Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2747/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Spółdzielnie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pr. bud. oraz 35 ust. 1 pr. bud.
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1208
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - t.j.
article: art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 u.w.l.
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 386/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr IFXIV 7840.1.54.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt ll SA/Gl 386/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni A. w Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr IFXIV 7840.1.54.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zawierciańskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr 983/2021 (pkt I) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Zawierciański decyzją z 5 sierpnia 2021 r. nr 983/2021 wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "pr. bud." lub "Prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. T. (dalej: "Inwestorka") obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na lokal mieszkalny oraz towarzyszącymi robotami konstrukcyjnymi (obręb 0012 Zawiercie na działce o nr ewidencyjnym [...] ul. [...] w Zawierciu.

Wojewoda Śląski rozpatrując sprawę w wyniku odwołania Spółdzielni A. w Z. (dalej: "Spółdzielnia") decyzją z 29 listopada 2021 r. nr IFVIV 7840.1.54.2021 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ nie podzielił zarzutów Spółdzielni w przedmiocie kwestii związanej z czynnościami zwykłego zarządu oraz przekraczających taki zakres oraz odniósł się do zarzutu związanego z wielkością projektowanego lokalu wskazując, że chociaż z informacji wynikających z ksiąg wieczystych wielkość lokalu nie przekracza 25 m2, to z informacji zamieszczonych w projekcie budowlanym wszystkie dane potwierdzają zgodność projektowanego lokalu z przepisami prawa.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła Spółdzielnia zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 28 ust. 3 pr. bud. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: "u.w.l."). i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.").;

– naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 15 k.p.a.,art. 7 i 77 k.p.a.;

– naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 32 ust. 4 pkt 2) pr. bud. w związku z art. 27 ust. 2 Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1208; dalej: "u.s.m.") i w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5) u.w.l., art. 27 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5) u.w.l., art. 42 ust. 6 u.s.m.;

– § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie WT"). w zw. z art. 42 ust. 6 u.s.m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Sąd wskazał na wstępie, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na lokal mieszkalny. Sąd dokonując oceny dysponowania przez Inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że Inwestorka wbrew złożonemu oświadczeniu nie dysponowała takim prawem. Co prawda, dysponowała ona prawem własności do przedmiotowego lokalu, jednakże z pisma Spółdzielni z 30 czerwca 2021 r. wynikało, że udzielono Inwestorce wstępnej zgody na wykonanie robót dotyczących wymiany okna i drzwi wejściowych w ścianie zewnętrznej budynku, pod warunkiem uzyskania zgody właścicieli samodzielnych lokali na roboty dotyczące elementów budynku wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Stąd zawarta w piśmie zgoda miała charakter warunkowy, a w dołączonych aktach administracyjnych brak było zgody właścicieli samodzielnych lokali na roboty dotyczące elementów budynku wchodzących w skład nieruchomości wspólnej.

Sąd odniósł się także do zarzutu skargi sprowadzającego się do naruszenia w sprawie art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 27 ust. 2 u.s.m. i w związku z art. 22 ust. 2 i 3 pkt. 5 u.w.l. poprzez ich nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do tego, że prace związane z wnioskiem Inwestorki nie przekraczają zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Jak wynikało z analizy wskazanych przepisów przeprowadzonej przez Sąd Inwestorka mogłaby się powoływać na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie wówczas, gdyby dysponowała stosowną uchwałą zarządu spółdzielni mieszkaniowej. Podmiot legitymujący się tytułem prawnym do lokalu będzie dysponował lokalem na cele budowlane, wyłącznie wówczas, gdy będzie dysponował stosowną uchwałą zarządu spółdzielni mieszkaniowej.

Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organu odwoławczego, że prace budowlane polegające na wymianie okna i drzwi w ścianie zewnętrznej budynku co prawda ingerują w nieruchomość wspólną, jednakże w ocenie organu czynności te nie przekraczały zakresu zwykłego zarządu nieruchomością. Zdaniem Sądu stosownie do art. 22 ust. 3 pkt. 5 u.w.l. zakres przewidzianych prac w ramach rozpoznawanej sprawy, wyczerpuje zakres spraw przekraczających zwykły zarząd. Skoro Inwestorka nie dysponowała stanowiskiem zarządu skarżącej Spółdzielni wyrażonym w stosownej uchwale w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych, to za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów ustawy o własności lokali i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., skoro organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do kluczowych zarzutów formułowanych w odwołaniu. Jednakże Sąd podzielił zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w przedmiocie zaniechania przez organ odwoławczy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności związanych z weryfikacją wielkości powierzchni spornego lokalu.

Sąd wskazał także, że w sytuacji występującej rozbieżności między danymi podawanymi przez skarżącą a zamieszczonymi w projekcie zmiany sposobu użytkowania lokalu niezbędne było podjęcie działań zmierzających do weryfikacji występującej rozbieżności. Jak podaje skarżąca w księdze wieczystej powierzchnia lokalu ustalona została na 24,68 m2, a w projekcie przedłożonym organom powierzchnia ta przekracza 25 m2. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, jak również weryfikacji podnoszonych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wątpliwości. W niniejszej sprawie organ był zobowiązany do ustalenia faktycznej powierzchni spornego lokalu w obliczu rozbieżności ujawnionych w toku postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiodła Inwestorka zaskarżając wskazany wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") zarzucając Sądowi:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, w zakresie dotyczącym oceny zamierzenia inwestycyjnego jako - rzekomo - czynność przekraczająca zwykły zarząd, albowiem w tym zakresie Sąd ograniczył się do lapidarnego stwierdzenia (na s. 6), że "zakres przewidzianych prac w ramach rozpoznawanej sprawy wyczerpuje zakres spraw przekraczających zwykły zarząd" bo "w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd sprowadzający się do tego, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu" - Sąd nie dokonał indywidualnych rozważań dotyczących wartości prac czy ich rodzaju, co oznacza, niejasne są motywy rozumowania Sądu;

2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj:

a. art. 6, 7 k.p.a. i 8 k.p.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 106 § 1 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204; dalej: "u.k.w.h."). i art. 244 k.p.c. i art. 35 ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. w wyniku uchylenia decyzji organu I i II instancji m.in. z uwagi na wątpliwości co do wielkości lokalu Inwestorki, gdy tymczasem:

– wielkość lokalu nie jest okolicznością, którą organ administracji budowlanej może weryfikować w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

– rękojmia ksiąg wieczystych nie obejmuje wielkości lokalu, a jedynie jego stan prawny a zatem w sprawie brak było podstaw do badania, czy tym bardziej podważania wyników pomiarów lokalu przedstawionych w dokumentacji projektowej.

b. art. 6, 7 k.p.a. i 8 k.p.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 106 § 1 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 6 k.c. - poprzez uznanie, iż planowana inwestycja stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd całkowicie bezpodstawnie, bez odniesienia do realiów sprawy, a tylko dlatego, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd sprowadzający się do tego, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu", gdy tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu czy podstawy (nie zostało to również wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), które wskazywałyby, że przedmiotowe konkretne prace, w realiach niniejszej sprawy stanowiąc czynność przekraczającą zwykły zarząd; nadto jest to ustalenie wadliwe, skoro inwestycja zmierza tylko do wymiany okien i drzwi (a więc jest to zwykły zarząd);

3. naruszeniu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a. art. 35 ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. w wyniku uwzględnienia skargi, m.in. z uwagi na to, że Sąd uznał, iż weryfikacji wymaga kwestia powierzchni lokalu, którego dotyczy inwestycja, gdy tymczasem w świetle powołanej normy nie jest to okoliczność, którą mogą weryfikować organy w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

b. art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 u.w.l. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - na skutek ich błędnej wykładni i nieprawidłowego uznania, że zamierzenie inwestycyjne stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, w związku z czym Inwestorka rzekomo zobowiązana jest uzyskać uchwałę zarządu Spółdzielni, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia omawianych norm wskazuje, że inwestycja nie przekracza czynności zwykłego zarządu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie dotyczą trzech kwestii. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie wskazuje, że sposób sformułowania przez Sąd uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, w szczególności w zakresie rozważań Sądu w przedmiocie oceny, czy inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Po drugie skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Po trzecie zarzuty skargi kasacyjnej są związane z wątpliwościami co do wielkości lokalu Inwestorki, przy czym skarżąca kasacyjnie podnosi m. in. że wielkość lokalu nie jest okolicznością, którą organ administracji budowlanej może weryfikować w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, również w sytuacji rozbieżności dokumentacji projektowej z wielkością lokalu wykazaną w księdze wieczystej.

Po pierwsze, nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, w zakresie dotyczącym oceny zamierzenia inwestycyjnego jako czynności przekraczającej zwykły zarząd.

W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, a brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. a jego treść pozwala na odtworzenie argumentacji Sądu w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej w przedmiocie nieprawidłowego - zdaniem skarżącej kasacyjnie – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zamierzenie inwestycyjne stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomości.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (sygn. akt II OPS 2/12, CBOSA). Natomiast z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do zakwestionowania projektowanych robót budowlanych jako przekraczających zwykły zarząd. Jak wynika z art. 27 ust. 3 pkt 5 u.w.l. czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. W tej sytuacji trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że prace budowlane właściciela lokalu polegające na wymianie okna i drzwi w ścianie zewnętrznej budynku ingerują w nieruchomość wspólną i przekraczają zakres zwykłego zarządu, tym bardziej mając na uwadze, że wykonanie prac jest związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Przy czym istotną okolicznością w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że nie chodziło o wymianę drzwi i okien na elementy o tych samych gabarytach, ale o zastąpienie obecnych drzwiami i oknem o innych rozmiarach co wiązało się to z koniecznością zamurowania ścian zewnętrznych oraz – co najistotniejsze - wbudowania nadproża, a co za tym idzie z ingerencją w elewację i konstrukcję budynku spełniającej znamiona przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud.

Stanowisko Sądu w tym zakresie jest w pełni przekonywujące, mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 7a pr. bud. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych kluczowym elementem dla kwalifikacji danych robót, jako przebudowy jest to, że prowadzą one do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że parametrem użytkowym i technicznym są wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z 15 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 593/23, CBOSA).

W konsekwencji trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że Inwestorka w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna legitymować się niezbędną uchwałą. Za taki dokument mający wskazywać na dysponowanie przez Inwestorkę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można natomiast uznać pisma Spółdzielni z 30 czerwca 2021 r. w którym udziela się Inwestorce wstępnej zgody na wykonanie robót dotyczących wymiany okna i drzwi wejściowych w ścianie zewnętrznej budynku, pod warunkiem uzyskania zgody właścicieli samodzielnych lokali na roboty dotyczące elementów budynku wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Należy wskazać, że zgoda właściciela (współwłaściciela) nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane, udzielona inwestorowi i wykazana przez tego jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być warunkowa (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17, CBOS).

Co więcej, niezależnie od tego, czy przedmiotowe roboty budowlane ingerujące w nieruchomość wspólną zostałyby zakwalifikowane jako czynność zwykłego zarządu czy czynność przekraczająca zwykły zarząd, to nie zmienia to faktu, że Inwestorka nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie niniejszych prac, skoro nie dysponowała niezbędną zgodą Spółdzielni.

Wreszcie należy odnieść się do stanowiska skarżącej kasacyjnie związanym z powierzchnią jej lokalu, tj. że wielkość lokalu nie jest okolicznością, którą organ administracji budowlanej może weryfikować w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, również w sytuacji rozbieżności dokumentacji projektowej z wielkością lokalu wykazaną w księdze wieczystej.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że co do zasady zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest ograniczony do przypadków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud.). Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, że organ budowlany pod tym względem będzie mógł sprawdzić również drugą część projektu budowlanego, tj. projekt architektoniczno-budowlany (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, uwagi do art. 35). Podobnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, to organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić. Na istnienie takich wątpliwości może też wskazywać strona postępowania (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3304/17, CBOSA).

Taki obowiązek wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości w przedmiocie powierzchni lokalu Inwestorki spoczywał na organach administracji architektoniczno-budowlanej w toku rozpatrywania niniejszej sprawy. Wynikało to z faktu, że sprawa ta miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia mając na uwadze, że jak wynika z § 94 rozporządzenia WT mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2, a jak wynikało z księgi wieczystej nieruchomości powierzchnia lokalu została ustalona na 24,68 m2. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że rękojmia wiary publicznej ksiąg publicznych wynikająca z art. 5 u.k.w.h. nie odnosi się do powierzchni nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej (T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, Warszawa 2022, Lex, uwagi do art. 5), to w okolicznościach niniejszej sprawy nie zwalniało to organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zbadania tej spornej kwestii, skoro determinowała ona wynik sprawy.

Zagadnienie powierzchni lokalu ma również istotne znaczenie z punktu widzenia normy zawartej w art. 42 ust. 2 u.s.m., zgodnie z którym określenie przedmiotu odrębnej własności lokali w danej nieruchomości następuje na podstawie uchwały zarządu spółdzielni sporządzonej w formie pisemnej pod rygorem nieważności. A jak wynika z art. 42 ust. 3 pkt 2 u.s.m. uchwała ta określa w szczególności powierzchnię lokali. Dodatkowo na podstawie art. 42 ust. 6 u.s.m. decyzje o przyjęciu metody określenia powierzchni użytkowej lokali oraz pomieszczeń do nich przynależnych w danej nieruchomości podejmuje zarząd spółdzielni. Przyjęta metoda określenia powierzchni lokali oraz pomieszczeń przynależnych ma zastosowanie do wszystkich lokali znajdujących się w danej nieruchomości. Jeżeli skarżąca kasacyjnie kwestionuje wielkość powierzchni jej lokalu przyjętej w uchwale zarządu spółdzielni, to mogła skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 43 ust. 5 u.s.m., czyli zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Natomiast wskazanie innej powierzchni lokalu na potrzeby przedkładanego projektu architektoniczno-budowlanego prowadzi w istocie do obejścia normy wynikającej z art. 42 ust. 2 u.s.m., tj. wyłącznej kompetencji zarządu spółdzielni w przedmiocie ustalenia powierzchni odrębnych lokali.

I wreszcie nie mogło ujść uwadze, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było nie tylko pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych ale i zmiana sposobu użytkowania lokalu. Co za tym idzie wydanie pozytywnej decyzji musiało być związane z oceną czy powstały lokal spełnia techniczne warunki do uznania go za lokal mieszkalny m.in. w rozumieniu WT.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.