Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 124/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.145 par.1 pkt 1 lt.c, art.141 par.4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.15, art,7, art.77 par.1, art.107 [ar.3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 846/22 w sprawie ze skargi Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 846/22 oddalił skargę Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (data sporządzenia i data wpływu wniosku do organu) Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...] (dalej: "skarżący", "wnioskodawca"), zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "Dyrektor PUP", "organ I instancji") o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. Ile wniosków o przyznanie środków o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych wpłynęło do Dyrektora PUP (dalej: "Powiatowy Urząd Pracy") w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 1 kwietnia 2021 r.;

2. Czy wszystkie wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie, jeśli nie, wniósł o podanie liczby wniosków rozpatrzonych negatywnie;

3. Czy Dyrektor PUP występował do pracodawców, którzy złożyli wnioski wymienione w pkt 1, o uzupełnienie dokumentacji w przypadku braku wymaganych dokumentów, jeśli tak, wniósł o wskazanie liczby pracodawców;

4. Ilu pracodawców podpisało z Dyrektorem PUP umowy na zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych (z podziałem na prace interwencyjne oraz roboty publiczne);

5. Czy Dyrektor PUP zawierał umowy z pracodawcami na zorganizowanie prac interwencyjnych lub robót publicznych na następujące stanowiska pracy: asystent nauczyciela szkoły/przedszkola, asystent wychowawcy świetlicy, pomoc nauczyciela, pozostali asystenci nauczycieli, wniósł o podanie liczby pracodawców, z którymi zostały zawarte powyższe umowy z podziałem na wymienione stanowiska pracy;

6. W jakim terminie Dyrektor PUP jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosków o organizację robót publicznych i prac interwencyjnych;

7. Jaki był średni czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków (dot. wniosków w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 1 kwietnia 2021 r.);

8. Czy Dyrektor PUP na etapie rozpatrywania wniosków o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych weryfikuje stanowisko pracy na jakie pracodawca zatrudnia pracownika, jeśli tak, to w jaki sposób;

9. Czy Dyrektor PUP posiada kompetencje do weryfikowania dokumentów wewnętrznych pracodawcy tj. np. regulaminów pracy i/lub regulaminów wynagradzania;

10. Czy we wspominanym okresie (od 1 stycznia do 1 kwietnia 2021 r.) Dyrektor PUP zwracał się do pracodawców o przekazanie regulaminów wynagrodzenia i/lub regulaminów pracy pracodawcy, jeśli tak, to w ilu przypadkach;

11. Czy Dyrektor PUP ma prawo do kontroli w zakresie zgodności z prawem zawieranych umów pomiędzy pracodawcą a pracownikiem; jeśli tak, wniósł o wskazanie przepisu prawnego stanowiącego podstawę powyższego.

Wnioskodawca wniósł jednocześnie o udostępnienie wnioskowanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ I instancji pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie pytań 1, 2, 4, 6, 8, 9 i 11 wniosku. Natomiast w zakresie pytań 3, 5, 7 i 10 wniosku Dyrektor PUP uznał, że dotyczą one informacji publicznej przetworzonej i wezwał wnioskodawcę do wykazania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżący wskazał, że w jego ocenie odpowiedzi na objęte wnioskiem pytania nie są informacjami przetworzonymi z uwagi na: krótki okres, za jaki wymagana jest informacja, niewielką liczbę wniosków o zorganizowanie robót publicznych i prac interwencyjnych, niewielką liczbę podpisanych umów z pracodawcami oraz posiadanie rejestrów i ewidencji prac interwencyjnych oraz robót publicznych, będących źródłem powyższych danych. Skarżący wskazał, że odpowiedzi na powyższe pytania służą wykorzystaniu informacji publicznej dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Korzyści z upublicznienia tej informacji są większe, niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Zauważył, że odpowiedzi na zadane pytania służą wskazaniu pracodawcom ubiegającym się o rozpatrzenie wniosków o organizację robót publicznych oraz prac interwencyjnych szeregu wskazówek (i/lub zmiany wniosku i jego treści) celem prawidłowej realizacji zadań z zakresu zadań publicznych. W związku z wątpliwościami niektórych pracodawców/podmiotów oraz rozbieżnościami w interpretacji przepisów dotyczących różnych form wsparcia, niezbędna jest odpowiedź na zadane pytania, które mają duże znaczenie w realizacji zadań oraz umów zawartych pomiędzy PUP a pracodawcami oraz pracodawcami a pracownikami. Za odpowiedzią na zadane pytanie przemawiają również wątpliwości zawarte w piśmie Dyrektora PUP z dnia 29 marca 2021 r. skierowanego do p.o Kierownika Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...] (znak: [...]), w którym stwierdzono, że "do urzędu wpływają również wnioski od innych podmiotów na organizowanie np. staży na stanowisku wychowawcy świetlicy czy asystent nauczyciela/nauczyciela przedszkola". Skarżący wskazał także, iż z informacji uzyskanych od podmiotów, którzy otrzymali wsparcie na organizację robót publicznych lub prac interwencyjnych wynika, że z niektórymi z nich zawarto umowy na zorganizowanie powyższych form wsparcia w zawodach wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym udostępnienie wnioskowanej informacji, tj. udzielenie odpowiedzi na zadane pytania, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Starosta [...] (dalej: "Starosta") decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na pytania 3, 5, 7 i 10 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (z uwagi na nie wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu prawnego w uzyskaniu rzeczonej informacji). Na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (wobec ustalenia, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy ani uzasadnienie decyzji nie pozwalają na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej).

