Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 597/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 7 marca 2023 r., znak WS-VI.7534.3.151.2022.BK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Chrzanowski postanowieniem z 22 listopada 2022 r. znak: AGN.6821.1.7.2021.PKK22, po rozpatrzeniu wniosku J. B., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. znak: AGN.6821.13.2014.AK21/PKK22 o zwrocie na rzecz S. A. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Chrzanów - miasto - obręb K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0126 ha, działka nr [...] o pow. 0,0167 ha, działka nr [...] o pow. 0,0786 ha, działka nr [...] o pow. 0,0615 ha, działka nr [...] o pow. 0,3063 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,2812 ha, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Chrzanowie, stanowiącej własność Gminy Chrzanów.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5, art. 148 § 1 i 2 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że opisane na wstępie postanowienie zostało wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - wskutek uchylenia postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 10 listopada 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.192.2021.BK postanowienia Starosty Chrzanowskiego z 5 października 2021 r. znak: AGN.6821.1.7.2021.PKK22 oraz postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 6 września 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.59.2022.KP postanowienia Starosty Chrzanowskiego z 14 marca 2022 r. znak: AGN.6821.1.7.2021.PKK22.

Wniosek J. B. o wznowienie opisanego wyżej postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. i wstrzymanie wykonania tej decyzji został złożony 1 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 425/20 oddalił skargę na postanowienie Wojewody z 10 lutego 2020 r. znak WS-VI.7534.3.142.2015.BK stwierdzające, że odwołanie J. B. od ww. decyzji Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Dalej w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z 22 listopada 2022 r. Starosta wskazał, że zgodnie z zaleceniami Wojewody zawartymi w postanowieniu z 10 listopada 2021 r., zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej "ustawa o COVID", że może on złożyć wniosek o przywrócenie terminu i uprawdopodobnić, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu. Organ wskazał, że w odpowiedzi, w obszernym piśmie z 20 lutego 2022 r. wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu.

Jako powód odmowy wznowienia organ I instancji wskazał przyczyny przedmiotowe wynikające z faktu żądania wznowienia postępowania po upływie terminu, bowiem wnioskodawca o wydanej decyzji z 7 lipca 2015 r. dowiedział się co najmniej kilka lat wcześniej, skoro 17 sierpnia 2015 r. złożył od niej odwołanie. Dodatkowo organ I instancji wskazał, odnośnie poszerzonych przez wnioskodawcę podstaw wznowienia na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a., że wnioskodawca nie przedstawił orzeczenia sądowego o sfałszowaniu dowodów. Ponadto dowody, na które powołał się w piśmie z 8 listopada 2022 r., były znane organowi.

Kolejno organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko odnośnie przedmiotu zwrotu, iż jeżeli w części dotyczyłby on drogi publicznej, to mogłaby to być okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania z urzędu. Jednak wobec jednoznacznego stanowiska Burmistrza Miasta Chrzanowa, który w piśmie z 9 września 2021 r. znak GKD-III.7012.238.2021 poinformował, że działki zwrócone decyzją Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r., nie są zajęte pod pas drogowy drogi gminnej publicznej. "W odniesieniu do drogi [...] nigdy nie podjęto stosownej uchwały o jej zaliczeniu do żadnej kategorii". Jednocześnie organ stwierdził, że w piśmie z 9 lutego 2022 r. kierowanym do J. B. Burmistrz w sposób wyczerpujący odpowiedział na zagadnienia ws. "drogi ul. [...]".

Organ I instancji podkreślił wynikający z Konstytucji RP prymat własności nieruchomości, bowiem właściciel gruntu w porównaniu z korzystającym z nieruchomości na chwilę obecną bez tytułu prawnego winien zasłuchiwać na silniejszą ochronę. Nie do pogodzenia w demokratycznym państwie byłoby odmawianie zwrotu nieruchomości osobom wywłaszczonym tylko z uwagi na fakt konieczności uregulowania prawa przejazdu i przechodu przez przedmiotowe nieruchomości.

