Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 96/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Renata Rombel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 9011-2021-000459 w przedmiocie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 0212-2019-001113; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz skarżącej J. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 0212-2019-001113, wydaną na podstawie art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) - dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95", art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549 ze zm.) - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1306/2013", Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku odmówił J. W. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., uznając, że podjęte działania skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, które prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia 9 marca 2018 r. J. W. wystąpiła o przyznanie płatności na 2018 r., w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej poprzez złożenie oświadczenia potwierdzającego brak zmian w 2018 r. w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności na 2017 r.

Strona zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne o numerach [1] i [2] o łącznej powierzchni 7,62 ha i oświadczyła, że część gruntów (działki ewidencyjne o numerach [3], [4] i [5]) jest uprawianych przez jej córkę A. W., która kończy studia magisterskie na kierunku rolniczym. Wskazała, że nie ma to wpływu na wysokość uzyskiwanych dopłat bezpośrednich i ONW.

Zdaniem organu pierwszej instancji, gdyby wnioskodawczyni złożyła wniosek o płatność dla młodego rolnika nie spełniłaby podstawowych kryteriów do przyznania tej płatności, tj. kryterium wieku oraz daty rozpoczęcia działalności rolniczej, bowiem od dnia 8 marca 2001 r. objęta jest ubezpieczeniem społecznym jako rolnik. Natomiast na skutek przekazania część gruntów, takie warunki spełniła córka strony – A. W.

Stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania pomocy zachodzi m.in. w przypadku występowania oddzielnie o przyznanie płatności przez osoby fizyczne, podczas gdy faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów jest jedna z tych osób, jak również podmioty posiadające ten sam adres zamieszkania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż J. W. jak i A. W. posiadają ten sam adres, a korespondencja kierowana do A. W. odbierana jest przez jej ojca B. W., który jest jej pełnomocnikiem.

Z analizy polisy ubezpieczeniowej z dnia 21 czerwca 2018 r. złożonej przez A. W., wynika, że uprawy na działkach ewidencyjnych nr [4], [5] i [3] są ubezpieczone przez inną osobę i na korzyść innej osoby - B. W., co budzi wątpliwości co do osoby prowadzącej działalność rolniczą na powyższych działkach. A. W., pomimo dwukrotnego wezwania, nie przedstawiła organowi dokumentów/dowodów, potwierdzających objęcie w posiadanie zadeklarowanych działek, jak i faktu prowadzenia na nich działalności rolniczej. Z powyższego wynika, że małżonkowie J. i B. W. wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, które w sposób sztuczny podzielili.

O sztucznym podziale gospodarstwa świadczyć może również to, że działki ewidencyjne zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowana całość (działki nr [3], [1] i [2] przylegają do siebie, jak i działki nr [4] i [5] również ze sobą sąsiadują), zaś ich podział został dokonany w ten sposób, aby każdy z podmiotów mógł wystąpić oddzielnie o płatność.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że strona od 2011 r. składa wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w których do 2014 r. deklarowała do płatności działki ewidencyjne nr: [4], [5], [3], [1] i [2], a w latach 2015-2018 do płatności zgłaszała już tylko działki [1] i [2]. Zdaniem organu, strona podzieliła swoje gospodarstwo w sposób sztuczny, umożliwiając córce ubieganie się o płatność dla młodych rolników. W 2015 r. rozszerzono katalog realizowanych w Polsce płatności bezpośrednich, które obejmują m.in. nowe płatności, tj. dla młodych rolników i z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu środowiska (tzw. płatność za zazielenienie). W przypadku, gdy złożony byłby jeden wniosek, to całkowita powierzchnia gospodarstwa wyniosłaby 16,43 ha gruntów ornych (7,62 ha z wniosku strony + 8,81 ha z wniosku córki = 16,43 ha) i strona miałaby obowiązek utrzymania obszarów proekologicznych (EFA). Podział gospodarstwa spowodował, że żaden z rolników nie przekroczył powierzchni 15 ha gruntów ornych i nie ma obowiązku deklaracji obszarów EFA.

Zdaniem organu ani wnioskodawczyni, ani przejmująca część gospodarstwa rolnego, nie udowodniły, że są to dwa odrębne gospodarstwa rolne, na których każda z nich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą. Podział gospodarstwa rolnego dokonany przez wnioskodawczynię po dniu 18 października 2011 r. został dokonany wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków umożliwiających przyznanie płatności dodatkowej, co winno skutkować odmową przyznania tej płatności zarówno rolnikowi, który dokonał podziału gospodarstwa, jak i rolnikowi, który wnioskował o przyznanie płatności do gospodarstwa powstałego w wyniku takiego podziału.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, po rozpoznaniu odwołania J. W., decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 9011-2021-000459, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako zasadniczą kwestię organ odwoławczy uznał ustalenie, czy wnioskodawczyni podjęła działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny, czy poprzez swoje działania wraz z innymi podmiotami strona stwarzała sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

W tym celu organ odwoławczy dokonał obliczeń, na podstawie których ustalił, że deklarując 16,43 ha do systemów wsparcia bezpośredniego wnioskodawczyni osiągnęłaby łącznie 14.994,47 zł. Natomiast deklarując użytki rolne jako dwa odrębne gospodarstwa (osobno przez wnioskodawczynię i jej córkę A. W.) płatności wynoszą łącznie z dwóch wniosków 16.011,25 zł. Wynikająca z możliwości uzyskania płatności dla młodego rolnika korzyść finansowa wyniosła zatem 1.016,78 zł. Płatność tę rolnik może otrzymywać corocznie przez okres pięciu lat. W odniesieniu do płatności ONW oraz wniosków o przyznanie pomocy z tytułu suszy w 2018 r. złożenie jednego wniosku oraz dwóch odrębnych skutkowałoby uzyskaniem takiej samej płatności. Ponadto gospodarstwo powyżej 15 ha winno spełniać wymóg utrzymania obszarów proekologicznych, co może stanowić dodatkowe obciążenie dla wnioskodawcy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że kluczowe w rozpatrywanej sprawie pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni z udziałem swojej córki sztucznie stworzyła dwa rzekome gospodarstwa rolne z zamiarem uzyskania nieuprawnionych korzyści. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że to wnioskodawczyni (wraz z małżonkiem, współposiadaczem gospodarstwa rolnego) faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni deklarowanej do płatności 16,43 ha. Pełnomocnikiem strony (przed ustanowieniem profesjonalnego pełnomocnika) został ustanowiony małżonek strony B. W., który otrzymał również pełnomocnictwo od A. W. do reprezentowania jej w sprawie pomocy suszowej za 2018 r. Wnioskodawczyni, jej córka i małżonek poosiadali wspólne miejsce zamieszkania.

