Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1509/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 7a, 7b, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 717/22 w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia 13 października 2021 r., nr 5922/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., II SA/Wa 717/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. D.

na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy z 13 października 2021 r., nr 5922/2021, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej: 1. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej M. D. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z 13 października 2021 r., nr 5922/2021, Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Praga-Północ Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 7 do uchwały Nr l_XX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010 r.

w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 oraz z 2019 r. poz. 13139), § 32 ust. 8 oraz § 32 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1

i ust. 3, § 35 ust. 1 Uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 oraz z 2020 r. poz. 5791, dalej także: "uchwała z 5 grudnia 2019 r.") w związku z § 3 ust. 1 Uchwały Nr XLIX/1531/2021 Rady m.st. Warszawy z 10 czerwca 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz uchwały w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2021- 2025, w tym Programu Mieszkaniowego m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5586) nie zakwalifikował M. D. do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca, prowadząca 3 osobowe gospodarstwo domowe z dziećmi (córkami), wystąpiła w dniu 27 maja 2021 r. z wnioskiem o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Wniosek ten został rozstrzygnięty przez organ na podstawie § 32 ust. 8 oraz § 32 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały z 5 grudnia 2019 r. Organ wskazał, że na podstawie zebranych dokumentów nie ustalono warunków mieszkaniowych w miejscu zamieszkania skarżącej i jej dzieci w lokalu [...]. Organ podał, że skarżąca jest najemcą ww. lokalu na podstawie umowy o najem okazjonalny z 27 marca 2021 r., zawartej na czas oznaczony od 01.04.2021 r. do 31.03.2022 r. Pismem z 17.06.2021 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty, tj. m.in. wypełnionego załącznika nr 5 do wniosku dotyczącego warunków mieszkaniowych z miejsca zamieszkiwania (ul. [...]) poświadczonego przez administratora lub zarządcę nieruchomości wraz z imienną pieczęcią, udokumentowania warunków mieszkaniowych z miejsca zamieszkania matki wnioskodawczyni ([...]) oraz jej córki – M. C. (ul. [...]) - kto jest właścicielem/najemcą nieruchomości, jaka jest ich powierzchnia mieszkalna i użytkowa, kto w nich zamieszkuje, udokumentowania warunków mieszkaniowych z miejsca zameldowania, tj. [...], uzupełnionych wykazów osób zameldowanych poza terenem Warszawy, które starają się o pomoc mieszkaniową (zał. nr 6 do wniosku), potwierdzonych przez organ meldunkowy, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o miejscu rozliczenia podatku dochodowego za rok 2020 r.

W odpowiedzi skarżąca złożyła zaświadczenie, że miejscem rozliczenia podatku dochodowego za 2020 r. jest Urząd Skarbowy w W., zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały od 25.07.1996 r. w miejscowości Z., gmina T.. W dniu 19.08.2021 r. złożyła oświadczenie, że właściciel lokalu nr [...] w W. nie wyraża zgody na udostępnienie informacji o przedmiotowym lokalu. Odnośnie warunków mieszkaniowych swojej pełnoletniej córki nadmieniła, że zamieszkuje ona u znajomych rodziców jej chłopaka, natomiast matka skarżącej zamieszkuje w 2 pokojowym mieszkaniu o powierzchni około 60 m2, jednakże nie złożyła żadnych dokumentów dotyczących ww. lokalu.

Zarząd Dzielnicy wskazał, że z dołączonych zaświadczeń z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W., Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Z. oraz oświadczeń skarżącej wynika, iż była ona ofiarą przemocy w rodzinie stosowanej przez jej męża, od którego uciekła i przeprowadziła się do Warszawy. Organ stwierdził również, że nie udało się ustalić średniego miesięcznego dochodu w 3 osobowym gospodarstwie domowym skarżącej, ponieważ w deklaracji o wysokości dochodów ww. wpisała kwotę otrzymywanych alimentów, która różni się od dołączonych postanowień sądu. Ponadto podniósł, że Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wywiodła skarżąca domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale i wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji podniósł, że w sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, choć z innych powodów, niż wskazane w zarzutach skargi. Sąd stwierdził, że zarówno z uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego zaskarżonej uchwały wynika, iż skarżącej odmówiono zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st Warszawy w szczególności z powodu nieustalenia warunków mieszkaniowych skarżącej i jej dzieci w lokalu mieszkalnym nr [...] w W. Zdaniem organu skarżąca wezwana do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty umożliwiające przeprowadzenie jego analizy nie wywiązała się z tego obowiązku. W takiej sytuacji organ odmówił zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w oparciu o przepis § 32 ust. 8 oraz § 32 1 pkt 4 oraz uchwały Nr XX111/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego. W ocenie sądu treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w wyniku czego organ dokonał wadliwej subsumpcji zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego będących podstawą przyjętego rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył, że już z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że skarżąca - wbrew twierdzeniom organu - udzieliła odpowiedzi na zadane jej pytania w formie stosownych oświadczeń lub poprzez przedstawienie określonych zaświadczeń.

