Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1326/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135n ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 538/21 w sprawie ze skargi B.D. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 17 września 2021 r., nr 8/2021 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 stycznia 2022 r.,

II SA/Op 538/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy B.D. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 17 września 2021 r.,

nr 8/2021 w przedmiocie kary dyscyplinarnej, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji [...] z 8 lipca 2021 r., nr 3/2021.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B.D. (dalej "skarżący") orzeczeniem z 17 września 2021 r.,

nr 8/2021, Komendant Wojewódzki Policji w Opolu (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji [...] (dalej: "KPP" lub "organ pierwszej instancji") z 8 lipca 2021 r., nr 3/2021, uznającego skarżącego winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych i wymierzającego mu karę wydalenia ze służby.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przypomniał, że orzeczeniem z 8 lipca 2021 r., nr 3/2021, organ pierwszej instancji uznał skarżącego winnym, iż:

1) w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w K. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że będąc zobowiązanym do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym na dzień 31 grudnia 2020 r., obowiązku tego nie dopełnił, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 62 ust. 2 i 3 ustawy o Policji;

2) 25 marca 2021 r. w K. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że nie wykonał polecenia wydanego przez przełożonego Z-cę Naczelnika Wydziału Prewencji KPP [...] asp. sztab. G. D. dotyczącego stawienia się u Komendanta Powiatowego Policji [...], t.j. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji;

3) 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25 marca 2021 r. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że nie podjął służby wyznaczonej grafikiem Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji [...] oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 8 ustawy o Policji;

4) w okresie od 12 marca 2021 r. do 14 kwietnia 2021 r. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że będąc zobowiązanym jako policjant do poinformowania Komendanta Powiatowego Policji [...] w terminie 7 dni o zmianie miejsca zamieszkania, obowiązku tego nie dopełnił, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1113);

5) w okresie od 2 kwietnia 2021 r. do dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że nie wykonał polecenia z 1 kwietnia 2021 r. wydanego mu pisemnie przez Komendanta Powiatowego Policji [...] w zakresie zwrotu powierzonego mu do użytkowania mienia będącego w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji [...], tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2. ustawy o Policji – i tego tytułu wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

KWP wskazał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z 6 maja 2021 r., nr 14/2021, wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu i przedstawił mu wskazane powyżej zarzuty. Podał, że przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego [...], na polecenie przełożonego dyscyplinarnego, w trybie art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, przeprowadzono czynności wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. Materiały zebrane w ich toku zostały włączone do materiałów postępowania dyscyplinarnego, stosownie do art. 134i ust. 4f ustawy o Policji.

Przytaczając dowody, w oparciu o które dokonano ustaleń faktycznych sprawy, organ odwoławczy podniósł, że na ich podstawie ustalono:

po pierwsze – w zakresie zarzutu pierwszego, że skarżący nie złożył oświadczenia majątkowego, w terminie wskazanym w art. 62 ust. 3 ustawy o Policji, co potwierdzały m.in. zeznania asp. sztab. G. D. (Zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji KPP [...]),

po drugie – w zakresie drugiego zarzutu, że skarżący nie stawił się 25 marca 2021 r. w KPP [...] oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności; 12 marca 2021 r. (piątek) zakończył zwolnienie lekarskie, następnie miał dwa dni wolnego, a od 15 marca (poniedziałek) do 25 marca (czwartek) 2021 r. nie stawiał się do służby oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności, czym naruszył obowiązek wykonania rozkazu i stawienia się w jednostce we wskazanym terminie, tj. treść § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3, § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89, dalej "zarządzenie nr 30"), art. 58 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, § 21 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policji" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., nr 1, poz.3),

po trzecie – w zakresie trzeciego zarzutu, że przebywał na zwolnieniu lekarskim od 19 lutego do 12 marca 2021 r. oraz od 26 marca do 1 kwietnia 2021 r. Natomiast z protokołu zeznań G. D. i W. D. wynika, że od 15 marca (poniedziałek) do 25 marca (czwartek) 2021 r., skarżący nie stawiał się do służby oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności; czym naruszył obowiązek usprawiedliwienia nieobecności na służbie, tj. § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t. j. Dz. U z 2020 r., poz. 360 i 956, dalej "rozporządzenie"), art. 121d ust. 1 i 2, art. 121c ust. 1 pkt 1 art. 121d ust. 5 ustawy o Policji;

