Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 736/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,art. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 - 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 93 ust. 1,art. 98 ust. 1, art. 98 ust.3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 11
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 października 2019 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność H. J. ., położonej w gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 3,1163 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], na m.in. działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu argumentowano, że podział ww. nieruchomości jest zgodny z treścią uchwały Rady Miasta i Gminy [...] nr XLVlll/640/2018 z 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] w [...], w obrębach geodezyjnych [...] i [...], gm. [...] Działka nr [...] znajduje się na obszarze opisanym symbolem [...] i przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - głównych (ruchu przyspieszonego). Organ wskazał, że z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna grunt wydzielony pod drogę stanowiący działkę nr [...] przejdzie na własność [...] Województwa.

Zarząd Województwa wniósł odwołanie.

Decyzją z 10 marca 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części m.in. obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek drogowych na własność [...] Województwa z dniem kiedy decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Według organu odwoławczego w decyzji podziałowej działając bez podstawy prawnej, organ ją wydający przesądził o statusie wydzielonych w wyniku podziału działek drogowych. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 98 u.g.n. nie daje organowi zatwierdzającemu podział kompetencji do rozstrzygania w sprawie własności działek drogowych, a w razie sporu co do własności tych działek kwestię tę rozstrzygnąć może sąd powszechny z powództwa cywilnego. Decyzja podziałowa stała się ostateczna 10 marca 2020 r., a wobec braku zaskarżenia prawomocna.

Pismem z 9 września 2020 r., znak [...] Departament Gospodarki Mieniem Urzędu Marszałkowskiego Województwa wystąpił do H. J. o uzyskanie zaświadczenia o bezciężarowym odłączeniu ww. nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] w związku z koniecznością ujawnienia prawa własności działki nr [...], która przeszła na rzecz Województwa na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 31 października 2019 r., znak [...], wskazując że powyższe umożliwi uregulowanie stanu prawnego omawianej nieruchomości, która stanowi własność Województwa i przeznaczona jest pod drogę publiczną.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2022 r. H. J. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, załączając dokumentację z przeprowadzonych rokowań oraz wskazując, że zakończyły się one wynikiem negatywnym przy czym Zarząd Województwa w trakcie rokowań wskazywał, że wskazana nieruchomość nie stanowi własności Województwa, zatem nie jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

Pismem z 1 sierpnia 2022 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę, a następnie powołał biegłą A. W.-H. do sporządzenia wyceny ww. działki, która 26 września 2022 r. sporządziła operat szacunkowy, w którym wyceniła ww. nieruchomość na kwotę [...]zł.

Pismem z 20 października 2022 r. H. J. złożyła zastrzeżenia do ww. operat u szacunkowego podnosząc, że biegła przyjęła złą podstawę prawną wyceny.

Pismem z 20 października 2022 r. [...] Z. D. W. w P. wskazał, że nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz że kwestionuje przyjętą wycenę sporządzoną w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych, zamiast drogowych.

Pismem z 18 listopada 2022 r. biegła A. W.-H. udzieliła wyjaśnień do zarzutów Zarządu Województwa jak i H. J. do operatu szacunkowego.

