Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1688/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 23/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 16 października 2020 r. nr 9001-00000013169/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 11 maja 2022 r. w sprawie ze skargi B. S. (skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (organ) z dnia 16 października 2020 r. nr 9001-00000013169/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 32 ust. 1 i 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r, poz. 361 ze zm., dalej - rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE seria L z 2006r., Nr 368, poz. 15 ze zm.), polegające na ich błędnej wykładni, które skutkowało niezasadnym przyjęciem, że niezbędnym warunkiem skuteczności przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie jest przeniesienie posiadania gruntów rolnych w drodze umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy) zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym posiadaczem tychże gruntów realizującym program rolnośrodowiskowy, a nowym posiadaczem tych gruntów, który podjął się kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego wymagane jest, aby przejęcie gruntów i zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło od osoby realizującej dotychczasowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co wynika z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, który wskazuje na bezpośredni związek pomiędzy osobą, która podjęła zobowiązanie (beneficjent wsparcia) a osobą przejmującą gospodarstwo lub jego część od beneficjenta;

- art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE seria L z 2006r., Nr 368, poz. 15 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, która sprowadzała się do niezasadnego przyjęcia, że z punktu widzenia celów programu, a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest zachowanie tożsamości gruntów, na których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w sytuacji gdy istotna jest również osoba rolnika, który podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na tych gruntach.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podniesione przez kasatora zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jako bezzasadne.

Na wstępie analizy zarzutów kasacyjnych należy wskazać na art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, który jako jeden z warunków uprawniających uznanie przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego za skuteczne wymaga przekazania przez beneficjenta całości lub części gospodarstwa innej osobie. Na podstawie § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu środków dowodowych o charakterze formalnym, za pomocą których ma nastąpić ustalenie przez organ czy doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika kontynuującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Przepis § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest ustanowiony wyłącznie dla celów dowodowych wykazania przesłanek art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.

Zgodnie z § 32 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego:

1. W przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy.

2. Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok i zanim złożył on wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, nowy posiadacz tych gruntów lub stada składa wniosek o przyznanie tej płatności w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania.

5. Oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza:

1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do:

a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem,

b) realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c - w przypadku wariantu dziewiątego i dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2,

c) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1, 2 lub 5,

d) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w okresie, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c, wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, wymienione w § 39 ust. 3;

2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji.

Z treści § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika konieczność przejęcia gruntów, na których rolnik realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe i ten sam rolnik musiał być osobą przekazującą posiadanie gruntów nowemu posiadaczowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, że niezbędnym warunkiem skuteczności przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego jest przeniesienie posiadania gruntów rolnych w drodze umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej) zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym posiadaczem tych gruntów, realizującym program rolnośrodowiskowy, a nowym posiadaczem, który podjął się kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z punktu widzenia celów programu, a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest zachowanie tożsamości gruntów, na których realizowane jest przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. Celem tym jest realizacja zobowiązania celem kontynuowania działalności rolniczej na danym gruncie. Te cele - jak prawidłowo wskazał WSA - wymagają uwzględnienia, że różne sytuacje, w których dochodzi do posiadania i użytkowania gruntu – w świetle prawa krajowego – mogą dla osiągnięcia tego samego skutku (nieprzerwanie realizować zobowiązanie) wymagać czasem jednej czynności, bezpośrednio między właścicielem a posiadaczem (też dzierżawcą) a czasem kilku czynności wymagających udziału zarówno kolejnych posiadaczy jak i właściciela. Wiąże się to z tym, że posiadanie jest kategorią faktyczną i do jego przeniesienia nie jest wymagana pisemna umowa. WSA wskazał też, że przeniesienie posiadania nie przenosi tytułu prawnego. Ten może użytkowanie gospodarstwa rolnego nabyć wyłącznie na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub innym dzierżawcą, ale w tym ostatnim przypadku tylko, jeżeli dopuszczalna jest poddzierżawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał, że w rozpoznawanej judykacyjnie sprawie istotne jest przede wszystkim ustalenie czy ciągłość zobowiązania realizowanego na przedmiotowych gruntach nie została przerwana, czy skarżący przekazał posiadanie gruntów bezpośrednio następnemu dzierżawcy, na których dotychczas realizowane było przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, czy też przekazał osobie trzeciej. Organ miał zatem zbadać czy doszło do faktycznego przeniesienia posiadania, uznając, że tytuł prawny został przeniesiony. W rozstrzyganej sprawie tytuł prawny mógł przekazać tylko aktualny właściciel gruntów. Skoro to on był właścicielem tych gruntów to tylko on mógł zawrzeć umowę dzierżawy z następnym dzierżawcą gruntów, czyli zalegalizować jego posiadanie. Zdaniem WSA organ nie wskazał, która umowa w niniejszej sprawie miałaby dokumentować przeniesienie posiadania pomiędzy skarżącym a następnym dzierżawcą gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji w obszarze zakreślonym zarzutami skargi kasacyjnej stwierdza, że Sąd ten w sposób prawidłowy wskazał dyrektywy postępowania organu. Na ich podstawie organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie m.in. ustalić, czy spełnione zostały normatywne przesłanki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, o których mowa w art. 44 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1974/2006 w związku z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, czy przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z bezpośrednim przeniesieniem faktycznego posiadania gruntów, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, czy przejmującym grunty i zobowiązanie była ta sama osoba następny i czy kolejny dzierżawca zobowiązał się kontynuować to zobowiązanie.