Końcowo organ I instancji zaznaczył, że wnioskodawcy przysługuje prawo do złożenia wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej, to jest dostępu do drogi publicznej w sposób umożliwiający korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Wskazał też, że nie stwierdził podstaw do wstrzymania wykonania spornej decyzji, ze względu na brak skutecznego wznowienia postępowania.

J. B. wniósł zażalenie na opisane na wstępie postanowienie Starosty Chrzanowskiego z 22 listopada 2022 r.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

"1. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i dowodów przedstawionych w piśmie z dnia 8 listopada 2022 r. jako "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" - naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na mylnym przyjęciu, iż skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które nie były znane organowi w dacie wydania decyzji co doprowadziło do błędnego uznania, iż nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania;

3. niespójności zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, odnoszące się w szczególności do stosunków własnościowych dotyczących rzeczonych działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a mianowicie organ I instancji wskazując na prymat własności nieruchomości i konieczność ochrony własności zagwarantowanej w Konstytucji, cytuję: "właściciel gruntu (w domyśle Pan S. A.) w porównaniu z korzystającym z nieruchomości na chwilę obecną bez tytułu prawnego (w domyśle J. B.) winien zasługiwać na silniejszą ochronę" (str. 6 uzasadnienia) wykazuje się daleko idącą niekonsekwencją podkreślając kilkukrotnie w uzasadnieniu, że "zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Chrzanowie, stanowiącą własność Gminy Chrzanów" - odnośnie nieruchomości zwróconej na rzecz Pana A. , składającej się z działek o ww. numerach".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z 22 listopada 2022 r. w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z 7 marca 2023 r. znak WS-VI.7534.3.151.2022.BK, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił charakter instytucji wznowienia postępowania. Wskazał, że konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją opiera się na regule, iż wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 K.p.a., jeśli podanie nie jest spóźnione, a wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Wyżej wymienione trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie, w przeciwnym bowiem przypadku wznowienie postępowania jest niedopuszczalne i organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Dalej Wojewoda stwierdził, że z art. 149 § 2 K.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną, albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego, a także wtedy gdy w sposób oczywisty brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji.

W sytuacji, gdy wnioskodawca postępowania wskazuje jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a kwestia ta - co do zasady - podlega badaniu dopiero po wznowieniu postępowania, tj. w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.

Jeśli chodzi o ocenę złożonego podania o wznowienie postępowania opartego na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ II instancji wskazał, że we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania, który wpłynął do Starostwa Powiatowego w Chrzanowie 2 kwietnia 2020 r., J. B. wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty z 7 lipca 2015 r. wskazując, że o decyzji dowiedział się na przełomie lipca i sierpnia 2015 r. od sąsiada P. O.. W związku z powyższym złożył wówczas odwołanie od tej decyzji i dopiero z postanowienia Wojewody Małopolskiego z 10 lutego 2020 r. znak: WS-VI.7534.3.142.2015.BK dowiedział się, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna.

Wnioskodawca wskazał, że dlatego "podtrzymuję mój wniosek zawarty w piśmie z dnia 14 sierpnia 2015 r., który był wnioskiem o wznowienie postępowania celem uchylenia decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia 7 lipca 2015 r. znak: AGN.6821.13.2014.AK21/PK22".

Wojewoda zauważył jednak, że prawomocnym wyrokiem z 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 425/20 WSA w Krakowie oddalił skargę J. B. na ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 lutego 2020 r., wskazując, że prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował złożone przez J. B. pismo jako odwołanie i ustalił, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a.

