Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 456/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak /spr/ Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...] ([...]) działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 poz. 2000, dalej k.p.a.) ustalił na rzecz O. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, planowanej do realizacji na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. w rejonie ul. [...] i ul. [...].

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym. Teren objęty wnioskiem składa się z ośmiu działek geodezyjnych o łącznej powierzchni 4 189m2. Budynek zaplanowano na przedłużeniu linii zabudowy budynku handlowego na działce nr [...] przy ul. [...]. Budynek ma mieć VI kondygnacji nadziemnych, wysokość 20 m (liczoną od rzędnej 81,9 m) i przekryty zostanie dachem płaskim. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] określono na 71m. Powierzchnia zabudowy wyniesie ok. 1 801m2, a przy uwzględnieniu wyniesionej hali garażowej - ok. 2 639 m2, co stanowi odpowiednio 43% i 63% powierzchni terenu wnioskowanego. Dla inwestycji zaplanowano 160 miejsc postojowych w hali garażowej oraz 30 na powierzchni terenu. Liczba lokali mieszkalnych nie przekroczy 150, a usługowych 5. Powierzchnię użytkową usług określono na 300 m2 i jest ona równa powierzchni sprzedaży w przypadku handlu. Obsługę komunikacyjną przewidziano z ul. [...].

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania wydana już została decyzja odmowna (decyzja z 14 lipca 2021 r. nr [...]), która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 października 2021 r. nr [...] Uwagi do sprawy wnieśli "C". S.A. oraz M. C..

Prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ wyznaczył obszar analizowany w promieniach: 173m (w kierunku północno-zachodnim), 100 m (w kierunku północno-wschodnim), 190m w kierunku południowo- wschodnim) oraz 220m (w kierunku południowo-zachodnim) od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Jest to odległość większa od trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 5 m) ustalonej od strony ul. [...], skąd przewidziano wjazd na teren inwestycji. Pozwala objąć zwarty kwartał zabudowy o powierzchni ok. 9 ha i wykazać szerszy kontekst przestrzenny, w oparciu o który należy rozstrzygnąć o zasadności dopuszczenia wnioskowanej inwestycji.

Wskazano, że rozszerzenie obszaru analizowanego do kwartału ograniczonego ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] pozwala objąć teren tworzący urbanistyczną całość, w pełni wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wyciągnięcie prawidłowych wniosków. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 100 - 220 m (zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji) od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.

Dalej wyjaśniono, że w obszarze objętym analizą występuje zróżnicowanie funkcji. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna (wolno stojąca i bliźniacza) położona jest po południowej stronie ul. [...] (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Po północnej stronie ul. [...] także znajduje się zabudowa willowa, jedno- i wielorodzinna (pod nr [...], [...], [...], [...]. Uzupełnienie funkcji stanowią budynki gospodarcze i garażowe. Zabudowa usługowa mieści się przy ul. [...] [...], [...] (m.in. biura, gabinety lekarskie, rehabilitacyjne), ul. [...] (m.in. Spółdzielnia [...], hurtownia, sklep medyczny). Przy ul. [...] na działce nr [...] znajduje się budynek biurowy. Przy ul. [...] znajduje się budynek handlowy typu market, natomiast po drugiej stronie ul. [...], pod [...], [...], [...], zabudowa jednorodzinna przemieszana jest z drobnymi usługami. Przy ul. [...] znajduje się stacja paliw, przy ul. [...] i [...]/[...] znajdują się budynki usługowe i biurowe.

