Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2310/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, art. 6 ust 1, art. 28 ust 1, art. 9 ust 4, art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. (dalej "skarżąca") jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej "Rada") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] (dalej "uchwała", "plan") w części dotyczącej zapisów § 15 pkt 2 lit. a) tej uchwały.

Wskazanym wyżej zapisom uchwały skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 9 ust 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej "upzp"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przyjętego jako załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. (ze zmianami, ostatnia zmiana przyjęta uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...];dalej "Studium").

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zakresie dotyczącym zapisów § 15 pkt 2 lit. a) tej uchwały oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką wszystkich trzech działek objętych zaskarżonym planem.

W kwestii naruszenia zasad sporządzenia zaskarżonego planu skarżąca wskazała, że dopuszczenie funkcji handlowej na ww. nieruchomościach przewidziane zostało w Studium. Zgodnie z ustaleniami Studium obszar działek o numerach [...], [...] i [...] w całości został zaliczony do obszaru oznaczonego symbolem U, to jest do terenów lokalnych ośrodków handlowo-usługowych (część graficzna Studium - załącznik nr 2, oznaczony literą C, "Kierunki - rysunek podstawowy"). Powyższe tereny charakteryzują się w sferze kierunkowej przede wszystkim: "intensywną zabudową o funkcji usługowej, z przewagą handlu detalicznego i usług komercyjnych (głównie o zasięgu lokalnym)". Co więcej, wyraźnie dopuszczono w kierunkach przeznaczenia terenu "obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe, pasaże o powierzchni sprzedaży do 1000 m2". W ocenie skarżącej wytyczne do planów miejscowych nie przewidują zmian w kierunkach przeznaczenia terenu wprowadzających ograniczenia dotyczące dopuszczalnej funkcji handlowej. W Studium wprowadzono natomiast zakaz handlu targowiskowego, hurtowego, giełdowego, komisów samochodowych, sprzedaży pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego i rolniczego i podobnych rodzajów użytkowania, konfliktowych w stosunku do sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej (zob. tabela "9.3.6. U - tereny lokalnych ośrodków handlowo-usługowych" - Studium, s. 123).

Procedura modyfikacji w zakresie dopuszczalnych funkcji dla ww. działek została wszczęta w wyniku podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] w dniu [...] maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla ww. działek. Jak wskazano w analizie dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, zmiana planu zostanie przeprowadzona w zgodzie z ustaleniami obowiązującego Studium. Jednakże opracowany projekt planu miejscowego stanowić będzie zmianę mającą na celu przede wszystkim zmniejszenie dopuszczalnej maksymalnej powierzchni sprzedaży dla obiektów handlowych lub zakaz ich lokalizowania na tym terenie. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że podjęty zamiar zmiany ustaleń planistycznych dotyczący ww. działek działa na jej niekorzyść, jako właściciela tych działek. Skarżąc podkreśliła, że celem przyjęcia planu dla ww. działek jest możliwość ograniczenia właścicielowi ww. gruntu możliwości korzystania z niego, co wynikało z petycji mieszkańców żądających wyłączenia tego terenu z funkcji handlowych.

Odnosząc się do postanowień planu skarżąca wskazała, że przepisy § 15 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 planu stanowią, że profil usług dopuszczony w ramach przeznaczenia terenu objętego planem i oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ("zabudowa usługowa") ogranicza się wyłącznie do usług z zakresu "sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej, administracji publicznej oraz odnowy biologicznej i rehabilitacji". Wskazane wyżej zapisy planu wyłączają dopuszczalność prowadzenia na tym terenie usług o charakterze handlowym, co narusza obowiązujące dla tego terenu ustalenia Studium (część A, część tekstowa Studium, załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r.). Studium w części graficznej oraz opisowej przewiduje na obszarze ww. działek geodezyjnych funkcję oznaczoną jako "U - tereny lokalnych ośrodków handlowo-usługowych", która charakteryzuje się "intensywną zabudową o funkcji usługowej, z przewagą handlu detalicznego i usług komercyjnych (głównie o zasięgu lokalnym)". Ponadto w opisanych w Studium kierunkach przeznaczenia terenu dla tej strefy wyraźnie dopuszczono "obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe, pasaże o powierzchni sprzedaży do 1000 m2" bez wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w zakresie funkcji handlowej w części określającej wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego w ocenie skarżącej, nie można przyjąć, że wykluczenie dopuszczalności prowadzenia usług o charakterze handlowym na terenie objętym ww. planem jest działaniem zgodnym z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 upzp). Niezgodność ogólnych postanowień studium z przepisami szczególnymi planów stanowi o naruszeniu w stopniu istotnym zasad sporządzenia planu miejscowego. Związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu planu stanowi bowiem jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała bogate orzecznictwo.

