Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 12/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 5, art. 89a ust. 1 pkt 6, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 12, art. 31
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8  art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 5 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością A w [...], zwanej dalej Spółką, jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 5 listopada 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 24.000zł z tytułu naruszenia przepisów Ip.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 12 i 26 marca, 7 kwietnia, 23 i 30 maja oraz 4 i 9 czerwca 2014 r. przeprowadzona została przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu kontrola w Spółce dotycząca ochrony pracy w tym czasu pracy, rozliczania podróży służbowych oraz przestrzegania przepisów bhp. Kontrolą objęto czas pracy wybranych kierowców za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. W okresie objętym kontrolą przedsiębiorca zatrudniał 160 kierowców.

Decyzją z dnia 12 września 2014 r., nr [...], inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 93 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 7 lipca 2014 r., nałożył karę pieniężną w wysokości 24.000 zł za stwierdzone naruszenia, a to: nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z kart dwóch kierowców, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej w okresie marca/czerwca 2014 r. kontroli u przedsiębiorcy, która obejmowała okres od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. Podał organ, że Spółka pół roku przed przeprowadzeniem kontroli zatrudniała 160 kierowców, którzy wykonywali przewozy drogowe pojazdami wyposażonymi w tachografy analogowe lub cyfrowe. W czasie prowadzonego postępowania kontrolnego Spółka nie przedłożyła do kontroli danych dwóch kierowców za okres od 7 stycznia 2014 r. do 23 stycznia 2014 r. oraz za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. dotyczących danych z cyfrowej karty kierowcy oraz tarczy tachografu analogowego. Wskazał także organ, iż w złożonych wyjaśnieniach Spółka poinformowała, że kierowcy co do których nie przedłożono danych do kontroli nie zwrócili ich pracodawcy i nie rozliczyli się z czasu pracy. Argumentował, że w trakcie kontroli oraz w składanych wyjaśnieniach pracodawca nie przedłożył żadnego dokumentu z którego wynikałoby potwierdzenie właściwej organizacji i dyscypliny pracy wymaganej w stosunku do wykonywania przewozów drogowych. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że w Spółce doszło do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców poprzez nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w odniesieniu do dwóch kierowców za okres od stycznia 2014 r. do 23 stycznia 2014 r., tj. 17 dni oraz za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r., tj. 31 dni, co powoduje naruszenie przepisu art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy. Podniósł nadto organ, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L.102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), zgodnie z którym przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrujące zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez państwo członkowskie, jak też zapewniają, aby wszystkie dane wczytane były przechowywane przez co najmniej 12 miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz były dostępne na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych. Akcentował, że brak okazania danych z kart kierowców stanowi naruszenie Lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i zagrożone jest karą 500 zł za każdy dzień.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się Sp. z o.o. A w [...]. We wniesionym odwołaniu domagała się uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., art. 68 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego oraz uniemożliwieniu wypowiedzenia się przez stronę w sprawie, a także naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W uzasadnieniu odwołująca Spółka podała, że okazała inspektorowi do kontroli całą dokumentację, jaka była żądana przez kontrolującego. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół, który nie zawierał opisu stwierdzonych naruszeń prawa, ani też ich podstawy prawnej, co wymagane jest przez przepis art. 31 ust. 1 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Podniosła, że kontrolujący przyjął do wiadomości przedłożone kopie pism wzywających dwóch pracowników do zwrotu tarcz oraz umożliwienia wczytania karty i nie poinformował Spółki, w tym nie zamieścił takiego zapisu w treści protokołu, że brak ww. danych dwóch kierowców uznany zostanie za uchybienie i powodować będzie nałożenie kary. Zauważyła, że jej zdaniem, działanie organu polegające na nieujawnieni, za jakie uchybienia dąży do nałożenia kary, miało na celu pozbawienie spółki prawa do obrony, co powoduje wadliwość zapadłej decyzji. Odwołująca podała również, że w okresie objętym kontrolą zatrudniała 160 pracowników i tylko w dwóch przypadkach organ dostrzegł brak odczytu 16 dni z karty kierowcy oraz 31 wykresówek, przy czym uchybienie to dotyczyło kierowców, którzy już nie pracują. Powyższe, w ocenie odwołującej, wskazuje, że nie można mówić o jakichkolwiek nieprawidłowościach dotyczących gromadzenia i ewidencjonowania danych. Spółka argumentowała także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., gdyż z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych. Brak natomiast poinformowania przez organ o zamiarze nałożenia kary pozbawiło Spółkę możliwości wypowiedzenia się w sprawie, jak i złożenia wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków, tj. obu zwolnionych kierowców.

