Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1985/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 369/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 369/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nakazał J. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej do budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] położonej w R. przy ul. P. Przed wydaniem decyzji organ ustalił, że na działce nr [...] obr. [...] położonej w R. przy ul. P. został zrealizowany budynek gospodarczy o wymiarach 6,45 x 3,10 m, jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego. Przeprowadzone w nim roboty budowlane to: wymiana ścian z bali drewnianych na murowane, wykonanie ocieplenia oraz wymiana elementów konstrukcyjnych stropu i więźby dachowej. Wykonane roboty organ zakwalifikował jako remont i przebudowę. Z uwagi na to, że prace zostały zakończone, organ nie wstrzymywał ich wykonania, ale mając na względzie, że wykonano je bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę oraz nadzoru osoby uprawnionej - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr NB.[...] zobowiązał inwestora J. W. do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej do budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] położonej w R. przy ul. P. Z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy wynikało, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami i nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, a dobudówka gospodarcza nadaje się do użytkowania. Na podstawie przebiegających w pobliżu sieci gazowej, przyłącza wodociągowego oraz kanału deszczowego, które zostały wykonane w okresie gdy dobudówka istniała, organ I instancji stwierdził prawidłowość jej usytuowania. Mając to wszystko na uwadze, a także treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. wydał decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. P. właściciel sąsiedniej działki nr [...], wnosząc w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki dobudówki, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż J. W. przystąpił samowolnie do wykonania wskazanych w decyzji organu I instancji robót budowlanych w 2003 r. Ustalenia te, wbrew twierdzeniom odwołującego się, znajdują potwierdzenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Istniejący budynek mieszkalny (do którego przylega sporna dobudówka gospodarcza) został przebudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. Nr [...]. Decyzją tą został również zatwierdzony projekt przebudowy budynku mieszkalnego, w którym uwidoczniony jest jako istniejący budynek gospodarczy w miejscu będącej przedmiotem postępowania przebudowanej i wyremontowanej dobudówki gospodarczej. Wprawdzie w opracowaniu nie podano wymiarów istniejących ścian, ale ich wymiary organ ustalił na podstawie wskazanych w rzucie parteru wymiarów ścian, które inwestor planował wybudować w ramach udzielonego pozwolenia z dnia [...] czerwca 2000 r., a które tym pozwoleniem nie zostały objęte. Zgodnie z projektem ściana przybudówki miała być równoległa do ściany szczytowej budynku mieszkalnego, projektowanej w miejsce istniejącej ściany drewnianej i miała mieć grubość 20 cm. Lica zaś istniejącej zewnętrznej ściany i projektowanej pokrywały się, w związku z czym organ sumując grubość ściany, tj. 20 cm i odległość lica nowej ściany od wewnątrz do lica istniejącej drewnianej ściany budynku mieszkalnego - 300 cm, uzyskał wymiar szerokości budynku 3,20 m. Długość, z powodu braku innych danych, ustalono na podstawie pomiaru długości linijką na rysunku sporządzonym w skali 1:50 - odczytana została jako 6,00 m. Dokonując porównania aktualnego kształtu przybudówki z dokumentacją fotograficzną organ wskazał, że różni się ona jedynie kształtem dachu, co nie ma jednak wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów przybudówki. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę i remont. W dniu wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. postępowania, tj. w dniu [...] listopada 2005 r. obowiązywały przepisy, zgodnie z którymi za przebudowę należało rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następowała zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchni zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - art. 3 pkt 7a dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) zmieniającej ustawę z dniem 26 września 2005 r. Zatem słusznie organ I instancji uznał, że roboty budowlane wykonane przy więźbie dachowej, tj. wykonanie nowego pokrycia dachowego, a także wzmocnienie fundamentów to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a roboty budowlane polegające na wymianie ścian drewnianych na ściany murowane, na istniejących fundamentach oraz wymianie stropu to roboty remontowe zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś wykonanie robót polegających na przebudowie, jako nie wymienione wśród robót wymagających zgłoszenia, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Ze względu na to, że inwestor nie dokonał ani wymaganego prawem zgłoszenia ani nie uzyskał pozwolenia na budowę, należało przyjąć, że w sprawie miały zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, że roboty budowlane zostały zakończone, nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, za w pełni uzasadnione należało natomiast uznać zobowiązanie inwestora w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec wywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku, jak też ze względu na treść ekspertyzy, z której wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z przepisami należało zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane zobowiązać inwestora, co zrobił organ I instancji, do zaniechania dalszych robót budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. P., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił organowi ustalenie długości objętej przedmiotem postępowania dobudówki przy pomocy linijki, w sytuacji gdy czynność tego typu wymaga wiadomości specjalnych. Wskazał, że organy obu instancji bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia jako dowodu w sprawie kasety VHS, podczas gdy kasety takie są powszechnym dowodem w sprawach administracyjnych, karnych a także cywilnych, zwłaszcza, że zarejestrowane na niej nagranie zaprzecza ustaleniom organów odnośnie tego, że przedmiotowa dobudówka ma wymiary identyczne jak istniejąca poprzednio. Podniósł, że takim ustaleniom przeczy również porównanie map z okresu przed jak i po dokonaniu prac budowlanych. Skarżący podnosi również, że organy w sposób lakoniczny dokonały oceny zeznań świadka W. P. Podniósł, że wydanie decyzji zobowiązującej do zaniechania dalszych robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestor żadnych robót nie prowadzi, jest bezpodstawne. Zdaniem skarżącego organy obu instancji pomimo ciążącego na nich obowiązku, nie dokonały analizy czy obecna dobudówka spełnia wymagania odnośnie zachowania odległości od sąsiedniej zabudowy, zwłaszcza, że w trakcie postępowania wydano postanowienie rozgraniczeniowe pomiędzy działką J. W. a J. P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy). J. W. nie można przypisać dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu ani w rozumieniu art. 48 ani w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że materiał zebrany w sprawie wykazuje jednoznacznie, że przy przedmiotowej dobudówce gospodarczej J. W. zrealizował roboty budowlane, które trafnie zakwalifikowały organy obu instancji jako remont polegający na wymianie ścian z bali drewnianych na murowane, na istniejących fundamentach i wymianie stropu oraz przebudowie wymianie więźby dachowej, pokrycia dachowego, wzmocnieniu fundamentów w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 8 i pkt 7a Prawa budowlanego. Wykonanie tychże robót budowlanych wymagało uprzedniego zgłoszenia ich właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku remontu, zaś realizacja przebudowy - uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (skoro przebudowa nie została wymieniona w przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego umożliwiających realizację obiektów i robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi). Sąd przyjął, iż niespornym jest także to, że roboty budowlane przy dobudówce gospodarczej nie są prowadzone przez inwestora, a jakość oraz prawidłowość dotychczas wykonanych robót została zweryfikowana, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna konstrukcyjno-budowlana z września 2006 r., sporządzona przez projektanta mgr. inż. M. M. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc podstaw do wydania postanowienia w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie byłoby dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nakazanie inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych przy przedmiotowej dobudówce gospodarczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest prawidłowe. Zdaniem Sądu użyty w tym przepisie zwrot "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych" dotyczy ewentualnego wykonywania robót budowlanych w przyszłości i dlatego, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest w ustalonym stanie faktycznym sprawy "bezpodstawne". Sąd zaznaczył, że zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego najbardziej restrykcyjnego środka jakim jest orzeczenie rozbiórki powinno mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2633/2000, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd uznał, że znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza sporządzona przez projektanta mgr inż. M. M. potwierdza wykonanie robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej "w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami". W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procesowych poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez odmowę dopuszczenia jako dowodu w sprawie kasety VHS - zarejestrowane na niej nagranie, według skarżącego, wykazuje wymiary dobudówki inne od ustalonych przez organy orzekające w sprawie. Sąd podniósł, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w sposób dostatecznie klarowny wskazuje, na których dowodach oparł się organ I instancji i z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności. Nie można zatem skutecznie