Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 876/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1 lit. b) i pkt 6, art.28 ust.1, art.29 ust.1 pkt 15 i ust. 2 pkt 9 lit. a) i b), art.48 ust.2-3, art.49b ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.7, art.77 par.1, art.80, art.107 par.3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.119 pkt 3, art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.153, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.71 ust.1 pkt 2, art.73 ust.1 pkt 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz.1333 ze zm., dalej jako: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wykonania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej na działce nr "[...]" obręb P., nałożył na M. i M. K. (dalej jako: inwestorzy) obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że decyzją PINB z "[...]", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazano ówczesnym właścicielom działki nr "[...]" zaniechanie dalszych robót budowlanych przy urządzeniu melioracji szczegółowej, tj. zbiornika, regulującego stosunki wodne na wskazanej działce. Po rozpoznaniu wniosku Z. M. (dalej jako: strona lub skarżący) "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) decyzją z "[...]" odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z "[...]". Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) decyzją z "[...]". Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/18 uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję WINB. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy WINB decyzją z "[...]" ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z "[...]". Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zaś GINB decyzją z "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję WINB i stwierdził nieważność decyzji PINB z "[...]". W toku prowadzonego postępowania postanowieniem z "[...]" PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 3 i 4 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową urządzenia melioracji wodnej szczegółowej na działce nr "[...]". Po rozpoznaniu zażalenia strony postanowieniem z "[...]" WINB uchylił powyższe postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na błędnie zastosowane przepisy P.b. Podniesiono, że w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 471) w niniejszej sprawie postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy P.b. sprzed nowelizacji ustawy, tj. sprzed 19 września 2020 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/18, w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie jedynie art. 48 P.b., względnie art. 49b P.b. w przypadku ustalenia, że jest to urządzenie melioracji szczegółowej. Jednocześnie podniesiono, że w decyzji z "[...]" GINB, stwierdzając nieważność decyzji PINB z "[...]" nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, przesądził, że wykonany obiekt zalicza się do kategorii melioracji wodnych szczegółowych, stanowiąc groblę na obszarach nawadnianych, zaś cele i funkcja dla jakich wykonano zbiornik odpowiada definicji zbiornika wodnego wskazanej w art. 73 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 czerwca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, dalej jako: P.w.). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Ponadto ponowne oględziny wykazały, że przedmiotowe urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest w niezmienionej na przestrzeni lat formie. Ustalono, że rura odprowadzająca nadmiar wody do rzeki G. o średnicy 160 mm, która nie została ujęta w pozwoleniu wodnoprawnym, nie stanowi wylotu umożliwiającego wprowadzenie wód ze zbiornika do rzeki G. W ocenie organu I instancji rura ta pełni rolę zaworu bezpieczeństwa dla grobli, kontrolując lustro wody na poziomie wskazanym w operacie wodnoprawnym, co zabezpiecza stateczność skarpy. Nie ma zatem możliwości spuścić wodę ze zbiornika przy pomocy tej rury, gdyż wlot rury jest powyżej ustalonego w operacie wodnoprawnym zwierciadła wody. W związku z powyższym, na podstawie art. 49b ust. 1 pkt 3 P.b., nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, celem legalizacji urządzenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona, domagając się jego uchylenia w całości. Strona zarzuciła organowi I instancji zastosowanie błędnej procedury, a mianowicie art. 49b ust. 1 P.b. zamiast art. 48 P.b., a także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, w tym z opinii biegłego co do charakteru przedmiotowego urządzenia wodnego oraz nieuwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu złożonego zażalenia strona odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów, wyrażając swoją dezaprobatę dla działań podejmowanych przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Podkreślono, że organy administracji publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem strony przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, lecz jest to samowolnie wybudowany zbiornik wodny o pow. 0,15ha, który powstał w wyniku usypania grobli i pogłębienia terenu, co świadczy o dokonaniu jego budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., która to budowa wymaga pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. Podkreślono, że zbiornik ten jest użytkowany do celów rekreacyjnych i okazjonalnego połowu ryb. Powołując się na opinię biegłego sądowego z 18 stycznia 2016 r., wskazano, że zbiorniki wodne sztuczne i naturalne nie są urządzeniami do regulacji poziomów wód w gruncie i nie są zaliczane do melioracji wodnych szczegółowych ani podstawowych. Tym samym, cel i funkcja, dla jakich wykonano kwestionowany obiekt nie odpowiada definicji zawartej w art. 73 ust. 1 pkt 4a P.w. Strona zwróciła również uwagę na faktyczny poziom lustra wody, który w jej ocenie był zmieniany przez wielokrotne spuszczanie wody, a grobla rozdzielająca staw od rzeki G., obniżona o ok.40 cm, ulega postępującej erozji, co powoduje powstawanie kolejnych przecieków w grobli między stawem a rzeką G. W uzupełnieniu złożonego zażalenia strona przedłożyła fotografie, przedstawiające aktualny stan grobli, a także obrazujące odchylające się ogrodzenie w kierunku rzeki G. Zdaniem strony grobla jest niestabilna z powodu nieprofesjonalnego jej wykonania i obecnie nie posiada żadnej możliwości retencjonowania wód opadowych.

