Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni M. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1110/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni M. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 września 2022 r., nr WSOC.I.621.1.47.2022.MK.II w przedmiocie udostępnienia danych z rejestru PESEL 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z 13 lipca 2022 r., nr 5345.22.2022; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Spółdzielni M. z siedzibą w B. kwotę 1054 (słownie: jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1110/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w B. (dalej: "wnioskodawca", "spółdzielnia", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 2 września 2022 r., nr WSOC.I.621.1.47.2022.MK.II w przedmiocie udostępnienia danych z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 31 maja 2022 r. spółdzielnia wystąpiła o udostępnienie danych dotyczących synów zmarłej W. K. (dłużniczki spółdzielni) w zakresie numeru PESEL oraz adresu zamieszkania w celu wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej lub ustalenia, czy takie postępowanie spadkowe miało miejsce oraz czy spadkobiercy przyjęli spadek po zmarłej i w jaki sposób, względnie czy odrzucili ten spadek.

Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") decyzją z 13 lipca 2022 r., nr 5345.22.2022 na podstawie art. 47 ust. 1 i 3 w zw. z art. 46 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1191), dalej: "u.e.l."- odmówił udostępnienia wnioskowanych danych osobowych. Organ gminy stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił wymogu określonego w art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l.

Wojewoda, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego do stwierdzenia, kto jest spadkobiercą, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, a sam fakt, że dana osoba przynależy do kręgu spadkobierców ustawowych nie przesądza o tym, że faktycznie jest spadkobiercą. Podkreślono, że spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego w udostępnieniu danych osób wskazanych we wniosku jako potencjalnych spadkobierców zmarłej dłużniczki, gdyż nie zostało wykazane, że to właśnie te osoby są spadkobiercami, które przejęły zobowiązanie zmarłej. Na zakończenie wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku jest elementem służącym realizacji interesu wierzyciela, lecz dla jego uruchomienia wierzyciel nie musi przedstawić danych spadkobierców.

WSA w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że spór w sprawie dotyczy ustalenia czy spółdzielnia wykazała w toku postępowania administracyjnego interes prawny w uzyskaniu danych odnoszących się do synów zmarłej dłużniczki. Podniesiono, że nie występuje jakakolwiek relacja materialnoprawna między wnioskodawcą, a osobami bliskimi dłużniczki - synami zmarłej. Ponadto sam fakt powiązania na gruncie kodeksu rodzinnego w relacji zstępny - wstępny nie oznacza istnienia interesu konkretnego, bezpośredniego, opartego o normy materialnoprawne, tj. relacji łączącej spółdzielnię z osobami, których żąda ujawnienia danych adresowych. Podniesiono, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po dłużniku nie kreuje podstaw do ujawnienia danych z bazy PESEL. Wyjaśniono, że wnioskodawca nie wykazał, że jego interes prawny wynika z bezpośredniego istnienia wierzytelności względem syna dłużniczki ani, że wystąpił do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po swoim dłużniku oraz zobowiązaniu przez Sąd do przedstawienia stosownych informacji. Zdaniem Sądu I instancji o interesie prawnym strony w sprawie o udostępnienie danych osobowych z ewidencji ludności świadczą bowiem takie okoliczności, w których sytuacja prawna tej strony jest zależna od danych uzyskanych z ewidencji, a więc gdyby te dane były potrzebne do zrealizowania przez wnioskodawcę swoich uprawnień lub poddania się obowiązkom. Zaznaczono, że wszczęcie przez wierzyciela postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, w którym sąd ma obowiązek ustalenia pełnego kręgu spadkobierców, służy realizacji interesu prawnego wierzyciela opartego na przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu wojewódzkiego organ dokonał prawidłowej wykładni art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. oraz prawidłowo go zastosował, co w konsekwencji spowodowało odmowę udzielenia danych adresowych osób bliskich dłużniczki. Następnie podkreślono, że wierzyciel ma prawo dochodzić swoich wierzytelności od spadkobierców dłużnika, lecz najpierw muszą oni być ustaleni, a do tego właściwy jest sąd powszechny, nie organ gminy. Podniesiono, że żądane przez wnioskodawcę dane nie są niezbędne do złożenia wniosku do sądu powszechnego na podstawie art. 1025 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej: "k.c.". Bowiem osoby niewskazane we wniosku, a będące koniecznymi uczestnikami postępowania sąd wezwie osobnym postanowieniem do udziału w sprawie. Zatem spółdzielnia nie wykazała, aby miała aktualny interes prawny w domaganiu się danych dotyczących potencjalnych spadkobierców po zmarłej osobie wymienionej we wniosku. Natomiast zamiar zainicjowania postępowania sądowego nie wypełnia istotnych elementów, na jakich oparty jest interes prawny. Zaznaczono, że dla wykazania istnienia realnego i aktualnego interesu w uzyskaniu danych konieczne jest wykazanie, że prawa i obowiązki osoby zmarłej przeszły na konkretnych spadkobierców, a więc, że wierzyciel posiada wymagalne roszczenie wobec tych osób. Na zakończenie Sąd wojewódzki stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz prawidłowo oceniony stosownie do art. 80 k.p.a., a ponadto był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółdzielnia zaskarżając go w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, w tym art. 7, art. 7a oraz art. 81a § 1 k.p.a., a w szczególności polegającego na popełnieniu przez WSA w Bydgoszczy i poprzedzający go organ II instancji błędu oraz uznaniu, iż skarżący (wnioskodawca) nie uzasadnił i nie wykazał należycie swojego interesu prawnego, jak i faktycznego w celu uzyskania wnioskowanych danych jednostkowych z rejestru PESEL dotyczących J. K., co skutkowało oddaleniem skargi przez WSA w Bydgoszczy i utrzymaniem w mocy negatywnego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wszystkich poprzedzających i uprzednio zaskarżonych przez wnioskodawcę decyzji organu I i II instancji,

