Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Oddalono skargę w części
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
oddalono wniosek o przyznanie sumy pieniężnej
Powołane przepisy: article: art. 35 , 37 par. 1  i art. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie wniosku z dnia 9 listopada 2018 r. I. oddala skargę w zakresie zobowiązania Starosty T. do wydania aktu dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonej jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanej w Lwh [...] i [...] gm. kat. Z.; II. stwierdza, że Starosta T. dopuścił się bezczynności w zakresie wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącej zmiany sposobu użytkowania i wymierzenia kary pieniężnej; III. stwierdza, że bezczynność Starosty T. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zobowiązuje Starostę T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności; V. oddala wniosek o wymierzenie Staroście T. grzywny; VI. Sygn. akt II SAB/Kr300/19 VI. oddala wniosek o przyznanie od Starosty T. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; VII. zasądza od Starosty T. na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100.zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. F. wniósł w dniu 11 czerwca 2019 r. (data osobistego złożenia w siedzibie organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę datowaną na dzień 6 czerwca 2019 r. na bezczynność Starosty (oznaczenie skargi wprowadzone przez skarżącego – "znak: [...]") w przedmiocie rozpoznania skargi A. F. z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie o znaku: [...], domagając się orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, zobowiązania Starosty do wydania w terminie do dnia 28 czerwca 2019 r. decyzji w zakresie wskazanym w skardze albowiem jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, z jednoczesnym zobowiązaniem organu do zawiadomienia sądu w terminie 7 dni od dnia jej wydania, zaś w przypadku niezawiadomienia sądu, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), wymierzenia Staroście grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania na rzecz skarżącego od Starosty sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, że decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] zobowiązał Starostę do rozpatrzenia skargi skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., jednak pomimo jasno i precyzyjnie określonego zobowiązania ustawowego wynikającego z dyspozycji art. 35 i art. 36 k.p.a., organ nie zrealizował swojego ustawowego obowiązku. Dlatego też zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, iż inkryminowane działanie Starosty nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. Skarżący podniósł także, że w tym stanie rzeczy ponaglenie Wojewody [...] do usunięcia rażącego naruszenia prawa było w pełni uzasadnione stosownie do wykładni prawa dokonywanej przez sądy administracyjne w odniesieniu do pojęcia bezczynności organu administracji publicznej. Zwrócono przy tym uwagę, że generalne zasady w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyznaczają dla organu administracji publicznej algorytm postępowania bez możliwości jego indywidualnej modyfikacji.

Skarżący zaznaczył również, że za pośrednictwem Starosty skierował ponaglenie do Wojewody [...], celem realizacji w trybie art. 37 w zw. z art. 17 i art. 20 k.p.a., ustawowo zakreślonych obowiązków organu administracji publicznej w przedmiocie realizacji decyzji Wojewody [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]), wobec bezczynności Starosty stanowiącej zdaniem skarżącego, podważanie legalności prawa oraz naruszającej normy prawne niebudzące wątpliwości interpretacyjnych określone w dyspozycji art. 6, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a. Jednocześnie skarżący wskazał, iż wezwał też Wojewodę [...] do:

1. dokonania w trybie art. 17 i art. 20 k.p.a., kontroli postępowania, którego dotyczy ponaglenie i na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. wydania w trybie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a., postanowienia zobowiązującego Starostę w świetle decyzji Wojewody [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]) do rozpatrzenia jego skargi z dnia 9 listopada 2018 r.;

3. zarządzenia w trybie art. 37 § 6 k.p.a., wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości;

4. zawiadomienia w trybie art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (dalej jako: k.p.k.) prokuratora, jako, że opisane przez niego okoliczności braku realizacji ustawowego obowiązku przez funkcjonariusza publicznego w myśl art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (dalej jako: k.k.) wypełniały znamiona przestępstwa określonego w art. 231 § 1 k.k.;

5. podjęcia działań skutkujących wdrożeniem wobec Starosty, jako funkcjonariusza publicznego w myśl art. 115 § 13 pkt 4 k.k., służbowego postępowania zgodnie z dyspozycją art. 223 § 2 k.p.a., celem pociągnięcia go do odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej oraz innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa;

6. obligatoryjnej realizacji prawnego obowiązku ustawowego wynikającego z treści art. 183 § 2 k.p.a., albowiem w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem udział prokuratora w przedmiotowym postępowaniu jest potrzebny;

7. realizacji obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 37 § 5 k.p.a. i przekazania mu informacji o efektach podjętych działań w terminie 7 dni, jednakże nie później niż do dnia 12 kwietnia 2019 r.

Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na ww. ponaglenie Wojewoda [...] w dniu 3 czerwca 2019 r. wydał postanowienie (znak: [...]) uznając, iż Starosta rozpatrujący przedmiotową sprawę dopuścił się bezczynności, zobowiązując organ do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 28 czerwca 2019 r. oraz zarządzając wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych zaistniałej bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Podniesiono przy tym, że w uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda [...] wskazał na bezwzględny obowiązek realizacji przez Starostę czynności zakreślonych dyspozycją art. 142 ust. 1 u.g.n., art. 21 § 1 pkt 1, art. 66 § 1 i § 2 k.p.a., natomiast, jako bezpodstawne uznał działanie Starosty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w przedmiotowej sprawie. Zwrócono też uwagę, że Wojewoda Małopolski wskazał ponadto, iż dokonując oceny zaistniałego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, stwierdzić należało, że zarzut ponaglenia z powodu bezczynności postępowania prowadzonego przez Starostę uznać należało za zasadny. W dalszej kolejności przytoczono zasady ogólne działania organów administracji publicznej określone w k.p.a., które w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyznaczają dla organu administracji publicznej algorytm postępowania bez możliwości jego indywidualnej modyfikacji, nakładając na ten organ jasno sprecyzowane obowiązki służące ochronie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Mając na uwadze powyższe, skarżący podał, że wystąpił do właściwego organu w przedmiocie należącym do jego kompetencji, zaś załatwienie takiego podania polega na ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu czy stan ten odpowiada przesłankom wskazanym w przepisie mogącym mieć zastosowanie. Dodano przy tym, że negatywna ocena w tej mierze musi także prowadzić do odpowiedniego rozstrzygnięcia w formie postanowienia lub decyzji. Dlatego też w ocenie skarżącego, zgłoszone przeze niego żądanie powinno być zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Ponadto zdaniem skarżącego, zasadność jego formalnej inicjatywy niewątpliwie potwierdzają orzeczenia sądowe obligujące Starostę do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym zakresie skarżący przytoczył szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie mających, w jego ocenie, potwierdzać powyższe twierdzenie, tj. wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1332/15), wyrok z dnia 24 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1586/15), wyrok z dnia 21 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1127/18), wyrok z dnia 21 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1128/18), wyrok z dnia 30 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1125/18), wyrok z dnia 21 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1406/18) oraz wyrok z dnia 26 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Kr 28/19). Podkreślono przy tym, że przedmiotowe rozstrzygnięcia sądowe w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych wskazują na obligatoryjną konieczność podjęcia przez ustawowo wskazany organ ustawowo zakreślonych czynności bez możliwości ich indywidualnej modyfikacji bądź interpretacji.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący odniósł się również do pojęcia prawomocności ostatecznych decyzji administracyjnych, wiążącego charakteru oceny prawnej sądu w danej sprawie oraz prawomocnego wyroku, zwracając przy tym uwagę na treść art. 170 p.p.s.a. Ponadto skarżący wskazał, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Starosty w przedmiocie realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 6, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n., gdyż wyczerpał on środki zaskarżenia wnosząc ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Dodatkowo skarżący opisał tryb postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu, w szczególności odnosząc się do sposobu orzekania przez Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, przywołując w tym zakresie stosowne regulacje prawne p.p.s.a. i k.p.a., a nadto wskazał, że w jego ocenie z przedstawionych w sprawie okoliczności wynika, iż istnieje uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu w przedmiotowej sprawie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych w postaci grzywny, jak również zachodzą uzasadnione podstawy do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o którą zawnioskował w skardze, gdyż jego zdaniem organ poprzez swoją bezczynność naraził go na szkodę. Skarżący podkreślił także, że w treści skargi podał konkretne okoliczności wskazujące na poniesioną przez niego szkodę, która przemawia za zasadnością złożonego w treści skargi wniosku, wskutek takiego rodzaju uszczerbku spowodowanego bezczynnością organu, który wymaga zrekompensowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów wskazał, że w dniu 11 czerwca 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Z. doręczono osobiście skargę A. F. datowaną na dzień 6 czerwca 2019 r., na bezczynność Starosty oraz uzupełnienie skargi datowane na dzień 9 czerwca 2019 r. na bezczynność organu w związku ze sprawą zarejestrowaną w pod znakiem: [...] Mając na uwadze powyższe organ odnosząc się do uwag i zarzutów sformułowanych przez skarżącego w ww. skargach z dnia 6 i 9 czerwca 2019 r. wskazał, że do Starostwa Powiatowego w Z. nigdy nie doręczono jakiejkolwiek decyzji Wojewody [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]). Zaznaczono przy tym, że pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]) przekazano w załączeniu do organu m.in. podanie A. F. z dnia 9 listopada 2018 r. zatytułowane jako: "SKARGA". Organ zwrócił przy tym uwagę, że pismo to nie nosiło cech decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., a co za tym idzie brak było podstaw do twierdzenia, iż organ nie wykonał decyzji Wojewody [...]. Zdaniem organu, pismo to nie obligowało również organu do rozpoznania ww. podania skarżącego poprzez wydanie konkretnego rozstrzygnięcia, pozostawiając ocenę i sposób rozpoznania zgłoszonych podań Staroście.

