Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1103/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15zzb
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na akt Starosty Karkonoskiego z dnia 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o przyznanie dofinansowania na wynagrodzenie dla pracowników 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Starosty Karkonoskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. J. prowadząca niepubliczne przedszkole w J. (skarżąca, wnioskodawczyni, strona) złożyła 29 kwietnia 2021 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Jeleniej Górze (PUP, organ) wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadków obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 (dalej wniosek) na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Strona pismem z 30 czerwca 2021 r. otrzymała informację z Powiatowego Urzędu Pracy, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu przywołano treść przepisu art. 170 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900) oraz art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, dalej ustawa COVID-19) i stwierdzono, że możliwe jest ubieganie się o wsparcie w ramach art. 15 zzb ustawy COVID-19 tylko tych pracowników, którzy nie są zatrudnieni w przedszkolu niepublicznym.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu wnioskodawczyni, złożyła pozew o odszkodowanie do Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze I wydziału Cywilnego, a następnie wycofała pozew i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze strona zwróciła się do Sądu z prośbą o przywrócenie terminu wniesienia skargi, wobec faktu, że nie została przez Starostę pouczona o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Następnie skarżąca podkreśliła, że w świetle prawa jest przedsiębiorcą, prowadzi opiekę dzienną nad dziećmi i płaci podatki jak przedsiębiorcy, a także prowadzi działalność zarobkową, a nie jak placówki publiczne: szkoły, przedszkola, które są w 100% finansowane przez organa państwowe i nie posiadają charakteru zarobkowego. Skarżąca wyjaśniła, że pozbawiono ją zarobku odgórnie, bowiem 21 marca 2021 r. Premier nakazał zamknąć wszystkie przedszkola i żłobki. Dozwolona była jedynie opieka nad dziećmi, bez edukacji przedszkolnej. Strona wyjaśniła, że prowadzona przez nią działalność, zarówno gospodarcza, jak i edukacyjna, poniosła w związku z COVID 19 straty finansowe wynoszące ponad 49% i nie otrzymała żadnego innego wsparcia finansowego na ujęte we wniosku miesiące, tj. kwiecień, maj i czerwiec 2021 r. Skarżąca podkreśliła, że została zatem bezprawnie wykluczona z możliwości otrzymania dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników i kosztów ZUS-u, a jej placówka sprawująca opiekę nad dziećmi stanowi bardzo ważne dla Państwa Polskiego wsparcie i pomoc dla rodzin.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska przypomniał, że skarżąca złożyła wniosek dotyczący działalności prowadzonej pod numerem [...] (opieka dzienna nad dziećmi). Wniosek dotyczył przyznania, dofinansowania wynagrodzeń 19 pracowników ( w tym 2 osób świadczących pracę na umowę zlecenie) na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19. Z uwagi, że skarżąca w swoim wniosku uwzględniła zarówno osoby zatrudnione w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jak i w ramach działalności oświatowej Urząd wystąpił o uzgodnienie stanowiska do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii.

W otrzymanej interpretacji, Minister stwierdził, że przedsiębiorca może ubiegać się o wsparcie w ramach art 15zzb ustawy o C0VID-19 tylko na tych pracowników; którzy nie są zatrudnieni w przedszkolu niepublicznym.

Starosta podkreślił, że strona po poinformowaniu jej o stanowisku Ministra wyjaśniła, że wszyscy pracownicy wskazani w złożonym przez nią wniosku są zatrudnieni również w prowadzonym przeze nią żłobku niepublicznym. Starosta wyjaśnił, że urząd nie miał możliwości stwierdzić jak wygląda stan faktyczny odnośnie zatrudnienia w ramach działalności gospodarczej (opieka dzienna nad dziećmi). Z tego powodu 30 czerwca 2021r. Urząd poinformował pisemnie skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ podkreślił, że skarżąca po otrzymaniu pisma z Urzędu, tego samego dnia wystąpiła o korektę pierwotnego wniosku, wskazując, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zatrudnia 2 osoby i wnosi o dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych osób. W związku z tym oświadczeniem Urząd dokonał wypłaty trzech transz za miesiące kwiecień, maj i czerwiec 2021r. w kwocie ogółem 8.102,24 zł ( 2 pracowników).

W piśmie procesowym z 18 marca 2022 r. skarżąca stwierdziła, że Powiatowy Urząd Pracy zmusił ją do wykazania zatrudnienia tylko dwóch osób, pomijając 17 pozostałych pracowników, którzy nie otrzymali dofinansowania do wynagrodzeń z art. 15zzb mimo, że zostały spełnione warunki tego dofinansowania.

