Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 629/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6, 6a, art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Iwaniska z dnia 20 listopada 2017 r. nr LVII/254/2017 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę I. stwierdza nieważność § 18 ust. 5, § 26 i § 28 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Iwaniska na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Iwaniska dnia 20 listopada 2017 r., na podstawie art. 30 ust. 6 i 6a i art. 49 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2017 r. poz. 1189), oraz art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej zwanej: "u.s.g." podjęła uchwałę nr LVII/254/2017 w sprawie: regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Iwaniska, w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Wojewoda Świętokrzyski, który domagał się stwierdzenia nieważności § 18 ust. 5, § 26 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1, 2 i 3 załącznika do tej uchwały. W zaskarżonym zakresie Wojewoda uchwale tej zarzucił naruszenie:

- art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 2a i 3 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia ww. uchwały (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1189 ze zm.) poprzez ograniczenie prawa do wynagrodzenia za przepracowane godziny doraźnych zastępstw wyłącznie dla nauczycieli posiadających kwalifikacje zawodowe w zakresie tego samego lub pokrewnego przedmiotu, w ramach którego wykonują doraźne zastępstwo;

- art. 30 ust. 6 powyższej ustawy poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wskazanie form w jakich stwierdza się nabycie, przyznanie lub ustalenie nauczycielom prawa do świadczeń objętych regulaminem oraz określenie przypadków, w których nauczycielom nie przysługuje wynagrodzenie oraz sposób wyliczania utraconego wynagrodzenia.

W uzasadnieniu skargi odnośnie § 18 ust. 5 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, skarżący wskazał, że wysokość wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw zależna jest wyłącznie od stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Nie ma przy tym znaczenia, czy zastępujący nauczyciel posiada przygotowanie zawodowe do prowadzenia zajęć z danego przedmiotu, w ramach którego ma wykonywać doraźne zastępstwo za nieobecnego nauczyciela. Kwestionowany przepis regulaminu wprowadza zaś nowy, nieznany ww. ustawie, wyznacznik posiadania przez zastępującego nauczyciela kwalifikacji odpowiadających kwalifikacjom nauczyciela zastępowanego. Jednocześnie w sposób sprzeczny z prawem ustala - odmiennie niż ustawa - wynagrodzenie za godzinę doraźnego zastępstwa realizowaną przez nauczyciela, którego kwalifikacje są inne niż kwalifikacje zastępowanego nauczyciela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2007 r., II SA/Rz 585/07, wyrok WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2020 r., III SA/Łd 135/20). W tych ramach nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nie mieści się w granicach wymienionego upoważnienia ustawowego. Nie można również uznać, że wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia (por. wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2020 r., II SA/Op 9/20). Ponadto cytując treść art. 94 Konstytucji RP, autor skargi podniósł, że omawiany zapis zawiera normę, wprowadzającą rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli niż te, które przewidziane są w przepisach Karty Nauczyciela.

Odnośnie kolejnych zaskarżonych zapisów załącznika do uchwały, wnoszący skargę podniósł, że ze sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków", o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, nie sposób wywodzić kompetencji do wskazywania sytuacji, w których dodatki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy będą bądź nie będą przysługiwały. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada również kompetencji do dookreślania tych regulacji, albowiem w sposób nieuprawniony wkracza tym samym w materię ustawową. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Ponadto dodatki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela i o ile zostały przyznane, stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela. Organ podniósł, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty. Organ prowadzący szkołę może zatem dokonywać regulacji prawnych tylko w zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony. Organ uchwałodawczy gminy nie może zatem regulować ani modyfikować w uchwale tego, co jest uregulowane w akcie wyższego rzędu. Uchwalając przepisy prawa miejscowego, organ gminy powinien przestrzegać zasady przyzwoitej legislacji.

