Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 556/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 4,  art. 109 par. 1,  art. 10,  art. 134,  art. 127 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 30 par. 2,  art. 28,  art. 7,  art. 8,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań S. S. oraz K. i S. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] 2008 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną [...] ulicę [...] w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m².

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną [...] ulicę [...] w O. oraz przyznał jego część ([...], w wysokości [...] zł) na rzecz S. S. współwłaściciela w [...] części prawa własności tej nieruchomości. Równocześnie organ zobowiązał Starostę O. do wypłaty ze środków Skarbu Państwa przyznanego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). W dniu 3 czerwca 2005 r. S. S. złożył, w trybie przywołanego przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Z zebranych przez organ dokumentów, w tym aktów notarialnych, wnioskodawca, jako spadkobierca H. S., był współwłaścicielem przejętej nieruchomości w części [...]. Równocześnie organ I instancji wyjaśnił, że wysokość przyznanego odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a strona została z tym operatem zapoznana na przeprowadzonej w Starostwie rozprawie administracyjnej. Z treści decyzji wynika, że organ I instancji skierował wydaną decyzję do S. S. oraz K. i S. małżonków S.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołania złożyli: S. S. oraz K. i S. S. S. S. w swoim odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania mu odszkodowania jedynie za [...] część przejętej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się przysługiwało mu wyłączne prawo własności do całej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a zatem przysługuje mu również prawo do całości ustalonego odszkodowania. Natomiast K. i S. S. w złożonym odrębnym odwołaniu zarzucili organowi I instancji pominięcie ich jako współuprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu obu złożonych odwołań uznał, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej jej części. Z mocy prawa dochodzi do podziału takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, natomiast cześć zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stronami postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną są zawsze Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego oraz aktualny na dzień 31 grudnia 1998 r. właściciel nieruchomości (bądź jego spadkobierca), który został pozbawiony władania nieruchomością w wyniku zajęcia jej pod drogę publiczną. Ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość, która na zasadzie art. 73 wskazanej ustawy stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wymaga uprzedniego wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody, która ostatecznie stanowi dowód nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W decyzji tej niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. - jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Tak więc we wspomnianej decyzji wojewody ustala się właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do przedmiotowej sprawy organ II instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną ulicę [...] w O., na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych: S. S. oraz K. i S. S., co zostało ustalone w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Powiatu O. Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, zarzut S. S. co do poczynionych przez organ I instancji ustaleń w postaci potraktowania jako współwłaścicieli również K. i S. S. jest nieuzasadniony, z uwagi na to, że kwestia ta była przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r., od której to decyzji S. S. nie wniósł odwołania.

Odnosząc się z kolei do zasadności odwołania K. i S. S. Wojewoda podkreślił, że skoro stanowiące przedmiot niniejszego postępowania odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne dotyczy nieruchomości, która w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła przedmiot współwłasności, a na podstawie art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie ustalane jest na wniosek uprawionej osoby, to uznać należy, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji o ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej pozostałych współwłaścicieli, gdyż wniosek o odszkodowanie złożył tylko S. S. Wniosku takiego nie złożyli K. i S. S., a zatem nie byli stronami w tym postępowaniu i decyzja w przedmiotowej sprawie nie powinna być do nich skierowana. Potraktowanie ich jako strony przedmiotowego postępowania dało im jednak legitymację do wniesienia odwołania, gdyż skarżący mają interes prawny w obaleniu skierowanej do nich decyzji administracyjnej. Jednakże popełnione przez organ I instancji w trakcie postępowania błędy proceduralne, zdaniem organu odwoławczego, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Równocześnie organ II instancji, powołując sie na orzecznictwo Sądu najwyższego wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie można było zastosować przepisu art. 209 kc, przepis ten nie dotyczy bowiem roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela. Organ II instancji podkreślił również, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) a w szczególności § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 tego rozporządzenia. W niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2007 r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. J., a następnie w związku z niewywiązaniem się przez niego z warunków umowy zawartej ze Starostą Powiatu O., zlecono wykonanie nowego operatu szacunkowego E. W. (operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2007 r.). Organ odwoławczy wskazał przy tym na fakt uznania przez Starostę, że operat z dnia [...] grudnia 2007 r. został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W dniu [...] lutego 2008 r. na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę S. S. zaakceptował kwotę wyrażoną w powyższym operacie.