Linia zabudowy przy ul. [...] kształtuje się od ok. 1 m do 4 m po wschodniej stronie ulicy, natomiast po zachodniej stronie ulicy zabudowa oddalona jest od granicy działki z drogą publiczną o 24 m. Przy ul. [...], po północnej stronie zabudowa usługowa oddalona jest od frontowych granic działek na odległość 6 m, 9 m i 24 m. Po południowej stronie ulicy zabudowa jednorodzinna znajduje się w odległości 5 m od frontowych granic działek (dot. numerów [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Budynki przy ul. [...], [...] znajdują się w odległości 10 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. Przy ul. [...] i ul. [...] zabudowa jednorodzinna znajduje się na uporządkowanych liniach zabudowy, w odległości od 5 m do 8 m od frontowych granic działek z drogami publicznymi. Przy ul. [...] zabudowa willowa znajduje się w odległości 7-8 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. Budynki usługowe pod nr [...], [...], [...]/[...] znajdują się w odległości 20 m, 25 m, 23 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. Przy ul. [...] zabudowa znajduje się bezpośrednio w granicy działki i w odległości 10 m od granicy działki (ul. [...] [...]). oraz w odległości 60 m na działce nr [...]. Mając to na uwadze ustalono linie zabudowy w odległości 10m od wschodniej granicy terenu inwestycji (od strony działki [...]) oraz maksymalną, nieprzekraczalną linie zabudowy w odległości 11m od zachodniej granicy, przy czym dopuszczono wysunięcie przed tą linię takich elementów budynku jak balkony, tarasy, zadaszenie.

Dalej wskazano, że poszczególne działki w terenie analizowanym zabudowane są w przedziale od 11% (przy ul. [...] - stacja paliw) do 69% (przy ul. [...] - zabudowa jednorodzinna z niskimi budynkami usługowymi). Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 28% powierzchni działek. Powierzchnie zabudowy poszczególnych budynków są zróżnicowane, zależą od wielości terenu oraz funkcji zabudowy: budynki jednorodzinne i wielorodzinne - od ok. 78 m2 (ul. [...] [...] do 353 m2 (ul. [...] [...] budynki usługowe, biurowe, handlowe - od 216 m2 (ul. [...] [...] do 2326 m2 (ul. [...] [...]). Wielkość powierzchni zabudowy ustalono na poziomie maksymalnie 35 %.

Szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków są zróżnicowane i zależą od funkcji zabudowy. Wynoszą od 6 m (ul. [...] [...], [...] do 23 m (ul. [...] [...] w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz od 12 m (ul. [...] [...] do 73 m (ul. [...] [...]) w przypadku zabudowy usługowej. Średnia szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku wynosi 17 m. Tolerancja 20% wynikająca z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia wynosi 3,4 m. Szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku ustalono maksymalnie 75m z uwzględnieniem, że zachodnią elewację należy rozrzeźbić stosując moduły o szerokości max 17,5 m, przesunięte względem siebie o min. 3 m.

Wysokość zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej położonej przy ul. [...], ul. [...] ul. [...] oraz ul. [...] to od dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych. W przypadku budynków z dachami płaskimi wysokość budynków wynosi od ok. 6,5 m (ul. [...] [...] do ok. 9 m (np. ul. [...], [...]. Wysokość budynków z dachami skośnymi do gzymsu dachowego wynosi do ok. 7,5 - 8,5 m (ul. [...] [...], ul. [...], [...] a w kalenicy do 12-14 m. Wysokość zabudowy gospodarczej i garażowej to jedna kondygnacja i maks., 3-3,5 m. Budynki usługowe mają zróżnicowaną wysokość. Przy ul. [...] wysokość elewacji frontowej budynków wynosi ok. 20,5 m (połączone są jednokondygnacyjnym łącznikiem). Wysokość elewacji frontowej budynku pryz ul. [...] to ok. 12 m. Wysokość zabudowy przy ul. [...] to ok. 10,6 m, natomiast wysokość budynku przy ul. [...] na działce nr [...] to ok. 10-11 m. Wysokość budynku handlowego przy ul. [...] to ok. 7 m. Przy ul. [...], [...], [...] wysokości budynków jednorodzinnych wynoszą 8-9 m, a zabudowy usługowej ok. 3-4 m. Budynki usługowe od strony ul. [...] mają od 4,5 m (pod nr [...]), przez 9 m (pod numerem [...] do 16 m (pod numerem [...]/[...]). Wysokość zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie inwestycji kształtuje się następująco: wysokość budynków graniczących od zachodu z inwestycją: ul. [...], [...] - 9 m; ul. [...] - ok. 7 m do gzymsu i ok. 11 m w kalenicy; wysokość zabudowy przy ul. [...] - 12 m; wysokość zabudowy przy ul. [...] (dz. [...], [...]) - 10,6 m; wysokość budynku graniczącego od wschodu z inwestycją - 10-11 m; wysokość budynku graniczącego od południa z inwestycją - 7 m. W tych okolicznościach ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki liczoną od rzędnej 81,61 m n.p.m.: maks. 12,5 m, przy czym na maks. 50% powierzchni budynku dopuszcza się przewyższenie do maks. 16,5 m, pod warunkiem wycofania kondygnacji powyżej wysokości 12,5 m o min. 3 m względem północnej i zachodniej elewacji oraz 17,4 m względem elewacji południowej;