2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona.

Przy czym zarzut naruszenia przepisów procesowych jest bezzasadny.

I tak nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. Na wstępie należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia tych norm z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Przechodząc jednak do istoty podniesionego zarzutu należy wskazać, że ciężar wykazania interesu prawnego spoczywa na stronie, która wniosła o udostępnienie danych. Z tego względu skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie wywodzić naruszenia art. 7 k.p.a. w tym zakresie. W związku z powyższym jedynie ubocznie należy zauważyć, że spółdzielnia nie wyszczególniła jakich dowodów w sprawie nie zgromadzono, natomiast w treści skargi kasacyjnej wskazała, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza jej stanowisko.

W sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. Hipoteza obu tych przepisów jasno i wprost wskazuje, że mogą mieć zastosowanie, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Art. 7a k.p.a. dotyczy wątpliwości co do stanu prawnego, zaś art. 81a k.p.a. niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a żadna z tych okoliczności nie występowała w sprawie. Oba przepisy przewidują też wyłączenie ich stosowania w przypadku, gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a.; analogiczna jest treść art. 7a § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że art. 81a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania także wtedy, gdy przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów (art. 81a § 2 pkt 2 k.p.a.).

Jako usprawiedliwiony należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. Dla uporządkowania stanu faktycznego należy podkreślić, że spółdzielnia wystąpiła o udostępnienie danych z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców dwóch synów zmarłej dłużniczki – J. K. (niniejsza sprawa) oraz K. K. (sprawa zarejestrowana w NSA pod sygn. akt II OSK 2062/23). Ostatnia wymieniona sprawa została zakończona wyrokiem NSA z 27 sierpnia 2024 r. w ten sposób, że wyrok WSA w Bydgoszczy oddalający skargę na odmowę udostępniania danych z rejestru PESEL został uchylony, jak również decyzje organów obydwu instancji. Stan faktyczny i prawny obydwu tych spraw jest tożsamy, jak również treść zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszym składzie NSA podzielił argumentację prawną zaprezentowaną w wyroku NSA z 27 sierpnia 2024 r., co prowadziło do uchylenia wydanych w sprawie orzeczeń, zarówno sądowego, jak i administracyjnych.

Kluczowy tutaj jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. konkretnie wskazanego art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. bowiem wszelkie inne przepisy prawa materialnego nie mogły zostać zweryfikowane w toku kontroli kasacyjnej bez ich postawienia. Niemniej naruszenie przywołanego art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednolicie, że interes ten powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, aktualny, a także rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2834/20 i cyt. tam orzecznictwo). Interes ten jest w postępowaniu o wymeldowanie definiowany na gruncie ogólnych przepisów zawartych w k.p.a. tj. art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomimo, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego i obowiązku przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego jest norma prawa materialnego ogólna lub abstrakcyjna bądź konkretna i indywidualna, wynikająca np. z decyzji (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1651/15). W niniejszej sprawie tym źródłem jest tytuł wykonawczy w stosunku do spadkodawczyni i norma prawa materialnego tj. art. 926 § 2 k.c. i art. 1025 § 1 k.c..

