Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 722/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr WI-I.7840.1.85.2023.ZK w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

L. S. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2023 r., nr WI-I.7840.1.85.2023.ZK.

Decyzja, od której wniesiono sprzeciw, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr WUiA-V.6740.402-l.2019.AB.96890 udzielił D. G. (dalej też: inwestorka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku.

W 17 czerwca 2019 r. do Prezydenta Miasta Gdańska wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że jako właścicielka działki nr [...] nie została powiadomiona o prowadzonym postępowaniu, natomiast realizacja budynku na działce nr [...] istotnie oddziałuje na jej nieruchomość z powodu zacienienia działki. Ponadto w opinii skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji.

Niezależnie od powyższego, L. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.4.29.2019.ZK odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 kwietnia 2019 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr DOA.7110.38.2020.JWO utrzymał tę decyzję w mocy.

W powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że w sprawie zachodzi naruszenie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej od 9,4 m do 14,2 m. Definicję szerokości elewacji frontowej wyprowadzić można bowiem z § 2 pkt 5 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) i będzie to szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki, tzn. od tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość elewacji frontowej (wschodniej) w powyższym rozumieniu wynosi zatem 7,54 m czyli o 1,86 m mniej niż dolna wartość wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc jednak pod uwagę brak definicji legalnej szerokości elewacji frontowej należy uznać, że przedmiotowe naruszenie nie jest oczywiste. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że główne wejścia do budynku zaprojektowane zostały od strony południowej. Szerokość elewacji od tej strony wynosi 14,12 m i mieści się w przedziale wyznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, co słusznie podnosi skarżąca, kalenica główna projektowanego budynku została usytuowana niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ jej położenie względem ulicy K. nie jest ani równoległe, ani prostopadłe. Kalenica projektowanego budynku została usytuowana równolegle do północnej krawędzi działki, sąsiadującej z działką nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącej. Tym samym Prezydent Miasta Gdańska wydając kontrolowaną decyzję uchybił przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, choć nie w sposób rażący uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/20 oddalił skargę L. S. na powyższe decyzje. Sąd zwrócił uwagę, że żaden z organów orzekających w trybie nadzwyczajnym nie stwierdził, aby decyzja budowlana była zgodna z warunkami zabudowy. Wręcz przeciwnie, organy dostrzegają wady decyzji Prezydenta Gdańska co do naruszenia zarówno dopuszczalnych rozmiarów inwestycji (wysokość i szerokość) jak i nieprawidłowego usytuowania kalenicy względem ulicy K., z której ta inwestycja ma być obsługiwana. Rzecz w tym, że organy odmiennie niż skarżąca oceniają skutek tego naruszenia, podkreślając nieznaczność owych uchybień w kontekście wymaganego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego skutku niemożliwego do zaakceptowania w państwie praworządnym. Sąd tę argumentację podzielił wskazując, że jakkolwiek oczywiste jest, że decyzja budowlana narusza warunki zabudowy odczytywane literalnie, to jednak nie kwalifikuje się do uznania jej za dotkniętą z tej przyczyny wadą kwalifikowaną. Na marginesie Sąd wskazał, że okoliczności związane z zacienianiem hipotetycznego budynku na działce skarżącej może ona podnosić we wznowionym postępowaniu, jak również może domagać się oceny, czy te nowe dowody (sporządzone przez nią opracowanie, z pewnością nie istniejące w dniu orzekania przez organ budowlany), nie zawiera okoliczności istniejącej w dniu orzekania dotyczącej przesłaniania i zacieniania. To jednak podlega ocenie w stosownym postępowaniu wznowieniowym.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Gdańska wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia 10 kwietnia 2019 r., a następnie wydał w dniu 23 marca 2023 r. decyzję nr WUiA-V.6740.402-14.2019.IG.96890, w punkcie pierwszym stwierdzając, że decyzja tego organu z dnia 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz w punkcie drugim odmawiając uchylenia przedmiotowej decyzji. W podstawie prawnej decyzji organ ten wskazał na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.".

W pierwszej kolejności organ I instancji uznał za istotne ustalenie, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powodowałoby przysługiwanie jej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę statusu strony. W tym zakresie organ przyjął, powołując się na pogląd Wojewody Pomorskiego zawarty w decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r., że sam fakt zawarcia w projekcie budowlanym tzw. analizy wykonanej na podstawie § 13 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwala uznać, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższe ustalenie uzasadniało orzeczenie jak w pkt 1 decyzji.