Postanowieniem z "[...]" WINB utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy zbiornik, o powierzchni 0,1877 ha i średniej głębokości 1m, powstał poprzez wykonanie grobli wzdłuż rzeki G. na długości ok. 85 m, szerokości 4 m oraz pogłębieniu terenu na obszarze 0,18 ha od strony południowej, zaś urobek z wykopu posłużył do podniesienia terenu przedmiotowej działki. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że urządzenie to służyło regulacji stosunków wodnych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ I instancji przyjął, że przedmiotem niniejszego postępowania jest urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Wskazano, że w operacie wodnoprawnym i decyzji Starosty N. z "[...]", nazwano go "urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych — zbiornik wodny". Ponadto z dokumentów tych wynika, że celem inwestycji jest nie tylko regulacja stosunków wodnych i polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ale również zwiększenie zasobów wód podziemnych, zaspokajanie potrzeb wodnych, poprawa estetyki i mikroklimatu, a przede wszystkim ochrona przed powodzią i suszą. Tym samym, okoliczności te świadczą o tym, że wykonany obiekt zalicza się do kategorii melioracji wodnych szczegółowych, stanowiąc groblę na obszarach nawadnianych. Cele i funkcja dla jakich wykonano zbiornik odpowiada definicji zbiornika wodnego wskazanej w art. 73 ust. 1 pkt 4a P.w. Przez groblę należy bowiem rozumieć niewielkie obiekty ziemne usypane w celu zatrzymania wody - lub rozdzielenia zbiorników (stawów). Z akt sprawy wynika, że taki był właśnie zamiar inwestora, tj. wykonanie grobli w celu zatrzymania wód. Fakt, że na skutek wykonanych robót powstało zagłębienie wypełnione wodą, o niewielkiej głębokości (niespełna 2 m) nie świadczy o wykonaniu budowli hydrotechnicznej — zbiornika wodnego. Powołując się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ odwoławczy wskazał na związanie w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/18. Przywołano również decyzję GINB z "[...]" stwierdzającą nieważność decyzji PINB z "[...]", w której wskazano, że nie można przedmiotowej budowli zaliczyć do zbiorników wodnych, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.w. Wyjaśniono przy tym, że zbiornikiem wodnym są budowle sztuczne lub naturalne o istotnym znaczeniu, większej powierzchni, przeznaczone do różnych celów (nie tylko melioracyjnych) często z ekosystemem fauny i flory. Są to zatem obiekty gospodarki wodnej utworzone przez budowlę piętrzącą. Zakwalifikowanie przedmiotowego zbiornika jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych powoduje, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie procedura legalizacyjna określona w art. 49b P.b. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest bowiem fakt, że inwestorzy wykonali przedmiotowy zbiornik wodny samowolnie, bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze na powyższe postanowienie strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a to:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bez przeprowadzenia analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, co doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowej kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych podczas gdy, jak wynika z licznych dokumentów urzędowych, ze względu na swoje cechy i charakter, zbiornik ten nie stanowi urządzenia melioracji wodnych, lecz jest budowlą hydrotechniczną piętrzącą, a nawet jeżeli przyjąć iż jest to urządzenie melioracji wodnych, to należy go zaliczyć do urządzeń melioracji wodnej podstawowej, co ma decydujący wpływ na ocenę właściwości organu do wydania postanowienia oraz na ustalenie trybu, w którym powinna być dokonywana legalizacja tej samowoli,

