Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1078/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2, art. 136  ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 583/19 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 583/19, oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Aktem notarialnym z [...] lipca 1991 r. Rep. A Nr [...] B. G. sprzedała Gminie Lublin nieruchomość położoną przy ul. [...] w Lublinie, oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 1457 m2, objętą księgą wieczystą KW Nr [...].

We wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. B. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że nie została ona w żaden sposób zagospodarowana.

W związku z ustaleniem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie oraz wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

W toku postępowania Starosta Lubelski ustalił, że wnioskodawczyni zwracała się już wcześniej o zwrot działki nr ewid. [...]. Postępowanie wszczęte na skutek jej poprzedniego wniosku z dnia 24 lipca 2006 r. zostało jednak umorzone decyzją Starosty Lubelskiego z dnia [...] lipca 2007 r. z powodu ówczesnego brzmienia art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n.") które nie odnosiło się do nieruchomości nabytych na postawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej "u.g.g.w.n.") na rzecz gminy. Powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z kolei skarga B. G. na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 746/07.

Starosta Lubelski stwierdził, że wskutek nowelizacji art. 216 ust. 2 u.g.n., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2013 r., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych zarówno na rzecz Skarbu Państwa, jak i gminy. Wobec zmiany stanu prawnego organ I instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Organ I instancji ustalił również, że nabycie przez Gminę Lublin działki nr ewid. [...] poprzedzone było wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zmierzającego do wykorzystania tej nieruchomości pod budowę [...]. Po zawarciu w dniu [...] lipca 1991 r. umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na okoliczność dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela w drodze aktu notarialnego Rep. A Nr [...].

Na podstawie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] organ I instancji powziął informację, że w zasobie akt budowlanych tego Wydziału znajduje się dokumentacja związana z zatwierdzeniem planu realizacyjnego na etapie ZTE i koncepcji budynku szkoły na terenie os. [...] w Lublinie. Ponadto organ ustalił, że uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w dniu [...] października 1989 r. został zatwierdzony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w Lublinie, obejmujący teren ww. działki.

Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia [...] września 2018r. znak: [...] poinformował organ I instancji, że w dniu[...] lipca 1991 r. dla miasta Lublin obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. [...]). Zgodnie z postanowieniami tego planu, wnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczenie VII B 20 MW). Ustalenia powyższego planu doprecyzowane zostały w planie pn. "LZM [...] Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego", zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] października 1989 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowa działka położona była częściowo w obszarze przeznaczonym pod usługi oświaty i wychowania, w obrębie którego zaprojektowano szkołę podstawową (symbol A 1 Uop), natomiast w pozostałej części w obszarze przeznaczonym pod usługi sportu i rekreacji w postaci projektowanego zespołu rekreacyjno-sportowego (symbol A2 USp).

Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] wyraził stanowisko, że nabycie działki nr [...] przez Gminę Lublin nie było związane z zamiarem jej wywłaszczenia. Gmina Lublin nabyła przedmiotową nieruchomość do zasobu gruntów, jako teren o potencjale inwestycyjnym, celem wykorzystania go w latach późniejszych. Podstawą nabycia była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych na cele zabudowy miasta, podjęta na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n.

W dniu 24 października 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...], w wyniku których ustalono, że teren działki nr ewid. [...] jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Cześć działki (stanowiąca ok. ½ jej powierzchni), położona od strony ul. [...], jest porośnięta chwastem i krzewami oraz drzewkami pochodzącymi z samosiewu. Ta część nieruchomości stanowi nieużytek. Pozostała jej część jest wykoszona i w niewielkiej części użytkowana jako fragment prowizorycznego boiska do piłki nożnej.

W dniu 25 października 2014 r. Starosta Lubelski przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawca podtrzymał wniosek o zwrot działki nr [...], jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Z kolei przedstawiciel Gminy Lubin oponował przeciwko zwrotowi przedmiotowej nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji włączył w poczet materiału dowodowego materiały fotogrametryczne obrazujące stan zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu działki na przestrzeni lat 2003-2013. Ponadto do akt sprawy załączono poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego m.in. w stosunku do działki nr ewid. [...], w tym wniosek PSM "[...]" w Lublinie z dnia [...] grudnia 1989 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zawiadomienie z dnia 3 stycznia 1990 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublinie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Lublinie z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], oddalającą wniosek PSM "[...]" w Lublinie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i umarzającą postępowanie w tej sprawie z uwagi na dobrowolne odstąpienie Gminie nieruchomości w drodze aktu notarialnego.

