Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2213/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 1-3 , art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 916/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r. nr SKO.NA/4130/168/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z 10 lutego 2023 r. znak SKO.NA/4130/201/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie o stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. z 23 czerwca 2021 r. znak OSO-I.8141.2.39.2021, pozytywnie opiniującego wniosek [...] H. K. [....] G., na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

II.

Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w Krakowie postanowieniem z 24 marca 2023 r. znak. SKO.NA/4130/168/2023, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne z 10 lutego 2023 r., podzielając wcześniej wyrażone stanowisko.

W uzasadnieniu wskazano, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G., na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1119 - dalej jako ustawa), w związku z uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy G. oraz uchwałą rady Gminy G. nr [...] z [...] września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy G., pozytywnie zaopiniowała wniosek w sprawie zezwolenia na sprzedaż w punkcie w Z., Gmina G. napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oraz z 25 listopada 2021 r. [...] stwierdzono nieważność ww. uchwał Rady Gminy G. z [...] września 2018 r. nr [...] i nr [...].

W ocenie SKO, stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powoduje skutek ex tunc, zatem stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Tym samym, postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. z 23 czerwca 2021 r. należało traktować tak, jakby zostało wydane w sytuacji braku uchwał rady gminy o usytuowaniu na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, a co za tym idzie uznać trzeba, że wystąpiło naruszenie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ponieważ zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być wydane jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. W momencie wydawania postanowienia z 23 czerwca 2021 r. obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy G. i zostały one dopiero uznane za nieważne przez sąd administracyjny. Kolegium wskazało, że jest to istotne chociażby ze względu na zasadę ochrony praw nabytych oraz ochronę zaufania do organów władzy publicznej.

SKO wskazało, że w literaturze i orzecznictwie wyklucza się stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie. Wskazuje się bowiem, że brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Jeśli idzie o rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to zgodnie z orzecznictwem sądowym, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie mamy zatem do czynienia z przyczyną nieważności określoną w art. 156 k.p.a., ale z przyczyną wzruszenia aktu w rozumieniu art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Tym samym, w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem SKO w sprawie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ewentualnie odpowiednio stosowanego w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a., art. 145a k.p.a.

III.

Wyrokiem z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 916/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora na ww. postanowienie SKO.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu art. 18 ust. 3a ustawy) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Stwierdzenie nieważności uchwał, o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 ustawy nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim art. 18 ust. 3a ustawy. Przepis ten został również powołany w postanowieniu GKRPA.

Zdaniem WSA powoływany przez Prokuratora wyrok WSA w Szczecinie z 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 302/19 nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy bowiem sytuacji gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez GKRPA nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej.

W rozstrzyganej sprawie uchwała rady gminy utraciły moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.

Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego. Literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).

Podobny pogląd wynika z orzecznictwa np. z wyroku NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 788/19, w którym wyrażono pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. Podobnie wypowiedzi wynikają z powołanych w tym orzeczeniu wyroków NSA: z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r. sygn. akt 1490/15; z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16). Przemawia za tym również doktryna prawa (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09 str. 15-24).

Analogiczne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 989/17 wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem NSA, art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, NSA odwołał się również do dotychczasowej linię orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1598/08.

Zdaniem WSA art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).

W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii GKRPA przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a negatywna wyłącza możliwość wydania zezwolenia.

Końcowo WSA zauważył, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy). W ocenie WSA, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia GKRPA) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

W ocenie WSA, powołana przez Prokuratora uchwała NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 nie ma zastosowania w sprawie ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, tj. art. 147 § 2 p.p.s.a. W uchwale tej NSA przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. NSA nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. w tej uchwale, tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 18 ust. 3a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy G. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, to w momencie wydania przez tę komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcja prawnej - uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko - jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego - również stwierdzenia nieważności;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji - błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera argumentację wskazującą przede wszystkim na skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego czynność nie wywołuje żadnych skutków, a skutki które powstały, muszą zostać zdaniem Prokuratora unieważnione. Nie można więc w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania postanowienia GKRPA, będąca jego podstawą prawną unieważniona uchwała rady gminy (ściślej dwie uchwały) pozostawała w obiegu prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

W związku z niestwierdzeniem wady nieważności postępowania WSA, sprawa mogła zostać zbadana merytorycznie, co jednak następuje wyłącznie w granicach wyznaczonych zarzutami środka odwoławczego i zgodnie z zasadą dyspozycyjności. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i może badać jedynie te naruszenia przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione uchybienia procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych powodowane jest tym, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym. Wyznaczenie tych granic wiąże Sąd Kasacyjny, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone wyraźnymi zarzutami kasacyjnymi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Jego sformułowanie zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia.

We wszystkich trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak na czym jego zdaniem miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Uzasadnienie zarzutu powinno jednoznacznie wskazywać na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, wyjaśniać jak przepis powinien być zastosowany oraz wskazywać, jaki był wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Takiego uzasadnienia skarga kasacyjna nie zawiera.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem zostać uwzględniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Także tego zarzutu skarżący kasacyjnie ani nie sprecyzował ani też szerzej nie wyjaśnił. Powołany przepis wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych, wymieniając w pkt 2 niektóre rodzaje postanowień, które mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty). Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności niewątpliwie mieści się we wskazanym przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zakresie kognicji. Sformułowany w tak ogólny sposób zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie może zatem zostać uwzględniony.