Niewątpliwie spółdzielnia wykazała, że W. K. (dalej także jako: spadkodawczyni, dłużniczka) była jej dłużnikiem. Zostało to potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, następnie zaopatrzonym w klauzulę wykonalności. Nie budzi także wątpliwości, że strona podjęła czynności zmierzające do wyegzekwowania należnej kwoty. Postępowanie egzekucyjne oparte na tym tytule wykonawczym było w toku, gdy dłużniczka zmarła. Jako fakt bezsporny należy przyjąć, że pozostawiła dwóch synów. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.), a powołanie do spadku wynika z ustawy lub testamentu, przy czym dziedziczenie ustawowe co do całości spadku następuje wtedy, gdy spadkodawca nie powołał spadkobiercy albo gdy żadna z osób, które powołał, nie chce lub nie może być spadkobiercą (art. 926 § 2 k.c.). Dalej powołanie do spadku wymaga potwierdzenia w drodze wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia przed notariuszem, co w ostatnim wypadku wymaga obowiązkowej obecności wszystkich spadkobierców, czyli zakłada współdziałanie wszystkich zainteresowanych (art. 1025 § 1 k.c.).

Aby spółdzielnia mogła prowadzić postępowanie egzekucyjne w stosunku do spadkobierców dłużniczki musi ustalić dane osobowe oraz inne dane wynikające z rejestru PESEL potencjalnych spadkobierców, aby wystąpić o stwierdzenie nabycia spadku. Poświadczenie dziedziczenia w trybie notarialnym w takiej sytuacji jest bowiem wykluczone. Uzyskanie takiego stwierdzenia potwierdza wejście spadkobierców w miejsce spadkodawcy. Zgodnie z art. 779 § 2 k.p.c. jeżeli tytuł był wydany przeciwko spadkodawcy, przejście obowiązków na spadkobierców następuje stosownie do art. 788 k.p.c. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem jeżeli uprawnienie lub obowiązek po powstaniu tytułu egzekucyjnego lub w toku sprawy przed wydaniem tytułu przeszły na inną osobę, sąd nada klauzulę wykonalności na rzecz lub przeciwko tej osobie, gdy przejście to będzie wykazane dokumentem urzędowym lub prywatnym z podpisem urzędowo poświadczonym. W przypadku przejścia na spadkobierców takim dokumentem może być tylko stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia. Stanowi o tym art. 1027 k.c., zgodnie z którym względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.

Co do zasady wykazanie, że wnioskodawca ma interes prawny w uzyskaniu danych spadkobierców swojego dłużnika wymaga udowodnienia zarówno istnienia długu, jak i tego, że konkretny podmiot jest spadkobiercą dłużnika – co sprowadza się do przedstawienia w tym wypadku postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Należy podkreślić, że spółdzielnia wskazała, że uzyskanie danych osobowych zstępnych (synów) dłużniczki jest niezbędne celem wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nabycia spadku lub uzyskania informacji, czy takie postępowanie zostało już przeprowadzone. Spółdzielnia podała, że synowie dłużniczki są jedynymi potencjalnymi spadkobiercami.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie wskazała, że osoba, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych z rejestru jest synem i potencjalnym spadkobiercą dłużniczki strony, czego organy nie zakwestionowały.

NSA dostrzega, że udostępnienie danych z rejestru w niniejszej sprawie ma charakter wyjątkowy z uwagi na szczególne okoliczności sprawy. W szczególności należy zauważyć, że w sprawie nie dojdzie do obejścia prawa, ponieważ strona niewątpliwie zmierza do wykazania spadkobierców dłużniczki i nie dojdzie do nadużycia art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. Nader istotne jest to, że w niniejszej sprawie nie doszło do cesji długu. Spółdzielnia jest wierzycielem pierwotnym, od lat bezpośrednio znającym sytuację zmarłej dłużniczki z uwagi, najpierw na realizowanie jej potrzeb mieszkaniowych, a następnie ze względu na podejmowane przeciwko niej czynności prawne (zwłaszcza postępowanie egzekucyjne). Niewątpliwy fakt, że wierzytelność ma charakter pierwotny ma istotne znaczenie, ponieważ można stwierdzić, że ta szczególna relacja wierzyciela – spółdzielni i dłużniczki nie uległa przerwaniu. W konsekwencji tych stwierdzeń należało dojść do przekonania, że nie zachodzi realne ryzyko, że spółdzielnia złożyła wniosek w innym celu niż wskazany w jego treści. Spółdzielnia mieszkaniowa jest szczególnym podmiotem, powołanym do zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin. W realiach niniejszej sprawy nie sposób racjonalnie wywodzić, aby realizowała inny cel, zwłaszcza sprzeczny z zasadami udostępniania danych w trybie u.e.l.

Z tych wszystkich względów NSA doszedł do przekonania, że spółdzielnia ma interes w uzyskaniu żądanych danych w trybie administracyjnym już w aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej. Oznacza to, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż istnieją podstawy do przyjęcia, że zaskarżona przed sądem I instancji decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. Wobec powyższego NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę oraz z uwagi na uwzględnienie skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. – zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego.