Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 150/25
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 6 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 5 grudnia 2024 r. nr AB-III.7840.8.3..2024.WM w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 grudnia 2024 r., nr AB-III.7840.8.3.2024.WM, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") uchylił w całości decyzję Starosty Wysokomazowieckiego (dalej: "Starosta") z 15 października 2024 r. (Wojewoda w komparycji decyzji błędnie wskazał datę 18 września 2024 r.), nr 223/2024, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlanego i wydającą pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie gruntów m. Wysokie Mazowieckie przy ul. [...]. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 lipca 2024 r. T. K. (dalej: "skarżący" lub "inwestor") wystąpił do Starosty o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji.

W dniu 15 lipca 2024 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia braków we wniosku poprzez przedłożenie oświadczenia projektanta o możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej. W dniu 19 lipca 2024 r. inwestor uzupełnił wniosek.

W dniu 31 lipca 2024 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W dniu 31 lipca 2024 r. organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "p.b." lub "ustawa – Prawo budowlane"), wezwał inwestora do uzupełnienia braków w projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno - budowlanym. W dniu 29 sierpnia 2024 r. Inwestor przedłożył trzy egzemplarze poprawionego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, w których projektant poszerzył obszar oddziaływania inwestycji o działki sąsiednie o nr ewid. [...]. Uwzględniając powyższe organ I instancji poszerzył krąg stron postępowania w sprawie.

W dniu 13 września 2024 r. Starosta zawiadomił rozszerzony krąg stron o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym samym dniu Starosta zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń w terminie 3 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniach 18 i 23 września 2024 r. z powyższego prawa skorzystali A. F. i P. F. informując, że swoje uwagi wniosą w późniejszym terminie. W dniu 2 października 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. F. i P. F., dotyczące zastrzeżeń podważających przyjęte rozwiązania projektowe w kwestii zabudowy bliźniaczej.

W dniu 3 października 2024 r. Starosta przesłał ww. pismo inwestorowi w celu odniesienia się do uwag i żądań wnioskodawcy. W dniu 8 października 2024 r. skarżący przedłożył wyjaśnienia projektanta. Natomiast 14 października 2024 r. organ I instancji udzielił odpowiedzi A. F. i P. F. na pismo z 30 września 2024 r.

W dniu 15 października 2024 r. Starosta decyzją nr 223/2024 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli A. F. i P. F.

W toku postępowania odwoławczego do Wojewody wpłynęło pismo inwestora, w którym odniósł się do odwołania wyjaśniając, że rozbiórka budynku mieszkalnego i gospodarczego jest prowadzona oddzielnym postępowaniem administracyjnym, które jest prawomocne. Inwestor przedłożył również dokumentację fotograficzną przedstawiającą wykonanie ściany przeciwpożarowej graniczącej z działką sąsiednią, o nr [...].

W dniu 5 grudnia 2024 r. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przypomniał, że Starosta przyjął za strony postępowania właściciela działki inwestycyjnej nr [...] (T. K.), a w trakcie trwającego postępowania przyznał status strony właścicielom działki sąsiedniej nr [...] (A. i P. F.) oraz właścicielom działki nr [...] (N. i T. G.). Natomiast nie uznał za stronę właścicieli działki nr [...]. Wojewoda na podstawie projektu zagospodarowania terenu (rys. PB-A-PZT) stwierdził, że projektowane budynki mieszkalne zlokalizowane zostały w odległości 5,20 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność A. i P. F., w odległości 3,00 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność N. i T. G. oraz w odległości 6,69 m od granicy z działką nr [...]. Analizując akta sprawy, organ II instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu przewiduje m.in. rozbiórkę budynku bezpośrednio zlokalizowanego po granicy z działką nr [...] (zgodnie z opisem zawartym w PZT pozostała ściana przeciwpożarowa).

Dalej Wojewoda stwierdził, że budynek został rozebrany, a pozostawiona ściana przeciwpożarowa dzieląca wcześniej dwa budynki (w tym sąsiadujący budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...]) jest w złym stanie technicznym, co wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do odwołania). Inwestor w piśmie z 26 listopada 2024 r. wyjaśnił, że rozbiórka budynku mieszkalnego i gospodarczego jest prowadzona oddzielnym postępowaniem administracyjnym, które jest prawomocne. Przedłożył również dokumentację fotograficzną przedstawiającą wykonanie ściany przeciwpożarowej graniczącej z działką sąsiednią. Organ odwoławczy wskazał, że nie wiadomo na jakiej podstawie zostały wykonane elementy przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...].