I tak: złożyła zaświadczenie, że miejscem rozliczenia podatku dochodowego za 2020 r. jest Urząd Skarbowy w W.; przedstawiła zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt od 25.07.1996 r. w miejscowości Z., gm. T.; wyjaśniła, składając oświadczenie (odnośnie warunków mieszkaniowych swojej pełnoletniej córki oraz matki), że córka zamieszkuje u znajomych rodziców chłopaka, natomiast matka wnioskodawczyni zamieszkuje w 2 pokojowym mieszkaniu o powierzchni ok. 60 m2, przy czym nie dysponuje dokumentami odnośnie tego lokalu. Z treści uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika także, że skarżąca przedstawiła zaświadczenie

z Powiatowego Centrum Pomocy Rodziny w W. oraz Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Z., że była ofiarą przemocy w rodzinie w wyniku czego "uciekła" od męża i przeprowadziła się do W. W świetle powyższego przyjęcie przez organ, iż skarżąca nie wywiązała się z obowiązku przedstawienia powyższych dokumentów, pomimo iż została "(...) wezwana do uzupełnienia wniosku", nosi cechę dowolności, gdyż pozostaje zarówno w sprzeczności wewnętrznej z treścią uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i

z zebranym materiałem dowodowym, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dokumenty te zostały przez skarżącą przekazane organowi.

W ocenie sądu bezpodstawnym jest także "zarzut" organu, stanowiący, jak się wydaje, zasadniczy motyw negatywnego załatwienia wniosku, iż skarżąca nie wywiązała się z obowiązku "uzupełnienia wniosku" poprzez potwierdzenie przez administratora/zarządcę nieruchomości "udokumentowania" warunków mieszkaniowych z aktualnego miejsca zamieszkania - w formie załącznika nr 5 do wniosku - co zdaniem organu "uniemożliwiło organowi przeprowadzenie jego analizy". Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się umowa o najem okazjonalny zawarta 27.03.2021 r. pomiędzy skarżącą a wynajmującym, z której to umowy wynikają wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym "warunki" mieszkaniowe skarżącej (k. 36 akt adm.).

W związku z powyższym, jeśli organ miał w tym zakresie jeszcze jakieś wątpliwości, mógł zwrócić się z urzędu o ich wyjaśnienie do wynajmującego. Analogicznie chybiona jest argumentacja organu sprowadzająca się do niewypełnienia załącznika nr 6 do uchwały, skoro dotyczy on wykazu osób zameldowanych poza terenem Warszawy, które ubiegają się o pomoc mieszkaniową, zaś skoro skarżąca nie wskazywała takich osób, to tym samym załącznika tego nie wypełniła. Chybiona też jest argumentacja dotycząca stanowiska organu co do nieudokumentowania przez skarżącą "kwoty otrzymywanego dochodu" - skarżąca przedstawiła wszystkie swoje źródła oraz wysokość dochodu w załączniku nr 1 i 2 do wniosku o pomoc mieszkaniową (por. k. 54 i 56 akt adm.), co dawało organowi możliwość "ustalenia średniego miesięcznego dochodu w 3 osobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczyni". Jeśli natomiast organ powziąłby wątpliwości w tym zakresie, to mógł je samodzielnie wyjaśnić ewentualnie wezwać skarżącą do dodatkowego uzupełnienia dowodów w sprawie. Tymczasem z analizy wezwania organu z 17.06.2021 r. nie wynika, aby kwestia ta budziła wątpliwości (por. k. 72 akt adm.), czy też powstały one po dostarczeniu postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce w sprawie I C 890/20 z 19.04.2021 r. Zdaniem sądu I instancji treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz, co szczególnie istotne, nie dawało podstaw do przyjęcia, że podstawą prawną niezakwalifikowania skarżącej do pomocy mieszkaniowej może być w realiach sprawy przepis § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r. Organ poprzez wadliwe zastosowanie przesłanki § 32 ust. 8 i § 32 § 1 pkt 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. naruszył zarówno istotę tej regulacji, jak i zasadę proporcjonalności, wyrażoną w przepisie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze. zm.; dalej "k.p.a.").

