Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 799/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję nr 146/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2024 r., znak WOB.7721.198.2023.AJAN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

B. S. i Z. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 146/2024 z dnia 5 kwietnia 2024 r., znak: WOB.7721.198.2023.AJAN, o uchyleniu decyzji nr 61/2023 z dnia 13 kwietnia 2024 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie, w całości, zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon) na dz. nr [...] w m. B. , gmina W. ", udzieleniu inwestorowi M. Ż. zgody na wznowienie robót budowlanych oraz nałożeniu na niego obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Decyzją nr 167/2017 z dnia 14 lipca 2017 r. znak: PINB-7355/112/25/17 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie budynku gospodarczego inwentarsko-składowego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości B., gmina W.

Decyzją nr 169/2017 z dnia 14 lipca 2017 r. znak: PINB-7355/114/25/17 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie: budynku gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości B., gmina W. .

Decyzją nr 823/2017 z dnia 21 grudnia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję nr 167/2017 z dnia 14 lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją nr 825/2017 z dnia 21 grudnia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję nr 169/2017 z dnia 14 lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. nr 588/2018, znak: PINB-I-5160.284.18.14, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nakazał Inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na dz. nr [...] w m. B. , wykonywanych bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, zobowiązując wyżej wymienionego do przedłożenia w terminie do dnia 1 lutego 2019 r. określonej dokumentacji.

Postanowieniem nr 551/2019 z dnia 19 lipca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1074/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 551/2019 z dnia 19 lipca 2019 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Decyzją z dnia 12 października 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: P.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 30 marca 2021 r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na działce nr [...].

Decyzją nr 102/2021 z dnia 4 marca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją nr 59/2022 z dnia 1 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia dokumentacji w postaci 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zawierającego projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany, projekt konstrukcyjno-budowlany, projekt instalacji wewnętrznych, dotyczącej budynku usługowo-handlowego usytuowanego na dz. nr [...], zrealizowanego niegodnie z decyzją Gminy W. Nr 838/2/14/78 z dnia 20 lutego 1978 r. oraz decyzją Wójta Gminy W. z 8 października 1997 r., znak: B/7351/96/75.

Organ ustalił, że obecnie istniejący budynek powstał na podstawie decyzji z dnia 20 lutego 1978 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarsko- składowego o pow. zabudowy 112,00 m2 oraz decyzji z dnia 8 października 1997 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego – magazynu sprzętu rolniczego o pow. zabudowy 40,60 m2, który miał powstać pomiędzy istniejącym na przedmiotowej działce budynkiem i garażem. Przedmiotowy budynek wynosi ok. 202,80 m2, a więc jest większy o ok 50 m2 niż zrealizowany na podstawie decyzji z dnia 20 lutego 1978 r.

i z dnia 8 października 1997 r. Zdaniem organu inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków ww. decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na zwiększeniu powierzchni całkowitej oraz kubatury poprzez zwiększenie długości budynku o ok. 4 m w kierunku granicy z dz. nr [...].

Decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. nr AB.III-W.2.20.2023 Starosta Krakowski uchylił w całości decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lutego 1978 r. dotyczącą budynku inwentarsko - składowego oraz decyzję z dnia 8 października 1997 r. dotyczącą budynku gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego.

Decyzją nr 61/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 r. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 4 P.b. art. 104 kpa oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie zatwierdził projekt budowlany zamienny dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na dz. nr [...] w m. B. , zezwolił na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. S. i Z. S..

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję w całości i zatwierdził projekt budowlany zamienny dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek usługowo – handlowy (wymiana i sprzedaż opon) na dz. nr [...] w m. B. gm. W. udzielił inwestorowi M. Ż. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, oraz nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] w m. B. , gmina W. .

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), tj. przed dniem 19 września 2020 r. Wobec tego w zakresie wymogów projektu budowlanego zamiennego istotny jest przepis art. 34 ust. 3 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 782), natomiast przepis art. 51 winien być zastosowany w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 19 września 2020 r.