Organ odwoławczy uznał, że skoro Starosta przyznał status strony właścicielom działek sąsiadujących z planowaną inwestycją (działka nr [...] i nr [...], przy których nie wykonuje się żadnych robót budowlanych), to zasadne jest również przyznanie statusu strony właścicielom działki nr [...] sąsiadującej z projektowanymi budynkami. W ocenie organu odwoławczego Starosta nieprawidłowo ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dołożyć należytej staranności, aby strony prowadzonego przez niego postępowania zostały prawidłowo ustalone oraz miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Zdaniem Wojewody doszło do naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572, dalej: "k.p.a."). Z przepisu tego wynika między innymi obowiązek ustalenia przez organ z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, że merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji organu stopnia podstawowego pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

W ocenie Wojewody przedstawione argumenty obligują organ I instancji do zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia zakresu sprawy. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie odwoławcze dowiodło, że zaskarżona decyzja Starosty została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającego istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

W ramach wytycznych organ odwoławczy nakazał Staroście rozpatrzyć niezbędny materiał dowodowy, uwzględniając wskazania zawarte w decyzji, wyjaśnić kwestie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez inwestora oraz zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania. Wyjaśnienie dla dokonanej oceny organ I instancji powinien wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętej decyzji w myśl art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Pełnomocnik organowi II instancji zarzucił nieuzasadnione i bezpodstawne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., będące następstwem naruszenia następujących przepisów:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że właściciele działki nr [...] mogą być w ogóle uznani, a tym bardziej, że są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę wszczętym z wniosku Inwestora T. K. dla jego inwestycji planowanej na działce nr [...], a tym samym powinni brać czynny udział w toczącym się postępowaniu, podczas gdy przymiot stron w tym postępowaniu im nie przysługuje,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych, a mianowicie uznanie, że budynek zlokalizowany na działce nr [...], graniczący bezpośrednio z działką inwestora, tj. działką nr [...], jest budynkiem mieszkalnym, podczas gdy w rzeczywistości jest to budynek gospodarczy oraz pominięciu faktu, że projekt zagospodarowania terenu dla planowanej na działce nr [...] inwestycji, zaakceptowany decyzją organu I instancji w przedmiotowym postępowaniu, przewiduje wykonanie prac rozbiórkowych według odrębnej procedury administracyjnej, a wszelkie prace wykonane przy budynku gospodarczym zostały wykonane w celu jego zabezpieczenia zgodnie odrębna procedurą, na podstawie ostatecznej decyzji - pozwolenia na rozbiórkę,

3) art. 7 w zw. z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ I instancji zaniedbał obowiązkowi zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia przedmiotowego zakresu sprawy, podczas gdy pozostające zdaniem organu II instancji zagadnienie do wyjaśnienia a mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, a mianowicie kwestia wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez Inwestora jest irrelewantna w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i nie powinna być w nim w ogóle rozpatrywana, gdyż prace te zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu,

4) art. 6 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przejawiające się w bezzasadnym i dowolnym przyjęciu przez organ II instancji jako poprawnego wnioskowania, że skoro organ I instancji przyznał statut strony właścicielom działek nr [...] i [...], przy których nie wykonuje się żadnych robót budowlanych to zdaniem organu II instancji zasadne jest również przyznanie, niejako z automatu i bez podstawy prawnej, wbrew obowiązującym przepisom, statusu strony właścicielom działki nr [...], przy której prace zostały wykonane.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik argumentował, że uznanie właścicieli działki nr [...] za stronę nastąpiło bez podstawy prawnej. Ponadto organ odwoławczy pominął zupełnie fakt, że prace rozbiórkowe i zabezpieczające budynek gospodarczy zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie działki Skarżącego, na działce nr [...], prowadzone były zgodnie z decyzją Starosty nr 7/2024 (BI.6741.9.2024.AG), co zresztą było również wskazane w treści Projektu Zagospodarowania Obiektu - pkt 12). Końcowo pełnomocnik podniósł, że to nie żywotnie zainteresowani właściciele działki nr [...] wnieśli odwołanie od decyzji Starosty, a właściciele działki sąsiedniej, przy której żadne prace nie są i nie będą prowadzone. Właściciele działki nr [...] akceptują zaistniały stan, co wyrazili nie odwołując się od decyzji o rozbiórce. W załączeniu skarżący przedstawił odpis decyzji nr 7/2024 w sprawie pozwolenia na rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu, jednak nie wszystkie zarzuty okazały się w pełni zasadne.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15).