Wnioskodawczyni, w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, oświadczyła, że córka A. W. studiuje i samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne. A. W. na dwukrotne wezwanie do złożenia wyjaśnień nie odpowiedziała, na skutek czego odmówiono jej przyznania płatności za 2018 r. - płatności bezpośrednich, ONW i następnie pomocy suszowej.

A. W. występując o płatność zadeklarowała, że prowadzi działalność rolniczą. Po wezwaniu przez organ prowadzący sprawę do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów na prowadzenie działalności nie przedstawiła żadnych dowodów. Mając na względzie art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na zadeklarowanej powierzchni.

Jednocześnie J. W. oraz A. W. przedstawiły w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy suszowej dokument - polisę ubezpieczenia, która obejmuje uprawy i działki rolne zadeklarowane przez J. W. do płatności w 2018 r., tj. działki nr [1] i [2] oraz działki rolne zadeklarowane przez A. W. do płatności w roku 2018, tj. działki nr [3], [4], [5]. Okres ubezpieczenia obejmuje okres od 22 czerwca 2018 r. do 21 czerwca 2019 r. Osobą ubezpieczającą i ubezpieczoną jest B. W..

O ile ubezpieczenie gospodarstwa przez współmałżonka/współposiadacza gospodarstwa rolnego nie budzi wątpliwości, to objęcie przedmiotową polisą działek rolnych innego rolnika wskazuje na to, że również pozostałe działki rolne zgłoszone w polisie znajdują się w gospodarstwie, jak również w posiadaniu osoby ubezpieczonej.

Zgodnie z Ogólnymi Warunkami Ubezpieczenia, ubezpieczający oznacza osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zawierającą umowę ubezpieczenia, natomiast ubezpieczony oznacza posiadacza upraw rolnych objętych ubezpieczeniem. B. W. podpisując umowę ubezpieczenia oświadczył tym samym, że jest posiadaczem wskazanych w umowie upraw położonych na działkach ewidencyjnych objętych polisą.

Organ zauważył, że w ubezpieczeniu na cudzy rachunek ubezpieczający we własnym imieniu zawiera umowę ubezpieczenia, w której przedmiotem ochrony ubezpieczeniowej jest interes majątkowy innej osoby (ubezpieczonego). Gdyby zatem posiadaczem działek rolnych była A. W., nie było przeszkód aby nawet przy chęci wykupienia ubezpieczenia przez rodzica na rzecz córki B. W. zawarł umowę ubezpieczenia na rachunek A. W..

J. W., wezwana w sprawie pomocy suszowej do złożenia wyjaśnień odnośnie przedstawionej przez nią polisy, w dniu 9 listopada 2018 r. oświadczyła, że B. W., jej mąż, pozostający z nią we wspólności ustawowej małżeńskiej, "ubezpieczył uprawy na naszych działkach na swoje nazwisko". Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zaznaczył jednak, że producent rolny występujący jako beneficjent pomocy finansowej traktowany powinien być jako profesjonalista, od którego oczekiwać należy szczególnej troski i staranności w zakresie ochrony własnych praw, ale przede wszystkim w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań.

Organ przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym wnioskodawczyni oraz A. W. współdziałały w celu uzyskania nienależnych płatności. A. W. złożyła wniosek na uprawy posiadane przez J. W. wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności, gdyż J. W. nie spełniała w szczególności warunku przyznania jej płatności dla młodych rolników. Konsekwencją takiego ustalenia, przewidzianą w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jest odmowa przyznania płatności dla obu wnioskodawców.

Zdaniem organu odwoławczego faktycznie samodzielnym rolnikiem - grupą osób fizycznych są małżonkowie J. i B. W.. Jedna z tych osób bezpośrednio uczestniczy bowiem w zarządzaniu przedmiotowymi gospodarstwami rolnymi. Ponadto przychody z prowadzonej działalności rolniczej oraz pozyskiwane dotacje z tym związane z wniosków składanych przez A. W. są kierowane na jej konto, jednakże J. oraz B. W. są osobami bliskimi, mają bezpośredni wpływ na zamieszkującą z nimi córkę, która jest również okazjonalnie osobą przez rodzica reprezentowaną. To małżonkowie J. i B. W. są posiadaczami wszystkich deklarowanych przez rodziców oraz córkę gruntów rolnych.

Organ wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, w świetle przepisów i orzecznictwa fakt, że J. W. była posiadaczem użytkującym zadeklarowane przez nią do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne, nie stoi na przeszkodzie odmowy przyznania jej wszystkich płatności w oparciu o stwierdzenie związków personalnych pomiędzy nią a innym producentem rolnym oraz współdziałanie w celu uzyskania nienależnych płatności. Odmawiając przyznania płatności organ pierwszej instancji miał na względzie cele systemu dopłat, takie jak wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych, poprawa warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie, w tym szczególności wsparcie osób rozpoczynjących działalność rolniczą.

Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie posiadania gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów rolnych, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Płatność przyznaje się rolnikowi, jeżeli między innymi posiada działki rolne, na których jest prowadzona działalność rolnicza, przy czym przez rolnika, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 uważa się "osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą" w gospodarstwie rolnym, a więc w wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym jednostce.