W ww. wyroku WSA w Krakowie wyjaśnił, że: "Wojewoda Małopolski zasadnie potraktował pismo J. B. z dnia 14 sierpnia 2015 r. jako odwołanie - wskazywał na to sposób jego zaadresowania (do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji), a także treść, w której wyrażone zostało niezadowolenie z decyzji, jak tego wymaga art. 128 zd. 2 k.p.a. (nie naprowadza ona natomiast na przesłanki uruchomienia trybu nadzwyczajnego). Skarżący w toku całego dotychczasowego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionował kwalifikacji jego pisma jako odwołania, co więcej, wyraźnie tę kwalifikację potwierdzał. W szczególności w dniu 4 lutego 2020 r. skarżący złożył pismo, z którego tytułu i treści wynika, że jest ono "uzupełnieniem odwołania" od decyzji z dnia 7 lipca 2015 r. W tej sytuacji organ odwoławczy musiał w przewidzianej prawem formie na odwołanie zareagować. Zdaniem Sądu, nie można zakładać, że organ odwoławczy powinien w sposób niesformalizowany badać i rozstrzygać kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania i - w razie stwierdzenia jego uchybienia - nie orzekać o tym, lecz dążyć do zmiany kwalifikacji podania tudzież od razu informować zainteresowanego o możliwości wniesienia nadzwyczajnego środka prawnego. Trzeba też zauważyć, że ewentualne postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przez trybami nadzwyczajnymi, toteż w razie wniesienia pisma mającego znamiona odwołania konieczne jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie - w przewidzianej prawem formie - tego, czy tok instancji został skutecznie uruchomiony. Temu też celowi służą postanowienia przewidziane wart. 134 k.p.a. (...)".

Treść wyżej cytowanego wyroku potwierdza, zdaniem Wojewody, że pismo J. B. z 14 sierpnia 2015 r. stanowiło odwołanie, a zatem wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. został złożony przez J. B. dopiero 2 kwietnia 2020 r.

Mając na uwadze, że wniosek o wznowienie postępowania z 2 kwietnia 2020r., został złożony w okresie zawieszenia terminów procesowych z uwagi na trwającą pandemię Covid-19, organ odwoławczy uchylając postanowieniem z 10 listopada 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.192.2021.BK, wydane przez Starostę Chrzanowskiego postanowienie z 5 października 2021 r. znak: AGN.6821.1.7.2021.PKK22, zobowiązując go - stosownie do art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 - do zawiadomienia J. B. o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a.

Pismem z 10 lutego 2022 r. organ I instancji zawiadomił J. B. o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania.

W opisanym na wstępie postanowieniu organ I instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi J. B. wniósł o wznowienie postępowania, lecz pomimo obszernego pisma skierowanego do organu, nie uprawdopodobnił, iż nie ponosi winy w niedochowaniu terminu.

Zdaniem Wojewody ww. pismo J. B. z 1 marca 2022 r. nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. (ani - jak wskazał organ I instancji - wymaganej w takiej sytuacji argumentacji potwierdzającej brak winy wnioskodawcy w uchybieniu terminowi procesowemu), co oznacza, że wnioskodawca złożył podanie o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 K.p.a.

Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął bowiem do organu I instancji 2 kwietnia 2020 r., a o decyzji Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. (ostatecznej z dniem 30 lipca 2015 r.) J. B. dowiedział się co najmniej w dacie złożenia odwołania, tj. w dniu 17 sierpnia 2015 r.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Wojewoda podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek badania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena zachowania terminu do wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wymienionej w art. § 1 pkt 4 K.p.a., w wyniku, której organ I instancji stwierdził, że termin ten nie został zachowany, była prawidłowa.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w ww. piśmie z 1 marca 2022 r. J. B. rozszerzył zakres pierwotnego wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania o kolejne przesłanki wznowieniowe wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a.

Mając na uwadze wytyczne wskazane przez Wojewodę w postanowieniu z 6 września 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.59.2022.KP, Starosta pismem z 19 października 2022 r. wezwał J. B. do wyjaśnienia, kiedy dowiedział się o ww. podstawach wznowienia oraz przedłożenia orzeczenia sądowego o sfałszowaniu dowodów i jednoznacznego wskazania, na jakie nowe okoliczności i dowody, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji, wnioskodawca się powołuje.