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 k.p.a.).

Przypomnieć wypada, że spór w sprawie na obecnym (kontrolowanym) etapie postępowania skupia się wokół uznania właścicieli działki nr [...] za stronę postępowania w sprawie dotyczącej wydania skarżącemu pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji, analizując stan faktyczny sprawy pod kątem przepisów ustawy – Prawo budowlane, tj. głównie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, doszedł do przekonania, że z uwagi na definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie należy kwalifikować terenu działki nr [...] do obszaru oddziaływania, zaś właściciele tej nieruchomości nie powinni uzyskać statusu strony w postępowaniu. Z kolei Wojewoda, wydając decyzję kasacyjną stwierdził, że właścicielom działki nr [...] należy przyznać przymiot strony, umożliwiając im dostęp do akt sprawy i zapewnić czynny udział w postępowaniu. Jak wynika z wywodów na s. 5 zaskarżonej do sądu decyzji, za takim poglądem Wojewody przemówił fakt, że organ I instancji przyznał status strony właścicielom innych działek sąsiadujących z planowaną inwestycją (działek nr [...] i [...]), przy których nie wykonuje się żadnych robót budowlanych.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną uzasadnioną wystąpieniem przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W opinii Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, a przede wszystkim nie wyjaśnia, na podstawie jakiego przepisu prawa budowlanego organ uznał właścicieli działki nr [...] za stronę postępowania. Rozstrzygnięcie Wojewody opiera się także na nieaktualnej już definicji obszaru oddziaływania obiektu.

W świetle wskazanego powyżej przepisu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Należy pamiętać, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 138). Na gruncie sprawy niniejszej będą to zatem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. regulujące kwestię uzyskania przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Co istotne, brzmienie drugiego z zacytowanych przepisów uzyskało obecny kształt w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i weszło w życie z dniem 19 września 2020 r. W poprzednim stanie prawnym zakres art. 3 pkt 20 p.b. był szerszy – przez obszar oddziaływania obiektu należało bowiem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z uzasadnienia do projektu ww. ustawy nowelizującej (Druk nr 121) wynika m.in., że Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie "zabudową". Orzecznictwo sądowoadministracyjne, z uwagi na użyte wcześniej w przepisie pojęcie "w zagospodarowaniu", zbyt jednak szeroko interpretowało pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Projektodawca zauważył przy tym, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego stało się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków sądów administracyjnych pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Jak podkreślano, ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia - odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).

Aktualna definicja "obszaru oddziaływania obiektu" odsyła do przepisów odrębnych. Należy przyjąć, że są to wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu związane z projektowanym obiektem. Do przepisów tych należą w szczególności przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. Szczególne znaczenie ma w tym kontekście § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako: "r.w.t."), który wskazuje, że usytuowanie budynku na działce zgodnie z § 12 ust. 2–4 r.w.t. określającymi szczególne zasady sytuowania budynków bliżej granicy z działką sąsiednią automatycznie powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu (zob. D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski [w:] W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 3).

Z powyższego wynika po pierwsze, że obszar oddziaływania obiektu może ograniczać się tylko do działki, na której realizowana jest inwestycja, a po drugie, że wpływu na objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu nie ma kwestia bezpośredniego sąsiadowania z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym – obszar ten może obejmować bowiem działkę sąsiednią, ale może również być szerszy i obejmować nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest bowiem tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu – wszystko zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów odrębnych (por. M. Bursztynowicz, Obszar oddziaływania obiektu, LEX/el. 2020).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pragnie podkreślić, że Wojewoda wadliwie w decyzji przytacza treść art. 3 pkt 20 p.b. w poprzednim (nieobowiązującym) brzmieniu. Jednocześnie wskazuje nieaktualny tekst jednolity ustawy – Prawo budowlane, tzn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 (s. 4 zaskarżonej decyzji). Uzasadnione jest przypuszczenie, że poprzednia definicja obszaru oddziaływania obiektu, umożliwiająca szeroką interpretację tego pojęcia, skłoniła organ do stwierdzenia, że "skoro organ I instancji przyznał status strony właścicielom działek sąsiadujących z planowana inwestycją (działka nr [...] i nr [...] – przy których nie wykonuje się żadnych robót budowlanych), to zdaniem tut. organu zasadne jest również przyznanie statusu strony właścicielom działki nr [...] sąsiadującej z projektowanymi budynkami." Niezależnie jednak od przyczyn powyższego rozumowania organu stwierdzić należy, że stanowisko Wojewody nie znajduje uzasadnienia w aktualnym brzmieniu art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i sposobem rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu budowlanego". Przy jego interpretacji organ znacznie wybiega poza zakres uregulowania, niemalże stosując wykładnię mogącą znaleźć swoje uzasadnienie na tle poprzedniego stanu prawnego. Wojewoda twierdzi m.in., że stroną w sprawie pozwolenia na budowę powinna być nie tylko osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też taka, na której nieruchomości obiekt projektowany – co należy podkreślić - może oddziaływać (s. 6 zaskarżonej decyzji). Sąd pragnie zaznaczyć, że tego rodzaju wykładnia rozszerzająca przeprowadzona przez Wojewodę została już zakwestionowana w jednej ze spraw ze sprzeciwu, zawisłej przed tut. sądem (wyrok WSA w Białymstoku z 14 maja 2024 r., II SA/Bk 203/23, CBOSA).

Zwrócić należy uwagę, że analizie obszaru odziaływania obiektu pod kątem prawidłowego wyznaczenia katalogu stron postępowania zdecydowanie więcej uwagi poświęcił organ I instancji. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta zobowiązał inwestora na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 p.b. do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu (k. 30 akt admin.). W postanowieniu z 31 lipca 2024 r. stwierdził, że należy określić obszar oddziaływania inwestycji, uwzględniając potencjalne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu działek sąsiednich w związku z § 19 r.w.t. w zakresie odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej oraz § 271 r.w.t. w zakresie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. Ponadto nakazał uzupełnić projekt zagospodarowania terenu o analizę minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń oraz dostępu do światła dziennego projektowanego budynku jak i budynków znajdujących się na sąsiednich działkach, zgodnie z § 13 w związku z § 57 r.w.t. Starosta trafnie dostrzegł, że w projekcie brak jest zawartych opisów, rysunków oraz wyjaśnień projektanta, na jakiej podstawie zawarł spełnienie warunku § 13 r.w.t. Ponadto Starosta nałożył na inwestora obowiązek wykazania zgodności z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w.t. w zakresie odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Należy wywieść, że powyższe wezwanie do uzupełnienia dostrzeżonych braków projektu miało na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