Zdaniem skarżącej, naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ zaskarżonej uchwały, która ograniczyła funkcje, jakie mogły być przez nią realizowane na obszarze nieruchomości stanowiących jej własność. W przeciwieństwie do uprzednio obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr [...], nowo uchwalony plan miejscowy nie przewiduje możliwości przeznaczenia nieruchomości na cele handlowe. Zmianie uległ bowiem dopuszczalny profil usług, który w poprzednim planie miejscowym obejmował również funkcję handlową, a w planie przyjętym zaskarżoną uchwałą ogranicza się do usług zakresu sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej, administracji publicznej oraz odnowy biologicznej i rehabilitacji. W ten sposób doszło do uszczuplenia przez Radę uprawnień skarżącej wynikających z posiadanego przez nią prawa własności, a w konsekwencji do rzeczywistego i bezpośredniego naruszenia jej interesu prawnego.

W planie miejscowym oraz uzasadnieniu do projektu uchwały nie wyjaśniono w sposób szczegółowy, jak zmiana profilu usług polegająca na rezygnacji z funkcji handlowej ma się przyczynić do realizacji interesu publicznego. W tym kontekście skarżąca podkreśliła, że poza ograniczeniem dostępności usług handlu trudno mówić o zmianie przeznaczenie terenu dla ww. działek w porównaniu z poprzednio obowiązującym miejscowym planem, która to zmiana miałaby służyć realizacji interesu publicznego.

Skarżąca zarzuciła, że w treści zaskarżonej uchwały oraz uzasadnieniu do jej projektu nie sposób znaleźć rzeczowej argumentacji przemawiającej za przeprowadzeniem zmian w ustaleniach planistycznych, które istotnie ingerują w jej uprawnienia właścicielskie na rzecz realizacji interesu publicznego. Brak również jakichkolwiek wzmianek na temat wyniku procesu ważenia interesu prywatnego skarżącej oraz interesu publicznego, jaki winien był dokonać wójt gminy wnioskujący o przyjęcie planu, stosownie do art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 3 upzp.

Jak podkreśliła skarżąca, władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wszystkie te kryteria stosowania zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym muszą jednak w pierwszej kolejności czynić zadość wymogom określonym w art. 64 ust. 3 in principio w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wobec tego działanie podjęte przez Radę stoi w rażącej sprzeczności z postanowieniami art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, ponieważ przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia planistyczne są niezgodne z obowiązującym na terenie gminy Studium. Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu skarżącej do zaskarżenia uchwały oraz ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu, argumentacja skarżącej pomija zasadnicze kwestie dotyczące uprawnienia gminy do kształtowania polityki przestrzennej oraz ignoruje relację pomiędzy uchwalonym planem, a Studium i fakt doszczegółowienia przez plan ustaleń Studium.

Na wstępie organ zakwestionował interes prawny skarżącej do zaskarżenia planu. W ocenie Rady, mimo iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości objętej planem to postanowienia tego aktu nie naruszają realnego i aktualne interesu prawnego skarżącej. Zaskarżone postanowienia planu nie wyłączają uprawnień właścicielskich skarżącej. Nieruchomości nie są bowiem zabudowane, a skarżąca może dokonać ich zabudowy. Ponadto skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie handlu i nie jest inwestorem ewentualnej inwestycji, która zakładałaby powstanie zabudowy związanej z usługami handlu, a więc postanowienia planu uszczegółowiające profil dozwolonych usług nie naruszają jej interesu prawnego. Skarżąca nie wykazała w jaki sposób postanowienia planu naruszają jej interes prawny, jak również dlaczego przewidziany w planie profil usług godzi w jej uprawnienia.

W ocenie organu, postanowienia uchwały nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona - gwarantowana m.in. w art. 21, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń. Potwierdza to treść art. 140 kc. Jednym z ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 upzp. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem.

W ocenie organu, teza skarżącej o sprzeczności postanowień zaskarżonego planu z ustaleniami Studium, jako uzasadniająca twierdzenie o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, jest błędna. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym jest aktem o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wynikające z art. 9 ust. 4 upzp związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie może polegać na dosłownej zgodności.

Jak podkreślił organ, należy zwrócić uwagę na zakres regulacji objętej studium. W związku z tym, że całe terytorium gminy objęte jest ustaleniami studium, to ten akt polityki planistycznej wprowadza ogólny kierunek zagospodarowania dla większych obszarów, pozostawiając szczegółowe rozwiązania dla mniejszych terenów, niekiedy w granicach poszczególnych działek, dla postanowień miejscowych planów.

Studium uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2011 r. objęło cały obszar Gminy [...]. W ramach przyjętych w Studium kierunków zagospodarowania wyszczególniono m.in. tereny lokalnych ośrodków handlowo-usługowych. Analizując załącznik graficzny do Studium zauważyć można, że tereny oznaczone jako U nie są terenami licznymi, ale występują dość regularnie na obszarach, gdzie znajdują się skrzyżowania większych ciągów komunikacyjnych, a także stacje [...] oraz w najbliższym sąsiedztwie Urzędu Gminy [...] w [...] włącznie. Teren działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] również został określony w Studium jako terenu U – tereny lokalnych ośrodków handlowo-usługowych.

Zdaniem Rady, nie można przyjąć interpretacji wskazanej w skardze, że każdorazowo miejscowe plany dla terenów oznaczonych w studium jako U muszą spełniać wszystkie określone w nim kierunki. Przy takim założeniu w miejscowych planach nie byłoby możliwe doszczegółowienie zapisów studium. Natomiast Rada w ramach powierzonego jej władztwa planistycznego jest uprawniona do doprecyzowania kierunków określonych w Studium poprzez przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zakresie konkretnego przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Tym samym Rada przy uchwalaniu planu dla działek [...], [...] i [...] była uprawniona do uszczegółowienia profilu usług, które mogą być na tym ternie przedmiotem zagospodarowania. W związku z tym, że Studium jako jeden z kierunków przeznaczenia wymienił obiekty handlu detalicznego nie oznacza, że na każdej nieruchomości objętej oznaczeniem U musi powstać wielkopowierzchniowy sklep.

W ocenie organu, porównując zapisy obowiązującego planu z zapisami Studium stwierdzić należy, że każdy element uchwały określający formę i profil zabudowy usługowej ma odzwierciedlenie w zapisach Studium ujętych w podstawowych i dopuszczalnych kierunkach przeznaczenia terenów. Określone w Studium potencjalne przeznaczenie usługowe terenów U nie oznacza, że gmina dla każdego takiego terenu w miejscowym planie musi zachować pełen wymieniony i dopuszczalny w Studium zakres usług. Przyjęcie innego rozumienia znaczenia studium i jego relacji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, prowadziłoby dla wypaczania idei wprowadzania miejscowych planów. Skoro bowiem studium miałoby przesądzać o przeznaczeniu terenu w sposób ogólny, a jednocześnie wyłączny, to bezcelowym byłoby powtarzanie tych regulacji w miejscowych planach. Studium ma więc charakter ogólny, zaś plan miejscowy szczegółowy. Z tymi zasadniczymi cechami obu aktów z zakresu planowania przestrzennego wiąże się też to, że studium jest uchwalane dla terenu całej gminy (art. 9 ust. 3 upzp), zaś plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. W studium mogą być zatem określone jedynie kierunki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, zaś w planie miejscowym można ustalać szczególne warunki zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy. Z tego względu nie można uznać, że postanowienia planu, które uszczegóławiają usługowy charakter zagospodarowania terenu poprzez wskazanie dopuszczalnego profilu usług, naruszają postanowienia studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po 1 czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej "usg") w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 935).

Ponadto warunkiem koniecznym do wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała rady gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W powołanym wyżej art. 101 ust. 1 usg wyraźnie stwierdzono, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12 oraz z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 1749/07).

Skarżąca wykazała, że jest właścicielką działek [...], [...] i [...] położonych na terenie objętym działaniem planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują treść prawa własności (art. 140 kodeksu w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej "upzp"), zatem to właściciel nieruchomości, zlokalizowanych na terenie objętym planem, ma co do zasady własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu w odniesieniu do tej nieruchomości. Z kolei naruszenia tego interesu prawnego skarżąca upatruje w ograniczeniu jej prawa własności poprzez zmianę dopuszczalnego profilu usług użytkowania terenu oznaczonego na planie symbolem 1U, a w konsekwencji wyłączenie dopuszczalności prowadzenia na tym terenie usług o charakterze handlowym, w tym brak możliwości przeznaczenie terenu pod obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe, pasaże o powierzchni sprzedaży do 1000 m2. Zdaniem Sądu, takie ograniczenie możliwości zagospodarowania działek uzasadnia konstatację, że zapisy planu naruszają interes prawny skarżącej. Zgodnie bowiem z zapisem § 15 pkt 2 lit. a) planu w jednostce planistycznej 1U przeznaczonej pod zabudowę usługową ustalono następując warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu: profil usług – usługi z zakresu sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej, administracji publicznej oraz odnowy biologicznej i rehabilitacji.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy odwołać się do art. 28 ust. 1 upzp. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, po drugie, przesłankę formalnoprawną w postaci zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Z przesłanki materialnoprawnej wynika, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, co mieści się w graniach pojęcia określanego mianem władztwa planistycznego. Jednakże art. 6 ust. 1 upzp nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego właśnie względu, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic tej ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu ustaleń Studium w zakresie kierunku przeznaczenia obszaru U – terenów lokalnych ośrodków handlowo-usługowych i ograniczenie dopuszczalnej funkcji handlowej na obszarze nieruchomości stanowiących własność skarżącej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami.

Przypomnieć należy, że studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium, jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej, będzie zależało w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też należy rozumieć art. 9 ust. 4 upzp stanowiący, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z powyższego wynika, że pojęcie "zgodności" projektu planu z zapisami studium jakim ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 1 upzp, jak i braku naruszania ustaleń studium, oznacza jedynie pewien stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Inaczej rzecz ujmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium tylko wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Przekładając te ustalenia na zarzuty zawarte w skardze należy stwierdzić, że zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zmienioną uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., teren, na którym zlokalizowane są działki skarżącej, objęte kwestionowanym planem, zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy przewidującymi wyznaczenie stref wielofunkcyjnych usługowo-mieszkaniowych, został objęty obszarem U – terenem lokalnych ośrodków handlowo-usługowych. Podstawowy kierunek przeznaczenia tych terenów został określony jako:

- intensywna zabudowa o funkcji usługowej, z przewagą handlu detalicznego i usług komercyjnych (głównie o zasięgu lokalnym) oraz usługi administracyjno-biurowe i administracji publicznej, wraz z układem ulic lokalnych i dojazdowych, a także tereny parkingów i garaży, w tym wielopoziomowych i podziemnych;

- tereny placów, ciągów pieszych, zieleni urządzonej i innych przestrzeni publicznych;

- węzły i centra obsługi transportu pasażerskiego [...] wraz z zapleczem usługowo-handlowym;

- sieci, obiekty i urządzenia systemów infrastruktury technicznej oraz urządzenia służące ochronie środowiska i zdrowia ludzi, za wyjątkiem obiektów gospodarki odpadami.

Ponadto Studium określiło dopuszczalne kierunki zmiany przeznaczenia tego terenu jako: 1) usługi kultury i obiekty kultu; 2) obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe, pasaże o powierzchni sprzedaży do 1000 m²; 3) rzemiosło; 4) inne nieuciążliwe działalności gospodarcze.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej nie sposób dopatrzyć się naruszenia przez kwestionowaną uchwałę przytoczonych wyżej postanowień Studium. Przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako 1U odpowiada bowiem kierunkom polityki przestrzennej gminy określonemu w Studium, a zapisy planu uszczegółowiają przeznaczenie działek skarżącej. Zapisy te ograniczają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w zakresie profilu usług, który może być prowadzony. Profil usług, który został ustalony na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 1U, obejmuje usługi z zakresu sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, kultury i ochrony zdrowia i opieki społecznej, administracji publicznej oraz odnowy biologicznej i rehabilitacji. Powyższe nie narusza ustaleń Studium. Jednocześnie nie sposób oczekiwać by regulacje prawa miejscowego zawarte w planie stanowiły wyłącznie dosłowne powtórzenie zapisów studium. Zapisy planu zawarte w kwestionowanym § 15 pkt 2 lit. a) jedynie doprecyzowują ustalenia Studium. Należy również wyjaśnić, że w poprzednio obowiązującym planie na nieruchomości skarżącej przewidziano możliwość realizacji funkcji handlowej za wyjątkiem lokalizowania centr usługowych o powierzchni sprzedaży większej niż 1.000 m2. Natomiast konieczność określenia standardu zagospodarowania na terenach inwestycyjnych, w związku z możliwością ich zagospodarowania w stosunkowo krótkim czasie, oraz uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności stanęło u podstaw nowo tworzonego planu. Skarżąca nie może oczekiwać, że zapisy poprzednio obowiązującego planu zostaną przeniesione do nowo uchwalonego planu.

Podkreślić należy, że studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych, które winny zostać ustanowione dopiero na kolejnym etapie szeroko rozumianego procesu planistycznego, jakim jest przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Błędny jest zatem pogląd skarżącej, że postanowienia zakwestionowanego planu poprzez ograniczenie dopuszczalnego sposobu wykorzystania jej nieruchomości w zakresie ustalonego profilu usług naruszały ustalenia Studium.

Skrząca naruszenia prawa własności i tym samym przekroczenia władztwa planistycznego przede wszystkim upatruje w wykluczeniu dopuszczalności prowadzenia usług o charakterze handlowym na terenie objętym zaskarżonym planem, który obejmuje obszar trzech działek należących do skarżącej z uwagi na wielokrotne petycje mieszkańców gminy w tym zakresie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że powodem uchwalenia zaskarżonego planu była dezaktualizacja ustaleń obowiązującego planu oraz chęć zredukowania do niezbędnego minimum powierzchni sprzedaży lub rezygnacja z lokalizowania na tym obszarze usług handlu. Ponadto położenie obszaru planu na przedpolu dawnego parku pałacowego predestynuje go do wprowadzenia funkcji związanych z potrzebami społecznej lokalności.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd stwierdza, że na obszarze 1U obejmującym ww. działki będące własnością skarżącej, ustalono zgodnie z § 15 pkt 1 i pkt 2 lit. a) planu przeznaczenie pod zabudowę usługową z możliwością realizacji następującego profilu usług: usługi z zakresu sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, kultury i ochrony zdrowia i opieki społecznej, administracji publicznej oraz odnowy biologicznej i rehabilitacji.

W ocenie Sądu, Rada przyjmując powyższe ustalenia, zakwestionowane w skardze, nie nadużyła władztwa planistycznego. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 kc, właściciel rzeczy korzysta z niej, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 8 upzp). Wprost stanowi o tym w szczególności art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m.in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, co jest podyktowane zarówno dotychczasowym stanem zagospodarowania danego terenu, jak również sposobem zagospodarowania otoczenia oraz oczekiwaniami właścicieli terenów, objętych planem.

Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kc). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 4 upzp to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi sposób kształtowania ładu przestrzennego (zasadniczy instrument prawny zagospodarowania przestrzeni), a decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, warunkiem wydania, której jest rezygnacja przez gminę z uprawnień przysługujących jej w ramach władztwa planistycznego, wyrażająca się w nieuchwaleniu dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać zatem należy, że organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, tj. prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, a takim celem, czego organ nie ukrywał, było właśnie uniemożliwienie powstania na objętym planem terenie gminy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 1000 m2. Co za tym idzie nie przesądza to w żadnej mierze o niezgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, iż zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu. Przyjęcie odmiennej, proponowanej przez skarżącą wykładni, prowadziło by zaś do całkowitego ubezwłasnowolnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego.

Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 upzp, ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Ustawa zatem statuuje kompetencję organów gminy poprzez stanowienie aktu prawa miejscowego do kształtowania polityki przestrzennej. Gmina zatem jest władna podejmować uregulowania zawarte w planie, które będą odzwierciedlały prowadzoną politykę przestrzenną. W niniejszej sprawie jako, że prace nad planem dotyczyły obszaru U – terenu lokalnych ośrodków handlowo-usługowych, który podlega ekstensywnemu rozwojowi, za priorytet uznano racjonalne zagospodarowanie i uwzględnienie potrzeb interesu publicznego oraz walorów przestrzeni. W ustaleniach sporządzonego projektu planu wprowadzono zatem ograniczenia zarówno w formach dopuszczalnej działalności gospodarczej, jak również intensywności zabudowy. Dopuszczony profil usług jednoznacznie precyzuje dalszy rozwój zagospodarowania w kierunku usług realizowanych jako komercyjne lub publiczne o funkcjach związanych z położeniem w tak eksponowanym miejscu (przedpole dawnego parku pałacowego).

Sąd stwierdza, że skoro gmina uznała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze m.in. poprzez ograniczenie profilu usług i rezygnację z funkcji handlowej i stanowisko w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek do ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu, wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie naruszają także zasad proporcjonalności oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego.

Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 upzp, które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7), jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Skoro potrzeba ochrony środowiska jest istotnym wymaganiem przy badania zachowania zasady proporcjonalności, należy przyjąć, że cele podyktowane tą ochroną mogą być realizowane poprzez zapisy planu miejscowego.

Wprowadzenie ograniczeń w dotychczasowym profilu usług poprzez wyłączenie prowadzenia usług o charakterze handlowym w zapisach planu, tj. w § 15 pkt 2 lit. a, podyktowane było przede wszystkim koniecznością określenia standardu zagospodarowania na terenach inwestycyjnych, które mogą zostać zagospodarowane w stosunkowo krótkim czasie. Ponadto mieszkańcy jasno wypowiedzieli się, że chcieliby mieć w tym miejscu usługi publiczne. Jeżeli na tym obszarze powstałby sklep wielkopowierzchniowy nieodwracalnie zmieniłby się charakter tego terenu. Utrudniony byłby ruch komunikacyjny oraz zaburzone byłoby środowisko przyrodnicze. Nastąpiłaby także utrata miejsc atrakcyjnych turystycznie i rekreacyjnie. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżąca powołując się na prawo własności winna mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenach sąsiednich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto prawo własności nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, prawo własności skarżącej nie ma charakteru bezwzględnego.

Wobec tego nie sposób zarzucić Radzie, że przyjęte ograniczenia są nieproporcjonalne do stanu faktycznego. Należy przy tym podkreślić, że plan nie wyłączył w ogóle prowadzenia na terenie 1U działalności w zakresie usług, lecz je jedynie ograniczył. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Zachowano możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej w sposób jak najbardziej zgody z ustalenia Studium zachowując funkcję usługową z wyłączeniem usług o charakterze handlowym. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców gminy, wprowadzono ograniczenie w zakresie realizacji obiektów handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 1000 m2.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.