Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 79/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 224 poz 1337
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 28, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA. Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/18 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 20 września 2018 r. nr DOP-WPN.201.15.2018.ŁN w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek T. w Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2019 r. oddalił skargę P. w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 20 września 2018 r. nr DOP-WPN.201.15.2018.ŁN w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

T. wnioskiem z 10 lipca 2012 r., zmodyfikowanym pismem z 30 września 2014 r., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337, dalej jako ustawa zmieniająca), decyzji potwierdzającej nabycie przez T. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2012 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5706 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych.

Pismem z 12 czerwca 2018 r. P[...] z siedzibą w W., dalej jako P., wniosło o zawieszenie prowadzonego postępowania - uzasadniając swój wniosek tym, że przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o sygn. akt I Ns 315/18 w sprawie o nabycie przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1962 r. powołanej wyżej nieruchomości. W postępowaniu tym Sąd rozstrzygnie, czy nieruchomość ta jest własnością P., czy też Skarbu Państwa, a zatem wypowie się wiążąco dla organu w kwestii podstawowej przesłanki decydującej o możliwości uwzględnienia wniosku P. w tej sprawie. W ocenie P., rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy więc od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego dotyczącego prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 czerwca 2018 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił na wniosek P. postępowanie prowadzone z wniosku T. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt I Ns 315/18 toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.

W rezultacie rozpatrzenia zażalenia T., Minister Środowiska postanowieniem z 20 września 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy zauważył, iż Wojewoda posłużył się niejednolicie podstawą zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Z jednej strony formalnoprawną podstawą działania jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z drugiej Wojewoda wskazał, że zawieszenie następuje na wniosek, co rodzi diametralnie inną podstawę działania, a co istotniejsze rodzi konsekwencje co do wymogów formalno-prawnych dokonania zawieszenia. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie zebranego materiału można wywieść, iż wniosek P. był jedynie przesłanką do zawieszenia postępowania z urzędu, co jednak wymaga precyzji po stronie organu I instancji. W swym uzasadnieniu Wojewoda wskazał co prawda okoliczności dokonania zawieszenia, które Minister rozeznał, ale już tylko z powodu tej rozbieżności postanowienie - zdaniem Ministra - należało uchylić w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności rzutujących na rozstrzygnięcie. W tym przypadku należy przez to rozumieć możliwość zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego - co nie znajduje uzasadnionych podstaw.

W dalszej części uzasadnienia Minister zauważył, że w tej sprawie Wojewoda zawiesił postępowanie - z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki ewidencyjnej nr [...], które to postępowanie toczy się przed Sądem Rejonowym w Z. I Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns 315/18. Wojewoda uwzględnił ten fakt, jako przesłankę kolidującą z dyspozycją art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej, w zakresie możliwości ujawnienia praw do spornej działki. Z tego powodu uznał on zagadnienie potencjalnego zasiedzenia za zagadnienie wstępne rozstrzygane przez właściwy sąd powszechny - a to uzasadniało zawieszenie prowadzonego postępowania.