Jak wskazał organ I instancji, w przypadku przesłanki dotyczącej "dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe", wnioskodawca nie przedstawił orzeczenia sądowego o sfałszowaniu dowodów, powołał się na fakt, iż 1 marca 2022 r. złożył do Prokuratury Rejonowej w Chrzanowie zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, która została zarejestrowana pod numerem 4132-O.Pa.8.2022. Ponadto dowody, na które powołał się w piśmie z 8 listopada 2022 r., były znane organowi I instancji.

J. B. w piśmie z 8 listopada 2022 r. nie przedstawił nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które byłyby nieznane organowi i nie stanowią nowych okoliczności w sprawie.

Organ II instancji powtórzył, że właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania, mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.

Wnosząc o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i pkt 5 K.p.a. wnioskodawca w piśmie z 8 listopada 2022 r. wskazał na datę "około 20 lipca 2020 r.".

Zatem zdaniem organu II instancji, również rozszerzenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 1 marca 2022 r. o kolejne przesłanki wznowieniowe wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a., nastąpiło również z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.

Tytułem wyjaśnienia, odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej J. B. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z 7 lipca 2015 r., Wojewoda dodatkowo zauważył, że Wydział Architektury i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Chrzanowie w piśmie z 3 grudnia 2019 r., skierowanym do Wojewody poinformował, iż Starosta przeanalizował dokumentację stanowiącą załącznik do decyzji nr 836/00 Starosty Chrzanowskiego znak: ARCH-Ch/7351/836/2000 z 6 grudnia 2000 r., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego z poddaszem mieszkalnym wraz z budową przyłączy wodociągowego i energii elektrycznej położonego na działce nr [...] w miejscowości C. przy ul. [...]". Jak wynika z akt sprawy działka oznaczona nr [...] posiada bezpośredni dostęp do działki drogowej oznaczonej nr ewid. [...]. Zgodnie z projektem zagospodarowania dostęp do drogi nie odbywa się poprzez działki [...] i [...] (ewentualnie nr [...], [...], [...]), będące przedmiotem decyzji Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r.

Powyższe pismo wpłynęło do Wojewody Małopolskiego w związku z ponownie prowadzonym postępowaniem odwoławczym, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 30 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 736/16, uchylającym decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 kwietnia 2016 r. znak: WS-VI.7534.3.142.2015.AP o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. znak: AGN.6821.13.2014.AK21/PKK22.

Z powyższego wynika zatem, iż J. B. nie posiada legitymacji w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty z 7 lipca 2015 r., a zatem również z tego powodu należało odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 K.p.a.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 146 § 1 uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, odnośnie podnoszonych przez wnioskodawcę w zażaleniu zarzutów dotyczących prawidłowości postępowania zakończonego decyzją Starosty z 7 lipca 2015 r., że na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do ich zasadności, gdyż pozostają poza zakresem postępowania wstępnego o charakterze formalnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2015 r.

Wojewoda zauważył również, że organ I instancji prawidłowo nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.

J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Wojewody z 7 marca 2023 r., zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty z 22 listopada 2022 r., a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił, że postanowienie z 7 marca 2023 r. będące przedmiotem zaskarżenia zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., polegającym na podtrzymaniu przez Wojewodę Małopolskiego błędnego stanowiska Starosty wyrażonego w postanowieniu z 22 listopada 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 7 lipca 2015 r., mimo wykazania w toku postępowania, że decyzja z 7 lipca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż skarżący jako strona tego postępowania nie ze swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu oraz mimo, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania bez uchybienia terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odmawiając skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 7 lipca 2015 r. pozbawił skarżącego przymiotu strony w tym postępowaniu a tym samym możliwości obrony swoich praw.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że decyzją z 7 lipca 2015 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz S. A. nieruchomości stanowiącej własność gminy Chrzanów, która to nieruchomość miała być w latach 80-tych wywłaszczona na cele budowy obwodnicy miasta, która nigdy nie powstała.

Wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszczalne jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Nie sposób się nie zgodzić z taką depozycją organu, zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Organ również wskazał, że skarżący złożył do Starostwa "podanie o wznowienie postępowania opartego na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." w dniu 2 kwietnia 2020 r., w którym wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r., o decyzji dowiedział się na przełomie lipca i sierpnia 2015 r. od sąsiada P. O.. Skarżący miał również stwierdzić, iż z postanowienia Wojewody z 10 lutego 2020 r., znak: WS-VI.7534.3.142.2015.BK dowiedział się, że przedmiotowa decyzja jest OSTATECZNA. Dlatego też złożył w przepisanym ustawowo terminie 1 miesiąca wniosek o wznowienie postępowania, zgodnie ze wskazówkami uzyskanymi właśnie w Starostwie.

Skarżący podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w przypadku gdy decyzja, której wniosek dotyczy nosi przymiot "ostatecznej". W przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest kwestia, kiedy decyzja z 7 lipca 2015 r. stała się decyzją ostateczną. Skarżący nie zgodził się z organem, iż decyzja Starosty z 7 lipca 2015 r. stała się "ostateczna z dniem 30 lipca 2015 r." (uzasadnienie str. 4).

Postępowanie odwoławcze zapoczątkowane "odwołaniem" skarżącego od decyzji z 7 lipca 2015 r. toczyło się bowiem do uprawomocnienia się wyroku WSA w Krakowie z 28 maja 2020 r., sygn. II SA/Kr 425/20, którym WSA oddalił skargę skarżącego na postanowienie Wojewody z 10 lutego 2020 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Od tego wyroku skarżący nie wniósł skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok ten się uprawomocnił.

W toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zakończonego ww. wyrokiem WSA w Krakowie, decyzja z 7 lipca 2015 r. nie mogła stać się decyzją ostateczną, gdyż postępowania te zapoczątkował skarżący wnosząc w dniu 14 sierpnia 2015 r. odwołanie od decyzji z 7 lipca 2015 r.

Potwierdził to WSA w wyroku z 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 525/18 wydanym w sprawie z wniosku S. A. o wydanie zaświadczenia "potwierdzającego, iż decyzja Starosty Chrzanowskiego z dnia 7 lipca 2015 r. jest ostateczna, prawomocna i stanowi potwierdzenie wpisu własności na rzecz nowego właściciela". Sąd stwierdził: "Konsekwencją tego jest ustalenie, że decyzja Starosty (...) z dnia 7 lipca 2015 r. nr (...) nie jest ostateczna, skoro na rozpoznanie oczekuje wniesione od tej decyzji odwołanie J.B." oraz "wobec wniesienia odwołania od tej decyzji oraz późniejszego uchylenia przez WSA w Krakowie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze decyzja Starosty pozostaje w obiegu jako decyzja nieostateczna," (str. 6 uzasadnienia ww. wyroku).

W dacie wydania tego wyroku skarga kasacyjna wniesiona przez S. A. od wyroku WSA w Krakowie z 30 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 736/16 uchylającego decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oczekiwała na rozpatrzenie w NSA.

Zdaniem skarżącego postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z 7 lipca 2015 r. toczyło się od 14 sierpnia 2015 r. do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Krakowie z 28 maja 2020 r. i do tego czasu decyzja ta nie była ostateczna i nie przysługiwały od niej nadzwyczajne środki zaskarżenia, w tym również wniosek o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania administracyjnego przez doktrynę prawa jest określane jako instytucja, która polega na stworzeniu stronie prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Pełni ono zatem funkcję kontrolną.