Następnie organ I instancji przeszedł do oceny zarzutów skarżącej odnośnie zgodności decyzji z dnia 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę z decyzją z dnia 7 lipca 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W opinii organu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania kalenicy głównej budynku, w stopniu naruszającym ład przestrzenny. Organ wskazał, że w decyzji Wojewody Pomorskiego z 9 stycznia 2020 r. stwierdzono uchybienie w odniesieniu do układu głównej kalenicy w stosunku do ulicy poprzez usytuowanie tej kalenicy pod kątem ostrym około 73 stopni. Jednakże uznał, co zostało zaakceptowane przez WSA w Warszawie w wyroku w sprawie VII SA/Wa 1098/20, że sama dopuszczalność sytuowania kalenicy głównej budynku prostopadle lub równolegle daje swobodę w jej usytuowaniu. Według organu I instancji, przedmiotowa inwestycja w zakresie geometrii dachu realizuje podstawowe wytyczne decyzji o warunkach zabudowy, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, a więc obligatoryjnych elementów geometrii dachu, wynikających z art. 61 ust. 7 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktu nadrzędnego nad rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazał również organ, że dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] wydane zostały również inne warunki zabudowy, tj. decyzja z 26 września 2007 r. nr WUAiOZ-l-7331/854/07/5-ER, w której nie ustalono położenia kalenicy głównej w stosunku do ulicy. Tak więc inwestor dysponuje dwoma decyzjami o warunkach zabudowy, przy czym obie decyzje funkcjonują w obrocie prawnymi i każda może stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę/zgłoszenia.

Dalej organ I instancji stwierdził, że kalenica usytuowana w stosunku do ulicy K. pod kątem ok. 73°, nie zaburzy ładu przestrzennego i zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budynek w kształcie w jakim został zatwierdzony sporną decyzją wpisuje się i nie odbiega parametrami od wzorców zastanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, czego dowodzi analiza w zakresie usytuowania kalenic głównych istniejących budynków, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W ocenie organu I instancji, usytuowanie kalenicy głównej budynku w przedziale pomiędzy równoległym a prostopadłym jej usytuowaniem, nie narusza zapisów decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu I instancji w sprawie nie mamy również do czynienia z naruszeniem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej - od 9,4 m do 14,2 m. O ile w obowiązujących przepisach zdefiniowany został "front działki", o tyle nie ma legalnej definicji "elewacji frontowej". Tym samym aby przypisać wadę kwalifikowaną naruszenia prawa, ów naruszony przepis musi być jasny i nie pozostawiać jakichkolwiek istotnych wątpliwości interpretacyjnych, np. co do swojego zakresu, znaczenia czy adresata, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2020 r., sygn. akt Vll SA/Wa 1098/20. Zdaniem organu I instancji, w znaczeniu powszechnym "elewacja" to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984), a w pojęciu geometrycznym jest to widok prostopadły budynku rzutowany na płaszczyznę pionową ustawioną przed obiektem. Mając na uwadze taki sposób mierzenia szerokości elewacji frontowej, rzut bryły budynku dokonany prostopadle do linii frontu działki (ul. K.) pokazuje, że szerokość elewacji frontowej wynosi 11,5 m i mieści się w przedziale od 9,4 m do 14,2 m, określonym w ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - min. 3,5 m, max. 6,5 m. W ocenie skarżącej wysokość ta wynosi ponad 9 m. W powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 24/20), w którym podkreślił, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którym posługuje się ustawodawca. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona jest od poziomu gruntu do okapu dachu, a w przypadku dachów płaskich do elementu, który tworzy górną krawędź elewacji, tj. attyki, gzymsu, itp. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku). Zatem jej wysokość nie liczy się do krawędzi dachu, lecz zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi ściany. W omawianej sprawie, wejście do budynku zaprojektowane zostało od strony północnej działki inwestora, przy granicy z działką nr [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi ściany (okapu) wynosi 5,73m i mieści się w przedziale określonym w ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Za bezpodstawny uznał organ zarzut wydania decyzji z 10 kwietnia 2019 r. z naruszeniem zaleceń konserwatorskich zawartych w postanowieniu z 27 czerwca 2017 r., nr BMKZ.4125.1085.2017.IZ, jak również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 20 ust. 1 tej ustawy. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że usytuowanie budynku w sposób zatwierdzony decyzją z 10 kwietnia 2019 r., w istotnym zakresie ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...]. Wskazał, że podobne stanowisko przedstawił Wojewoda Pomorski w decyzji z 9 stycznia 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 8 kwietnia 2020 r. nr DOA.7110.38.2020.JWO oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2020 r., sygn. akt Vll SA/Wa 1098/20.

