Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 137/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 103/23 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Sp. z o. o. z siedzibą w G. (Skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).

Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w zakresie punktu pierwszego zarzucając mu :

1) naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803, przywoływanej dalej jako "k.p.a."), poprzez uznanie, że w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej skierowanego przeciwko Prezydentowi [...] (Prezydent) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. O., oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], z obrębu [...], o łącznej pow. 660 m2 - jest nieuzasadniona, Kolegium dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd nie wykazał stanu rażącej bezczynności w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a. i uznania, iż w sprawie zachodzi taka przesłanka;

2) naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów na okoliczność niezdolności do pracy sprawozdawcy sprawy, a tym samym zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich argumentów wskazanych przez Organ w odpowiedzi na skargę uzasadniających uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniosło o :

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 oraz stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniała bezczynność organu ewentualnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz

2) na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kolegium stwierdziło, iż Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach, iż występujący w Polsce stan epidemii, a od 16 maja 2022 r. stan zagrożenia epidemicznego nie były jedynie wybiegiem procesowym, a realnym zagrożeniem oraz stanem mającym podstawy w sytuacji społecznej związanej z dużą ilością rzeczywistych zachorowań. Ponadto zarzuciło, że Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny pominął wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności, iż przedłużenie postępowania wynikło również długotrwałej niedyspozycyjności sprawozdawcy przedmiotowej sprawy wynikającej m.in. z przebytej dwukrotnie w 2022 r. choroby covid, a także wyłączeniem od pracy związanej z koniecznością sprawowania opieki nad chorym dzieckiem w okresach od 18 maja 2021 r. do 17 kwietnia 2023r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Prezydent pismem z [...] sierpnia 2021 r. wypowiedział Skarżącej wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni 6601 metrów kwadratowych. Jednocześnie w treści wyżej wymienionego pisma została ustalona nowa stawka opłaty rocznej, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2022 r.

Wobec uznania że nowa stawka opłaty rocznej jest niezasadna Skarżąca złożyła wniosek z [...] września 2021 r. o ustalenie nowej opłaty rocznej w zasadnej, w jej ocenie, wysokości.

Przy piśmie z [...] października 2021 r. Prezydent przekazał wymieniony wcześniej wniosek do Kolegium. Pismami z [...] listopada 2022 r. oraz [...] marca 2023 r. Skarżąca wniosła ponaglenia, na które nie otrzymała odpowiedzi. Od chwili przekazania wniosku do Organu do dnia wniesienia skargi na bezczynność Spółka nie otrzymała także jakiegokolwiek pisma dotyczącego rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Pismem z [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Kolegium w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest zasadna, w innej niż ustalona, wysokości.

W tak zaistniałych okolicznościach Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do wydania orzeczenia, stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wszczętego skargą na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło przy tym, że orzeczeniem z [...] kwietnia 2023 r. znak [...] orzekło w przedmiocie wniosku Spółki z [...] września 2021 r. Odnosząc się do zarzutu bezczynności i przedłużonego czasu rozpoznania sprawy. Kolegium podniosło że wpłynął na to stan epidemii w trakcie którego przekazany został wniosek Skarżącej, następnie stan zagrożenia epidemicznego który obowiązywał na terenie kraju, jak również konieczność dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego przy długotrwałej niedyspozycyjności sprawozdawcy sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że bezczynność Kolegium w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że wobec złożonego przez Spółkę wniosku z [...] września 2021 r., przekazanego do Organu wraz z pismem Prezydenta [...] października 2021 r., nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej. Od chwili przekazania sprawy do Kolegium, do chwili wydania decyzji w sprawie Organ nie podjął jakichkolwiek starań o poinformowanie Skarżącej o terminie załatwienia sprawy. WSA nadto nadmienił, że jeżeli w owym czasie dokonywane były przez Organ ustalenia w sprawie, w zakresie szerszym niż wynikający z przekazanego przez Prezydenta [...] zebranego w sprawie materiału dowodowego, to nie znalazły one potwierdzenia pośród akt administracyjnych sprawy.

Odnosząc się do wskazywanych przez Organ okoliczności, z uwagi na które postępowanie zostało dotknięte bezczynnością, Sąd pierwszej instancji wskazał, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań Organu, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasądzanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej nie jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Wskazał, że Skarżąca nie uzasadniła jaką konkretnie szkodę lub krzywdę poniosła na skutek niewydania orzeczenia przez Kolegium w terminie.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one bezpodstawne.