b) art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia charakteru i kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na przedmiotowej w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie tych okoliczności wymagało wiadomości specjalnych,

c) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/18,

d) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji pomimo, że z uwagi na zachodzące w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, istniała podstawa do uchylenia postanowienia organu I instancji i orzeczenia w sposób odmienny co do istoty sprawy, bądź też do uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2) przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 49b P.b. poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy z uwagi na charakter i kwalifikację prawną zbiornika wodnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce jego legalizacja powinna odbywać się w trybie przewidzianym w art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, ponawiając argumentację przedstawianą wielokrotnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Podniósł, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, bez przeprowadzenia analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, co doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowej kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych podczas gdy, jak wynika z licznych dokumentów urzędowych, ze względu na swoje cechy i charakter, zbiornik ten nie stanowi urządzenia melioracji wodnych, lecz jest budowlą hydrotechniczną piętrzącą, a nawet jeżeli przyjąć, że jest to urządzenie melioracji wodnych, to należy go zaliczyć do urządzeń melioracji wodnej podstawowej, co ma decydujący wpływ na ocenę właściwości organu do wydania postanowienia oraz na ustalenie trybu, w którym powinna być dokonywana legalizacja tej samowoli. Skarżący wskazał, że jest to urządzenie spiętrzające wodę zbudowane na terenie, który przed jego wykonaniem był odwadniany rowem melioracyjnym. Urządzenie to powstało wskutek usypania grobli, ale na terenie odwadnianym - nie nawadnianym i piętrzy wodę, która to okoliczność wyklucza charakter przedmiotowego zbiornika jako urządzenia melioracji wodnej. Skarżący zaznaczył przy tym, że ewentualnie można uznać, że przedmiotowy zbiornik stanowi urządzenie melioracji wodnej podstawowej, jednakże zarówno w przypadku uznania, że jest to budowla hydrotechniczna piętrząca, bądź też urządzenie melioracji wodnej podstawowej, organem właściwym do legalizacji samowoli budowlanej związanej z wykonaniem przedmiotowego zbiornika wodnego jest WINB, zaś właściwym trybem legalizacji jest procedura wskazana w art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Jako poprzedni właściciel przedmiotowej działki, skarżący wskazał, że wcześniej na tej działce istniał rów melioracyjny odwadniający. Skarżący zwrócił również uwagę na sprzeczność w ustaleniach organów, które z jednej strony podnoszą, że jest to zbiornik wodny, z drugiej zaś wskazują, że jest to grobla na obszarach nawadnianych. Ponadto skarżący zarzucił organom pominięcie szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w których wskazane organy wyraźnie określają sporne urządzenie jako zbiornik wodny, którego nie można zakwalifikować do urządzeń melioracyjnych, gdyż jest on zasadniczo wykorzystywany jako typowy staw rekreacyjny, służący okazjonalnemu połowowi ryb, przy czym występowanie ryb nie wiąże się z ich planowym chowem lub hodowlą. Podniesiono, że nawet inwestorzy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji określili przedsięwzięcie jako przebudowę zbiornika wodnego na staw rekreacyjny posiadający odpływ nadmiaru wód do rzeki G. poprzez zmianę jego kształtu i powierzchni, a także poziomu wody oraz budowę wyłom, odprowadzającego wody opadowe do stawu i wyłom odprowadzającego nadmiar wód ze stawu do rzeki G. Wskazano także, że operat wodnoprawny, na którym organy oparły swoje rozważania, mimo że ma szczególną wartość dowodową, nie jest bezwzględnie wiążący. Ponadto w stosunku do urządzeń wodnych organy nadzoru budowlanego dokonują legalizacji samowoli budowlanej odrębnie na zasadach przewidzianych w przepisach P.b. Zdaniem skarżącego przedmiotowe urządzenie należy zaliczyć do budowli hydrotechnicznych piętrzących oraz obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich w rozumieniu art. 82 ust. 3 pkt 2 P.b. Z tych względów właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowego zbiornika wodnego był WINB a nie PINB. Ponadto organy prowadzące sprawę nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i należyty okoliczności związanej z samowolnym wykonaniem przez inwestorów urządzenia odprowadzającego nadmiar wody ze stawu do rzeki G., który przez PINB został zdefiniowany jako zawór bezpieczeństwa, a który jest, zgodnie z zarządzeniem pokontrolnym RZGW w G. z "[...]", urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19) lit. f) obowiązującego wówczas Prawa wodnego z 2001 r., czyli wylotem urządzenia służącego do wprowadzania nadmiaru wód ze stawu do wód rzeki G., na które wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, podobnie jak na pozostałą przebudowę. Tym samym, w ocenie skarżącego organy obu instancji dokonały wybiórczej i niepełnej oceny materiału dowodowego, wadliwie ustalając, że przedmiotowy zbiornik wodny stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło organy do błędnego przyjęcia właściwości organów do jej rozpoznania oraz do zastosowania wadliwego trybu postępowania legalizacyjnego. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia charakteru i kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie tych okoliczności wymagało wiadomości specjalnych. Organy nie zastosowały się także do wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., w którym Sąd jednoznacznie nakazał ustalenie organom charakteru samowolnie wzniesionej inwestycji po wszechstronnej analizie całości zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego przedmiotowy obiekt zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. stanowi budowlę ziemną hydrotechniczną piętrzącą, zaliczaną do obiektów budowlanych jako budowla, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 P.b. Mimo okoliczności, że w katalogu budowli wskazanych w art. 3 pkt 3 P.b. zostały wymienione jedynie zbiorniki, to bez wątpienia zbiorniki wodne również zaliczane są do tej kategorii, jeśli ich powstanie jest skutkiem robót budowlanych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Niezbędne jest też zażądanie od inwestorów przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w rozumieniu P.w., do czego zostali zobowiązani przez właściwe w tej sprawie organy. Skarżący podniósł, że istnienie spornego zbiornika wodnego powoduje wymierne szkody, bowiem oddziałuje on na staw, położony na sąsiedniej działce, należącej do skarżącego. Wskazał, że występuje swobodny przepływ wód gruntowych z jednego stawu do drugiego. Tym samym, wykonanie spornego zbiornika mogło mieć wpływ na zmianę warunków gruntowo-wodnych w zbiorniku na działce skarżącego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z "[...]" utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z "[...]" nakładające, na podstawie art. 49b ust. 1 P.b., obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego działki celem legalizacji urządzenia melioracji szczegółowej regulującej stosunki wodne poprzez wykonanie grobli wzdłuż rzeki G. na działce nr "[...]", obręb P., gmina N.

