Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 469/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H.Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]r. nr [...], 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej organ pierwszej instancji), decyzją nr [...] z dnia [...] r. zakazał H.Z. (dalej strona lub skarżący) prowadzącemu działalność gospodarczą jako A w J., wprowadzania do obrotu preparatu [...], producent: [...], do czasu powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawidłowego oznakowania ww. produktu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uznając, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Decyzja była wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), art. 8, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 2, art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej ustawa), art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia żywności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 z późn. zm.), art. 7, art. 8, art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 z późn. zm.) oraz art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej k.p.a.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2014r., poz. 453 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L.2011.304.18 z późn.zm.).

W odwołaniu profesjonalny pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 138 § 2 zd. 2, art. 80, art. 77, art. 7, art. 107 § 1, art. 10 i art. 108 § 1 k.p.a. Stwierdził, że wydając decyzję nie przeanalizowano w niej faktu wcześniejszego zakupienia produktu o nazwie, jak przedmiotowy, przez inną osobę niż strona, którą pełnomocnik wskazał jako pierwszego wprowadzającego sporny wyrób do obrotu w Polsce. Zarzucił nie dopuszczenie odnoszącej się do tego zakupu faktury jako dowodu w sprawie. Podniósł, że nie dokonano dodatkowych ustaleń odnośnie pierwszego wprowadzenia spornego preparatu i jego bezpieczeństwa dla ludzi, a także nie uzasadniono zajętego stanowiska. Wskazał na brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu ocenił, że organ pierwszej instancji słusznie egzekwuje od strony obowiązek powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu po raz pierwszy przez ten podmiot preparatu [...], deklarowanego jako suplement diety. Podał, że ten obowiązek wynika z art. 29 ust. 1 ustawy. Zauważył, że kontrola sanitarna przeprowadzona w zakładzie strony w dniach 25 i 28 września 2015 r. wykazała, że preparat [...] jest wprowadzany do obrotu przez to przedsiębiorstwo, a strona oświadczyła, że nie dokonała powiadomienia, ponieważ nie jest pierwszym ani jedynym wprowadzającym ten produkt w Polsce bądź w Europie. W trakcie kontroli okazano jako dowód zakupu suplementu diety [...] fakturę No [...] z dn. 23 lipca 2014 r., angielskiej firmy [...], wystawioną na A z J., wymieniającą szereg wyrobów, w której nazwy konkretnych środków podane są w jednym z języków południowoazjatyckich, z zaznaczeniem dwunastej pozycji.

Organ odwoławczy zauważył, że w trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego w stosunku do poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji, pełnomocnik strony przy piśmie z dnia 3 listopada 2015 r. przekazał fakturę z dnia 2 grudnia 2012 r., No [...], wystawioną dla P.R., ul. [...], z P., jako dowód na wcześniejsze wprowadzenie preparatu do obrotu. Zakup był dokonany od firmy [...] z L., w polu "Name" wyszczególniono [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisów prawnych do powiadomienia zobowiązany jest przedsiębiorca, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić wyroby do obrotu na polski rynek handlowy. Strona dokonała zakupu preparatów nie od polskiego importera/dystrybutora lecz od firmy prowadzącej działalność na terytorium innego kraju europejskiego. Nie jest to część partii sprowadzonej przez P.R.. Firmy sprzedające to różne przedsiębiorstwa, o innych nazwach, zlokalizowane w różnych miejscach w L. P.R. nie figuruje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, nie wiadomo zatem czy kupując preparat chciał go oferować dalszym użytkownikom. Samo posiadanie dokumentu zakupu nie stanowi o handlowym przeznaczeniu objętego nim produktu. Ze względu na innych wystawiających faktury, nie ma pewności, że dotyczą one rzeczywiście tego samego preparatu. Można jedynie mówić o zbieżności nazwy, przy czym dokument okazany w trakcie kontroli firmy strony, pozostaje nieczytelny ze względu na język, w którym został opisany. Ponieważ wykazano wprowadzanie do obrotu preparatu [...] przez firmę A, na stronie ciąży obowiązek przekazania powiadomienia i przedłożenia dokumentacji w zakresie jego bezpieczeństwa zdrowotnego.

