Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1949/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 338/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2015 r., nr V/60/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 października 2021 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; dalej jako: "u.s.g."), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399; dalej jako: "u.c.p.g.") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: ,,Konstytucja RP'').

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wystąpił o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 u.s.g., bowiem przedmiotowa uchwała utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku, a tym samym orzekanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie z ostrożności procesowej wystąpiono o oddalenie skargi, a w przypadku nie podzielenia powyższych wniosków o nieuchylanie całości wskazanej uchwały, lecz poszczególnych jej postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1491/21, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1358/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Gliwicach do ponownego rozpoznania (pkt 1) oraz odstąpił od zasądzenia od Gminy [...] na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchylenie badanej uchwały – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zaskarżona uchwała ustanawia określone nakazy i zakazy, dlatego może stanowić przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed uchyleniem uchwały, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia pozostaje tez ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia zatem stosowania zaskarżonych unormowań. Wobec czego, z uwagi na fakt, ze uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła źródło praw i obowiązków dla jej adresatów, powinna być przedmiotem oceny przez Sąd, pomimo jej uchylenia przez Radę Miejską. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie merytorycznej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 338/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] (dalej także jako: "Gmina", "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej także jako: "u.c.p.g.") w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały nr [...], poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Gmina [...] w sposób nieprawidłowy określiła rodzaje odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu i odbieraniu, oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Gmina [...] przekroczyła zakres delegacji ustawowej w zakresie obowiązków i ograniczeń właścicieli nieruchomości w zakresie określenia warunków naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi;

2. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały nr [...], poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Gmina [...] w sposób niewystarczająco szczegółowy określiła sposób zagwarantowania warunków sanitarnych pojemników na odpady oraz niewystarczająco precyzyjnego określenia warunków rozmieszczenia tych pojemników;

3. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały nr [...], poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Gmina [...] w sposób nieprawidłowy określiła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, w szczególności poprzez niewprowadzenie zróżnicowania tych obowiązków w zależność od cech osobniczych zwierzęcia;

4. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały nr [...], poprzez bezzasadne przyjęcie, iż użycie § 8 pojęcie "odbierania" odpadów zamiast "pozbywania się" odpadów Gmina [...] nie wypełniła w sposób należyty delegacji ustawowej zawartej w tym ww. przepisie ustawowym;

5. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że ewentualne naruszenie u.c.p.g. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały nr [...], miały charakter istotny, a nie nieistotny, co skutkowało stwierdzeniem nieważności całej uchwały zamiast jej poszczególnych postanowień, w szczególności wskazanych w pkt 1.

Wskazując ww. zarzuty kasacyjne Gmina wniosła o:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez oddalenie skargi Wojewody Śląskiego, ewentualnie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej objętej skargą Wojewody Śląskiego jedynie w zakresie (1) § 2 pkt 1 podpunkt 8 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do tej uchwały, w zakresie słów "niebezpiecznych powstających w gospodarstwach domowych, w tym", (2) § 8 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do tej uchwały, oraz (3) § 5 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do tej uchwały, w zakresie słów "związane z bieżącą eksploatacją";

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach;

3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

4. zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Odpowiedzią na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji. Nadmienić należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zaznaczyć na wstępie trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (dalej także jako: "Regulamin").

Przeprowadzona w dalszej części uzasadnienia analiza przepisów u.c.p.g. uwzględnia stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia uchwały z dnia 25 marca 2015 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ samorządu musi ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Dalej, upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3771/21, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248).

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Uwzględniając treść powyższych przepisów zgodzić się z zapatrywaniem, że jednym z elementów uchwały podjętej w oparciu o art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest określenie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Potwierdza to treść art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g., gdzie wskazano, że gminy ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a (pkt 6).

Wskazać należy, że Gmina, wskazując w § 3 Regulaminu wymagania w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych pominęła frakcję odpadów: meble, chemikalia, sprzęt elektryczny i elektroniczny jako odpadów przyjmowanych w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej jako: "PSZOK"). Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zwrotem "co najmniej", to rada może w uchwale podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rozszerzyć katalog odpadów przyjmowanych w PSZOK, ale nie może go zawęzić (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2021 r.; sygn. akt IV SA/Wa 914/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r.; sygn. akt IV SA/Wa 1275/17). Zaskarżona uchwała nie przewiduje wśród odpadów zbieranych selektywnie oraz odpadów komunalnych przyjmowanych w PSZOK wyżej wymienionych odpadów komunalnych (meble, chemikalia, sprzęt elektryczny i elektroniczny), co stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ uchwałodawczy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie.

