Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 62/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia sprawy z wniosku
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, , art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2, art. 37 par. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu do załatwienia sprawy z wniosku A. S. z dnia 9 grudnia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. S. (dalej: "skarżąca" lub "strona"), reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego M. Z., jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: "PINB" lub "organ"), polegające na niezałatwieniu w ustawowo przypisanym terminie sprawy z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, złożonego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 9 września 2019 r. nr [...], dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. [...], w O. przy ul. [...].

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] PINB w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572] - zwanej dalej k.p.a.) wznowił, na żądanie skarżącej, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. [...] przy ul. [...] w O., zakończone ostateczną decyzją PINB w Opolu z dnia 9 września 2019 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 r., nr [...] PINB w Opolu, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...] PINB w Opolu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 9 września 2019 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wywiedzionego od powyższej decyzji przez stronę, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB), decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylił decyzję OWINB w Opolu z dnia 1 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2156/21 skargę tę oddalił.

Przy piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. (data wpływu do OWINB w Opolu 10 lutego 2023 r. - k. 64 akt adm.), tut. Sąd przesłał odpis prawomocnego orzeczenia z dnia 8 czerwca 2021 r. oraz zwrócił akta administracyjne). Przekazanie akt do organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 17 lutego 2023 r. (k. 65 akt adm.).

Ponownie prowadząc postępowanie PINB pismem z dnia 28 lutego 2023 r. PINB w Opolu, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z art. 35 § 3 k.p.a., wskazując jako powód konieczność oczekiwania na przekazanie oryginału akt sprawy, konieczność wnikliwej oceny materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 11/21, a także braki kadrowe i absencję pracowników. W piśmie tym organ ustalił nowy termin załatwienia do 28 marca 2023 r., a także poinformował o możliwości wniesienia ponaglenia do OWINB, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonych w art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 2 marca 2023 r. PINB w Opolu wezwał A. S. do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 27 marca 2023 r. celem złożenia wyjaśnień.

W dniu 27 marca 2023 r., skarżąca stawiła się w siedzibie organu i złożyła wyjaśnienia w sprawie.

Pismem z dnia 27 marca 2023 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wyznaczonym na dzień 17 kwietnia 2023 r. terminie oględzin budynku gospodarczego przy ul. [...] w O.

W dniu 30 marca 2023 r. pracownik organu sporządził notatkę służbową z rozmowy telefonicznej z Z. P. na okoliczność zmiany właściciela nieruchomości na jego syna - K. P.

Następnie w dniu 17 kwietnia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny z udziałem stron postępowania, w tym A. S. i jej pełnomocnika. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. organ powiatowy zawiadomił K. P., jako właściciela działki nr a, o toczącym się postępowaniu. Jednocześnie, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., poinformował, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W dalszej kolejności, pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z prośbą o przeprowadzenie stosownych badań i pomiarów w celu ustalenia, czy dym powstający w procesie obróbki termicznej [...] nie zawiera substancji szkodliwych.

Odrębnymi pismami z tego samego dnia organ zwrócił się również do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. o przeprowadzenie badań mających na celu sprawdzenie, czy normy hałasu, związane m.in. z pracą urządzeń chłodniczych, nie są przekraczane w budynku przeznaczonym na pobyt ludzi, tj. w domu A. S. Ponadto, wystosowano pismo do Komendanta Straży Miejskiej w O. z prośbą o kontrolę poziomu wilgotności drewna używanego do obróbki termicznej, co mogłoby powodować nadmierne zadymienie.

Pismem z dnia 2 maja 2023 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w O. wyjaśniła, że hałas emitowany przez działalność gospodarczą [...] przy ul. [...] w O. jest hałasem emitowanym przez urządzenia zakładowe do środowiska, a zatem właściwym organem do rozpatrzenia tej kwestii jest Prezydent Miasta O.

Pismem z dnia 8 maja 2023 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o zbadanie, czy w budynku przeznaczonym na pobyt ludzi, położonym na działce A. S. przy ul. [...], nie są przekraczane normy hałasu.