Pozostałe zarzuty materialne skargi kasacyjnej (pkt 1 i 2 petitum) i ich uzasadnienie, koncentrują się na kwestii błędnego - według skarżącego kasacyjnie prokuratora - przyjęcia przez WSA, w ślad za organem, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo stwierdzenia nieważności powołanych na wstępie uchwał Rady Gminy G. oraz błędnego przyjęcia, że użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, tj. jako zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności uchwał wywołało skutek ex tunc, powinno zatem powodować stwierdzenie nieważności wydanego na ich podstawie postanowienia ze względu na fikcję prawną, że uchwała której nieważność stwierdzono nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Użyte zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie", zdaniem skarżącego, obejmuje również stwierdzenie nieważności.

Zdaniem NSA również w tym przypadku mamy do czynienia z wadliwością formalną, bo nie wskazano prawidłowo w omawianych zarzutach przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w postaci tzw. norm odniesienia, wyprowadzanych z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a. - por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te powinny być powołane łącznie z tzw. normami dopełnienia, stanowią one bowiem dla NSA wzorce kontroli wyroku sądu pierwszej instancji.

Wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów spowodowała zatem ograniczenie zakresu ich rozpoznania przez NSA jedynie do granic wyznaczonych treścią zrekonstruowaną samodzielnie przez NSA na podstawie ich uzasadnienia (por. powołaną uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA samodzielnie zidentyfikował te zarzuty uznając, że ich istota oparta jest na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i w ten sposób przeprowadził wadliwą kontrolę działań administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Wadliwość ta sprowadzała się do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności powołanych uchwał Rady Gminy, będących jedną z podstaw prawnych postanowienia opiniującego pozytywnie wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, prowadzi do wzruszalności takiego aktu, a nie jego nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej.

Zarzut ten jest jednak merytorycznie nietrafny.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że nie jest prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że z powodu stwierdzenia nieważności uchwał, do których odwoływało się sporne postanowienie Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, nie istniała (bo nigdy nie weszła do obiegu prawnego z powodu stwierdzenia nieważności tej uchwały z mocą ex tunc) podstawa prawna do wydania tego postanowienia. Trafnie więc wskazał WSA, że norma kompetencyjna do wydania postanowienia wynika z ustawy (art. 18 ust. 3a) i ta norma nie zmieniła się (nie została wyeliminowana) na skutek stwierdzenia nieważności uchwał, do której odwoływał się organ w treści tego postanowienia. Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca nieistnienia podstawy prawnej do wydania postanowienia jest zatem niezasadna.

W ocenie NSA nie jest także zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do wadliwości przyjętej przez Sąd wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Trafnie w tej sprawie WSA wskazał, że w tego rodzaju sytuacjach jak w sprawie niniejszej, a więc w zakresie skutków prawnych stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, jedyną drogą wyeliminowania tych rozstrzygnięć administracyjnych jest ich wzruszenie. Na taki tryb wskazuje bowiem wyraźnie art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwał lub aktów, o których mowa w § 1 (czyli uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Art. 147 § 2 p.p.s.a. jest zatem przepisem o charakterze lex specialis, regulującym skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że uchwały lub akty wydane zostały z naruszeniem prawa. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wzruszenie" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Utrwalone jest jednak doktrynalne stanowisko wypracowane w ramach teorii gradacji wad aktów administracyjnych, że wzruszalność (wady wzruszalnościowe) odróżniać należy od nieważności (wad nieważnościowych). Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, który w art. 147 § 2 p.p.s.a. użył sformułowania "wzruszalność" a nie nieważność, należy podzielić pogląd przyjęty w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że nietrafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że skutki, o których mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a. oznaczają nieważność, i to poniekąd automatyczną jak widzi to prokurator, rozstrzygnięć wydanych w sprawach indywidualnych.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle, co jest w orzecznictwie i doktrynie niesporne. Istotą postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z tych wad, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tzw. negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Z literalnego brzmienia art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że nie daje on podstawy do stwierdzenia nieważności aktów indywidualnych, nie wskazano w nim bowiem na taki skutek dla aktów indywidualnych orzeczenia o stwierdzeniu nieważności lub wydaniu z naruszeniem prawa uchwał lub aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Skutku nieważności nie można zaś domniemywać. Ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego tego przepisu. Zasada ta, znajdująca swoje podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przyczynia się do zachowania pewności prawa i stabilności obrotu prawnego. W sprzeczności z tą zasadą pozostawałoby rozszerzające interpretowanie przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowania "wzruszalność", poprzez objęcie nim nieważności, pomimo braku takiej wyraźnej decyzji ustawodawcy.

W ocenie NSA art. 147 § 2 p.p.s.a. jest zatem przepisem o charakterze lex specialis, którego nie można interpretować tak jak tego chce skarżący kasacyjnie, a zatem jako podstawy do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. automatycznie powoduje nieważność aktów indywidualnych wydanych na ich podstawie (por. m.in. wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 989/17 i cytowane tam orzeczenia NSA).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - pozostając związany zakresem podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia - uznał, że nie jest zasadny ani zarzut dotyczący wadliwości wykładni przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "wzruszalność" przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a., ani też w konsekwencji zarzut braku podstaw do przyjęcia, że w tej zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do których zaskarżone postanowienie się odnosiło, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a ustawy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wobec niezasadności omówionych powyżej zarzutów kasacyjnych, nie doszło również do zarzucanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Sąd nie odnosi się również do wątków, do których nawiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej "z ostrożności procesowej", związanych z możliwością stosowania analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także możliwości zastosowania art. 154 lub art. 155 k.p.a. - wobec braku sformułowania w tym zakresie zarzutów kasacyjnych wykracza to bowiem poza dopuszczalny zakres rozpoznania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.