Podkreślić należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do dokonania czynności i następnie ich oceny - z perspektywy przedmiotu postępowania - wskazanych w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji. Organ zobowiązany więc będzie - w aspekcie ww. przepisów prawnych - do opisu, analizy i skutków prawnych kolejnych czynności prawnych, dokonanych przez B. S., P. S. i B. S., a także w zakresie dotyczącym posiadania tych gruntów.

Z akt administracyjnych wynika bowiem, że dnia 30 sierpnia 2016 r. zawarta została umowa kupna - sprzedaży nieruchomości pomiędzy B. S. (jako sprzedawcą) a P. S. (jako nabywcą). Ponadto tego samego dnia tj. 30 sierpnia 2016 r. zawarta została umowa dzierżawy pomiędzy P. S. (jako wydzierżawiającym) a B. S. (jako dzierżawcą). Na podstawie § 2 tej umowy wydzierżawiający oddaje dzierżawcy w dzierżawę nieruchomość (działki rolne) w celu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Umowa została zawarta na okres od 30 sierpnia 2016 r. do 25 maja 2017 r. Zgodnie § 4 tej umowy dzierżawca zobowiązał się do korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Następnie dnia 26 maja 2017 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy P. S. (jako wydzierżawiającym) a B. S. (jako dzierżawcą). Na podstawie § 2 tej umowy wydzierżawiający oddaje dzierżawcy w dzierżawę nieruchomość (działki rolne) opisaną w § 1 umowy. Umowa została zawarta na czas określony tj. 3 lat, od 26 maja 2017 r. do 25 maja 2020 r. Na podstawie § 5 tej umowy dzierżawca zobowiązał się do korzystania z przedmiotu dzierżawy zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak wynika z analizy powyższych dokumentów zostały one przedłożone do organu dnia 31 maja 2017r.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów skarżący był właścicielem gruntów do 30 sierpnia 2016 r. Od tego dnia stał się dzierżawcą tych gruntów i to w okresie do 25 maja 2017 r. Od 26 maja 2017 r. dzierżawcą stał się następny dzierżawca gruntów, który jednocześnie zobowiązał się do kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podkreślić też należy, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie następnego właściciela gruntów z którego wynika, że do dnia wydania tych gruntów innemu dzierżawcy użytkownikiem tych gruntów był skarżący oraz oświadczenie następnego dzierżawcy gruntów o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013).

Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.