W tym stanie rzeczy Starosta Lubelski – przychylając się do stanowiska, że działka nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia przez Gminę Lublin - decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekł o zwrocie tej nieruchomości na rzecz jej byłej właścicielki.

W odwołaniu od w/w decyzji, Prezydent Miasta Lublin (reprezentujący Gminę Lublin), wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, aprobując dokonaną ocenę materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wnioskowana do zwrotu działka nr ewid. [...] stała się zbędna na cel jej nabycia, a zatem winna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

Przede wszystkim Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem, że celem nabycia działki nr [...] przez Gminę Lublin była budowa Szkoły [...], co – jak podkreślił – wynika przede wszystkim z dokumentacji wywłaszczeniowej. W ocenie Wojewody Lubelskiego, przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że powyższy cel nie został zrealizowany, bowiem wnioskodawca wywłaszczenia (PSM "[...]") odstąpił od jego realizacji. Wojewoda przyznał, że od kilku lat w sąsiedztwie spornego gruntu powstaje osiedle mieszkaniowe. Przedmiotowa działka pozostaje jednak poza obszarem jego zorganizowanej zabudowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina Lublin – reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża – tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. – podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wskazanej w nim ustawy. Oznacza to, że przepis ten obejmuje swym zakresem całość wskazanego w nim aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości przewidziane w u.g.g.w.n., czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości jedynie w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ani też w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Jeżeli jednak przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, o dopuszczalności żądania jej zwrotu w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. decyduje ustalenie, czy przeniesienie własności nastąpiło w warunkach "zagrożenia" wywłaszczeniem, gdyby właściciel nie wyraził zgody na podpisanie aktu notarialnego, czy też miało charakter dobrowolny, a jedynie nastąpiło w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. Sąd wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie w przypadku pierwszej z opisanych sytuacji, a więc nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, pod rządami u.g.g.g.w.n., w związku z realizacją celu publicznego.

Zdaniem Sądu w/w uwagi są w okolicznościach niniejszej sprawy o tyle istotne, że nieruchomość będąca jej przedmiotem (działka nr ewid. [...] o powierzchni 1457 m2, położona przy ul. [...] w Lublinie) została nabyta od B. G.przez skarżącą Gminę Lublin na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. – k. 5 akt adm.), w związku z objęciem tej nieruchomości uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy Miasta. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., zaś zawarta w jej następstwie umowa sprzedaży została poprzedzona wszczęciem wobec przedmiotowej nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego, co potwierdza załączone do akt sprawy zawiadomienie z dnia 3 stycznia 1990 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej (k. 75 akt adm.). Wobec tego – w ocenie Sądu – nie budzi wątpliwości, że przejęcie przez Gminę Lublin przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie u.g.g.w.n. w drodze umowy cywilnoprawnej, której zawarcie przez B. G. nie było dobrowolne, lecz w istocie nastąpiło pod rygorem wywłaszczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadne jest przekonanie, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. znajduje do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie, a tym samym, że byłej właścicielce przysługiwało roszczenie o zwrot tej nieruchomości na zasadzie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Ponadto Sąd podkreślił, że przeszkody dla wszczęcia na wniosek B. G. z dnia 5 kwietnia 2018 r. postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nie stanowiła okoliczność, że występowała ona już wcześniej o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Sąd przypomniał, że poprzedni wniosek B. G. w tym przedmiocie został załatwiony decyzją Starosty Lubelskiego z dnia [...] lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., od której skargę B. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 746/07. Sąd zaznaczył, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2013 r., kiedy to zakres przedmiotowy tego przepisu obejmował wyłącznie nieruchomości nabyte na podstawie wymienionych w nim przepisów na rzecz Skarbu Państwa, pomijając natomiast nieruchomości nabyte na rzecz gminy (co zresztą stanowiło przyczynę umorzenia ówczesnego postępowania administracyjnego o zwrot działki nr ewid. [...]). Sąd wskazał, że wskutek wejścia w życie z dniem 3 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r. poz. 1429), dyspozycja powołanego przepisu uległa zmianie i objęła swym zakresem nieruchomości nabyte na rzecz gminy. Wobec opisanej zmiany stanu prawnego (przekładającej się na brak tożsamości sprawy poprzedniej oraz aktualnie rozpoznawanej) decyzja ostateczna zapadła na skutek poprzedniego wniosku B. G. o zwrot działki nr ewid. [...] nie wywołuje powagi rzeczy osądzonej w zakresie uniemożliwiającym obecnie merytoryczne rozpatrzenie żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził że istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zbędności działki nr ewid. [...] na cel jej wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Gminy Lublin.

Sąd I instancji podał, że w świetle prawidłowych ustaleń organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, w dacie nabycia przez Gminę Lublin spornej działki nr ewid. [...], dla terenu tego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1986 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego. Zaś podstawą nabycia tej działki od skarżącej była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie nabycia nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy Miasta. Sąd wskazał, że przepis powołany jako podstawa prawna tej uchwały, tj. art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., nadawał gminom uprawnienie do tworzenia zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczonych na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy odczytywać przy uwzględnieniu będącego jego doprecyzowaniem Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego ("LZM [...]"), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] października 1989 r., w świetle którego działka nr ewid. [...] częściowo była przeznaczona pod usługi oświaty i wychowania, zaś w pozostałej części pod usługi sportu i rekreacji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że na rysunku miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, przekazanym przez Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin, a więc jednostkę organizacyjną skarżącego, zaznaczono rejon objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości, który znajduje się na terenie oznaczonym symbolami A 1 UOp i A 2 USp, a więc na obszarze przeznaczonym w planie szczegółowym pod projektowaną szkołę podstawową i osiedlowy zespół rekreacyjno-sportowy (k.40 i 53 akt adm.). W ocenie Sądu, decydujące znaczenie dla prawidłowego ustalania celu wywłaszczenia ma także dokumentacja wytworzona bezpośrednio w związku z wywłaszczeniem, w której ów cel wywłaszczenia został jednoznacznie doprecyzowany. W niniejszej sprawie taki walor mają dokumenty wytworzone w ramach postępowania o wywłaszczenie, którego wszczęcie poprzedziło zawarcie ze skarżącą umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1991 r., tj. wniosek PSM "[...]" w Lublinie z dnia [...] grudnia 1989 r. oraz zawiadomienie z dnia 3 stycznia 1990 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Analiza treści tych dokumentów nie pozostawia natomiast wątpliwości, że celem wywłaszczenia działki nr ewid. [...] była budowa Szkoły [...].

Zdaniem Sądu I instancji w świetle ustaleń odnośnie stanu przedmiotowej nieruchomości, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że tak określony cel wywłaszczenia nie został w jej obrębie zrealizowany. Przeprowadzone postępowanie dowodowe (w szczególności przeprowadzony w dniu 24 października 2018 r. dowód z oględzin) wykazało zdaniem Sądu ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło do realizacji wskazanego wyżej obiektu. Co więcej, w obrębie tego terenu w ogóle nie doszło do realizacji jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie Sądu, fakt wykorzystania części przedmiotowej działki pod prowizoryczne boisko do gry w piłkę nożną, nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Zmiany, modyfikując sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą być bowiem wprowadzone w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia Sąd wskazał ponadto, że boisko to ma prowizoryczny charakter i składa się w istocie z dwóch ustawionych bramek, przy czym powstało ono dopiero w ostatnich latach i już z uwagi na powyższe nie może być traktowane jako zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 137 u.g.n.

Sąd podzielił zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że na terenie wywłaszczonej (nabytej) od B. G. nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w dokumentach inicjujących postępowanie wywłaszczeniowe jako budowa Szkoły [...]. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o zwrocie spornej działki na rzecz jej byłej właścicielki, należało uznać za zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniami odpowiadającymi kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku złożyła Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, zastępowanego przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi w całości, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego – w postaci terenu zielonego oraz osiedlowego boiska – którego budowa była celem wywłaszczenia,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi, pomimo, że organy naruszyły przepisy postępowania, poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.ar. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeprowadzone oględziny potwierdzają, iż sporna nieruchomość jest częściowo zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, tj. częściowo uporządkowany, noszący ślad pielęgnacji osiedlowy zieleniec oraz ogólnodostępne boisko do piłki nożnej, przez co w całokształcie sprawy wpisuje się w cel wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, nawet jeśli by przyjąć, że przywołany przez organy I i II instancji Plan Szczegółowy umożliwiał ustalenie szczegółowej lokalizacji elementów osiedla mieszkaniowego, to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło, co najwyżej, dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów osiedla mieszkaniowego, w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru jej nabycia. Podkreślono, że zarówno zieleń osiedlowa, jak i boisko do piłki nożnej, mieszczą się w celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i wykorzystywanie na cele publiczne, tworząc jego infrastrukturę. Podkreślono, że budowa osiedla mieszkaniowego musi uwzględniać pewien margines zmian w pierwotnych planach inwestycyjnych. Wskazano, że nabycie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało prawie 30 lat temu, zatem nie należy się domagać wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, usytuowanie obiektów infrastruktury osiedla, bądź też rezygnacja z pewnych jego elementów na poczet innych w odniesieniu do pierwotnego planu, nie daje podstaw do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy nieruchomość wywłaszczono i wykorzystano pod budowę osiedla mieszkaniowego. Zatem, rezygnacja z pełnej realizacji pierwotnego założenia nie może służyć przyjęciu, że spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości.

Według skarżącej Gminy cel nabycia określony w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1991 r. został w całości zrealizowany. Podkreślono, że nawet pozostawienie w stanie zaniedbanym zieleni osiedlowej (nieskoszona trawa, chwasty, prowizoryczne bramki do gry w piłkę nożną) nie może z zasady uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wskazano, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż jeżeli w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy, bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zakwestionowano prawidłowość ustaleń dotyczących określenia celu wywłaszczenia i oceny, czy cel ten został zrealizowany. Skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, ze zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki błędnie przyjęli, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była budowa Szkoły [...], a nie – jak powinni prawidłowo przyjąć – budowa osiedla mieszkaniowego. W ocenie Gminy sporna działka – jako zagospodarowana w części pod ogólnodostępny teren zielony oraz w części pod boisko sportowe – stanowi integralną części wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji, jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego.

Stanowiska skarżącej Gminy nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze zebraną w sprawie dokumentację. A z dokumentacji tej, przedstawiającej w sposób chronologiczny sekwencję zdarzeń wynika, że w dniu [...] grudnia 1989 r. Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Lublinie zwróciła się do Rady Miejskiej w Lublinie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wymienionych w tym piśmie działek, w tym działki należącej do skarżącej. We wniosku PSM [...] wskazała, że nabycie opisanych we wniosku działek jest niezbędne pod budynek Szkoły " [...]". Jako podstawę prawną powołano przepisy: art.50 i 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz.99). Następnie w dniu 3 stycznia 1990 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, o czym zawiadomiono właścicieli nieruchomości pismem z dnia 3 stycznia 1990 r., podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie. Jako podstawę prawną wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego podano art.50 i 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wśród działek podlegających wywłaszczeniu była działka, której dotyczy niniejsze postępowanie. W dni[...] czerwca 1991 r. Rada Miejska w Lublinie podjęła uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości gruntowych określonych w załączniku do uchwały. Co ważne zgodnie z załącznikiem wymieniona została PSM [...] i szereg działek, w tym działka B. G. W dniu [...] lipca 1991 r. B. G. sprzedała Gminie Lublin działkę, objętą postępowaniem wywłaszczeniowym, zaś w dniu [...] stycznia 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Lublinie umorzył postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...] podając w uzasadnieniu, że umorzenie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło z uwagi na wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości B. G. na dobrowolne odstąpienie w drodze aktu notarialnego, zawartego [...] lipca 1991 r. W aktach sprawy znajduje się także decyzja Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 3 września 1988 r. zatwierdzająca ZTE Szkoły Podstawowej "[...]" na podstawie przepisów ówczesnego Prawa Budowlanego z 24 października 1974 r. Wskazane w tej decyzji przepisy dotyczą zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Opisana powyżej dokumentacja postępowania wywłaszczeniowego była dopełnieniem ustaleń planistycznych. W dacie nabycia przez Gminę Lublin spornej działki dla terenu, na którym znajduje się ta działka, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...]Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1986 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego. Jak jednak słusznie przyjął Sąd I instancji postanowienia powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy odczytywać przy uwzględnieniu będącego jego doprecyzowaniem Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego ("LZM [...]I"), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] października 1989 r., w świetle którego działka nr ewid. [...] częściowo była przeznaczona pod usługi oświaty i wychowania, zaś w pozostałej części pod usługi sportu i rekreacji. Na rysunku miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, zaznaczono rejon objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości, który znajduje się na terenie oznaczonym symbolami A 1 UOp i A 2 USp, a więc na obszarze przeznaczonym w planie szczegółowym pod projektowaną szkołę podstawową i osiedlowy zespół rekreacyjno-sportowy (k.40 i 53 akt adm.).

