Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2198/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, 174, 176 § 1 pkt 2, 64e, 151a § 1, 200 w zw. z art. 64b § 1, 184 i 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, 136 § 1, 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 154, 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1098/21 w sprawie ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1098/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez pominięcie treści 136 § 2 kpa, w kontekście oceny braku prawnych podstaw do wydania przez Ministra decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa,

2) naruszenie prawa procesowego przez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: "ppsa",

3) pominięcie wniosku Skarżących o nałożenie grzywny na organ oraz wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania

i wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź uchylenie w całości wydanego przez Sąd orzeczenia oraz uchylenia skarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sposób zobowiązujący go do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią art. 136 § 2 kpa, tj. zgodnie z żądaniem stron, wywiedzionym w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] wraz z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (tj. rozpoznania wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych),

2) wymierzenie - na podstawie art. 151a § 1 ppsa - Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii grzywny w wysokości 10.000 zł, w związku z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, tj. poprzez rażące naruszenie obowiązku działania zgodnie z treścią art. 136 § 2 kpa,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazał się on niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzucenie pominięcia przez Sąd pierwszej instancji określonego przepisu prawa materialnego nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ według art. 174 pkt 1 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie pominięcia przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, gdyż to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.

Tożsamej ocenie podlega zarzut o pominięciu przez Sąd pierwszej instancji wniosku strony skarżącej w sprawie nałożenia grzywny na organ.

Oceniając natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego podnieść należy, że zgodnie z art. 64e ppsa, Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw, ma obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie powołanego przepisu było uzasadnione koniecznością prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości, stanowiącej kluczową przesłankę ustalenia wysokości odszkodowania. Charakter i ranga tej przesłanki bezspornie wykluczają możliwość dokonywania wyceny nieruchomości - lub korygowania już sporządzonej - wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, skoro organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 kpa.

Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa.

Powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. W niniejszej sprawie - wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej - stronami postępowania administracyjnego były nie tylko osoby uprawnione do odszkodowania lecz także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ reprezentujący nowego właściciela nieruchomości (Skarb Państwa) zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Organ orzekający o ustaleniu odszkodowania nie reprezentuje bowiem zobowiązanego do jego wypłaty. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - inaczej niż strona skarżąca - wystąpił z żądaniem, o którym mowa w art. 136 § 2 kpa, organ odwoławczy nie był uprawniony ani do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, ani zlecenia przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

W sytuacji zatem, gdy dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość będącą uprzednio we władaniu strony skarżącej konieczne okazało się dokonanie jej wyceny sporządzonej przy uwzględnieniu zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia tej nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację w jej obszarze inwestycji drogowej uzasadnionym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji słusznie Sąd I instancji orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skoro sprzeciw został oddalony to w świetle art. 200 w zw. z art. 64b § 1 ppsa brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Z kolei wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, ponieważ nie dopatrzył się uchybień ze strony organu odwoławczego, które uzasadniałyby zastosowanie przedmiotowej sankcji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.