Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2836/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 § 1 pkt 2, § 2, § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2023 r. znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] ("skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO") znak [...] z [...]września 2023 r., dotyczące dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

M.Z ("inwestor") wnioskiem z 10 marca 2023 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] ("Burmistrz") o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2 każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą – miejsca postojowe, bilbord reklamowy, zbiornik na ścieki opadowe i roztopowe z parkingu wraz z separatorem na działce ew. nr [...] położonej w [...]przy ul. [...]. W toku tego postępowania skarżące stowarzyszenie pismem z 28 kwietnia 2023 r. zwróciło się do Burmistrza o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Wniosek ten stowarzyszenie uzasadniało celami statutowymi oraz interesem społecznym przejawiającym się w prawie lokalnej społeczności do informacji o inwestycji i jej wpływie na jakość życia, środowisko, estetykę krajobrazu. Stowarzyszenie podkreśliło bowiem, że reprezentuje lokalną społeczność zainteresowaną rozstrzygnięciem sprawy, gdyż powstanie inwestycji będzie miało wpływ na zastany ład przestrzenny.

Burmistrz Miasta [...]postanowieniem znak: [...] z [...] czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, § 2, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił dopuszczenia na prawach strony organizacji społecznej – skarżącego stowarzyszenia, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w świetle złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony i jego uzasadnienia, nie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. do uznania stowarzyszenia za stronę postępowania. Burmistrz wyjaśnił, że ze zgromadzonych w aktach sprawy wypisów z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że członkowie stowarzyszenia są powiązani z lokalną siecią sklepów spożywczych [...], co pozwala stwierdzić, że udział tego stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu nie będzie służył zaspokajaniu interesu społecznego, lecz interesów przedmiotowego stowarzyszenia i jego członków.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]postanowieniem znak: [...] z [...]września 2023 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło kto może być stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 k.p.a., a także jakie są podstawy prawne udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.

Dalej SKO stwierdziło, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało, że za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Podniosło, że organizacja społeczna nie może przy realizacji swych celów powoływać się skutecznie na przesłankę interesu społecznego, gdy z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w przedmiotowym postępowaniu ma służyć zaspokajaniu interesów partykularnych, w szczególności interesu członków tej organizacji, a właściwie – w realiach rozpatrywanej sprawy spółki, w której członkowie organizacji pracują.

Rozwijać powyższe SKO wskazało, że planowana inwestycja ma polegać na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą – miejsca postojowe, bilbord reklamowy, zbiornik na ścieki opadowe i roztopowe z parkingu wraz z separatorem na części działki ew. nr [...]położonej w [...]przy ul. [...]. Tymczasem w miejscowości [...]znajdują się trzy sklepy marki [...]– przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] (na tej samej ulicy, co planowana inwestycja).

SKO wskazało przy tym na to, że posiada z urzędu wiedzę, że skarżące stowarzyszenie zostało powołane między innymi przez pracowników firmy [...]– J.B. (Dyrektor Generalny), O.M. (dział handlowy), W.O. (Dyrektor Centrum Logistycznego). Ponadto, członkami stowarzyszenia byli również Z.P. (Prezes zarządu Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) oraz jego żona N.P., a nadto – J.B. jest członkiem zarządu ww. spółki.

SKO podało następnie, że skarżące stowarzyszenie przedłożyło do akt sprawy pełnomocnictwo i regulamin stowarzyszenia podpisany przez jego nowych członków, ale (jak przyjęło SKO) w niczym nie zmienia to faktu, że w sprawie mamy do czynienia z tym samym stowarzyszeniem, które zostało założone przez ww. osoby. Do akt bowiem stowarzyszenie przedłożyło zaświadczenie Starosty [...] z [...] maja 2017 r., z którego wynika, że stowarzyszenie to zostało zarejestrowane w dniu 22 maja 2017 r. i swoją siedzibę miało w [...]przy ul. [...], gdzie właśnie mieści się główna siedziba Spółki [...] . W ocenie SKO sama zmiana członków skarżącego stowarzyszenia nie wygenerowała tego rodzaju sytuacji, że powstaje nowe stowarzyszenie, które nie pozostawałoby w związku z działalnością spółki [...]. Tym bardziej, że nawet i nowi członkowie są pracownikami spółki [...]– np. R.T. pełni w niej funkcję kupca strategicznego (https://p [...] /); W.S. – pełni funkcję prezesa zarządu [...] z sp. z o.o. – KRS [...]; N.M – pracownik spółki [...]; S.W. – właściciel sklepu marki [...] w [...]. Zdaniem SKO, te ustalenia mają duże znaczenie, bowiem spółka [...]na terenie miejscowości [...]prowadzi sklepy, dla których przedmiot inwestycji stanowiłyby niewątpliwie konkurencję.