Końcowo w skardze podniesiono, że skarżona uchwała została uchylona uchwałą nr LXI11/294/2022 Rady Miejskiej w Iwaniskach z dnia 31 maja 2022 r. Niemniej nie wyklucza to możliwości wniesienia skargi na nieobowiązujący już akt prawa miejscowego. Stwierdzenie bowiem wyrokiem sądu administracyjnego nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i przewidziana w jej treści utrata mocy zaskarżonej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchyloną przez organ gminy uchwałę. To oznacza, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu stwierdzającego nieważność uchwały w zaskarżonej części, można w dalszej konsekwencji poddać wzruszeniu czynności podejmowane na podstawie tego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wskazał, że nie kwestionuje zarzutów zawartych w skardze. Nadto organ podniósł, że w momencie powzięcia informacji (kwiecień 2022 r.), że zaskarżona uchwała była podjęta z istotnym naruszeniem prawa w celu naprawienia błędu, opracowany został nowy projekt uchwały i 31 maja 2022 r. została podjęta uchwała nr LXIII/294/2022 w sprawie: ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe zasady przyznawania dodatków oraz innych składników wynagrodzenia nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Iwaniska. W § 2 tej uchwały jest zapis, że traci moc uchwała nr LVII /254/2017 z 20 listopada 2017 r. Zatem od czerwca 2022 r. zaskarżona uchwała nie stanowiła już aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wskazana na wstępie uchwała Rady Gminy Iwaniska w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Iwaniska.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej zwanaj: "p.p.s.a.". Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 30 ust. 6 i 6a oraz art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podjęcia (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.),. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Według art. 30 ust. 6a. Karty Nauczyciela, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Z kolei w myśl drugiego ze wskazanych przepisów organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu podkreślić należy, że zasadnie skarżący Wojewoda zakwestionował zapis zawarty w § 18 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że wynagrodzenie za przepracowane godziny doraźnych zastępstw może otrzymać tylko nauczyciel będący specjalistą w zakresie tego samego lub pokrewnego przedmiotu. W innym przypadku wynagrodzenie nie przysługuje.

Pojęcie godzin doraźnych zastępstw Karta Nauczyciela definiuje w art. 35 ust. 2a, określając, że przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela.

Ponadto art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Z powyższych regulacji zatem wynika, że do organu samorządu terytorialnego należy określenie szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a także za godziny zastępstw doraźnych. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżony zapis uchwały wprowadził nowy, nieznany ustawie warunek posiadania przez zastępującego nauczyciela określonych kwalifikacji i jednocześnie pozbawił wynagrodzenia za przepracowane godziny doraźnego zastępstwa nauczyciela, którego kwalifikacje są inne (czy też nie są pokrewne) niż kwalifikacje zastępowanego nauczyciela. Ponadto z przepisów tych nie wynika także kompetencja do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw.

Tego rodzaju regulacja, nie mieści się więc w granicach upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Rację ma również strona skarżąca, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlega regulacji zawartej w art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą ograniczać uprawnień wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw i rozporządzeń. Tymczasem omawiany zapis zawiera normę, wprowadzającą rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli niż te, które przewidziane są w przepisach Karty Nauczyciela.

W zaskarżonym § 26 ust. 1 uchwalono, że określa się następujące formy stwierdzenia nabycia prawa, przyznania lub ustalenia nauczycielom świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt. 1-3:

1) w dokumencie stwierdzającym nawiązanie stosunku pracy - jeżeli świadczenie przysługuje od dnia nawiązania stosunku pracy,

2) odrębnym dokumentem - jeżeli świadczenie przyznawane jest jednorazowo lub w trakcie trwania stosunku pracy albo ulega zmianie jego wysokość,

3) w dokumencie zmieniającym wynagrodzenie zasadnicze - jeżeli wraz ze zmianą wynagrodzenia zasadniczego ulega również zmianie wysokość świadczenia.

2. Formy stwierdzenia nabycia prawa, przyznania lub ustalenia nauczycielom świadczeń, o jakich mowa w ust. 1, można stosować łącznie do kilku świadczeń, w razie zbiegu terminów ich ustalania lub przyznania albo stwierdzenia nabycia prawa.