Uzasadnieniem dla przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest wadliwość dotychczasowej decyzji, a wady te określone w art. 145 § 1 K.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki skutek wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą one jedynie spowodować, że decyzja będzie decyzją wzruszalną, nie muszą powodować automatycznie jej nieważności. Okoliczność ta jest uzasadnieniem dla wznowienia postępowania administracyjnego i dlatego występuje konieczność weryfikacji prawidłowości postępowania oraz wydanej decyzji.

W sytuacji zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania organ administracji publicznej, mając wiedzę o tym zdarzeniu, zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić wznowione postępowanie. Organ nie musi czekać na inicjatywę strony, by uruchomić kontrolę. Wynika to wprost z literalnego brzmienia przepisu art. 145 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ "wznawia" postępowanie, a więc oznacza to obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy i zakończenia jej decyzją podtrzymującą poprzednią decyzję lub rozstrzygającą sprawę na nowo.

W przedmiotowej sprawie organ mając wiedzę dotyczącą wadliwości wydanej decyzji Starosty z 7 lipca 2015 r., czy to z powodu nie poinformowania skarżącego, któremu przysługiwał przymiot strony tego postępowania, czy też z powodu licznych innych nieprawidłowości, o których skarżący sygnalizował we wszystkich swoich pismach, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie podjął takiego postępowania kontrolnego z urzędu.

Reasumując skarżący wskazał, że nie uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dlatego też skarga jest zasadna.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Wojewody Małopolskiego z 7 marca 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty Chrzanowskiego z 22 listopada 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. o zwrocie nieruchomości na rzecz S. A..

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1–8, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 K.p.a.).

Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 K.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Czynności organu podejmowane pomiędzy złożeniem podania przez stronę a wydaniem postanowienia mają na celu rozpoznanie złożonego podania, ale mają one charakter pozaprocesowy – nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 95/10, LEX nr 953098).

W realiach niniejszej sprawy, a także ze względu na argumentację skargi, istotna jest sekwencja kolejnych wydawanych związanych ze sprawą aktów administracyjnych i wyroków sądowych. Dla klarowności wywodu Sąd w skrócie przytoczy chronologicznie ww. akty i orzeczenia:

1. sporna decyzja Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. została doręczona stronom: Burmistrzowi Chrzanowa – 13 lipca 2015 r., P. O. – 14 lipca 2015 r. oraz pełnomocnikowi S. A. – 15 lipca 2015 r.,

2. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji 14 sierpnia 2015 r.,

3. decyzją z 21 kwietnia 2016 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącego,

4. WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 736/16 uchylił ww. decyzję Wojewody z 21 kwietnia 2016 r.,

5. WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 30 maja 2018 r. oddalił skargę S. A. na postanowienie Wojewody z 28 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji z 7 lipca 2015 r.,

6. NSA wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2203/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA z 30 marca 2017 r.,

7. Wojewoda postanowieniem z 10 lutego 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z 7 lipca 2015 r.,

8. skarżący wniósł 1 kwietnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2015 r.,

9. WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 425/20 oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie Wojewody z 10 lutego 2020 r.,

10. NSA wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 191/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA z 28 maja 2020 r.

Mając powyższe na uwadze trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega zatem na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. np.: wyroki NSA z 6 września 2016 r. sygn. II FSK 1901/14, z 23 czerwca 2017 r. sygn. I FSK 1474/15, z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14).

Analizując, jaki wpływ na niniejsze postępowanie oraz ocenę legalności i prawidłowości zaskarżonego postanowienia Wojewody z 7 marca 2023 r., mają ww. prawomocne wyroki WSA i NSA, należy wskazać, co następuje.

Po pierwsze, z uzasadnień wyroków NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2203/17 i WSA z 30 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 736/16 wynika, że pismo skarżącego z 14 sierpnia 2015 r. sformułował on jako odwołanie od spornej decyzji z 7 lipca 2015 r., dlatego twierdzenie od 2020 r., że stanowiło ono wniosek o wznowienie postępowania, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Po drugie, z uzasadnień prawomocnych wyroków NSA z 26 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 191/21 i WSA z 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 425/20 wynika, że ww. odwołanie z 14 sierpnia 2015 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu, bowiem z uwagi na doręczenie spornej decyzji ostatniej stronie 15 lipca 2015 r., termin do jej zaskarżenia upłynął z dniem 29 lipca 2015 r., również dla podmiotów trzecich, które uważały się za strony postępowania.