Dalej SKO zwróciło uwagę, że skarżące stowarzyszenie powołało się na konieczność ochrony krajobrazu regionu, na reprezentowanie interesów lokalnej społeczności w prawach mających wpływ na jakość życia, środowisko, estetykę krajobrazu, ale nie wyjaśniło, w jaki sposób powstanie jednego sklepu w silnie zurbanizowanym – miejskim – środowisku miałoby zakłócić krajobraz wsi podlaskiej, czy jakość życia mieszkańców, w sytuacji gdy reprezentowana przez członków stowarzyszenia spółka sama wzniosła na terenie tej miejscowości kilka budynków handlowych o charakterze i parametrach podobnych do wnioskowanej inwestycji. SKO dodało, że w toku procedowania wniosków o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla sklepów marki [...]skarżące stowarzyszenie nie składało odwołań oraz nie reprezentowało interesu społecznego oraz nie chroniło krajobrazu regionu i wpływu inwestycji na jakość życia, środowisko, estetykę krajobrazu. SKO podkreśliło, że z urzędu ma wiedzę, że skarżące stowarzyszenie zgłaszało swój udział w szeregu innych spraw dotyczących wyłącznie inwestycji realizowanych w miejscowościach, w których funkcjonują sklepy marki [...] i mogących stanowić obiekty konkurencyjne dla analogicznych obiektów dla spółki [...].

Kolegium wyjaśniło następnie, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi bezspornie działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się natomiast dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu nie będzie służył zaspokajaniu interesu społecznego. Z realiów sprawy wynika jednoznacznie, że celem skarżącego stowarzyszenia nie jest reprezentowanie interesu społecznego oraz celów statutowych stowarzyszenia, a jedynie chęć udziału w sprawie, która dotyczy realizacji inwestycji mogącej być konkurencją w stosunku do pracodawcy niektórych z członków skarżącego stowarzyszenia. Skoro zaś udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych, to nie zaszły przesłanki, na które ustawodawca wskazał w treści art. 31 § 1 k.p.a., co oznacza, że skarżące stowarzyszenie nie powinno być dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W końcu SKO podało, że udział skarżącego stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu podyktowany jest wyłącznie partykularnymi interesami tak samego stowarzyszenia, jak i jego członków. Zaakceptowanie tego stanu stanowiłoby wypaczenie rozumienia art. 31 k.p.a. i nadużycie uprawnień należnych organizacjom społecznym. Powołanie się przez organizację na cele statutowe, dbałość o walory krajobrazu terenu działalności stowarzyszenia, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, skarżące stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na:

a) uznaniu, że skarżące stowarzyszenie "przedmiotowym postępowaniem" reprezentuje interesy odrębnego podmiotu gospodarczego, zainteresowanego wynikiem postępowania administracyjnego, z uwagi na zbieżność osób wchodzących w skład stowarzyszenia oraz będących pracownikami PHU [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], podczas gdy wymienione przez SKO przykłady mają charakter jednostkowy albo podane dane, według najlepszej wiedzy skarżącego stowarzyszenia, są niezgodne z okolicznościami faktycznymi, co sprawia, że konkluzje poczynione przez SKO "są zbyt daleko", a jednocześnie przypisane zostało im znaczenie mające kluczowy wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