Sąd I instancji zauważył, że również Rada m. st. Warszawy w przedmiotowej uchwale przesądziła o tym, że nawet w takiej sytuacji, tj. przy założeniu "braku wskazanych oświadczeń i dokumentów", a nawet - w skrajnym wypadku - podania w nich nieprawdy, nie są to okoliczności automatycznie przesądzające o odmowie zakwalifikowania zainteresowanego wnioskodawcy do udzielenia pomocy mieszkaniowej, skoro w przepisie tym (§ 32 ust. 8 uchwały) przewidziano jedynie fakultatywność, a nie obligatoryjność, instytucji odmowy. Powyższe oznacza więc, że każda odmowa przyznania pomocy mieszkaniowej z uwagi na omawianą przesłankę negatywną (tj. § 32 ust. 8 uchwały) winna być oceniona przez organ w sposób szczególnie wnikliwy i w powiązaniu z wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i dokonaną na tym tle analizą przypadku. Zaprezentowana przez sąd wykładnia przepisów § 32 ust. 8 oraz § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. koreluje z zasadami określonymi w k.p.a. Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wprost przepisy k.p.a., to jednak, zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki. W konsekwencji postępowanie z zakresu uzyskania ze strony gminy pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, powinno być prowadzone z uwzględnieniem, w szczególności, zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Sąd ten dodał, że rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 7b k.p.a. poprzez obowiązek współdziałania organów administracji publicznej w wyjaśnianiu sprawy, a także zasada wyrażona w art. 8 k.p.a., obligująca organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władczy publicznej, w tym w zgodzie m. innymi z zasadą proporcjonalności. Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem sądu I instancji, jeśli Zarząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy przywiązywał tak wielką wagę - w celu właściwego rozpoznania wniosku strony - do złożenia przez skarżącą załącznika nr 5, czy też źródeł dochodu z alimentów, to zgodnie z przywołaną zasadą art. 7 k.p.a. mógł z urzędu wystąpić do właściciela lokalu o podanie interesujących go danych w stosunku do strony. Sąd stwierdził również, że niezasadnym jest zarzut skargi, iż organ nie wziął pod uwagę § 7 ust. 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r., gdyż "mógł na podstawie analizy sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, zwolnić z warunków dotyczących kryterium metrażowego". Sąd zwrócił uwagę, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ dokonał pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy oraz z ustaleń tych wynika, że należałoby przyznać taką pomoc z uwagi na to, że wnioskodawca znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej oraz że pomoc ta miałaby oparcie w zasadach współżycia społecznego. Tymczasem organ, bezpodstawnie powołując się na treść § 32 ust. 8 i § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r., odmówił w istocie udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącej z uwagi na względy formalne, tj. "niezłożenie oświadczeń i dokumentów (...) umożliwiających przeprowadzenie analizy (...)" do załatwienia sprawy. Uzasadniając tę przesłankę, organ dokonał - zdaniem sądu - wybiórczej oceny okoliczności faktycznych, w tym co do niezłożenia przez skarżącą załącznika nr 5 oraz nr 6 do wniosku, co narusza nie tylko art. 7 k.p.a., ale i zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji nakazał organowi, aby rozpatrując sprawę ponownie, wziął pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. Powyższe oznacza, że organ, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z 5 grudnia 2019 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie winno odbyć się, w szczególności, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie wyważenie interesu społecznego i indywidualnego jednostki oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władczy publicznej. Sąd zastrzegł, że dowody przedstawione na rozprawie w dniu 23 stycznia 2023 r. przez pełnomocnika organu nie mogły odnieść zakładanego skutku procesowego albowiem postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może sanować wad postępowania administracyjnego, gdyż nie jest rolą sądu prowadzenie takiego postępowania za organ administracji. To na organie administracji ciąży obowiązek, w szczególności, przeprowadzenia postępowania dowodowego przy zachowaniu zasad postępowania określonych w art. 6-16 k.p.a. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w tym sensie, że sąd dokonał błędnej jego wykładni oraz że nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji, tj.:

