Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 835/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 pkt 1, art. 112 i n.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 883/21 w sprawie ze skargi D.W. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia i zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – K. – S." oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 883/21, oddalił skargę D.W. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – K. – S.".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazaną wyżej uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w części lub w całości z powodu niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że pismem z 15 marca 2021 r. wezwała Radę Miasta Z. do zmiany wyżej wymienionej uchwały przez doprowadzenie jej do zgodności ze studium lub jej uchylenie w całości z powodu niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem dz. ew. nr [...], obr. [...] w Z. Działka ta według "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z." znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem: "OC1A", co potwierdza również załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały. Zgodnie z § 10 studium (s. 11), dominującą funkcją strefy OC – centralnej jest funkcja usługowa z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej, zwłaszcza wprowadzanie na wolnych terenach preferencji dla urządzeń usługowych. Kolejne punkty w strefie OC1 mówią o dostosowaniu nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji, dalej określają intensywność zabudowy co łącznie stanowi o możliwości zabudowy na przedmiotowym obszarze wg ustaleń studium. Skarżony plan natomiast wg § 12 ust. 2 – KDZ – to ulice zbiorcze oraz § 12 ust. 13 – 2.KS – to parkingi i place postojowe, w tym zakaz realizacji budynków, co stoi w jaskrawej sprzeczności z ustaleniami studium. Według skarżącej ustalenia planu naruszają rażąco ustalenia studium określone m.in. w § 10 ust. 4 przez niezgodną z prawem zmianę funkcji działek, ograniczenie zabudowy, brak określenia charakterystycznych parametrów i intensywności zabudowy – pkt 7.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej odrzucenie lub jej oddalenie.

W ocenie organu skarga winna być odrzucona, gdyż skarga skarżącej D.W. jest tożsama ze skargą P.W. (który uchwałę zaskarżył już wcześniej), a oboje skarżący są współwłaścicielami tej samej nieruchomości.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ jest ona skargą kolejnego podmiotu na tę samą uchwałę. Pierwszy raz, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1718/11, w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność ww. planu w części. Po raz drugi, wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 988/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ten sam plan w zakresie § 8.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z kserokopią wyrysu z mapy ewidencyjnej załączonej do skargi, działka ewid. nr [...], obr. [...], została podzielona na działki ewid. nr [...] i [...], obr. [...]. Takie numery działek występują również w ewidencji gruntów i budynków. Dalej podał, że plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] 1999 r. i przedstawił analizę obu aktów.

Zgodnie z ustaleniami studium, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszaru OC1 ustala się rozwiązanie problemów komunikacyjnych w drodze przełożenia odcinka drogi krajowej nr [...] na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe, utrzymanie i kontynuację zasady wyłączenia terenów ścisłego centrum z ruchu samochodowego, w powiązaniu z utrzymaniem i rozwinięciem układu parkingów obsługujących strefę centralną, modernizację i uzupełnienie urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni). Zatem w miejscowym planie S. – K. – S. w terenie oznaczonym symbolem 2.KS, ze względu na powyżej wskazane uwarunkowania oraz istniejące zagospodarowanie terenu – utwardzony plac wykorzystywany jako parking płatny, w przeznaczeniu podstawowym terenu przewidziano parkingi, place postojowe, co jest zgodne z ustaleniami studium, w którym dla obszaru OC1 przewidziano rozwinięcie układu parkingów obsługujących strefę centralną.

Organ wskazał, że ustalenia planu nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności.

Dalej organ podał, że w miejscowym planie na nieruchomościach skarżącej droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ, wrysowana została zgodnie z przebiegiem na rysunku studium terenów ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) – (istniejących i projektowanych), co jest zgodne z ustaleniami studium, które dla tych terenów przewiduje modernizacje i uzupełnienie układu ulic wewnętrznych w mieście, w tym przede wszystkim ulic zbiorczych i lokalnych. Niezależnie od powyższego, należy uznać że dopuszczalne było wrysowanie w miejscowym planie drogi publicznej klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ, w obszarze oznaczonym w obowiązującym studium symbolem OCT, dla którego ustalono przełożenie odcinka drogi krajowej nr 95 na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe i modernizację i uzupełnienie urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni).