Organ odwoławczy ustalił, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku wymagały uprzedniego uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 20 lutego 1978 r. Wójt Gminy W. udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego na dz. nr [...] w m. B. . Z kolei decyzją z dnia 8 października 1997 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę: budynku gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego. W dniu 23 kwietnia 2013 r. inwestor dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon samochodowych), wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu (zaświadczenia z dnia 29 maja 2013 r. znak: AB.III-W.6743.3.74). Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lutego 1978 r. dotycząca budowy budynku inwentarsko-składowego oraz decyzja z dnia 8 października 1997 r. dotycząca budowy budynku gospodarczo-magazynu sprzętu rolniczego - zostały uchylone w trybie 36a ust. 2 Pr.bud. decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 9 lutego 2023 r.

Zobowiązanie nałożone na Inwestora ostateczną decyzją z dnia 1 marca 2022 r. wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie budowy przedmiotowego obiektu na dz. nr [...] w m. B. dokonano istotnych odstępstw od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na zwiększeniu powierzchni zabudowy budynku, zwiększeniu powierzchni użytkowej, zwiększeniu powierzchni całkowitej oraz kubatury poprzez zwiększenie długości budynku o ok. 4 m w kierunku granicy z dz. nr [...]. Mając na uwadze dokonane zmiany przy realizacji przedmiotowego obiektu organ I instancji wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień na podstawie art. 50-51 P.b. Zastosowanie ww. procedury wymagało nałożenia na Inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., co organ uczynił decyzją z dnia 1 marca 2022 r. Ww. decyzją nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r.

Zdaniem organu odwoławczego, po uchyleniu decyzji z dnia 20 lutego 1978 r. oraz decyzji Wójta Gminy W. z dnia 8 października 1997 r. inwestor winien przedłożyć projekt budowlany zamienny obejmujący całe zamierzenie budowlane, który będzie obejmować także wykonane już roboty, bowiem w procedurze naprawczej decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy winna zatwierdzać projekt budowlany zamienny dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już zrealizowanych. Nie może bowiem istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też oceniając projekt zamienny organ zobowiązany jest do zbadania jego zgodności z prawem również w zakresie, w jakim inwestor nie dopuścił się istotnych odstępstw (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2021 r., II SA/Kr 792/21).

Organ wyjaśnił, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego

(i ewentualnie wykonania określonych robót budowlanych), o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., został wykonany.

Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez podmiot zobowiązany projektu budowlanego zamiennego, było prawidłowe. Dokonana przez organ odwoławczy analiza wykazała, że dokument ten spełnia wymogi określone w przepisach prawa. Projekt ten sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do projektowania w odpowiedniej specjalności, które wpisane są na listę członków właściwych izb, projekt został także przez nie opatrzony pieczęciami zawierającymi nr uprawnień oraz podpisami. Projekt zawiera wszystkie elementy, część opisową jak i rysunkową poszczególnych części, zarówno projektu zagospodarowania terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Rysunki wchodzące w skład projektu opatrzone są stosownymi metrykami. Ponadto projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi art. 34 ust. 3 P.b. m.in. określa granice działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt architektoniczno-budowlany spełnia zaś wymagania określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 u.p.b. w szczególności określa funkcję, formę i konstrukcję projektowanych obiektów budowlanych, ich charakterystykę energetyczną i ekologiczną, proponuje niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazuje zasady nawiązania do otoczenia. Projekt zawiera także informacje o obszarze oddziaływania (art. 34 ust. 3 pkt 5).

