Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1001/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2488/14 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2488/14 oddalił skargę W. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 13 kwietnia 2010 r. skarżący zawarł umowę o dofinansowanie projektu: "A." w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działanie: 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie. W ramach umowy aneksowanej w dniu 18 lutego 2011r. beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 2.800.834,98 zł. We wniosku o dofinansowanie skarżący przewidział, w ramach kosztów bezpośrednich, koszty dotyczące noclegu uczestników biorących udział w szkoleniach "Kierowanie ruchem drogowym" "R." w łącznej kwocie 191.100 zł.

Audytorzy Komisji Europejskiej w Projekcie Sprawozdania z audytu systemów, po kontroli przeprowadzonej w dniach 5-9 i 19-23 listopada 2012 r., przekazali Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Europejskich (dalej: MJWPU) uwagi, z których wynika między innymi, że skarżący nie wziął pod uwagę racjonalności wydatków poniesionych na zapewnienie noclegów wszystkim uczestnikom szkoleń bez względu na miejsce ich stałego zamieszkania.

W związku z powyższym 7 czerwca 2013 r. MJWPU przeprowadziła kontrolę doraźną na miejscu dla projektu pt. "A. ", w wyniku której ustalono, że część wydatków na noclegi osób zamieszkałych w tej samej miejscowości co szkolenie została poniesiona nieracjonalnie. Następnie sporządzono informację pokontrolną z 3 lipca 2013 r., którą przekazano beneficjentowi. W zaleceniach pokontrolnych z dnia 16 września 2013 r., wezwano skarżącego do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 3.681,17 zł wraz z odsetkami. MJWPU uznała za niekwalifikowalne koszty poniesione na realizację Zadania 4, dotyczące noclegów uczestników projektu, których miasto stałego zamieszkania było tożsame z miastem gdzie przeprowadzano szkolenie.

W związku z brakiem zapłaty kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty, decyzją z 11 dnia grudnia 2013r., Dyrektor MJWPU zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 3.371,83 złotych wraz z odsetkami.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Minister decyzją z dnia 28 marca 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I Instancji, z uwagi na liczne błędy i omyłki popełnione w trakcie tego postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor MJWPU decyzją z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 3.468,08 złotych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie szkolenia pn. "R." przeprowadzonego w Płocku, Ciechanowie i Warszawie z noclegów skorzystało 6 osób, których miejscem stałego zamieszkania było miasto, w którym przeprowadzono szkolenie. Podobnie w odniesieniu do szkolenia pn. "Kierowanie ruchem drogowym", które odbyło się w, Ciechanowie, Radomiu, Warszawie i Płocku z noclegów skorzystało 12 osób, których miejscem stałego zamieszkania było miasto, w którym przeprowadzono szkolenie. Łącznie powyższych 18 osób skorzystało z 36 noclegów. Zdaniem Dyrektora MJWPU sfinansowanie noclegów 18 uczestnikom projektu, których miejscem zamieszkania wskazanym podczas rekrutacji była miejscowość, w której przeprowadzane były szkolenia było nieracjonalne, nieefektywne i zbędne dla realizacji projektu, a więc nie miało bezpośredniego związku z celami projektu. Noclegi uczestników projektu mieszkających na stałe w miejscowościach gdzie przeprowadzane było szkolenie były całkowicie zbędne do osiągnięcia celu projektu, którym miało być m.in. "podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w szkoleniach. Osoby biorące udział w szkoleniach zgłosiły się do projektu aby podnieść posiadane kwalifikacje, a nocleg miał im to umożliwić w przypadku gdy nie posiadały one miejsca zamieszkania w miejscowości, w której odbywały się szkolenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju na skutek złożonego odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił w całości stanowisko Dyrektora MJWPU o nieracjonalności, nieefektywności i zbędności poniesionych wydatków. Powołał się na Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne), do stosowania których beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie projektu i wskazał, że wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają warunki: są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są efektywne i racjonalne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Zdaniem Ministra dokonanie we wniosku o dofinansowanie założenia dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu, nie przesądza o tym, iż każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Organ wyjaśnił, że pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała skarżącego ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu, poza informacją, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Odwołujący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli wówczas wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Dopiero po przeprowadzeniu rekrutacji do projektu i wyborze jego uczestników beneficjent miał wiedzę co do miejsca ich zamieszkania. Podobnie, wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym przypadku, zabrakło przede wszystkim analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Organ odwoławczy wskazał, że mimo, iż projekt realizowany był zgodnie z umową i zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, to powyżej wskazane działanie doprowadziło do poniesienia nieuzasadnionych kosztów w projekcie. Ponieważ finansowane one były ze środków publicznych, nie mogły być ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych.

Odnośnie do noclegów w Warszawie i znacznych odległości pomiędzy poszczególnymi dzielnicami Warszawy oraz utrudnienień komunikacyjnych Minister wskazał, że nie można zgodzić się z poglądami skarżącego, gdyż dla mieszkańców Warszawy codzienną praktyką jest przemieszczanie się pomiędzy dzielnicami miasta (nawet najbardziej oddalonymi od siebie) i nie stanowi to przeszkody np. w dotarciu do pracy. Rozwinięta sieć komunikacyjna daje gwarancję dotarcia do pożądanego miejsca w rozsądnym czasie a jej różnorodność pozwala na wybór najlepszego środka transportu, adekwatnego do aktualnego czasu i sytuacji remontowo-budowlanej. Podkreślił, że Hotel Partner (miejsce szkoleń) znajduje się w odległości ok 300 m od przystanku Toruńska przy ulicy Toruńskiej, z którego dojazd do centrum Warszawy zajmuje ok. 30 minut. Podobna sytuacja dotyczy Radomia, Płocka i Ciechanowa, czyli miast, w których również odbywały się szkolenia z zakwestionowanymi noclegami. Wskazane szkolenia odbywały się w miejscach, do których można było dojechać bez większych trudności z wykorzystaniem komunikacji miejskiej. Dodatkowo zaznaczył, że sam skarżący wskazał, że szkolenia trwały co do zasady nie dłużej niż do godziny 19.00, co zdaniem Ministra, umożliwiało powrót do miejsca zamieszkania (z wykorzystaniem komunikacji miejskiej).

Minister zwrócił uwagę, iż ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu (Wytyczne, rozdz. 3.5 - Ocena kwalifikowalności wydatków). Również, zgodnie z zapisami Zasad kontroli w ramach PO KL (rozdz. 5.5 Kontrole po zakończeniu realizacji projektu), możliwa jest kontrola po zakończeniu realizacji projektu i jego końcowym rozliczeniu. Na każdym z ww. etapów procedury kontrolnej możliwe jest stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych, przy czym ustalenia organów kontrolnych w tym zakresie nie ograniczają możliwości wykrycia nowych nieprawidłowości. Zatem fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, iż w projekcie nieprawidłowości nie wystąpiły. Tym samym, zdaniem Ministra, skarżący naruszył zapisy Wytycznych rozdz. 3 podrozdział 1 pkt 1 lit. a i b, co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") i narusza również art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że przedmiotem sporu jest wydatek poniesiony za noclegi 18 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się zajęcia (36 noclegów). Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że powyższy wydatek był wydatkiem niekwalifikowalnym.

W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Zgodnie z treścią Wytycznych, które skarżący miał obowiązek stosować wydatek kwalifikowalny to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Natomiast w wypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Sąd I instancji wskazał również na ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) który wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Z uwagi na powyższe uregulowania Sąd I instancji wskazał, że wydatek poniesiony za noclegi 18 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, wydatek nie jest racjonalny oraz nie jest niezbędny. Zdaniem Sądu możliwa jest realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. Koszty noclegów nie były niezbędne do realizacji projektu pt. "A.", gdyż celem projektu nie była np. integracja określonego środowiska.

Zdaniem Sadu I instancji zasadnie Minister uznał, że mimo, iż skarżący możliwość sfinansowania wszystkich noclegów dla uczestników projektu zastrzegł we wniosku o dofinansowanie projektu (i nie było to kwestionowane na etapie oceny merytorycznej wniosku), to powyższe automatycznie nie oznacza konieczności wydatkowania całej kwoty przeznaczonej na noclegi. Skarżący bowiem we wniosku nie wskazał listy kandydatów, (brak było adresów zamieszkania przyszłych uczestników projektu, istniała tylko informacja, że będą to osoby z województwa mazowieckiego). Dlatego też pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Poza tym, skarżący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli na datę oceny wniosku wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Również wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie. W związku z tym dopiero powyższe dane zostały określone po przeprowadzeniu rekrutacji uczestników do projektu i wyborze miejsca szkolenia. Sąd podkreślił, że kwota przeznaczona m.in. na noclegi jest kwotą maksymalną i jej wydatkowanie musi odbywać się w zgodzie z zasadami racjonalności, efektywności i celowości jej ponoszenia. Skarżący ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z wnioskiem o dofinansowanie. Dokonanie założenia we wniosku o dofinansowanie dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu, nie przesądza o tym, iż każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Skarżący nie dokonał analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Mimo, że projekt formalnie był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, to był również realizowany bez uwzględnienia zapisów Wytycznych.

Zdaniem Sądu powoływanie się przez skarżącego na: odległości pomiędzy dzielnicami Warszawy, w stosunku np. do odległości od miejsca przeprowadzenia szkolenia do miejscowości Marki pod Warszawą, a także na utrudnienia w ruchu jest zupełnie niezasadne. Sąd uznał, że zamieszkiwanie przez uczestnika szkolenia w tej samej miejscowości, co hotel wyklucza taką osobę z możliwości zapewnienia tej osobie noclegu, jeżeli nie wymaga tego cel projektu. W sprawie natomiast cel projektu mógł zostać zrealizowany niezależnie od zapewnienia noclegu dla takich osób. Bezpodstawne jest obecnie powoływanie się przez skarżącego, że nocleg zapewnił 100% frekwencję uczestników szkolenia.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu odnośnie do możliwości skorzystania z komunikacji miejskiej, wskazując, że jest ona bardzo rozwinięta i godzina zakończenia zajęć w żaden sposób nie stanowiła przeszkody w dostaniu się do miejsca swojego stałego zamieszkania i powrót dnia następnego na miejsce szkolenia. Odnosząc się natomiast do sytuacji uczestnika szkolenia zamieszkałego w Markach, którego dojazd do hotelu wynosił 15 minut, to należy po pierwsze wskazać, że wydatek ten nie został zakwestionowany. Osoba ta bowiem zamieszkuje w innej niż Warszawa miejscowości.

Sąd I instancji stwierdził, że poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku skarżącego, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Zrealizowane zostały przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Szkoda stanowi zatem kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Sąd I instancji podkreślił, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. W związku z powyższym niegospodarne wydatkowanie środków publicznych będzie tą nieprawidłowością.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej, Sąd I instancji stwierdził, że są one nieuzasadnione. W sprawie zebrano cały materiał dowodowy, który w sposób prawidłowy został oceniony. Powoływana przez skarżącego zasad równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP również nie została naruszona.

W. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności: art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. albowiem ustawodawca nie nakłada na beneficjenta sankcji na dokonanie wydatków zgodnie z wnioskiem, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Sąd nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w sprawie nie występuje.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną strona zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W związku z tym, że postawione zarzuty prawa procesowego nie odnoszą się bezpośrednio do błędów procesowych popełnionych przez Sąd I instancji, ale ich naruszenie mogło być niejako skutkiem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, jakie zarzucił wnoszący skargę kasacyjną, zostaną ono rozpoznane po odniesieniu się do przepisów, których naruszenia kasator dopatruje się w pkt 1 skargi kasacyjnej. Trafność zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uzależniona jest bowiem od tego, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Ta norma zadecydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla sprawy i wyznaczyły zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia.

W ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dopatrując się dokonania błędnej wykładni tego przepisu, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przepis ten nakłada na beneficjenta sankcję za dokonanie wydatków zgodnie z wnioskiem o przyznanie pomocy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom kasatora, podstawą wydania przez organ decyzji w przedmiocie zwrotu środków nie było wykorzystanie środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), gdyż zarówno organ jak i Sąd I instancji nie stwierdził, że skarżąca wykorzystała środki na inne wydatki, niż te które zostały określone we wniosku o dofinansowanie, lecz z powodu wykorzystania środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych [...]. Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura" jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; dostępne w CBOSA). Z orzecznictwa tego wynika, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.). W powyższej regulacji przyjęto, że same projekty realizowanie są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (patrz: wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publik. CBOSA).

Należy zatem wskazać na treść postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu, którą W. w W. zawarł z Województwem Mazowieckim, w imieniu którego działała Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów do których odsyłają, uznać należało za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Te "inne procedury" to w rozpoznawanej sprawie między innymi "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". W rozdziale 3 podrozdział 5 Wytycznych wskazano, że ocena kwalifikowalności wydatków na etapie wyboru projektu oraz na etapie realizacji i rozliczania projektu jest dokonywana w oparciu o postanowienia Wytycznych.

Zatem okoliczności podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną, że kwalifikowalność wydatków, nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania. Zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, na etapie rozpoznania wniosku nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Wniosek zawierał jedynie informację, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Nie zawierał natomiast informacji, że część osób będzie z tych samych miejscowości, w których odbywać się będzie szkolenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że wydatek poniesiony za noclegi osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia prawidłowo został uznany przez organ za niekwalifikowalny, gdyż został poniesiony z naruszeniem procedur o których mowa powyżej. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych, które, jak to zostało wykazane powyżej stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów projektu bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości, w konsekwencji te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Zatem skarżący poniósł koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jego twierdzeniom nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. (zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), którego naruszenia kasator dopatruje się w oddaleniu skargi mimo braku wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumentacji rozstrzygnięcia.

Organ jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co sprowadza się do poczynienia ustaleń w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy i opisania ich w uzasadnieniu decyzji. Skoro zatem - jak już powiedziano - w myśl art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zwrotowi przez beneficjenta podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jeżeli zostały wykorzystane z naruszeniem procedur - m. in. takich jak umowne postanowienia i zasady kwalifikowalności wydatków - to znaczy, że okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy było, czy tak rozumianym procedurom w rzeczywistości uchybiono i danie temu wyrazu w uzasadnienie decyzji. Te elementy, co zostało powyżej wskazane znalazły się w decyzji organu II instancji, wobec czego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja wypełnia dyspozycję art. 107 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 2 skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Z tego względu istota sprawy sprowadza się do oceny trafności wywodu zawartego w wyroku Sądu I instancji, odnoszącego się do zastosowania przez organ art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skoro, co zostało wywiedzione powyżej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, oraz ocenił, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organ prawidłowo, to zasadnie również nie zastosował normy prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Z przyczyn powyżej wskazanych za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.. Ocena kontroli legalności decyzji dokonana przez Sąd I instancji skutkowała nieuwzględnieniem skargi, a w takiej sytuacji powołany przepis nakazuje skargę oddalić.

Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.