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Zaskarżenie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości uchwały w sprawie planu miejscowego nie może pozbawiać tego prawa innego ze współwłaścicieli, który nie uczestniczył we wcześniejszym postępowaniu.

Następnie wziął pod uwagę, że zaskarżona uchwała była już kilkukrotnie procedowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie oraz przed NSA (postępowania o sygn. akt: II SA/Kr 1718/11, II SA/Kr 988/12, II SA/Kr 274/14, II OSK 227/13). W postępowaniu o sygn. akt II SA/Kr 1718/11 Sąd szczegółowo badał całą procedurę uchwalenia planu i nie stwierdził co do zasady istotnego naruszenia trybu postępowania. Wobec powyższego w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nie mogły być badane zarzuty skargi odnoszące się do procedury uchwalenia planu, stąd też Sąd mógł tylko zbadać, czy w zakresie działki skarżącej gmina nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego.

Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie ze studium, w oparciu o które sporządzony został zaskarżony plan, działka ewid. nr [...], obr. [...] położona jest w obszarze ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) – (istniejących i projektowanych), działka ewid. nr [...], obr. [...] położona jest w obszarze ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) – (istniejących i projektowanych); głównych tras rowerowych w tym tras turystyki rowerowej (projektowanych); w strefie centralnej miasta (położonej w całości w obrębie "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonych symbolem A) z oznaczeniem OC1A.

W ocenie Sądu, przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej pod urządzenia komunikacji i parkingi jest zgodne z założeniami § 10 ust. 3 pkt 1, ust. 12 (a i b) oraz § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 studium, a zatem brak jest podstaw prawnych by podważać ważność zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podniósł, że rada gminy została wyposażona w kompetencję do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości, co jest głównym atrybutem tzw. władztwa planistycznego gminy. Skoro więc ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności zawarte w planie miejscowym jest zgodne z prawem, to nie może być mowy o naruszeniu Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a to:

– art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obr. [...] miasta Z.;

– art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nadużycie władztwa planistycznego i zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego oraz w sposób sprzeczny z kierunkami zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie przyjęcia i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – K. – S." w części dotyczącej działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. (działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. oraz działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z.) będącej własnością skarżącej D.W., w sytuacji kiedy takie uchybienie powinno skutkować obligatoryjną nieważnością przedmiotowej uchwały;

– art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji gdy zapisy uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie przyjęcia i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – K. – S." w części dotyczącej działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. (działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. oraz działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z.) będącej własnością skarżącej D.W. są sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z., co finalnie doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej, a zatem z mocy prawa powinno skutkować nieważności zaskarżonej uchwały;

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w szczególności:

• pominięcie w sprawie, iż istotne naruszanie zasad planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, zaś w niniejszej sprawie niewątpliwie skarżąca ma do czynienia z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w sposób sprzeczny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ustalenie, iż dopuszczalna jest zmiana planu przez ustalenie przeznaczenia działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. na tereny komunikacji oznaczone symbolem KDZ – dla realizacji ulicy klasy zbiorczej oraz w części 2.KS tereny komunikacji przeznaczone pod parkingi i place postojowe, pomimo iż w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość będąca własnością skarżącej przeznaczona jest pod funkcję usługową z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi mieszkaniowej oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej, co powoduje że

• zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wpłynęła w istotny sposób na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej,

• nadużycie przez Radę Miasta Z. władztwa planistycznego i doprowadzenie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– naruszenie art. 15 zzs(4) ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa COVlD"), a także art. 90 § 1 p.p.s.a. przez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne mimo wniosku skarżącej o wyznaczenie rozprawy i wskazania, iż nie posiada ona możliwości technicznych do uczestnictwa w rozprawie zdalnej, co w konsekwencji naruszyło prawo skarżącej do udziału w postępowaniu, a zatem ograniczyło skarżącej prawo do Sądu zagwarantowane w Konstytucji, a także prawo do jawności postępowania;

– naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli, nieodpowiadające wymogom przepisów obowiązującego prawa uzasadnienie, brak dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego i nieskonfrontowanie zarzutów organu ze stanowiskiem skarżącej i zebranym materiałem dowodowym, brak odniesienia się do wszelkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze;

– naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie przyjęcia i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – K. – S.", w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy w sposób jasny wskazuje na przekroczenie władztwa planistycznego przez organ administracji publicznej;

– naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy o załączniki graficzne i mapy do studium i planu "S. – K. – S." stanowiącego integralną jego część pozwalających na ocenę, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej skarżącej, a to co do działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. winna zostać uchylona;

– naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy sąd winien stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie przyjęcia i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – K. – S." w części dotyczącej działkę ewid. [...], obr. [...] miasta Z.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewid. [...], obr. [...] miasta Z. (działki ewid. [...], obr. [...] miasto Z., działki ewid. [...], obr. [...] miasto Z.), ewentualnie, z daleko idącej ostrożności procesowej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu Rady Miasta Z. na rzecz skarżącej D.W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o zgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium w odniesieniu do nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Skoro bowiem według § 10 ust. 4 pkt 12 studium w obszarze OC1, w którym znajdują się działki [...] i [...] (co pozostaje poza sporem) ustalono, że kierunkami zagospodarowania przestrzennego tego obszaru będzie między innymi rozwiązanie problemów komunikacyjnych w drodze: przełożenia odcinka drogi krajowej nr [...] na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe; utrzymania i kontynuacji zasady wyłączenia terenów ścisłego centrum z ruchu samochodowego, w powiązaniu z utrzymaniem i rozwinięciem układu parkingów obsługujących strefę centralna; modernizacji i uzupełnienia urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników z przystosowaniem do potrzeb niepełnosprawnych, urządzenie zieleni); urządzenia ciągów pieszych i rowerowych na wyznaczonych trasach, to nie sposób twierdzić, że przeznaczenie w planie miejscowym działek skarżącej kasacyjnie, pod lokalizację drogi publicznej oraz parkingu naruszają ustalenia studium.

Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Natomiast gdyby w planie miejscowym znalazły się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu w sposób całkowicie odmienny od ustaleń przyjętych w studium, to wówczas doszłoby do istotnego naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność planu w całość lub części. Wskazany wyżej stan nie miał miejsca w niniejszej sprawie, dlatego też zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za nieuzasadniony.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. polegający na przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Zakaz zabudowy odnoszący się do terenu oznaczonego symbolem 1.KS wprowadzony ustaleniami planu niewątpliwie ogranicza zakres korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie, tym samym narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednakże naruszenie to pozostaje w dopuszczalnych granicach określonych normami obowiązującego porządku prawnego, w tym zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Jest zatem konsekwencją działań organów planistycznych podejmowanych w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że wprowadzone ograniczenia mieszczą się też w granicach zakreślonych zasadą proporcjonalności, albowiem nie naruszają istoty prawa własności, choć je uszczuplają w zakresie korzystania z przedmiotu tego prawa.

Natomiast przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem KDZ pod lokalizację drogi publicznej jest równoznaczne z tak zwanym wywłaszczeniem planistycznym. Zatem realizacja zaskarżonych ustaleń planu, ingerująca we własność skarżącej kasacyjnie, z uwagi na ich treść przesądza, że w tym przypadku doszło nie tyle do ograniczenia prawa własności, ile do jej faktycznego wywłaszczenia, które z uwagi na brzmienie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), według którego celami publicznymi uzasadniającymi wywłaszczenie w rozumieniu tej ustawy jest m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, może doprowadzić do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 i n. u.g.n. Z tego też względu przeznaczenie działek skarżącej kasacyjnie na ten cele nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności, ale je faktycznie wyłącza. Stąd też takie ustalenia planu są uznawane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc szersze od jego ustawowego ujęcia, które obejmuje również tak zwane wywłaszczenie planistyczne. Dlatego odnoszenie się w tym przypadku do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie znajduje uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z 13.02.2018 r., II OSK 1767/17, LEX nr 2491673 oraz z 10.01.2019 r., II OSK 718/18, LEX nr 2627665).