Organ odwoławczy stanowczo zaprzeczył zarzuconym przez pełnomocnika uchybieniom organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego – również co do spełnienia wymogów wynikających z poprzedniej decyzji organu odwoławczego usuwającej z obrotu decyzję organu pierwszej instancji. Akcentował okoliczność, że organ pierwszej instancji przeprowadził rozeznanie co do przekazania powiadomienia o zamiarze wprowadzenia do obrotu preparatu [...] do Głównego Inspektora Sanitarnego, historii spożycia dla [...] i dla [...] oraz dla wszystkich składników preparatu poziomów bezpieczeństwa, poziomów terapeutycznych i możliwych interakcji z innymi składnikami żywności bądź ewentualnie przyjmowanymi lekami, parametrów czystości mikrobiologicznej, poziomu zanieczyszczeń chemicznych, także stosowania składników preparatu w innych obecnych na naszym rynku wyrobach; co znalazło odzwierciedlenie w decyzji tego organu. Nadto ocenił jako prawidłowe omówienie w tej decyzji konsekwencji braku podania informacji o specyfiku w języku polskim, jako rodzimym dla konsumenta; w tym ostrzeżeń dotyczących przechowywania poza zasięgiem dzieci, co jest wymagane przepisami szczegółowymi dla suplementów diety. Wskazał, że przepisy z zakresu etykietowania wymagają także podania określenia "suplement diety", nazwy kategorii składników odżywczych lub substancji charakteryzujących produkt lub wskazanie ich właściwości, ostrzeżenia dotyczącego nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, stwierdzenia, że suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut (zamiennik) zróżnicowanej diety, zadeklarowania zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny obecnych w suplemencie diety w postaci liczbowej oraz w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu. Podał, że regulację prawną powyższych kwestii zawiera rozporządzenie Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2015 r., poz. 2032). Zaaprobował wskazanie przez organ pierwszej instancji potencjalnej grupy konsumentów i zagrożenia wiążącego się z brakiem pełnej wiedzy o preparacie.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zakwestionowania podstaw do nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, co szczegółowo uzasadnił – odpierając w ten sposób również zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślił przy tym, że na etapie postępowania odwoławczego stronie umożliwiono skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., lecz strona z nich nie skorzystała.