b) błędnym przyjęciu, że z uwagi na brak występowania skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym sklepów należących do sieci [...] należy wywieść współpracę pomiędzy stowarzyszeniem a spółką, podczas gdy skarżące stowarzyszenie nie ma obowiązku wstępowania do wszystkich postępowań jakie prowadzone są na terenie jego działania i z całą pewnością brak wstąpienia, nie może stanowić argumentu do przypisywania stowarzyszeniu stronniczości, a dodatkowo według najlepszej wiedzy stowarzyszenia część z wymienionych sklepów powstała znacząco wcześniej aniżeli stowarzyszenie, a tym samym niemożliwym było aby stowarzyszenie brało czynny udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy "tegoż sklepu";

c) dokonaniu wybiórczej oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ukierunkowanej na znalezieniu podstaw uzasadniających zasadność postępowania Burmistrza, podczas gdy stowarzyszenie spełniło wszystkie ustawowe przesłanki przemawiające za zasadnością dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu i nie zaistniały żadne przesłanki, które umożliwiałyby jego niedopuszczenie;

d) przyjęciu, że za zasadnością postępowania Burmistrza przemawia fakt uczestnictwa stowarzyszenia w innych postępowaniach, podczas gdy przedmiotowy argument nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania, a fakt, że stowarzyszenie czynnie działa nie może dyskredytować jego funkcjonowania;

e) uchybieniu w zakresie ustosunkowania się przez SKO do całokształtu zarzutów podniesionych przez skarżące stowarzyszenie, poprzez brak zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w odniesieniu do zarzutów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, co doprowadziło do wydania postanowienia, które nie ma charakteru kompleksowego, a jedynie opartego na dowolnych i wybiórczych okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie;

2) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie oraz przyjęcie ustaleń poczynionych przez Burmistrza za swoje, podczas gdy gdyby SKO przeprowadziło własne i kompleksowe postępowanie dowodowe wówczas doszłoby do przekonania, że zarówno interes prawny, jak i społeczny jest spełniony, a zatem nie ma możliwości odmówienia skarżącemu stowarzyszeniu uczestnictwa w ww. postępowaniu administracyjnym;

3) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie również przez SKO, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, uprawniającego je do udziału w postępowaniu, podczas gdy skala planowanej inwestycji, jak również jej wpływ na środowisko naturalne oraz zagospodarowanie przestrzenne na terenie działania skarżącego stowarzyszenia są znaczące;

4) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że cele statutowe zawarte w regulaminie skarżącego stowarzyszenia nie stanowią wystarczających podstaw do dopuszczenia stowarzyszenia do toczącego się postępowania, podczas gdy cele statutowe opisane w Rozdziale II punkcie 6 Regulaminu stowarzyszenia jednoznacznie wskazują, że okoliczności których dotyczy postępowanie mają ścisły związek z charakterem działalności stowarzyszenia i tym samym rzutują na zasadność jego udziału w procesie podejmowania decyzji ingerujących w lokalny ład przestrzenny, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

5) art. 31 § 2 k.p.a. polegające na błędnym niezastosowaniu i przyjęciu, że skarżące stowarzyszenie nie wyjaśniło, w czym przejawia się interes społeczny stowarzyszenia, którego celem statutowym jest m.in. udział w postępowaniach administracyjnych w sprawach mogących mieć wpływ na jakość życia, środowisko i estetykę krajobrazu terenu działania stowarzyszenia w udziale w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co w rezultacie doprowadziło do odmówienia stowarzyszeniu udziału w postępowaniu, podczas gdy stowarzyszenie podało argumenty za działaniem w interesie społecznym oraz wskazało na odpowiednie cele statutowe i potrzebę kontroli nad wpływem inwestycji na ład przestrzenny, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ stanu faktycznego i odmówieniem skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony;

6) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. polegające na jego błędnym niezastosowaniu poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia w sposób wystarczający okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych, które przemawiałyby za odmową dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania, w szczególności SKO pominęło fakt istnienia rzeczywistego interesu społecznego w nadzorowaniu postępowania decydującego o ingerencji w ład przestrzenny, który przemawiał za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania, co doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania oraz wydania błędnej decyzji;

7) art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie, pomimo że inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a na organie ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w przypadku dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania doprowadziłoby do zwrócenia przez nie uwagi na dane zagadnienie i tym samym skutecznie zabezpieczyłoby interes społeczny i środowiskowy, jednakże z uwagi na nieprawidłowe postanowienie finalnie interes ten nie podlega żadnej ochronie ze strony organu, przez co wydane postanowienie należy uznać za wadliwe;