W ocenie organu odwoławczego A. W. w istocie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, z uwagi na brak wyodrębnienia pod względem ekonomicznym. J. W., B. W. i A. W. są ze sobą ściśle powiązani osobowo, rodzinnie a J. W. nie prowadzi działalności rolniczej. Wszystkie grunty rolne zadeklarowane do płatności przez krewnych nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych. Natomiast podział gospodarstwa na mniejsze jednostki i przekazanie ich w posiadanie członkowi rodziny przekłada się wprost na wzrost pomocy, w rzeczywistości przyczyniając się do uzyskania nienależnego wsparcia dla jednego podmiotu dokonującego podziału, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Uzyskanie wsparcia dla młodych rodników przez osobę, która od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE. L 2014 Nr 227, str. 69);

b. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95;

c. art. 60 rozporządzenie nr 1306/2013;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy:

a. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

b. art. 107 § w zw. z art. 140 oraz art. 104, jak również art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez rozpatrzenia całości zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dotycząca wsparcia bezpośredniego umowa nr [...] z dnia 9 marca 2018 r. nie obejmowała działek, które wcześniej skarżąca przekazała swojej córce (nr [3], [4] i [5]). W szczególności więc skarżąca nigdy nie wprowadziła organu w błąd co do wielkości posiadanego gospodarstwa, ani nie dążyła do zwiększania wsparcia poprzez zawyżenie powierzchni. Wręcz przeciwnie, skarżąca podała prawidłowe dane dotyczące swojego gospodarstwa w celu umożliwienia przekazania jej wsparcia we właściwej wysokości. Stanowisko organów jest niezrozumiałe, skoro wsparcie bezpośrednie jest uzależnione właśnie od powierzchni zadeklarowanego gospodarstwa.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że faktycznym celem skarżącej miałoby być nie tyle uzyskanie nieuprawnionego wsparcia bezpośredniego przez skarżącą ale uzyskanie płatności dla młodego rolnika oraz wola uniknięcia obowiązku utrzymania tzw. obszarów EFA, które dotyczą rolników posiadających więcej niż 15 ha gruntów. Abstrahując od bezpodstawności tych zarzutów i braku ich potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, zdaniem strony zarzuty takie nie mogą mieć żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ w ogóle nie dotyczą wsparcia bezpośredniego, którego skarżąca dochodziła. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że koszt dokonanego podziału gospodarstwa rolnego przekroczył wysokość uzyskanego przez córkę wsparcia bezpośredniego w wysokości około 1.000 zł.

Skarżąca stwierdziła, że organ drugiej instancji sugeruje, że celem podziału gospodarstwa mogła być chęć uniknięcia wymogów dotyczących obszarów proekologicznych, które stanowić mogą "dodatkowe obciążenie dla wnioskodawcy". W ocenie skarżącej, zarzut ten jest sformułowany lakonicznie, organ nie wskazał ani podstawy prawnej takich wymogów, ani wysokości obciążeń, jakie wchodzą w grę.

Skarżąca wskazała, że przekazała swojej córce część gospodarstwa rolnego o wielkości 8,81 ha jedynie celem zapewnienia wchodzącej w dorosłe życie córce możliwości prowadzenia działalności rolniczej na tym terenie i uzyskiwania z tego tytułu niezależnych dochodów. A. W. ma wyższe wykształcenie rolnicze.

Skarżąca stwierdziła, że organ niezasadnie zarzucił, że A. W. wzywana do złożenia wyjaśnień, takich wyjaśnień nie złożyła. Prowadzone postępowanie było całkowicie odrębne od niniejszego postępowania, skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego z wnioski jej córki. Działania innej osoby fizycznej, w innym postępowaniu, w którym skarżąca nie jest stroną, nie mogą mieć determinującego wpływu na odmowę przyznania prawa do wsparcia bezpośredniego skarżącej. Skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za działania i zaniechania swojej pełnoletniej córki i nawet gdyby w odniesieniu do córki można było ustalić negatywne przesłanki do udzielenia wsparcia bezpośredniego, to nie może mieć to wpływu na ustalenie takiego wsparcia dla skarżącej.

Skarżąca zarzuciła, że oceny dotyczące relacji rodzinnych należą do kategorii domysłów, a nie ustalenia stanu faktycznego sprawy, do czego organy administracji publicznej zobowiązane są na mocy art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie sposób przyjąć, że fakt, iż córka udzieliła swoim rodzicom pełnomocnictwa, ani to, że ojciec jest ubezpieczającym majątek rolny córki, jest równoznaczne z tym, że gospodarstwo córki nie jest odrębnym gospodarstwem. Opisane kwestie miałyby ewentualny związek ze sprawami, których stroną jest A. W., a nie skarżąca.

W ocenie skarżącej niedopuszczalne było ustalenie, że córka skarżącej nie prowadzi działalności rolniczej na określonych działkach wyłącznie na tej podstawie, iż nie odpowiedziała na wezwanie organu w sprawie, która zupełnie jej nie dotyczy. To nie osoba trzecia w postępowaniu administracyjnym powinna wykazywać określone fakty, jest to rolą organu administracji. Nieracjonalne jest również posługiwanie się przez organy obu instancji tego typu uproszczeniami faktycznymi jak to, że skoro istnieje podejrzenie, iż córka skarżącej nie prowadzi działalności rolniczej na przekazanych jej działkach, to skarżącej można postawić zarzut "sztucznego podziału" gospodarstwa. Przekazanie córce gruntów stanowiących gospodarstwo rolnicze przez skarżącą nie ma żadnego związku z tym, czy jej córka będzie prowadziła na tym gospodarstwie działalność rolniczą, w jaki sposób i w jakim charakterze oraz jak to zostanie przez organ administracji ocenione.

Strona podkreśliła, że niezależnie od powyższego, ustalone przez organ okoliczności mogłyby mieć ewentualny związek ze sprawami, których stroną jest A. W., a nie skarżąca.

Odnośnie art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 skarżąca podniosła, że podstawową przesłanką zaistnienia obowiązku zwrotu jest dokonanie na rzecz beneficjenta nienależnej płatności. W niniejszej sprawie natomiast nie sposób stwierdzić, aby przedmiotowa płatność z tytułu wsparcia bezpośredniego była skarżącej nienależna. W celu dokonania takiego stwierdzenia niezbędne byłoby wskazanie, jakie przepisy związane z tą konkretną płatności zostały naruszone, co jednak nie ma miejsca, ponieważ organy powołały się na przepisy niedotyczące w ogóle wsparcia bezpośredniego dla skarżącej.