Starosta (po raz drugi), decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak [...], orzekł o odmowie udostępnienia wnioskodawcy żądanej w punktach 3, 5, 7 i 10 wniosku informacji publicznej. Na skutek odwołania złożonego przez wnioskodawcę, SKO decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania przed organem I instancji (z uwagi na ustalenie, iż organem właściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy jest Dyrektor PUP).

Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] z dnia [...] listopada 2021 r. orzekł o odmowie udostępnienia wnioskodawcy żądanej w punktach 3, 5, 7 i 10 wniosku informacji publicznej. Na skutek odwołania złożonego przez wnioskodawcę, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (z uwagi na nierozważenie przez organ I instancji, czy udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego).

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor PUP decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej w punktach 3, 5, 7 i 10 wniosku.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą, jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez organy orzekające w sprawie, że wnioskowane do udostępnienia dane, określone we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu publicznego w żądaniu jej udostępnienia.

W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia organów, iż objęte skargą punkty 3, 5, 7 i 10 wniosku skarżącego i żądane w nich dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Jak wykazał organ I instancji, ustalenie żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością opracowania takiej informacji specjalnie dla skarżącego i wedle wskazanych przez niego kryteriów. Wymagałoby to przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień i obliczeń i połączone byłoby z zaangażowaniem, w celu ich pozyskania, określonych zasobów osobowych (1 pracownik merytoryczny) i finansowych (cennik szkoleń i usług technicznych dla PSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że żądana informacja publiczna obejmuje okres od 1 stycznia do 1 kwietnia 2021 r. W tym okresie złożonych zostało 58 wniosków o organizację prac interwencyjnych i 23 wnioski o organizację robot publicznych, akta spraw z tych wniosków wynoszą 2336 dokumentów, które pracownik musiałby poddać analizie i sporządzić w odrębnym programie (np. arkusze kalkulacyjne excel) zestawienia danych pozyskanych do przygotowania odpowiedzi na zadane pytania. Konieczność przygotowania informacji przetworzonej spowodowałaby oderwanie pracownika od przypisanych mu kompetencji i zadań, co doprowadziłoby do zakłócenia normalnego toku funkcjonowania. Zatem przygotowanie żądanej informacji, analiza i opracowanie danych, wymagałoby zaangażowania środków osobowych, co niewątpliwie miałoby przełożenie na obciążenie pozostałych pracowników w realizacji przypisanych im zadań ustawowych, jak i finansowych.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie można pominąć faktu, że w ramach realizacji ustawowych zadań, we wskazanym okresie organ I instancji (wydział CAZ) prowadził 23 otwarte nabory wniosków na realizację aktywnych form - o zorganizowanie staży u pracodawców, organizowanie prac interwencyjnych, organizowanie robót publicznych, szkolenia indywidualne osób bezrobotnych, przyznawania bonów na zasiedlenie, organizowanie kształcenia ustawicznego dla pracodawców i ich pracowników z Krajowego Funduszu Szkoleniowego, przyznawania jednorazowych środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej, refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia dla skierowanego bezrobotnego.

Sąd I instancji podkreślił, że nabory prowadzone były w ramach trzech źródeł finansowania ze środków publicznych o zróżnicowanych kryteriach dostępu, w związku z czym weryfikacja poprawności wniosków musiałaby być pogłębiona. W tym okresie wpłynęło 301 wniosków; przy założeniu, że każdy wniosek zawiera średnio 25 dokumentów, szacunkowa liczba dokumentów do weryfikacji wynosiła 7525 dokumentów.

Poza zadaniami ustawowymi, w tym samym okresie CAZ realizował wsparcie dla mikro i małych przedsiębiorców w ramach zadań Tarczy antykryzysowej, prowadząc otwarte nabory wniosków na udzielenie wsparcia finansowego w zakresie zadań wynikających ze specustawy covidowej: w tym okresie wpłynęły 832 wnioski. Przy założeniu, że każdy z wniosków zawierał ok. 15 dokumentów, weryfikacja obejmowałaby ok. 12480 dokumentów. Obligatoryjnemu sprawdzeniu podlegało: rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej, okresy jej zawieszenia w bazie CEIDG, stan faktycznie zatrudnianych osób, weryfikacja danych dotyczących numerów kont bankowych i środków przekazywanych na konta wnioskodawców, bieżąca korespondencja z wnioskodawcami oraz przygotowywanie umów. Co istotne, określony dla Dyrektora PUP termin na wypłatę środków na konta przedsiębiorców od chwili wpływu wniosku wynosił tylko 2 dni robocze. Do weryfikowania dokumentacji zaangażowani byli wszyscy pracownicy CAZ. Jednocześnie obok rozpoznawania bieżących wniosków, organ I instancji wykonuje czynności związane z już podpisanymi umowami terminowymi (na realizację poszczególnych form pomocy), w których także wpływają setki dokumentów, wymagających weryfikacji i załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podkreślenia wymaga, że organ I instancji szczegółowo i przekonująco opisał ten stan faktyczny i zadania do wykonania, a ich logika i powiązanie z koniecznością poczynienia wyjątkowych nakładów pracy nie budzą wątpliwości Sądu. Żądana informacja ma charakter przetworzony.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest także stanowisko organów, iż skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej w formie przetworzonej. W piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu w tym zakresie wnioskodawca w istocie uchylił się od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, ograniczając się do kwestionowania stanowiska organu co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji. Wnioskodawca bardzo ogólnie wskazał, że żądane odpowiedzi służą wykorzystaniu informacji publicznej dla dobra ogółu, bo udzielą pracodawcom ubiegającym się o rozpatrzenie wniosków o organizację robót publicznych oraz prac interwencyjnych szeregu wskazówek służących prawidłowej realizacji zadań z zakresu zadań publicznych. Wyjaśnienia te w ocenie Sądu nie korespondują z treścią wniosku skarżącego, który sprowadzał się do udzielenia informacji w zakresie liczby umów na zorganizowanie robót publicznych lub prac interwencyjnych, w tym w zakresie stanowisk w oświacie, czasu oczekiwania na rozpatrzenie wniosków oraz kwestii pozyskiwania przez organ I instancji regulaminów pracy od pracodawców. Tymczasem z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a więc interesu ogółu (określonej wspólnoty).

W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy, a w szczególności z wniosku i pism skarżącego nie wynika, aby był on w stanie wykorzystać żądaną informację przetworzoną dla znacznego kręgu odbiorców.

Sąd I instancji stwierdził, że w kontekście powyższych ustaleń zarzuty skargi okazały się chybione. Wnioskodawca żądał informacji przetworzonej, której uzyskanie wywołałoby po stronie organu konieczność podjęcia kosztownych, trudnych i długotrwałych czynności (biorąc pod uwagę oczywiście możliwości organu). Jednocześnie wnioskodawca nie wykazał, iż przetworzenie informacji i udostępnienie mu jej będzie miało znaczenie i może być wykorzystane przez szerszy krąg podmiotów (ogół, większa grupa), czyli w interesie publicznym, a nie własnym wnioskodawcy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że informacje, których żądała skarżąca, są informacjami przetworzonymi, mimo że informacje te stanowią informacje proste, gdyż ich udostępnienie nie wiąże się z koniecznością poniesienia przez organ znacznych nakładów;

2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że to wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania interesu publicznego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej oraz że organ, do którego skierowano wniosek, nie ma obowiązku ustalenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy, podczas gdy przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło zasadę dwuinstancyjności i nie dokonało ponownego rozpoznania sprawy, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań 3, 5, 7 i 10 zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r.;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r., znak [...] powinna być uchylona na skutek naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na:

a) braku precyzyjnego ustalenia wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji w postaci szacunkowej liczby dokumentów wymagających analizy;

b) braku dokonania samodzielnej oceny, czy przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego wystąpiła.