Dalej wskazano, że dachami płaskimi przekryte są budynki przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...] [...], ul. [...], [...], [...]/[...], ul. [...], [...], [...], działce nr [...], [...], [...], ul. [...]. Dachami skośnymi dwu lub wielospadowymi o spadku połaci z przedziału 25- 45° przekryte są budynki przy ul. [...] nr [...], [...], [...], ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...], ul. [...] nr [...], [...], [...], [...]. Ustalono dla inwestycji dach płaski o spadku do 12 stopni.

W ocenie organu przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalną wielorodzinną oraz usługową położoną w rejonie ul. [...], [...], [...] i ul. [...]. Tym samym planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Budynek zostanie usytuowany na przedłużeniu wschodniej (frontowej) elewacji budynku handlowego przy ul. [...] [...]. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w sprawie wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w zachodniej części terenu, by zapobiec większemu zbliżeniu budynku w kierunku zabudowy willowej. Wartość wskaźnika zabudowy terenu oraz szerokość elewacji frontowej budynku przekraczają wartości średnie z obszaru analizowanego, nawiązują jednak do większych wartości występujących w obszarze analizowanym.

Wysokością oraz geometrią dachu płaskiego nowoprojektowany budynek nawiąże do wyższych budynków usługowych położonych przy ul. [...] [...] i [...]

Z uwagi na przekroczenie średnich wartości przeanalizowano konsekwencje przestrzenne jakie zostaną stworzone pomiędzy wnioskowaną a istniejącą zabudową. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu, jeżeli wynika to z analizy. Wymaga to jednak uzasadnienia dla wprowadzenia większych od średnich wartości.

W pierwszej kolejności odniesiono się do sposobu, w jaki ustalana jest wysokość dla nowej zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie wysokość zabudowy sąsiedniej jest bardzo zróżnicowana. Budynki położone najbliżej inwestycji mają wysokość: przy ul. [...] [...], [...] - ok. 9 m, przy ul. [...] [...] - ok. 12 m, przy ul. [...] [...] - ok. 20,5 m, przy ul. [...] [...] - ok. 10,6 m, przy ul. [...] [...] - ok. 7 m, przy ul. [...] dz. nr [...] - 10-11 m, przy ul. [...] [...] - ok. 7 m do gzymsu i ok. 11 m do kalenicy. Stąd brak możliwości skorzystania § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W sytuacji uskokowo kształtowanej wysokości zabudowy, ustalenie parametru dla nowej zabudowy winno odbyć się zgodnie z § 7 ust. 3, a wysokość budynku powinna być wyznaczona jako średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym, czyli ok. 9,5 m. Choć pod względem prawnym rozwiązanie to jest uzasadnione, za zdecydowanie korzystniejsze uznano ustalenie wysokości budynku w nawiązaniu do wyższych obiektów, stanowiących wzorzec dla docelowej zabudowy tego terenu (zgodnie z §7 ust. 4). Nowoprojektowany budynek zaplanowano na wschód od skończonego pod względem urbanistycznym zespołu niskiej zabudowy willowej. W omawianej zaś części terenu, zabudowa jest wyższa, średniowysoka z budynkami do 12 m oraz będącym w budowie budynkiem przy ul. [...] [...]/[...] o docelowej wysokości 16 m - 25 m zatwierdzonej ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z 29.04.2021 r. Stąd też, biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania, wysokość głównej bryły budynku ustalono na 12,5 m (w nawiązaniu do budynku m.in. przy ul. [...] [...]), zaś przewyższenie o jedną kondygnację (na 50% powierzchni budynku) ustalono w oparciu o wyższe budynki wymienione powyżej. Zdaniem organu ustalone parametry wysokościowe dla nowego budynku nie wpływają negatywnie na zabudowę sąsiednią. Nowy budynek będzie stanowił swego rodzaju przejście od niskiej zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...], czy ul. [...] do wyższej zabudowy przy ul. [...]. Zatem po wykazaniu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości, za dopuszczalne uznano ustalenie wysokości budynku, zgodnie z żądaniem inwestora.