W piśmie procesowym z 19 listopada 2022 r. skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika przywołała treść art. 15 g ust. 1 ustawy COVID-19 i wyjaśniła, że organ stanął na stanowisku, że skoro dofinansowanie ma dotyczyć wynagrodzeń pracowników skarżącego, którzy są zatrudnieni przez niego, ale nie przy działalności kwalifikowanej, jako działalność gospodarcza w rozumieniu Prawa przedsiębiorców, to dofinansowanie nie przysługuje. Jednak w opinii skarżącej, art. 15g ust. 1 ustawy C0VID-19 takiego warunku nie przewiduje. Ustawodawca nie wprowadził ograniczenia, że dofinansowanie przysługuje tylko na tych pracowników przedsiębiorcy, którzy są zatrudnieni przy działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy. Za tak przyjętym stanowiskiem, w opinii skarżącej, przemawiają także argumenty natury celowościowej i systemowej oraz konstytucyjnej. Ograniczenie uprawnienia do pomocy jedynie do niektórych pracowników (a w istocie do tego sprowadza się stanowisko dyrektora urzędu pracy), koliduje z zasadą równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji z powodu miejsca zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy rozważyć charakter prawny wydanej przez organ informacji i kwestię dopuszczalności skargi na nią do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że obecnie na tle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że zaskarżona informacja stanowi akt, na który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej p.p.s.a) służy skarga do sądu administracyjnego.

Jak w postanowieniu z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt I GSK 229/21 wskazał NSA, że: "Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawy o COVID) starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych

w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z art. 31q ust. 1 ustawy koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy o COVID. Mowa tam jest bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb – 15zze". Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. (...) aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. (...) Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. (...) w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

(...) należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną (...) należy dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego." (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2021 r. o sygn. akt I GSK 574/21; z dnia 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 748/21).

Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane powyżej o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w przedmiocie skargi na ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. uznał, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi do wniesieni skargi do Sądu bez swojej winy, gdyż w piśmie z 30 czerwca 2021 r., w którym poinformowano ją o negatywnym rozpoznaniu wniosku nie pouczono strony o możliwości wniesienia od tego rozstrzygnięcia skargi do Sądu. Tym samym Sąd uznał, że skargę należy rozpoznać.

W dalszej kolejności Sąd przyjął, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest wniosek skarżącej z dnia 29 kwietnia 2021 r., Sąd stwierdził, ze zamiarem skarżącej było uzyskanie dofinasowania do wynagrodzeń dla pełnej liczby pracowników wskazanej w tym wniosku. Sąd przyjął takie stanowisko pomimo pisma skarżącej z 30 czerwca 2021 r. mając na uwadze treść jej obu pism z 28 czerwca 2021 r. oraz odpowiedź Starosty i fakt, że strona nie była żaden sposób pouczona o konsekwencjach złożonej przez nią tzw. "korekty".

W związku z powyższym wniosek o odrzucenie skargi Sąd uznał za niezasadny.

Sąd uznał, że w przedmiotowym procedowaniu nie miały zastosowania przepisy k.p.a. ( przedmiotem skargi jak wykazano jest akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Nie oznacza to jednak, że brak tych kodeksowych zasad dla tego konkretnego postępowania zwalnia organy administracji z obowiązków przestrzegania podstawowych standardów działania. Standardy postępowania organów administracji rządowej i samorządowej wyrażone zostały bowiem pośrednio w Konstytucji Rzeczypospolitej między innymi w zasadach: demokratycznego państwa prawa (art.2 Konstytucji), legalizmu (art. 7),równości wobec prawa (art. 32). Pamiętać również należy o innych regulacjach nakładających obowiązki konkretnego postępowania na pracowników administracji, przywołać należy przykładowo art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2022 r. poz. 530), zgodnie z którym do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli.(ust. 1) Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności: 1)przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; 2) wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie; 3) udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania; 5) zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami.

Oczywistym dla Sądu jest, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji muszą stosować się do reguł postępowania tak funkcjonującego państwa. Na gruncie Zasad Dobrej Administracji i w orzecznictwie wypracowano pewien katalog ogólnych zasad postępowania organów administracji, stanowiący minimalny standard. Należą do nich: prawo strony do złożenia wyjaśnień, zapewnienie dostępu do informacji urzędowej, możliwość ustanowienia pełnomocnika i korzystania z pomocy prawnej, obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, prawo do kontroli zapadłego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 366/18). Pamiętać również należy, że przymiot dobrej administracji wiąże się z transparentnością jej działań, która występuje wyłącznie przy zachowaniu możliwości kontroli funkcjonowania jej organów realizowanej na podstawie fundamentalnej zasady praworządności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że Starosta prowadząc postępowanie w tej sprawie nie sprostał wymogom załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony postępowania, w sposób budzący zaufanie do organów administracji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy rozważyć, czy jest legalne odmówienie skarżącej prowadzącej niepubliczne placówki oświatowe częściowego dofinansowania wynagrodzenia zatrudnianych w niepublicznych placówkach oświatowych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19 wobec treści przepisu art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego.

Dla rozstrzygnięcia tego problemu istotnym jest przypomnienie, że podstawą prawną złożonego przez skarżącą wniosku jest art. 15zzb ustawy COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, dalej ustawa COVID-19), zgodnie z którym: "Starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.(art. 15zzb ust.1)".