Decyzją z 30 grudnia 2022 r. znak [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz H. J. w kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], arkusz mapy [...], dz. [...], zapisanej w KW nr [...] oraz zobowiązał Zarząd Województwa do wypłaty ww. odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. J. która nie zgodziła się z wysokością przyznanego odszkodowania, żądając zmiany decyzji organu I instancji i ustalenia odszkodowania w kwocie [...]zł przez organ II instancji oraz Zarząd Województwa jako organ wykonawczy Województwa, reprezentowany przez [...] Z. D. W. , który podniósł, że Województwo nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia. Według niego działka nr [...] nie stała się z mocy prawa własnością Województwa, ponieważ z żadnego dokumentu planistycznego, ani z innej dokumentacji nie wynika aby na jej obszarze była planowana droga wojewódzka. W konsekwencji nie jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, ani stroną przedmiotowego postępowania. Wydzielenie działki pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. oznacza, że obszar ten jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, ale nie chodzi tu o zaliczenie danej drogi do konkretnej kategorii w planie miejscowym, ale o ustalenie funkcji drogi w tym planie i na jej podstawie określenie jaka powinna być docelowo kategoria danej drogi, które to ustalenie determinuje kto jest jej właścicielem. Kategoria drogi może być nadana dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zatem w rzeczywistości dopiero wtedy gdy zostanie wybudowana, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, odpowiednio do kategorii do której ma zostać zaliczona. Nadanie kategorii drogi przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i budowlanym nie jest możliwe. W celu zbadania funkcji przedmiotowej drogi należało przeanalizować treść zapisów uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 25 marca 2019 r., w której zawarto realizację nowych dróg, między innymi budowę drogi łączącej autostradę A2 (węzeł "[...]") z drogą ekspresową S11 (węzeł "[...]") w parametrach klasy [...] (droga główna ruchu przyśpieszonego) stanowiącej fragment Zewnętrznego Pierścienia D. B. Z.. W uchwale nie określono kategorii planowanej drogi określając ją jedynie jako droga o znaczeniu ponadlokalnym, przez co nie można jednoznacznie wywieść z tego dokumentu, że zaplanowana jest na tym terenie droga wojewódzka. Należało przeprowadzić również wykładnię uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda, w której stwierdzono, że droga łącząca drogi ekspresowe S5 i S11 zostanie zaliczona do kategorii drogi krajowej.

Pismem z 28 lutego 2023 r. Zarząd Województwa wyjaśnił, że na nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Województwa zaplanowano drogę o nieokreślonej kategorii w klasie "[...]".

Pismem z 2 marca 2023 roku organ odwoławczy wystąpił o kopię uzgodnień w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] w [...], w obrębach geodezyjnych [...] i [...], gmina [...] zatwierdzonego uchwałą nr XLVI 11/640/2018 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2018 roku.

Pismem z 13 marca 2023 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że nie posiada protokołu ze spotkania Parlamentarnego Zespołu ds. Budowy Dróg Ekspresowych S6 i S 11. Samorząd [...] jaki i samorząd gminy [...] starają się o ujęcie przedmiotowej inwestycji w planach inwestycyjnych samorządów szczebla regionalnego lub ujęcie jej jako drogi o znaczeniu krajowym. Nieznane są jednak finalne ustalenia dotyczące własności planowanego odcinka drogi łączącego drogę S11 węzeł [...] z autostradą A2 węzeł [...] oraz podmiotu który sfinansuje budowę planowanej drogi. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] mimo, iż planowany odcinek ma stanowić fragment Zewnętrznego Pierścienia D. B. Z., na dzień dzisiejszy będzie stanowił jedynie połączenie autostrady A2 (węzeł "[...]") z drogą ekspresową S11 (węzeł "[...]"), to nie będzie zapewniał spójności sieci dróg krajowych, gdyż ten warunek spełnia węzeł "[...]", a działka oznaczona numerem [...] położona w obrębie [...] będzie stanowiła drogę wojewódzką należącą do [...] Województwa.

Pismem z 20 marca 2023 r., znak [...] G. D. D. K. i A. poinformowała, że nie jest możliwe określenie kategorii przedmiotowego odcinka drogi, pomimo potrzeby budowy odcinka drogi pomiędzy węzłami [...] na drodze ekspresowej S5 a Węzłem [...] na drodze ekspresowej S11, długości ca 7,4 km, choć nie został on ujęty w Rządowym Programie B. D. K. do 2030 roku i nie występowała z wnioskiem o realizację inwestycji drogowej na terenie m. in. działki nr [...].

Pismem z 16 kwietnia 2023 r., znak [...] Ministerstwo Infrastruktury, Departament Dróg Publicznych poinformowało, że w miejscu działki nr [...] nie jest aktualnie planowana droga krajowa, która mogłaby stanowić połączenie pomiędzy istniejącym węzłem [...] drogi ekspresowej S11, a istniejącym węzłem [...] autostrady A2. Sieć autostrad i dróg ekspresowych w Polsce wskazana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, natomiast pozostałe drogi krajowe klas [...] i [...] mają już ustalone przebiegi w terenie.

Pismem z 21 kwietnia 2023 r. znak [...] Starosta [...] poinformował, iż w ocenie organu działka nr [...] nie przeszła w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Skarbu Państwa na skutek dokonanego podziału działki ewidencyjnej o nr [...], o pow. 3,1163 ha, obręb [...], gmina [...]. Nowopowstała działka ewidencyjna o nr [...], nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1, a zatem na i na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wydzielona działka ewidencyjna o nr [...], potencjalnie zajęta będzie pod drogą wojewódzką a z mocy prawa przeszła na własność Województwa.

Pismem z 6 marca 2023 r. biegła udzieliła wyjaśnień w zakresie wyceny dotyczącej oceny operatu szacunkowego.

Decyzją z 28 sierpnia 2023 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego działka nr [...] położona w obrębie [...] będzie stanowiła drogę wojewódzką należącą do [...] Województwa. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., przewiduje, że przejście prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny następuje z mocy samego prawa, a wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. W związku z powyższym prawo własności ww. działki z mocy prawa przeszło na podmiot publiczny, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania za przejęty grunt. Jako że pomiędzy Województwem [...] a spółką nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w drodze cywilnej, H. J. , skorzystała z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. H. J. . utraciła prawo własności części działki na skutek podziału tejże nieruchomości stanowiącej jej własność, w celu wyodrębnienia z niej części nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczna tj. działki nr [...], za co przysługuje jej odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Skutek przejścia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, lecz następstwem jej wydania, a organ nie może wychodzić poza przesłanki wynikające z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., gdyż decyzja o wypłacie odszkodowania jest decyzją związaną, a zatem należy ustalić i wypłacić odszkodowanie H. J. której prawo własności zostało wywłaszczone pod drogę publiczną. Na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji w kontekście zastosowania art. 5 i 6 u.d.p. planowana droga będzie drogą wojewódzką, a wydzielona działka nr [...], zajęta zostanie pod drogę wojewódzką. Z tej przyczyny nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odwołania, iż nastąpiło niewłaściwe oznaczenie strony postępowania. To treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. Organ I instancji prawidłowo określił, iż zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa [...], ponieważ nieruchomość stała się własnością Wojewoda, a w jego imieniu działa jako organ wykonawczy zarząd województwa. W obrocie prawnym pozostaje decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oraz utrzymująca ją w mocy co do meritum decyzja S. K. O. Zarząd Województwa miał możliwość złożenia skargi na ww. decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z której to możliwości nie skorzystał, zatem decyzja ta stała się prawomocna. Do dnia wydania ww. decyzji nie została stwierdzona nieważność decyzji podziałowej, zatem pozostaje ona w obrocie prawnym i wywołuje przewidziane w niej skutki prawne. Sprawa o ustalenie odszkodowania na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Organ odwoławczy odniósł się również do zakwestionowanej w odwołaniu H. J. wysokości przyznanego odszkodowania wyjaśniając szczegółowo prawidłowość stanowiska opartego na operacie szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 27.09.2023 [...] Z. D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 28.08.2023 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 30.12.2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej w całości decyzji: naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania i pozostawało ze sobą w ścisłym związku, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, t.j.: uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 25 marca 2019r., Uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2010r., i niedokonaniu wykładni zapisów ww. uchwał i planów w kontekście pozostałych materiałów dowodowych, zebranych w postępowaniach obydwu instancji, co do rodzaju inwestycji drogowej (budowa drogi publicznej bliżej nieokreślonej kategorii) na działce drogowej nr [...], - przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, polegającym na przyjęciu przez organ, że droga publiczna, która miałaby powstać w bliżej niesprecyzowanych planach i czasie, w ramach Zewnętrznego Pierścienia D. B. Z., będzie drogą wojewódzką, podczas, gdy z zapisów ww. uchwał i ich załączników, jak również z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...], jak również treści wyjaśnień przesłanych przez organy administracji samorządowej i rządowej, nie sposób wyprowadzić takiego wniosku, gdyż brak w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa jednoznacznej informacji o planowanej budowie drogi publicznej kategorii wojewódzkiej, a G. D. D. K. i A. poinformowała organ przed wydaniem decyzji, że z uwagi na brak planów, analiz, pomiarów i projektów, nie jest możliwym określenie jakiego rodzaju i jakiej kategorii droga, miałaby przebiegać przez działkę [...], a tym bardziej, kto miałby być inwestorem tej budowy;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym informacji pozyskanych przez samego Wojewodę, wynikało, że nie sposób przypisać odpowiedzialności za wypłatę odszkodowania Województwu;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjęcia przez organ, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...], przeszła na własność Województwa i Województwo stało się odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania, podczas gdy ani z treści aktów prawa miejscowego, ani z pism organów administracji samorządowej i rządowej, jak również z treści decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie wynika, że ewentualnie powstała droga publiczna kiedykolwiek objęta była planami przypisania jej kategorii wojewódzkiej;

d) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) (dalej: u.g.n.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prawo własności nieruchomości działki nr [...], co do której istniały plany budowy drogi publicznej klasy [...], przeszło na Województwo, podczas gdy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], jak i aktualnego planu zagospodarowania Województwa nie wynika aby droga ta miała należeć do kategorii dróg wojewódzkich, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy wskazuje tylko na warunki techniczne/klasę jakie miałaby spełniać ewentualna droga na przedmiotowej nieruchomości, jak również - gdy z informacji udzielonych przez Ministerstwo Infrastruktury oraz G. D. D. K. i A. wynika, że aktualnie nie ma planów co do budowy jakiejkolwiek drogi publicznej na działce [...], a nadto brak jest jakichkolwiek analiz i badań oraz pomiarów, które pozwoliłyby na zaprojektowanie drogi i określenie jej potencjalnej kategorii, a także poprzez bezzasadne przyznanie odszkodowania wnioskodawcy od Województwa, podczas gdy nie została spełniona przesłanka dotycząca przejścia prawa własności działki na tą jednostkę samorządu terytorialnego;

e) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa planowana droga publiczna na działce nr [...] o pow.1,0280 ha spełnia warunki do uznania jej za drogę kategorii wojewódzkiej oraz poprzez bezprawne i bezpodstawne przypisanie przez Starostę [...] planowanej drodze publicznej kategorii drogi wojewódzkiej w postępowaniu o wypłatę odszkodowania, podczas gdy kategorie dróg nadawane są w trybie określonym w art. 5 i nast. ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 t.j.) (dalej: u.d.p.), co stanowi o przekroczeniu przez Starostę [...] przypisanych mu kompetencji i jednocześnie stanowi o rażącym naruszenia prawa;

f) art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony obowiązanej jako Zarząd Województwa - [...] Z. D. W. , a także - poprzez błędne uznanie, że podmiotem obwiązanym do wypłaty odszkodowania jest jednostka organizacyjna Województwa wynikające z błędnego uznania, że to Województwo z mocy prawa nabyło prawo własności przedmiotowej nieruchomości;

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...], a także zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W ocenie strony skarżącej nie można kategorii drogi publicznej nadać w samym planie miejscowym. Droga może być prawnie uznana za drogę publiczną dopiero po zaliczeniu jej do jednej z ustawowo określonej kategorii dróg publicznych, ale odrębnym aktem właściwego w tym względzie organu. Zaliczenie to może jednak nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona. Nadanie kategorii drogi publicznej stanowi zwieńczenie zakończenia jej budowy, poprzedzonego planistycznym, ewidencyjnym i własnościowym wyodrębnieniem tej drogi, jako dokumentowe potwierdzenie, że droga ta pełni jedną z ustawowo określonych funkcji w art. 5 u.d.p., przez co podlega szczególnej ochronie prawnej określonej w dalszych przepisach ustawy o drogach publicznych dla zachowania powszechności jej dostępu oraz bezpieczeństwa w jej użytkowaniu. Nadanie kategorii drogi publicznej przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i prawnym oraz budowlanym nie jest więc możliwie, ponieważ nie istnieje jeszcze przedmiot do nadania kategorii. Najpierw musi bowiem zaistnieć droga w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., aby następnie rozważać, czy spełnia ona pozostałe kryteria prawne do uznania jej za drogę publiczną i to której z ustawowych kategorii. Uznanie, że ewentualna droga publiczna, która powstanie na działce nr [...] będzie drogą wojewódzką, jest pozbawione podstaw prawnych, jak również stanowi o przekroczeniu kompetencji organów polegającym na przedwczesnym przypisywaniu kategorii inwestycji drogowej, podczas gdy nawet GDDKiA, zarządzający drogami: A2 i S11, nie jest w stanie określić jakichkolwiek parametrów i potencjalnej kategorii ewentualnej drogi publicznej, co do której nie ma nawet planów jej zaprojektowania. Z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Plan miejscowy powinien precyzować, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Ustalenie kategorii drogi publicznej, pod którą przeznaczona jest działka drogowa powstała w wyniku podziału, musi nastąpić na podstawie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, które są w tej kwestii jednoznaczne i nie pozostawiają przestrzeni na wątpliwości. Jednoznaczność tę można uzyskać zarówno w drodze wykładni językowej, gdy wynika to bezpośrednio z treści planu, jak i w drodze innych metod wykładni (dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty). Analizie w toku wykładni powinien zostać poddany nie tylko obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], ale również, aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla Województwa, przyjęty w 2019 r. oraz treść poprzedniego planu. Istotne pozostają też załączniki do planów i opisy inwestycji drogowych w przyszłości.

W planie zagospodarowania przestrzennego Województwa zatwierdzonym uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 25 marca 2019 r. zawarto realizację nowych dróg, między innymi budowę drogi łączącej autostradę A2 (węzeł "[...]") z drogą ekspresową S11 (węzeł "[...]") w parametrach klasy [...] (droga ruchu przyspieszonego) stanowiącej fragment Zewnętrznego Pierścienia D. B. Z.. W uchwale nie sprecyzowano kategorii drogi łączącej autostradę A2 z drogą ekspresową S11 tylko określono ją jako "droga o znaczeniu ponadlokalnym". Natomiast w uchwale poprzedzającej obecny plan obowiązywała uchwała Sejmiku Województwa z dnia 26 kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Województwa, gdzie wskazano, że będzie to droga krajowa. Z uwagi na funkcję, iż projektowana droga połączy drogi ekspresowe S5 i S11 została zaliczona ówcześnie do kategorii drogi krajowej. Zatem dokonując wykładni nowego planu i uchwały należało kierować się charakterystyką planowanego pierścienia łączącego dwie drogi krajowe oraz zamierzeniem inwestycyjnym. W żadnym z obowiązujących na przedmiotowym terenie planów, nie zapisano przeznaczenia planowanej drogi publicznej do sieci dróg wojewódzkich. Wskazanie zaś klasy [...] (ruch przyspieszony), oznacza, że droga to może być drogą zarówno powiatową, jak i drogą krajową. Po uchwaleniu wojewódzkiego planu w 2019 r., jak wynika z informacji GDDKiA, nie podjęto czynności pomiarowych i analiz, które pozwoliłyby na ustalenie celu, przebiegu i warunków technicznych dla ewentualnej inwestycji. Jeżeli nie można na podstawie rzeczonych planów i pism organów administracji, ustalić planowanej kategorii i przeznaczenia działki, bo nie wynika to ani jednoznacznie, ani na podstawie wykładni z dokumentów znajdujących się w aktach, należałoby przyjąć, że nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskującego. Brak jest jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz którego przeszło prawo własności. Charakter prawny tych działek budzi wątpliwość, a więc w aktualnym stanie faktycznym i prawnym uzasadniona byłaby odmowa wypłaty odszkodowania. Sam fakt istnienia przepisu z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie oznacza, że w każdym przypadku odszkodowanie to należy ustalić i o nim orzec. W przedmiotowej decyzji podziałowej, brak jest oznaczenia tego celu podziału, zaś treść uzasadnienia nie wyjaśnia podstaw prawno-faktycznych przyjęcia za cel budowę przyszłej drogi wojewódzkiej, gdyż wszelkie materiały dowodowe posiadane przez organy obydwu instancji przeczą takiemu przeznaczeniu.

Żaden z organów w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zbadał zasadności uznania Województwa za stronę. Rzeczona działka znajduje się na obszarze opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - głównych (ruchu przyspieszonego) - bez wskazania kategorii drogi. Nie ma podstaw do uznania, że własność działki przeszła na rzecz Województwa, a także by zaistniały przesłanki do uznania go za stronę w postępowaniach związanych z podziałem i dalej o odszkodowanie za utracone prawo własności.

Na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. W konsekwencji podmiot, który nabył własność nieruchomości może być stroną postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt. Nieruchomość została przeznaczona pod drogę publiczną, łączącą autostradę A 2 z drogą ekspresową S 11 o znaczeniu ponadlokalnym, która w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa została zaliczona do kategorii drogi krajowej. Jeżeli nie sposób ocenić na czyją rzecz przeszło prawo własności do działki wydzielonej, a w przedmiotowej sprawie brak podstaw do uznania, że własność dz. [...] nabyło Województwo, brak jest podstaw do orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a postępowanie to powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość ustalenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za działkę, powstałą w wyniku podziału nieruchomości z przeznaczeniem na budowę drogi publicznej.

Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023 r., poz. 344 t.j.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1). W myśl art. 98 ust. 1 ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Problemem pozostaje kwestia możliwości ustalenia odszkodowania za grunt, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., choć w samej decyzji podziałowej, przy podziale dokonanym na wniosek właściciela, nie jest wskazany jako podstawa prawna art. 98 ust. 1 u.g.n., ale m.in. art. 93 u.g.n. W toku dotychczasowego postępowania zgodnie przyjmowano, iż skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną następuje z mocy samego prawa. Stanowi o tym wyraźnie art. 98 ust. 1 u.g.n. Zatem dla swej ważności nie potrzebuje jakichkolwiek dalszych działań, w szczególności potwierdzenia w treści orzeczenia organów administracji lub sądów. Natomiast skutkiem prawnym, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skoro skutek ten następuje ipso iure to nie powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne pozostaje konsekwencją decyzji podziałowej i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel nieruchomości, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ani też Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na których rzecz następuje nabycie prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną. Z regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, w sytuacji podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, obowiązek organ administracji wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tym samym, dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną, nie mają znaczenia plany inwestycyjne właściciela nieruchomości ale także zarządcy drogi. Kluczowe pozostaje wyłącznie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotny jest skutek prawny owego obowiązku organu wydzielenia działki pod drogę publiczną i tryb, w jakim skutek ów następuje. W przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc warunkiem sine qua non podziału jest przeznaczenie drogowe nieruchomości ustalone planem zagospodarowania przestrzennego, a nie jakiekolwiek inne plany inwestycyjne organów samorządu wojewódzkiego. Zastosowania przepisu art. 98 ust.1 nie można wiązać z kwestią faktycznych zamiarów i możliwości zagospodarowania gruntu wydzielonego pod drogi publicznej w niesprecyzowanej perspektywie czasowej. Dla wydania decyzji podziałowej i przejścia własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości nie ma znaczenia, czy poszerzenie lub budowa drogi na gruncie wydzielonym na podstawie tego przepisu są przedmiotem realizowanych inwestycji lub planowanych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA z 16.11.2017 r., I OSK 2366/16, LEX nr 2426334). Uznać zatem należy, że sformułowanie "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe" użyte w art. 98 ust.1 ustawy odnosi się do kwestii, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. W tym względzie organ odwoławczy zasadnie dokonał ustaleń, które nie pozostają sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa oraz przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzeni. Przejście prawa własności działek na rzecz Województwa było skutkiem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powstałym z mocy samego prawa. Ani ustawowo określony sposób zarządzania drogami publicznymi w miastach na prawach powiatu, ani ustawowe zasady finansowania zadań zarządcy drogi, przy ustalaniu odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały przez ustawodawcę uwzględnione.

Do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Skutek przejścia na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu, w warunkach powyższego przepisu, jest bowiem przesłanką ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, a zatem ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., I OSK 159/18).

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I oraz II instancji określające organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że niezasadny jest zarzut, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za wydzieloną działkę, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg publicznych, jest inny podmiot niż Zarząd Województwa - [...] Z. D. W.

