Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1990/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 42/23 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r. nr DN-E.906.59.2022 w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu z dnia 4 października 2022 r., znak ON.E-4023-97-1/17; 3. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz A. A. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 42/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. A. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wągrowcu pismem z dnia 6 maja 2019 r. wezwał A. A. do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego jego małoletniego syna M. A. przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomelitis), heamophilus influenzae typu b oraz śwince, różyczce i odrze.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wągrowcu, w związku z niewykonaniem pomimo wezwania obowiązku szczepień, wystawił w dniu 20 grudnia 2019 r. upomnienie, a następnie w dniu 21 grudnia 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy z uwagi na niepoddanie ww. małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Powyższy tytuł wykonawczy został skierowany do Wojewody Wielkopolskiego w celu wszczęcia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 3 i 2 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.) nałożył na A. A. grzywnę w kwocie 750 zł w celu przymuszenia do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym jego syna.

Na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym przez PPIS, skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty dotyczyły określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wygaśnięcia obowiązku oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Powyższe zarzuty skarżącego zostały uznane za niezasadne postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu z dnia 4 października 2022 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że w Polsce szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawnymi. Podstawowym aktem jest ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1657; powoływana dalej jako: u.z.z.z.), która stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się szczepieniom ochronnym. Nałożenie obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu zawiera art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2 u.z.z.z. i taki przepis prawny został wskazany przez PPIS w tytule wykonawczym jako podstawa do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek.

Z nadesłanej dokumentacji medycznej z dnia 21 czerwca 2022 r. wynika, że szczepienie obowiązkowe u małoletniego syna skarżącego nie zostało wykonane, a "matka kategorycznie odmawia szczepienia". Zatem obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie został wykonany. W dokumentacji brak zaświadczenia o przeciwwskazaniach do wykonania szczepienia, skierowania do poradni specjalistycznej oraz odroczenia terminu wykonania szczepienia ochronnego, co na równi z wykonaniem szczepienia stanowiłoby podstawę do wygaśnięcia obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 grudnia 2021 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego złożył A. A.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie wierzyciela z dnia 4 października 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz stwierdził, że tytuł wykonawczy nie zawiera błędów, jest uzupełniony w prawidłowy sposób, a treść obowiązku o charakterze niepieniężnym nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych, a zatem obowiązek szczepień ochronnych pozostaje wymagalny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. A. zaskarżył powyższe postanowienie oraz wniósł o jego uchylenie w całości, a także o jego wstrzymanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób nieprawidłowy, zawiera istotne uchybienia, tj. nie została w sposób prawidłowy wskazana podstawa prawna obowiązku i tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., w szczególności nie została wskazana podstawa prawna prowadzonej egzekucji. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie rozpoznał zgłoszonych zarzutów i ograniczył się do rozpoznania zażalenia, podczas gdy istotą zasady dwuinstancyjności jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Dla małoletniego nie został nałożony indywidualny kalendarz szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazana do szczepienia, mimo poddania dziecka w dniu 21 czerwca 2022 r. lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, co skutkuje brakiem wymagalności obowiązku. Skarżący dodał, że wątpliwości interpretacyjne, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy rozstrzygnięto na jego niekorzyść. Zabrakło wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego i przekroczono zasady swobodnej oceny dowodów. Oceny dowodów dokonano w sposób dowolny, skutkujący uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brakuje oświadczenia o odmowie szczepień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie uznały zarzuty skarżącego za niezasługujące na uwzględnienie. Wyjaśnił, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa, na co organy słusznie zwróciły uwagę. Realizację tego obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zamieszczone w rozdziale 4 poświęconym szczepieniom ochronnym.

WSA za bezpodstawny uznał zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wyjaśnił, że syn skarżącego nie został zaszczepiony przeciwko chorobom zakaźnym wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji, gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś syn nie został zaszczepiony, to obowiązek poddania małoletniego tym szczepieniom stał się wymagalny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziło do wykonania wskazanych obowiązków.

