Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1324/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz strony skarżącej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. (dalej: "KRUS" lub "Skarżący") jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej J. (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] sierpnia 2024 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.").

W jej uzasadnieniu wskazano, że w dniu 19 lipca 2024 r. do Rady wpłynął wniosek Dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS w R. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z K. P., radnym Rady Miejskiej J. zatrudnionym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. - Placówka Terenowa w J., na stanowisku Kierownika Placówki Terenowej. Podniesiono w nim, że powodem odwołania radnego ze stanowiska nie jest fakt sprawowania przez niego mandatu radnego, ale wynika to z okoliczności obiektywnych i spowodowane jest "koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Placówki Terenowej". Wniosek został przekazany do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (dalej zwanej: "Komisją"), która stwierdziła, że trudno jest ocenić zasadność rozwiązania stosunku pracy z ww. radnym, gdyż wnioskodawca nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów dotyczących pracy radnego. Z pisma nie wynika, aby radny nienależycie wykonywał swoje obowiązki jako Kierownik, zaniedbując pracę, podejmując błędne decyzje czy też nieprawidłowo organizując pracę placówki. Do pracy radnego nie wskazano żadnych uwag czy zastrzeżeń. Natomiast zgodnie z ww. przepisem, wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wnioskodawca powinien zatem przedstawić rzetelne przesłanki w zakresie chęci rozwiązania stosunku pracy z radnym. Po analizie sprawy oraz zapoznaniu się z negatywnym stanowiskiem Komisji w tej sprawie, Rada postanowiła odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie KRUS reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił Radzie naruszenie:

- art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez wskazania faktycznych przyczyn takiego rozstrzygnięcia, podczas gdy Rada odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeśli podstawą rozwiązania tego stosunku są tylko zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzję o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiono dyskrecjonalnej ocenie samej rady, która swobodnie decyduje czy zgody takiej udzielić czy też nie, co w istocie nie leży w jej kompetencji;

- art. 7, art. 8 art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez ww. mandatu radnego, a rozwiązaniem stosunku pracy, które dotyczyło tylko i wyłącznie jego sfery zawodowej.

Na podstawie powyższych zarzutów, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi KRUS wskazał, że w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazanie, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Rada Gminy nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego.

Skarżący podał, że we wniosku w sposób jasny i precyzyjny wskazał z jakich przyczyn zamierza rozwiązać stosunek pracy z radnym, wyjaśniając, że nie jest to związane ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego, a wynika z okoliczności obiektywnych. Podniósł, że pracodawca w kwestii doboru pracowników ma swobodę decyzyjną, która pozwoli na ulepszenie jakości świadczonej przez pracowników pracy. W ocenie Skarżącego, skoro pracodawca wprost wskazuje, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem - radnym, nie są okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, to brak jest podstaw do badania przez radę miasta innych przyczyn, które to leżą w kompetencji sądów powszechnych, a nie rady miasta. W związku z powyższym zaskarżona uchwała ingeruje w prawo pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej, w tym do dokonywania rozwiązań stosunków pracy na zasadach określonych przepisami prawa pracy.

Zdaniem KRUS zaskarżona uchwała została podjęta w sposób dowolny, bez odniesienia się do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawnego, a w związku z tym niemożliwym stała się ocena motywacji, towarzysząca Radzie przy podejmowaniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w kwestii wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada nie ma obowiązku prowadzenia postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania rzeczywistych, uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Zdaniem Rady, wnioskodawca nie wskazał konkretnej i uzasadnionej przyczyny odwołania dającej możliwość jej oceny w kontekście związku z działalnością K. P. jako radnego. Rada uznała, że samo oświadczenie wnioskodawcy o braku związku między pracą radnego w radzie, a rozwiązaniem stosunku pracy jest niewystarczające. Również ocena przyczyn wypowiedzenia przedstawionych we wniosku, nie wskazuje aby istniały prawdziwe, rzeczywiste i konkretne przyczyny rozwiązania stosunku pracy, które nie mają związku z działalnością radnego, o czym stanowi art. 25 ust. 2 zd. drugie u.s.g. W ocenie Rady, ogólnikowość przyczyn wskazanych we wniosku przez pracodawcę przemawia a contrario za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy związane jest ze sprawowaniem funkcji radnego, co wyklucza możliwość wyrażenia na nie zgody. Organ zauważył także, że organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale.