Ponadto organ wskazał, że pod znakiem: [...] w Starostwie Powiatowym w Z. zarejestrowano ww. podanie A. F. z dnia 9 listopada 2018 r., zatytułowane jako: "SKARGA", w którym skarżący wskazał iż wnosi "skargę na (...) niewydanie decyzji o zwrocie nieruchomości p. gr. l. kat [...] i p. bud. l. kat. [...] zapisanych w [...] gm. kat. Z.", oświadczając równocześnie, że występuje o "wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 21.07.1994 r., sygn. akt SA/Kr 1262/93 (...)" oraz o "wymierzenie kary pieniężnej osobom odpowiedzialnym za prowadzenie bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zgodnie z art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w kwocie 500 000 zł.", przy wskazaniu, iż "jeżeli brak wskazanych decyzji, to należy wydać orzeczenie uwzględniające powództwo w sprawie pastwiska rolnego klasy V oznaczonego jako p. gr. l. kat. [...] i p. pub. l. kat. [...] zapisanych w LWH nr [...] gm. kat. Z.". Mając zatem na uwadze sposób sformułowania ww. podania organ wskazał, że wezwaniem z dnia 12 marca 2019 r. (znak: [...]) Starosta zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie zakresu przedmiotowego złożonego roszczenia poprzez wskazanie niebudzącej wątpliwości istoty formułowanego żądania, wyznaczając przy tym termin 7 dni, w których wskazana czynność powinna być wykonana, z równoczesnym pouczeniem, iż w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu zgłoszone podanie pozostanie bez rozpoznania. Podkreślono przy tym, że z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego ww. wezwaniem organu z dnia 12 marca 2019 r. (znak: [...]) Starosta zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r. (znak: [...]) poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania podania zgłoszonego w ww. piśmie z dnia 9 listopada 2018 r.

W dalszej kolejności wskazano, że pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r zatytułowanym jako "PONAGLENIE" A. F. wniósł ponaglenie wobec bezczynności Starosty w związku z tym, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]) zobowiązał Starostę do rozpatrzenia jego skargi z dnia 9 listopada 2018 r. Organ podał również, że postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] zobowiązał Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 28 czerwca 2019 r., wskazując w uzasadnieniu motywy swego rozstrzygnięcia. Jednocześnie zaznaczono, że postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. (znak: [...]) Starosta orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku A. F. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanej w Lwh [...] i [...] gm. kat. Z..