po czwarte – w zakresie zarzutu ujętego w punkcie czwartym, że 6 stycznia 2021 r. sporządził pisemny raport, w którym poinformował KPP o zmianie miejsca zamieszkania wskazując adres [...], co zostało wprowadzone do systemu SWOP. Z zeznań st. sierż. K. A. (asystent Ogniwa Patrolowo- interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP [...]) wynika, że 12 marca 2021 r., działając z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji [...], dokonał kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego skarżącego i w tym celu udał się do miejsca jego zamieszkania. Skarżący nie przebywał pod wskazanym adresem, a w rozmowie z sąsiadami ustalono, że pod powyższym adresem aktualnie nikt nie mieszka. W trakcie kolejnych kontroli również nie zastano skarżącego w miejscu zamieszkania. Nie udało się również nawiązać także ze skarżącym kontaktu telefonicznego. O zmianie adresu oraz numeru telefonu skarżący poinformował dopiero 14 kwietnia 2021 r., w swoim raporcie wniesionym do organu za pośrednictwem operatora pocztowego,

po piąte – odnośnie do zarzutu piątego, że komisja w protokole z 12 marca 2021 r., wskazała, listę zabezpieczonych przedmiotów oraz brakujące elementy wyposażenia i uzbrojenia. W konsekwencji Komendant Powiatowy wezwał skarżącego pisemnie 1 kwietnia 2021 r. do zwrotu powierzonego funkcjonariuszowi mienia, będącego w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji [...], w postaci sprzętu łączności, elementów uzbrojenia i wyposażenia policjanta. Mimo osobistego odbioru tego żądania, skarżący nie zwrócił mienia oraz w żaden sposób nie odniósł się do doręczonego mu pisma, czym naruszył § 8 ust. 3 i § 9 Regulaminu powierzenia mienia Skarbu Państwa, którego dysponentem jest Komenda Powiatowa Policji [...] stanowiącym załącznik do decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z 2 lutego 2021 r., Nr 16/2021, w sprawie wprowadzenia do użytku regulaminu powierzenia mienia Skarbu Państwa, którego dysponentem jest Komenda Powiatowa Policji [...] (dalej: "regulamin").

W dalszych motywach organ odwoławczy zaznaczył, że we wniosku komisji wskazano, iż 6 maja 2021 r. rzecznik dyscyplinarny wystawił wezwanie do stawiennictwa dla skarżącego na 25 maja 2021 r., godz. 09:00, w charakterze obwinionego w celu przesłuchania i zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu, poprzez operatora pocztowego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 12 maja 2021 r. W wyznaczonym terminie, pomimo prawidłowego wezwania, skarżący nie stawił się.

Postanowieniem z 1 czerwca 2021 r. rzecznik dyscyplinarny zakończył czynności w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko skarżącemu, a następnie 8 czerwca 2021 r. sporządził sprawozdanie i wniósł o uznaniu go winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych i wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, stosownie do art. 134 pkt 7 ustawy o Policji.

Następnie 8 czerwca 2021 r. wezwano skarżącego do raportu w KPP na 30 czerwca 2021 r., godz. 09:00, w celu wysłuchania. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie odebrał korespondencji w terminie oraz nie stawił się w jednostce, przedkładając zwolnienie lekarskie za okres od 22 czerwca do 30 czerwca 2021 r.

Przytoczonym na wstępie orzeczeniem z 8 lipca 2021 r., nr 3/2021, organ pierwszej instancji uznał skarżącego za winnego zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, orzeczeniem nr 8/2021 organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie KPP.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z katalogu kar organ wybrał tę w skutkach najsurowszą dla skarżącego, co w okolicznościach sprawy nie zostało przekonywująco uzasadnione. Przy wskazaniu, że skarżący miał ponad 7 letni staż służby w Policji, był mianowanym funkcjonariuszem w służbie stałej, wyróżniany nagrodami motywacyjnymi w formie pieniężnej i posiadał pozytywną opinię służbową, organ pierwszej drugiej instancji uznał, że dokonana ocena nastąpiła na podstawie wszelkich przeprowadzonych dowodów ocenianych swobodnie, z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, a także, że wydając orzeczenie wskazano stopień zawinienia obwinionego, a wymierzając karę wydalenia ze służby uwzględnił, zarówno przesłanki złagodzenia kary, jak i ją zaostrzającą, w szczególności w postaci okoliczności popełnienia zarzucanego czynu. Nie wiadomo jednak dlaczego tak uznał, a tym samym dlaczego inna z kar nie spełniłaby jej celów. Brak w tym zakresie rozważań czyni obie decyzje wadliwymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostało zachowane prawo skarżącego do obrony. Organy orzekające w sprawie wskazują na nieusprawiedliwione niestawiennictwo skarżącego, co uzasadnia podjęty w toku tryb procedowania. Tymczasem organy te minimalizują czy też marginalizują, że postępowanie miało charakter prowadzonego zaocznie.

Odnosząc się do kwestii zarzutu nieusprawiedliwionego niestawienia się skarżącego do służby, Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak ustaleń w zakresie czy lekarz wystawiający zwolnienie jest czy też był, na ów czas, lekarzem uprawnionym do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne, nie pozwala na ocenę legalności prowadzonych czynności w aspekcie prawidłowego ustalenia okresu jego trwania oraz zrealizowania prawa strony do udziału w nim.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na skuteczność doręczenia skarżącemu wezwań. Nie wiadomo dlaczego raz organ uznał, że część korespondencji mogą doręczyć skarżącemu wyznaczeni do tego policjanci, a część należy przesłać pocztą, a część smsem, zwłaszcza, że oceny poprawności tych czynności należy dokonać przy uwzględnianiu właściwych przepisów Kodeksu postępowania karnego. Dowody doręczeń mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości czynności w tym skutecznego i prawidłowego zareagowania na doręczane skarżącemu pisma, szczególnie w sytuacji, gdy od daty doręczenia orzeczenia biegnie krótki termin na jego wykonania.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że mając na uwadze ujawnione wadliwości w toku jego prowadzenia, jak i dokumentowania zdarzeń zarzucanych skarżącemu, które zadecydowały o zastosowaniu względem niego najsurowszej sankcji, organ zarzucił skarżącemu, że od 12 marca do 14 kwietnia 2021 r. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że będąc zobowiązanym jako policjant do poinformowania Komendanta Powiatowego Policji [...] w terminie 7 dni o zmianie miejsca zamieszkania, obowiązku tego nie dopełnił. Zdaniem Sądu, tak sformułowany zarzut i przytoczone na jego poparcie dowody nie potwierdzają w sposób pewny, że skarżący w podanym okresie nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Organy zaniechały ustalenia podnoszonych okoliczności u źródła, czyli u właściciela lokalu, kiedy strona oddała klucze, kiedy wyprowadziła się z mieszkalnia. W ocenie Sądu przeprowadzone i przywołane dowody nie dowodzą jego wystąpienia w sposób nie poddający się podważeniu.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w orzeczeniu organu pierwszej instancji, co wadliwie zaakceptował organ odwoławczy, brak jest obligatoryjnych elementów jak omówienie dyrektyw wymiaru kary oraz wskazania, czym organ kierował się przy wymierzeniu kary nagany. Dodatkowo nie wykazano postaci umyślności, ograniczając się jedynie do wskazania, że czyn popełniono z winy umyślnej oraz zaprezentowania okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Pominięte zostały również skutki popełnienia tego przewinienia oraz rodzaj i stopień naruszenia obowiązków służbowych, a także nie uwzględniono motywacji takiego działania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest wystarczająco dogłębnej analizy okoliczności dotyczących indywidualnego sprawcy, co wskazano już w wywodzie powyżej. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło również do naruszenia art. 135 g ust. 1 ustawy o Policji, mogącej mieć istotny wpływ na wymiar kary orzeczonej wobec obwinionego.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną oparł na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), a mianowicie na zarzutach:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: 1. art. 135f ust. 1 pkt 1-5 ustawy o Policji, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego na skutek uznania, że w całym postępowaniu nie zostało zachowane prawo do obrony, przede wszystkim w postaci obowiązku wysłuchania obwinionego funkcjonariusza, podczas gdy skarżący mając zagwarantowane prawo do obrony nie korzystał z przysługujących mu uprawnień, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 132 § 1 k.p.k., poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego na skutek uznania, że brak jest dowodów pozwalających na odtworzenie gdzie i w jakich okolicznościach doszło do doręczenia korespondencji skarżącemu, podczas gdy w aktach znajdują się takie dowody, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego na skutek uznania, że organy dyscyplinarne obu instancji nie badały i nie uwzględniały okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącego, podczas gdy z treści uzasadnień orzeczeń organów wynika, że wymienione okoliczności zostały zbadane, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 135j ust. 2 ustawy o Policji, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego na skutek uznania, że w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym, co wadliwie zaakceptował organ odwoławczy, brak jest obligatoryjnych elementów jak omówienie dyrektyw wymiaru kary oraz wskazania czym organ kierował się przy wymierzeniu kary, podczas gdy orzeczenia organów dyscyplinarnych zawierają wszystkie obligatoryjne | elementy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego na skutek uznania, że organy dyscyplinarne obu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących zarzutu o niepoinformowaniu Komendanta Powiatowego Policji [...] w terminie 7 dni o zmianie miejsca zamieszkania, podczas gdy organy zebrały materiał dowodowy i podjęły czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z:

