Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 537/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "E" Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał pracodawcy - Przedsiębiorstwu "E" Spółka z o.o. dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy w zawodzie ogrodnik terenów zieleni młodocianego pracownika K.D. za 22 pełne miesiące w kwocie 5580,96 złotych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wskazany organ, powołując się na przepis art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) zmienił - po uzyskaniu zgody strony wyrażonej pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. - decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w ten sposób, iż przyznał przedsiębiorstwu "E" dofinansowanie kosztów przyuczenia pracownika młodocianego do wykonywania określonej pracy za 17 miesięcy w kwocie 4312,56 złotych.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. Przedsiębiorstwo "E" Sp. z o.o., powołując się na przepis art. 155 i 163 Kpa, wystąpiło do Prezydenta o zmianę lub uchylenie jego decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], jako niezgodnej z przepisami prawa, w tym niezgodnej z przepisami Konstytucji RP.

W uzasadnieniu strona wywodziła, iż decyzja zmieniająca i przyznająca jej tytułem dofinansowania kosztów przyuczenia pracownika młodocianego kwotę odpowiadającą 17 miesiącom, a nie całemu okresowi jej trwania (22 miesiące) w sposób oczywisty narusza prawo. Powołując się na stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. wyrażone w prawomocnych wyrokach w sprawach II SA/Go 353/10, II SA/Go 354/10, II SA/Go 355/10, II SA/Go 356/10, II SA/Go 357/010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, strona wywodziła, iż w orzecznictwie sądowym zajęte zostało stanowisko co do sprzeczności z ustawą z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i z Konstytucją RP przepisu § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988 ze zm.) w zakresie w jakim wprowadzono w stosunku do instruktorów praktycznej nauki zawodu wymóg posiadania świadectwa dojrzałości. Cytując stanowisko sądu we wskazanych sprawach, strona wskazywała, iż brak jest związku pomiędzy wprowadzeniem w przepisie § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia omawianego wymogu posiadania świadectwa dojrzałości, a wykonaniem ustawy o systemie oświaty w zakresie określenia kwalifikacji osób prowadzących praktyczną naukę zawodu.

W rezultacie uregulowanie to nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a powołany przepis rozporządzenia narusza zawartą w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa, poprzez ograniczenie uprawnienia osób posiadających kwalifikacje zawodowe uzyskane na skutek ukończenia technikum do prowadzenia praktycznej nauki zawodu, w związku z wprowadzeniem w zakresie tej kategorii osób wymogu posiadania świadectwa dojrzałości, a przez to stoi w sprzeczności także z art. 2 Konstytucji.

Strona wskazywała też, iż o ile określone w § 10 ust. 5 odpowiednie przygotowanie pedagogiczne potwierdza kwalifikacje do nauczania, a określony w pkt 1 staż pracy przesądza o kwalifikacjach w praktycznym wykonywaniu zawodu, to świadectwo dojrzałości żadnych kwalifikacji zawodowych nie określa. Jego uzyskanie w żadnej mierze nie pozostaje w związku z nauką zawodu zatem wprowadzenie wymogu jego posiadania, uznać należy za dodatkowy warunek, obok posiadania odpowiednich kwalifikacji, ustalenia którego ustawodawca nie przewidział jednak w art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie istnieje zatem jakikolwiek związek pomiędzy uzyskaniem świadectwa dojrzałości, a celem i założeniami kształcenia w zakresie praktycznej nauki zawodu. Strona przytoczyła stanowisko sądu, iż w zaistniałej sytuacji zasadne było dokonanie odmowy zastosowania w sprawie przepisu § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w części stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mimo, iż przepis ten formalnie obowiązywał w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie. Wywodziła, iż skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że jeden z instruktorów prowadzących naukę pracownika posiadał przez cały okres jej trwania wymagane kwalifikacje, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przyznających dofinansowanie za cały okres nauki. Strona wywodziła, iż konsekwencją zapadłych wyroków jest definitywne ustalenie, iż podstawa faktyczna i prawna dokonania zmiany decyzji Nr [...] (przyznającej dofinansowanie w kwocie 5580,96 zł) decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] (zmniejszającą je do kwoty 4312,56 zł) była i jest niezgodna z prawem i powinna zostać naprawiona przez zmianę lub uchylenie decyzji zmieniającej i wypłacenie stronie różnicy w kwocie dofinansowania pomiędzy obiema decyzjami w wysokości 1268,40 zł. Nadto strona wskazywała, iż jej zgoda na zmianę decyzji i obniżenie dofinansowania została wymuszona groźbą jego całkowitego pozbawienia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta, z powołaniem na przepisy art. 155 i art. 104 § 1 Kpa odmówił uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu organ, powołując się na brzmienie przepisów art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 145, poz. 532), art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu wyjaśnił, iż na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania stwierdzono, że wniosek o dofinansowanie pracodawca złożył w terminie, który liczy się od dnia zdania egzaminu przez pracownika młodocianego, tj. od dnia [...] czerwca 2007 r. Jednocześnie organ zaznaczył, iż umowa o pracę z młodocianym pracownikiem została zawarta na okres od [...] września 2005 r. do

[...] czerwca 2007 r., a okres kształcenia wynikający z umowy o pracę wynosił 22 miesiące. Pracodawca przedłożył również zaświadczenie ukończenia przygotowania zawodowego młodocianego pracownika K.D..