Działka, nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i tym samym z mocy prawa przeszła na własność Województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, czyli 10 marca 2020 r. Powyższa działka wydzielona została pod drogę publiczną zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta i Gminy [...] nr XLVIII/640/2018 z 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] w [...], w obrębach geodezyjnych [...] i [...], gm. [...] (Dz. Urz. Woj. W. z 11 lipca 2018 r. poz. 5853). W decyzji podziałowej Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że działka nr [...] znajduje się na obszarze opisanym symbolem [...] i przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - głównych (ruchu przyspieszonego). Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta i Gminy [...] nr XLVIII/[...]/2018 z 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach dróg publicznych lokalnych oznaczonych symbolami [...] i [...], terenie drogi publicznej zbiorczej, oznaczonej symbolem [...], terenach dróg publicznych głównych, oznaczonych symbolami [...], [...] i [...] ustala się: 1) klasę techniczną dla terenów [...] i [...]: lokalną; 2) klasę techniczną dla terenu [...]: zbiorczą; 3) klasę techniczną dla terenów [...] [...] i [...] główną: 4) szerokość w liniach rozgraniczających: zgodnie z rysunkiem planu; 5) parametry układu komunikacyjnego: zgodnie z klasyfikacją dróg i przepisami odrębnymi. 2. Dopuszcza się lokalizację: 1) obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą; 2) drogowych obiektów inżynierskich. W dokumentacji planistycznej nie została skonkretyzowana kategoria drogi planowanej na działce nr [...], co może mieć miejsce dopiero po jej wybudowaniu. Sprecyzowana została natomiast jej klasa. Zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, droga klasy technicznej "[...]" oznaczała drogę główną - jedną z klas dróg publicznych według podziału wprowadzonego przez Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), które określało jakie wymagania techniczne i użytkowe powinna spełniać droga tej klasy. Wymagania te uzależnione były od prędkości projektowej dla danej drogi. Dla klasy "[...]" dopuszczało się dwie prędkości projektowe na terenie zabudowanym: 50 i 60 km/h oraz trzy prędkości projektowe poza terenem zabudowanym: 50, 60 i 70 km/h. Drogi klasy "[...]" mogły należeć do kategorii dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych. Rozporządzenie to zostało uchylone i zastąpione przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518) i w nim zgodnie z § 11 drogi dzielą się na klasy, które są oznaczone symbolem literowym lub opisowo: 1) [...] - autostrada; 2) [...] - ekspresowa; 3) [...] - główna ruchu przyspieszonego; 4) [...] - główna: 5) [...] - zbiorcza; 6) [...]- lokalna; 7) [...] - dojazdowa. W myśl § 12 ww. rozporządzenia: 1. Droga klasy [...] lub [...] jest drogą zamiejską, 2. Droga klasy [...], [...], [...], [...] lub [...] jest drogą zamiejską lub ulicą., 3. Droga, w zależności od kategorii w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinna mieć klasę: 1. kategorii krajowej - standardowo klasę [...], [...] lub [...], w trudnych warunkach dopuszcza się - [...]; 2. kategorii wojewódzkiej - standardowo klasę [...], dopuszcza się - [...], w trudnych warunkach -[...]; 3. kategorii powiatowej - standardowo klasę [...], dopuszcza się - [...] lub [...], w trudnych warunkach - [...]; 4. kategorii gminnej - standardowo klasę [...] lub [...], dopuszcza się - [...], [...] lub [...].