8) art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez uniemożliwienie stowarzyszeniu, utrzymaniem w mocy odmowy jego dopuszczenia, zadbania o interes lokalnej społeczności, który wymaga ochrony wobec zaniechania uzgodnienia zaskarżonej decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i pominięcie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, a w tym analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów oraz przeprowadzenie niezupełnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]znak: [...] z [...] września 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...]znak: [...]z [...] czerwca 2023 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2 każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą - na działce ew. nr [...]położonej w [...]przy ul. [...].

Podstawę prawną powyższych postanowień stanowiły przepisy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Stosując te przepisy organy obu instancji uznały, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało, że za jego dopuszczeniem do przedmiotowego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny. SKO stwierdziło, że stowarzyszenie wprawdzie wykazało, że dopuszczenie do udziału jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, ale jest to niewystarczające, albowiem muszą być spełnione obie przesłanki wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając natomiast okoliczności wskazane przez skarżące stowarzyszenie jako mające wykazywać istnienie interesu społecznego stwierdziło, że nie znajdują one potwierdzenia w stanie faktycznym; co więcej podniosło, że stosownie do zgromadzonego materiału dowodowego, celem skarżącego stowarzyszenia są partykularne interesy jego członków, a nie interes społeczny; członkowie stowarzyszenia są bezpośrednio związani z siecią sklepów [...], mającą w tej samej miejscowości co planowana inwestycja – trzy sklepy; powstanie planowanej inwestycji będzie stanowiło konkurencję dla sklepów marki [...]i z tego względu skarżące stowarzyszenie chce wziąć udział w przedmiotowym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z akt administracyjnych Sąd stwierdza, że ocena SKO jest właściwa; inaczej rzecz ujmując: w pełni podziela dokonaną przez ten organ analizę i nie znajduje podstaw do zakwestionowania postanowienia tego organu, zgadzając się też z konkluzją tam zawartą, że wydanie odmiennej treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie prowadziłoby do nadużycia uprawnień należnych organizacjom społecznym w procedurze administracyjnej.

Rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Treść art. 31 § 1 k.p.a., jak z powyższego wynika, uzależnia możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu.

O ile przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji.

Tym samym organizacja społeczna powinna (stosownie do okoliczności sprawy - z własnej inicjatywy lub na żądanie organu administracyjnego) uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna więc wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. Poza tym, zdaniem Sądu, za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Warto przy tym zauważyć, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 663/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. (...) Nie można w związku z powyższym podzielić poglądu, iż "skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.".

Reasumując, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna winna wykazać, że przemawia za tym również interes społeczny, w ramach celów statutowych tej organizacji. Przy czym, udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych, a "Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków Zarządu Stowarzyszenia, a więc w gruncie rzeczy została ona podjęta w celu ochrony ich interesów faktycznych." (v. wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07). Poza tym, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, o uwzględnieniu żądania organizacji społecznej sformułowanego w oparciu o art. 31 k.p.a. powinno świadczyć autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 295/17).

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych Regulaminu działalności stowarzyszenia wynika, że cele stowarzyszenia określono w Rozdziale II pkt 6 i są to, m.in. a) wspieranie i podejmowanie inicjatyw służących ochronie krajobrazu kulturowego, wzmacniającego tożsamość regionalną i lokalną gospodarkę, tj. na terenie działania stowarzyszenia; b) aktywizowanie i reprezentowanie interesów lokalnej społeczności zamieszkałej na terenie działania stowarzyszenia w toczących się przed organami administracji publicznej postępowania w sprawach mogących mieć wpływ na jakość życia, środowisko, estetykę krajobrazu terenu działania stowarzyszenia. Z celów tych wynika, że stowarzyszenie m.in. reprezentuje interesy lokalnej społeczności zamieszkałej na terenie działania stowarzyszenia w toczących się przed organami administracji publicznej postępowaniach w sprawach mogących mieć wpływ na jakość życia, środowisko, estetykę krajobrazu. Do takich postępowań można zaliczyć postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji mogących mieć wpływ na "jakość życia, środowisko, estetykę krajobrazu". W zaskarżonym postanowieniu SKO nie zakwestionowało tego, że udział skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie jest uzasadniony celami statutowymi organizacji społecznej. Z tego też względu zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 31 § 1 k.p.a. w tym zakresie są, zdaniem Sądu, nieuzasadnione.