Prezydent wskazał, iż z załączonych do wniosku dokumentów wynika natomiast, że przyuczenie do wykonywania określonej pracy w zawodzie ogrodnik terenów zieleni u pracodawcy prowadzili: J.R. - posiadający świadectwo ukończenia Technikum [...] oraz świadectwo ukończenia kwalifikacyjnego kursu pedagogicznego dla nauczycieli praktycznej nauki zawodu nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. oraz J.S. - posiadający dyplom ukończenia Akademii [...] oraz zaświadczenie ukończenia kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.

Organ wskazał, iż w jego ocenie, J.R. nie spełnia warunków określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie praktycznej nauki zawodu. Z kolei J.S. pełne kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego uzyskał w dniu [...] stycznia 2006 r. Z uwagi zatem na fakt, iż pracodawca spełnił wszystkie niezbędne warunki w dniu [...] stycznia 2006r. dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy pracownika młodocianego K.D. obejmuje okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r., czyli 17 pełnych miesięcy i wynosi 4.312,56 zł. Odnosząc się do faktu powoływania się przez stronę na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawach dotyczących identycznych zagadnień prawnych, organ wyjaśnił, że sąd w treści wskazanych orzeczeń zgodził się z oceną Kolegium, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z którym art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wiąże sankcję nieważności. Organ powołał się na stwierdzenie sądu, iż dokonując właściwej wykładni przepisów art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu organ zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie był spełniony ustawowy warunek przyznania dofinansowania albowiem w okresie przyuczania młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały wymaganych kwalifikacji.

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2010 r. strona skarżąca zarzuciła w/w decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 7 Kpa oraz w związku z art. 32 Konstytucji RP, § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu w związku z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a także przepisów postępowania poprzez rozpoznanie wniosku w niepełnym zakresie tj. tylko co do wniosku o zmianę decyzji bez rozpoznania wniosku ewentualnego o uchylenie decyzji, o co strona również wnosiła. W uzasadnieniu odwołania przedsiębiorstwo "E" ponownie powołało argumentację przytoczoną we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania stwierdzono, że wniosek o dofinansowanie pracodawca złożył w obowiązującym terminie, zaś umowa o pracę z młodocianym pracownikiem została zawarta na okres od [...] września 2005 r. do [...] czerwca 2007 r. co daje okres kształcenia w wymiarze 22 miesięcy.

Zdaniem SKO w rozpatrywanej sprawie organ l instancji zasadnie ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekająca o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika K.D. za 22 miesiące prowadzenia przyuczenia została wydana z naruszeniem przepisu art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Za organem l instancji Kolegium wskazało, że instruktor praktycznej nauki zawodu – J.R. posiada świadectwo ukończenia technikum rolniczego, lecz nie spełnia warunków określonych w § 10 tego rozporządzenia. Natomiast J.S., legitymujący się dyplomem ukończenia studiów zawodowych, zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu uzyskał w dniu [...] stycznia 2006 r. W związku z tym pracodawca spełnił wszystkie niezbędne warunki do uzyskania dofinansowania dopiero w dniu [...] stycznia 2006r., stąd dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy pracownika młodocianego K.D. mogło objąć okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. tj. 17 miesięcy i obejmuje kwotę 4 312,56 zł. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że przez pełen okres kształcenia ucznia nie był spełniony warunek przyznania dofinansowania określony w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Żadna z osób zatrudnionych w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadała bowiem wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego określonych przepisem § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.

Jednocześnie Kolegium wskazało, iż przywołane przez skarżącą spółkę uzasadnienia wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. nie mogą stanowić podstawy podjęcia innego rozstrzygnięcia, gdyż zapadły w innych stanach faktycznych. Za istotną różnicę uznało to, że w niniejszej sprawie uzupełnienie kwalifikacji przez J.S. nastąpiło w późniejszym okresie czasu. W ocenie organu odwoławczego należało się zgodzić z poglądem wyrażonym przez organ l instancji, iż przepisy art. 70 i 70b ustawy o systemie oświaty mają na celu prowadzenie nauki przez osoby do tego odpowiednio przygotowane. W konsekwencji organ II instancji uznał, iż rozstrzygnięcie organu l instancji odpowiada prawu. Nieposiadanie przez instruktora wymaganych kwalifikacji przez cały czas przyuczania młodocianego pracownika przekreśla możliwość uzyskania dofinansowania w tym okresie. Z tych przyczyn Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia art. 2