W ocenie organu odwoławczego projekt spełnia również wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.). Przedmiotowy obiekt budowlany jest usytuowany 46,80 m od granicy południowo-wschodniej; 4,40 m od granicy północno-wschodniej; 113,30 m od granicy północno-zachodniej i 0,00 m od granicy południowo-zachodniej. Mając na uwadze treść §12 ust. 2 r.w.t. takie usytuowanie jest dopuszczalne, w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. , zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/178/2005 z dnia 11 marca 2005 r. Rady Gminy W. . Jak wskazano ponadto w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym cyt: Budynek usługowo-handlowy stanowiący jedną strefę pożarową, murowane ściany zabezpieczone ogniowo, strop żelbetowy, konstrukcja dachowa drewniana zabezpieczona ogniowo, kryty blacho dachówką o fakturze dachówek. Budynek zaliczony do kategorii ZL III. Projektuje się ścianę oddzielenia pożarowego REI60 na całej szerokości budynku. Ściana murowana pełna o grubości 25 cm, wysunięta 0,3m ponad poziom dachu w granicy z dz. nr [...]. Po wykonaniu ww. ściany należy uzupełnić pokrycie dachowe, a ogniomur i krawędzie połaci uszczelnić właściwymi obróbkami. Budynek zalicza się do budynków niskich (jednokondygnacyjny), wymagana jest klasa odporności pożarowej budynku -"D".

Projekt określa także sposób odprowadzania wód opadowych. W projekcie wskazano "W związku z brakiem możliwości podłączenia do kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej — wody opadowe z dachu oraz terenu utwardzonego — objętego niniejszym wnioskiem, będą odprowadzane powierzchniowo na własny nieutwardzony teren, bez szkód dla osób trzecich, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie uciążliwych dla środowiska wodnego. Kierunek naturalnego spływu wód opadowych nie zostanie zmieniony. Nawierzchnie utwardzone będą wykonywane z tłucznia, ułatwiającego przesiąkanie wody, grunt wokół budynku zaprojektowano o podwyższonej chłonności zgodnie z zapisami planu miejscowego."

Organ odwoławczy stwierdził, że sprawdzenie i weryfikacja przedłożonego projektu zamiennego może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw. Weryfikacja projektu zamiennego w zakresie dotyczącym tej części obiektu w której nie dokonano istotnych odstępstw prowadziłaby do niedopuszczalnej kontroli, którą można potocznie zdefiniować przez nieznane przepisom Kpa i Pr. bud. pojęcie "kontroli w trzeciej instancji", podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie w dniu 16 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1072/17. Inspektor Wojewódzki wskazał, że zakres istotnych odstępstw ustalono w decyzji PINB nr 59/2022 z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: NB.5141.75.2018, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., z której wynika, że inwestor nie dotrzymał warunków decyzji Urzędu Gminy W. dnia 20.02.1978 r. w sprawie zezwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego oraz decyzji Wójta Gminy W. z dnia 8.10.1997 r. znak: B/7351/96/97 o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego. Po zakończeniu budowy ww. budynku inwestor nie uzyskał decyzji pozwolenia na użytkowanie. W 2013 r. P. M. Ż. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon samochodowych) wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu(...). Inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków decyzji pozwolenia na budowę, polegających na zwiększeniu powierzchni całkowitej oraz kubatury poprzez zwiększenie długości budynku o ok. 4 m w kierunku granicy z dz. nr [...]. Jak wywiódł organ, oznacza to, że wykonane przez inwestora zmiany powinny być ocenione w odniesieniu do obowiązujących przepisów, w tym m.in. techniczno-budowlanych, czy też przepisów planistycznych. Pomimo, że organ nadzoru budowlanego został w dużej mierze pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, to jednak organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny zobowiązany jest do sprawdzenia tego projektu według wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 u.p.b., w sposób nie tylko czysto techniczno-formalny. To, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę uprawnioną nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od jego oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a. Natomiast przepis art. 107 § 3 k.p.a. wprost nakazuje organowi wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Co do kwestii zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, MWINB zauważa, że dz. nr [...] w miejscowości B., gmina W. na której usytuowano przedmiotowy budynek, leży na terenie na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W. nr XXXVIII/178/2005 z dnia 11 marca 2005 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2005 r., poz. 3607, dalej: mpzp). Działka na której zrealizowano sporną inwestycję leży na terenach oznaczonych symbolem 1.MNU1 (tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej), które to tereny przeznacza się dla: (...) zabudowy jednorodzinnej, (...) usług publicznych i komercyjnych, nie oddziałujących znacząco na środowisko (...) " (§ 6 ust. 3 pkt 1 i 2 mpzp). Następnie organ przeanalizował ustalenia miejscowego planu i stwierdził zgodność z tymi ustaleniami w zakresie: przeznaczenia terenu (plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi publiczne i komercyjne nie oddziałujące na środowisko, projekt obejmuje budynek usługowy), wysokości budynku (w planie – 9,00 m, w projekcie - 5,73 m), maksymalnego wskaźnika zabudowy (w planie - 25%, w projekcie - 13,48 %,), minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (w terenie 1.MNU - 40%, w projekcie -64,12%).

Organ wskazał również, że "w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w projekcie budowlanym zamiennym wskazano roboty konieczne do wykonania, tj. "Wykonanie ściany oddzielenia pożarowego REI 60 na całej szerokości budynku (ściana murowana pełna o grubości 25cm, wysunięta 0,3m ponad poziom dachu) w granicy z działką nr [...] w m. B. , gm. W. . Po wykonaniu w/w ściany oddzielenia pożarowego należy uzupełnić pokrycie dachowe, a ogniomur i krawędzie połaci uszczelnić właściwymi obróbkami."

Odnosząc się do uwag skarżących zawartych w złożonym odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w aktach administracyjnych organu I instancji znak: PINB-I-5160.175.22.44 zalega decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 9 lutego 2023r., znak: AB-III-W.6740.5.1.2023.ASK, którą uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę Urzędu Gminy W. z dnia 20 lutego 1978 r. dotyczącą budowy budynku inwentarsko-składowego oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 8 października 1997r. znak: B/7351/96/97 dotyczącą budowy budynku gospodarczo-magazynu sprzętu rolniczego. W/w decyzje zostały uchylone w trybie 36a ust. 2 u.p.b. Jak wskazał Starosta Krakowski w uzasadnieniu wydanej decyzji cyt.: W dniu 04.01.2023 r. na dziennik podawczy tut. Organu (...) wpłynęła informacja od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...), który poinformował o wydaniu decyzji nr 59/2022 z dnia 01.03.2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w której nakazano sporządzić i dostarczyć dokumentację techniczną dotyczącą budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B. (...). Wymagany projekt został dostarczony przez właściciela w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym tut. Organ zobowiązany jest na podstawie art. 36a ust. 2 Pb do wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę Urzędu Gminy W. z dnia 20.02.1978r. dotyczącą budowy budynku inwentarsko-składowego oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 8.10.1997r. znak: B/7351/96/97 dotyczącą budowy budynku gospodarczo-magazynu sprzętu rolniczego. Zgodnie z art. 36a ust. 2 u.p.b.: Organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, zatem wydanie przez Starostę Krakowskiego w dniu 9 lutego 2023r. decyzji znak: AB-III-W.6740.5.1.2023.ASK było działaniem z urzędu bowiem oparte na obowiązujących przepisach prawa.

W odpowiedzi na zarzut odwołania, Inspektor Wojewódzki wskazał również, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny, sporządzony w sierpniu 2022 r. uwzględniał fakt podziału działki nr [...] w m. B. . Jak wskazano w przedłożonym opracowaniu cyt.: Teren inwestycji stanowi działka nr [...] o pow. 3208 m2. Ponadto z wykonanych przez osobę sporządzającą projekt budowlany wyliczeń wynika, iż całkowita powierzchnia zabudowy na dz. nr [...] w terenie 1.MNU1 wynosi 425,20 m2, co stanowi 13,48% - w mpzp maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określono na 25%, zatem spełnione zostały warunki wynikające z obowiązującego mpzp w powyższym zakresie. Jak wskazano ponadto w przedłożonym opracowaniu: powierzchnia biologicznie czynna wynosi 2022,3 m2, co stanowi 64,12% powierzchni działki nr [...] w m. B. .