W myśl zaś art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 wsparcie, o którym mowa w art. 15gga, art. 15ka, art. 15kb, art. 15m, art. 15m1, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zs1, art. 15zs2, art. 15zzb-15zze, art. 15zze2, art. 15zze4, art. 31zo oraz art. 31zy10, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01, Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Z przepisu tego wynika, że wsparcie o którym mowa w art. 15zzb zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVlD-19 stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowane przez stronę świadczenie na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw i innych podmiotów dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Wobec kryzysu gospodarczego spowodowanego epidemią COVID-19 Komisja Europejska wydała Komunikat określający Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C.2020.91I.1 z 20.03.2020). Komisja postanowiła, że komunikat ten stosuje się od dnia 19 marca 2020 r. biorąc pod uwagę gospodarcze skutki epidemii COVID-19, które wymagały natychmiastowych działań.

Dlatego Sąd przyjął, że nie można przy wykładni wskazanych przepisów tracić z pola widzenia tego, że ustawa COVID-19 i kolejne jej nowelizacje, miały na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności zarobkowej, gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich.

W myśl art. 15zzb ustawy o COVID-19, możliwe jest uzyskanie przez przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo Przedsiębiorców od starosty dofinansowania wynagrodzeń pracowników, osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z ust. 5 artykułu 15zzb, dofinansowanie to może być przyznane mikroprzedsiębiorcom, małym oraz średnim przedsiębiorcom na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, przypadające od miesiąca złożenia wniosku. Źródło finasowania tej pomocy określa art. 31 q ust. 1 ustawy o COVID-19, wskazując, że są nimi środki Funduszu Pracy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Natomiast w myśl art. 3 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Działalność skarżącej polegająca na prowadzeniu niepublicznego placówki oświatowej - przedszkola ma charakter zarobkowy, nosi znamiona działalności zorganizowanej, posiada cechę ciągłości i jest prowadzona we własnym imieniu i na własny rachunek. Ponadto z akt sprawy wynika, ze skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i posiada wpis do CEIDG, czego nie kwestionuje organ.

Bezspornym jest również, że działalność prowadzona przez skarżąca została przerwana prawnymi regulacjami wobec wystąpienie epidemii COVID-19, a przywołane przepisy zostały ustanowione celu zapobieżenia skutkom epidemii na które przedsiębiorcy nie mieli wpływu.

Z tych przyczyn Sąd przyjął, że przepis art. 170 Prawo oświatowe może i powinien być traktowany jako przepis szczególny względem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dostrzegając, że działalność oświatowa wypełnia przesłanki uznania jej za działalność gospodarczą ustawodawca zdecydował o wyłączeniu działalności oświatowej z zakresu pojęcia działalności gospodarczej co uzasadnione jest ujmując rzecz najogólniej koniecznością odrębnego, bardziej rygorystycznego nadzoru nad działalnością oświatową. (zob. wyrok NSA II FSK 877/18). Zdaniem Sądu celowi temu nie służy odmowa przyznania skarżącej -prowadzącej w sposób ciągły niepubliczne placówki oświatowe w celach zarobkowych we własnym imieniu i na własne ryzyko - refundacji na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19 uzasadniając tą odmowę jedynie treścią art. 170 ust, 1 Prawa oświatowego. Takie czysto formalne odczytanie przepisu art. 15zzb ustawy COVID-19 doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba faktycznie prowadzą działalność zarobkową zamkniętą rządowymi regulacjami z powodu COVID-19, została z założenia pozbawiona dostępu do ulgi udzielanej innym podmiotom, które znalazły się w takiej samej sytuacji faktycznej.

W konsekwencji uniemożliwiłoby ubieganie się o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony wszystkich miejsc pracy bez wyjątku, o wypłatę świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (wszystkich bez wyjątku) objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że podmiot prowadzący placówkę oświatową jest pracodawcą i podlega regulacjom prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym obowiązkowi opłacania składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, skoro zaś skarżąca, także w zakresie prowadzonej przez siebie działalności oświatowej (prowadzenia przedszkola) odprowadza składkę, jak też zatrudnieni w ramach tej działalności pracownicy objęci są taką składką a środki pomocowe (dofinansowanie wynagrodzeń) pochodzi właśnie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prokonstytucyjna wykładnia sprzeciwia się temu, by pomijać te podmioty w zakresie pomocowym tylko z tej przyczyny, że pracują i są zatrudnione w ramach działalności, która z uwagi na swoją specyfikę i obwarowania prawne wyłączona została z zakresu pojęcia działalności gospodarczej w ujęciu Prawa przedsiębiorców (art. 32 Konstytucji).

Natomiast odnosząc się do powołanych przez organ wyjaśnień przedstawionych w pismach ministerstwa wskazać należy, że wyjaśnienia rządowe nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd zauważa jednak, że odmowa zawarcia umowy, o której mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19 jest podejmowana w sferze uznania administracyjnego "Starosta może...".

Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie formalnej i merytorycznej oceny wniosku, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni odpowiednich przepisów ustawy o COVID-19, w sposób uwzględniający zasady demokratycznego państwa prawa.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania składają się: uiszczony wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.