Podstawą odmowy dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym było natomiast niewykazanie istnienia interesu społecznego. Wyjaśnić raz jeszcze trzeba, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, jest zjawiskiem normalnym, że w niektórych sytuacjach organizacja społeczna będzie mogła występować w obronie interesu publicznego (np. przeciwko naruszaniu zasad swobody gospodarczej w danej dziedzinie) i takie działania organizacji będą jednocześnie zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw (zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego) rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Na tle każdej z tych spraw musi być jasne (zarówno dla organu administracji publicznej, jak i dla sądu administracyjnego) czy udział organizacji w tym postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym udział chce wziąć skarżące stowarzyszenie, jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2 każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą – na działce ew. nr [...]położonej w [...]przy ul. [...]. Jak wynika natomiast z ustaleń SKO, członkami skarżącego stowarzyszenia były osoby będące jednocześnie pracownikami firmy [...]– w tym J.B., O.M., W.O.. Ponadto członkami Stowarzyszenia byli również Z.P. – Prezes zarządu Spółki [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]oraz jego żona N.P. Z aktualnej natomiast dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że nastąpiła zmiana członków stowarzyszenia, a także zmianie uległ adres siedziby stowarzyszenia. Pierwotnie stowarzyszenie miało siedzibę w [...] przy ul. [...], gdzie mieści się główna siedziba Spółki [...]. W ocenie Sądu, aktualnie inny skład stowarzyszenia oraz zmiana jego siedziby nie zmienia jednak faktu, że jest to nadal to samo stowarzyszenie, które pozostaje w związku z działalnością przedsiębiorstwa [...]. Wśród nowych członków stowarzyszenia są także pracownicy przedsiębiorstwa [...], na co słusznie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu wydanego postanowienia (v. str. 6).

Wobec powyższego z okoliczności sprawy wynika, że celem stowarzyszenia nie jest reprezentowanie interesu społecznego oraz celów statutowych stowarzyszenia, a jedynie chęć udziału w sprawie, która dotyczy realizacji inwestycji mogącej być konkurencją w stosunku do pracodawcy niektórych z członków stowarzyszenia. Z urzędu wiadomym jest, że stowarzyszenie zgłaszało swój udział w innych postępowaniach dotyczących wyłącznie inwestycji stanowiących obiekty mogące być konkurencją dla obiektów handlowych firmy [...]. Takie też wnioski wynikają z akt niniejszej sprawy, szczególnie, że jak wskazało SKO w tej samej miejscowości, w której ma się znajdować planowana inwestycja, zlokalizowane są trzy sklepy sieci [...], w tym jeden na tej samej ulicy. To w pełni uprawnia do stwierdzenia, że skarżące stowarzyszenie jest zainteresowane rozstrzygnięciem tej konkretnej sprawy, ale nie z uwagi na dbałość o interes społeczny, a z uwagi na funkcjonowanie w bliskiej odległości w stosunku do terenu objętego inwestycją przedsięwzięć zrealizowanych przez firmę [...]. Twierdzenie stowarzyszenia, że działa ono w interesie lokalnej społeczności jest więc – w okolicznościach tej sprawy – niewiarygodne. Można też stwierdzić, że działanie stowarzyszenia w tej sprawie jest zinstytucjonalizowaną formą popierania interesów konkretnej firmy, dla której planowana inwestycja mogłaby stanowić konkurencję.

Dlatego też Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, uprawniającego je do udziału w postępowaniu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi błędnego zastosowania przez organy obu instancji art. 31 § 2 k.p.a. i odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., a także art. 136 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie, w którym organ przedstawił zarówno stan faktyczny sprawy, jak i dokonał analizy prawnej przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.; w sprawie nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy - zebrano w sposób wyczerpujący i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić SKO naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.