W odpowiedzi inwestor przedłożył uzupełniony projekt, przygotowany przez mgr inż. architekta Przemysława Borysa (zob. pismo z 28 sierpnia 2024 r., k. 41 akt admin. oraz uzupełniony projekt budowlany). Szczególną uwagę należy zwrócić na znajdujący się w projekcie zagospodarowania terenu rysunek "analiza oddziaływania", w którym projektant szczegółowo wyznaczył w formie graficznej minimalne odległości wynikające z § 271-273 r.w.t. (kolor różowy), § 19 r.w.t. (kolor niebieski), § 12 r.w.t. (kolor fioletowy), § 23 r.w.t. (kolor żółty), § 13 r.w.t. (kolor zielony). Zaznaczono również obszar działek sąsiednich nr [...] i [...], na których zabudowę projektowana inwestycja może mieć wpływ z uwagi na § 271-273 i § 13 r.w.t. Z analizowanego opracowania wynika, że projektowana inwestycja nie będzie miała wpływu na potencjalną zabudowę na działce nr [...], przynajmniej z punktu widzenia wymogów określonych w § 271-273, 19, 12, 23 i 13 r.w.t. Analiza oddziaływania w ww. kształcie została zaaprobowana przez organ I instancji. Sąd zwraca uwagę, że projekt budowlany sporządziły osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi, aktualnymi na dzień opracowania projektu oraz aktualnymi zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Przedmiotowy projekt zawiera także oświadczenia projektantów o zgodności tego projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Tymczasem, mimo skrupulatnego dążenia przez organ I instancji do prawidłowego wyznaczenia kręgu stron postępowania, Wojewoda wyraził stanowisko odmienne, ograniczając się do cytowanego już stwierdzenia sformułowanego na s. 5 zaskarżonej decyzji. Wojewoda nawet nie podjął próby zakwestionowania ustaleń Starosty, właściwie się do nich nie odnosząc. Uzasadnienie jest pobieżne i nie znajdujące oparcia w art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Opiera się na błędnym przeświadczeniu, że nawet hipotetyczne (niepewne, potencjalne) oddziaływanie obiektu na inną nieruchomość, czyni jej właściciela stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z drugiej strony przyznać należy, że Starosta w treści uzasadnienia decyzji powinien zawrzeć wnioski płynące z pism stron (projektantów) oraz poprawionego projektu budowalnego, czego niestety również zabrakło. Nie było jednak przeszkód, aby uzasadnienie decyzji Starosty w tym zakresie zostało przez Wojewodę uzupełnione i pogłębione.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd na tym etapie nie podejmuje się oceny kwestii tego, czy zatwierdzone rozwiązania projektu budowlanego spełniają wymogi wynikające z r.w.t. lub innych przepisów odrębnych, albowiem wykroczyłby poza zakres kontroli decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że – jak trafnie zauważył skarżący – właściciele działki nr [...] nie domagali się przyznania im statusu strony w kontrolowanym postępowaniu (oczekiwali tego w odwołaniu właściciele działki nr [...]). Ponadto właściciele działki nr [...] nie wnieśli odwołania od decyzji rozbiórkowej nr 7/2024, wydanej przez Starostę w postępowaniu ściśle powiązanym z niniejszą sprawą, którego przedmiotem był budynek stykający się po granicy z budynkiem na działce nr [...]. Nie mieli również żadnych uwag i zastrzeżeń dotyczących rozbiórki. A zatem, pomimo że byli stroną postępowania rozbiórkowego i z pewnością wiedzieli o zamierzeniach inwestycyjnych skarżącego, nie wyrazili woli udziału w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd pragnie raz jeszcze zaznaczyć, że ze skarżonej decyzji nie wynika, czy – i jeśli tak, to które – odrębne przepisy materialnego prawa administracyjnego wprowadzałyby w stosunku do działki nr [...] ograniczenia zabudowy. Wojewoda ani nie zanegował unormowań powoływanych przez Starostę, ani nie wskazał innych. Zaakcentował jedynie konieczność uczestniczenia w postępowaniu właścicielowi działki sąsiedniej celem ewentualnego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania prawa własności.

Tymczasem, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste, a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy (por. np. wyroki NSA: z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23; z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 481/24).

Co zaś się tyczy kwestii ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku na działce nr [...] rację ma skarżący, że kwestia jej wykonania i zabezpieczenia ciąży na adresacie decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego dzielącego ścianę z budynkiem na działce sąsiedniej. Przy czym postępowanie rozbiórkowe zostało zakończone prawomocną decyzją Starosty nr 7/2024 z 26 czerwca 2024 r. (k. 39 akt admin. organu I instancji). Ponadto, jak wynika z dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez inwestora (k. 38-37 akt admin. organu II instancji), stosowne prace budowlane zostały już w większości zrealizowane, a więc twierdzenia o jej złym stanie technicznym zdają się być nieaktualne. Co istotne, dokumenty projektowe realizowanej przez skarżącego inwestycji odnoszą się do omawianej ściany. W projekcie zagospodarowania terenu stwierdza się w pkt 10, że po rozbiórce pozostanie ściana pełna murowana o klasie odporności ogniowej REI120, co potwierdza też rysunek PB-A-PZT.

Wbrew stanowisku skarżącego zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie oznaczają jednak, że organ architektoniczno-budowlany nie może w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę oceniać faktycznego posiadania przez ścianę zewnętrzną odpowiedniej klasy odporności ogniowej. Ocena ta rzecz jasna musi pozostawać w zgodzie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), wszak organ jest prawnie związany decyzją w przedmiocie rozbiórki. Nie można jednakże tracić z pola widzenia faktu, że kwestia klasy odporności ogniowej ściany zewnętrznej może mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, chociażby z uwagi na wymogi w zakresie zachowania odległości między zewnętrznymi ścianami budynków (§ 271 ust. 1 i 2 r.w.t.). Niestety kompleksowa ocena w tym zakresie jest o tyle utrudniona, że Wojewoda, a w konsekwencji i Sąd, nie dysponował pełną dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu rozbiórkowym, w tym projektem rozbiórki, który – jak wynika ze s. 2 decyzji rozbiórkowej – był wymagany i znajduje się w aktach tejże sprawy. Wspomniane dokumenty z pewnością okazałyby się pomocne dla ustalenia tej spornej kwestii. Również decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. Jednakże zdaniem Sądu organ odwoławczy stosowne ustalenia mógł poczynić samodzielnie albo zlecić ich ustalenie organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Wojewoda bowiem dopiero po dokonaniu uzupełniającego postępowania dowodowego (np. zwróceniu się do Starosty o akta postępowania rozbiórkowego) i ewentualnym wykazaniu, że ściana nie spełnia jednak wymogów w zakresie odporności ogniowej, mógłby w niniejszej sprawie rozważyć wydanie decyzji kasatoryjnej. Taka kolejność działania pozostawałoby w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Podsumowując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. oraz w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a., a w konsekwencji także art. 8 k.p.a. W tym zakresie zarzuty podnoszone w skardze zasadniczo okazały się trafne. Organ odwoławczy zastosował bowiem błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., rozszerzając zakres rozumienia "obszaru oddziaływania obiektu", co determinowało jego ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Stwierdzając zaś, że Starosta niezgodnie z prawem wykluczył przymiot strony w odniesieniu do właścicieli działki nr [...], Wojewoda w sposób ogólny i zdawkowy uzasadnił swoje stanowisko, co znacznie utrudniło weryfikację motywów podjętego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że uznanie właścicieli działki nr [...] za stronę jest wnioskiem przedwczesnym.

Sąd podkreśla przy tym, że przy wydaniu niniejszego wyroku uwzględnił przede wszystkim uchybienia natury procesowej (będące pośrednią konsekwencją błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego) po stronie organu odwoławczego. Dopiero wyeliminowanie tych niedoskonałości może poprzedzać rozstrzygnięcie co do aktualnego meritum sprawy, tj. uznania lub nie właścicieli działki nr [...] za stronę postępowania i w konsekwencji, ewentualnego przyznania im możliwości dostępu do akt sprawy. Rozstrzygnięcie tego na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Sąd nie przesądza też tej kwestii, pozostawiając ją w gestii Wojewody; odmienne działanie byłoby za daleko idące i wykraczałoby poza zakres kontroli decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z podanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku).

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, Wojewoda uwzględni powyższe uwagi oraz ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i dokona rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy przeanalizuje raz jeszcze przesłanki uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., mając na uwadze aktualne brzmienie drugiego z powołanych przepisów oraz idącą za jego nowelizacją zmianę w interpretacji pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Pod tym kątem organ przeanalizuje przepisy prawa materialnego, mogące wprowadzać ograniczenia w zabudowie działki nr [...]. Jeśli Wojewoda odnajdzie podstawę normatywną, zwłaszcza w r.w.t., i z tego powodu ponownie wyda decyzję kasacyjną, sporządzi uzasadnienie zgodne z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., umożliwiające ewentualną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia. W sytuacji zaś braku podstawy prawnej do uznania właścicieli działki nr [...] za strony postępowania, organ rozpozna sprawę z ich pominięciem. Ponadto Wojewoda, celem stwierdzenia spełnienia wymogów odległościowych z § 271 ust. 1 i 2 r.w.t., ustali, czy ściana zewnętrzna znajdująca się na granicy działek posiada klasę odporności ogniowej, mając na względzie ostateczną decyzję Starosty nr 7/2024 z 26 czerwca 2024 r. w przedmiocie rozbiórki.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa - 17 zł.