Tym samym w ocenie Starosty, mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należało, iż zarzuty podniesione przez A. F. w złożonych skargach datowanych na dzień 6 czerwca 2019 r. i 9 czerwca 2019 r. nie znajdują swego odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak również skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw – art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez A. F. jest ocena czy Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Z kolei w myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie natomiast do treści art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność Starosty została poprzedzona ponagleniem z dnia 5 kwietnia 2019 r. (data osobistego złożenia w siedzibie organu – 8 kwietnia 2019 r.), a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony jedynie w części.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. (znak: [...]), wydanym na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia na nierozpatrzenie jego "skargi" z dnia 9 listopada 2018 r., stwierdzając bezczynność Starosty zobowiązał go do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 28 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że skarżący w treści "skargi" z dnia 9 listopada 2018 r. przekazanej do Starosty za pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. (znak: [...]), które wpłynęło do organu w dniu 5 lutego 2019 r., domagał się m.in. wydania decyzji o zwrocie nieruchomości położonych w Z., oznaczonej jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanej w Lwh [...] i [...] gm. kat. Z. i w tym zakresie – stosownie do treści art. 142 ust. 1 u.g.n. i art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. – Starosta był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości wskazanej w piśmie A. F. z dnia 9 listopada 2018 r., co – zdaniem Wojewody [...] – czyniło bezpodstawnym wzywanie wnioskodawcy do precyzowania jego żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Starosta stosując się do wytycznych zawartych w ww. postanowieniu Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. (znak: [...]) postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 216 u.g.n., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku A. F. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanej w Lwh [...] gm. kat. Z., wobec czego, w ocenie Sądu, jeszcze przed wniesieniem skargi przez skarżącego A. F., złożonej osobiście w siedzibie organu w dniu 11 czerwca 2019 r., uczynił on zadość wnioskowi skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. w zakresie odnoszącym się do żądania o zwrot ww. nieruchomości położonych w Z.. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, Starosta był bowiem właściwy do rozpoznania tej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., na co zasadnie zwrócił również uwagę Wojewoda [...] w ww. postanowieniu z dnia 3 czerwca 2019 r. (znak: [...]), dlatego też należało uznać, że wobec wydania w tym zakresie aktu (postanowienie z dnia 6 czerwca 2019 r., znak: [...]) jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosty – abstrahując od sposobu załatwienia tej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., który to sposób rozstrzygnięcia nie stanowi przedmiotu oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu – w dacie wniesienia skargi do sądu, Starosta nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu tej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. w związku z tym skarga na bezczynność podlega oddaleniu w zakresie zobowiązania Starosty do wydania aktu dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonej jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanej w Lwh [...] gm. kat. Z., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie jednak zdaniem Sądu, Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania tej części żądania wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. odnoszącej się do kwestii zmiany sposobu użytkowania i wymierzenia kary pieniężnej, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że w treści swojego wniosku z dnia 9 listopada 2018 r., skarżący – obok kwestii zwrotu ww. nieruchomości – podniósł również, że w budynku na p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanych w Lwh [...] gm. kat. Z. dokonano zmiany "sposobu użytkowania kaplicy modlitewnej ku pamięci [...] P. A. S. S. B. J. S. herbu [...] zaś "przebudowa kaplicy nie została poprzedzona zezwoleniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na przekształcenie Kaplicy Liturgicznej w sklep z majtkami i biustonoszami". Podobnie też skarżący wskazał, że brak było "zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na likwidację chlewni z 40-toma świniami i 2-oma końmi", a nadto podkreślił, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego "nie wydał upoważnień lub pełnomocnictw do reprezentowania obiektu stanowiącego dziedzictwo narodowe – miejsce kultu wiary chrześcijańskiej i nie udzielał pozwoleń na prowadzenie w obiekcie sakralnym działalności gospodarczej". Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o "wymierzenie kary pieniężnej osobom odpowiedzialnym za prowadzenie bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zgodnie z art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w kwocie 500 000 zł". Tym samym nie ulegało wątpliwości Sądu, że skarżący w treści swojego wniosku z dnia 9 listopada 2018 r. zawarł również – obok kwestii zwrotu nieruchomości – żądanie podjęcia przez organ czynności w zakresie ww. zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach oznaczonych jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanych w Lwh [...] gm. kat. Z. i związanego z tym wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym natomiast zakresie Starosta, mając na uwadze treść art. 66 § 1 zd. 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2, w myśl którego odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania – powinien był zastosować się do dyspozycji ww. przepisu i w sytuacji, w której organ uznał, że skarżący w swoim wniosku z dnia 9 listopada 2018 r. zawarł także (obok właściwej dla Starosty sprawy dotyczącej zwrotu ww. nieruchomości położonych w Z.) żądania podlegające załatwieniu przez inne organy administracji publicznej powinien był podjąć określone działania zmierzające do załatwienia tej części wniosku skarżącego, stosownie do przysługujących organowi w tym zakresie kompetencji wynikających z przepisów prawa, w szczególności z treści przywołanych powyżej regulacji k.p.a., czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek informacji odnośnie sposobu rozpatrzenia tej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. (tj. wydanego aktu lub podjętej czynności) odnoszącej się do kwestii ww. zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach oznaczonych jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanych w Lwh [...] gm. kat. Z. i związanego z tym wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co tym samym prowadziło do konstatacji, iż w tym zakresie Starosta pozostawał w stanie bezczynności w odniesieniu do tej części żądania wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r.

Wymaga w tym miejscu jednak podkreślenia, że w ocenie Sądu, poddając analizie uchybienie terminowi przez organ rozpoznania w ww. zakresie wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. (tj. w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach oznaczonych jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanych w Lwh [...] gm. kat. Z. i związanego z tym wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) należało wziąć pod uwagę, że niezałatwienie w tym zakresie sprawy w terminie przez Starostę nie było skutkiem zamierzonego działania, czy lekceważenia skarżącego, a wynikało z błędnego przyjęcia, iż podjęte przez organ działania polegające na wezwaniu skarżącego o sprecyzowanie zakresu przedmiotowego złożonego roszczenia poprzez wskazanie niebudzącej wątpliwości istoty formułowanego żądania (wezwanie z dnia 12 marca 2019 r., znak: [...]), a następnie z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego ww. wezwaniem zawiadomieniu skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania podania zgłoszonego w ww. piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. (zawiadomienie z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak: [...]), czyniły zadość rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego. Ponadto Starosta stosując się do wytycznych zawartych w ww. postanowieniu Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. (znak: [...]) podjął czynności w zakresie rozpoznania tej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., która pozostawała w jego właściwości wydając w tym zakresie postanowienie z dnia 6 czerwca 2019 r. (znak: [...]), a w związku z tym nie sposób przyjąć, że organ nie podejmował w zakresie wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., żadnych czynności w celu jego załatwienia, co przemawiało za przyjęciem, iż bezczynności organu nie można było przypisać cech rażącego naruszenia prawa.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania w ocenie Sądu należało uznać, że w przedmiotowej sprawie Starosta, wobec niezałatwienia w ww. zakresie wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. (tj. w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach oznaczonych jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanych w Lwh [...] gm. kat. Z. i związanego z tym wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) pozostawał w stanie bezczynności i stan ten występował nadal w chwili orzekania przez Sąd, a w związku z tym konieczne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie i terminie w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku.

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Niemniej jednak w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do wymierzenia Staroście grzywny, mającej przede wszystkim charakter dyscyplinująco-represyjny (o którą wnioskował skarżący), skoro – jak wskazano powyżej – działanie ww. organu nie wynikało z oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów, lecz było m.in. spowodowane błędnym przekonaniem organu, że pozostawiając bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., a następnie – stosując się do wytycznych zawartych w ww. postanowieniu Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. (znak: [...]) – wydając w zakresie tej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., która pozostawała we właściwości Starosty postanowienie z dnia 6 czerwca 2019 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku A. F. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako p. gr. l. kat. [...] i p. bud. l. kat. [...] gm. kat. Z., zapisanej w Lwh [...] gm. kat. Z., uczynił on zadość wymaganiom określonym w obowiązujących przepisach prawa w odniesieniu do sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. Dlatego też Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzeczono w punkcie V sentencji wyroku.

Podobnie też zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał alternatywny wniosek skarżącego o przyznanie od Starosty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o którą zawnioskował w skardze, gdyż organ, choć nie w pełni, to jednak podejmował czynności w zakresie zmierzającym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., który został przekazany do tego organu przy piśmie Wojewody [...] z dnia 28 stycznia 2019 r., w dniu 5 lutego 2019 r. Wymaga również podkreślenia, że skarżący nie podał w treści skargi żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesioną przez niego szkodę spowodowaną niezałatwieniem w pełni wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku, tj. powstaniem takiego rodzaju uszczerbku spowodowanego bezczynnością organu, który wymagałby zrekompensowania. Dlatego też także i w tym zakresie Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie VI sentencji wyroku.

Stosownie natomiast do art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie VII sentencji wyroku, zasądzając od Starosty na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu.