Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 425/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5, art. 6, art. 15, art. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia [...] r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 5,7,8, § 4, § 8, § 9, § 12, § 13, § 15, §17, § 22, § 23,§ 26, § 29, § 31, § 41 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 27 stycznia 2006 r. Rada Miejska w Obornikach podjęła uchwałę nr LV/403/06 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Na powyższą uchwałę w części obejmującej §2, §4, §8, §9, §12, §13, §15, §17, §22, §23, §26, §29, §31, §41 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Obornikach zarzucając jej rażące naruszenie:

- art. 19 ust. 2, art. 2 , art.5, art. 6 ,art. 7,art. 8, 15, 27 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 2858 ze zm. – dalej jako ustawa), poprzez:

- nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta itd. -§3 uchwały .

- nieuprawnione powtarzanie zapisów ustawy, ich modyfikacja (§2 pkt. 1, 2, 3, 4, 6, § 4 pkt. 4, §12 i 13 ,17) i stworzenie definicji (§2 pkt. 5, 7, 8)

- nieuprawnione określenie w uchwale elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie lub odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym a odbiorcą usług /§8 / i terminów, na które powinny być zawierane takie umowy /§9/

- nieuprawnione określenie w uchwale terminu płatności odbiorcy za usługi na podstawie faktury /§22 ust.4/

- nieuprawnione odmienne niż w ustawie ustalenie sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku niesprawności urządzenia pomiarowego §23.

- przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, nieograniczonego żadnymi warunkami co do przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie /§ 15 pkt 1/

- nieuzasadnione nałożenie na odbiorcę wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych /wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem ,w tym projektu/ i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli /§ 29/

- niezasadne poszerzenie enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług- dostaw wody i zamknięcia przyłącza /§ 41/

- nieuprawnione określenie warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza /§26/

- nieuprawnione określenie przesłanek negatywnych, przyłączenia nieruchomości do sieci /§ 31/

- naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez odmienne uregulowanie sposobu obliczania ilości zużytej wody w przypadku awarii wodomierza głównego /§23 uchwały/

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ art. 19 ust. 2 ustawy poprzez nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta (§ 3 Uchwały). W ocenie organu, wbrew zarzutom skargi zakwestionowane przepisy uchwały nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uchwale zostało zawarte dostateczne określenie minimalnego poziomu usług, a to w szczególności w jej § 4 ust. 1. Poziom ten został określony przedmiotowo przez wskazanie do zapewnienia jakich usług jest zobowiązane przedsiębiorstwo. Z uwagi na ogólny charakter Regulaminu, który obejmuje różne kategorie odbiorców, nie może on zawierać szczegółowego określenia poszczególnych parametrów świadczonych usług, jak chociażby minimalnego ciśnienia dostarczanej wody.

Odnosząc się do zarzutów nieuprawnionego powtarzania zapisów Ustawy, organ powołał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., w sprawie o sygnaturze II SA /Wr 521/06, w którym to wyroku Sąd wyraził pogląd, iż jeżeli przytoczenie w przedmiotowym akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być w ocenie Sądu dopuszczalny. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05 (niepubl.}, gdzie Sąd powołując się na wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91) stwierdził m. in., iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Natomiast odnosząc się do zarzutów modyfikacji przepisów ustawowych oraz stworzenia definicji wodomierza (pkt. 5), wodomierza dodatkowego (pkt. 7) oraz wodomierza własnego, organ podkreślił, iż naruszenie to należy uznawać za nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Nawet ewentualne odchylenia zapisów prawa miejscowego w stosunku do postanowień aktów prawa powszechnie obowiązującego, nie stwarzają zagrożenia odmiennej interpretacji ze względu na obowiązującą zasadę hierarchii aktów prawnych. Istotnym naruszeniem prawa będzie natomiast definiowanie w uchwale rady gminy pojęć, której już zostały w sposób odmienny zdefiniowane w ustawie upoważniającej bądź ustawie ściśle z nią powiązanej. Nadto organ podkreśla, iż zapisy te nie są integralnie związane z treścią Regulaminu, tym samym nie powodują nieważności całości Regulaminu.

Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego odnośnie art. 6 ust. 6 Ustawy poprzez określenie w § 13 ust. 1 Regulaminu, Iż umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego iub budynków wielolokalowych. Przede wszystkim organ wskazuje, iż w art. 6 ust. 2 Ustawy została określona zasada ogólna, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jestobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zapis zawarty w § 13 ust. 1 Regulaminu stanowi uzupełnienie art. 6 ust. 6 Ustawy, mające charakter praktyczny tj. uświadamiający odbiorców o szczególnych zasadach zawierania umów z przedsiębiorcą przesyłowym.

Nie można podzielić argumentacji skarżącego dotyczącej zarzutu rażącego naruszenia art. 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 Ustawy. Odnosząc się do zarzutu uregulowania w § 17 Regulaminu kwestii wygaśnięcia umowy, organ wskazał, że poprzez użycie w art. 19

ust. 2 Ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, a zatem już z tych tylko względów takie postanowienie jest dopuszczalne.

Organ zauważył, że w art. 6 ust. 3 Ustawy, w którym ustawodawca poprzez użycie sformułowania "w szczególności", dopuścił określenie również innych postanowieńumownych, zwrot powyższy świadczy o otwartości katalogu z art. 6 ust. 3 Ustawy, Nadto teza o rozłączności materii regulaminu i umowy nie ma oparcia w brzmieniu konkretnych artykułów. Przede wszystkim jednak, traktowanie regulaminu i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych jest zgodna z koncepcją modelu regulacji przyjętego w ustawie. Regulamin stoi niejako na straży praw odbiorców usług. Uznanie, że materia art. 6 ust. 3 to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiłoby pozycję jednostki wobec przedsiębiorstwa, korzystającego często z przywilejów naturalnego monopolisty. Nie można zgodzić się ze skarżącym jakoby umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków była umową o świadczenie usług, a w oparciu o art. 750 KC stosuje się do niej przepisy o zleceniu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 15.11.2012 r., sygn. akt I C 1168/12 elementy istotne umowy zawieranej w tej formie zostały precyzyjnie uregulowane przez art. 6 ust. 3 w/w ustawy. Tymczasem ort, 750 k.c. stanowi, że tylko do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. A zatem fakt prawnego uregulowania umowy o dostarczanie wody i odbiorze ścieków w ustawie z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, musiał oznaczać, że do tych umów, choć są umowami o świadczenie usług, nie mogą mieć zastosowania przepisy o zleceniu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 07 maja 2009 r., iii CZP 20/09, Lex nr 512983). Podkreślić należy także, iż umowa o dostarczenie wody ma charakter klasycznej umowy sprzedaży, która jest umową nazwaną w kodeksie cywilnym. W tym kontekście również przepisy kodeksu cywilnego dotyczące tej materii powinny mieć zastosowanie do tejże umowy, nie zaś art. 750 k.c. i inne przepisy dotyczące umowy zlecenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuprawnionego określenia w uchwale terminu płatności odbiorcy za usługi na podstawie faktury (§ 22 ust. 4 Regulaminu), organ podkreśla iż postanowienia regulaminu oraz umowy powinny się uzupełniać, a zatem brak jest podstaw w świetle przywołanych dotychczas poglądów doktryny jakoby zapis taki stanowił ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem. Zarzutu skarżącego w tym zakresie nie można uznać za uzasadniony, tym bardziej, że postanowienie § 22 ust. 4 Regulaminu dotyczące zapłaty, jest tożsame z regulacją aktu wykonawczego tj. § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W takich zaś okolicznościach, kiedy obowiązek określonego zachowania wynika z normy prawnej aktu wykonawczego, nie można mówić, iż tożsame postanowienia zawarte w Regulaminie stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem przesyłowym. W granicach obowiązywania § 15 ust. 1 Regulaminu, skarżący wskazał, iż przedsiębiorstwo posiada nieograniczoną żadnymi dodatkowymi warunkami możliwość rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, co jest sprzeczne z celami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określonymi w art. 1 tejże ustawy. Organ ma świadomość regulacji obowiązujących w sferze prawa cywilnego, w tym obowiązującej zasady swobody umów. Wprowadzenie do Regulaminu § 15 miało na celu szczególną ochronę odbiorców, zwłaszcza w kontekście wypełnienia celu, w jakim ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków została uchwalona. Intencją organu była ochrona odbiorców, przed rozwiązywaniem umów przez przedsiębiorstwa przesyłowe ze skutkiem natychmiastowym tj. bez zachowania terminów wypowiedzenia. W konsekwencji, uznano, iż wprowadzenie w akcie prawa miejscowego obowiązku rozwiązywania umów z zachowaniem okresu wypowiedzenia, nie zaś w trybie natychmiastowym - ma wyznaczać pewien standard usług oferowanych przez przedsiębiorcę przesyłowego. Nie mniej jednak postanowienie § 15 Regulaminu wskazuje jedynie na uprawnienie stron w zakresie rozwiązywania umów, co nie stanowi ograniczenia swobody umów stron.