Minister nie podzielił jednak powyższego poglądu Wojewody. Wskazał, że kwestią najistotniejszą w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięcie, czy postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia z odległą datą wsteczną, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia przez właściwego wojewodę wniosku parku narodowego o potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej. W ocenie Ministra, w tym postępowaniu i przy udziale dowodów zebranych w sprawie, takiego stwierdzenia nie można postawić. Najistotniejszą kwestią w przypadku postępowania administracyjnego jest rzeczywisty stan prawny, ujawniony w danym postępowaniu. Istotne bowiem jest to, że decyzje administracyjne nie są niewzruszalne - gdyby okazało się w przyszłości, że rozstrzygnięcie wcześniejsze wydano w oparciu o nieprawdziwe bądź niekompletne przesłanki, bądź te uległy obiektywnej zmianie, co wymuszałoby rewizję orzeczenia. Służą temu tryby nadzwyczajne określone przez ustawodawcę w art. 145 K.p.a. i mają one zastosowanie także do decyzji deklaratoryjnych wydanych w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim nie naruszają tej normy. Minister wskazał, że naruszenie praw osób trzecich musi być skonkretyzowane i ujawnione, w przeciwnym wypadku powstaje wątpliwość co do podstaw, na których właściwy organ opiera swoje rozstrzygnięcie. W związku z tym zauważył, że materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym może być jedynie fakt, a nie domniemanie. Z tego też powodu toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1962 r. - o którym pisze P. nie jest dowodem w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą. Minister wskazał również, iż P. nie przysługuje - w toczącym się przed Wojewodą postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym działki nr [...] status strony postępowania. Podniósł, że szczególnie istotną okolicznością w ustalaniu stron postępowania administracyjnego krzyżującego się z zagadnieniami własności nieruchomości (tj. wg prawa cywilnego), jest treść ksiąg wieczystych właściwych dla konkretnej nieruchomości, tak gruntowej jak i budynków stanowiących odrębne nieruchomości. Tymczasem w KW nr [...] ujawniono jedynego właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa – T. w Z. Ujawniona w Dziale III służebność na rzecz P. nie rodzi prawa własności i nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia korzystającego ze służebności, jako strony postępowania toczącego się w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej. Tak dostrzeżone okoliczności Minister uznał za wystarczające, aby uwzględnić zażalenie w zakresie prawdopodobieństwa naruszenia przez Wojewodę normy art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej, w przypadku wydania decyzji uwłaszczeniowej przed rozstrzygnięciem kwestii zasiedzenia przez właściwy sąd powszechny.

Zdaniem Ministra, T. wskazał szereg okoliczności wymagających oceny, czego Wojewoda nie dokonał lub dokonał w niewystarczającym dowodowo zakresie. Wojewoda winien ponownie przeanalizować wszystkie okoliczności przemawiające za zawieszeniem oraz tezy zażalenia jedynej strony postępowania jaką jest T. Minister wskazał organowi wojewódzkiemu obowiązek poczynienia pełnych i kompleksowych ustaleń uzasadniających ewentualne zawieszenie postępowania z urzędu, a więc uwzględniając obligo takiej czynności.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło P.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie i tezy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji Minister Środowiska prawidłowo wskazał, że organ wojewódzki swoje rozstrzygnięcie oparł na dwóch różnych podstawach zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego - co rodzi istotne konsekwencje co do wymogów formalnoprawnych dokonania zawieszenia. Z jednej bowiem strony Wojewoda jako podstawę wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś z drugiej strony wskazał, iż zawieszenie następuje na wniosek strony, o czym stanowi art. 98 § 1 K.p.a. Słusznie w tych warunkach Minister stwierdził, że występująca w postanowieniu Wojewody rozbieżność polegająca na powołaniu w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu, iż zawieszenie postępowania następuje na wniosek P. (art. 98 § 1 k.p.a.), stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez T. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu Skarbu Państwa - jako że ujawniona w księdze wieczystej służebność P. nie daje podstaw - w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, do przyznania skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tych warunkach wniosek P. o zawieszenie postępowania mógł co najwyżej stanowić przesłankę do rozważenia przez organ wojewódzki kwestii zawieszenia postępowania tylko i wyłącznie z urzędu - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Ministra było zasadne - bowiem rzeczą organu I instancji było w pierwszej kolejności ustalić, czy P. jest stroną przedmiotowego postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - a zatem czy mogło skutecznie wnieść wniosek o zawieszenie postępowania. Następnie - zgodnie z zaleceniami Ministra - Wojewoda winien ponownie przeanalizować wszystkie okoliczności odnośnie ewentualnego zawieszenia postępowania z urzędu - biorąc pod uwagę rozważania Sądu dotyczące istoty "zagadnienia wstępnego".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia Ministra Środowiska z 20 września 2018 r., a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu P. zarzuciło naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku niezawierające odniesienia się do żadnego z zarzutów skargi i ograniczające się do apriorycznej akceptacji stanowiska Ministra Środowiska, nadto zaś wewnętrznie sprzeczne i niezawierające odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi pomimo, że Minister nie zważając na to, iż organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 i art. 7 K.p.a. winny zapobiegać wydawaniu orzeczeń niezgodnych z prawem błędnie założył z góry, że nie trzeba wyjaśniać już obecnie kwestii istotnych z punktu widzenia praworządności i prawidłowości decyzji, bowiem wadliwe orzeczenie można w przyszłości wzruszyć,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, pomimo że Minister Środowiska błędnie, bezpodstawnie, gołosłownie i z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. stwierdził, iż rzekomo w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania a jedynie "nierzeczywiste przesłanki pozostające w sferze domniemań i abstrakcji", bez wyjaśnienia w czym Minister upatruje owych ,, domniemań i abstrakcji ", bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji P. w niniejszej sprawie w piśmie z 6 września 2018 r. doręczonym Ministrowi 12 września 2018 r. i przy poprzestaniu na skrótowym odwołaniu się do argumentów zażalenia T., co samo w sobie dyskwalifikuje postanowienie Ministra jako pozbawione należytego uzasadnienia,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, pomimo że Minister Środowiska nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi pomimo, że Minister Środowiska:

a) błędnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uznał, iż wniosek P. o stwierdzenie zasiedzenia działki [...] objętej księgą wieczystą numer [...] złożony w sprawie przed Sądem Rejonowym w Z. I Wydziałem Cywilnym do sygnatury akt I Ns 315/18 nie może rzekomo być dowodem w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy żaden przepis K.p.a. nie wyklucza przeprowadzenia takiego dowodu,

b) błędnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uznał, iż naruszenie praw osób trzecich, o którym mowa w tym ostatnim przepisie nie zostało rzekomo skonkretyzowane i ujawnione, podczas gdy P. złożyło do Sądu Rejonowego w Z. I Wydziału Cywilnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed Wojewodą Małopolskim i postępowanie w przedmiocie tego wniosku toczy się przed tym Sądem do sygnatury akt I Ns 315/18,

c) błędnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ustalił, iż nie toczy się postępowanie w przedmiocie zakwestionowania praw ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...], podczas gdy jak wykazało P. toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia tej nieruchomości przez P. z dniem 1 stycznia 1962 r., które to postępowanie równoznaczne jest z zakwestionowaniem prawidłowości stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej,

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 75, art. 76 § 1 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi pomimo, że:

a) stan prawny nie jest zdeterminowany treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, domniemanie prawdziwości wpisu z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest bowiem domniemaniem wzruszalnym i w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tego domniemania,

b) stan prawny ujawniony w księgach wieczystych jest ustalany w postępowaniu administracyjnym na podstawie odpisów albo wypisów, będących dokumentami urzędowymi, stosownie zaś do art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią jedynie dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a w myśl art. 76 § 3 K.p.a. możliwe jest przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takich dokumentów,

c) żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie ogranicza katalogu dowodów, jakimi strona może wykazywać swój interes prawny i dla ustalenia istnienia interesu prawnego zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi między innymi z art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. organ winien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi pomimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę Małopolskiego i wydanie w niej decyzji,

8. art. 28 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię, wedle której stroną postępowania w przedmiocie nabycia przez park narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o przepisy powołanej ustawy może być jedynie podmiot, któremu przysługuje tytuł prawno- rzeczowy do nieruchomości, będącej przedmiotem tego postępowania, podczas, gdy powołane przepisy nie dają podstaw do przyjmowania takiej ograniczonej formuły legitymacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie powołanej ustawy,

9. art.28 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust.4 ustawy zmieniającej oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż P. nie jest stroną niniejszego postępowania bowiem nie wykazało swego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości wpisem w księdze wieczystej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

T. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej złożył wniosek do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddanej dotychczas w trwały zarząd z dniem 1 stycznia 2012 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dniem jej wejścia w życie, to jest z dniem 1 stycznia 2012 r., parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych, będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Stosownie do ust. 4 powołanej normy nabycie praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1 nie może naruszać praw osób trzecich.