Co więcej, jak słusznie wskazał organ II instancji, w uzasadnieniu ww. wyroku z 28 maja 2020 r. WSA stwierdził wprost, że prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował złożone przez skarżącego pismo jako odwołanie i ustalił, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Zarówno sposób jego zaadresowania jak i treść nie naprowadza na przesłanki uruchomienia trybu nadzwyczajnego.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela sformułowaną w ww. orzeczeniu tezę, że brak jest podstaw do wymagania od organu, by w sposób niesformalizowany badał i rozstrzygał kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania i - w razie stwierdzenia jego uchybienia - nie orzekał o tym, lecz dążył do zmiany kwalifikacji podania jako inicjującego postępowanie nadzwyczajne.

Po trzecie, niewątpliwym jest, że skoro skarżący wniósł odwołanie 14 sierpnia 2015 r., to wiedział w tej dacie o istnieniu decyzji z 7 lipca 2015 r.

Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., został złożony po upływie terminu miesięcznego, o którym stanowi art. 148 § 2 K.p.a.

Z kolei odnośnie dodatkowo podniesionych przez skarżącego podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a., wskazanych w piśmie z 20 lutego 2022r., słusznie uznały organy, że ze względu na brak sprecyzowania przez wnioskodawcę orzeczenia sądowego o sfałszowaniu dowodów, bądź też wskazania konkretnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, innych niż znane organowi, który wydał decyzję, nie sposób było stwierdzić zachowania przez skarżącego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, że dopiero z postanowienia Wojewody z 10 lutego 2020 r. dowiedział się, że przedmiotowa decyzja z 7 lipca 2015 r. jest ostateczna oraz powołania się na uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 525/18, należy zauważyć, że zacytowane przez skarżącego sformułowania w ww. uzasadnieniu odnosiły się do stanu sprawy na dzień orzekania, to jest 30 maja 2018 r.

Po pierwsze, w tej dacie wyrok WSA w Krakowie z 30 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 736/16 był jeszcze nieprawomocny. Po drugie i najistotniejsze, rozważania wyroku WSA z 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 525/18, zakładają, że skarżący pozostawał w otwartym terminie do wniesienia odwołania od decyzji z 7 lipca 2015 r., a co za tym idzie, mógł je skutecznie wnieść, co skutkować mogło brakiem przymiotu ostateczności tej decyzji. Tymczasem po przekazaniu akt z powrotem organowi II instancji, postanowieniem z 10 lutego 2020 r. organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z 7 lipca 2015 r. Postanowienie to zostało skontrolowane przez WSA w Krakowie (wyrok z 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 425/20) i NSA (wyrok z 26 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 191/21) i zostało uznane za zgodne z prawem i prawidłowe.

Zatem od 28 maja 2020 r. nie może budzić wątpliwości, że sporna decyzja z 7 lipca 2015 r. uzyskała przymiot ostateczności z upływem 29 lipca 2015 r.

W konsekwencji argumentacja skarżącego, że wcześniej nie wiedział o tym, że decyzja ta jest ostateczna, nie może przynieść skutku uznania, że wniosek o wznowienie z 1 kwietnia 2020 r. został złożony w terminie. Jak słusznie wskazały organy, skarżący nie wykazał również w toku postępowania przesłanek przywrócenia mu uchybionego terminu.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Trafnie również Wojewoda stwierdził, że odnoszenie się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących prawidłowości postępowania zakończonego decyzją Starosty z 7 lipca 2015 r., na tym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne i pozostające poza zakresem postępowania wstępnego o charakterze formalnym w sprawie wznowienia postępowania.

Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.