Następnie odniesiono się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynoszącego 35% (o 7% przekraczającego średnią z obszaru analizowanego) oraz szerokości elewacji frontowej budynku wynoszącej 75 m (o 58 m większej od wartości średniej). Jak ustalono, cechy zabudowy poszczególnych nieruchomości wykazane w analizie urbanistyczno- architektonicznej są bardzo zróżnicowane, co wynika funkcji zabudowy. Budynki w zabudowie willowej charakteryzują się nie tylko niższą wysokością, ale także mniejszymi powierzchniami zabudowy czy szerokościami elewacji frontowych od zabudowy o innych funkcjach, m.in. biurowej, handlowej. Ustalone wskaźniki pozwolą, podobnie jak większa wysokość, na realizację budynku stanowiącego przejście pomiędzy zabudową willową a usługową i mieszkalną znajdująca się w pasie pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Powierzchnia zabudowy budynku nie przekroczy jednak 1466 m2. Dodatkowo zapisy decyzji nakazują realizację elewacji budynku składającej się z przesuniętych względem siebie modułów w celu uniknięcia efektu monolitycznej bryły. Większe pod względem powierzchni zabudowy budynki mieszczą się chociażby przy ul. [...] [...] (1564 m2), ul. [...] [...] (2326 m2 i elewacja frontowa długości 70 m), ul. [...] i [...] - dwa scalone ze sobą budynki (powierzchnie zabudowy: 1112 m2, 401 m2, 783 m2, łącznie 2296 m2; elewacje długości 73 m i 60 m, łącznie 133 m). Zatem po wykazaniu, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o podobnych do wnioskowanych parametrów, dopuszczono możliwość realizacji budynku zgodnie z § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem organu z materiałów analizy wynika zatem, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, jak i nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Objęta wnioskiem działka znajduje się na terenie zurbanizowanym, posiada parametry działki budowlanej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego ponadto działka posiada dostęp do drogi publicznej. Tym samym objęta wnioskiem działka spełnia wszystkie kryteria działki budowlanej i nie ma racjonalnych przesłanek, które uniemożliwiłyby jej zabudowę. Z przeprowadzonej analizy wynika zatem, że w przedmiotowej sprawie brak istotnych przyczyn, dla których nie istniałaby możliwość zastosowania przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia.

W zakresie innych uwarunkowań organ dopuścił realizację funkcji usługowej w parterze budynku, realizację kondygnacji podziemnej, ustalił maksymalną ilość lokali mieszkalnych na 150, a lokali usługowych na 5, ustalił maksymalną powierzchnię sprzedaży do 300 m2.

W decyzji ustalono również wymogi dotyczące ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych dla mieszkalnictwa, obiektów usługowych i obiektów handlowych.

