Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 738/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 61a, art. 158  par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

﻿Sygn. akt III SA/Kr 738/24 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2024 r. znak SKO.SW/4101/60/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2023 r. S. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6 stycznia 1988 r., znak: [...], zezwalającej na dokonanie – zgodnie z wnioskami W. G. i K. K. – zamiany lokali mieszkalnych oraz przydzielającej K. K. i mężowi W. lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. W. w K. Podniosła, że w dniu wydania decyzji budynek stanowił współwłasność osób fizycznych, a decyzja nigdy nie została jej – osobie, której w 1988 r. przysługiwała i obecnie nadal przysługuje współwłasność – doręczona. Zarzuciła: 1) pominięcie treści księgi wieczystej i przeprowadzenie postępowania bez wiedzy współwłaścicieli budynku, 2) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną i nieistniejącej ("Administracja Domu Nr [...] przy ul. W."), podczas gdy zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego w zarządzie budynku uczestniczyli wszyscy współwłaściciele, 3) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe przez przydzielenie lokalu mieszkalnego małżeństwu K., podczas gdy przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczą lokali w domach stanowiących własność osób fizycznych, 4) naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe przez pozbawienie jej prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym, który w dniu 29 lutego 1988 r. został opróżniony przez najemcę W. G. i jest nielegalnie zajmowany przez małżeństwo K.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2024 r., znak SKO.SW/4101/224/2023, wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 158 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na to, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (decyzja została doręczona stronom w 1998 r. i, jak wynika z zachowanych dokumentów, wykonana).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. T. podniosła w szczególności, że: 1) decyzja nie została doręczona ówczesnym współwłaścicielom budynku, 2) art. 158 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania, bo kopię decyzji otrzymała dopiero w dniu 19 stycznia 2005 r., 3) należy stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r., znak SKO.SW/4101/60/2024, wydanym na podstawie art. 156 i art. 157 w zw. z art. 61a i art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie własne. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja niewątpliwie weszła do obrotu, co oznacza, że została doręczona stronom. Decyzja objęta była trybem nadzwyczajnym (wznowieniem postępowania), jednak nie została uchylona (wyrok z dnia 28 października 1991 r., sygn. akt SA/Kr 956/91).

Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. S. T. wywiodła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. oraz przysługującego jej (jako współwłaścicielce budynku) prawa do dysponowania lokalem mieszkalnym. Skarżąca podniosła, że Kolegium z faktu wykonania decyzji wnioskuje o tym, iż decyzja została doręczona stronom, natomiast w rzeczywistości wskutek doręczenia decyzji K. K. została ona wykonana przez K. K. i jej męża z pominięciem praw współwłaścicieli budynku. Skarżąca podniosła też, że Kolegium z faktu wydania wyroku wnioskuje o tym, że decyzja objęta była postępowaniem wznowieniowym i nie została uchylona, natomiast w rzeczywistości wyrok ten dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 1991 r. Skarżąca podkreśliła, że warunkiem zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. jest doręczenie stronom decyzji, a tymczasem w jej przypadku nigdy to nie nastąpiło. Skarżąca dysponuje jedynie kopią decyzji udostępnioną przez Kolegium, zaś z rozdzielnika wynika, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przewidywał doręczenia współwłaścicielom budynku. K. K. nie była współwłaścicielem nieruchomości, więc doręczenie jej decyzji nie mogło wywołać skutków prawnych przewidzianych art. 158 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Repliką z dnia 17 czerwca 2024 r. skarżąca podniosła, że dopiero w dniu 19 stycznia 2005 r. (z kopii decyzji) dowiedziała się o tym, co uzasadnia pobyt małżeństwa Kościuszko w lokalu mieszkalnym, zaś Kolegium nie wykazało, że decyzję doręczono wcześniej, ani że od daty doręczenia upłynęło 30 lat.

Sądowi z urzędu znane są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 1109/01, i z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 957/05 (wyroki te dotyczą orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zapadłych na skutek poprzednich wniosków skarżącej S. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Spraw Lokalowych z dnia 6 stycznia 1988 r. nr [...], zezwalającej na dokonanie zamiany lokali i przydzielającej K. i W. K. lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w K.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Spraw Lokalowych, z dnia 6 stycznia 1988 r. nr [...], zezwalająca na dokonanie zamiany lokali i przydzielająca K. i W. K. lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w K. – była już przedmiotem postępowania nieważnościowego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem.

Skarżąca S. T. w 1992 r. wystąpiła pierwszy raz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 stycznia 1988 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a po rozpatrzeniu wniosku S. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 28 grudnia 1992 r., znak Kol.Odw. 679/92/L/1570/D. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 grudnia 1992 r., znak Kol.Odw. 679/92/L/1570/D, S. T. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr/619/93, skargę oddalił.