Nie sposób również uznać, aby podstawę do odmowy przyznania wsparcia bezpośredniego stanowić miały przepisy art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Przepis ten musi być interpretowany w ten sposób, że odmowa przyznania wsparcia może zaistnieć wyłącznie w przypadku stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania tego wsparcia. Taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ skarżąca nie uczyniła niczego, co miałoby na celu uzyskanie nienależnego wsparcia bezpośredniego.

Podobnie przywołany w treści zaskarżonych decyzji art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wsparcia bezpośredniego. Przepis ten w sposób ścisły wiąże ewentualny brak przyznania osobie korzyści w postaci wsparcia bezpośredniego ze stworzeniem sztucznych warunków dla uzyskania takiego wsparcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i co nie zostało postawione skarżącej jako zarzut.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 689/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę J. W., wskazując, że nieprzyznanie lub wycofanie korzyści nie dotyczy wszelkich korzyści jakie rolnik może uzyskać, lecz tej korzyści, w przypadku której podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego. Tymczasem organ odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), a córka skarżącej miała uzyskać korzyść finansową w postaci innego rodzaju płatności - dla młodego rolnika w wysokości 1.016,78 zł. Zdaniem WSA w Gdańsku, prawodawca nie zamierzał wykluczyć możliwości uzyskania przez rolnika wszystkich korzyści i zwrot "tej korzyści" odnosić należy jedynie do tej korzyści, co do której rolnik podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Zdaniem WSA w Gdańsku, działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków miały znaczenie dla uzyskania korzyści przez młodego rolnika (córki strony), ale nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie powinno bowiem skutkować pozbawieniem skarżącej innych korzyści. W ocenie Sądu pierwszej instancji podzielenie gospodarstwa mogło sprzyjać jedynie przyznaniu płatności dla młodego rolnika, a nie na rzecz skarżącej i organ nie wykazał, by strona dochodziła płatności, których przyznania organ mógłby, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, odmówić. Zdaniem WSA, koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy to skarżąca spełnia warunki do przyznania wszystkich wnioskowanych płatności.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1550/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazując do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że dokonując wykładni i kontroli subsumcji regulacji art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w istocie to córka skarżącej miałaby uzyskać korzyść finansową w postaci płatności dla młodego rolnika (wg wyliczeń organów w wysokości 1.016,78 zł), a sama skarżąca nie wnioskowała o przyznanie płatności dla młodego rolnika, stąd działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków miały znaczenie dla uzyskania korzyści przez młodego rolnika, czyli dla córki strony. Z powyższego wywiedziono, że działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków nie miały znaczenia dla uzyskania korzyści przez stronę w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy pogląd, w realiach niniejszej sprawy za przedwczesny, a w konsekwencji za nieuprawniony. WSA w Gdańsku uchylił się bowiem od oceny stanowiska organów obu instancji, czy w ogóle działania polegające na podziale gospodarstwa na dwa mniejsze, przy uwzględnieniu, że strona posiadała wraz z córką ten sam adres korespondencyjny i mąż strony zawarł umowę ubezpieczenia dla poszczególnych działek, spełnia przesłanki sztucznego stworzenia warunków. Dopiero zajęcie stanowiska, że w sprawie zaistniały sztuczne warunki, pozwalałoby ocenić, czy miały one znaczenie czy nie, dla uzyskania danej korzyści. Pogląd, że ewentualne sztuczne warunki nie miały znaczenia dla przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), podczas gdy nie wiadomo, jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, uznać należy za co najmniej przedwczesny. WSA w Gdańsku winien jednoznaczne wskazać, czy podziela wniosek organów obu instancji, że skarżąca dokonując podziału gospodarstwa i współdziałając z córką, podjęła w ogóle działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków. Bez tej oceny za nieuprawnione uznać należy rozważania dotyczące ewentualnych "tej korzyści", czy "jakichkolwiek korzyści", o których stanowią art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

NSA zaznaczył, że celem "sztucznego stworzenia warunków" jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego powyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 wynika, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami, ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

Sąd pierwszej instancji winien zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, ocenić prawidłowość stanowiska organów co do zaistnienia sztucznych warunków, uwzględniając faktyczne działania skarżącej o podziale gospodarstwa o powierzchni 16,43 ha gruntów ornych na dwie części (7,62 ha z wniosku strony + 8,81 ha z wniosku córki), w sytuacji, gdy córka kończyła wówczas studia magisterskie na kierunku rolniczym, a strona podała, jakimi motywami kierowała się dokonując podziału i przekazania gospodarstwa na rzecz członka rodziny. Nie sposób pominąć, że działania skarżącej w ramach "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" winny w sposób oczywisty pozostawać w sprzeczności z celem wsparcia, a utworzenie dwóch gospodarstw rolnych winno mieć na celu otrzymanie wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach. Z jednej strony analizy wymagają powiązania osobowe, ale także kapitałowe, organizacyjnie i technicznie, które wskazywałyby na stworzenie owych sztucznych warunków. Oceny zatem wymaga, czy mamy do czynienia z podjęciem przez stronę ewidentnych czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane [por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko L. H.; pkt 52-53]. Ocena gospodarstwa rolnego musi jednak obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Mechanizm przyznawania płatności wyklucza przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Sąd pierwszej instancji winien zatem rozważyć obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia bezpośredniego, a ubiegająca się o taką płatność strona zmierzała wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu, uwzględniając prawo do podziału gospodarstwa i naturalny proces przekazywania gospodarstw zstępnym. Odnosząc się zatem do podniesionych zarzutów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej wykładni przepisów prawa materialnego i pełnej kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanych przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w powyższych aspektach.

Z uwagi na dostrzeżoną przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwą wykładnię regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji NSA nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (w zakresie stawki wynagrodzenia radcy prawnego) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (co do wysokości wpisu sądowego), albowiem powyższe kwestie, przy ponownym rozpoznaniu, będą podlegały ponownej weryfikacji i rozstrzygnięciu przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną wyrażoną i dokona pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę obowiązany był uwzględnić, że sprawa będąca przedmiotem skargi była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 689/21) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1550/22).