Zdaniem organu I instancji rozwiązania projektowe zatwierdzone sporną decyzją nie uchybiają przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

L. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę w zakresie punktu 2 poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 kwietnia 2019 r. oraz odmowę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki [...] obręb [...] przy ul. K. w Gdańsku. Odwołująca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z protokołu przesłuchania świadka J. S., architekta i współautora projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, jakie miało miejsce 29 marca 2022 r., na okoliczność niezgodności projektu z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2017 r. nr WUiA-I.6730.125-6.2017.EJ.124163.

Wojewoda Pomorski opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie z § 2 tego artykułu w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Według art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym, czy zaszła wskazana w art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania. Z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem L. S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 10 kwietnia 2019 r.

Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji gdy zaszła pozytywna przesłanka wznowienia organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie może powołać się na art. 151 § 1 k.p.a., tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Wobec powyższego wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji, z uwagi na ustalenia organu, nie odpowiada treści obowiązujących przepisów prawa. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. Przy czym art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z kolei przywołany już art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje, że decyzji ostatecznej nie uchyla się, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika jednak jaka okoliczność stała na przeszkodzie uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku. Z tych względów należy stwierdzić, że sentencja zaskarżonej decyzji nie odpowiada przepisom prawa.

Przechodząc do dalszej analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda zauważył, że Prezydent Miasta Gdańska w wyniku wznowienia postępowania zobowiązany był przeprowadzić ponowne postępowanie m.in. w celu zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-I.6730.125-6.2017.5-EJ.124163 z dnia 7 lipca 2017 r. o warunkach zabudowy. Rozważania w tym zakresie doprowadziły jednak organ I instancji do odmiennych wniosków niż Wojewodę Pomorskiego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 z dnia 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nieważnościowe wykazało bowiem, że skarżona decyzja narusza ustalenia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WLUA-I.6730.125-6.2017.5-EJ.124163 z dnia 7 lipca 2017 r. o warunkach zabudowy, w tym w zakresie usytuowania kalenicy głównej spornego budynku w stosunku do ul. K. Stwierdzone naruszenia stanowiły przedmiot rozważań w decyzji Wojewody z dnia 9 stycznia 2020 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2020 r., a następnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/20, w którym stwierdzono oczywistość naruszenia warunków zabudowy przez decyzję budowlaną. Prezydent Miasta Gdańska wobec stanowiska organów administracji zawartych w ww. decyzjach oraz uzasadnienia do przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winien uwzględnić te okoliczności w swoim rozstrzygnięciu.

Ponadto Wojewoda zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 238/22 oddalił skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 25 stycznia 2022 r. nr WI-I.7840.3.229.2021.ZK, uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V6740.402-7.2019.IG96890 z dnia 14 października 2021 r. wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę nr WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 z dnia 10 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji o pozwoleniu na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że "wskutek przyznania współwłaścicielce sąsiedniej nieruchomości statusu strony postępowanie zostanie w całości powtórzone, a to oznacza, że ponownie zostanie zweryfikowana zgodność z prawem przedstawionego projektu budowlanego tak z przepisami technicznymi, jak również z wydaną decyzja o warunkach zabudowy. Wobec natomiast sygnalizowania niezgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy istnieje prawdopodobieństwo odmowy zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego. I nie będzie tu miało znaczenia czy ten projekt narusza interes prawny wnioskującej o wznowienie czy też nie, a decydująca będzie jego legalność rozumiana jako zgodność tak z przepisami technicznymi, jak i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy". W podanych okolicznościach należy stwierdzić, że dokonana przez organ I instancji ocena możliwości inwestycyjnych na działce nr 18/5, stanowiącej własność skarżącej, w związku z realizowaną zabudową w jej sąsiedztwie, jest irrelewantna dla wyniku przedmiotowej sprawy. Zadaniem organu I instancji była natomiast ocena legalności wydanego pozwolenia na budowę, która polegać miała m.in. na zweryfikowaniu zgodności zamierzenia z decyzją o warunkach zabudowy. W rezultacie, w ocenie Wojewody Pomorskiego, organ I instancji bezpodstawnie odpiera zarzut naruszenia ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-I.6730.125-6.2017.5-EJ.124163 z dnia 7 lipca 2017 r. o warunkach zabudowy.