Podnieść należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 14 października 2008 r. i do dnia rozpoznawania przedmiotowej skargi nie zostało prawomocnie zakończone. Stosownie zaś do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy P.b. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1133, ze zm.).

Należy również wskazać, że sprawa była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/18, uchylił decyzję GINB z "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję WINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej PINB z "[...]", nakazującej inwestorom, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., zaniechania dalszych robót budowlanych przy urządzeniu melioracji szczegółowej regulującej stosunki wodne na przedmiotowej działce. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W powołanym wyroku WSA w Warszawie wskazał, że niezbędne jest dokonanie wszechstronnej analizy zebranego w toku postępowania legalizacyjnego materiału dowodowego, w tym również sposobu wykonania spornej inwestycji, w celu ustalenia charakteru przedmiotowego zbiornika wodnego: czy jest to urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, czy urządzenie melioracji wodnej podstawowej, czy zbiornik wodny jako obiekt budowlany, czy też budowla o charakterze hydrotechnicznym piętrzącym. Jak zaznaczył bowiem Sąd od prawidłowej kwalifikacji spornego zbiornika wodnego, wykonanego przez inwestorów samowolnie, zależy nie tylko tryb jego legalizacji, ale i ustalenie, czy PINB był właściwym organem nadzoru budowlanego do tego uprawnionym.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób dogłębny analizy całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami odnośnie do charakteru spornego urządzenia i w konsekwencji zastosowania niewłaściwej procedury legalizacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja została wykonana poprzez usypanie grobli i pogłębienie terenu, wskutek czego powstał zbiornik wodny. Z treści operatu wodnoprawnego, sporządzonego na zlecenie inwestorów, wynika wprost, że zbiornik wodny został wykopany koparką linową a urobek z tego wykopu posłużył do podniesienia terenu działki oraz usypania grobli wokół zbiornika. Zatem w rezultacie podjętych działań powstał zbiornik wodny wraz z groblą. Słusznie podnosi skarżący, że zbiornik wodny nie może być jednocześnie groblą. W tym przypadku mamy do czynienia z dwoma elementami powstałymi w efekcie podjętych przez inwestorów działań. Skoro zatem zostały wykonane czynności, w wyniku których powstał zbiornik, należy uznać, że dokonano jego budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., co wymagało pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych utworzony przez człowieka - poprzez pogłębienie obniżenia terenu - zbiornik wodny, niezależnie od tego, czy będzie ziemnym stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno - wypoczynkowym będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r, sygn. akt SA/Bk 1530/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1105/05, dostępne w CBOSA). W myśl art. 3 pkt 1 lit.b P.b. zbiornik wodny stanowi obiekt budowlany. Zatem budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną w świetle art. 48 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2001 r., sygn. akt SA/Bk 889/01, dostępne w Internecie). Tym samym, w celu umożliwienia zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej należałoby wdrożyć postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., nie zaś określone w art. 49b.