Powołanym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji (uchylający decyzje organów obu instancji) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie, zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Dokonując ponownej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającymi z wiążącego w sprawie orzeczenia należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pucku z dnia 2 kwietnia 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

We wskazanych decyzjach organy obu instancji zgodnie przyjęły, że dokonując podziału gospodarstwa rolnego skarżąca w istocie sztucznie stworzyła warunki dla uzyskania pomocy przez jej córkę, w postaci dopłat dla młodego rolnika w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji winien zatem rozważyć obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia bezpośredniego, a ubiegająca się o taką płatność strona zmierzała wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu, uwzględniając prawo do podziału gospodarstwa i naturalny proces przekazywania gospodarstw zstępnym.

Sąd obecnie orzekający, kierując się wykładnią prawa zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego miał na względzie, że poddany w niniejszej sprawie ocenie Sądu spór sprowadza się do oceny, czy skarżąca wraz ze wskazanymi przez organy osobami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. Spór zaistniał na płaszczyźnie wnioskowanej przez skarżącą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018.

Organy przyjęły, że przyznanie tej płatności (jak i pozostałych, o które skarżąca wnioskowała), byłyby korzyścią uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków i stałoby w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, co uzasadnia odmowę ich przyznania na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Przepis ten stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przyczyną zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 było stwierdzenie wystąpienia okoliczności z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W celu wykładni powyższych przepisów pomocne jest odwołanie się do orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przywołanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku o sygn. akt C-434/12 dokonano wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L 2011.25.8), ale jego treść odpowiada treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danej sprawy pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Z kolei w ramach elementu subiektywnego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W powyższym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna między osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji między tymi osobami.

W innym wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt C-176/20 TSUE uściślił że ze sztucznymi warunkami mamy do czynienia wówczas, gdy "(...) z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania" (pkt 75).

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje się, że użyty zwrot dotyczący tego, że warunki zostały sztucznie stworzone, ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Mimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyrok z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19, to i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14). Omawiana klauzula ma generalny charakter. Nie dotyczy więc konkretnych sytuacji zaistniałych na gruncie konkretnej płatności, lecz całości albo istotnej części zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanu faktycznego tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej manipulacji korzystniejszemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania, prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w normalnym układzie rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Nadto z jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że stwierdzenie, iż doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania pomocy unijnej możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony, ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu, czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych.

Z powyższego wynika, że punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie pomocy. Niewątpliwie ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji, czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 999/18).

W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać oceny ustalonych w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych, przez pryzmat przytoczonych wcześniej przepisów. Oznaczało to konieczność wykazania przez organy, że po pierwsze, skarżąca stworzyła wraz z innymi podmiotami sztuczne warunki do uzyskania płatności, a po drugie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Organ powinien zatem nie tylko ocenić, czy działania strony nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także czy można je wspólnie przypisać wszystkim wspomnianym w decyzji podmiotom, z którymi skarżąca miałaby prowadzić wspólne gospodarstwo rolne. Przy czym, według organów, ani strona ani przejmująca część gospodarstwa rolnego A. W., nie udowodniły, że są to dwa odrębne gospodarstwa rolne, na których każda z nich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazały organy, aby być beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy również je faktycznie rolniczo użytkować.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 168 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 roku, poz. 412) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 15 marca 2023 r., straciła moc ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Niemniej zgodnie z art. 167 ww. ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w ustawie uchylanej w art. 168, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego również ma zastosowanie do niniejszego postępowania.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie dotyczące przyznania płatności jest uwzględnienie art. 3 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych 1 prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wskazane przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów ustawy. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. w art. 77 k.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Jednakże, co istotne w niniejszej sprawie, na organie zarzucającym stronie postępowania stworzenie sztucznych warunki i wywodzącego z tego skutki prawne, również ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności (art. 3 ust. 2, pkt 1 ustawy) organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 740/18). Zatem, to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2602/18). Wykazanie zatem przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę i wówczas na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu.

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że przy próbie wykazania sztucznego stworzenia warunków organy powinny brać pod uwagę działania nie tylko skarżącej, ale i innych, wskazanych w decyzji podmiotów. Jednak w ocenie Sądu na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów nie można uznać, że organy wykazały podstawową okoliczność, mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynikało, że w dniu 10 kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW) na rok 2018. Wniosek dotyczył działek ewidencyjnych o numerach [1] i [2] położonych w obrębie S., gmina P. o pow. 7,82143 ha. W aktach znajduje się umowa dzierżawy zawarta pomiędzy ANR a B. W. (mężem skarżącej) obejmująca ww. działki ewidencyjne. Z kolei A. W. (córka skarżącej) wnioskiem z dnia 2 maja 2018 r. wystąpiła o przyznanie płatności (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodego rolnika) również na rok 2018. Wniosek ten dotyczył działek o numerach ewidencyjnych [4], [5] i [3] o łącznej pow. 8,81 ha. Skarżąca wezwana do złożenia wyjaśnień, w swym oświadczeniu z dnia 9 listopada 2018 r. wskazała, że ww. działki gruntu są uprawiane przez jej córkę A. W., która kończy studia magisterskie na kierunku rolniczym. Nie ma to zdaniem skarżącej wpływu na wysokość uzyskiwanych przez skarżącą płatności bezpośrednich i płatności ONW. W sprawie nie został jednakże ustalony i wyjaśniony w żaden sposób zakres ewentualnej działalności rolniczej prowadzonej przez A. W. na ww. działkach ewidencyjnych przekazanych jej przez skarżącą. Ustaleń w tym zakresie nie mogły zastąpić w żadnej mierze okoliczności wskazywane w zaskarżonych decyzjach. Do akt zostały bowiem załączone poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów z akt sprawy toczącej się z wniosku A. W.. W toku tego postępowania toczącego się w sprawie z wniosku A. W. była ona dwukrotnie, bezskutecznie, wzywana do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami związanymi z podejrzeniem stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności na 2018 r. Okoliczność braku złożenia tychże wyjaśnień organy obu instancji potraktowały jako podstawę do stwierdzenia, że J. W. i B. W. wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, które w sposób sztuczny podzielili, zaś A. W. nie udokumentowała, że objęła w posiadanie zadeklarowane działki ewidencyjne, jak i nie udowodniła, że samodzielnie prowadzi działalność rolniczą.

W związku z takim stanowiskiem organów wyjaśnić należy, że A. W. nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności na 2018 r. Jak wynika z ustaleń faktycznych organów, A. W. złożyła odrębny, własny wniosek o płatności na ten sam rok lecz w odniesieniu do innych działek rolnych. To obowiązkiem strony postępowania jest zaś dawać stosowne wyjaśnienia co do okoliczności sprawy. W tym zakresie wezwaną do złożenia wyjaśnień mogła być i była skarżąca, która swe wyjaśnienia przedłożyła na piśmie. Wyjaśnienia te nie zostały przedłożone w sposób wyczerpujący. Organy jednak wobec treści wyjaśnień skarżącej bezzasadnie odstąpiły od obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przedmiotem ustaleń organu winny stać się faktyczne okoliczności prowadzenia przez A. W. samodzielnej działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych przekazanych jej przez skarżącą. Okoliczności te organy mogą dowodzić wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, nie wykluczając zarówno dowodów z dokumentów, jak i dowodów z zeznań świadków, czy dowodów z oględzin miejsca lub rzeczy, a także uzupełniającego dowodu z wyjaśnień strony postępowania. Ustaleniu powinny podlegać m.in. takie okoliczności jak: fakt posiadania gruntów rolnych i budynków gospodarczych (dokumenty z aktów notarialnych, umów dzierżawy, czy inne), fakt ponoszenia ciężarów podatkowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, fakt dokonywania zakupu lub najmu maszyn rolniczych (umowy, rachunki, faktury), zakupu paliwa do maszyn rolniczych, zwierząt hodowlanych, materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, fakt zlecania realizacji prac polowych ze wskazaniem osób faktycznie wykonujących prace na posiadanych działkach rolnych (umowy, rachunki) – w szczególności wobec faktu zamieszkiwania przez skarżącą w G. i położenia działek rolnych zgłoszonych do płatności w gminie P., fakt dokonywania sprzedaży lub zagospodarowania uzyskanych zbiorów lub innych produktów wytworzonych w gospodarstwie (ewentualnie rejestr zbiorów płodów rolnych, rejestr stosowania środków ochrony roślin – o ile ich prowadzenie jest wymagane. Ustalenia powinny zmierzać do wyjaśnienia, czy A. W. prowadzi działalność rolniczą na gruntach rolnych przejętych od skarżącej, czy samodzielnie decyduje, jakie rośliny uprawiać na tych gruntach, kiedy i jakie zabiegi agrotechniczne należy wykonywać, czy samodzielnie kontroluje ona stan upraw, czy zleca wykonywanie zabiegów. Tego rodzaju ustaleń nie poczyniono w toku przedmiotowego postępowania, natomiast przyznanie A. W. statusu strony tego postępowania nie znajduje podstaw prawnych. Okoliczności opisane wyżej, istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, mogły być ustalone z udziałem A. W., jednak wyłącznie w ramach odebrania od niej zeznań w charakterze świadka.

Dla oceny, czy działania podjęte przez skarżącą związane z podziałem gospodarstwa noszą znamiona stworzenia sztucznych warunków niezbędnym było również ustalenie w sposób szczegółowy opłacalności ekonomicznej samego podziału, a także prowadzonej na działkach o niewielkim areale powstałych po podziale działalności rolniczej. Podkreślić należy, że sam podział gospodarstwa rolnego poprzez wydzielenie części gruntów innej osobie wiąże się z poniesieniem określonych opłat i kosztów. W sytuacji zaś, gdy z obliczeń dokonanych przez organ odwoławczy wynikało, że korzyść finansowa wynikające za zgłoszenia dwóch odrębnych wniosków wyniosła 1.016,78 zł. Kwota ta przy tym sprowadzająca się do kwoty należnej płatności dla młodych rolników, tj. kwoty, którą uzyskać mogła wyłącznie A. W., nie zaś skarżąca, która w sposób oczywisty nie spełnia warunków do uzyskania tego rodzaju płatności.

Dodać w tym miejscu należy, że brak jest podstaw do argumentowania, że opisana wyżej korzyść może być otrzymywana przez rolnika przez okres pięciu lat. Organ nie ustalił bowiem, czy A. W. po dokonaniu podziału gospodarstwa przez skarżącą występowała o płatność dla młodych rolników przez okres kolejnych pięciu lat. Dowolne są natomiast ustalenia organu antycypujące ewentualne przyszłe działania beneficjentów w zakresie składania wniosków o określone rodzaje płatności.

Ponadto w zakresie możliwych do uzyskania korzyści finansowych przez skarżącą oraz wykazania opłacalności podejmowanych działań niezbędnym jest wyjaśnienie, czy do tak rozumianych korzyści należy zaliczyć także korzyść, która nie powstaje w związku z treścią żądania objętego wnioskiem przez konkretnego beneficjenta. Stwierdzić bowiem należy, że treść normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wyraźnie wskazuje, iż rolnikowi nie przyznaje się takiej korzyści, w celu uzyskania której, podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści. Za taką interpretacją przemawia użycie przez prawodawcę w treści normy zwrotu "tej korzyści". W świetle tego unormowania pozbawienie rolnika innych korzyści, w przypadku których nie doszło do nieprawidłowości, nie jest uzasadnione.