1. art. 132 ust. 3 pkt 8 ustawy o Policji w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy dyscyplinarne winny przedstawić dokumenty obrazujące jednostkę chorobową, która stanowiła obiektywną niemożność podjęcia przez skarżącego służby, podczas gdy przepis stanowi o porzuceniu służby i nie nakazuje przełożonemu analizy stanu zdrowia funkcjonariusza, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 135f ust. 10 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy dyscyplinarne powinny dokonać ustaleń w zakresie czy lekarz wystawiający zwolnienie, zwłaszcza za okres 19 maja 2021 r. do 25 maja 2021 r., jest czy też był, na ów czas, lekarzem uprawnionym do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne, podczas gdy przepis nie nakazuje organom dyscyplinarnym dokonywania ustaleń we wskazanym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134h ust. a ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że organy dyscyplinarne obu instancji nie uzasadniły przekonywująco wyboru najsurowszej w skutkach dla skarżącego kary w postaci wydalenia ze służby w Policji, podczas gdy uzasadnienia orzeczeń organów dyscyplinarnych obu instancji zawierają rozważania w tym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzekam się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, pomimo iż część jej zarzutów była trafna.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 135f ust. 1 ustawy o Policji. Zasadna jest ocena Sądu pierwszej instancji o niezachowaniu prawa skarżącego do obrony, które winno być zrealizowane zwłaszcza przez jego wysłuchanie, chociaż nie całą argumentację Sądu przedstawioną w tym zakresie można podzielić.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że analiza przepisów rozdziału 10 ustawy o Policji, regulującego odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów, wskazuje na narzuconą przez ustawodawcę konieczność szybkiego procedowania przez organy dyscyplinarne, która ma związek z ramami czasowymi w jakich to postępowanie może się toczyć. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest pominięcie poszczególnych etapów postępowania dyscyplinarnego określonych przepisami ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji rzecznik dyscyplinarny zbiera materiał dowodowy i podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchuje świadków, obwinionego i pokrzywdzonego, przeprowadza oględziny, konfrontacje, okazania oraz dokonuje odtworzenia przebiegu stanowiących przedmiot rozpoznania zdarzeń lub ich fragmentów. Z czynności tych sporządza protokoły. Rzecznik dyscyplinarny może także zlecić przeprowadzenie odpowiednich badań. Stosownie zaś do art. 135i ust. 1 ustawy rzecznik dyscyplinarny, po przeprowadzeniu czynności dowodowych i uznaniu, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, zapoznaje obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego. Obwiniony ma prawo w terminie 3 dni od dnia zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego zgłosić wniosek o ich uzupełnienie (ust. 5). Choroba obwinionego, świadka i innego uczestnika postępowania dyscyplinarnego stwierdzona zwolnieniem lekarskim usprawiedliwia nieobecność tych osób podczas czynności objętych danym postępowaniem przez okresy nie dłuższe niż łącznie 14 dni w ciągu całego postępowania dyscyplinarnego. Usprawiedliwienie nieobecności z powodu choroby za każdy następny jej okres wymaga przedstawienia zaświadczenia wystawionego przez lekarza uprawnionego do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne (art. 135f ust. 10 ustawy o Policji).