W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy zreformował wydaną przez PINB decyzję, wskazując prawidłowy nr działki ([...]), której dotyczy przedłożone przez Inwestora opracowanie.

Na powyższą decyzję B. S. i Z. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania i materialnych, wnosząc równocześnie o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz odszkodowania.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto wystąpiło przesunięcie granicy o 0,5 metra w naszą działkę. Zdaniem skarżących najistotniejsze jest to, że zarówno organ I instancji i organ II instancji miały świadomość o powyższym, a pomimo tego wydały decyzję, którą inwestor może zalegalizować istniejący budynek częściowo na działce [...], należącej do skarżących.

Skarżący zakwestionowali możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organy budowlane w sposób przewidziany prawem. Budynki zajmują część powierzchni działki skarżących. Przez 12 lat organy budowlane obu instancji w sposób lekceważący traktowały przepisy KPA, zwlekając z należytym prowadzeniem postępowań dotyczącym samowoli budowlanych, pomimo iż WSA w Krakowie, kilkukrotnie na przestrzeni 12 lat, przyznawał rację skarżącym, co do przewlekłości prowadzonych postępowań, a w wyroku II SAB/Kr 185/16, WSA w Krakowie, uznał postępowanie PINB w Krakowie jako rażąco naruszające prawo i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W ocenie skarżących organy budowlane obu instancji dalej ignorują terminy zapisane w KPA oraz w sposób dowolny traktują zapisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym skarżący wnieśli o wypłatę na ich rzecz odszkodowania na naszą rzecz z tytułu przewlekłości postępowania i nie tylko. Budynek o długości 25 m i wysokości ponad 5 m stojący częściowo na działce skarżących, ma negatywny wpływ na otoczenie i stwarza zagrożenie dla środowiska, narusza ład architektoniczny, nie spełnia przepisów o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli, że otoczeni takim murem czują się wyjątkowo zdruzgotani psychicznie oraz upokorzeni zamierzoną indolencją organów budowlanych.

Podkreślono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków decyzji pozwolenia na budowę, polegających na zwiększeniu powierzchni całkowitej oraz kubatury poprzez zwiększenie długości budynku o ok. 4 m w kierunku granicy z dz. nr [...] w m. B. , gm. W. , tj. działki będącej własnością skarżących.

Zaakceptowanie wówczas przez właściwy organ znoszonego zamierzenia zmiany sposobu użytkowania możliwe było (jest) jedynie wtedy, gdy dotychczasowy stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie jego wzniesienia, jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania. W sprawie samowoli organ nie dokonał ciążącego na nim obowiązku sprawdzenia legalności budynku. Do obiegu publicznego wprowadzono fałszywy dokument, który posłużył jako autentyczny i na jego podstawie dokonano zmiany sposobu użytkowania. Organ nie ustalił, czyją własnością jest nieruchomość, na którą naszła samowola budowlana.

Skarżący nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji, w kwestii zgodności z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu II instancji przedłożone przez inwestora opracowanie spełnia warunki określone w ww. rozporządzeniu, wg organu z przedłożonego projektu zamiennego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest usytuowany 46,80 m od granicy południowo-wschodniej; 4,40 m od granicy północno-wschodniej; 113,30m od granicy północno-zachodniej i 0,00m od granicy skarżących. W ocenie skarżących jest to nieprawda, bowiem samowola budowlana posadowiona jest ok. pół metra w działce skarżących. Na tą okoliczność do akt sprawy zostało przedłożone zdjęcie - mapa lotnicza, a niebieska linia wyznacza granicę działek nr [...] i [...].