W świetle natomiast wykładni normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w którym wskazano, że osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, sformułowanie "jakichkolwiek korzyści" zostało przez prawodawcę użyte jako zbiorcze wskazanie, że w przypadku nieprawidłowości - sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści w odniesieniu do jakiejkolwiek korzyści, rozumianej jako korzyści jakiegokolwiek rodzaju, ta korzyść nie będzie rolnikowi przyznana. Taka wykładnia prowadzi do uznania, że treść tej normy jest spójna z treścią normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i rolnikowi nie przyznaje się tylko takiej korzyści, w celu uzyskania której, podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego. Gdyby prawodawca zamierzał wykluczyć możliwość uzyskania przez rolnika wszystkich korzyści, analizowana norma zostałaby sformułowana w inny sposób i znalazłoby się w niej stwierdzenie, że rolnikowi, który podjął działania skierowane na pozyskanie choćby jednej z korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, nie zostanie przyznana ta korzyść ani żadne inne dochodzone korzyści. Za taką interpretacją przemawia treść ww. przepisu, w którym prawodawca unijny wskazał, że rolnikowi nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone. Gdyby prawodawca zamierzał wykluczyć możliwość uzyskania przez rolnika wszystkich korzyści nie użyłby sformułowania takich korzyści. Słowa "takich korzyści" odnosić należy, zdaniem Sądu do korzyści, w celu uzyskania których, rolnik podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Zdaniem Sądu, za taką interpretacją ww. przepisu przemawia jego tytuł. Przepis zatytułowano "Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa". Z obejściem prawa mamy do czynienia tylko w przypadku tej płatności, co do której stwierdzono, że rolnik dopuścił się sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści. Przepis tak zatytułowany winien regulować skutki obejścia prawa, a nie stanowić przepisu sankcyjnego. Norma wyinterpretowana z tego przepisu przez organ ma charakter sankcyjny. W zależności od okoliczności konkretnej sprawy może to być sankcja bardzo dolegliwa. Rolnik, który dochodzi wielu płatności, zostałby bowiem na podstawie takiej normy pozbawiony wszelkich płatności. Zaistnieć może sytuacja, gdy uzyskana korzyść jest nieznaczna, a sankcja w postaci braku wszelkich innych płatności w znacznej wysokości bardzo dotkliwa. Odebranie płatności, w przypadku których nie stwierdzono obejścia prawa i w przypadku których rolnik nie dopuścił się żadnych nieprawidłowości, byłoby w istocie dotkliwą karą, niezwiązaną z daną płatnością. Gdyby zaś wolą prawodawcy było ukaranie rolnika, przepis mający tak dalece sankcyjny charakter, winien zostać sformułowany inaczej, w sposób jednoznaczny, wykluczający wątpliwości interpretacyjne.

Wskazać także należy, że w rozporządzeniu unormowano w odrębnym artykule 63 zatytułowanym "Nienależne płatności i kary administracyjne" kwestię nakłaniania kar na rolników. W ocenie Sądu, prawodawca w przepisie dotyczącym obejścia prawa nie regulował sankcji karnej w postaci pozbawienia rolnika wszelkich płatności w razie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania tylko jednej z korzyści. Gdyby prawodawca zamierzał wprowadzić taką sankcję zamieściłby ją w tym przepisie przez odesłanie do art. 60 rozporządzenia i wskazanie, że w takim przypadku rolnik nie otrzyma także żadnych innych dochodzonych korzyści. Przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 należy zatem odnosić jedynie do korzyści, w przypadku której rolnik podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

W świetle poczynionych wyżej uwag należało przyjąć, że poza brakiem dokonania istotnych ustaleń faktycznych oraz niezebraniem wyczerpującego materiału dowodowego sprawy, kwestią istotną dla oceny zasadności skargi było zatem również stwierdzenie, czy skarżąca podjęła działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadnia odmowę przyznania pomocy objętej wnioskiem.

Obliczoną przez organ odwoławczy dodatkową korzyść na skutek zgłoszenia do płatności dwóch gospodarstw rolnych, jak to wyżej wskazano, uzyskałaby córka skarżącej w postaci płatności dla młodego rolnika w wysokości 1.016,78 zł. Skarżąca natomiast nie dochodziła przyznania płatności dla młodego rolnika. Brak było ustaleń, aby skarżąca dochodziła płatności, których przyznania organ mógłby - na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - odmówić. Samo zatem złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie określonych we wniosku płatności, wśród których skarżąca nie wskazała płatności dla młodych rolników, nie mogło prowadzić do przyjęcia przez organy stanowiska, że skarżąca dzieląc własne gospodarstwo rolne w celu wydzielenia jego części i przekazania jej córce, stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści w postaci płatności dla młodych rolników, gdyż takiej płatności a limine nie mogła uzyskać. Skarżąca nie spełnia bowiem podstawowego wymogu uzyskania tej płatności, a mianowicie nie jest rolnikiem, którego wiek w pierwszym roku składania wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na lata 2015-2020 nie przekracza 40 lat.

Organ nie wyjaśnił ponadto swego stanowiska, a w szczególności nie wskazał stosownych regulacji prawnych w tym zakresie, w którym wywodził, że dokonany przez skarżącą podział gospodarstwa na dwa mniejsze gospodarstwa wiąże się ze zmniejszeniem obciążeń spoczywających na skarżącej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na podstawie jakich przepisów organy ustaliły, że gospodarstwo rolne skarżącej w kształcie poprzedzającym dokonany podział, spełniało wymogi uzasadniające stosowanie się do wymienionego w zaskarżonej decyzji wymogu utrzymywania obszarów proekologicznych. Ponadto organ nie wskazał, jaką wysokość miałaby korzyść finansowa, którą skarżąca osiągnęłaby w związku brakiem obowiązku utrzymywania tego rodzaju obszarów. W świetle art. 46 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013 W przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego, które rolnik zadeklarował zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz, jeżeli są one uznawane za obszary proekologiczne przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, z uwzględnieniem obszarów wymienionych lit. c), d), g), h), k) i l) tego ustępu, był obszarem proekologicznym. Art. 46 ust. 4 tego rozporządzenia wskazuje na wyłączenia niektórych gospodarstw rolny od spełnienia omawianego wymogu. Zwolnienie to dotyczy gospodarstw rolnych: a) w których więcej niż 75 % gruntów ornych jest wykorzystywanych do produkcji traw lub innych zielnych roślin pastewnych, jest ugorowanych, jest wykorzystywanych do uprawy roślin strączkowych lub jest objętych połączeniem tych zastosowań; b) w których więcej niż 75 % kwalifikującej się powierzchni użytków rolnych jest trwałymi użytkami zielonymi, jest wykorzystywanych do produkcji traw lub innych zielnych roślin pastewnych lub do upraw rosnących pod wodą przez znaczącą część roku albo przez znaczącą część cyklu uprawowego, lub jest objętych połączeniem tych zastosowań. Okoliczności powyższych organy nie wyjaśniły.