Następnie pismem z dnia 15 grudnia 1996 r. skarżąca S. T. złożyła ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 kwietnia 1997 r., znak Kol.Odw. 10/97/L/729/D, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a decyzją z dnia 16 maja 1997 r., znak Kol.Odw. 55/97/L/899/D, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją oraz prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 1993 r. Skarżąca S. T. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 1997 r., znak Kol.Odw. 55/97/L/729/D. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt II S.A./Kr/947/97, oddalił tę skargę.

W dniu 21 lipca 2000 r. skarżąca złożyła trzeci z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 stycznia 1988 r. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 listopada 2000 r., znak Kol.Odw. 150/00/L, umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 stycznia 1988 r. [...]. Natomiast decyzją z dnia 16 lutego 2001 r., znak Kol.Odw. 150/00/L, wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję z dnia 20 listopada 2000 r. Na powyższą decyzję skargę złożyła S. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 1109/01, oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2001 r.

W dniu 26 kwietnia 2005 r. S. T. złożyła kolejny wniosek stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. nr [...]. W wyniku tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję z dnia 5 kwietnia 2005 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzją z dnia 11 lipca 2005 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w szczególności wskazało że w przedmiotowej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 1992 r. oraz prawomocny wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1993 r. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 957/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lipca 2005 r.

Zreferowana sekwencja zdarzeń została szczegółowo opisana w uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 957/05 (wyrok ten został załączony do akt sprawy niniejszej).

Mając na uwadze powyższe, podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać istnienie przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym w założeniu jest brana pod uwagę każda z nich, a nie tylko ta, która została wskazana w podaniu strony albo – szerzej rzecz ujmując – "legła u podstaw wszczęcia postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; por też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., I SA 1197/03, LEX nr 708061 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 195). W konsekwencji podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to tworzy stan rei iudicatae – granice tego stanu są pochodną granic "sprawy nadzorczej", limitowanych wprawdzie decyzją, której postępowanie nieważnościowe dotyczy, ale obejmujących kwestię istnienia wszystkich – gdy idzie o tę decyzję – wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Granice stanu rei iudicatae mają tu charakter obiektywny, a w szczególności nie zależą ani od treści wniosku strony, ani od treści uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 11/09, LEX nr 580325). Jeżeli nawet organ nie odniósł się w tym uzasadnieniu do którejś z przyczyn nieważności, nie oznacza to, że kwestia jej istnienia pozostaje otwarta. Trzeba przyjąć, że organ stwierdził jej brak – w sposób dorozumiany, ale autorytatywny i prawnie wiążący.

Rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji implikuje zatem, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. M. Kamiński (w:) T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 584; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 547/08, LEX nr 508493). Niedopuszczalności tej nie można "ominąć" powołaniem się na inną przyczynę nieważności niż eksponowana w zakończonym postępowaniu ani wskazaniem "nowych" okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., I SA 2038/01, LEX nr 121768). "Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719).

Argumentację zbieżną z argumentacją przedstawioną powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r. (II SA/Kr 1203/18, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając tę argumentację, podkreślił, że: "Okoliczność składania przez stronę kolejnych wniosków, które różnią się w treści, nie ma żadnego znaczenia dla granic sprawy administracyjnej. W innym przypadku strona mogłaby w nieskończoność składać kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji twierdząc, że różnią się one zarzutami czy wskazanymi w nich okolicznościami" (wyrok z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3337/19, CBOSA).

W tym stanie rzeczy kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. nr [...] jest niedopuszczalne przede wszystkim z uwagi na to, że sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 grudnia 1992 r. (skarga co do tej decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem). Już z tej przyczyny, mimo że nie została ona wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jawi się jako odpowiadające prawu. Ponadto okoliczności wynikające z akt tudzież okoliczności wynikające ze zreferowanych orzeczeń jednoznacznie wskazują na to, że przedmiotowa decyzja została doręczona i weszła do obrotu prawnego ponad trzydzieści lat temu. W tym kontekście warto dodać, że – zdaniem Sądu – z punktu widzenia art. 158 § 3 k.p.a. liczy się doręczenie decyzji podmiotom, które brały udział w postępowaniu i które organ traktował jako strony, a nie podmiotom, które nie brały udziału w postępowaniu, nawet jeżeli dotyczyło ono ich interesu prawnego.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a w szczególności nie narusza art. 61a ani art. 158 § 3 k.p.a. Z tego też względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.