Sposób sformułowania zarzutów objętych punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

Zgodnie z przywołanym przez organ jako wzorzec kontroli art.. 149 § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza że organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd kasacyjny wskazuje w pierwszej kolejności, że jak wynika z akt sprawy Kolegium otrzymało wniosek Skarżącej [...] października 2021 r. Jak wynika z przywoływanego również przez Sąd pierwszej instancji art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a).

Z akt administracyjnych sprawy wynika wprost, że sprawa nie została załatwiona w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Co więcej, organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., to jest nie powiadomił Skarżącej ani o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy ani nie pouczył jej o prawie do wniesienia ponaglenia.

Bezsprzecznie zatem w sprawie doszło do bezczynności, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której organ nie wykonał wynikających z tego przepisu obowiązków jest oczywiście niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez bezzasadne, jak twierdzi Kolegium uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że wniosek Skarżącej rozpoznany został dopiero [...] kwietnia 2023 r. to jest po upływie 18 miesięcy od dnia jego otrzymania, co oznacza 9 krotne przekroczenie terminu o którym mowa w art. 33 § 3 k.p.a.

Kolegium dążąc do wykazana, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa powoływało się na występujący w Polsce stan epidemii a od 22 maja 2022 r. – stan zagrożenia epidemicznego.

Sąd kasacyjny wskazuje, że argument ten podnoszony był już na etapie odpowiedzi na skargę przed Sądem pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego stanowiska wyjaśnił, że w Polsce od 14 marca 2020 r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. stan epidemii. Zgodnie zaś z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, jak również w sądowych, a w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty podlegał zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., natomiast został uchylony ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Ponadto stosownie do art. 68 ust. 7 ostatnio wskazanej ustawy, terminy w postępowaniach, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc rozpoczęły swój bieg albo w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu biegną dalej od 24 maja 2020 r. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że terminy te w żaden sposób odnoszą się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, bowiem wniosek Spółki z 22 września 2021 r. wpłynął do Kolegium z dniem 13 października 2021 r.

Sąd kasacyjny powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela, podkreślając jednocześnie, że w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne argumenty pozwalające na zanegowanie dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy.

Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, w świetle którego nie każde przekroczenie terminu rozpoznania sprawy może być uznane za rażące naruszenie prawa. Stanowisko takie wyraził zresztą również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślając, że rażąca bezczynność to wadliwość w prowadzonym postępowaniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd kasacyjny wskazuje, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a równocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność.

W realiach niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym zarówno czas pozostawania organu w bezczynności, zaniechanie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 36 §1 k.p.a., jak i nie reagowanie na kierowane przez Skarżącą ponaglenia.

Kolegium zarówno na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji jak i w skardze kasacyjnej powoływało się na długotrwałą nieobecność sprawozdawcy sprawy spowodowaną dwukrotnie przebytą chorobą COVID oraz opieką nad chorym dzieckiem. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zarówno kwestia absencji sprawozdawcy pracy jak i ewentualne kłopoty z organizacją pracy po epidemii Covid- 19, jakkolwiek mające charakter obiektywny, nie dają jednak podstaw w ramach przepisów procedury administracyjnej do uznania, że organ administracji nie pozostaje bezczynny w sprawie. Wewnętrzna organizacja pracy organu nie stanowi bowiem ustawowej przesłanki wyłączającej obowiązek przestrzegania przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych z uwzględnieniem obowiązków określonych w art. 36 k.p.a. Stanowisko takie wraził również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował całość materiału dowodowego w kontekście przestrzegania przez organ nadzoru ustawowych terminów podejmowania czynności w sprawie, zwracając w szczególności uwagę na to, że stan swojej bezczynności organ utrzymywał pomimo ponagleń Skarżącej zawierających wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że dwukrotnie kierowane ponaglenia nie odniosły skutku, organ rozpoznał sprawę dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 k.p.a stwierdzić należy, że pozbawiony jest on doniosłości prawnej. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego.

Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przebieg podejmowanych przez Kolegium czynności w toku postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wskazał, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy nie znalazł uzasadnionych podstaw dla tak długiego prowadzenia sprawy, co skutkowało uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.