W odniesieniu do pozostałych przywołanych przez organ pierwszej instancji wymagań, tj. praktyk obowiązkowych polegających na dywersyfikacji upraw oraz utrzymania trwałych użytków zielonych, w tym cennych przyrodniczo, budzi wątpliwości, czy organ istotnie uznał te okoliczności za przesądzające o zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności, albowiem nie wyjaśnił, na podstawie jakich przepisów ocenia ww. wymogi za niezbędne dla rozpatrywanego gospodarstwa rolnego. Co do tych wymogów nie wypowiedział się również organ odwoławczy.

Z uwagi na niedokonanie stosownych ustaleń w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na działkach przekazanych córce skarżącej, jako dowolne należy ocenić ustalenie poczynione przez organy, że samodzielną grupą rolników w odniesieniu do całości gospodarstwa są J. i B. W., albowiem – jak wyjaśniono - jedna z ww. osób bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu przedmiotowych gospodarstw rolnych. Z samego faktu wspólnego zamieszkiwania skarżącej, jej męża i córki, a także wystawienia na B. W. polisy ubezpieczeniowej na uprawy prowadzone na działkach zgłoszonych do płatności zarówno przez skarżącą jaki A. W. nie wynika, że gospodarstwem A. W. zarządza skarżąca lub B. W.. W celu skutecznego podważenia posiadania przez córkę skarżącej gruntów zgłoszonych do płatności oraz prowadzenia działalności rolniczej, organ musi wykazać, że inna niż skarżąca osoba (tutaj jej córka) nie wykonywała czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności wszelkich działań związanych z uprawą tych gruntów. W sytuacji, gdy skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności objętych własnym wnioskiem dołączyła oświadczenia świadczące jej zdaniem o posiadaniu gruntów i samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa przez jej córkę z powołaniem się na zbliżające się ukończenie przez córkę studiów magisterskich na kierunku rolniczym, organ, aby w sposób uprawniony twierdzić, że A. W. nie była posiadaczem przekazanych jej gruntów i nie prowadziła działalności rolniczej, musi przedstawione przez skarżącą oświadczenia skutecznie podważyć. Ustalenia w tym zakresie nie powinny przy tym budzić wątpliwości, muszą być wynikiem wszechstronnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, realizującego zasadę prawdy obiektywnej. Skarżąca w sposób logiczny wykazała, że w sprawie zaistniały przesłanki, które uzasadniały decyzję w zakresie umożliwienia córce rozpoczęcia przez nią gospodarowania, tj. nauka na kierunku rolniczym, a także obiektywna okoliczność związana z wiekiem skarżącej, który w dacie składania wniosku wynosił 57 lat i zbliżał się do wieku emerytalnego. Okoliczności powyższe winny być ocenione przez organy, albowiem prowadzą one w sposób naturalny do ograniczenia prowadzenia działalności własnej przez skarżącą i wskazują na chęć stopniowego przekazywania gospodarstwa na rzecz córki, co jest w polskich realiach praktyką powszechną i akceptowalną. Jednocześnie, jak to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 1550/22, przy ocenie, czy strona ubiegająca się o płatność zmierzała wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu, należy uwzględnić prawo do podziału gospodarstwa i naturalny proces przekazywania gospodarstw zstępnym. Są to niewątpliwie obiektywne okoliczności uzasadniające przekazanie części gospodarstwa rolnego skarżącej, a które nie zostały w sposób wystarczający ocenione przez organy obu instancji.

Ponadto stwierdzić należy, że jak ustaliły organy, skarżąca już od 2015 r. swymi wnioskami o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obejmowała jedynie działki nr [1] i [2], stąd wymagało ustalenia w sposób jasny, co legło u podstaw odmiennego potraktowania wniosku skarżącej z 2018 r. Organ nie wyjaśnił, czy wnioski skarżącej składane w poprzednich latach rozpatrywane były pozytywnie oraz czy okoliczność prowadzenia działalności rolniczej na przekazanych córce działkach była kwestionowana, również w kontekście argumentacji organu, zgodnie z którą przesłanką do składania odrębnych wniosków przez skarżącą i jej córkę miało być wprowadzenia płatności dla rolników od kampanii w 2015 r.

W przedmiotowej sprawie zatem nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, ani też nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, który pozwalałby na uznanie, że została spełniona zarówno przesłanka obiektywna, jak i przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności objętej wnioskiem skarżącej. Nie sposób na obecnym etapie postępowania stwierdzić, że jedynie w formalny sposób spełnione zostały przez skarżącą warunki przyznania wnioskowanej płatności. Nie zostało również wykazane, że przyczyną stworzenia sztucznych warunków była wyłącznie wola uzyskania korzyści poprzez dążenie do uzyskania wsparcia ze środków pomocowych w wysokości wyższej niż byłaby należna w sytuacji, gdyby skarżąca złożyła jeden wniosek o przyznanie płatności do całego gospodarstwa sprzed jego podziału.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków, w ocenie Sądu, w sprawie doszło po pierwsze do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędna wykładnię, a po drugie do naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno natomiast w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy wezmą zatem pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku spostrzeżenia Sądu, w tym zobowiązane będą przede wszystkim ustalić, czy w sprawie istnieją dowody świadczące w sposób bezsporny, że podział i wyodrębnienie części gospodarstwa rolnego strony w celu przekazania go córce miały na celu tylko i wyłącznie pozyskanie wyższych płatności, w szczególności tych płatności, których obiektywnie można było odmówić skarżącej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz skarżącej kwotę 680 zł. Na zasądzoną sumę składa się kwota należnego wpisu od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).