Brak przesłanek do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa sprawia, że również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., należało uznać za nietrafny.

Z wyżej wskazanych względów nie mogło też dojść do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały): "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Przepis ten (jak również wyżej powołany art. 91 ust. 1 u.s.g.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz powinien być powiązany z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie podnosi skarżąca kasacyjnie. Z uwagi, że zaskarżony plan był już przedmiotem sądowej kontroli (we wskazanych przez Sąd I instancji orzeczeniach) należało przyjąć, że ewentualne naruszenia trybu sporządzania planu pozostają w niniejszej sprawie poza zakresem przeprowadzanej kontroli. Natomiast przedstawiona ocena wcześniej przytaczanych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje na brak takich regulacji, które naruszałyby zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Również zarzut naruszenia art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy COVlD oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. (II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35) wyjaśnił, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również rozróżnienie ograniczenia jawności postępowania od pozbawienia prawa do działania stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w celu obrony swoich interesów. Prawo to podczas stanu epidemii mogło być realizowane przez umożliwienie wskazanym wyżej podmiotom zajęcia stanowiska w formie pisemnej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie została powiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego półtora miesiąca przed datą tego posiedzenia, zatem miała odpowiedni czas do zajęcia stanowiska na piśmie, ponad to które zostało ujęte w skardze.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., który ma kluczowe znacznie w tym zarzucie: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3376/19, LEX nr 3433930 oraz z 16.07.2024 r., III OSK 116/23, LEX nr 3750565).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do weryfikacji zgodności ustaleń planu, dotyczących prawnoplanistycznego statusu nieruchomości skarżącej kasacyjnie, pod kątem ewentualnego naruszenia odpowiednich ustaleń studium oraz granic władztwa planistycznego gminy. W tym też zakresie Sąd I instancji wypowiedział się w sposób wyczerpujący.

Z kolei art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (błędnie przywołany w zarzucie jako art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. – art. 3 § 1 p.p.s.a. nie dzieli się na punkty) nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy, określający zakres regulacji p.p.s.a. i z tego też powodu nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2956/17, LEX nr 2759128).

Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, określającym kognicję sądów administracyjnych według którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zatem do ewentualnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd zaniechał kontroli, mimo skutecznego złożenia skargi na akty prawa miejscowego.

Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a.

W toku sądowej kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a. Przepisy te mają bowiem zastosowanie w postępowaniach objętych kodeksową regulacją, w szczególności w postępowaniach w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. Odnoszą się zatem do procesu stosowania prawa. Natomiast plan miejscowy, przyjmowany w drodze uchwały rady gminy, jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, a więc aktem stanowienia prawa (aktem prawotwórczym), do którego przepisów k.p.a. (poza uzgodnieniami projektów planu, gdzie ma zastosowanie art. 106 k.p.a., zgodnie z art. 24 ust.1 u.p.z.p.) nie stosuje się.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy o załączniki graficzne i mapy do studium i planu. Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na jakiej podstawie twierdzi, że w aktach sprawy brakuje załączników graficznych i mapy do studium i planu, zwłaszcza że do akt postępowania sądowoadministracyjnego zostały dołączone akta planistyczne (segregatory zawierające dokumentację planistyczną).

Niezależnie od powyższego wypada przypomnieć, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23.02.2022 r., III OSK 863/21, LEX nr 3314037), ponieważ dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 15.06.2021 r., III OSK 3792/21, LEX nr 3340541).

Z przedstawionych wyżej powodów nie można było też uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie ma charakteru samoistnego i należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.