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu skargi, którego trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi, a dotyczącego art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań 3, 5, 7 i 10 zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz braku rozpoznania zarzutu dotyczącego podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia strony skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego. Co do zasady przy takiej konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być podnoszone na tle niewątpliwego, ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jednakże z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania w niniejszej sprawie część zarzutów musi być rozpoznana łącznie. W istocie bowiem spór dotyczy kwestii, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego) w punktach 3, 5, 7 i 10 obejmował informacje o charakterze informacji przetworzonej oraz czy skarżący wykazał, że uzyskanie przez niego informacji w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że informacje, których żądała strona skarżąca, są informacjami przetworzonymi. Wskazać należy, że zgodnie z językową definicją "przetworzenie" oznacza przekształcenie czegoś twórczo i przeobrażenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego red. S. Dubisz, tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 751). W potocznym rozumieniu przetworzenie oznacza zatem stworzenie czegoś nowego z już istniejących elementów. Za językowym znaczeniem "przetworzenia" podąża orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to jednak można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 23 stycznia 2019 r., 431/17). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14 podniósł, że "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polega na stworzeniu nowej informacji z informacji już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami, nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustalenie informacji żądanej przez skarżącego wiązałoby się z koniecznością opracowania takiej informacji specjalnie dla niego i wedle wskazanych przez skarżącego kryteriów. To z kolei wymagałoby przeprowadzenia analiz, zestawień i obliczeń oraz byłoby połączone z zaangażowaniem, w celu ich pozyskania, określonych zasobów osobowych i finansowych. Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał, analizy jakich dokumentów wymagałoby ustalenie żądanej informacji (s. 14 – 15 uzasadnienia wyroku). W szczególności wskazał, że w okresie objętym żądaniem wniosku zostało złożonych 58 wniosków o organizację prac interwencyjnych i 23 wnioski o organizację robót publicznych, a akta spraw z tych wniosków zawierają 2336 dokumentów, które musiałyby zostać poddane analizie. Sąd I instancji wskazał również, że w okresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ I instancji prowadził 23 otwarte nabory wniosków na realizację aktywnych form. Nabory były prowadzone w ramach trzech źródeł finansowania. W tym okresie wpłynęło 301 wniosków, a przy założeniu, że jeden wniosek zawiera średnio 25 dokumentów, szacunkowa liczba dokumentów do weryfikacji wynosiła 7525 dokumentów. Ponadto organ realizował wsparcie dla mikro i małych przedsiębiorców z ramach zadań Tarczy antykryzysowej, w ramach którego wpłynęły 832 wnioski. Przy założeniu, że każdy z nich zawierał ok. 15 dokumentów, weryfikacja obejmowałaby około 12480 dokumentów.

Powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej we wskazanych wyżej punktach dotyczył informacji przetworzonej. Świadczy o tym obszerność wniosku i okoliczność, że w celu ustalenia odpowiednich informacji podmiot zobowiązany musiałby dokonać analizy olbrzymiej ilości dokumentów, w celu wyodrębnienia z nich żądanych przez wnioskodawcę informacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że to wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania interesu publicznego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej oraz że organ, do którego skierowano wniosek, nie ma obowiązku ustalenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy.

Rozpatrując powyższy zarzut należy podkreślić, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla skuteczności wniosku o udostępnienie informacji wymaga wykazania po stronie podmiotu, który go złożył, szczególnie istotnego interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por.m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; podobnie: (w:) wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12).

W celu umożliwienia skarżącemu wykazania, że składając wniosek o udostępnienie informacji kierował się szczególnym interesem publicznym, pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. organ wezwał go do złożenia stosownych wyjaśnień, to jest wykazania na podstawie art. 3 ust., 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Skarżący w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. wskazał, że odpowiedzi na postawione we wniosku pytania służą wykorzystaniu informacji publicznej dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wskazał również grupy podmiotów potencjalnie zainteresowanych żądaną informacją publiczną. Wskazał też, że posiada indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Rację ma Sąd I instancji, iż skarżący w istocie "uchylił się od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, ograniczając się do kwestionowania stanowiska organu co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji" (s. 16 uzasadnienia wyroku).

Skarżący nie wskazał, w jaki sposób mógłby wykorzystać wnioskowaną informację na rzecz interesu publicznego, również zasady doświadczenia życiowego oraz logiki takiego celu nie pozwalają odtworzyć.

Z tych samych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy, zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy zastosowania art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., który stanowił podstawę wydania kwestionowanej skargą decyzji zostały ustalone. Nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontroli decyzji będącej przedmiotem skargi podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia "precyzyjnego ustalenia wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji".

Nadto Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był w sprawie stosowany, Sąd orzekł bowiem w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień.

Niejasny jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest "klasycznym" postępowaniem administracyjnym, zakres postępowania wyjaśniającego jest w nim ograniczony. Przepisy k.p.a. stosuje się w nim – w oparciu o art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 tej regulacji. Stosowanie przepisów k.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się do oceny przesłanek, na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w przypadku niniejszej sprawy organ powinien był zgodnie z zasadami k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i udokumentować, czy istotnie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w okolicznościach badanej sprawy organ powinien udokumentować, że wnioskowana informacja rzeczywiście stanowi informację przetworzoną. Organy orzekające w sprawie wywiązały się z powyższego obowiązku, co trafnie ocenił Sąd I instancji.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.