a. § 1 pkt 11 w zw. z § 1 pkt 16 oraz w zw. z § 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. poprzez jego niezastosowanie - sąd nie dostrzegł, że w przepisach ww. uchwały istnieje norma prawna, która nie tylko, że wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st. Warszawy poprzez określenie, że pomoc mieszkaniowa skierowana może być tylko do osoby, która wykaże, że m.st. Warszawa jest miejscem jej stałego pobytu, czyli do członków wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy i tylko wnioskodawca, który wykaże, że m.st. Warszawa jest jego miejscem stałego pobytu, ma zagwarantowane merytoryczne rozpoznanie wniosku o pomoc mieszkaniową;

b. § 2 ust. 1 oraz w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust. 1 i 3 w zw. z § 7 ust. 1 uchwały poprzez ich niezastosowanie - sąd pominął, że pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7 (z zastrzeżeniem § 8 i 9). Gdyby sąd dostrzegł normę prawną, która zezwala organowi, aby udzielił pomocy mieszkaniowej tylko tym osobom, które po pierwsze wykażą, że m.st. Warszawa jest miejscem ich stałego zamieszkania oraz które spełniają oba kryteria tzw. dochodowe z § 5 oraz warunki zamieszkiwania z § 7 uchwały, to nie mógłby uwzględnić skargi; organ rozpatrujący wniosek o udzielnie pomocy mieszkaniowej nie ma prawnej możliwość ustalenia okoliczności faktycznych, czyli przeprowadzenia postępowania dowodowego na takich samych zasadach jak organ administracji publicznej, bo ustawodawca nie wyposażył go w kompetencje organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie administracyjne według procedury opisanej w k.p.a. Organ rozpatrujący wniosek o pomoc mieszkaniową prowadzi postępowanie według standardów opisanych w k.p.a., ale nie z zastosowaniem przepisów k.p.a. Organ rozpatrujący wniosek gromadzi dowody za pomocą dostępnych mu środków, tj. dokumentów i oświadczeń dostarczonych przez wnioskodawcę, dokumentów, którymi dysponuje organ lub może samodzielnie uzyskać od innego podmiotu publicznego (lub podmiotu, który ma obowiązki publiczne). Sąd nie dostrzegł więc, że organ rozpatrujący wniosek o pomoc mieszkaniową - Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania dowodowego na takich samych zasadach i w taki sam sposób, jak organ administracji publicznej w klasycznym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie k.p.a. Nie można więc czynić zarzutu, że Zarząd Dzielnicy nie zebrał całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 k.p.a., tym bardziej, że nawet w klasycznym postępowaniu administracyjnym treść i zakres obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego, pojmowana jest rozmaicie. W ostatnich latach przeważa pogląd, że strony postępowania administracyjnego muszą dostarczać organowi dowody na poparcie twierdzeń, faktów, z których wywodzą swoje żądania, nie mogą pozostawać w stanie bierności w oczekiwaniu, że to organ sam zbierze cały materiał dowodowy. Potwierdza to aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. ("na wniosek strony lub z urzędu"). Tak ukształtowana pozycja ustrojowa organu rozpatrującego wniosek o pomoc mieszkaniową jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, który w sprawach cywilnych rozpatrywanych przez sąd cywilny, wprowadzając model kontradyktoryjny, ograniczył do sytuacji wyjątkowych, możliwość aktywnej roli sądu w zbieraniu dowodów w postępowaniu sądowym. Udzielnie pomocy mieszkaniowej na wniosek ma, co do zasady, charakter cywilny i zmierza do zawarcia umowy najmu (pomiędzy gmina a wnioskodawca);

c. § 32 ust. 1 i 8 uchwały poprzez ich niezastosowanie - sąd wadliwie ocenił, że przepis ten nie może być podstawą do niezakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, w sytuacji gdy organ nie zgromadził, bo nie miał takiej prawnej możliwości, lecz przede wszystkim na skutek niezłożenia przez skarżącą, w wyznaczonym skarżącej dogodnym terminie, oświadczeń i dokumentów, umożliwiającym przeprowadzenie analizy wniosku. Sąd uznał, że niezłożenie (przez skarżącą oświadczeń i dokumentów (...) umożliwiających przeprowadzenie analizy (...) do załatwienia sprawy, ma tylko charakter względów "formalnych" i nie może być wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Jest odwrotnie, ponieważ wymóg złożenia oświadczeń i dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy ma charakter materialny (a nie charakter formalny) i ma znaczenie fundamentalne dla możliwości rozpoznania sprawy. Przepis § 32 uchwały nakazuje przecież poddanie szczegółowej analizie wiele stanów faktycznych, które wpierw muszą być ustalone na podstawie dokumentów i oświadczeń, takich które organowi "udało się" zgromadzić. Sformułowanie "udało się" jest już na pierwszy rzut oka niezręczne, niestosowne, lecz niestety adekwatne w realiach, organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej działa nie jako organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym i gdy postępowanie administracyjne nie jest prowadzone (na podstawie k.p.a.);

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2023 poz. 529) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli legalności działania organu w oparciu o pozaprawne w prawie administracyjnym kryterium zasady współżycie społecznego, co można wyprowadzić z uzasadnienia rozstrzygnięcia (str.9);

b. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 18 ust. 1 i 5 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

i. niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na uwzględnienie skargi skarżącej, pomimo iż zaskarżona uchwala została podjęta na podstawie i w granicach prawa, nie tylko prawa materialnego, ale również zasad ogólnych ustanowionych w k.p.a., w tym w zakresie nakładającym obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy,

z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, obowiązku współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Sąd w istocie skontrolował organ administracji publicznej w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Skutkiem tego było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za własne poglądów skarżącej w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia sądu treści uchwały nr 5922/2021 Zarządu Dzielnicy z 13 października 2021 r.;

ii. dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny prawnej i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które to na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, podczas gdy organ nie będzie mógł zrealizować obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku i nie będzie mógł zastosować wskazań co do dalszego postępowania, już z tego tylko powodu, że skoro sąd nakazuje, aby organ

w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalił, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie wywodzenie interesu społecznego i indywidualnego jednostki oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (str. 10 uzasadnienia wyroku). Duży stopnień ogólności wskazań sądu, co do dalszego postępowania, w zestawieniu z omówionym dokładniej przez sąd dokumentem, którego skarżąca nie złożyła - poświadczenie przez administratora warunków zamieszkania w wynajmowanym lokalu, skutkować będzie możliwością sformułowania zarzutu, że każde zachowanie organu nie jest właściwe, nie wypełnia wskazań sądu. Adresat wskazań sądu powinien otrzymać czytelne, konkretne, jednoznacznie brzmiące wskazówki co do dalszego postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej wie, że ma obowiązek stosowań zasady postępowania określone w art. 6-16 k.p.a., ale stosowanie się do zasad ogólnych nie wystarczy do tego, aby właściwie wypełnić wskazania sądu w realiach sprawy;

iii. sporządzenie uzasadnienia wyroku na dużym poziomie ogólności wypowiedzi, w szczególności w części obejmującej wskazówki co do dalszego postępowania organu oraz z pominięciem faktu, że organ rozpatrujący wniosek o udzielnie pomocy mieszkaniowej nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego na podstawie k.p.a., a w realiach sprawy nie ma możliwości wezwania osób do złożenia wyjaśnień, dokumentów, do przesłuchania w charakterze świadka, czy do wykonania innych czynności procesowych przewidzianych w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc udzieloną w ramach prawa pomocy, oświadczając, że nie została ona opłacona ani w części, ani w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niemniej, z uwagi na specyficzny sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd postanowił rozpoznać je zbiorczo.

Istota zagadnienia w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Zarząd Dzielnicy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy był uprawniony do odmowy zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej na podstawie przepisu prawa materialnego - § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r. – czy jednak, tak jak to wskazał sąd I instancji, organ przedwcześnie zastosował ww. przepis i powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sprawie, również stosując odpowiednio przepisy k.p.a. Jednym z kluczowych problemów w sprawie, co zostało również podniesione w skardze kasacyjnej, jest stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy z 13 października 2021 r., nr 5922/2021, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym stosuje się k.p.a. bezpośrednio, wobec czego na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. Wyrazem tego są chociażby przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, wśród których organ nie podał żadnego przepisu k.p.a., lecz m.in. przepisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 oraz z 2020, poz. 5791). Na przepisy k.p.a. spojrzeć należy jednak szerzej, także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że uregulowane w ich treści zasady wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji, zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości.

Zasady wyrażone m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (vide odmiennie wyrok NSA z 6 listopada 2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889).

Bez względu jednak na to, czy obowiązywanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w przepisach k.p.a. wywodzić będziemy w drodze rozumowania per analogiam, czy też uznamy, że obowiązują one niejako "bezpośrednio" jako prawny wyraz oparcia podstaw całego systemu prawa na określonych wartościach wywodzonych z "przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka" (art. 30 Konstytucji), nie można nie dostrzec, iż przepisy Rozdziału 6. znajdującej zastosowanie w sprawie uchwały nr XXIII/669/2019 dają wystarczającą podstawę do rekonstrukcji powyższych zasad w oparciu o szczegółowe i techniczne regulacje prawne wskazujące na tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż żaden z przepisów nie konstytuuje wprost zasady prawdy obiektywnej, lecz w drodze rozumowania można te zasadę wywieść z § 32 cyt. uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, iż poprawnie skonstruowane rozważania prawne winny wychodzić od analizy kazuistycznych regulacji prawnych uchwały nr XXIII/669/2019 dotyczących zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś powołanie przepisów k.p.a. winno następować na zasadzie ich "współstosowania" obok przepisów uchwały, jak wyraz wspólnych korzeni aksjologicznych wszystkich rozwiązań procesowych systemu prawa polskiego. Ograniczenie się do podniesienia w uzasadnieniu wyroku, a następnie w zarzucie skargi kasacyjnej wyłącznie do przepisów k.p.a. nie jest zatem poprawnie skonstruowanym rozumowaniem prawniczym i zarzutem skargi kasacyjnej, ale też nie jest rozumowaniem i zarzutem, a tym samym błędem, który dyskwalifikuje rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, a następnie zarzut skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny poddał je merytorycznej ocenie.

Jak już wyżej wskazano, podstawą odmowy przez organ zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej był § 32 ust. 8 oraz § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej m.in. posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Stosownie do ust. 8 uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały organ podniósł, że na podstawie zebranych dokumentów nie ustalono warunków mieszkaniowych w miejscu zamieszkania skarżącej – dodał, że skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty umożliwiające przeprowadzenie jego analizy, jednak uzupełniła jedynie część brakujących dokumentów. W ocenie sądu I instancji skarżąca wywiązała się z wezwania organu do uzupełnienia wniosku, przynajmniej w takim stopniu, w jakim była stanie, a co za tym idzie organ niezgodnie z prawem zastosował § 32 ust. 8 uchwały. Zdaniem organu stanowisko sądu I instancji jest błędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny jest co do zasady trafne.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego organ przedwcześnie zastosował w okolicznościach niniejszej sprawy § 32 ust. 8 uchwały i odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Należy zauważyć, że w odpowiedzi na wezwanie organu z 17.06.2021 r. (k. 72 akt administracyjnych) skarżąca uzupełniła szereg braków, do których została wezwana. Co do innych wprost wskazała dlaczego nie może ich uzupełnić w oświadczeniu z 19.08.2021. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ w lakoniczny sposób odnotował twierdzenia skarżącej, ale w żaden sposób ich nie zestawił z zebranym dokumentami w sprawie i z brakami, które rzekomo uniemożliwiają rozpoznanie wniosku. Przykładowo zdaniem organu skarżąca nie udokumentowała warunków mieszkaniowych w miejscu pobytu, co w świetle złożonej przez nią w sprawie umowy najmu jest co najmniej zastanawiające – z tej umowy warunki te wynikają bowiem wprost (k. 36-34). Jeżeli chodzi o warunki mieszkaniowe w miejscu pobytu wstępnych i zstępnych, a także z miejsca stałego zameldowania – do tych kwestii skarżąca odnosi się w oświadczeniu z 19.08.2021 r. Co do kwestii ustalenia kwoty otrzymywanego dochodu – jeżeli w dokumentach i deklaracjach skarżącej zachodzą różnice i niedokładności, to organ mógł wspólnie ze skarżącą wyjaśnić wątpliwości, podobnie zresztą organ powinien uczynić z niewypełnionymi przez skarżącą załącznikami, które wcale nie są jasne, nawet dla osoby z wyższym wykształceniem prawniczym. Trafnie sąd I instancji wskazał, że organ mógł wezwać skarżącą do dodatkowego uzupełnienia dowodów w sprawie, zwłaszcza, że skarżąca współpracowała z organem tak jak potrafiła, składała dokumenty, do których miała dostęp, i ubiegała się o kolejne – skarżąca nie uchylała się od uzupełniania braków wniosku, była z organem w kontakcie. Co więcej, część rzekomo brakujących danych organ mógł samodzielnie ustalić na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącą wcześniej i z niewyjaśnionych przyczyn tego nie uczynił.