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w komparycji zaskarżonej decyzji organ I instancji oprócz przytoczenia przepisów prawa formalnego i materialnego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1319/04, co narusza przepis art. art. 107 § 1 kpa, lecz stanowi uchybienie, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. W uzasadnieniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w pełnej wysokości ustalonej w operacie szacunkowym oraz odmowę przyznania małżonkom S. legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie przyznania przedmiotowego odszkodowania. Skarżący zarzucił ponadto decyzji Wojewody nierespektowanie prawomocnych wyroków sądowych oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia i uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi skarżący wyjaśnił, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy decyzję Starosty przyznającą skarżącemu jedynie połowę należnego mu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, tj. działkę nr [...], niesłusznie przyjmując, że przedmiotowa działka nr [...] była przedmiotem współwłasności z małżonkami S. Zdaniem skarżącego przedmiotowy grunt stanowił wyłącznie jego własność i dlatego należy mu się odszkodowanie w pełnej wysokości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego. S. S. zaznaczył przy tym, że przedmiotowa działka nie jest i nigdy nie była przedmiotem jakiejkolwiek współwłasności. Prawo własności przedmiotowej działki przysługiwało wyłącznie jego matce H. S., a następnie jej następcy prawnemu w osobie skarżącego, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w zbiorze dokumentów [...] i KW [...] oraz znajdujące się w aktach sprawy akty notarialne, wypis z ewidencji gruntów z dnia [...] maja 2005 r. a przede wszystkim oświadczenie H. S. i A. C. z 1944 r. złożone zaraz po podpisaniu aktu notarialnego oraz oświadczenie małżonków S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym stwierdzili, że nie są współwłaścicielami przedmiotowej działki nr [...]. Zdaniem skarżącego na skutek sprzedaży dokonanej aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1944 r. powstały dwie odrębne nieruchomości tj. działka zbyta przez H. S. na rzecz A. C., która następnie była zbyta na rzecz małżonków S., a obecnie jest przedmiotem współwłasności małżeńskiej małżonków S. oraz druga działka będąca własnością H. S. o powierzchni [...] m2, będąca obecnie wyłączną własnością skarżącego jako następcy prawnego H. S., z której wyodrębniono działkę nr [...]. Równocześnie skarżący stwierdził, że sporna kwestia została jednoznacznie przesądzona i wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 776/06. W wyroku tym Sąd, zdaniem skarżącego, przywrócił wpis S. S. jako właściciela działki [...]. Wyrok jest prawomocny. Jednak okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ przy wydawaniu skarżonej decyzji. Biorąc powyższe wyjaśnienia pod uwagę skarżący stanął na stanowisku, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że skarżącemu należy się odszkodowanie w kwocie stanowiącej jedynie połowę wysokości odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego oraz brak jest podstaw do nieuznania zasadności twierdzeń skarżącego o braku legitymacji małżonków S. do bycia stroną postępowania dotyczącego przyznania oraz ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty przez drogę publiczną tj. działkę nr [...]. W tej sytuacji skarżący uznał złożoną skargę za całkowicie uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przy tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania i zajęcia merytorycznego stanowiska w tej sprawie. Sąd nie jest władny do, jak to wnioskował skarżący w złożonej skardze, orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w pełnej wysokości ustalonej w operacie szacunkowym oraz odmowę przyznania małżonkom S. legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie przyznania przedmiotowego odszkodowania. Sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując zatem w zakresie swojej kognicji badania legalności wydanej w sprawie decyzji administracyjnej na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd uznał zasadność skargi, aczkolwiek z całkiem innych powodów niż w niej podniesiono.

Na wstępie podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Naruszenie tej zasady i skierowanie wydanego przez organ rozstrzygnięcia do osoby niebędącą stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi przesłankę nieważności wydanej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Oznacza to, że nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, ponieważ skierowanie decyzji do osoby trzeciej jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądza o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego. Zachodzić ona będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż zaskarżone decyzje organu I i II instancji zostały skierowane m.in. do K. i S. S. Państwo S. złożyli również w ustawowym terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym kwestionowali fakt nieprzyznania im w niniejszym postępowaniu odpowiedniego odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Organ odwoławczy rozpatrzył to odwołanie merytorycznie, mimo iż uznał, że odwołujący się K. i S. S. "nie byli stronami w postępowaniu (o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogi publiczne) i decyzja (Starosty O.) w przedmiotowej sprawie nie powinna być do nich skierowana". Równocześnie organ II instancji stwierdził, że "popełnione przez organ I instancji w trakcie postępowania błędy proceduralne nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy".

Zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego jest, w przekonaniu Sądu nieprawidłowe, sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na treść art. 127 § 1 kpa, z którego wynika, że prawo złożenia w ustawowym terminie odwołania przysługuje stronie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją organu i instancji. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r. sygn. akt II SA 2048/83, publ. ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Przeważająca część doktryny przyjmuje, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a mimo to decyzja została do tej osoby skierowana, nie może wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1993 r. sygn. akt SA/Kr 558/92, ST 1993, nr 10, s. 78 z glosą R. Sawuły, w którym stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony. W nauce zgodnie podkreśla się, że k.p.a. nie uzależnia realizacji przez stronę odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji (ograniczenie formalne). Prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28"). Z takim podejściem koreluje regulacja prawna zawarta w art. 134 zdanie 1 kpa stanowiącym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351) albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, przewidzianych art. 30 § 2 kpa, lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 kpa. Przypomnieć przy tym należy, że do obowiązków organu II instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania należy m.in. dokładne określenie stron toczącego się postępowania, a zatem jednoznaczne określenie podmiotów posiadających legitymację do składania środka odwoławczego.

Oznacza to, że podmiot uznany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym za stronę tego postępowania albo posiada ten przymiot albo uznanie go za stronę postępowania było błędem organu i instancji. Jeśli zaś, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy od razu, bez żadnych wątpliwości i bez konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stwierdza, że organ I instancji wadliwie uznał K. i S. S. za strony postępowania, to przywołane przepisy prawa nie dają, zdaniem Sądu, organowi II instancji możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania złożonego przez podmiot nie posiadający do tego odpowiedniej legitymacji prawnej. Ewentualnie, jeśli wziąć pod uwagę, że stanowisko organu odwoławczego wymagało jednak wcześniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, to stwierdzić należy, że zgodnie z treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, który to pogląd Sąd orzekający podziela, która stanowi, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Wojewoda [...] winien był w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania K. i S. S. Żaden z przepisów prawa nie dają w takiej sytuacji podstawy do merytorycznego rozpatrzenie odwołania.

Również dokonana przez organ odwoławczy ocena sprowadzająca się do stwierdzenia, że błędne uznanie przez organ I instancji odwołujących się K. i S. S. za strony postępowania pierwszoinstancyjnego i skierowanie do tych podmiotów decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., stanowi jedynie "błędy proceduralne", które "nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy" w ocenie Sądu budzić musi w świetle art. 28 i 156 § 1 pkt 4 kpa co najmniej poważne wątpliwości.

Zdaniem Sądu orzekającego jednoznaczne ustalenie, czy K. i S. S. winni być adresatami decyzji Starosty ma bardzo istotne znaczenie, gdyż zgodnie z treścią art. 28 kpa przymiot strony mają jedynie te osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konsekwencje zaś skierowania decyzji do osoby niebędącą strona postępowania mają bardzo radykalny skutek prawny, jak to było już sygnalizowane wcześniej, ponieważ stanowią one przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa.). Prawidłowe wyjaśnienie zatem kwestii udziału K. i S. S. w kontrolowanym postępowaniu ma zatem, wbrew odmiennemu stanowisku organu II instancji, zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia prawidłowości działania organów w przedstawionej sprawie.

Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że organ odwoławczy nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, 8, 28, 109 i 138 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności w aspekcie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Stwierdzenie takich wad postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów zawartych w skardze dotyczących prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, czyli art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zakresie określającym wysokość przyznanego skarżącemu odszkodowania.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania odwoławczego, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Dokona oceny dopuszczalności złożenia przez K. i S. S. odwołania. Jeśli z poczynionych ustaleń wyniknie, że podmioty te rzeczywiście nie posiadają w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony, wówczas organ odwoławczy rozważy konieczność zastosowania przepisów art. 134 lub 138 § 1 pkt 3 kpa w części dotyczącej postępowania odwoławczego prowadzonego na podstawie odwołania K. i S. S. Równocześnie organ odwoławczy będzie miał na uwadze fakt, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Jak wynika z akt niniejszej sprawy operat szacunkowy, na którym oba organy opierały swoje rozstrzygnięcia został sporządzony w dniu z dnia [...] grudnia 2007 r. i nie był aktualizowany. Oznacza to, że już w dacie wydawania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji operat ten był nieaktualny, co również umknęło uwadze organu II instancji.

Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.