Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 945/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 i art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 pkt 61 lit. e;art. 279 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 623/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2021 r. nr BD.ZUO.1.4700.456.2021.BP.1 w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie przekraczającej 240 (dwieście czterdzieści) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 623/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: spółka albo skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z dnia 2 marca 2021 r. nr BD.ZUO.1.4700.456.2021.BP.1 w przedmiocie opłaty stałej oraz zasadził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Informacją roczną z dnia 26 stycznia 2021 r. ustalono spółce opłatę stałą w wysokości 98.854 zł za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia [...] do Rowu [...].

Spółka w związku z treścią ww. informacji złożyła reklamację, podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna, ponieważ zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), dalej jako: u.p.w., mowa jest w informacji o opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 2 marca 2021 r. nr BD.ZUO.1.4700.456.2021.BP.1, wydaną na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 u.p.w., § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako: rozporządzenie RM, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 187 ze zm.), dalej jako: k.p.a., określił dla "P. S.A." za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 98.854 zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia [...] do Rowu [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] decyzją z 28 grudnia 2017 r., znak: DSR-ll-1.7322.161.2017, na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków - wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego – [...] do Rowu [...]. W opinii organu złożona przez spółkę reklamacja nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem RM w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, którą naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo art. 272 ust. 22 u.p.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 u.p.w., w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 271 ust. 6 u.p.w. wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 271 ust. 6, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego, ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Sąd meriti wskazał, że zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Przytoczona definicja obejmuje, co było w sprawie bezsporne, swoim zakresem spółkę. Należy zgodzić się ze spółką, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy, stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle powołanego przepisu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że spółka jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenia wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez spółkę, nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa [...] z 28.12.2017 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 26.01.2021 r. oraz reklamacja spółki. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny.

Sąd pierwszej instancji podniósł również, że organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 u.p.w., według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Sąd meriti podkreślił, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda w wydanym dla spółki pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 28 grudnia 2017 r. przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 u.p.w., jednak w pozwoleniu tym wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ, wydający owo pozwolenie, dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści art. 279 u.p.w. wynika, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ustawy. Już zatem sama wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne - bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 u.p.w. wynika, że opłata stała i opłata zmienna są częściami składowymi opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 u.p.w., a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także na to, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 u.p.w., w którym to przepisie mowa jest o zwolnieniu z opłaty stałej.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe okoliczności, wynikające z treści art. 279 pkt 3 u.p.w., pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy, w pierwszej kolejności - miało miejsce odprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, oraz w przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega zatem wątpliwości to, że organ administracji publicznej naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można z całą stanowczością ustalić okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej.

Sąd meriti podkreślił nadto, że interpretując przepis art. 279 u.p.w. należy mieć także na uwadze to, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 u.p.w., zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Zdaniem Sadu pierwszej instancji stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w procesie analizy art. 279 pkt 3 u.p.w., prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 506/18). Ponadto art. 271 ust. 5 u.p.w. wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania go, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Tak sformułowany przepis nie daje jednoznacznej wskazówki, jak postąpić, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie jest wyrażona w m3/s. Na jego podstawie można by przyjąć, że w takiej sytuacji należy przeliczyć na m3/s określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w odniesieniu do innej jednostki czasu. Jednakże istotne wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym określono więcej niż jeden parametr dotyczący maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odnoszący się do różnych jednostek czasu (w niniejszej sprawie jest to Q max godzinowe i roczne). Organ w żaden sposób nie dokonał wyliczeń, przyjęcie którego z tych parametrów jest korzystniejsze dla strony, zgodnie z treścią cyt. art. 7a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 3748/18; LEX nr 3037130), wobec wątpliwości, jakie wywołuje wykładnia powołanego przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., mając na uwadze art. 7a § 1 k.p.a., należy przyjąć, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, ale określono tę ilość na więcej niż jeden sposób, wyrażając ją w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda, do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć sposób wyrażenia ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi korzystniejszy dla zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Organ tymczasem nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i rozważań.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że w zaskarżonej decyzji opłata została ustalona dla nieistniejącego podmiotu, to jest P. S.A. w [...], podczas gdy prawidłowa nazwa skarżącej spółki to P. S.A. w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego:

- art. 271 ust. 1 pkt 5 u.p.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że oferty adresatów zapytań oraz innych jednostek złożone w toku procedury wyboru podmiotu będącego następnie stroną ewentualnej umowy dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej (POZ) nie są informacjami publicznymi;

- naruszenie prawa procesowego:

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., względnie przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzut ten został błędnie skonstruowany, gdyż ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nie zawiera "art. 271 ust. 1 pkt 5". Ponadto wskazanie, ze naruszono powyższą regulację "przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że oferty adresatów zapytań oraz innych jednostek złożone w toku procedury wyboru podmiotu będącego następnie stroną ewentualnej umowy dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej (POZ) nie są informacjami publicznymi" nie da się - co oczywiste – w żaden sposób skorelować z realiami rozpatrywanej sprawy. Abstrahując od wadliwości konstrukcyjnej wskazanego zarzutu wskazać ponadto należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w żaden sposób nie doprecyzował przedmiotowego zarzutu jak i nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Mając zaś na uwadze znaczenie konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a. oraz określone tymi przepisami prawa konieczne wymogi, którymi w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty nie można pominąć wskazania, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, transparentność i czytelność formułowanej w niej treści jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Odnosząc się z kolei do zawartych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a jedynie weryfikuje, czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo zatem sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanego przepisu k.p.a. z naruszeniem wskazanych wprost przepisów P.p.s.a. samodzielnie determinuje uznanie danego zarzutu za niezasadny.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie powiązał opisanych w treści zarzutów przepisów k.p.a. z regulacją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Niezależnie od tej wady wniesionego środka odwoławczego wskazać należy, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał bowiem w sposób prawidłowy, że skarżący kasacyjnie organ nie poczynił w sprawie jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego można uznać za ścieki. Nie poczynił również jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie względem spółki zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 u.p.w. Konsekwencją powyższych zapatrywań było prawidłowe uznanie, że organ administracji wodnej naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadnym jest w tym miejscu wskazanie, że organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. To, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne nie wyklucza nadto a limine dokonywania przez organ administracji wodnej ustaleń w przedmiocie ustawowych zwolnień z opłat za usługi wodne określonych w art. 279 pkt 3 u.p.w. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w okolicznościach tej sprawy organ nie był zobligowany do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż w istocie w rozpatrywanej sprawie takich kompetencji nie posiada.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej koncentrującego się wokół naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wskazać należy, że jego treść sugeruje, iż intencją skarżącego kasacyjnie organu było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 134 P.p.s.a., jednakże przepis ten nie został w tym zarzucie wskazany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, czemu w sposób prawidłowy dał wyraz Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej jednak sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. zasadnym jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.

Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika spółki Sąd uznał, że w tej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika spółki, Sąd uwzględnił znacznie mniejszy niż normalnie nakład pracy pełnomocnika do sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, która sprowadza się do stwierdzenia o zaakceptowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji. W związku z tym w tej sprawie od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzono kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot części kosztów postępowania kasacyjnego, obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) z uwzględnieniem ww. art. 207 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.