Skarżący pismem z 6 maja 2021 r., w trybie art. 135e ust. 1 i art. 135i ust. 1 ustawy o Policji, został wezwany na 25 maja 2021 r. w celu przesłuchania oraz zapoznania z aktami postępowania dyscyplinarnego. Wezwanie odebrał 12 maja 2021 r. Od 5 maja do 18 maja 2021 r. oraz 19 maja do 25 maja 2021 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Organ uznał, że przedłożone zwolnienia lekarskie przekroczyły określone przepisem art. 135f ust. 10 ustawy 14 dni, a skarżący nie przedstawił na dalszy okres wymaganego tym przepisem zaświadczenia. Jego nieobecność 25 maja 2021 r. była zatem nieusprawiedliwiona.

Zważyć jednak należy, że w czasie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego trwał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491), od 20 marca 2020 r. do odwołania. Stan epidemii został odwołany z 16 maja 2022 r. Zgodnie zaś z art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 usprawiedliwienie niestawiennictwa przed sądem z powodu choroby nie wymaga przedstawienia zaświadczenia lekarza sądowego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o lekarzu sądowym (Dz. U. poz. 849, z 2008 r. poz. 293 oraz z 2011 r. poz. 622). Przepis ten wszedł w życie 18 kwietnia 2020 r. (zob. art. 118 ustawy z 16 kwietnia 2020 r.), a więc obowiązywał w toku kontrolowanego postępowania dyscyplinarnego. Natomiast stosownie do art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące porządku czynności procesowych, z wyjątkiem art. 117 i art. 117a, wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz konfrontacji, okazania, oględzin i eksperymentu procesowego. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się przepisu art. 184 Kodeksu postępowania karnego.

Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że skoro w postępowaniu karnym ma zastosowanie art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r., to z mocy art. 135p ust. 1 zd. 1 ustawy o Policji, regulacja ta ma również odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym. Przewidziany w art. 135f ust. 10 ustawy o Policji obowiązek usprawiedliwienia nieobecności dłuższej niż 14 dni zaświadczeniem lekarza sądowego, nie miał zatem zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, stosownie do art. 91 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. w zw. z art. 135p ust. 1 zd. 1 ustawy o Policji.

Zwolnienia lekarskie, którymi legitymował się skarżący, stanowiły więc podstawę do usprawiedliwienia jego nieobecności na wezwanie z 6 maja 2021 r., czego jednak orzekające w sprawie organy nie uwzględniły. Błędne zastosowanie art. 135f ust. 10 ustawy o Policji skutkowało zaś zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego, który to dowód mógł mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego i ocenę zawinienia skarżącego w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym. Z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że dowodem w postępowaniu dyscyplinarnym jest w szczególności przesłuchanie obwinionego. W konsekwencji, materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a prawo skarżącego do obrony nie zostało w sposób właściwy uwzględnione.

Odnieść należy się również do wezwania skarżącego do raportu w celu wysłuchania zgodnie z art. 135j ust. 9 ustawy o Policji. Ust. 10 art. 135j ustawy pozwala na odstąpienie od raportu w przypadku tymczasowego aresztowania obwinionego; odmowy obwinionego stawienia się do raportu lub nieusprawiedliwionej nieobecności w wyznaczonym terminie raportu; zaistnienia innej przeszkody uniemożliwiającej obwinionemu stawienie się do raportu w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych.

Termin raportu w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony na 30 czerwca 2021 r. i wobec niestawiennictwa skarżącego organ przyjął zaistnienia innej przeszkody uniemożliwiającej obwinionemu stawienie się do raportu w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych. Skoro wskazany powyższym przepisem termin należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych, to zważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych z 1 czerwca 2021 r. zostało doręczone skarżącemu, w trybie doręczenia zastępczego, 22 czerwca 2021 r. 14 dniowy termin określony przywołanym przepisem upłynął 6 lipca 2021 r. Z akt sprawy wiadomym jest, że skarżący przedłożył zwolnienie lekarskie do 30 czerwca 2021 r. Nie zostało natomiast wyjaśnione, czy w okresie pomiędzy 30 czerwca a 6 lipca 2021 r. zaistniała inna przeszkoda pozwalająca na odstąpienie od raportu, którego zasadniczym celem jest wysłuchanie obwinionego gwarantującego jego prawo do obrony.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 135p ust.1 ustawy o Policji w zw. z art. 132 § 1 k.p.k., który stanowi, że pismo doręcza się adresatowi osobiście. Przy czym Sąd nie odnosi się do doręczania skarżącemu korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego. Zasadnym jest jednak zwrócenie uwagi na doręczenie skarżącemu sms-em polecenia przełożonego stawienia się 25 marca 2021 r. u Komendanta Powiatowego Policji [...], co wprawdzie nie nastąpiło w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, ale niestawiennictwo w wykonaniu tego wezwania skutkowało sformułowaniem zarzutu popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego. Organ, decydując się na postawienie zarzutu niewykonania polecenia służbowego (zarzut nr 2), nie zweryfikował prawidłowości jego doręczenia w zgodzie z art. 139 § 1 k.p.k., czy też szerzej, stosownie do przewidzianych przepisami sposobów doręczania pism. Ma wprawdzie rację organ podważając ocenę Sądu pierwszej instancji co do skuteczności doręczenia skarżącemu 1 kwietnia 2021 r. wezwania do zwrotu 2 kwietnia 2021 r. powierzonego mu mienia, gdyż w aktach postępowania dyscyplinarnego (k. 33) znajduje się potwierdzenie odbioru tego pisma przez skarżącego. Istotne jest jednak, i na to kładzie nacisk Sąd pierwszej instancji odnosząc się do omawianego zagadnienia, czy organ ustalił, czy wykonanie polecenia było możliwe wobec przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim. W zaskarżonych orzeczeniach organu takich ustaleń brak.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym rzecznik dyscyplinarny zbiera materiał dowodowy i podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Analiza materiału dowodowego sprawy uprawnia do podzielenia oceny Sądu pierwszej instancji, iż nie pozwala on na potwierdzenie w sposób pewny, że skarżący w okresie określonym w zarzucie nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Zgodzić się należy z zastrzeżeniami sformułowanymi przez Sąd pierwszej instancji co do wartości materiału dowodowego sprawy odnoszącego się do kwestii zamieszkiwania skarżącego, które nie zostały podważone skutecznie w skardze kasacyjnej. Krytyczna ocena materiału dowodowego jest istotna zwłaszcza w kontekście rozumienia pojęcia "miejsce zamieszkania". Wobec braku wyjaśnienia tego pojęcia w przepisach pragmatycznych zasadnym jest odwołanie się do definicji przyjętej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie według Kodeksu cywilnego stanowi kombinację dwóch, powiązanych ze sobą elementów: obiektywnego – zewnętrznego, tzn. faktycznego przebywania w określonym miejscu (corpus) oraz subiektywnego – wewnętrznego, polegającego na ujawnieniu przez daną osobę zamiaru przebywania tam w sposób względnie trwały (animus manendi). Zgodnie z treścią powyższego przepisu pozostają one w stosunku koniunkcji, co oznacza, że nie można mieć miejsca zamieszkania bez wystąpienia ich obu jednocześnie. Miejsce zamieszkania w miejscowości oznacza ogólnie rzecz biorąc ustanowienie tam swojego ośrodka interesów życiowych: spraw osobistych i majątkowych (por. wyrok SN z 25 listopada 1975 r., III CRN 53/75, OSNCP 1976/10, poz. 218; NP 1976/6, s. 977, z glosą J. Jodłowskiego; PiP 1977/4, s. 127). Koncepcja zamieszkania zakłada zatem określoną intensywność związku osoby fizycznej z daną miejscowością. Przebywanie w określonym miejscu nie musi jednak być nieprzerwane. Przemijająca nieobecność, niekiedy nawet długotrwała, nie oznacza przeniesienia miejsca zamieszkania, o ile osoba fizyczna utrzymuje faktyczne związki z miejscowością, wskazujące na zamiar stałego pobytu (por. M. Sokołowski [w:] Kodeks cywilny, Komentarz, t. 1, red. M. Gutowski; postanowienie SN z 7 stycznia 2009 r., II CO 25/08, LEX nr 784194). Wskazane powyżej elementy w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione, co pozwala na uznanie, w zgodzie z oceną Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu dyscyplinarnym naruszono zasadę prawdy obiektywnej.

Ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do wymierzonej skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wypełniając dyspozycje art. 135g ust. 1 ustawy o Policji ustalił i wskazał w orzeczeniu dyscyplinarnym okoliczności przemawiające – w jego ocenie - na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącego. Równocześnie jednak trzeba podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił dlaczego kara wydalenia ze służby jest adekwatna do popełnionych przewinień i stopnia zawinienia, w związku czym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 135j ust. 2 i art. 134h ust. 1a ustawy o Policji. W sprawie brak jest dogłębnej analizy okoliczności odnoszących się do indywidualnego sprawcy. W tym kontekście niewątpliwie istotna jest ocena stopnia winy skarżącego, na którą to ocenę może mieć wpływ m. in. rodzaj choroby skarżącego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji przewidziana w art. 134 ustawy o Policji gradacja kar oznacza stopniowanie dolegliwości środków przewidzianych ustawą. Kara musi być współmierna do popełnionego przewinienia oraz stopnia zawinienia. Wprawdzie dobór kary należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, to jednak ustawa przewiduje jakie okoliczności winny być przez organ wzięte pod uwagę, aby organowi nie można było postawić zarzutu dowolności w doborze kary dyscyplinarnej. W szczególności kara powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zastosowanie najsurowszej kary dyscyplinarnej może bowiem być wynikiem tylko takich ustaleń faktycznych organów dyscyplinarnych, w których w sposób pozbawiony jakichkolwiek wątpliwości zostało stwierdzone, że nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności przemawiające na korzyść obwinionego, albo że zaistniały okoliczności przemawiające na jego niekorzyść o takiej skali, której nie są w stanie złagodzić zaistniałe okoliczności przemawiające na jego korzyść (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r., I OSK 3209/15). Nie wszystkie z nich, co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, były przedmiotem rozważań organu. Odnosi się to zwłaszcza do dotychczasowej, nienagannej służby skarżącego.

Na usprawiedliwionych zasadach nie został oparty zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 8 ustawy o Policji w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów przez jego błędną wykładnię. Ma wprawdzie rację organ twierdząc, że przepisy stanowiące podstawę prawną zarzutu trzeciego nie wymagają od organu zgromadzenia dokumentów obrazujących jednostkę chorobową, która stanowiła obiektywną niemożność podjęcia przez skarżącego służby, to jednak ocena stanu zdrowia skarżącego powinna niewątpliwie być wzięta pod uwagę przy formułowaniu zarzutu porzucenia przez niego służby. Przyjąć należy, wobec braku legalnej definicji porzucenia służby w ustawie o Policji, że porzucenie służby to nagłe, nieprzewidywalne, nieuzasadnione i stałe zaprzestanie jej pełnienia bez usprawiedliwienia. Przełożony funkcjonariusza winien się jednak upewnić, czy nieobecność funkcjonariusza nie jest spowodowana okolicznościami od niego niezależnymi. Porzucenie służby musi być świadome, celowe i zamierzone, istotne jest zatem jaka była wola policjanta, czy nie miał on zamiaru podjęcia służby. Wobec licznych zwolnień lekarskich przedkładanych przez skarżącego, ustalenie rodzaju schorzeń, z którymi zmaga się skarżący było istotne dla poczynienia powyższych ocen. Nie jest też tak, że organ, wobec określonej treści druku zwolnienia lekarskiego nie uwzględniającego jednostki chorobowej powodującej niezdolność do służby, nie ma możliwości dokonania ustaleń w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 40 pkt 1 ustawy o Policji policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby.

Wbrew natomiast stanowisku Sądu pierwszej instancji organ nie ma obowiązku badania czy lekarz wystawiający zwolnienie jest lekarzem uprawnionym do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne. Zasady wystawiania zaświadczenia potwierdzającego zdolność albo niezdolność do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu uprawnionego uczestników postępowania z powodu choroby zostały określone w ustawie z dnia 15 czerwca 2007 r. o lekarzu sądowym (Dz. U. z 2007, Nr 123, poz. 849, z późn. zm.). W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie wzoru zaświadczenia wystawianego przez lekarza sądowego oraz wzoru rejestru wystawionych zaświadczeń (Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 86, t.j.) został określony wzór takiego zaświadczenia. To zatem z zaświadczenia wypełniającego wymogi określone przepisami ww. rozporządzenia wynika, czy lekarz je wystawiający jest lekarzem uprawnionym i czy w konsekwencji takie zaświadczenie pozwala na usprawiedliwienie nieobecności z powodu choroby w trakcie postępowania dyscyplinarnego stosownie do art. 135f ust.10 ustawy o Policji. Naruszenie powyższego przepisu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, już z tego powodu, że tego rodzaju zaświadczenie w związku z trwającym w 2021 r. stanem epidemii nie było wymagane, co zostało omówione w początkowej części rozważań.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.