Wojewoda przywołał następnie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien rozważyć nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z jej ustaleniami w celu usunięcia stwierdzonych wadliwości natury materialnoprawnej. Ponowne zatwierdzenie projektu budowlanego w postępowaniu wznowieniowym prowadzi do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zwrócił też uwagę na podnoszoną przez organ I instancji okoliczność, że inwestor dysponuje dwiema decyzjami o warunkach zabudowy, które funkcjonują w obrocie prawnym, w rezultacie czego zdaniem organu I instancji każda może stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ową drugą decyzją jest decyzja Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-I-7331/854/07/5-ER z dnia 26 września 2007 r. o warunkach zabudowy, przeniesiona na rzecz D. G. decyzją nr WUiA.I.6730.27-2.2007-2018.5-EJ.19636 z 30 stycznia 2018 r. Decyzja ta nie określa ani szerokości elewacji frontowej ani usytuowania kalenicy głównej w stosunku do ulicy. Organ I instancji nie może jednak dokonywać oceny zgodności zamierzenia z ww. decyzją o warunkach zabudowy w sposób wybiórczy. Skoro faktycznie decyzja Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-1-7331/854/07/5-ER z dnia 26 września 2007 r. o warunkach zabudowy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie została skonsumowana ostatecznym pozwoleniem na budowę, może ona stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli więc zamiarem organu I instancji jest wykazanie, że omawiane zamierzenie jest zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-I-7331/854/07/5-ER z dnia 26 września 2007 r. o warunkach zabudowy, powinien on szczegółowo przeanalizować, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 z 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę jest zgodny z ww. decyzją w zakresie przedmiotu inwestycji oraz czy spełnia wszystkie, a nie tylko niektóre ustalenia tej decyzji.

Odnosząc się do wniosku strony o wydanie decyzji reformatoryjnej, przez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, organ odwoławczy stwierdził, że takie rozstrzygniecie nie jest możliwe, bowiem naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uwzględnienie tego wniosku oznaczałoby w istocie przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wznowieniowego z wyłączeniem organu I instancji.

L. S. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej Wojewoda powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie.

Skarżąca wskazała po pierwsze, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23.03.2023r. została przez nią zaskarżona jedynie w części, tj. wyłącznie w zakresie pkt 2. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. Decyzja organu odwoławczego, która na podstawie art. 138 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji w zakresie nieobjętym odwołaniem, jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby organ ten miał zastąpić organ I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, co w konsekwencji miałoby prowadzić do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. Wbrew zapatrywaniom Wojewody organ I instancji przeprowadził od nowa całe postępowanie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ponownie rozstrzygnął merytorycznie sprawę w oparciu o zebrane dowody i przedstawione przez strony stanowiska. D. G., jako strona postępowania miała możliwość aktywnego uczestnictwa w całym postępowaniu i z uprawnienia tego czynnie, przez blisko 4 lata postępowania, korzystała. Organ I instancji przy swoim rozstrzygnięciu powołał wadliwe przepisy prawa i dokonał wadliwej oceny, że wydana przez niego w dniu 10 kwietnia 2019r. decyzja pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy z 7 lipca 2017r. Zgadzając się w pełni ze stwierdzeniem Wojewody, w myśl którego organ I instancji bezpodstawnie odpiera zarzut naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 7 lipca 2017r., Wojewoda Pomorski powinien był jednak w tej sytuacji reformatoryjnie rozpoznać odwołanie, zmienić zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 kwietnia 2019r., odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i tym samym odmowę wydania D. G. decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma tu znaczenia, że organ I instancji wadliwie sformułował treść swojego rozstrzygnięcia w pkt 2 decyzji, skoro jak wynika chociażby z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewoda sugerując, że rozstrzygając sprawę ma na względzie zasadę dwuinstancyjności, nie powołał jednak jako podstawy swojego rozstrzygnięcia art. 15 k.p.a. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji powołuje się na treść art. 136 k.p.a. a jednocześnie nie wskazuje jaki zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został wyjaśniony, organ II instancji nie podaje co nie zostało udowodnione. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do uchylenia decyzji wydanej w I instancji, gdyż jest on zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca podkreśliła również, że niniejsze postępowanie o charakterze nadzwyczajnym dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej tj. wniosku D. G. o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedłożony przez nią projekt budowlany i konkretną decyzję o warunkach zabudowy z 7 lipca 2017r. (w ten sposób wnioskodawca zakreślił ramy sprawy administracyjnej). W związku z tym, na tym etapie nie ma możliwości modyfikacji wniosku z 15 marca 2019r. o wydanie pozwolenia na budowę w ten sposób, że nagle jedne warunki zabudowy zostaną zastąpione innymi, zwłaszcza że z projektu budowlanego wprost wynika, iż podstawą jego sporządzenia jest decyzja o warunkach zabudowy z 7 lipca 2017r., a nie z 26 września 2007r. Powyższe stanowiłoby niedozwolone wyjście poza przedmiot postępowania zakreślony w postępowaniu zwyczajnym. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w dniu 15 marca 2019r. (tj. w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez D. G.) oraz w chwili wydania D. G. w dniu 10 kwietnia 2019r. pozwolenia na budowę w sprawie WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 tj. decyzji której dotyczy wznowienie postępowania, warunki zabudowy z 26 września 2007r. były skonsumowane, bowiem inwestorka dysponowała wydanym na ich podstawie pozwoleniem na budowę z 28 sierpnia 2018r. wydanym w sprawie WUiA-V.6740.954-3.2018.KT.197493.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi, że przedmiotem odwołania była wyłącznie część decyzji organu I instancji, w związku z czym organ odwoławczy uchylając decyzję w całości wyszedł poza zakres zaskarżenia. Zarzut ten nie jest trafny. Prawdą jest, że co do zasady skoro postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, to organ odwoławczy nie może działać z urzędu nie tylko w przypadku, gdy strona w ogóle nie wniosła odwołania, ale również w sytuacji, gdy wyraźnie wskazała, że zaskarża decyzję tylko w części, ale odnosi się to tylko do sytuacji, w której decyzja taka ma charakter podzielny (rozstrzyga o kilku sprawach). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mimo że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji składało się z dwóch punktów, ma ono charakter niepodzielny, rozstrzygając jedną sprawę administracyjną w przedmiocie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji – w jej całokształcie, tak jak uczynił to Wojewoda Pomorski w niniejszej sprawie.

Prawidłowo Wojewoda Pomorski zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (...). Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia postępowania – w tej sprawie konkretnie chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem w sprawie niniejszej organ I instancji stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowienia, bowiem L. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w związku z czym przystąpił do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem D. G. W tej sytuacji podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. – stosownie do poczynionych ustaleń. Sposób sformułowania rozstrzygnięcia podjętego przez Prezydenta Miasta Gdańska wskazuje, że organ ten zamierzał zastosować art. 151 § 2 k.p.a., jednak również w sposób nieodpowiadający w pełni jego wymogom. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W decyzji z dnia 23 marca 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska stwierdził, że decyzja ostateczna tego organu z dnia 10 kwietnia 2019 r. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu i w punkcie drugim odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 10 kwietnia 2019 r. W świetle art. 151 § 2 k.p.a. zbędny jest w tej sytuacji pkt 2 decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższe uchybienie mogłoby wprawdzie zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, niemniej jednak Wojewoda słusznie dostrzegł inne uchybienia popełnione przez organ I instancji, które uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej oceny zgodności zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, pomijając fakt, że w postępowaniu nieważnościom wykazano, iż decyzja ostateczna z dnia 10 kwietnia 2019 r. udzielająca inwestorce pozwolenia na budowę naruszała ustalenia wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 lipca 2017 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, choć jednocześnie z uwagi na to, że naruszenia te nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, ostatecznie nie stwierdzono nieważności decyzji z dnia 10 kwietnia 2019 r. Owe nieprawidłowości dotyczyły dopuszczalnych rozmiarów inwestycji jak i usytuowania kalenicy głównej spornego budynku. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewoda odwołał się do oceny zamierzenia inwestycyjnego dokonanej we własnej decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.4.29.2019.ZK, ocenę tę podtrzymując, jako że została ona podzielona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1098/20. Sąd ten stwierdził, że cyt. "decyzja budowlana narusza warunki zabudowy odczytywane literalnie (por. szczegółowy opis Wojewody i GINB)."