W dniu 12 maja 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Komendanta Straży Miejskiej w O. z dnia 4 maja 2023 r., z której wynikało, że po kontroli wilgotności drewna używanego do obróbki termicznej stwierdzono, iż wilgotność wynosi 13%, co nie przekracza przyjętej normy, wynoszącej 20%.

Pismem z dnia 17 maja 2023 r. PINB w Opolu, na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy, ustalonym na 16 czerwca 2023 r., podając jako powód konieczność wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braki kadrowe i absencję pracowników. W piśmie tym organ poinformował również o możliwości wniesienia przez stronę ponaglenia do OWINB, na podstawie art. 37 k.p.a., w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa poinformował, że jest właściwy jedynie do stwierdzenia, czy zostały przekroczone normy hałasu w środowisku, natomiast z pisma organu powiatowego wynika, że sprawdzenie poziomu hałasu miałoby nastąpić w budynku mieszkalnym, co do którego nie posiada kompetencji.

Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. PINB w Opolu poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 14 lipca 2023 r., podając jako powód konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, jego następnego rozpatrzenia oraz braki kadrowe i absencję pracowników.

W dniu 30 czerwca 2023 r. pracownik organu sporządził notatkę służbową z rozmowy telefonicznej z Z. P. na okoliczność zlecenia przez stronę badań norm hałasu, które firma E. miała wykonać w dniu 4 lipca 2023 r.

Pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu 29 czerwca 2023 r.) skarżąca wniosła do WINB w Opolu ponaglenie z powodu niezakończenia przez PINB w Opolu postępowania wszczętego na podstawie postanowienia z dnia 30 czerwca 2020 r.

W wyniku rozpatrzenia ponaglenia, postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r., nr [...], OWINB w Opolu stwierdził, że PINB w Opolu dopuścił się bezczynności od 17 kwietnia 2023 r. w prowadzonym postępowaniu, wyznaczył termin do 12 sierpnia 2023 r. na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych stwierdzonej bezczynności.

W dniu 12 lipca 2023 r. Z. P. przedłożył w siedzibie organu powiatowego raport z badań poziomu hałasu przenikającego do środowiska od budynku masarni firmy "M.", wykonanych przez Laboratorium Akustyczne E., a przeprowadzonych przez J. K., posiadającego wymagane akredytacje do tego rodzaju badań (certyfikat akredytacji laboratorium badawczego nr [...]).

Pismem z dnia 13 lipca 2023 r. organ powiatowy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ponadto organ poinformował, że w dniu 27 lipca 2023 r. zostanie przeprowadzony dowód z przesłuchania biegłego specjalisty.

Pismem z tego samego dnia organ wezwał J. K. z firmy E., który przeprowadzał badania, do osobistego stawiennictwa.

W dniu 27 lipca 2023 r. J. K. został przesłuchany w charakterze biegłego. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół, który został podpisany przez wszystkie strony uczestniczące w przesłuchaniu.

A. S. w tym samym dniu, tj. 27 lipca 2023 r., przedłożyła jako dowód w sprawie raport z badania słuchu, wykonanego w dniu 25 lipca 2022 r. przez firmę A. Sp.k., oraz pendrive z nagraniami pomiarów hałasu, które były wykonywane przez stronę.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...], PINB w Opolu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 9 września 2019 r., nr [...] dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczo-handlowo-usługowy, tzw. [...] przy ul. [...] w O.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. A. S., reprezentowana przez radcę prawnego M. Z., wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Przy piśmie z dnia 5 września 2023 r. PINB w Opolu przekazał odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy do OWINB w Opolu.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 9 października 2023 r. OWINB w Opolu, działając na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadomił strony, że postępowanie nie może zostać zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. i ustalił nowy termin na 6 listopada 2023 r. Kolejnym pismem z dnia 7 listopada 2023 r. organ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 6 grudnia 2023 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania OWINB w Opolu, decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie konieczne jest m.in. powołanie biegłego, który przeprowadzi niezależne badania hałasu, a także uzyskanie stanowiska WIOŚ, który może przeprowadzić te badania we własnym zakresie.