przypisać organom obu instancji zaniedbania obowiązków proceduralnych. Sąd nie znalazł też powodów do zakwestionowania sposobu obliczenia wymiarów dobudówki gospodarczej, który został szczegółowo wyjaśniony w wydanych decyzjach. Za nieuzasadnione Sąd uznał stanowisko skarżącego, jakoby organy bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia jako dowodu "na okoliczność jak wyglądał budynek gospodarczy przy domu mieszkalnym", złożonej przez niego kasety VHS. W pismach skierowanych do pełnomocnika skarżącego (z dnia 22.05.2006 r. i 3.08.2006r.) szczegółowo wyjaśniono powody, które nie pozwalały na wykorzystanie kasety jako dowodu w sprawie. Skarżącemu została zapewniona możliwość przedłożenia jej w takiej formie, aby możliwym było dołączenie jej do akt sprawy i udostępnienie tym samym wszystkim stronom postępowania. Zdaniem Sądu bierność skarżącego w tym zakresie nie może być poczytana za zaniedbanie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., reprezentowany przez adwokata Grzegorza B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1, 141 § 4 i 134 § 1, przez oparcie wyroku wyłącznie na orzeczeniach organów administracyjnych i nie uwzględnienie faktu, że decyzje zostały wydane bez zgody konserwatora zabytków, a także bez przeprowadzenia dowodu z nagrania na kasecie VHS w sytuacji gdy takie nagranie mogło być odtworzone na rozprawie administracyjnej przed organami administracyjnymi, a ponadto uznanie przez Sąd ustaleń dokonanych przez organ z pominięcie opinii biegłego w sytuacji gdy informacje te wymagały wiedzy specjalistycznej;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez: a) nie nakazanie inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego, pomimo tego że roboty budowlane zostały wykonane przy istniejącej drewnianej przybudówce w większym zakresie niż to miało miejsce poprzednio, bowiem obecnie dobudówka jest szersza i dłuższa, co jasno wynika z pomiarów dokonanych na miejscu bowiem po przebudowie ma ona wymiar 6,45[m] x 3,10[m], a według pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000r., nr [...] miał on wymiar 6,30[m] x 3,00[m], b) poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych przy dobudówce pomimo tego, że roboty te zostały już dawno zakończone i żadne nie są zaniechane, a decyzja taka jest bezprzedmiotowa i nie wywołuje żadnych skutków prawnych;

3) art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez nie nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego pomimo istnienia przesłanek to nakazujących.

W oparciu o powyższe zarzuty J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzył zarzuty zawarte w skardze do Sądu pierwszej instancji. Nadto podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, czyli w takich granicach przedmiotowych i podmiotowych w jakich rozstrzygały organy administracyjne, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącego, decydującym dowodem na potwierdzenie faktu, że obecna dobudówka jest szersza i dłuższa od poprzedniej są dowody z nagrań TVP3 R., z których jednoznacznie wynika jak wyglądał budynek gospodarczy przy domu mieszkalnym od strony północno-wschodniej zlokalizowany na działce [...] w R. przed jego rozbudową. Nagrania te potwierdzają bowiem, że obecna dobudówka jest znacznie większa od poprzedniej. Dowody natomiast zostały całkowicie zbagatelizowane przez organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wbrew twierdzeniom Sądu nie wyjaśniono szczegółowo powodów, które nie pozwoliły na wykorzystanie kasety jako dowodu w sprawie. Organy administracyjne mogły bowiem przeprowadzić rozprawę administracyjną celem odtworzenia dowodu w postaci nagrania i sporządzić z tej czynności protokół, co zapewniłoby wszystkim stronom postępowania możliwość zapoznania się z treścią nagrania. Skarżący podniósł, iż z porównania mapy ewidencyjnej i kopii mapy sporządzonej na kalce z okresu przed dokonaną dobudówką i po niej można zobaczyć po przyłożeniu kalki sprzed dobudówki do aktualnej mapy ewidencyjnej, że obecna dobudówka znacznie wykracza poza poprzednie fundamenty. Skarżący wskazał, że organ administracji dokonał ustaleń przy "pomocy linijki" w sytuacji, gdy ustalenia dotyczące długości przybudówki wymagają wiedzy specjalistycznej i musi być wydana opinia biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle do tego zarzutu się nie odniósł i nie wyjaśnił dlaczego nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący zaznaczył, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie polegającego na niepoinformowaniu o toczącym się postępowaniu konserwatora zabytków, który jednocześnie musiał wyrazić zgodę na wszelkie roboty budowlane i remont, a zatem powinien być jednocześnie uczestnikiem postępowania, albowiem ma w tym interes.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni J. P. nie wskazał jaka jego zdaniem winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Z tej już tylko przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić tak postawionego zarzutu. Nadto skarżący nie sprecyzował należycie zarzutu tak co do konkretnej ustawy – Prawo budowlane jak i jednostki redakcyjnej art. 51 ust. 1.

Zauważyć należy, iż strona zgłaszając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – podobnie jak i zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane – nie wskazała daty ustawy i miejsca publikacji tego aktu prawnego. Takie braki w postawieniu zarzutu dyskwalifikują ten zarzut. Zaznaczyć bowiem należy, iż stronę obciąża obowiązek skonkretyzowania aktu prawnego. Jest to tym bardziej istotne, gdy obowiązywało kilka ustaw – Prawo budowlane, a nadto obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) podlegała licznym nowelizacjom. Zaskarżona zaś do Sądu pierwszej instancji decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 2008r. i utrzymuje w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] grudnia 2007 r. Przyjmując nawet, że skarżący miał na myśli ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) to i tak nie sposób pominąć braku konkretyzacji jednostki redakcyjnej art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić bowiem należy, iż przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ma trzy jednostki redakcyjne, tj. pkt 1, pkt 2 i pkt 3, regulujące odmienne działania organu nadzoru budowlanego. A mianowicie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi podstawę do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy daje podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zaś art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy normuje przesłanki nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. J. P. formułując zarzut skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie przyjął, że zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego najbardziej restrykcyjnego środka jakim jest orzeczenie rozbiórki powinno mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń prawidłowość dotychczas wykonanych przez inwestora robót budowlanych ( ekspertyza techniczna konstrukcyjno-budowlana sporządzona przez mgr. inż. M. M. ). W tej sytuacji brak było podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ nadzoru budowlanego, rozważając podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 bądź pkt 3 powołanej wyżej ustawy, musi zadecydować, która z decyzji przewidzianych art. 51 ust. 1 ustawy będzie odpowiadała najpełniej celom postępowania naprawczego i znajdowała uzasadnienie w zaistniałym stanie faktycznym sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będzie uzasadniony wówczas, gdy niemożliwe jest doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie usprawiedliwione okolicznościami sprawy jest zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanowiska organów nadzoru budowlanego o braku przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przewidujący odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 artykułu 51 do sytuacji, gdy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, że odesłanie do art. 50 ust. 1 tej ustawy oznacza, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się również do przypadków, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Janowi Wilkowi nie można przypisać dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ani w rozumieniu art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Artykuł 50 ust. 1 ustawy stanowi, że dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tejże ustawy. A zatem, przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, Wokanda 1998/1/31).

Wykonane przez inwestora w niniejszej sprawie roboty budowlane polegały na wymianie ścian z bali drewnianych na murowane, wykonaniu ocieplenia oraz wymianie elementów konstrukcyjnych stropu i więźby dachowej. Są to zatem roboty budowlane w rozumieniu w art. 50 ust. 1 ustawy. Z tego względu nie jest trafne powoływanie się na wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, które dotyczą obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (na art. 48 ust. 1 ustawy ) i obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ( art. 49b ust. 1 ustawy ).

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zbagatelizowania przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji decydującego (zdaniem skarżącego) dowodu w postaci nagrań TVP3 Rzeszów stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest uzasadniony.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu na stronie 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku i trafnie uznał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 grudnia 2007 r. wskazał, na których dowodach się oparł i z jakich powodów innym odmówił wiarygodności. Nadto - jak podkreślił Sąd pierwszej instancji - w pismach skierowanych do pełnomocnika skarżącego organ w sposób szczegółowy wyjaśnił powody, które nie pozwalały na wykorzystanie kasety jako dowodu w sprawie w sposób żądany przez skarżącego. Jednocześnie skarżącemu została zapewniona możliwość przedłożenia kasety w takiej formie (kaseta wymaga "przetworzenia"), aby możliwym było dołączenie jej do akt sprawy i udostępnienie tym samym wszystkim stronom postępowania. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że bierność skarżącego w tym zakresie nie może być poczytana za zaniedbanie organu. Niezasadne jest też twierdzenie skarżącego, że w postępowaniu administracyjnym winien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). A zatem, nie każde uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p. p. s. a. stanowi o jego naruszeniu, a tylko takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jak i w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne legalizacji samowoli budowlanej i w świetle przepisów dotyczących nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.