W toku postępowania uwagi i zastrzeżenia wniosły strony postępowania, do których organ odniósł się. Organ podkreślił również, że decyzja o warunkach zabudowy, ma jednie charakter wstępny i nie przesądza, czy inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie. Ewentualnie roszczenia i spory związane z realizacją inwestycji nie są badane na obecnym etapie.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wnieśli M. C., Spółdzielnia [...] oraz "C". S.A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

"C" S.A. wskazała, że decyzja nie zawiera wskazania oznaczenia linii zabudowy od strony działki [...]. W decyzji w sposób niejednoznaczny określono linię zabudowy. Zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji wskazał obowiązującą linię zabudowy nie przy przestrzeni publicznej a wzdłuż granicy innej działki budowlanej - nie pozwalając odsunąć się z zabudową (lub zrobić wcięcia w elewacji) od strony działki nr [...], nawet jeśli wnioskodawca miałby taką potrzebę/ochotę. Zdaniem strony obowiązująca linia zabudowy powinna być wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. przedłużenie południowej elewacji budynku zlokalizowanego na działce [...]. Niezgodnie z zasadami sztuki elewacja boczna marketu X. na działce [...], która odsunięta jest od przedłużenia granicy działki [...] o ok. 10,8m została wskazana w analizie urbanistycznej jako elewacja referencyjna do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Decyzja również nieprecyzyjnie odnosi się do wysokości zabudowy, a ustalenia organu w przyszłości doprowadzą do naruszenia interesu właścicieli działki [...], zasad nasłonecznienia budynku sąsiedniego oraz przede wszystkim utrudnią zabudowę działki nr [...].

W odwołaniu Spółdzielni [...] wskazano, że jest współwłaścicielką sąsiadującej działki nr [...], jest podmiotem zatrudniającym od momentu jej powstania osoby niewidome i niedowidzące dla których kwestia odpowiedniego doświetlenia obszaru na którym funkcjonują ma kluczowe znaczenie dla ich elementarnego dobrostanu. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza budynek z przewyższeniami, którego realizacja doprowadzi do niedopuszczalnego przesłonienia budynku na działce [...]. Zarzucono również nieprecyzyjność określenia linii zabudowy przez użycie określenia "w odległości ok. 10m".

W odwołaniu M. C. wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem:

1. § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez odstąpienie od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym ustalonej zgodnie z §7 ust. 3 rozporządzenia mimo, iż nie było to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej;

2. § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej występującej na obszarze analizowanym mimo, iż nie byto to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej;

3. § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym, mimo iż nie było ku temu podstaw w analizie urbanistycznej;

4. § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak szczegółowego uzasadnienia przyczyn wyznaczenia maksymalnej, nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości 11 m i wyznaczenie tejże linii w zbyt małej odległości;

5. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie kontynuuje funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Skarżący zarzucił, że organ pominął, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w obrębie ulic m.in. [...], [...], [...] i [...] zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, a fakt jej występowania musi zostać także uwzględniony przy podejmowaniu decyzji o tym, czy zasadne będzie odstąpienie od średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i szerokości oraz wskaźnika zabudowy. Nawet jeśli w obszarze analizowanym występują budynki bardzo wysokie, czy też o znacznej szerokości elewacji frontowej, to najbardziej racjonalnym jest ustalenie uśrednionego parametru dla obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 31 marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium na wstępie przywołało przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji (w brzmieniu sprzed nowelizacji, z uwagi na datę wszczęcia postępowania w 2020 r.).

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana funkcja zabudowy, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, w którym wprost wskazano, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego.