W świetle powyższych dokumentów i prawidłowych ustaleń tak Sądu Wojewódzkiego, jak też organów administracji, nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Przeczą temu bowiem powołane wyżej dokumenty, z których wynika ponad wszelką wątpliwość, że celem wywłaszczenia spornej działki była budowa Szkoły "[...]." Wobec jednoznacznego wskazania w wyżej opisanych dokumentach przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości (art.50 i 52 u.g.g.w.n.) nie mają większego znaczenia dla sprawy przywołane w skardze do Sądu I instancji przepisy będące podstawą podjęcia uchwały przez Radę Miejską Lublina w dniu 27 czerwca 1991 r. tj.art.11 ust.1 u.g.g.w.n. i związana z tym argumentacja. Zasadnie tym samym Sąd I instancji przyjął, iż przejęcie przez Gminę Lublin przedmiotowej nieruchomości, nastąpiło w istocie pod rygorem wywłaszczenia.

Kolejne zagadnienie wokół którego skoncentrował się spór w sprawie, a które poruszono w skardze kasacyjnej dotyczy oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.137 ust.1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Dla dokonania oceny zaistnienia przesłanki zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia znaczenie mają zgromadzone przez Starostę Lubelskiego dowody: protokół oględzin nieruchomości, który dowodzi, że działka do chwili obecnej nie jest zabudowana oraz materiały fotogrametryczne i zdjęcia lotnicze, dowodzące, że w okresie od 2003 do 2013 r., teren działki był niezagospodarowany.

Przeprowadzone w dniu 24 października 2018 r. oględziny działki nr ewid. [...] potwierdziły, że teren ten jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. W protokole oględzin wskazano, że część działki (stanowiąca ok. ½ jej powierzchni), położona od strony ul. [...], jest porośnięta chwastem i krzewami oraz drzewkami pochodzącymi z samosiewu. Ta część nieruchomości stanowi nieużytek. Pozostała jej część jest wykoszona i w niewielkiej części użytkowana jako fragment prowizorycznego boiska do piłki nożnej, którego ślady – jak ustalił organ administracji – widoczne są na fotografii z 2014 r., czyli po upływie 23 lat od wywłaszczenia a tym samym po upływie terminów określonych w art.137 u.g.n.

Należy podzielić ustalenia i dokonaną przez orzekające w sprawie organy administracji i Sąd I instancji ocenę, że będąca przedmiotem postępowania zwrotowego działka leży poza zorganizowaną zabudową osiedla mieszkaniowego i nie jest z nim funkcjonalnie związana, co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Według protokołu oględzin tylko niewielka części prowizorycznego boiska położona jest na spornej działce. Z niezaprzeczonych przez Gminę Lublin informacji pełnomocnika skarżącej wynika, że pozostała część tego boiska położona jest na działce [...], będącej własnością prywatną (pismo adw. D. K. z 23 października 2018 r. – w aktach adm.).

Wobec powyższego zasadnie w niniejszej sprawie uznano, że za realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły "[...]", nie można uznać urządzenia na jej niewielkiej części prowizorycznego boiska, a poza tym działania te podjęte zostały dopiero po 2013 r., a więc ponad 20 lat od nabycia działki ([...] lipca 1991 r.).

Licznie przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogły mieć zastosowania, jako dotyczące realizacji celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Tym samym należy uznać, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.