Organom obu instancji należy zarzucić brak rzetelności poprzez wybiorcze zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, zaniechanie poszukiwań podstawowego dokumentu jakim jest Dziennik Budowy, w którym znajdują się zapisy o wytyczeniach geodezyjnych, nie ustosunkowaniu się do braków w dokumentacji geodezyjnej, mimo że zarówno przepisy prawa jaki i klauzula w pozwoleniu na budowę zobowiązywały do geodezyjnego wytyczenia robot budowlanych przed ich rozpoczęciem, jak i do inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej sformułowanych.

Sądowej kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja nr 146/2024 z dnia 5 kwietnia 2024 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którą organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nr 61/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 r., i orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) na dz. nr [...] w B. , gm. W. udzielił inwestorowi M. Ż. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone.

Już z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, zarówno samowoli, o której mowa w art. 48 P.b., jak i samowoli innego rodzaju, w tym samowoli polegającej na istotnym odstąpieniu od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, jest postępowaniem wieloetapowym, na które składają się różnego rodzaju postępowania i akty administracyjne, wydawane w odpowiedniej sekwencji. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wydana została w konsekwencji wydania i w wykonaniu decyzji Inspektora Powiatowego nr 59/2022 z dnia 1 marca 2022 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) na działce nr [...] w B. , zrealizowanego z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę polegającym na zwiększeniu kubatury obiektu, powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej, powierzchni użytkowej. W tej sytuacji należało zbadać przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót z uwzględnieniem zakresu dokonanego odstępstwa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeanalizował tych przesłanek w należyty sposób.

Po pierwsze, istotne zastrzeżenia budzi zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, które stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.).

Jak ustaliły organy orzekające w sprawie, przedmiotowy obiekt budowlany jest usytuowany 46,80 m od granicy południowo-wschodniej; 4,40 m od granicy północno-wschodniej; 113,30 m od granicy północno-zachodniej i 0,00 m od granicy południowo-zachodniej. Granica południowo-zachodnia, to – jak należy przyjąć – granica z działką nr [...], której właścicielami są skarżący B. i Z. S.. W tym miejscu Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych nie wynika, by aktualnie przedmiotowy obiekt znajdował się na terenie działki nr [...]. Nie wynika to w szczególności z przedłożonej mapy do celów projektowych posiadającej odpowiednie klauzule. Nie wskazują na to również zdjęcia lotnicze zalegające w aktach sprawy.

Co się tyczy zabudowy w granicy organ odwoławczy stwierdził: "Mając na uwadze treść §12 ust. 2 r.w.t. takie usytuowanie (usytuowanie w granicy – przyp. WSA) jest dopuszczalne, w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. , zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/178/2005 z dnia 11 marca 2005 r. Rady Gminy W. ." Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4 § 12 r.w.t., dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość. Organ odwoławczy, ani też organ pierwszej instancji nie wyjaśniły, z jakiego przepisu planu wywiodły dopuszczalność lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy.

Po drugie, wyjaśnienia i doprecyzowania wymaga zakres robót, które pozostały do wykonania, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i których dotyczy pozwolenie na wznowienie robót.

Jak wskazano w punkcie 8 Opisu technicznego p.z.t.: "Budynek usługowo-handlowy stanowiący jedną strefę pożarową, murowane ściany zabezpieczone ogniowo, strop żelbetowy, konstrukcja dachowa drewniana zabezpieczona ogniowo, kryty blacho dachówką o fakturze dachówek. Budynek zaliczony do kategorii ZL III. Projektuje się ścianę oddzielenia pożarowego REI60 na całej szerokości budynku. Ściana murowana pełna o grubości 25 cm, wysunięta 0,3 m ponad poziom dachu w granicy z dz. nr [...]. Po wykonaniu ww. ściany należy uzupełnić pokrycie dachowe, a ogniomur i krawędzie połaci uszczelnić właściwymi obróbkami. Budynek zalicza się do budynków niskich (jednokondygnacyjny), wymagana jest klasa odporności pożarowej budynku -"D".