i 32 Konstytucji jak też do naruszenia zasad ogólnych, w szczególności art. 7 Kpa

i innych przepisów postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Przedsiębiorstwo "E" Spółka z o.o. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 7 Kpa oraz w związku z

art. 32 Konstytucji RP; naruszenie § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu w związku z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty; naruszenie przepisów postępowania poprzez rozpoznanie wniosku strony skarżącej w niepełnym zakresie tj. tylko co do wniosku o zmianę decyzji bez rozpoznania ewentualnego wniosku o jej uchylenie.

Podnosząc wskazane zarzuty strona wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania zgodności zaskarżonego aktu

z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wykazała, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji SKO stanowił przepis art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie cyt. przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, który pozwala na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym pozwala na odstępstwo od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać natomiast na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009r., sygn. akt I SA/Sz 524/08, Lex nr 481508; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08, Lex nr 518511; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 522/08, Lex nr 505863).

Należy jednak zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 kpa nie dotyczy wszystkich decyzji administracyjnych.

Po pierwsze w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny zostać zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie zachodzi konkurencyjność (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97, Lex

nr 44535).

Po drugie w oparciu o przepis art. 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z 14 marca 1997 r. I SA 235/96, ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z 29 października 1999 r. I SA 2088/98, Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa.

Po trzecie, omawiany przepis art. 155 kpa, może mieć zastosowanie tylko

w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z

4 października 1999 r. IV SA 1434/9,7 Lex nr 48678; wyrok NSA z 24 maja 2005 r. OSK 1792/04, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2008 r., sygn. akt

VI SA/Wa 1814/08, Lex nr 521907; wyrok NSA z 28 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06, Lex nr 341253).

Przyjmuje się, że możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy dają one organowi administracyjnemu "pewną gamę rozstrzygnięć" (wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r. sygn. akt SA/Ka 660/83, OSP 1986 z 7 poz. 134; wyrok NSA z 24 kwietnia 1996 sygn. akt V SA 374/95; wyrok NSA z 10 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 1434/97; wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08). Bez wątpienia decyzje orzekające o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawa. Są również decyzjami o charakterze związanym, ponieważ przepis art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wyraźnie wskazuje sytuacje, w których organ ma obowiązek przyznać pracodawcy dofinansowanie kosztów przyuczenia młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy zawsze, gdy spełni on warunki przewidziane w określonych przepisach. Organ nie ma w takiej sprawie możliwości swobodnego decydowania o przyznaniu bądź nieprzyznaniu dofinansowania kosztów, gdyż jest związany w tym zakresie obowiązującymi przepisami.

Ponadto z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 kpa, nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98, ONSA 1999 Nr 2 poz. 46).

Należy też zauważyć, że przepisowi art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale również decyzje zobowiązujące. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/2001, M. Prawn. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r.,

IV SA 251/97, LEX nr 48251; wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290 oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77, E. Iserzon (w:) Komentarz IV,1970,J.Borkowski (w:) Komentarz 1996r. s. 690).

Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisu

art. 155 kpa, nie wynikają wprost z brzmienia tego przepisu, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy.

Niewątpliwie decyzje wydawane w trybie powyższego przepisu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, gdyż ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu rozstrzygającego. Co prawda, nie jest to pełne, swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje, bowiem to organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. W wyroku z 27 maja 2003r. (IV SA 3205/01) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie praw użyte w art. 154 § 1 kpa należy rozumieć szeroko i przyjął, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Z kolei w wyroku z 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04, Legalis), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej o jakim stanowi art. 154 § 1 kpa należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej.

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odnieść również do trybu przewidzianego w art. 155 kpa. Wspomniana specyfika omawianego trybu pozwala przyjąć, że ma on zastosowanie także do decyzji, które były podjęte w trybach nadzwyczajnych, o ile również spełnione są przesłanki braku nabycia prawa z decyzji oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organy zatem słusznie uznały, że istnieje możliwość orzekania o zmianie decyzji wcześniej już zmienionej w trybie art. 155 kpa.

Charakter decyzji uznaniowych przesądza również o zakresie weryfikacji ich w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ogranicza się w pierwszej kolejności do ustalenia charakteru decyzji ostatecznej a następnie do zbadania czy organ prawidłowo zastosował przesłanki z art. 155 kpa i czy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte przez siebie rozstrzygnięcie. Sąd nie może rozpoznawać sprawy merytorycznie.

W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczył zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] lutego 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. dotyczącej dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika K.D..