Sąd I instancji nadmienił, że w przedmiotowej sprawie stawiono się z małoletnim synem skarżącego w POZ w celu wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, lecz nie zostało ono ostatecznie wykonane z uwagi na kategoryczny protest matki małoletniego. Wobec tego niewątpliwie obowiązek poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu nie został wykonany i nie wygasł. Jednocześnie skarżący nie przedstawił w toku sprawy żadnych dokumentów wskazujących na istnienie lekarskich przeciwwskazań i stwierdzających konieczność odroczenia szczepień syna. Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie badań kwalifikacyjnych dziecka poprzedzających szczepienia jest niezasadny. Obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.z., a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Powyższe przepisy nie określają granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia. Każde dziecko i młodzież, znajdujące się w powyższym przedziale wiekowym jest obowiązane poddać się tym szczepieniom, o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu i o ile dotychczas nie zostało zaszczepione (§ 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych).

WSA uznał, że o braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć podnoszona przez skarżącego okoliczność niewykluczenia przeciwwskazań do szczepienia. W aktach sprawy brak jest informacji dotyczących ewentualnego leczenia dziecka w poradni specjalistycznej i odbytych wizyt, a więc nie była w tej sytuacji możliwa także kwalifikacja lekarska pozwalająca stwierdzić występowanie takich przeciwwskazań.

WSA odnosząc się do kwestii braku ustalenia dla dziecka indywidualnego kalendarza szczepień podkreślił, że wiek w jakim dziecko co do zasady musi być zaszczepione na poszczególne choroby dawkami podstawowymi i przypominającymi został określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Indywidualny kalendarz szczepień stanowi z kolei ułożony dla danego dziecka program szczepień ochronnych. Kalendarz ten układa lekarz w sytuacji, kiedy doszło do zaburzenia realizacji obowiązującego kalendarza szczepień podanego w Programie Szczepień Ochronnych, a sytuacja wymaga korekty w stosunku do standardowych założeń. Niemniej jednak przesądza o tym lekarz odpowiadający za kwalifikację dziecka do szczepienia. Zatem dla syna skarżącego ustalenie indywidualnego kalendarza szczepień mogło zostać dokonane w czasie wizyty lekarskiej, przy czym Sąd nie ma wątpliwości, że powinny za tym przemawiać konkretne przesłanki. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby jakiekolwiek okoliczności na taką konieczność wskazywały, jak też aby skarżący (czy jego małżonka) w trakcie lekarskiego badania kwalifikacyjnego byli zainteresowani ułożeniem dla dziecka indywidualnego programu szczepień. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika jedynie, że pomimo odbytej wizyty lekarskiej, w wyniku której syn skarżącego został zakwalifikowany do szczepienia, do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka z powodu decyzji rodzica nie doszło. WSA uznał, że trudno w tej sytuacji twierdzić, iż niepoddanie dziecka szczepieniu spowodowane było brakiem ułożenia przez lekarza indywidualnego kalendarza szczepień dla dziecka.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., jako podstawy zarzutu nie wymieniono niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W przepisie tym, w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., okoliczność ta mogła być podstawą zarzutu, lecz od dnia 30 lipca 2020 r. nie może już stanowić podstawy zarzutu. Sąd uznał zarzut skarżącego w tym zakresie za niezasługujący na uwzględnienie.

WSA dodał, że w stanie prawnym sprawy okoliczność, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. kontroluje organ egzekucyjny i w razie stwierdzenia, że wymogi te nie są spełnione, nie przystępuje do egzekucji, zawiadamiając o tym wierzyciela (art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), nie miała miejsca. Wskazał również, że tytuł wykonawczy został wystawiony według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.176 ze zm.). W tytule tym wypełniono wszystkie niezbędne pola, w tym także podstawę prawną egzekucji oraz podstawę prawną obowiązku objętego tytułem. Za nieuzasadnione uznał zatem twierdzenie skarżącego, że ww. tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 7a, art. 77, art. 80 i art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), bowiem organy w wystarczającym stopniu wyjaśniły stan faktyczny i oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. W niniejszej sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do treści norm prawnych lub co do stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę, poprzez uwzględnienie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z., poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniego nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostało wystawione zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z.;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

A) art. 34 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie przez wierzyciela zarzutów za niezasadne, podczas gdy przepisy nie przewidują takiego rozstrzygnięcia wierzyciela,

B) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są, oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji, brak wezwania skarżącego do poprawnego wskazania zarzutów,

C) art. 33 § 2 pkt 1c u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją,

D) art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające z niewystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie czy i do jakich szczepień małoletni został zakwalifikowany, brak indywidualnego kalendarza szczepień;

E) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r. , sygn. akt II GSK 219/21; wyrok NSA z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23; wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1140/23; wyrok NSA z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1307/23; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.

Uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu postanowień organów umożliwiał zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 33 § 2 pkt 1c u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 81/19 został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Zasadność skargi kasacyjnej wynika z tego, iż zdaniem NSA w sprawie należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt 81/19, orzekający o zakresowej niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o zwalczaniu zakażeń u ludzi.

Konieczne było zatem uwzględnienie stanowiska TK odnośnie kwestii konstytucyjności rozwiązań z zakresu szczepień ochronnych, a w związku z tym wymagalności tego obowiązku w tej konkretnie sprawie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, zwracając na to uwagę strony, że oba postanowienia zapadły zanim zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, zatem organy nie mogły ocenić tej kwestii w sposób, w jaki może dokonać obecnie Naczelny Sąd Administracyjny.

Z zarzutów zgłoszonych przez stronę względem prowadzonej egzekucji wynika, że uznaje ona, iż w sprawie zachodzi m.in. brak wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u małoletniego syna skarżącego. Jakkolwiek więc motywy takiego twierdzenia strony mają swoje źródło głównie w jej błędnym przekonaniu o tym, że w sytuacji niewykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia nie jest wykonalny oraz, że obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego nie wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, zaś przepisy prawa powołane przez organ nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia na ich podstawie obowiązku, to jednak zwrócić należy uwagę, że pomimo uznania przez organy i WSA za bezzasadny zarzutu braku wymagalności obowiązku, strona nadal podnosi naruszenie Konstytucji, poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może on nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia określoną ilością dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 ustawy zasadniczej.

W konsekwencji naruszono art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ww. ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2172) poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego syna strony, w zakresie zwłaszcza podania poszczególnych dawek szczepionek na podstawie komunikatu GIS jest wymagalny.

Normy prawne objęte omawianymi zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wskazanym wyrokiem z 9 maja 2023 r., sygn. akt 81/19, stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyroku tym (patrz uzasadnienie) wyraźnie wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Z wyroku wynika również, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia MZ (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 2077), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Konkludując: w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest (...) dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać przez TK wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.

Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia MZ z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.

Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Omawiany wyrok TK został wykonany wspomnianym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet wówczas gdy niekonstytucyjny przepis nie został wprost wskazany w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09). Stwierdzić zatem należy, że wyrok TK z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, ma znaczenie w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem tego, że w dacie orzekania WSA i organów stosowne przepisy pozostawały w obrocie prawnym, to jednak na etapie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w obrocie pozostaje wskazany wyrok TK, eliminujący je zakresowo. Wobec więc tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, trafne jest twierdzenie o braku wymagalności obowiązku.

Zasadność powyżej wskazanych zarzutów przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić zmiany prawne do jakich doszło, bowiem jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.

Mając na uwadze, że wyrok Sądu I instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów, podlegał uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia organów obu instancji i dlatego na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego, poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 200 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi (100 zł) oraz opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał z uwagi na brak w skardze kasacyjnej wniosku złożonego w tym zakresie przez pełnomocnika strony skarżącej (art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.).