Skarżący podnosi, iż nieuzasadnione jest uzależnianie zawarcia umowy od warunków nie przewidzianych w art. 6 Ustawy w zakresie procedury przyłączenia do sieci (§ 29 ust. 1 Regulaminu). Organ wskazuje na regulację zwartą w art. 15 ust. 4 Ustawy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym określenie warunków przyłączenia do sieci w Regulaminie posiada swoją podstawę prawną (art. 15 ust. 4 w zw. żart. 19 ustawy).

W zakresie treści § 31 Regulaminu, organ wskazał na regulację art, 15 ust. 4 Ustawy, który stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Postanowienia § 31 Regulaminu w pełni korespondują z regulacjami ustawowymi, przy czym w Regulaminie wskazano konkretne okoliczności mieszczące się w katalogu pojęciowym "braku technicznych możliwości świadczenia usług". W świetle określonego w art. 19 ust. 2 Ustawy otwartego katalogu zagadnień, które mogą zostać uregulowane w Regulaminie, uznać trzeba, że postanowienie § 31 Regulaminu nie narusza żadnych przepisów prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieuprawnionej subdelegacji w zakresie § 3 ust. 2 Regulaminu, organ stwierdził, iż zakaz subdelegacji ma zastosowanie jedynie do rozporządzeń. W budowie delegacji do wydawania rozporządzeń i aktów normatywnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego istnieją wiec w tym zakresie poważne różnice. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzeń i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z kolei w myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji RP organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi.

Na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Obornikach podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami.

Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca jasno określił również, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1).

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia).

Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Zgodnie z § 146 załącznika do rozporządzenia" 1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: l) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Art. 19 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, w którym powinny być określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie.

Przenosząc powyższe rozważania zgodzić należy się z Prokuratorem, że stworzenie w § 2 pkt 5,7 i 8 zaskarżonej uchwały definicji wodomierza, wodomierza dodatkowego i wodomierza własnego narusza wyżej wskazem przepisy. W ocenie Sądu organ poprzez wprowadzenia powyższych definicji po pierwsze przekroczył delegację ustawą oraz po przez wprowadzenie tych definicji modyfikuje postanowienia ustawy.

Również postanowienia 12 i 13 zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy.

W § 12 pkt. 4 uchwały Rada uchwaliła ,że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości.".

Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa taka może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Wobec powyższego zgodzić należy się z Prokuratorem, że ustawodawca nie zastrzega zatem konieczności wykazania szczególnego uzasadnienia do wniosku o zawarcie umowy wobec osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Z kolei na mocy § 13 uchwały: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokaiowego lub budynków wielolokalowych.". Natomiast w myśl art. 6 ust. 6 ustawy: "Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokaiowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli:

1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych;

2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą;

3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;

6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali."

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada zmodyfikowała przesłankę, na podstawie której przedsiębiorstwo obowiązane jest zawrzeć umowę z osobą korzystającą z lokalu. Żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie takiej kompetencji.

W § 17 Rada Miejska w Obornikach przyjęła, że umowa wygasa w przypadku:

1) śmierci Odbiorcy usług będącego osobą fizyczną,

2) utraty przez Odbiorcę prawa do korzystania z nieruchomości,

3) zakończenia postępowania upadłościowego w celu likwidacji lub likwidacyjnego strony będącej przedsiębiorcą,

4) utraty przez Przedsiębiorstwo zezwolenia na prowadzenie działalności.

2. Umowa zawarta z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, wygasa poza przyczynami wskazanymi w ust. 1, również w razie wygaśnięcia umowy zawartej przez Przedsiębiorstwo z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, w której znajduje się lokal.".

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy. ,dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Natomiast w art. 6 ust. 3 ustawy wymienione zostały elementy takiej umowy. W myśl tego przepisu umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.".

Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, Rada Gminy nie jest zaś upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu. Z tych względów regulacja 17 uchwały podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Również za niezgodnie z powyższymi przepisami ustawy uznać należy regulację § 8 i 9 uchwały. W przepisach tych Rada Miasta określiła elementy, jakie w szczególności winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków oraz termin na jaki zawierana jest umowa. Jak wskazano wyżej elementy umowy określił art. 6 ustawy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do ustalania innych, niż to wskazuje sama ustawa, elementów umowy. Natomiast odnośnie terminu na jaki zawierana jest umowa powyższe powinna regulować umowa, a nie regulamin.

Za niezgodnie z obowiązującym prawem uznać należy również wprowadzenie w § 15 pkt 1 uchwały nieograniczonej żadnym i warunkami, prócz zachowania terminu wypowiedzenia, możliwości rozwiązania umowy.

Zgodnie z art. 1 ustawy ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Z powyższego wynika, że interes odbiorców jest jednym z przedmiotów regulacji ustawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy "przedsiębiorstwo dostarcza wodę w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem". Poza tym dostawa wody i odprowadzanie ścieków muszą być zorganizowane "w sposób ciągły i niezawodny" zapewniający "należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków". Stosunki między przedsiębiorstwem działającym na podstawie zezwolenia wydanego przez organ zarządzający gminą (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) a kontrahentem regulują umowy "zawierane na podstawie wzorca zgodnego z regulaminem uchwalanym przez radę gminy" (tak w uzasadnieniu Sąd Najwyższy - Izba Cywilna w wyroku z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CK 185/03, OSNC 2004, nr 10, poz. 162). Regulamin ten określa "prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług", zwłaszcza "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" (art. 19 ust. 2 ustawy). Jednak regulamin ten musi uwzględniać podstawowe systemowe rozwiązania zawarte w ustawie. Zgodnie z ustawą "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy" (art. 6 ust. 2 ustawy). Umowa ta "zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (...) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia" (art. 6 ust. 3 ustawy). "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istniej ą techniczne możliwości świadczenia usług" (art. 15 ust. 4 ustawy). Zaprzeczeniem tychże zasad byłaby możliwość rozwiązania przez przedsiębiorstwo zawartej umowy z jakichkolwiek przyczyn. Dlatego zasada swobody zawierania umów wyrażona w art. 353 k.c. ("strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego") została ograniczona przepisami prawa publicznego. Skoro ustawa nakazuje chronić interesy odbiorców i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączania do sieci oraz obowiązek zawierania umów, to wprowadzenie do regulaminu nieograniczonego prawa rozwiązania umowy przez przedsiębiorstwo narusza powyższe systemowe regulacje ustawy.

Natomiast Sąd nie podziela argumentacji skarżącego co do charakteru umowy o dostarczanie wody i odprowadzenie ściegów. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę umowy tej nie można traktować jako umowy do której zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu. Fakt prawnego uregulowania umowy o dostarczanie wody i odbiorze ścieków w ustawie z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, musiał oznaczać, że do tych umów, choć są umowami o świadczenie usług, nie mogą mieć zastosowania przepisy o zleceniu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 07 maja 2009 r., III CZP 20/09, Lex nr 512983).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 22 ust. 4 uchwały uznać należy go za zasadny. Zgodnie z tym przepisem "odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej doręczenia. Opóźnienia w zapłacie uprawniają przedsiębiorstwo do naliczani odsetek."

Takie rozwiązanie, jak zasadnie wskazał skarżący, sprzeczne jest z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Określenie w § 22 ust. 4 przedmiotowego regulaminu terminu, w jakim odbiorca powinien dokonać zapłaty za usługę, stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a zakładem gospodarki komunalnej, do czego organ, stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie jest upoważniony. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, "treść umowy pomiędzy odbiorcą usług, a zakładem gospodarki komunalnej, podlega rygorom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim będzie w tym przypadku organ podejmujący uchwałę, nie ma podstaw prawnych, aby wpływać na treść umowy".

Również postanowienia § 29 uchwały uznać należy za nieważne. Zgodnie z tym paragrafem warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem /w tym projektu/ i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli, co nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia dokonuje przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo wykonuje usługę odpłatnie, sporządzając na własny koszt szczegółowy wykaz planowanych kosztów i przedkłada osobie ubiegającej się o podłączenie szczegółowy wykaz kosztów, a rachunek wystawiony przez przedsiębiorstwo po zrealizowaniu prac nie może być wyższy o więcej niż 10% w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do prac. Osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci w celu uzyskani pisemnego uzgodnienia przedkłada przedsiębiorstu odpowiednie dokumenty i informacje.

Oceniając powyższą regulacje odwołać należy się m.in. do art. 15 ust. 2 ustawy zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W art. 15 ust. 4 ustawy stwierdza się, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Nieuzasadnione i sprzeczne zobowiązującym porządkiem prawnym jest nałożenie na odbiorcę wymagań, jak we wskazanych wyżej przepisach załącznika do uchwały.

W orzecznictwie wskazuje się, iż Rada Gminy nie może modyfikować rozwiązań ustawowych, w tym kształtować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. W wyroku z 17 października 2007 r, sygn. akt II OSK 1309/07 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skoro przepis art 6 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje przedsiębiorstwo wodo-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy.

Wobec powyższego zgodzić należy się z Prokuratorem, że z przepisów ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę we własnym zakresie, a obowiązujące regulacje nie przewidują obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a co za tym idzie regulacja § 29 ustawy pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy.

Za nieważne Sąd również uznał postanowienia § 41 regulaminu. Wprowadzając powyższą regulację Rada Miejska określiła przypadki, w których dostawca usług ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług.

Odnosząc się do powyższej regulacji wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;

2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;

4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

W powyższym przepisie uregulowany został zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Prokuratorem, że poszerzenie przez radę gminy enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług- dostaw wody i zamknięcia przyłącza jest działaniem bezprawnym, nie znajdującym umocowania w przepisach obowiązującego prawa.

Zgodzić należy się również z Prokuratorem, że postanowienia § 26 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym cytowany wyżej art. 19 ust. 2 ustawy, nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza.

Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę.

W § 31 uchwały, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Miejska przyjęła, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymagalnych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków, jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług.

Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, zgodnie z który przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś żart. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Ponadto za niedopuszczalne uznać należy uregulowanie w § 23 regulaminu w sposób odmienny materii uregulowanej innymi powszechnie obowiązującymi przepisami. § 23 regulaminu stanowi, iż: "w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz braku możliwości ustalenia na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i umowy ilości świadczonych usług, ilość pobranej wody i/lub odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie średniego zużycia wody i/lub odprowadzonych ścieków w całym okresie świadczenia usług przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza i/lub urządzenia pomiarowego. Natomiast w myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mówi, iż "w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza".

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że powołany przepis rozporządzenia ustanawia zasadę, co do sposobu rozliczeń za pobraną wodę w przypadku niesprawności wodomierza głównego. W związku z powyższym, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, w sposób odmienny regulować materii określonej przepisami rozporządzenia.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy ścieków ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4), a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5), zaś w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy (art.27 ust.6).

Biorąc pod uwagę powyższą regulację zgodzić należy się z Prokuratorem, że regulacja ustawowa dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków, jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu jest wyczerpująca, a Rada w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków.

Natomiast za niezasadne Sąd uznał zarzuty odnoszące się co do § 2 pkt. 1,2,3, 4, i 6 regulaminu. Odnosząc się do powyższego co wskazano już wyżej, Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W odniesieniu do wskazanej wyżej regulacji mamy do czynienia z taka sytuacją. Powtórzenie zapisów ustawy bez ich modyfikacji w niniejszej sprawie Sąd uznał za zabieg porządkujący cały uchwalany akt. Powyższe regulacje nie wprowadza własnych definicji, a wyłącznie odwołuje się do definicji ustawowych, poprzez wskazanie konkretnego przepisu zawierającego powyższą definicję.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 Ppsa skargę w pozostałym zakresie oddalono. Odnosząc się natomiast do wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały wskazać należy, że eliminacja zakwestionowanych postanowień regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej regulacji. Większość wyeliminowanych postanowień regulaminu stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które zastąpią wyeliminowana część regulaminu.