Odnosząc się do linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, iż budynki występujące w obszarze przyjętym do analizy położone są w odległości od 0 do 60 m od linii rozgraniczających ulicy. Organ I instancji obowiązującą linię zabudowy prawidłowo ustalił zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w odległości 10 m od wschodniej granicy terenu inwestycji, tj. od strony działki nr [...] oraz maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 11m od zachodniej granicy terenu inwestycji dopuszczając przy tym wysunięcie przed maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy takich elementów budynku jak balkony, tarasy oraz zadaszenia. Tak ustalony parametr kontynuuje linię zabudowy budynków przy ul. [...] [...], z której przewidziano wjazd na teren inwestycji. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28%, a kształtuje się od 9 % - ul. [...] [...] do 69 % - ul. [...] [...]. Planowana inwestycja ma wynosić 35% powierzchni działek objętych wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego wskaźnika intensywności zabudowy występujący w obszarze przyjętym do analizy. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia, co potwierdza przeprowadzona analiza urbanistyczna. Rozważania organu instancji dotyczące możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Kolegium w pełni podzieliło i przyjęło za własne.

Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 17m, a kształtuje się od 6m - ul. [...] [...] i [...] do 73m - ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J. położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], określając go na poziomie 75m, przy czym wskazał, że zachodnią elewację należy rozrzeźbić stosując moduły o szerokości 17,5m przesunięte względem siebie o minimum 3m. Zdaniem organu powyższy parametr ustalony na takim poziomie wpisuje się w ład urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy.

Dalej SKO wskazało, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość od 4m do 20,5m. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr, ustalając go na poziomie maksymalnie 12,5m (licząc od rzędnej terenu 81,61m n.p.m.) przy czym na maksymalnie 50% powierzchni budynku dopuszcza się przewyższenie do maksymalnie 16,5m pod warunkiem wycofania kondygnacji powyżej wysokości 12,5 m o min. 3m względem północnej i zachodniej elewacji oraz 17,4 m względem elewacji południowej. Dopuszczono możliwość ustalenia wysokości zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. Zasadność zastosowania w niniejszym przypadku § 7 ust. 4 rozporządzenia organ I instancji szczegółowo wyjaśniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni Kolegium podziela. Słusznie organ I instancji uznał, iż w obszarze przyjętym do analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości, a co za tym idzie, za dopuszczalne uznano ustalenie wysokości budynku zgodnie z żądaniem Inwestora, bowiem nowy budynek nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią.

Kolegium wskazało, że planowana forma dachu nawiązuje do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć zgodnie z § 8 rozporządzenia, bowiem wynika to z analizy urbanistycznej.

W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom Skarżących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, stwierdzono, iż Prezydent Miasta [...] zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

SKO wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa,tj. przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Kolegium zwróciło uwagę, że kwestie związane ze zgodnością projektu architektonicznego przedmiotowego budynku z prawem budowlanym będą podlegać ocenie na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. zaskarżył decyzje organów obu instancji w całości i wniósł o ich uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez brak wystarczającego uzasadnienia rezygnacji z dotychczas wyznaczanej linii zabudowy w odległości 26m tj. na przedłużeniu linii zabudowy budynków położonych przy ulicy [...] [...] i [...] (10 m od południowej granicy objętej wnioskiem działki drogowej nr [...]) naruszając zasady ładu przestrzennego;

2) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy;

3) naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji;

4) naruszenie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez brak kontynuacji zabudowy w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej i jednocześnie brak przesłanek do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania O. G. w piśmie procesowym z 12 września 2023 r. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego. Uzasadniając stanowisko w sprawie uczestnik podzielił argumentację organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny wydanych w sprawie decyzji Sąd uznał, iż podjęte rozstrzygnięcia są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 marca 2023 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...], ustalającą na rzecz O. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, planowanej do realizacji na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. w rejonie ul. [...] i ul. [...].