Dalej, jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w § 2 pkt 6, 7 i 8 Regulaminu w sposób sprzeczny z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. określono frakcje odpadów. Wskazać należy odpowiednio, że zamiast frakcji "meble i inne odpady wielkogabarytowe" wprowadzono po prostu frakcję "odpadów wielkogabarytowych", zamiast "odpady zielone" i "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji" wprowadzono frakcję "odpadów ulegających biodegradacji, w tym zielonych" oraz zamiast "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" wprowadzono frakcję "odpadów niebezpiecznych powstających w gospodarstwach domowych, w tym przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i zużytych akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego".

Dodatkowo wskazać należy, że również w § 3 ust. 3 Regulaminu doszło do naruszenie delegacji ustawowej poprzez określenie ww. przepisie, iż "w przypadku braku możliwości ich [odpadów ulegających biodegradacji, w tym odpadów zielonych] kompostowania na nieruchomości należy przekazywać podmiotowi uprawnionemu". Wprawdzie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. przewiduje określenie wymagań dotyczących odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jednakże nie oznacza to możliwości dowolnego różnicowania uprawnień i obowiązków mieszkańców gminy na tych, od których odpady te będą odbierane i tych od których one nie będą odbierane, a którzy zostali zmuszeni do samodzielnego ich dostarczania do punktu selektywnego zbierania. Nie można różnicować pozycji mieszkańców gminy z powodu kryterium ",możliwości kompostowania" (więcej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2892/18, Legalis).

Już wyżej wskazane naruszenia i przekroczenie delegacji ustawowej przemawiają za bezzasadności sformułowanego ww. zarzutu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g., poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina przekroczyła zakres delegacji ustawowej w zakresie obowiązków i ograniczeń właścicieli nieruchomości w zakresie określenia warunków naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi.

W myśl § 5 ust. 2 Regulaminu, dopuszcza się naprawy i regulacje związane z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jeśli nie powodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska, a powstałe podczas naprawy odpady będą zbierane i odbierane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w Regulaminie zasad, tj. warunków dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – i dotyczy to przede wszystkim warunków zapewniających zgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Z powołanej wyżej treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.p.c.g. wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4479/21, LEX nr 3331059).

Wskazać należy, że wadliwość uchwały można upatrywać w nieuprawnionym ograniczeniu możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi poprzez wprowadzenie nieostrego, niedookreślonego sformułowania "jeśli nie powodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska", tym samym nie mogą mieć charakteru normatywnego. Takie zredagowanie przepisów prawa stoi w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej, które nakazują by przepisy prawa były redagowane w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Gmina podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania poprzez wprowadzenie bliżej nieokreślonych warunków "nieuciążliwości" dla sąsiednich nieruchomości (nota bene "sąsiednich", czyli jakich?) oraz środowiska. Powyższe uregulowania stanowią naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań.

Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 144 Kodeksu cywilnego nakazuje, aby właściciel nieruchomości, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a immisje co do zasady są dozwolone. Nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń. Przepisy uchwały dopuszczające naprawy i regulacje związane z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jeśli nie powodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska naruszają prawo, gdyż dopuszczają w akcie prawa miejscowego bardziej rygorystyczne zasady korzystania z nieruchomości niż wynika to z ustawy.

Niezasadny okazał się również zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem § 6 ust. 6 pkt 3 Regulaminu stanowi co do zasady próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Z przedmiotowego przepisu Regulaminu, jak można się domyślać, rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na posłużenie się przy tym niedookreślonym i nieprecyzyjnym pojęciem: "estetyczny". Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji ,,stan estetyczny" wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest przy tym określeniem nieostrym, ma charakter oceny i subiektywny. Regulacja ustawowa wskazuje na konieczność określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, przez co należy rozumieć konieczność uszczegółowienia sposobu zagwarantowania warunków sanitarnych w regulaminie. W związku z tym Gmina powinna wprowadzić obowiązek konkretnych zabiegów sanitarnych polegających np. na myciu, czyszczeniu, dezynfekcji pojemników, itp. Przedmiotowy zapis Regulaminu nie wypełnia zatem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Dalej, podzielić należy także rozważania i argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że Gmina w § 6 ust. 8 Regulaminu nie określiła w sposób jednoznaczny i wyczerpujący warunków rozmieszczenia pojemników (koszy) na odpady komunalne na drogach publicznych, tym samym analizowana regulacja pozbawiona jest precyzyjności i czytelności dla jej adresatów, co jednocześnie stanowi brak wypełnienia przez Gminę delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wskazać należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zezwala wyłącznie na nałożenie tego rodzaju obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które będą miały na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść § 10 Regulaminu zasadnie została wyeliminowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, bowiem stanowiła przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się do treści § 10 ust. 4 i 5 Regulaminu podnieść należy, że nie ma podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Dalej, przepis stanowiący, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są uniemożliwić samowolne opuszczenie pomieszczenia lub nieruchomości, na której zwierzę przebywa (§ 10 ust. 2 Regulaminu) bezpodstawnie ogranicza prawa właścicieli zwierząt regulując również ich postępowanie na terenie prywatnej nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ewentualnie nakładane ograniczania mogą dotyczyć tylko sytuacji przebywania zwierzęcia na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie na nieruchomości właściciela. Tak ukształtowana norma ingeruje w uregulowane konstytucyjnie prawo własności.

Zaakcentować należy, że kwestia sprawowania opieki nad psami przebywającymi poza terenem prywatnym została już uregulowana w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 roku sygn. II OSK 921/20, Lex nr 3064572), a tym samym nakazy zawarte w regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie nie mogą ingerować w normy prawne wyższego rzędu i je dowolnie modyfikować. Konstruowanie określonych obowiązków i nakazów odmiennie niż przewidział to ustawodawca niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej, odnosząc się do podniesionego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż użycie § 8 Regulaminu pojęcie "odbierania" odpadów zamiast "pozbywania się" odpadów Gmina [...]y nie wypełniła w sposób należyty delegacji ustawowej zawartej w tym ww. przepisie ustawowym wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla porządku językowego podkreślić należy, że Gmina wprowadzając do przedmiotowego Regulaminu dyspozycję zawartą w § 8, każdorazowo, posługuje się sformułowaniem "odbierania" (w liczbie pojedynczej "odbieranie"), które jest rzeczownikiem odczasownikowym rodzaju nijakiego od wyrazu "odbierać" i zarazem stanowi wyraz pokrewny dla wyrazu "odbiór". Mimo, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji dla pojęcia "odbiór" to podzielić w tym względzie należy zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, że systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, to niecelowym byłoby zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, CBOSA; patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., III OSK 4503/21, Legalis).

Zauważyć należy, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie wprowadzenia przedmiotowego Regulaminu została uchwalona na podstawie, m.in. art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., natomiast nie został wskazany art. 6r ust. 3 u.c.p.g., w którym użyto sformułowania "odbierania". Po drugie § 8 Regulaminu jest odpowiednio przyporządkowany do Rozdziału 3 Regulaminu, który brzmi: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości (...)", co również przemawia za brakiem konsekwencji w procesie legislacyjnym niniejszego aktu prawa miejscowego obowiązującego na obszarze Gminy. Uwzględniając powyższe Gmina nie ma prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, bowiem oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, tym samym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g.") jest niezasadny.

Wskazać należy, że w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. de facto przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 1381/22, Legalis).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez ocenę i analizę podniesionego zarzutu, jak i argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżąca sprowadziła przedmiotowy zarzut wyłącznie do polemiki z rozumieniem "charakteru istotnego, a nie nieistotnego" naruszenia u.c.p.g., bez wykazania błędu w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji i wpływu tego błędu na wynik sprawy, co nie mogło czynić skutecznym wyżej opisany zarzut.

Nadmienić należy, że w sytuacji, gdy intencją strony skarżącej kasacyjnie było odniesienie się do materialnoprawnych podstaw stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i wykazanie, że okoliczności przez nią podnoszone nie uzasadniały stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na to, że uchwała jest zgodna z prawem, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. (albo art. 91 ust. 4 u.s.g.) w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a., z jednoczesnym ustosunkowaniem się do wykładni użytych w tych przepisach pojęć "sprzeczność z prawem" oraz "nieistotne naruszenie prawa" oraz sposobu ich odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. We wniesionej skardze kasacyjnej tak skonstruowany zarzut nie został jednakże podniesiony. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13, CBOSA), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11, CBOSA).

Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.