Prowadząc sprawę ponownie, w dniu 29 stycznia 2024 r. PINB wystosował zapytanie ofertowe na portalu https://wykonaniazastepcze.gunb.gov.pl/ dotyczące wykonania pomiaru hałasu emitowanego do środowiska.

Kolejno, pismem z dnia 29 stycznia 2024 r., organ ponownie zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu o sprawdzenie, czy dym powstający podczas obróbki termicznej [...] nie zawiera substancji szkodliwych dla zdrowia ludzi.

Pismem z dnia 4 marca 2024 r., na podstawie art. 36 k.p.a., PINB zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do 4 kwietnia 2024 r., wskazując jako powód konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w tym sporządzenia opinii przez biegłego w zakresie pomiarów hałasu, uzyskanie odpowiedzi od WIOŚ w Opolu, a także braki kadrowe, absencję pracowników oraz dużą liczbę spraw napływających do organu.

Pismem z dnia 19 marca 2024 r. PINB ponownie wystąpił do WIOŚ w Opolu o sprawdzenie, czy dym powstający podczas obróbki termicznej [...] nie zawiera substancji szkodliwych dla życia i zdrowia ludzi, oraz o zbadanie, czy w budynku położonym na sąsiedniej działce (przy ul. [...] w O.) nie są przekroczone normy hałasu związane z pracą urządzeń zakładu, w tym maszyn chłodniczych.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 36 k.p.a., organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 6 maja 2024 r., podając jako powód konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, sporządzenia opinii biegłego w zakresie pomiarów hałasu, uzyskania odpowiedzi od WIOŚ oraz braki kadrowe i dużą ilość napływających spraw.

Kolejnym pismem z dnia 6 maja 2024 r. organ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do 6 czerwca 2024 r., podając ten sam powód.

Pismem z dnia 7 maja 2024 r. PINB ponownie zwrócił się do WIOŚ w Opolu o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. WIOŚ poinformował, że w terminie do 31 maja 2024 r. udzieli informacji o podjętych działaniach.

Pismem z dnia 14 maja 2024 r. skarżąca złożyła ponaglenie do na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w Opolu.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2024 r., nr [...] OWINB stwierdził, że PINB w Opolu nie dopuścił się przewlekłości od 4 stycznia 2024 r. w prowadzonym postępowaniu, odmówił wyznaczenia terminu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz odmówił stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ odmówił wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób odpowiedzialnych za ewentualną bezczynność.

W dniu 31 maja 2024 r. PINB wystosował ponowne zapytanie ofertowe na portalu https://wykonaniazastepcze.gunb.gov.pl/ dotyczące wykonania pomiaru hałasu emitowanego do środowiska.

Pismem z dnia 31 maja 2024 r. WIOŚ w Opolu, działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 21 czerwca 2024 r., wskazując jako powód skomplikowany charakter sprawy oraz dużą liczbę prowadzonych postępowań kontrolnych.

Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. PINB w Opolu ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 6 lipca 2024 r., wskazując jako powód konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o badania hałasu oraz stanowisko WIOŚ.

W dniu 1 lipca 2024 r. sporządzono notatkę na okoliczność przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z zastępcą Naczelnika Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu w związku z pismem informującym o załatwieniu sprawy do dnia 21 czerwca 2024 r.

Pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Opolu, w sprawie rozpatrzenia i zakończenia ostateczną decyzją nr [...] z dnia 9 września 2019 r. dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie toczyło się w związku z wyrokami WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 11/21 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II OSK 2156/21. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB w Opolu, organ ten pismami z dnia 4 marca, 4 kwietnia i 6 czerwca 2024 r. przedłużał terminy załatwienia sprawy, uzasadniając to brakami kadrowymi, dużą liczbą spraw, koniecznością wyłonienia biegłego do pomiaru hałasu w trybie zapytania ofertowego oraz potrzebą uzyskania stanowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu, czy też konieczność analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co nie usprawiedliwia przedłużania terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącej, wskazane powody nie usprawiedliwiają ciągłego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Z analizy akt wynika, że PINB podejmował jedynie sporadyczne i pozorne działania, unikając merytorycznego rozpoznania sprawy oraz wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa materialnego i procesowego. Chociaż organ informował o przedłużaniu terminu, skarżąca uznała, że poza tymi formalnościami nie podejmowano działań mających na celu merytoryczne rozpoznanie wniosku. W jednym z postanowień PINB jedynie ogólnie stwierdził, że "w sprawie podejmowane są bliżej nieokreślone działania", co według skarżącej nie miało charakteru merytorycznego.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać szybko i wnikliwie, stosując najprostsze środki do załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a w przypadkach szczególnie skomplikowanych – w ciągu dwóch miesięcy. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., organ ma obowiązek informować strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten spoczywa na organie także w przypadku zwłoki wynikającej z przyczyn niezależnych od niego. Natomiast niezałatwienie sprawy w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych określane jest przez ustawodawcę jako "bezczynność". W sytuacji zatem, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do jego załatwienia, mamy do czynienia z "przewlekłością" (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Skarżąca argumentowała, że przewlekłość postępowania występuje, gdy organ formalnie mieści się w terminach, ale podejmowane czynności są nieefektywne i pozorne. Wskazała, że przewlekłość ma miejsce, gdy organ dokonuje jedynie czynności technicznych, a nie merytorycznych, co nie prowadzi do uzyskania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji.

W ocenie skarżącej, sposób prowadzenia postępowania przez PINB w Opolu wskazuje na nieefektywność działań organu. Czynności były podejmowane z dużymi odstępami czasowymi, co wskazuje na działania pozorne, niezmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca zaznaczyła, że okoliczności takie jak braki kadrowe czy nadmierne obciążenie pracą nie stanowią usprawiedliwienia dla przewlekłości.

Podsumowując, skarżąca zwróciła uwagę, że od wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez WINB w Opolu z dnia 3 stycznia 2023 r., nr [...], minęło ponad pięć miesięcy, a całe postępowanie trwa już od wielu lat. Czynności podejmowane były w nadmiernych odstępach czasu, co skarżąca uznała za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, że zarzuty skarżącej są bezzasadne, a sama skarga powinna zostać oddalona w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że przedstawił argumenty, mające na celu wykazanie, że postępowanie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wszelkie podejmowane działania były niezbędne i zgodne z przepisami prawa administracyjnego.

Organ podkreślił, że jego działania były uporządkowane chronologicznie, a każda z czynności miała na celu zakończenie sprawy możliwie najszybciej. PINB argumentował, że podjął wszelkie możliwe działania, aby sprawę doprowadzić do końca, jednakże wystąpiły okoliczności niezależne od organu, które wymagały oczekiwania na stanowisko innych instytucji, takich jak Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Opolu. Ponadto decyzja administracyjna w sprawie jest uzależniona od informacji i ekspertyz, których samodzielnie nie mógł organ przeprowadzić ani ocenić.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania, organ stwierdził, że oczekiwanie na odpowiedź z WIOŚ oraz na przedłożenie oferty na wykonanie pomiarów hałasu było konieczne, aby móc ocenić, czy zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy wpływa na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżącej, oraz czy działalność zakładu narusza normy hałasu, a także czy dym emitowany z [...] spełnia wymagane normy ochrony środowiska. Zdaniem organu, konieczność współpracy z innymi organami oraz wyłonienie biegłego do pomiaru hałasu nie wynikały z opieszałości, lecz były niezbędnym elementem postępowania wyjaśniającego.

Organ wyjaśnił też, że wielokrotnie wystosowywał zawiadomienia do strony, zgodnie z art. 36 § 1 i § 2w zw. z art. 35 k.p.a., informując o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy. W ocenie organu, działania te były zgodne z obowiązującymi przepisami i podyktowane obiektywnymi przeszkodami, a nie przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej nadal k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania we wznowionym postępowaniu.

Dokonując na wstępie oceny dopuszczalność skargi Sąd stwierdził, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz wniesienie skargi poprzedzone zostało spełnieniem wymogu formalnego, tj. wniesieniem ponaglenia.

Skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu spełniła wymóg formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a., albowiem pismem z 14 maja 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, za pośrednictwem organu, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie. Wobec tego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny zasadności skargi, wyjaśnić należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym o przewlekłości postępowania mówimy, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., który statuuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie też do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 k.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Przepis art. 36 § 1 k.p.a. przewiduje przy tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na gruncie ww. regulacji, podzielając poglądy orzecznictwa przyjąć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia postępowania, które nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy jego działania w toku postępowania polegać będą na mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Za istotę przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy zatem, podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 93/18 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd uznał, że wystąpiły podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w Opolu. Niewątpliwie organ działał w sposób nieefektywny, przedłużając wielokrotnie postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie podejmując koniecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Ustalona przez Sąd na podstawie materiału dowodowego chronologia zdarzeń jednoznacznie potwierdza, że organ naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 k.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 k.p.a.

Na wstępie wskazania wymaga, że postępowanie z wniosku skarżącej toczy się od 3 czerwca 2020 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania i pomimo upływu 4 lat, nadal nie zostało zakończone. W sprawie tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21, uchylił decyzję WINB z dnia 1 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Opolu z dnia 10 lipca 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej własnej z 9 września 2019 r., nr [...] wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. [...], przy ul. [...] w O. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2156/21 oddalił skargę kasacyjna wywiedzioną od wyroku sądu pierwszej instancji. Dokonując zatem oceny przewlekłości postępowania Sąd badał tylko okres od dnia przekazania akt sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu, co miało miejsce w dniu 17 lutego 2023 r. Od tego momentu, sąd oceniał, czy organ administracyjny zrealizował swoje obowiązki w sposób terminowy i efektywny.

Ustalona przez Sąd na podstawie materiału dokumentacyjnego chronologia zdarzeń, przedstawiona szczegółowo we wstępnej części uzasadnienia, jednoznacznie potwierdza, że organ naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 k.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, po przekazaniu akt sprawy pierwszą czynnością PINB w Opolu - było zawiadomienie stron pismem z dnia 28 lutego 2023 r., o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia 28 marca 2023 r., tłumacząc to koniecznością oceny materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21, a także brakami kadrowymi i absencją pracowników. Mimo tego organ przez dwa tygodnie nie podejmował żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia kluczowych kwestii. W dniu 27 marca 2023 r. organ przesłuchał skarżącą, z kolei 17 kwietnia 2023 r. przeprowadził oględziny. Kolejno 21 kwietnia 2023 r. zwrócił się: do WIOŚ w Opolu z prośbą o przeprowadzenie badań i pomiarów dym powstający w procesie obróbki termicznej [...]; do PSSE w O. o przeprowadzenie badań w zakresie hałasu, a także do Komendanta Straży Miejskiej w O. z prośbą o kontrolę poziomu wilgotności drewna używanego do obróbki termicznej, co mogłoby powodować nadmierne zadymienie. Odpowiedzi na powyższe zapytania PSSE w O. udzieliła w dniu 2 maja 2023 r. informując, że organem właściwym w sprawie pomiarów hałasu jest Prezydent Miasta O. Komendant Straży Miejskiej Policji w O. w dniu 12 maja 2023 r. poinformował, że wilgotność drewna używanego do procesu obróbki pozostaje na poziomie 13% i nie przekracza przyjętych norm. W dalszej pismem z dnia 8 maja 2023 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o zbadanie, czy w budynku przeznaczonym na pobyt ludzi, położonym na działce A. S. przy ul. [...], nie są przekraczane normy hałasu. Pomimo upływu wyznaczonego terminu rozpoznania sprawy na dzień 28 marca 2023 r. organ nie zakończył postępowania. Z kolei o nowym termin załatwienia sprawy, ustalonym na 16 czerwca 2023 r., poinformował strony dopiero w piśmie z dnia 17 maja 2023 r., podając jako powód konieczność wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braki kadrowe i absencję pracowników.

Z zestawienia powyższych dat wynika również, że od dnia 17 kwietnia 2023 r., kiedy to przeprowadzono oględziny budynku, do dnia 17 maja 2023 r. upłynęło kolejnych 30 dni, podczas których organ nie podjął decyzji. Co prawda zwracał się do organów jednak uzyskane informacje nie były wystarczające do zakończenia postępowania. Podobnie było, w kolejnych etapach postępowania - w pismach z dnia 4 marca 2024 r., 4 kwietnia 2024 r., 6 maja 2024 r. i 6 czerwca 2024 r. jako powód wyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy podał konieczność wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, braki kadrowe i absencję pracowników oraz potrzebę sporządzenia opinii biegłego w zakresie pomiarów hałasu, a także konieczność uzyskania odpowiedzi WIOŚ w Opolu.

Na etapie wnoszenia pism do WIOŚ i innych instytucji, PINB w Opolu kontynuował praktykę wydłużania czasu załatwienia sprawy. Co więcej, w analizowanym przypadku widać, że część przesyłanych pism zawierała odpowiedzi, które nie prowadziły do konkretnego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wprowadzały dalsze opóźnienia. Dla przykładu można wskazać, że organ wielokrotnie zwracał się do WIOŚ (21 kwietnia 2023 r., 29 stycznia 2024 r., 19 marca 2024 r. i 7 maja 2024 r.) o wykonanie badania dymu powstającego podczas obróbki termicznej [...] zamiast podejmować działania i dokonać niezbędnych ustaleń we własnym zakresie (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). PINB pozostawał zatem w stanie oczekiwania na odpowiedzi z WIOŚ. W rezultacie nie podejmował wystarczających kroków aby samodzielnie ustalić stan faktyczny sprawy, a jedynie informował strony o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz czekał na odpowiedzi z WIOŚ.

Zauważyć również należy, iż w związku z opóźnieniami w załatwieniu sprawy, A. S. jako strona postępowania zaczęła podejmować działania mające na celu przyśpieszenie procedur. Po złożeniu ponaglenia, postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r. OWINB w Opolu, stwierdził, że PINB w Opolu dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu od dnia 17 kwietnia 2023 r. i wyznaczył na 12 sierpnia 2023 r. termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Ostatecznie w dniu 10 sierpnia 2023 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję, która jednak nie zakończyła sprawy wobec złożenie odwołania przez stronę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r. OWINB uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na istotne braki w materiale dowodowym i konieczność uzupełnienia postępowania. Na skutek uchylenia przez OWINB decyzji organu pierwszej instancji sprawa została ponownie przekazana do PINB.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie PINB w Opolu do dnia wyrokowania przez Sąd nie zakończył postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że w okresie od stycznia 2024 r. organ czterokrotnie wyznaczał nowy termin rozpatrzenia sprawy, tj. 4 marca 2024 r., 4 kwietnia 2024 r., 6 maja 2024 r. i 6 czerwca 2024 r. Podjęte w tym okresie czynności nie doprowadziły do uzyskania opinii biegłego w zakresie badania hałasu emitowanego do środowiska, jak również badania dymu powstającego podczas obróbki termicznej [...] (por. pisma organu kierowane do WIOŚ z dnia 29 stycznia 2024 r., 19 marca 2024 r., 7 maja 2024 r. oraz zapytanie ofertowe z dnia 31 maja 2024 r.).

Podnoszone przez organ kwestie braków kadrowych nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie prowadzone przez PINB w Opolu mogło zakończyć się w znacznie krótszym terminie, a kolejne przedłużenia nie były uzasadnione. Zgodzić należało się ze skarżącą, że pomimo formalnego informowania stron o przedłużeniach terminów, podejmowane czynności miały charakter pozorny i nie przyczyniały się do sprawnego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, działania organu nie spełniały standardów wynikających z art. 35 § 1 k.p.a., a przewlekłość postępowania należy ocenić jako naruszenie obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Stąd też, w ocenie Sądu uznać należało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organ prowadził w sposób przewlekły. Powyższe, powodowało konieczność zobowiązania PINB w Opolu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, w terminie jednego miesiąca od dnia przekazania prawomocnego wyroku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Jednocześnie, dokonując oceny czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt 2 wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi jednak posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie można zatem przyjąć, że w przypadku każdej przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie pozostawał bierny. Zmierzał bowiem do załatwienia sprawy skarżącej. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.