Ustalone decyzją organu I instancji warunki zabudowy uwzględniają wnioskowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu inwestycji, przy czym ustalając poszczególne parametry dla planowanej inwestycji organ miał na uwadze sąsiadującą z terenem inwestycji zabudowę mieszkalną jednorodzinną, o czym w dalszej części uzasadnienia wyroku. Inwestycji tej sprzeciwia się skarżący M. C. – właściciel sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

W skardze sformułowano podstawowy zarzut, sprowadzający się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ocenę prawną, że została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji. Skarżący podnosi, że organ powinien uwzględnić rozmiar zamierzenia i intensywność planowanej zabudowy w odniesieniu do występującej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz konieczność zachowania charakteru tej okolicy. Skarżący podnosi, że ustalając poszczególne parametry dla planowanej zabudowy organ powinien uwzględnić wynikające z analizy wartości średnie, a nie szukać odniesienia dla przyjętych parametrów w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W tym zakresie skarżący zakwestionował przyjęte parametry powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej.

Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie art. 4 ust. 2 u.p.z.p. inwestor zobowiązany jest uzyskać. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.). W tym miejscu zaznaczyć należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że właśnie to rozporządzenie ma w sprawie zastosowanie, bowiem wniosek inwestora złożony został w 2020 r.

Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2021 r. poz. 1886) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny - poprzez teren znajdujący się wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek, łącznego spełnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, z drugiej strony nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem sąsiedniego terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).

Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność braku w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji obiektu mieszkalno - usługowego o takich parametrach, jak określone we wniosku, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto Sąd pragnie podkreślić, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarte w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557) i wyrok NSA z 28.09.2012, II OSK 1134/11.

Zamykając ten aspekt oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię.

Przechodząc do meritum sprawy podzielić należy szeroko zaprezentowaną w wydanych decyzjach wykładnię przepisów mających zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p. Z kolei wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u. p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak bowiem wskazuje analiza kopii mapy zasadniczej, obszar analizowany wyznaczony został w odległości 173m (w kierunku północno-zachodnim), 100 m (w kierunku północno-wschodnim), 190m w kierunku południowo- wschodnim) oraz 220m (w kierunku południowo-zachodnim) - zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji - od linii rozgraniczających teren inwestycji, obejmując teren tworzący urbanistyczną całość, zamkniętą ulicami [...], [...] i [...]. Jest to odległość większa od trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 5 m) ustalonej od strony ul. [...], skąd przewidziano wjazd na teren inwestycji (Zarząd Dróg Miejskich nie wyraził zgody na wjazd na teren inwestycji od strony ulicy [...]). Takie wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliło objąć zwarty kwartał zabudowy o powierzchni ok. 9 ha i wykazać szerszy kontekst przestrzenny, w oparciu o który należy rozstrzygnąć o zasadności dopuszczenia wnioskowanej inwestycji.

Dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną organy administracji upoważnione były do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza spełnia bowiem wszystkie wymogi przywołanego powyżej rozporządzenia, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, a wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Na podstawie analizy i jej wyników można ocenić wszystkie parametry, istotne w aspekcie wymogów określonych powołanymi w decyzji przepisami. Określone na tej podstawie parametry inwestycji pozwalają uznać, że planowana rozbudowa nie naruszy ładu przestrzennego i wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze, w sposób minimalizujący negatywne jej skutki dla sąsiadującej z nią zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji w pierwszej kolejności jest zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Na obszarze tym odnotowujemy występowanie budynków o różnych parametrach i funkcji, co zostało w decyzji organu I instancji szeroko opisane.

Odnosząc z kolei planowaną rozbudowę do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej wzdłuż ulic [...] i [...] także nie sposób uznać, iż w tak zawężonym obszarze realizacja planowanej rozbudowy naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1684/07 (dostępnym na stronach internetowych NSA – CBOSA), zgodnie z którym pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących, a pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości położonych wokół tej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. takich, które tworzą pewną urbanistyczną całość. Tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA 18.04.2007 r. II OSK 657/06 LEX nr 322451 oraz w wyroku z dnia 4.12.2008 r. sygn. akt II OSK 957/08 (niepublikowany).

Wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W szczególności należy wskazać, że w sporządzonej analizie uwidocznione i opisane zostały, także w formie tabularycznej, wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania. Określone na tej podstawie parametry inwestycji, uwzględniające wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pozwalają uznać, że planowana rozbudowa nie naruszy ładu przestrzennego i także wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

I tak, zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie linia zabudowy ustalona została w odległości 10m od wschodniej granicy terenu inwestycji, zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, w odniesieniu do zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Jednocześnie w decyzji ustalono również maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 11m od zachodniej granicy, co jest dopuszczalne. Przyjęte w decyzji rozwiązanie wynikało z wyników analizy, a ustalenie tego dodatkowego parametru wynikało z potrzeby zminimalizowania negatywnego wpływu inwestycji na sąsiadującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W omawianym przypadku przyjęta w decyzji powierzchnia zabudowy 35.% przy średniej wielkości 28% w odniesieniu do obszaru analizowanego, przekracza ten średni parametr, lecz ma uzasadnienie w świetle treści analizy urbanistycznej, w której tabeli przedstawiono powierzchnie zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu możliwość ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy na poziomie przyjętym w decyzji.

Również określenie szerokość elewacji frontowej na maksymalnie 75 m, ustalonej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, nie budzi wątpliwości. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 17 metry przy czym zabudowa ma elewacje o szerokości od 6 do 73m (ul. [...] [...]). W § 6 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, a więc wnioski z niej wynikające wskazują na możliwość, a nawet celowość odstąpienia od zasady określonej w ust. 1. Sposób ustalania nowej zabudowy nie może bowiem ograniczyć się jedynie do średnich wskaźników. Stąd też norma ta pozwala na odmienne ustalenie tego elementu nowej zabudowy w sposób różniący się od tego wskazanego w ust. 1 § 6 omawianego rozporządzenia. Ponadto dla wkomponowania planowanej zabudowy w otoczenie w decyzji organu I instancji ustalono, że od strony zachodniej (tj. od strony zabudowy jednorodzinnej) należy rozrzeźbić elewacje stosując moduły o szerokości max. 17,5 m przesunięte względem siebie o min. 3m.

Także określenie parametrów wysokości zabudowy oraz geometrii dachów w świetle przeprowadzonej analizy nie budzi wątpliwości. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W wyznaczonym na potrzeby analizy obszarze wysokość budynków jest zróżnicowana – od 6 – 7 – 8 m w przypadku zabudowy jednorodzinnej do 20,5 m (ul. [...] [...]). Przeważają budynki z dachami płaskimi.

W decyzji organu I instancji dla budynków ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, liczonej od rzędnej 81,61m n.p.m. na poziomie max. 12,5m, przy czym max. 50% powierzchni budynku dopuszczono przewyższenie do max. 16,5m, pod warunkiem wycofania kondygnacji powyżej wysokości 12,5m o min. 3m względem północnej i zachodniej elewacji oraz 17,4m względem elewacji południowej. Organ ustalił omawiany parametr na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ustalono dach płaski o spadku do 12%, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Dopuszczono kondygnacje podziemne. Przyjęte rozwiązanie respektuje uwarunkowania panujące w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tak sytuowany budynek od strony działki skarżącego, jak i pozostałej zabudowy, nie będzie miał dominującego charakteru i nie wpłynie negatywnie na otoczenie.

W niniejszej sprawie organ I instancji zbadał prawidłowo kwestię spełnienia 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i doszedł do wniosku, iż zostały one spełnione. Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]., a więc spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W toku postępowania prawidłowo oceniono, że parametry inwestycji nie wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Inwestor uzyskał prawem wymagane uzgodnienia i opinie. Z kolej kwestie zbadania inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego będą przedmiotem analizy przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Skarżący nie pozostaje zatem na przyszłość pozbawiony możliwości ani środków służących zabezpieczeniu jego praw na wypadek wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektów objętych niniejszą decyzją.

Organ dochował procedury związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają wymogi określone art. 107 §3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona