Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1468/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/22 w sprawie ze skargi R. O. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł Marsa-Płowiecka 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz R. O. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. O. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XLVIII/1305/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 3 października 2022 r. R. O. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr XLVI11/1305/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M., w części dotyczącej działki nr ew. [...] w obr. ... w dzielnicy [...] m.st. W.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały; dalej: u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do działki skarżącego nr ew. [...] w obr. ... w W.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej części uchwały na terenie działki nr ew. [...] w obr. ... w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Dalej Sąd przytoczył argumentację zawartą w skardze.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w swoich działaniach, o ile mieszczą się one w granicach obowiązującego prawa. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Kontrola sądu w sprawach, których przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza się zatem wyłącznie do badania jego zgodności z prawem, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej i nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć.

Oceny, czy plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd zaznaczył również, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie najistotniejsze są ograniczenia wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.

Oceniając przeprowadzoną procedurę planistyczną, Sąd Wojewódzki stwierdził, że została ona dochowana, o czym świadczy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy.

Sąd zaznaczył, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy gmina m. st. Warszawy określając przeznaczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego na cel publiczny, działała w granicach władztwa planistycznego, czy też jak to wywodzi skarżący, naruszyła jego interes prawny jako współwłaściciela działki położonej w granicach obszaru planistycznego przez uniemożliwienie jakiegokolwiek korzystania z nieruchomości, gdyż część terenu obejmująca powierzchnię działki skarżącego przeznaczono na cel publiczny, tj. zintegrowany węzeł przesiadkowy, pozostała część działki została zajęta na poszerzenie dróg lokalnych ul. Z. i K., natomiast pozostała po powyższych odjęciach powierzchnia nieruchomości, nie nadaje się do jakiegokolwiek wykorzystania lub sprzedaży. Skarżący podnosi, że Rada m. st. Warszawy naruszyła art. 15 ust. 3 pkt 4 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwe zastosowanie i lokalizację na nieruchomości skarżącego celu publicznego, który jest według skarżącego, zbędny Miastu i w ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat nie będzie realizowany.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że jak wynika z przedłożonych dokumentów planistycznych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M., przyjętego uchwałą nr XLVIII/1305/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r., działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ..., położona w dzielnicy [...] m.st. W. ( stanowiąca współwłasność skarżącego), została podzielona na trzy jednostki oznaczone symbolami: 1/E6 U/KT/KS - (w rejonie lokalizacji części wysokościowej obiektu budowlanego) usługi, obiekty i urządzenia związane z komunikacją autobusową i tramwajową, wielopoziomowy publiczny parking dla samochodów osobowych; 2/12KD-L - droga publiczna lokalna ul. Z.; 3/14 KD-L droga publiczna lokalna ul. K. W tym stanie rzeczy konieczne było zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącego zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa. Stwierdzenie przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Rozważając czy Rada gminy dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że przez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego, Sąd podkreślił, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego składającej się z działki nr ew. 20 kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został on pozbawiony możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki.

Zgodnie z zapisami par. 18 ust. 2 mpzp "istniejące działki ewidencyjne oraz działki powstałe po odcięciu części pod drogę, nie spełniające przepisów szczegółowych dotyczących norm powierzchniowych, zachowuje się i dopuszcza pod zainwestowanie przy zachowaniu przepisów szczegółowych dla terenów, z wyjątkiem zapisów dotyczących minimalnych powierzchni działek budowlanych". Zapis ten oznacza, że działka nr [...] może zostać wykorzystana na działalność usługową (zgodnie z ustaleniami planu par. 65 ust. 2 pkt 2 są to usługi w szczególności z zakresu: administracji i biur, obsługi finansowej, handlu i gastronomii, wystawiennictwa, kultury i rozrywki, turystyki i hotelarstwa oraz zdrowia).

Według Sądu analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącego wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna.

Zdaniem Sądu przekonujące i znajdujące potwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały było stanowisko organu, że uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym Nr 20 jako położonej w terenie przeznaczonym na ww. cel publiczny, tj. zintegrowany węzeł przesiadkowy oraz pozostała część tej działki na poszerzenie dróg lokalnych Z. i K., nie przekracza władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż przeznaczenie terenu stanowiącego własność skarżącego pod realizację celu publicznego (a takim jest budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego), nie stanowi w żaden sposób przekroczenia zasady władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne obejmuje bowiem samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( vide wyroki NSA sygn. akt II OSK 840/21, II OSK 841/21 dostępnie w Centralnej Bazie Orzeczeń www.cbois.gov.pl). Przepisy te ograniczają ze swej natury prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Sąd zaznaczył, że zgodnie ze stanowiskiem organu, ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżącego nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności skarżącego przez przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny zintegrowanego węzła przesiadkowego M., a w części pod poszerzenie dróg lokalnych Z. i K. była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Z powyższych powodów skargę jako nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

R. O. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy w zakresie rozpatrzenia wniosku dowodowego skarżącego oraz argumentacji skarżącego podważającej istnienie interesu publicznego uzasadniającego ograniczenie jego prawa własności nieruchomości,

- art. 151 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę rady gminy naruszającą prawo,

co miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu prymatu władztwa planistycznego gminy nad interesem indywidualnym obywatela i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za uzasadnioną interesem publicznym lokalizację na gruncie prywatnym inwestycji celu publicznego nie przewidywanej do realizacji przez najbliższe co najmniej kilkadziesiąt lat;

3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za zgodną z prawem lokalizację na nieruchomości Skarżącego inwestycji celu publicznego nie przewidywanej do realizacji przez najbliższe co najmniej kilkadziesiąt lat.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wszystkim wymogom w tym przepisie przewidzianym. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmować musi odniesienie się do istotnych kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zatem zawierać ocenę Sądu co do zasadności zarzutów wpływających na legalność kontrolowanego aktu, aby strony mogły poznać w pełni motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnie sformułować merytoryczne zarzuty kasacyjne podlegające kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z: 28 września 2011 r., II OSK 1457/11; 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07; 31 stycznia 2013 r., I OSK 2676/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (publ. ONSAiWSA LexisNexis 2012, z. 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.

W niniejszej sprawie zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście podniesionych przez skarżącego argumentów, podważających istnienie interesu publicznego usprawiedliwiającego wprowadzenie w planie ograniczenia jego prawa własności nieruchomości.

Przypomnieć należy, że zaskarżone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą przeznaczenia działki ewidencyjnej nr 20 pod teren usług, obiektów i urządzeń związanych z komunikacją autobusową i tramwajową oraz wielopoziomowy publiczny parking dla samochodów osobowych (teren E6 U/KT/KS), a także na poszerzenie dróg publicznych ul. Z. i ul. K. (teren 12 KD-L, 14 KD-L).

Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, zaplanowany zintegrowany węzeł przesiadkowy przyczyni się do znacznej poprawy obsługi komunikacyjnej południowo-wschodniej części miasta i przyległych terenów podmiejskich.

Natomiast skarżący nie negował, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest w tym rejonie potrzebne. Jednak podnosił, że zgodnie z informacją udzieloną w piśmie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z 27 maja 2019 r., przedmiotowa inwestycja nie jest przewidziana do realizacji w perspektywie Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2019-2045, która została przyjęta uchwałą Nr VI/61/2019 z 25 stycznia 2019 r.

Ponadto w skardze zarzucono, że w następstwie ustaleń planu właściciele przedmiotowej nieruchomości nie mogą jej zagospodarować zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną oraz usługi, nie mają też prawa do jej tymczasowego zagospodarowania, z kolei jej sprzedaż nie jest możliwa, skoro została przewidziana na cele publiczne.

Strona skarżąca wywodziła zwłaszcza, że z jednej strony zaskarżoną Uchwałą wprowadzono najdalej idące ograniczenia uprawnień właścicieli wskazanej działki gruntowej (nr ew. [...]), a z drugiej strony perspektywa realizacji zaplanowanej inwestycji celu publicznego jest odległa i nieokreślona, co wiąże się z odmową wykupu nieruchomości przez Miasto.

Zdaniem skarżącego, nawet najsłuszniejsze i najpotrzebniejsze dla społeczności lokalnej przedsięwzięcie komunikacyjne nie stanowi usprawiedliwienia dla ograniczenia praw własności, jeżeli pozostaje wyłącznie w sferze postulatu, bez zamiaru jego sfinansowania i udzielenia rekompensaty obywatelom, których prawo zostaje naruszone.

W związku z zarzutami postawionymi w skardze, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Badając legalność planu miejscowego należy uwzględnić z jednej strony uprawnienie właściciela do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (art. 140 k.c.), a z drugiej strony możliwości przeznaczenia gruntów prywatnych na cele publiczne z konsekwencją odszkodowania, wykupu lub zamiany gruntów (art. 36 u.z.p.) ewentualnie wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 112 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

W orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 6 listopada 2019 r., II OSK 74/18).

W rozpoznawanej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały przez Sąd Wojewódzki należycie uwzględnione.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto ogólne uwagi odnoszące się do wspomnianych zasad sporządzania planu miejscowego, jednak nie odniesiono ich należycie do okoliczności niniejszej sprawy.

Sąd Wojewódzki uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, posłużył się argumentacją z odpowiedzi na skargę, bez wymaganej weryfikacji stanowiska organu.

Mianowicie powtórzył za organem, iż: "Bezsporne jest, że przeznaczenie terenu stanowiącego własność Skarżącego pod realizację celu publicznego (a takim jest budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego), nie stanowi w żaden sposób przekroczenia zasady władztwa planistycznego", podczas gdy w zarzutach skargi zakwestionowano legalność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod sporną inwestycję, a zatem sam jej charakter służący celom publicznym nie mógł świadczyć o dopuszczalności rozwiązań przyjętych w planie.

Dalej Sąd wskazał, że: "Zgodnie ze stanowiskiem Organu, ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały".

Powielając przytoczone stwierdzenie organu, Sąd Wojewódzki nie wyraził własnej oceny co do wynikających z planu miejscowego rzeczywistych ograniczeń prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Sąd Wojewódzki, bez samodzielnej analizy treści planu, przyjął za organem, że w świetle §18 ust. 2 działka gruntowa oznaczona numerem ewidencyjnym 20 może zostać wykorzystana przez właścicieli na działalność usługową. W uzasadnieniu wyroku nie wskazano jednak, jaka konkretnie część przedmiotowej nieruchomości mogłaby być zagospodarowana zgodnie z funkcją usługową.

Ponadto Sąd Wojewódzki błędnie stwierdził, że skarżący nie odniósł się do regulacji §18 ust. 2 Uchwały w sytuacji, gdy zarówno w skardze, jak też w piśmie procesowym z 6 grudnia 2022 r. przedstawiono szeroką argumentację, wskazującą na konkretne ustalenia planu miejscowego, które zdaniem strony stanowią przeszkodę do wykorzystania nieruchomości na cele prywatne, w tym zabudowę usługową.

Tymczasem Sąd Wojewódzki nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej, a przede wszystkim pominął w swoich rozważaniach ustalenia planu miejscowego określone w §4 ust. 2, §5 pkt 1 lit. a), §15 pkt 4 lit. a) i pkt 5 lit. a) oraz §65, a nadto treść Załącznika Nr 3 do Uchwały.

Z wymienionych przepisów wynika, że tereny oznaczone jako: 12.KD-L, 14.KD-L i E6.U/KT/KS – obejmujące przedmiotową działkę nr [...] – są terenami przeznaczonymi dla realizacji inwestycji celu publicznego, zaś w §65 ust. 2 ustanowiono warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu E6.U/KT/KS, w tym (pkt 1) ustalono realizację w jednej bryle obiektu budowlanego usług oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego, w skład którego wchodzą: pętla tramwajowa, pętla autobusowa, publiczny parking dla samochodów osobowych, parking rowerowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, z jakich konkretnie ustaleń planu, ustanowionych w wymienionych przepisach, wywiódł możliwość zabudowy fragmentów działki nr [...] przez jej właścicieli oraz z jakich przyczyn postawione w tym zakresie zarzuty skargi uznał za nietrafne.

Sąd Wojewódzki nie odniósł się również do podniesionej przez skarżącego zasadniczej kwestii związanej z utworzeniem w planie miejscowym rezerwy terenowej pod inwestycję, której realizacja nie jest przez Miasto przewidziana w perspektywie kilkudziesięciu lat od podjęcia zaskarżonej Uchwały, co skutkuje także odmową wykupu przedmiotowej nieruchomości od jej właścicieli.

Pominięcie przez Sąd Wojewódzki tego istotnego zagadnienia w sprawie czyniło przedwczesnym wnioskowanie w zakresie zachowania zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności w aspekcie zasady proporcjonalności.

Z omówionych wcześniej reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Natomiast rozstrzyganie konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

W niniejszej sprawie nie można było zaakceptować stwierdzenia Sądu o prawidłowym wyważeniu interesu właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz interesu publicznego, skoro nie zostały rozważone wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nawiązał do wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3), jednak nie dokonał analizy prowadzącej do odpowiedzi:

(1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków;

(2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

(3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, wyrok NSA z 11 października 2016 r. II OSK 3314/14).

W efekcie zasadny okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się co do zasadności utworzenia w planie miejscowym na gruncie prywatnym rezerwy terenowej pod inwestycję publiczną, której termin realizacji wykracza poza kilkudziesięcioletnie prognozy inwestycyjne, a tym samym pozbawienia skarżącego i współwłaścicieli – w tak dalekiej perspektywie czasowej – wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej lub usługowej.

W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. II OSK 673/15, w którym zwrócono uwagę na potrzebę oceny w konkretnym przypadku czy uprawnionym wykonywaniem władztwa planistycznego jest wprowadzanie do planu idei urbanistycznych, których nie zamierza się w jakiejkolwiek perspektywie czasowej urzeczywistnić.

W uzasadnieniu tego wyroku odwołano się też do normy prawa międzynarodowego, która wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, (Dz.U. Nr 36 poz. 175) oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lónnroth przeciwko Szwecji (Series A no. 52, p. 24, § 61), w którym Trybunał uznał, że czasowe pozbawienie właścicieli prawa do zabudowy nieruchomości wskutek długoletniego oczekiwania na realizację celu publicznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie powołanej normy prawa międzynarodowego.

Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczna była pogłębiona ocena we wskazanym wyżej kierunku, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił.

W rezultacie zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi wskazującymi na to, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji Sądu Wojewódzkiego, uprawniającej do stwierdzenia legalności spornych postanowień planu miejscowego.

Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, wynikających z zebranej w aktach dokumentacji oraz z prezentowanych przez strony stanowisk.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

9