Ponadto organy w swoich rozważaniach w ogóle nie odniosły się do treści decyzji Starosty N. z "[...]", w której stwierdzono, ze zbiornik wodny został przebudowany w staw rekreacyjny, który wymaga ponownego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta wynika także z treści decyzji Dyrektora Zlewni PGW Wody Polskie w T. z "[...]" oraz decyzji PGW Wody Polskie z "[...]". Wszystkie te dokumenty znajdują się w aktach rozpoznawanej sprawy i winny być wzięte pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego. Organy nie wzięły pod uwagę również dokumentów złożonych przez skarżącego, w tym opinii technicznej z 18 stycznia 2016 r., z której wynika, że operat do dochodzenia wodnoprawnego został sporządzony nierzetelnie.

Należy przy tym dodać, że zbiorniki wodne jako urządzenia melioracji wodnych zostały zaliczone do urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 71 ust. 1 pkt 2 P.w.), jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przez powodziami, co do których właściwy jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Ta okoliczność również nie została przez organy zbadana w toku prowadzonego postępowania. Organy pominęły również i nie odniosły się do twierdzeń skarżącego z których wynikało, że sporny staw jest w istocie budowlą hydrotechniczną piętrzącą. Przyjęły natomiast, że wykonana grobla jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 4a. P.w.) w istocie nie wyjaśniając tego stanu rzeczy. Nie można przy tym uznać, że wykonanie grobli o ile spowoduje powstanie zbiornika wodnego w postaci stawu skutkuje tym, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z groblą (i to na obszarze nawadnianym, co również kwestionuje skarżący podnosząc, że był to obszar odwadniany), bez obiektu budowlanego jakim jest staw.

Ponadto z uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały jedynie przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m² (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie legalizacji przedmiotowego zbiornika wodnego, tj. w 2008 r.). Nadto w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a i b P.b. (w brzmieniu obowiązującym w tej samej dacie) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ I instancji co najmniej przedwcześnie bez kompleksowej oceny materiału dowodowego zastosował przepis art. 49b P.b. jako podstawę trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem ze względu na swoje cechy charakterystyczne i wynikającą z nich kwalifikację prawną, obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia budowlanego i tym samym, jego legalizacja powinna odbywać się w oparciu o art. 48 P.b.

Ponadto w sprawie organy nie odniosły się do wniosku skarżącego o powołanie biegłego z zakresu budownictwa wodnego na okoliczność ustalenia charakteru i kwalifikacji prawnej zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr "[...]". W tym miejscu wskazać trzeba, że Sąd nie przesądza, że taki biegły winien być powołany, ale argumenty skarżącego wskazujące, że wykonany obiekt może być budowlą hydrotechniczną piętrzącą lub obiektem melioracji wodnej podstawowej może wymagać powołania biegłego, w każdym razie organ winien odnieść się do tej kwestii.

Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy. Tym samym, naruszone zostały podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów wskazana w art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.