Rada podała również, że na jednym z posiedzeń Komisji obecny był ww. radny, który oświadczył, że pierwszy raz dowiaduje się na spotkaniu Komisji o zamiarze odwołania go z funkcji Kierownika placówki terenowej. W ocenie organu potwierdza to ustalenia Rady oraz wskazaną wyżej konkluzję, że do radnego jako Kierownika nie były kierowane żadne zarzuty dotyczące nieprawidłowej pracy placówki KRUS w J., co z kolei prowadzi do wniosku, że rozwiązanie stosunku pracy może mieć związek z działalnością radnego w radzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935: dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g., w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych.

Stosownie do art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Powyższa regulacja wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej jak i podobnych regulacji znajdujących się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa występuje rozbieżność interpretacyjna. W przeszłości prezentowane było stanowisko zgodnie z którym, co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2006 r.; sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r.; sygn. akt II OSK 952/08; z dnia 5 czerwca 2014 r.; sygn. akt II OSK 3133/13, dostępne w bazie CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA.). Do takiej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. odnosiła się argumentacja, zawarta w odpowiedzi na skargę.

Jednak ten kierunek w orzecznictwie uległ zmianie i można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4443/21; wyrok NSA z 31 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3615/21, wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2007/21, CBOSA).

Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie stanowi instrumentu ponadstandardowej ochrony stabilności zatrudnienia danej osoby tylko z tego tytułu, że ma ona status radnego. Przepis ten odczytywany być musi jako instytucja zapewniająca możliwość prawidłowego wykonywania mandatu przez radnego. W konsekwencji odmowa wyrażenia zgody będzie uzasadniona tylko w przypadku stwierdzenia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy zamierzonym rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2024 r., IV SA/Wr 279/24, dost. baza CBOSA). W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego.

Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17, CBOSA, tak również wyrok WSA w Białymstoku z 6.04.2023 r., II SA/Bk 71/23, LEX nr 3527007).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy motywując odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wskazała, że trudno jest ocenić zasadność rozwiązania stosunku pracy z K. P., gdyż wnioskodawca nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów dotyczących pracy radnego. Z pisma nie wynika, aby radny P. nienależycie wykonywał swoje obowiązki jako Kierownik, zaniedbując pracę, podejmując błędne decyzje czy też nieprawidłowo organizując pracę placówki. Do pracy K. P. nie wskazano żadnych uwag czy zastrzeżeń. Rada Gminy wskazała również, że musi zbadać motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Zajmując się sprawą, Komisja Skarg, Wniosków i Petycji nie dopatrzyła się przesłanek przemawiających za rozwiązaniem stosunku pracy z radnym. W dalszej kolejności Rada Gminy odwołała się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, w który wskazuje się na dyskrecjonalność uprawnień rady gminy w zakresie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji należy wskazać, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale podjęła po pierwsze próbę oceny zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jednak o tym, czy rozwiązanie stosunku pracy jest uzasadnione w kontekście jakości wykonywanej pracy przez pracownika, czy też braku uwag i zastrzeżeń pozostawione jest do rozstrzygania sądowi pracy. Art. 25 ust. 2 u.s.g. nie daje radzie gminy uprawnień do wkraczania w kompetencje sadu pracy i rozstrzygania o zasadności rozwiązania stosunku pracy. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zawarto tego rodzaju ocenę wskazując, że z pisma Dyrektora Oddziału KRUS nie wynika, by radny K. P. nienależycie wykonywał swoje obowiązki, czy też zaniedbywał pracę, podejmując błędne decyzje, lub też nieprawidłowo organizując pracę. Tego rodzaju okoliczności są przedmiotem oceny przez sąd pracy, ponieważ radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy są niezgodne z prawem lub nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazano natomiast kluczowej przesłanki, umożliwiającej odmowę wyrażenia zgody na rozwiązane stosunku pracy. Rada Gminy nie wskazała, na czym miałyby polegać zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, które w jej ocenie stanowiły rzeczywistą przyczynę wypowiedzenia radnemu umowy o pracę. Z tego powodu Sąd stwierdził że zaskarżona uchwała narusza prawo, gdyż wbrew art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wykazano, aby podstawą rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.

Odnosząc się do zaprezentowanego w zaskarżonej uchwale orzecznictwa Sądu Najwyższego należy wskazać, że jak już powyżej wskazano, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko odmienne zaprezentowane powyżej. Przyjęcie, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego bądź jej odmowie (tak postanowienie SN II PK 145/19) – prowadziłoby do sytuacji, w której rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nawet gdyby to rozwiązanie nie miało żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego (tak wyrok NSA z 24.10.2018 r., II OSK 2532/17, LEX nr 2619605).

Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Rada Gminy uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżącego na które składa się uiszczony wpis sądowy (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.