W świetle przytoczonych na wstępie uwag natury ogólnej uznać należy, iż w/w ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2008 r. wydana w trybie art. 155 kpa, a więc jako decyzja o charakterze uznaniowym, nie podlega wyłączeniu z możliwości jej zmiany w trybie art. 155 kpa.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje organów obu instancji i ich uzasadnienia nie są dostosowane do tego co było istotą w niniejszej sprawie. Organy w ogóle nie rozstrzygnęły przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem przesłanek z art. 155 kpa, a w istocie dokonały ponownej oceny merytorycznej sprawy, stwierdzając że istniały podstawy do wydania decyzji ostatecznej o zmianie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organ przywołał art. 155 kpa, jednakże w uzasadnieniu w ogóle brak jest odniesienia do jego treści.

Organy nie oceniły możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji w zakresie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Organy w żadnym miejscu nie wskazały, co należy rozumieć pod pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić. W rozpoznawanej sprawie całą swoją uwagę skupiły na przesłankach, które wzięto pod uwagę przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008 r. o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tym samym organy weszły w role organu odwoławczego orzekającego w trybie art. 138 kpa, co stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić jeszcze raz należy, że rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 kpa oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym

i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji

(J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 693).

Należy podkreślić, iż sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją jest nową sprawą, jednakże o odmiennym przedmiocie rozstrzygania w stosunku do tego co było orzeczone w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie tworzy kolejnej instancji odwoławczej i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko,

z którym należy się zgodzić, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawa, organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. O możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej można mówić tylko wtedy, gdy ewentualna zmiana bądź uchylenie, tworząc dla strony nową korzystniejszą sytuację prawną, nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 155 kpa jest wykluczone (wyrok NSA z 9 maja 2005 r. I OSK 1746/04; wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2008 r. IV SA/Gl 825/07).

Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego.

Oceniając ponownie okoliczności sprawy organ I instancji obowiązany będzie wszechstronnie rozważyć, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak tego wymaga wskazany przepis, również w kontekście zasad konstytucyjnych, przy uwzględnieniu oczywiście okoliczności przedmiotowej sprawy.

Zauważyć należy, że strona skarżąca swój słuszny interes w domaganiu

się zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, wywodzi z faktu zakwestionowania przez sąd administracyjny konstytucyjności przepisu § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988 ze zm.) w zakresie w jakim wprowadzono w stosunku do instruktorów praktycznej nauki zawodu wymóg posiadania świadectwa dojrzałości, czego konsekwencją była odmowa jego zastosowania w sprawach dotyczących legalności decyzji stwierdzających nieważność decyzji przyznających dofinansowanie za cały okres prowadzenia nauki przez instruktorów posiadających świadectwo ukończenia szkoły, ale nie legitymujących się świadectwem dojrzałości.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jaką stwarza art. 155 kpa, choć jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracyjny w każdej sprawie, w której podejmuje działania w oparciu o uznanie, także w niniejszej sprawie, powinien przytoczyć okoliczności i przesłanki, które legły u podstaw określonej decyzji i uzasadniały zajęcia określonego stanowiska. Zawarta w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady, że organ będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia powinien załatwić ją zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, przy czym organ nie powinien automatyczne przeciwstawiać interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 8 stycznia 1988 r., IV SA 753/87, OSP 1991, Nr 7-8, poz. 175), ale ocenić występowanie obu interesów w danych okolicznościach. Nie można bowiem zakładać, iż nie zdarzy się sytuacja, w której zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa, nie będzie podyktowana zarówno interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy i przesłanek wymienionych

w art. 155 kpa organ administracyjny powinien zwrócić uwagę na to, że pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony może wystąpić jedynie wówczas, gdy istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). "W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu" (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV),

s. 464).

Nadto organ powinien zbadać, czy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy omawianego przepisu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r., SA/Kr 660/83; wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r. II SA 893/91; wyrok NSA z 27 września 2002 r.

III SA 330/01; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., I SA/Wa 328/07).

Zmiana obowiązującego prawa sprawia, że powstaje nowa sprawa administracyjna, zarówno w sensie procesowym, jak i materialnym. Jednakże w uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2009 r. I OSK 900/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w okolicznościach konkretnej sprawy, korzystna dla strony zmiana stanu prawnego może uzasadniać zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 kpa organ powinien zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie istnieje tożsamość sprawy administracyjnej

w znaczeniu materialnym, tj. czy mamy do czynienia z tymi samymi prawami

i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym (uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09).

Konkludując, stwierdzić należy, że w świetle treści art. 155 kpa zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy zmiany decyzji ostatecznej nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Organy w ogóle nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji, o jakiej wcześniej była mowa. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie zwracano uwagę na konieczność zindywidualizowania w konkretnej sprawie wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy

(wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, niepubl.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.