W świetle powyższych unormowań nie może budzić wątpliwości, że stroną postępowania prowadzonego w tym trybie jest Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz park narodowy, na którego rzecz wydawana jest decyzja uwłaszczeniowa.

Inne podmioty mogą być stroną takiego postępowania, o ile wykażą że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości stanowiącej przedmiot uwłaszczenia.

Nie jest przy tym wystarczające powoływanie się na taki tytuł, lecz konieczne jest legitymowanie się nim.

Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 1 stycznia 2012 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny by uczestniczyć w niniejszym postępowaniu. Bez istnienia tego dokumentu nie można stwierdzić prawa rzeczowego do spornej nieruchomości i w konsekwencji przymiotu strony w tym postępowaniu.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że zarówno w dacie 1 stycznia 2012 r., jak i w chwili wydania postanowień przez organy obu instancji oraz w dacie rozpoznawania sprawy przez Sądy, P. nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Sporny obszar przez cały ten czas był ujawniony w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa. Organ w istocie nie ma możliwości, by w toku postępowania dokonywać odmiennych ustaleń od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Spór w kwestii praw właścicielskich do objętej uwłaszczeniem nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu interesu warunkującego udział w charakterze strony.

Złożenie w trakcie postępowania administracyjnego do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia własności spornej nieruchomości nie potwierdza tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Ocenę tę zmienić może dopiero uzyskanie prawomocnego postanowienia stwierdzającego zasiedzenie z datą wsteczną.

Badając zależność objętego kontrolą sądowoadministracyjną postępowania z postępowaniem cywilnym o zasiedzenie w kontekście przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a należało w pierwszej kolejności odnieść się do znaczenia pojęcia zagadnienie wstępne (prejudycjalne), o którym mowa w tym przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby przyjąć istnienie przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne jest aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, charakteryzującym się tym, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd czy organ wydanie decyzji byłoby niemożliwe.

O takiej zależności musi jednak przesądzać treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Konieczne jest, aby rozstrzygnięcie sprawy prejudycjalnej wykluczało każde zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno zależeć wręcz rozpatrzenie sprawy w ogóle nie zaś wydanie decyzji o określonej treści.

W sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie dotychczasowy właściciel – Skarb Państwa jest wpisany do księgi wieczystej, a T. powołuje się na prawo zarządu trwałego, które w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ma relewantne znaczenie dla wyniku postępowania administracyjnego, to nie sposób przyjąć, by pomiędzy kontrolowanym postępowaniem zainicjowanym przez T., a postępowaniem o zasiedzenie tej samej nieruchomości zainicjowanym przez P. istniał związek bezpośredni, rozumiany jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia tej sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny.

Z tego względu brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok NSA z 27.01.2023 r., sygn. akt II GSK 875/22, LEX nr 3511021. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24.01.2023 r., sygn. akt I OSK 2946/19, LEX nr 3513533).

W świetle poczynionych rozważań uznać należało również, że Kontrolowany Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec prawidłowej oceny braku przymiotu strony P. nie można było przyjąć, aby doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy zmieniającej.

Kontrolowane uzasadnienie nie naruszało wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

W niniejszej sprawie kontrolowane uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Mając na względzie powyższe orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że pozostawienie w obrocie postanowienia Ministra Środowiska o uchyleniu postanowienia Wojewody Małopolskiego o zawieszeniu postępowania, czyni koniecznym ponowne rozpoznanie przez Wojewodę wniosku złożonego przez P. Wojewoda Małopolski winien mieć przy tym na względzie rozważania z niniejszego uzasadnienia, w tym zawarte tam stanowisko o nieprzysługiwaniu P. przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem T. oraz o braku charakteru prejudycjalnego sprawy o zasiedzenie, toczącej przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygnaturą I Ns 315/18.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem przepisy zawarte w art. 203 i 204 P.p.s.a. nie dają podstaw do jego uwzględnienia.