Przy piśmie z dnia 21 października 2014 r. Spółka dołączyła płytę z plikami cyfrowymi, jako załącznik do odwołania.

Zaskarżoną decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 5 listopada 2014 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 24.000zł z tytułu naruszenia przepisów Ip.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, w tym zwrócił uwagę na to, że organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uczyniono pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy oraz analizy ustalonego stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Przytaczając brzmienie przepisów art. 1, art. 10 pkt 16, art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 89a ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym argumentował, że w sprawie poza sporem jest, że kontrolowana Spółka nie okazała w trakcie kontroli danych dotyczących czasu pracy dwóch kierowców, tj. dla W. B. za okres zatrudnienia od 7 stycznia 2014 r. do 23 stycznia 2014 r. oraz dla Z. H. za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. W tym zakresie odwołująca wyjaśniła, że Z. H. nie dokonał zwrotu tarcz tachografu z analowego, a W. B. nie przedłożył do skopiowania danych elektronicznych z karty kierowcy oraz nie przesłał ich do podmiotu kontrolowanego. Zdaniem organu odwoławczego, takie ustalenia stanu faktycznego uzasadniały uznanie, że Spółka dopuściła się naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym załącznika nr 3 Ip. 6.3.7, które skutkować musiało nałożeniem kary w wysokości 24.000 zł (17dni x 500 zł = 8.500 zł + 31 dni x 500 zł = 15.500 zł). Uzasadniał w tym zakresie organ, że przedsiębiorca naruszył przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31 grudnia 1985 r., ze zm.) poprzez nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, co skutkuje karą w wysokości 500 zł za każdy dzień. Przytaczając brzmienie tego przepisu stwierdził, że przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Nieokazanie zatem ww. dokumentów podczas kontroli narusza powyższy przepis, co z kolei powoduje konieczność nałożenie kary w wysokości określonej przepisem art. 92a ust. 1 i załącznika nr 3 Ip.6.3.7. Akcentował, że wysokość nałożonej kary nie jest zależna od dowolnego uznania organu, gdyż ustawodawca w art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie zamieścił wykaz naruszeń obowiązków i warunków przewozu oraz wysokość kar za poszczególne naruszenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 K.p.a. i zauważył, że przepis art. 68 K.p.a. nie miał w ogóle w postępowaniu zastosowania. Podał, że zgodnie z art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Postępowanie kontrolne toczy się zatem wg. reguł określonych w Rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zatytułowanym "Postępowanie kontrolne". W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Protokół ten zawiera m.in. opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (art. 31 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zawarł w protokole kontroli nr rej. [...] stwierdzenie dotyczące nieprzedłożenia danych W. B. za okres zatrudnienia, tj. od 07 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. oraz Z. H. za ostatni miesiąc zatrudnienia, tj. 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. Dołączono również w formie załącznika nr 4 stanowiącego integralną część protokołu, oświadczenie pracodawcy potwierdzające ten fakt. Wskazując na powyższe uznał, że spełnione zostały wymogi określone przepisem art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy. Nie zgodził się także organ odwoławczy ze stanowiskiem odwołującej się Spółki, że wskazanie podstawy prawnej naruszenia oraz sankcji za to naruszenie winno znaleźć się w protokole kontroli bądź pismach informujących o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem organu II Instancji, rolę tę spełnia decyzja administracyjna, o której mowa w art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniał dalej, że przedsiębiorca jest zobowiązany do takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby w przyjętym modelu i schemacie jego działania uwzględnione zostały wszystkie określone w przepisach obowiązującego prawa zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

Co do podniesionego zarzutu, że odwołująca się Spółka, jak to określiła "nie miała wiedzy co zarzuca Jej kontrolujący", stwierdził, że ten brak wiedzy nie skłonił strony do skorzystania z uprawnień związanych z czynnym udziałem w postępowaniu, o którym wielokrotnie inspektor pracy ją informował przed wydaniem decyzji.

Organ II instancji uznał, że jedyne co można zarzucić zaskarżonej decyzji, a co nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, to błędnie oznaczona podstawa prawna naruszenia wskazanego w decyzji. W zaskarżonej decyzji inspektor pracy uzasadniając naruszenie wymienione w Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym powołał się na art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 6561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Natomiast obowiązek okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu wynika z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 1769/10) stwierdził, że fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, to nie uzasadnia stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Nie stanowi też przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innej normie tej samej ustawy lub innym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Podniósł nadto, że w trakcie toczącego się postępowania strona nie wskazała faktów lub okoliczności, które pozwoliłyby uwolnić ją od odpowiedzialności za naruszenia prawa określane w decyzji. Jak wynika z pism załączonych do odwołania, noszących datę 28 lipca 2014 r. i skierowanych do pracowników Z. H. i W. B., strona dopiero po wszczęciu postępowania, albo właśnie na skutek jego wszczęcia, zwróciła się pisemnie do pracowników o zwrot brakujących danych analogowych i cyfrowych. Świadczy to o tym, że przedsiębiorca w sposób nieprawidłowy przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków. W dniu kontroli nie posiadał bowiem kompletnych danych i stąd też nie może być w tym przypadku mowy o zastosowaniu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. W niniejszym przypadku przedsiębiorca takiej staranności nie dołożył i nie wskazał na nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby go z tej odpowiedzialności zwolnić.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. A w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., art. 68 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 74 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 89 ust. 5 Ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na powyższe domagała się uchylenia decyzji w całości na podstawie art. 138 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dowodziła, że sporządzony przez inspektora pracy protokół kontroli nie odpowiadał wymogom art. 68 K.p.a., a w szczególności jest nieprzejrzysty, brak jest w nim podstaw prawnych ewentualnych naruszeń i ich rodzaju, które mogłyby naprowadzić na stwierdzone przez kontrolującego uchybienia oraz ewentualne zarzuty. Podniosła również, iż protokół pokontrolny nr rej. [...] nie spełnia minimalnych wymogów protokołu kontroli wewnętrznej przedsiębiorstwa, a zwłaszcza przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia MTBiGM w sprawie kontroli przewozu drogowego. Podkreślała, że na zatrudnionych 160 pracowników tylko w dwóch przypadkach organ dostrzegł brak danych, przy czym dotyczyło to kierowców, którzy już nie pracują w Spółce. Zdaniem skarżącej, działania organu nie ujawniające za jakie uchybienia dąży do nałożenia kary, miało na celu pozbawienie skarżącej prawa do obrony swoich interesów. W sprawie nie doszło zatem do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego, a uzasadnienie decyzji ma wadę istotną, gdyż nie zawiera przekonywującego i jasnego uzasadnienia faktów zarówno co do prawa, jak i rozważenia i ocenienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd może wiec wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 P.p.s.a.)

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiot postępowania w sprawie stanowiła decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 5 listopada 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 września 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł z tytułu naruszenia przepisów Ip.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.), zwanej dalej ustawą lub ustawą o transporcie oraz przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym (Dz. U. UE. L.1985.370.8, ze zm. – dalej jako rozporządzenie nr 3821).

Wskazać należy również, iż stosownie do art. 89a ust. 1 pkt 6 ustawy inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy - w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych. W świetle powyższego inspektor pracy uprawniony był do przeprowadzenia kontroli w ww. zakresie.

Na marginesie dodać należy, że art. 87 ust. 5 ustawy nakłada na podmiot wykonujący przewozy drogowe lub przewóz, o którym mowa w art. 3 ust. 2, obowiązek przechowywania przez okres jednego roku, licząc od dnia otrzymania, przekazane mu przez organy kontrolne dokumenty i protokoły z wyników kontroli przeprowadzonych na jego terenie lub podczas kontroli drogowej w zakresie czasu jazdy i czasu postoju, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców, wykonujących przewóz na jego rzecz.

W związku z zarzutami zawartymi w skardze, a dotyczącymi niezachowania w treści sporządzonego przez inspektora pracy protokołu kontroli wymogów wynikających z przepisów art. 68 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., oraz przepisów ustawy i rozporządzenia nr 3821 wskazać należy, że przepis art. 89a ustawy o transporcie w sposób jasny określa, które z organów dokonują kontroli na jakich warunkach i w jakim trybie. W odniesieniu do inspektorów państwowej Inspekcji Pracy ustawodawca w art. 89a ust. 1 ustawy wskazał, że Inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Powyższe oznacza, że przeprowadzając kontrolę w Spółce inspektor pracy zobowiązany był stosować w zakresie postępowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 4040 ze zm.), dalej jako ustawa o PIP, a przepisy K.p.a. tylko w przypadku, o którym stanowi art. 12 ustawy o PIP. Przepis ten przewiduje bowiem, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dostrzec należy także, iż przepisy ustawy o PIP w Rozdziale 4, zatytułowanym "Postępowanie kontrolne" regulują cele oraz tryb postępowania, w tym i wymogi, jakim ma odpowiadać protokół z przeprowadzonej kontroli. Przepis art. 31 ust. 1 ustawy o PIP stanowi, że ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Protokół kontroli powinien zawierać:

1) nazwę podmiotu kontrolowanego w pełnym brzmieniu i jego adres oraz numer zkrajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);

2) imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe inspektora pracy;

3) imię i nazwisko osoby reprezentującej podmiot kontrolowany oraz nazwę organu reprezentującego ten podmiot;

4) datę rozpoczęcia działalności przez podmiot kontrolowany oraz datę objęcia stanowiska przez osobę lub powołania organu, o których mowa w pkt 3;

5) oznaczenie dni, w których przeprowadzano kontrolę;

6) informację o realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy oraz wniosków, zaleceń i decyzji innych organów kontroli i nadzoru nad warunkami pracy;

7) opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli;

8) dane osoby legitymowanej oraz określenie czasu, miejsca i przyczyny legitymowania;

9) informację o pobraniu próbek surowców i materiałów używanych, wytwarzanych lub powstających w toku produkcji;

10) treść decyzji ustnych i poleceń oraz informację o terminach ich realizacji;

11) informację o liczbie i rodzaju udzielonych porad z zakresu prawa pracy;

12) wyszczególnienie załączników stanowiących składową część protokołu;

13) informacje o osobach, w obecności których przeprowadzano kontrolę;

14) na wniosek podmiotu kontrolowanego - wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa;

15) wzmiankę o wniesieniu lub niewniesieniu zastrzeżeń do treści protokołu oraz ewentualnym usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości przed zakończeniem kontroli;

16) datę i miejsce podpisania protokołu przez osobę kontrolującą oraz przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (ust. 2).

Protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (ust. 3). Podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4). Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6). W protokole nie można dokonywać poprawek, skreśleń ani uzupełnień bez omówienia ich na końcu protokołu, z wyjątkiem sprostowania oczywistych omyłek pisarskich i rachunkowych, które parafuje inspektor pracy, oznaczając parafy datą ich dokonania (ust. 7). Odmowa podpisania protokołu przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany nie stanowi przeszkody do zastosowania przez inspektora pracy stosownych środków prawnych przewidzianych ustawą (ust. 8). Kopię protokołu kontroli inspektor pracy pozostawia podmiotowi kontrolowanemu (ust. 9).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż protokół kontroli, jako dokument urzędowy jest dowodem przeprowadzenia postępowania kontrolnego i stanowi odzwierciedlenie dokonanych przez inspektora pracy czynności kontrolnych. W protokole kontrolnym inspektor pracy przedstawia stan faktyczny ustalony w toku kontroli i jeżeli stwierdza naruszenia, to określa je w sposób, który pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Postępowanie kontrolne prowadzone przez inspektora pracy, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy o PIP, a przepisy K.p.a. stosuje się jedynie posiłkowo, w sytuacji wskazanej w art. 12 ustawy o PIP. W świetle powyższego i treść protokołu pokontrolnego odpowiadać winna warunkom określonym przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie art. 31 ustawy o PIP, a nie w art. 68 K.p.a. Organy nie dopuściły się zatem zarzucanego im naruszenia przepisów art. 74 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 89 ust. 5 ustawy, a więc i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2013 r. poz.1064) z przyczyn wskazanych powyżej.