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w projekcie budowlanym zamiennym wskazano, że do wykonania w pierwszej kolejności pozostaje "wykonanie ściany oddzielenia pożarowego REI60 na całej szerokości budynku (ściana murowana pełna o grubości 25 cm, wysunięta ponad poziom dachu" w granicy z działką nr [...].

W odniesieniu do powyższych sformułowań Sąd zauważa, że teren inwestycji nie sąsiaduje w żadnym miejscu ani z działką nr [...], ani z działką nr [...]. Z tabeli dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu wynika, że analizowano oddziaływanie na działki nr [...], [...] oraz 110 (dr), a z wcześniejszych wywodów wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowano w granicy z działką nr [...]. Jeśli chodzi o zakres robót, na rysunku przekroju B-B projektu budowlanego oznaczono projektowaną ścianę oddzielenia pożarowego jako fragment ściany nadbudowany nad ścianą istniejącą w granicy z działką nr [...]. Z projektu budowlanego nie wynika zatem, jakoby planowano roboty budowlane w obrębie całej ściany znajdującej się w granicy z działką nr [...].

W ocenie Sądu konieczne jest wyjaśnienie i doprecyzowanie, tak w projekcie, jak i w decyzji zakresu robót pozostałych do wykonania, celem dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd podkreśla przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w której osią sporu jest m.in. samowolna zabudowa w granicy, organy nadzoru budowlanego powinny zachować szczególną dbałość o ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku właścicieli działki nr [...], których pozbawiono udziału w legalnym procesie inwestycyjnym.

Po trzecie, zdaniem Sądu nieprecyzyjnie odniesiono się do sposobu odprowadzania wód opadowych. W punkcie 14 części opisowej p.z.t. wskazano: "W związku z brakiem możliwości podłączenia do kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej — wody opadowe z dachu oraz terenu utwardzonego — objętego niniejszym wnioskiem, będą odprowadzane powierzchniowo na własny nieutwardzony teren, bez szkód dla osób trzecich, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie uciążliwych dla środowiska wodnego. Kierunek naturalnego spływu wód opadowych nie zostanie zmieniony. Nawierzchnie utwardzone będą wykonywane z tłucznia, ułatwiającego przesiąkanie wody, grunt wokół budynku zaprojektowano o podwyższonej chłonności zgodnie z zapisami planu miejscowego."

Zauważyć należy, że powyższe stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w rysunku p.z.t., który nie obrazuje "własnego nieutwardzonego terenu", na który mają być odprowadzane wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku. Nie jest jasne, do jakich robót odnosi się sformułowanie o "nawierzchniach utwardzonych wykonywanych z tłucznia".

Wszystko powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie zweryfikował należycie okoliczności sprawy, do czego był zobowiązany w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz wymogów wynikających z zasady prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Tym samym zarzuty skarżących okazały się zasadne w takim zakresie, w jakim korespondują z przedstawionym uzasadnieniem.

Powinnością Inspektora Wojewódzkiego będzie doprowadzenie do wyjaśnienia zgodności z r.w.t. i planem miejscowym budowy w granicy z działką sąsiednią, doprowadzenie do precyzyjnego określenia robót budowlanych pozostałych do wykonania, a także wyjaśnienia kwestii odprowadzenia wód opadowych. Organ odwoławczy powinien przy tym zadbać, by wnikliwie wyjaśniono wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., stanowiącym, iż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Na koniec Sąd wyjaśnia, że orzekając w przedmiotowej sprawie (ze skargi na decyzję) Sąd nie miał kompetencji do orzekania o odszkodowaniu z tytułu przewlekłości postępowania. Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego istnieje w ramach postępowania wywołanego skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.