W opinii Wojewody, co wynika z powyższej decyzji, w sprawie zachodzi naruszenie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej od 9,4m do 14,2m. Definicję szerokości elewacji frontowej wyprowadzić można bowiem z § 2 pkt 5 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) i będzie to szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki, tzn. od tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość elewacji frontowej (wschodniej) w powyższym rozumieniu wynosi zatem 7,54m czyli o 1,86m mniej niż dolna wartość wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc jednak pod uwagę brak definicji legalnej szerokości elewacji frontowej należy uznać, że przedmiotowe naruszenie nie jest oczywiste. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że główne wejścia do budynku zaprojektowane zostały od strony południowej. Szerokość elewacji od tej strony wynosi 14,12m i mieści się w przedziale wyznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto kalenica główna projektowanego budynku została usytuowana niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ jej położenie względem ulicy K. nie jest ani równoległe, ani prostopadłe. Kalenica projektowanego budynku została usytuowana równolegle do północnej krawędzi działki, sąsiadującej z działką nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącej.

W tych okolicznościach stanowisko organu I instancji, że projekt budowlany nie narusza ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2017r. jest w ocenie Wojewody nieprawidłowe. Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza o prawidłowości stanowiska Wojewody, a to ze względu na granice kontroli decyzji kasacyjnej, która nie obejmuje kwestii merytorycznych. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które - z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. - nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy takie stanowisko Wojewody uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Gdyby powyższe stwierdzenie nie pociągało za sobą dalszych obowiązków procesowych po stronie organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, sprzeciw byłby uzasadniony. Niemniej jednak stwierdzenie sprzeczności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie kończy sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wiąże się bowiem z obowiązkiem wezwania inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą tego obowiązku jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), w myśl którego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (tj. m.in. w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji w kwestii możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (tak WSA w Krakowie, wyrok z dnia 24 marca 2023 r. sygnatura akt II SA/Kr 1531/22).

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że Wojewoda powołując się na treść art. 136 k.p.a. nie wskazał jaki zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został wyjaśniony – stwierdzić należy, że owym zakresem jest właśnie konieczność zastosowania art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym dotyczących zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2017 r.

Skarżąca podkreśliła również, że niniejsze postępowanie o charakterze nadzwyczajnym dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej tj. wniosku D. G. o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedłożony przez nią projekt budowlany i konkretną decyzję o warunkach zabudowy z 7 lipca 2017r. (w ten sposób wnioskodawca zakreślił ramy sprawy administracyjnej). W związku z tym, na tym etapie nie ma możliwości modyfikacji wniosku z 15 marca 2019r. o wydanie pozwolenia na budowę w ten sposób, że nagle jedne warunki zabudowy zostaną zastąpione innymi, zwłaszcza że z projektu budowlanego wprost wynika, iż podstawą jego sporządzenia jest decyzja o warunkach zabudowy z 7 lipca 2017r., a nie z 26 września 2007r. Sąd podziela to stanowisko skarżącej. Projekt budowlany sporządzony został w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2017 r. nr WUiA-I-6730.125-6.2017.5-EJ.124163, w związku z czym to z tą decyzją powinien pozostawać w zgodzie. Zgodność tego projektu z inną decyzją o warunkach zabudowy nie podlega badaniu w tej sprawie.

Ze względu na ograniczony charakter badania sprawy ze sprzeciwu poza zakresem rozważań pozostaje kwestia zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Oznacza to, że strona ma nadal możliwość kwestionowania owej zgodności w ponownym postępowaniu.

Podsumowując, wskazane przez Wojewodę Pomorskiego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w światle przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji decyzja Prezydenta Miasta Gdańska została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nieprawidłowo bowiem stwierdził zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i nie wezwał inwestora do usunięcia niewątpliwych nieprawidłowości w tym zakresie.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.