Końcowo stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym ponieważ strona nie wypełniła podstawowej powinności "podmiotu działającego na rynku spożywczym", którą jest spełnienie wymogów prawa żywnościowego - jak stanowi art. 3 pkt 3 rozporządzenia (WE) 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.01.2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.UE.L 31 z 2002 r., str. 1 z późn. zm.), który definiuje to pojęcie. Nie dopełniła także obowiązku odnośnie znakowania określonych m.in. w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25.10.2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) (Dz.Urz.UE L s. 18 z późn. zm.) i art. 48 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie w/w przepisu i przyjęcie, że na skarżącym spoczywał obowiązek zawiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do obrotu produktu o nazwie "[...]" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawidłowego oznakowania w/w produktu; 2) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść decyzji poprzez przyjęcie, że skarżący dokonał wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu o nazwie "[...]", podczas gdy z materiału dowodowego, w szczególności z faktury z dnia 2 grudnia 2012 r. wynika, iż przed skarżącym wprowadzał do obrotu powyższy produkt P.R.; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, iż ten organ nie wykonał wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., nr [...], w postaci dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie pierwszego wprowadzenia do obrotu produktu "[...]", bezpieczeństwa produktu dla innych osób, a także sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niekompletny i niewyczerpujący, nie przeprowadzenie przez organ wszystkich dowodów mających na celu rozstrzygnięcie kwestii pierwszego wprowadzenia do obrotu produktu o nazwie "[...]" i nie zweryfikowanie stanowiska skarżącego w zakresie wprowadzania do obrotu w/w produktu przez P.R. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do kwestii pierwszego wprowadzenia do obrotu produktu wywodząc, że wskazano na wprowadzenie produktu przez inny podmiot, a organ zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie niezbędnego postępowania dowodowego. Akcentowano bezzasadne przyjęcie, że wprowadzenie przez skarżącego do obrotu przedmiotowego suplementu stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego wskazując, że na opakowaniu widnieje sposób stosowania w języku angielskim i wykaz składników z procentowym wskazaniem co do każdego składnika.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji; odniósł się polemicznie do treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej ustawa p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której zakazano stronie wprowadzania do obrotu preparatu [...], producent: [...], do czasu powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawidłowego oznakowania ww. produktu. Nie godzi się z tym skarżący akcentując przede wszystkim okoliczność, iż nie jest pierwszym wprowadzającym ten preparat do obrotu, jak też wywodząc na okoliczność spełnienia wymogów dotyczących prawidłowego oznakowania suplementu. Eksponowane jest niewypełnienie przez organy obowiązków proceduralnych skutkujące wadliwością ustaleń dowodowych, a w konsekwencji nieprawidłowością w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego. Podkreślono bezzasadność nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności.

Przed przejściem do rozstrzygnięcia sporu poczynić przyjdzie kilka uwag natury ogólnej. Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: 1) ustalenie stanu faktycznego sprawy, 2) wybór przepisu prawnego, który w ocenie organu winien w sprawie znaleźć zastosowanie i dokonanie wykładni tego przepisu, 3) subsumcja faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę prawną, 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej.

Etap oznaczony numerem 1 obejmuje postępowanie dowodowe, którego kluczowe elementy zostały uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 k.p.a., a do postępowania tego stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji ma obowiązek z urzędu lub na wniosek strony podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podjęcie tych niezbędnych czynności służyć ma ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może również odwoływać się do faktów znanych mu z urzędu (które nie wymagają dowodu); należy je jednak zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.a.). Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, natomiast art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Ustawodawca przywiązuje wielką wagę do zapewnienia stronie postępowania prawa do czynnego w nim udziału. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Jak wynika z § 2 przepisu prawodawca wprowadził wyjątek pozwalający na odstąpienie od wskazanej zasady, warunkowany spełnieniem łącznie dwu przesłanek: po pierwsze - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki; po drugie - wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Stan "niecierpiący zwłoki" może pojawić się już w chwili wszczęcia postępowania, jak również może ujawnić się w jego toku. Należy podkreślić, że chodzi tu stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia Do oceny faktu wystąpienia zagrożenia wymienionych dóbr ma w pełni zastosowanie zasada prawdy obiektywnej. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W adnotacji należy wskazać, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone.

Etap drugi, to etap identyfikacji i odkodowania podstawy prawnej decyzji. Jest to etap poszukiwania w systemie prawa obowiązującego przepisu prawnego regulującego kwestię stanowiącą przedmiot postępowania. Następnie dokonuje się ustalenia treści przepisu. Organ posługuje się różnymi metodami czy rodzajami wykładni i dokonuje wyboru rezultatu wykładni, jeżeli interpretacja poczyniona za pomocą różnych rodzajów wykładni daje różne efekty. Na tym etapie dochodzi do ocen i wyborów uwarunkowanych akceptowaną hierarchią wartości.

Etap trzeci to porównanie dokonanych ustaleń faktycznych z odkodowaną normą. Chodzi o stwierdzenie, czy ustalone fakty mieszczą się w zakresie uregulowanym stosowanym przepisem (jego hipotezie). Jedynie bowiem w przypadku pozytywnego efektu takiego porównania istnieje możliwość połączenia stanu faktycznego sprawy z konsekwencjami prawnymi uregulowanymi w wybranym przepisie prawnym. Dzieje się to na ostatnim etapie procesu stosowania prawa

Etap końcowy tego procesu (oznaczony wyżej nr 4) to etap wydania decyzji administracyjnej, której składniki wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Pośród tych składników wymieniono uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Do tych elementów decyzji prawodawca przywiązuje wielką wagę. Sposób sporządzenia uzasadnienia winien wypełniać wymogi objęte zasadą ogólną określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd stwierdza, że proces stosowania prawa zakończony wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i proces stosowania prawa zakończony wydaniem zaskarżonej decyzji przebiegał wadliwie, na wszystkich wyżej wymienionych etapach postępowania; a uchybienia, których dopuściły się organy czynią koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej – co zostanie poniżej omówione.

Podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawnym właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w dziale II. Wymagania zdrowotne i znakowanie żywności.

Jak wynika z brzmienia przepisu postępowanie administracyjne w oparciu o tę normę prowadzi się w sytuacji, gdy między innymi suplement diety nie spełnienia wymagań określonych dla tego środka spożywczego w dziale II ustawy; z zastrzeżeniem, że w systemie prawa brak jest przepisów o charakterze szczególnym nakazujących odmienną władczą reakcję właściwego organu.

Suplementem diety w rozumieniu definicji legalnej jest środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego (art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy).

Ustalenie, że doszło do niespełnienia wymagań określonych w dziale II ustawy daje podstawę do orzeczenia nakazu lub zakazu. Nakaz wycofania z obrotu wydaje się w przypadku, gdy do wprowadzenia do obrotu już doszło. Natomiast zakaz wprowadzenia do obrotu winien być nałożony w sytuacji, gdy produkt znajduje się w posiadaniu danego podmiotu, ale jeszcze do faktycznego wprowadzenia do obrotu nie doszło.

Dział II ustawy określa szereg wymagań dotyczących środków spożywczych, z niespełnieniem których prawodawca nakazuje łączyć zakaz wprowadzania do obrotu lub nakaz wycofania z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W zakresie istotnym dla sprawy wskazać trzeba na art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego. W ust. 2 przepisu wymieniono dane, które powinno zawierać powiadomienie. Natomiast zgodnie z ust. 3 jeżeli środek spożywczy, o którym mowa w ust. 1, znajduje się w obrocie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w powiadomieniu należy ponadto wskazać właściwy organ tego państwa, który został powiadomiony o wprowadzeniu środka spożywczego do obrotu lub zezwolił na wprowadzenie środka spożywczego do obrotu w tym państwie, załączając równocześnie kopię uprzedniego powiadomienia lub zezwolenia. Nadto wskazać trzeba na art. 48 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym środki spożywcze wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej muszą być oznakowane w języku polskim. Środki spożywcze mogą być ponadto oznakowane w innych językach. Wskazane przepisy ustawowe korelują z przepisami wspólnotowymi.

Przechodząc do oceny działań organów na poszczególnych etapach procesu stosowania prawa Sąd stwierdza, co następuje.

W zakresie ustaleń stanu faktycznego organy podały, że kontrola sanitarna przeprowadzona w zakładzie strony w dniach 25 i 28 września 2015 r. wykazała, że preparat [...] deklarowany jako suplement jest wprowadzany do obrotu przez to przedsiębiorstwo, a strona oświadczyła, że nie dokonała powiadomienia, ponieważ nie jest pierwszym ani jedynym wprowadzającym ten produkt w Polsce bądź w Europie. W trakcie kontroli okazano jako dowód zakupu suplementu [...] fakturę [...] z dn. 23 lipca 2014 r., angielskiej firmy [...], wystawioną na A z J., wymieniającą szereg wyrobów, w której nazwy konkretnych środków podane są w jednym z języków południowoazjatyckich, z zaznaczeniem dwunastej pozycji (600 sztuk).

Na podstawie tych ustaleń organ pierwszej instancji ocenił, że to na stronie ciążył obowiązek powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu do obrotu. Nie odniósł się w żaden sposób do zaoferowanego przez stronę dowodu w postaci faktury z dnia 2 grudnia 2012 r., [...], wystawionej dla P.R., ul. [...], z P., jako dowodu na wcześniejsze wprowadzenie preparatu do obrotu. Z faktury wynika, że zakup był dokonany od firmy [...] z L., w polu "Name" wyszczególniono [...]. Natomiast stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego bezspornie ustalono na podstawie korespondencji z Głównym Inspektorem Sanitarnym, że produkt pn. [...] nigdy nie był przedmiotem powiadomienia o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP przez stronę, ani też przez żadnego innego przedsiębiorcę.

Organ odwoławczy rozpatrzył zaoferowany dowód i zaakceptował ustalenia dowodowe organu pierwszej instancji. Na tej podstawie wywiódł, że na skarżącym ciążył obowiązek dokonania powiadomienia. Wskazał, że strona dokonała zakupu preparatów nie od polskiego importera/dystrybutora lecz od firmy prowadzącej działalność na terytorium innego kraju europejskiego. Nie jest to część partii sprowadzonej przez P.R. Firmy sprzedające to różne przedsiębiorstwa, o innych nazwach, zlokalizowane w różnych miejscach w L. P.R. nie figuruje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, nie wiadomo zatem czy kupując preparat chciał go oferować dalszym użytkownikom. Samo posiadanie dokumentu zakupu nie stanowi o handlowym przeznaczeniu objętego nim produktu. Ze względu na innych wystawiających faktury, nie ma pewności, że dotyczą one rzeczywiście tego samego preparatu. Można jedynie mówić o zbieżności nazwy, przy czym dokument okazany w trakcie kontroli firmy strony, pozostaje nieczytelny ze względu na język, w którym został opisany.

Nadto organ pierwszej instancji poczynił ustalenia dowodowe, które zaakceptował organ odwoławczy, dotyczące naruszenia obowiązku prawidłowego oznakowania produktu. W szczególności organ pierwszej instancji podkreślił brak oznakowania opakowania w języku polskim, brak ulotki i innych elementów etykietowania, brak informacji i ostrzeżeń kierowanych do klienta, mających istotne znaczenie dla bezpieczeństwa stosowania środków spożywczych będących suplementami diety. Odnosząc się do tabelarycznego zestawienia na opakowaniu w języku łacińskim i azjatyckim czterech surowców roślinnych z przypisaną im wartością procentową podał, że przeprowadził ich identyfikację nominalną w oparciu o monografię Europejskiej Agencji Leków i listę BelFrIt. Stwierdził, że co do dwóch z tych składników brak danych w tych powszechnie stosowanych w zakresie oceny dopuszczalności suplementów diety na terenie UE, źródłach odniesienia. Odwołał się też do analizy własnej elektronicznego rejestru prowadzonego przez GIS, w ramach której ustalił, że trzy z deklarowanych składników znajdują się tylko w produktach strony zgłoszonych w 2009 r., ale postępowanie nie zostało jeszcze zakończone; jeden ze składników deklarowany jest również przez innego producenta lecz postępowanie również nie zostało zakończone.

Mając na względzie wyżej opisane ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdza, że są one wadliwe. Już to stwierdzenie byłoby wystarczające do usunięcia z obrotu decyzji opartej na takich ustaleniach, gdyż jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Ze względu jednak na zasadę ekonomiki postępowania Sąd odniesie się również do dostrzeżonych naruszeń na kolejnych etapach procesu stosowania prawa.