W ocenie Sądu w świetle powyższych przepisów można było uznać, że droga klasy "[...]" stanie się drogą kategorii wojewódzkiej, a przyjmując że droga ta zostałaby wybudowana w obecnie obowiązującym porządku prawnym to standardowo klasę "[...]" mają drogi kategorii wojewódzkiej. Tym bardziej, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikało, aby na obszarze działki nr [...] planowana była budowa drogi krajowej. Starosta [...], reprezentujący Skarb Państwa, Minister Infrastruktury oraz G. D. D. K. i A. w toku postępowania wskazywali, że na obszarze wywłaszczonej nieruchomości nie jest planowana droga krajowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazał tylko, że planowana jest droga klasy "[...]". Dokumentacja Miasta i Gminy [...] dotycząca uzgodnień do ww. planu nie zawierała dokumentacji umożliwiającej jednoznaczne określenie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego jaką funkcję miałaby pełnić ww. nieruchomość w sieci dróg publicznych. Konieczne zatem było rozstrzygnięcie uwzględniające spojrzenie systemowe. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotem "pod drogi publiczne" należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 ustawy, zatem jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w u.d.p., będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach. Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego (wyrok NSA z 29.11.2012 r., I OSK 1384/11, LEX nr 1291341). Określona kategoria spornej drogi publicznej będzie jednak mogła być nadana zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2021 roku, poz.1376) gdy droga spełni ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe i związana z nimi klasę (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2021 roku, poz.1376) wyraźnie stanowi, że do dróg krajowych zalicza się: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów), drogi alternatywne dla autostrad płatnych oraz drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich. Projektowany odcinek drogowy nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ww. ustawy, wskazującym które drogi zalicza się do dróg krajowych, dlatego też na podstawie art. 6 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa, należało uznać, że projektowany odcinek będzie stanowił drogę wojewódzką, ale kategoria drogi może zostać przyznana dopiero po wybudowaniu drogi. Nowopowstała działka nr [...], nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 u.d.p., wskazującym, które drogi zalicza się do dróg krajowych tj. nie jest zajęta pod autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych drogowych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów), drogi alternatywne dla autostrad płatnych lub drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich. Mając na uwadze powyższe oraz na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, mówiącym o tym, że do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 u.d.p., stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie wojewódzkie organ I i II instancji ustalił, iż wydzielona działka nr [...], zajęta zostanie pod drogę wojewódzką, zatem stanowi własność Wojewoda. Nie jest możliwe przejęcie nieruchomości na własność jednostki sektora publicznego bez ustalenia odszkodowania. Samo przejście z mocy prawa nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego aktualizuje obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania przez ten podmiot i jest niezależne od jego rzeczywistych planów inwestycyjnych. "Podkreślić przy tym należy, że art. 98 ust. 1 powołanej ustawy (u.g.n.) nie zawiera rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg, ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi" (por. wyrok NSA z 19 października 2011 r., I OSK 459/10).

Podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania należało poszukiwać przez jej funkcję w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie w wojewódzkich planach zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ wyjaśnił kwestię funkcji planowanej drogi, której należało poszukiwać w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w wojewódzkich planach zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym ustalania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego Wojewoda przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia marca 2019 r., w której zawarto realizację nowych dróg, między innymi budowę drogi łączącej autostradę A2 (węzeł "[...]") z drogą ekspresową S11 (węzeł "[...]") w parametrach klasy [...], nie były wiążące dla ustalenia, który podmiot nabył prawo własności [...] działki. W sprawie nie były również decydujące zapisy wcześniej obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda, w której stwierdzono że droga łącząca drogi ekspresowe S5 i S11 zostanie zaliczona do kategorii drogi krajowej.

Podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania brał udział w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust.3 u.g.n. i pierwotnie nie kwestionował rozstrzygnięcia zwracając się nawet o bezciężarowe odłączenie ww. nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] w związku z koniecznością ujawnienia prawa własności działki nr [...], która przeszła na rzecz Województwa na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 31 października 2019 r., znak [...] Zarzut braku przymiotu strony został natomiast wywiedziony później. Zaprezentowana przez organ odwoławczy wykładnia obowiązujących przepisów w odniesieniu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni obejmującego wydzieloną działkę pod drogę publiczną potwierdzało, że dopuszczalne było uznanie za stronę postepowania samorząd Województwa. Tak więc niezasadny był zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., polegający na rozpoznaniu sprawy w odniesieniu do podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, który w sprawie nie występował w charakterze strony zobowiązanej do zapłaty odszkodowania.

Reasumując, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a zarzuty skargi okazały się nie zasadne. Organy administracji wydały rozstrzygnięcie bez naruszenia wskazanych z skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego.

Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów strony skarżącej a także niedopatrzenia się przez Sąd z urzędu uchybień w zaskarżonej decyzji, wniesiona skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.