Przede wszystkim należy wskazać, czego skarżący Wojewoda nie zauważył, że zacytowany powyżej § 26 ust. 1 załącznika do uchwały odsyła do § 1 ust. 1 pkt 1 -3, nie określając jednak, jakiego aktu. W związku z tym, należy zauważyć, że w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały z 20 listopada 2017 r. nie istnieją jednostki redakcyjne w postaci punktów, gdyż ma on brzmienie: "Niniejszy regulamin stosuje się do nauczycieli zatrudnionych w publicznych szkołach podstawowych i funkcjonujących przy nich oddziałach zerowych, gimnazjalnych, prowadzonych przez Gminę Iwaniska". Również § 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci ustępów i punktów. Świadczy to więc o istotnej wadliwości zaskarżonego przepisu § 26 ust. 1 załącznika do uchwały z 20 listopada 2017 r., ponieważ uniemożliwia odkodowanie normy prawnej znajdującej się w tym przepisie. Świadczy też o istotnej niestaranności w formułowaniu aktu prawa miejscowego, co nie powinno mieć miejsca.

Niezależnie od powyższego zasadnym jest zaznaczenie, że w delegacji z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie mieści się uprawnienie do określenia rodzaju dokumentów, w których potwierdza się nauczycielom uprawnienie do świadczeń objętych regulaminem oraz określania, kiedy wynagrodzenie nauczyciela winno być wypłacane lub kiedy nie przysługuje. Rada gminy nie może określić tej kwestii w formie uchwały, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej, czyli Karta Nauczyciela i Kodeks pracy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 września 2007 r., IV SA/Wr 266/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 października 2008 r., IV SA/Wr 368/08). Należy w całości podzielić argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty. Organ prowadzący szkołę może zatem dokonywać regulacji prawnych tylko w zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony. Organ uchwałodawczy gminy nie może zatem regulować ani modyfikować w uchwale tego, co jest uregulowane w akcie wyższego rzędu. Uchwalając przepisy prawa miejscowego, organ gminy powinien przestrzegać zasady przyzwoitej legislacji.

Powyższe rozważania należy także odnieść do § 28 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że:

ust. 1 nauczycielom nie przysługuje wynagrodzenie za czas nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, a także za inne okresy, za które na podstawie odrębnych przepisów nie przysługuje wynagrodzenie.

ust. 2. Stawkę za jeden dzień niewykonywania pracy z przyczyn określonych w ust. 1 ustala się dzieląc wszystkie składniki wynagrodzenia wypłacone z góry przez 30.

ust. 3. Wysokość utraconego wynagrodzenia za okresy o których mowa w ust. 1 oblicza się mnożąc liczbę dni nie wykonywania pracy przez stawkę określoną w ust. 2.

Ustawodawca w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnił organ uchwałodawczy jedynie do określenia wysokości stawek dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Rada Gminy Iwaniska wykroczyła poza zakres udzielonej jej kompetencji. Organ prowadzący szkołę nie może bowiem stanowić regulacji dotyczących wynagrodzenia jako takiego, lecz jedynie tych jego składników, które zostały wymienione w art. 30 ust. 6 ustawy. Rada nie jest też uprawniona do określenia okoliczności, w jakich składniki te nie będą przysługiwać. Dodatkowo należy podkreślić, że zawarte w cytowanych przepisach normy znajdują się już w przepisach Karty Nauczyciela i Kodeksu pracy. Zatem o tym, jakie składniki wynagrodzenia przysługują w okresie, np. nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy - rozstrzyga ustawa.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę zasadnym jest podkreślenie, że nie ma wpływu na wynik sprawy to, że zaskarżona uchwała została już uchylona przez organ. Jak to bowiem trafnie podniósł Wojewoda, stwierdzenie wyrokiem sądu administracyjnego nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Ma to swoje znaczenie dla ważności czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały zawierającej postanowienia niezgodne z przepisami prawa. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały przez radę gminy i przewidziana w jej treści utrata mocy zaskarżonej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchyloną przez organ gminy uchwałę.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna, a wskazane w niej naruszenia miały charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (pkt II wyroku). Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania Sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona w całości, a więc nie było podstaw do odstąpienia od zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, o co organ wnosił w odpowiedzi na skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.