Uzasadniając tę krytyczną ocenę ustaleń dowodowych poczynionych w sprawie w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w toku całego postępowania uchybiono obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a po części przeprowadzone postępowanie miało charakter inkwizycyjny. Nie ma potrzeby powtarzania wynikających z przepisów obowiązków ciążących w tym zakresie na organach; Sąd uczynił to szczegółowo opisując etap pierwszy teoretycznego modelu stosowania prawa. W tym miejscu wystarczy wskazać, że organy oceniły jako udowodnione okoliczności, co do których ustalenia odbywały się poza postępowaniem. Organ pierwszej instancji powołał się na korespondencję z GIS dotyczącą pierwszego wprowadzenia przedmiotowego produktu na rynek, po której nie ma żadnego śladu w aktach postępowania. Tym samym została ona utajniona zarówno przed stroną, jak i Sądem. Nadto nie została ujawniona organowi odwoławczemu, który "na wiarę" przyjął ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie za ustalenia własne. Powyższe uchybia normom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ten sam zarzut należy uczynić w zakresie ustaleń dowodowych dotyczących deklarowanych składników produktu, w związku z treścią art. 77 § 4 k.p.a., który nakazuje zawiadomienie strony o korzystaniu przez organ w postępowaniu z wiedzy notoryjnej. Wskazane uchybienia nie pozwalają ocenić ww. okoliczności faktycznych jako udowodnionych.

Sąd nie kwestionuje możliwości odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jednak jak wyżej wywiedziono skorzystanie z regulacji zawartej w art. 10 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne – w przypadku wykazania przesłanek wymienionych w tym przepisie – pod warunkiem utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady. W adnotacji należy wskazać, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. Takiej adnotacji w aktach nie zamieszczono. Nadto nawet w przypadku zastosowania tego wyjątku nie jest dopuszczalne "utajnienie" części postępowania poprzez nieujawnienie korespondencji z innym organem dotyczącej okoliczności relewantnej prawnie, czy też oparcie się na ustaleniach poczynionych poza postępowaniem i w żaden sposób do tego postępowania nie włączonych.

Dodatkowo, mając na uwadze dokonaną przez organ odwoławczy ocenę zaoferowanego przez skarżącego dowodu na okoliczność innego podmiotu, będącego pierwszym wprowadzającym produkt na rynek polski, Sąd stwierdza, że została ona przeprowadzona wadliwie. Dokonana ocena nie odnosi się do obligatoryjnej definicji legalnej określenia "wprowadzenie żywności do obrotu". Zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 52 ustawy definicja legalna ma charakter odsyłający, gdyż wskazuje, że to określenie oznacza wprowadzenie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis, do którego odesłano stanowi natomiast, że "wprowadzenie na rynek" oznacza "posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania". Organ odwoławczy nie wykazał, że osoba trzecia co do której dokumentowano zakup 200 sztuk produktu o tej samej nazwie nie wpisuje się w zakres definicji legalnej. Nie wyjaśnił też na jakiej podstawie ograniczył krąg osób, na których ciąży obowiązek powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu, do podmiotów zarejestrowanych w ewidencji działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał raczej na wątpliwości co do tożsamości produktów oraz celu zakupu. Jednocześnie z taką oceną dowodową połączył wniosek o istnieniu obowiązku powiadomienia przez skarżącego. Wątpliwości dotyczące istnienia bądź nie, obowiązku osoby trzeciej nie mogą być interpretowane jako wykluczenie istnienia tego obowiązku, jednocześnie ze skutkiem obarczenia tym obowiązkiem skarżącego. Obowiązek powiadomienia GIS o pierwszym wprowadzeniu produktu na rynek ciąży na podmiocie co do którego ustalono, że jest pierwszym wprowadzającym. Wątpliwości organu zgłoszone w toku analizy faktury nie są podstawą do przyjęcia, że prawidłowo ustalono okoliczność, że skarżący jest pierwszym wprowadzającym do obrotu.

Przechodząc do oceny drugiego etapu procesu stosowania prawa Sąd stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji wymienia w podstawie prawnej między innymi art. 8 ustawy. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy pośrednio zaakceptował ten wybór. Tego wyboru nie kwestionuje również Sąd. Jednakże i na tym etapie procedowania doszło do naruszenia prawa. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego przepisu prawnego. Przepis nie został przytoczony; nie dokonano również jakiejkolwiek wykładni tego przepisu. Organy w żaden sposób nie odniosły się do jego treści. W decyzjach odwołano się do przepisów, które organy oceniły jako naruszone (ale które nie dają podstaw do formułowania nakazów lub zakazów), natomiast stanowczo i konsekwentnie pominęły przepis, który dawał im podstawę do władczego działania. Zaniechanie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto jego skutkiem jest uchylenie się przez organy od kontroli w zakresie prawidłowości interpretacji tego przepisu. Nie wiadomo jak organy ten przepis rozumieją, nie wiadomo na jakiej podstawie dokonały wyboru rozstrzygnięcia pomiędzy dopuszczonym w przepisie nakazem i zakazem. Nie sposób wreszcie ustalić na jakiej podstawie nałożonemu zakazowi nadano wymiar czasowy. Uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji nie zawiera żadnych informacji na ten temat. Nie wiadomo, czy jest to wynik wykładni wskazanego przepisu, czy też ewentualnie interpretacji systemowej. Nie budzi natomiast żadnej wątpliwości, że utajnienie sposobu i efektu odkodowania podstawy prawnej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.

Trzeci etap procesu stosowania prawa to etap subsumcji. Zbędne byłoby powtarzanie wywodu stwierdzającego wadliwość ustaleń faktycznych sprawy; wystarczające w tym zakresie jest odesłanie do wywodu wyżej zamieszczonego. W tym miejscu wystarczy wskazać, że jeżeli nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wszystkich okoliczności relewantnych prawnie, to również etap subsumcji musi zostać oceniony jako wadliwy, gdyż nie jest możliwa prawidłowa ocena wypełnienia hipotezy normy w sytuacji, gdy fakty zostały ustalone błędnie lub niezgodnie prawem.

Z tych samych powodów dostrzec trzeba wadliwość ostatniego etapu procesu stosowania prawa – etapu wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Dodatkowo w tym zakresie wskazać trzeba, że nadto nie wyjaśniono wyboru sposobu załatwienia sprawy. Organ zakazał wprowadzenia do obrotu przedmiotowego preparatu w sytuacji, gdy z faktury wynika, że skarżący w dniu 23 lipca 2014 r. zakupił 600 sztuk preparatu, a kontrola przeprowadzona we wrześniu 2015 r. wykazała na stanie przedsiębiorstwa strony jedynie 41 opakowań preparatu. Powyższe wskazywało na ewentualność, iż preparat znajduje się w obrocie – a z okolicznością tą organ nie wiązał żadnych skutków prawnych, nie wyjaśniając swojego stanowiska.

Jak wyżej wskazano powodem, dla którego Sąd uznał za konieczne i uzasadnione usunięcie z obrotu decyzji organów obydwu instancji są niedostatki postępowania dowodowego i szeroko opisane wyżej uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi proces stosowania prawa w sposób wynikający z wyżej sformułowanych zaleceń, z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku. Postępowanie dowodowe winno koncentrować się na poczynieniu ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności relewantnych prawnie z uwzględnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z poszanowaniem dla zasady pisemności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Wynikiem czynności dowodowych powinno być stanowcze ustalenie, czy skarżący wprowadził lub zamierza wprowadzić do obrotu produkt nie spełniający wymagań określonych dla środków spożywczych w dziale II ustawy. Organ oceni, czy istnieje podstawa do odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a jeśli uzna dopuszczalność i celowość skorzystania z tej wyjątkowej regulacji, uczyni to zgodnie z prawem.

Ze względu na wadliwość ustaleń stanu faktycznego sprawy zbędne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 orzeczono o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.