Zdaniem Sądu, lektura akt administracyjnych, a w szczególności treść sporządzonego protokołu kontroli Nr rej. [...], podpisanego w dniu 7 lipca 2014 r. przez skarżącą, pozwala na przyjęcie, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP. Z zapisów protokołu w sposób jasny wynika, że kontrolą objęto m.in. czas pracy wybranych kierowców za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w zakresie dokumentacji pracowniczej – akt osobowych pracowników oraz czasu pracy na podstawie danych otrzymanych od pracodawcy w postaci plików elektronicznych z kart kierowców, rocznych kart ewidencji czasu pracy oraz z miesięcznych kart ewidencji czasu pracy (str. 2), jak i, że do kontroli nie przedłożono danych dla W. B. za cały okres zatrudnienia, a Z. H. za ostatni miesiąc zatrudnienia, tj. 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r., zaś pracodawca w tym zakresie złożył wyjaśnienia, które stanowią załącznik nr 4 do protokołu (str. 4). Dodać należy również, że Spółka nie kwestionowała i nadal nie neguje faktu nieokazania do kontroli danych dotyczących czasu pracy ww. dwóch pracowników za wymienione okresy. Zatem przedstawiony stan faktyczny i zapisy protokołu w pełni odzwierciedlają ustalenia poczynione w ramach czynności kontrolnych. Wynika z nich jednoznacznie, że kontrola przeprowadzona została w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami procedury, podjęte zostały wszelkie czynności zmierzające do ustalenia w sposób pełny stanu faktycznego, a skarżąca w każdym stadium miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie dokonanych ustaleń. Za niebudzący wątpliwości uznać należy fakt nieokazania do kontroli danych dotyczących czasu pracy dwóch pracowników za wymienione w protokole okresy, tj. od 7 stycznia 2014 r. do 23 stycznia 2014 r. (17 dni) i od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. (31 dni). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej inspektor dokonał w sporządzonym protokole opisu stwierdzonych naruszeń, a związanych z nieokazaniem ww. dokumentacji dwóch pracowników. Protokół spełnia zatem m.in. wymóg z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP. W ramach obowiązku wskazania stwierdzonych naruszeń nie mieści się obowiązek dokonania przez kontrolującego inspektora pracy kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia. Okoliczność, że inspektor pracy nie poinformował skarżącej, że w związku z tymi naruszeniami zostanie wszczęte postępowanie administracyjne celem nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów o transporcie drogowym nie ma wpływu na ocenę przeprowadzonego postępowania kontrolnego i treści sporządzonego protokołu, który nota bene podpisany został bez żadnych zastrzeżeń przez skarżącą. Wobec brzmienia art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP inspektor pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli zobowiązany jest do podjęcia innych działań, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Takimi odrębnymi przepisami jest ustawa o transporcie drogowym. Obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzonego w protokole naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wynikał także z przepisów prawa wspólnotowego. Art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821 przewiduje, iż przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca Spółka nie okazała podczas kontroli danych z karty kierowcy W. B. oraz z wykresówki Z. H.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 25.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 51 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (ust. 3 pkt 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6).

W zaskarżonej decyzji organy obu instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadnie przyjęły, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących zasad i warunków używania urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego poprzez nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień po 500 zł. – Ip.6.3.7 oraz dokonały poprawnego matematycznego wyliczenia.

Penalizacja w załączniku nr 3 Ip.6.3.7. do ustawy zachowania przedsiębiorcy związanego z nieokazaniem podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia oraz przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821, oznacza, że ustawodawca nie pozostawił tzw. luzu decyzyjnego organom administracji, a stwierdzenie ww. uchybienia skutkować musi wymierzeniem kary w określonej przepisem wysokości. W tym miejscu zasadnym jest zauważenie, że ww. rozporządzenie nr 3821 wiąże w całości i może wywoływać bezpośrednie skutki prawne w stosunku do indywidualnych podmiotów, a w wykładni prawa krajowego należy uwzględniać akty wiążące Unii Europejskiej (art. 288 TFUE – Dz. U. C 326 z 26 października 2012 r.). W sprawie koniecznym jest nadto wskazanie celu, jaki wiązał się z wydaniem przepisów rozporządzenia nr 3821 oraz rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.), dalej rozporządzenie nr 561. Stosownie do punktu 17 preambuły rozporządzenia nr 561 przepisy w nim zamieszczone mają na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego. Państwa Członkowskie winny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu (pkt 26). Ww. rozporządzenia miały zatem na celu wymuszenie stosowania i realizowania przepisów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego, czasu pracy i odpoczynku kierowców. Celowi temu miało służyć m.in. przedkładanie przez przedsiębiorcę dokumentów obrazujących czas pracy i odpoczynku kierowców. Stosownie do art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821 państwa członkowskie, we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją, zobowiązane były przyjąć takie przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia. Przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń. Powyższe oznaczało więc, że państwa członkowskie zobowiązane były do wprowadzenia w prawie krajowym takich przepisów, które będą niezbędne do wdrożenia ww. rozporządzenia i miały być to przepisy o charakterze sankcjonującym, wprowadzającym rodzaje i wysokości kar za naruszenia przepisów rozporządzenia, przepisów o charakterze kompetencyjnym, przepisów określających procedurę i tryb oraz środki kontroli. Krajowy ustawodawca dokonał penalizacji naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców i odpoczynku, przewidując obowiązek przedsiębiorcy okazywania w podczas kontroli w przedsiębiorstwie, na żądanie uprawnionego do przeprowadzenia kontroli organu, dokumentów rejestrujących okres aktywności kierowcy oraz określił wysokość kary za to naruszenie. Zapis w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Nieokazanie zatem podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu powoduje nałożenie kary wynikającej z regulacji Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy. W związku z powyższym właściwie uznały organy procedujące w sprawie, że ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjęcie, że Spółka do momentu zakończenia kontroli nie okazała wykresówek kierowcy za okres 31 dni oraz karty kierowcy za 17 dni oraz, że przedsiębiorca winien był okazać te wszystkie dokumenty w trakcie trwającej w przedsiębiorstwie kontroli, tj. do momentu sporządzenia protokołu kontroli. Sąd w niniejszym składzie aprobuje także stanowisko organów, że obowiązujące przepisy nie uprawniają do późniejszego przedkładania odpowiednich dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez pracownika. Unormowanie przewidujące obowiązek przechowywania wykresówek lub stosownego dokumentu wyjaśniającego przyczynę ich nieposiadania, okazania go w trakcie kontroli (a nie ex post, w trakcie postępowania administracyjnego), podyktowane jest ze strony ustawodawcy przeciwdziałaniem ewentualnym nadużyciom w postaci "dopasowywania" argumentacji do zaistniałej już sytuacji w postaci przeprowadzonej kontroli".

Podzielić należy także argumentację organu, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. To strona postępowania winna wykazać, że dołożyła należytej staranności w organizowaniu przewozu i przestrzeganiu przepisów w tym zakresie, a jedynie w wyniku jakiś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Dowodów w tym zakresie skarżąca nie przedstawiła, pomimo, że pismem z dnia 4 lipca 2014 r. zawiadomiona została o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej i pouczona o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowy, a pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. została pouczona o treści art. 10 § 1 K.p.a. i wskazano jej, że w sprawie nie przedłożyła żadnych dowodów, materiałów lub wniosków. Z akt administracyjnych wynika nadto, że dopiero w dniu 28 lipca 2014 r., a więc już po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie Spółka wezwała pracowników do bezzwłocznego przekazania danych cyfrowych bądź wydruku z urządzeń analogowych dotyczących czasu pracy (por. akta administracyjne). Powyższe, wbrew zarzutom skargi, nie pozwala na przyjęcie, że organ naruszył zasadę zarzutów czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, wskazane w art. 92c ustawy przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2 013 r., sygn. akt II SA/Gl 104/13; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia. gov.pl).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.