnie przyjmują ustalenie, iż warunek obsługi komunikacyjnej spornego budynku w zakresie dostępu do drogi publicznej będzie realizowany przez działki nr [...] oraz nr [...] z drogą publiczną ulica [...]. Sąd nie ujawnił podstaw do kwestionowania stanowiska Spółdzielni, że urządzenie komunikacji spornego budynku z ulicą [...] wymaga przeprowadzenia kolejnych robót budowlanych warunkowanych uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób całkowicie nieuprawniony odnosi do okoliczności kontrolowanej sprawy poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że subiektywne przekonania osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu prawnego nie mogą ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu.

Z akt sprawy niezbicie wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornego budynku urządzony został sposób komunikacji z drogą publiczną poprzez teren należący do skarżącej Spółdzielni, tj. przez osiedlową drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr [...].

Inwestor przedłożył do akt administracyjnych pismo W.S.M. z dnia 6 marca 1992 roku, którym udzielono B. i H. B. zgody na pobudowanie parterowego budynku przy granicy z terenem Spółdzielni na działce przy ul. [...]. Jednak z treści tego pisma wynika tylko tyle, że przy projektowaniu i budowie budynku należało uwzględnić przepisy Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku opublikowane w Dzienniku Ustaw 1980r. Nr 17 poz. 62.

Prawidłowe jest zatem stanowisko skarżącej Spółdzielni, że inwestor nie wykazał żadnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...].

Bezprawną ingerencję w chronione prawem interesy skarżącej Spółdzielni potwierdza stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy W., który w uzasadnieniu wydanej decyzji wprost wskazuje, iż "komunikacja przez teren działki WSM nr geod. [...] jest wymagana w celu dostępu do frontu budynku, gdzie umieszczone są okna i dodatkowe drzwi, w celu przeprowadzenia ewentualnych prac porządkowo-remontowych".

Argumentacja prezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy W. ewidentnie narusza art. 80 K.p.a. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania jest stanowisko, iż "prowadzenie prac porządkowo-remontowych" przy budynku posadowionym w granicy może usprawiedliwiać wykonanie robót budowlanych polegających na urządzeniu "frontu budynku poprzez umieszczenie w ścianie okien i drzwi" na osiedlową drogę wewnętrzną (działka nr [...]).

Opisane powyżej stanowisko Burmistrza dowodzi jednoznacznie, że kwestionowane skargą decyzje nie tylko sankcjonują, ale także bagatelizują, stan faktyczny sprawy (wykonane roboty budowlane), który zakłada korzystanie przez inwestora z nieruchomości należących do skarżącej Spółdzielni bez żadnego tytułu prawnego. Sprzeczność wydanych decyzji z zasadą ochrony interesu prawnego Spółdzielni przy zagospodarowaniu terenów należących do inwestora jest ewidentna.

Jeżeli wykonane roboty budowlane jednoznacznie dowodzą, że już na dzień złożenia wniosku inwestor ukształtował obsługę komunikacyjną budynku w sposób odmienny od deklarowanego na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to decyzja ustalająca warunki zabudowy w oparciu deklaracje inwestora w sposób oczywisty narusza zasadę prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie dostrzega, że sposób zagospodarowania terenu inwestycyjnego wiążąco dla organu określa inwestor we wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Jednak takie związanie nie oznacza, że organy mogą korzystać z przyznanych kompetencji decyzyjnych bez należytego rozpoznania uzasadnionych interesów osób trzecich, a tym bardziej, że mogą podejmować rozstrzygnięcia dopuszczające takie zagospodarowanie terenu, które sankcjonuje stan naruszenia prawnie chronionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1-2, art. 54 pkt 2 lit. c-d oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. także w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego konieczność zorganizowania miejsc postojowych dla spornej inwestycji.

Skarżąca trafnie odnotowuje, że rozstrzygając o konieczności zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych na jeden lokal dla terenu inwestycji (co jednak nie jest oczywiste) Burmistrz Miasta i Gminy W. nie wskazał, gdzie te miejsca parkingowe mają lub mogą być zorganizowane.

Spółdzielnia słusznie uznaje, że podjęcie opisanego rozstrzygnięcia w okolicznościach kontrolowanej sprawy stanowi dowód tego, iż w zakresie sposobu zorganizowania miejsc parkingowych kwestionowane decyzje również zostały wydane z naruszeniem zasady ochrony interesu prawnego Spółdzielni przy zagospodarowaniu terenów należących do inwestora.

Dokumentacja fotograficzna załączona do wniosku w sposób jednoznaczny potwierdza obawy Spółdzielni, że urządzona już komunikacja spornego budynku z drogą publiczną przez działkę nr geod. [...] spowoduje, iż mieszkańcy spornego budynku będą w sposób naturalny wykorzystywać do parkowania pojazdów teren Spółdzielni, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Urządzone w spornym budynku drzwi wejściowe stanowią jedyne rozwiązanie komunikacyjne łączące działkę inwestycyjną z drogą wewnętrzną Spółdzielni.

Uzasadnienie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W., a także uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu), nie zawierają żadnej argumentacji przedstawiającej motywy dla rozstrzygnięcia o ustaleniu minimalnej ilości miejsc postojowych, w tym braku określenia lokalizacji wymaganych miejsc postojowych. Te kwestię całkowicie pomija analiza urbanistyczna.

Podejmując ustalenie o konieczności zagwarantowania dwóch miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny organy nawet nie próbowały rozważyć przez pryzmat treści kompetencji do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy w ogóle i ewentualnie w jaki sposób taki wymóg może być spełniony przy istniejącym stanie zagospodarowania działki nr [...].

Z akt administracyjnych wynika natomiast, że teren inwestycji (działka nr [...]) ma powierzchnię 485m˛. Na działce posadowione są: dwa budynki mieszkalne (pow. 98m˛ oraz pow. 99m˛), budynek usługowy objęty kwestionowaną decyzją (pow. 112m˛) oraz budynek gospodarczy (pow. 22m˛).

Dostrzegać więc należy, że na działce nr [...] istnieje zabudowana o łącznej powierzchni 331m˛, co stanowi ponad 68% powierzchni tej działki. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 38,3%. Z akt sprawy nie wynika liczba lokali znajdujących się terenie działki nr [...]. Organ ustalił jednak, że powierzchnia terenu biologicznie czynnego dla terenu inwestycji pozostaje bez zmian. Przy czym wymagana powierzchnia terenu biologicznie czynnego nie została wskazana ani w uzasadnieniu wydanych decyzji, ani w treści analizy urbanistycznej.

Podsumowując przypomnieć należy, że rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. Zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana (wyrok WSA w Poznaniu z 14.03.2019 r., II SA/Po 1073/18, LEX nr 2642500).

Sąd nie znalazł podstaw dla przyjęcia stanowiska o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji w oparciu o zarzuty dotyczące zakazu stosowania ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych.

Spółdzielnia trafnie wskazuje, że decyzja organu I instancji jest w tym zakresie nieprecyzyjna, bo działka nr [...] graniczy z drogą publiczną ulicą [...] oraz z osiedlową drogą wewnętrzną (działka numer [...]).

Organ odwoławczy przekonująco jednak wyjaśnił, że sporny zakaz należy odnosić do oznaczonego we wniosku frontu działki nr [...], czyli granicy działki inwestycyjnej od drogi publicznej ulicy [...].

Za organem odwoławczym Sąd uznaje, że sporny zapis pozostaje bez istotnego wpływu na zasadność ustalenia warunków zabudowy. Spółdzielnia nie przedstawiła ani dowodów, ani przekonujących argumentów, na poparcie tezy, że dopuszczenie ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych od strony osiedlowej drogi wewnętrznej (działka numer [...]) istotnie zaburza ład przestrzenny. Dokumentacja fotograficzna złożona do akt sprawy ujawnia, że na dzień złożenia wniosku w taki właśnie sposób, ogrodzenie z betonowych elementów prefabrykowanych, działki budowlane zostały wydzielone od osiedlowej drogi wewnętrznej urządzonej na działce numer [...].

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzona kwotę składają się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) ustalone zgodnie z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Do akt sprawy nie został złożony dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy będą przyjmować, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 17.05.2016 r., II OSK 146/15, LEX nr 2108438). Organy zobowiązane są ustalić czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony z naruszeniem opisanej reguły.

W ramach merytorycznej oceny zasadności wniosku organy zobowiązane są do uzupełniania materiału dowodowego w taki sposób, aby udokumentować i zobrazować istniejący stan zabudowy na działce nr [...] oraz planowane zagospodarowanie terenu. Organ powinien ustalić, czy i jakie roboty budowlane są konieczne dla ustanowienia obsługi komunikacyjnej spornego budynku z ulicą [...].

W aktach należy przedstawić sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, który obrazować będzie planowaną przez inwestora lokalizację wymaganych miejsc parkingowych dla obsługi spornego budynku.

Rozstrzygnięcie przyszłej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinno zawierać postanowienia, które określą zagospodarowanie działki/działek inwestora w sposób dający gwarancję braku konieczności korzystania z terenów należących skarżącej Spółdzielni.

Uzasadnienie przyszłej decyzji powinno zawierać rozważania dowodzące, że treść warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalona została z poszanowaniem dla ochrony interesu prawnego Spółdzielni, tj. dopuszczone zagospodarowanie działki/działek należących do inwestora nie zakłada konieczności korzystania z gruntów należących do Spółdzielni.