W tym sensie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ ewidentnie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, ani nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, lecz podchodząc bardzo rygorystycznie, z nadmiernym formalizmem uznał, że należy na podstawie § 32 ust. 8 uchwały załatwić wniosek skarżącej negatywnie, co stanowiło działanie nieproporcjonalne do okoliczności sprawy i takie załatwienie sprawy nie zostało dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały. Trafnie więc sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, gdyż organ naruszył § 32 ust. 1 pkt 4) i ust. 8 uchwały w zw. z art. 7, 7a 7b, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty 1c oraz 2b i.

Jeżeli zaś chodzi o zarzuty 1a i 1 b, to wbrew ich treści sąd I instancji nie miał obowiązku stosować wskazanych w nich przepisów w niniejszej sprawie. W istocie zarzuty te stanowią swoiste uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej uchwały i w ten sposób organ usiłuje dodatkowo uargumentować odmowę zakwalifikowania skarżącej do pomocy mieszkaniowej. Tymczasem argumentacja ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że ich rolą nie jest uzupełnianie argumentacji zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu.

Dodatkowo zauważyć należy, iż zasadniczo nie jest skuteczne formułowanie zarzutu przez wskazanie jako sposobu naruszenia prawa jego niezastosowanie. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Zarzut 2a jest niezrozumiały. Z uzasadnienia sądu I instancji nie wynika, aby sąd ten zastosował w niniejszej sprawie kryterium w postaci zasad współżycia społecznego. Faktycznie na s. 9 sąd wspomniał o zasadach współżycia społecznego, ale w kontekście, który nie ma związku z istotą rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzuty 2b ii oraz 2b iii również nie zasługiwały na uwzględnienie. W kontekście tych zarzutów należy przypomnieć, że sąd I instancji nakazał organowi, aby rozpatrując sprawę ponownie, wziął pod uwagę dokonaną przez ten sąd ocenę prawną. Oznacza to, że organ, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z 5 grudnia 2019 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie winno odbyć się, w szczególności, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie wyważenie interesu społecznego i indywidualnego jednostki oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władczy publicznej. Sąd zastrzegł, że dowody przedstawione na rozprawie w dniu 23 stycznia 2023 r. przez pełnomocnika organu nie mogły odnieść zakładanego skutku procesowego albowiem postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może sanować wad postępowania administracyjnego, gdyż nie jest rolą sądu prowadzenie takiego postępowania za organ administracji. To na organie administracji ciąży obowiązek, w szczególności, przeprowadzenia postępowania dowodowego przy zachowaniu zasad postępowania określonych w art. 6-16 k.p.a. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Kluczowe w ww. wskazaniach co do dalszego postępowania jest początkowe stwierdzenie sądu I instancji: "mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z 5 grudnia 2019 r.". Oznacza ono, że organ wciąż ma prawo w sprawie zastosować choćby § 32 ust. 8 uchwały, o ile takie rozstrzygnięcie znajdzie swoje uzasadnienie w okolicznościach sprawy i zostanie przez organ odpowiednio uzasadnione. Istotne w niniejszej sprawie jest to, aby organ przede wszystkim współpracował ze skarżącą w zakresie uzupełniania przez nią odpowiednich dokumentów i wyjaśniał jej w jaki sposób i skąd może je uzyskać i co ma zrobić w sytuacji, w której jakiegoś dokumentu nie może dostać. W niniejszej sprawie tego zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).