Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2026/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 18/21 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Nr 538/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r., znak WOB.7221.584.2015.MOPIE w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz M. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 18/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Nr 538/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia 6 listopada 2020 r., znak WOB.7221.584.2015.MOPIE, w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi, wniesionej przez Panią M. T. i uchylenie zaskarżonej decyzji MWINB wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji na skutek błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa budowlanego, polegającej na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w ramach doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zasadne jest żądanie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości, o charakterze cywilnoprawnym i może nastąpić wyłącznie poprzez przedstawienie dokumentów, stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych - i na skutek powyższej błędnej wykładni Sąd i instancji decyzje uchylił i nakazał organom w toku postępowania badać ponownie prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem dokonanej w uzasadnieniu błędnej wykładni przepisów;

II) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi, wniesionej przez Panią M. T. i uchylenie zaskarżonej decyzji MWINB wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji na skutek błędnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do niezasadnego ograniczenia postępowania dowodowego i niewyjaśnienia istotnych okoliczności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu własnej oceny materiału dowodowego sprawy, tj. wskazanie na s. 15 uzasadnienia wyroku, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - co powoduje, że Sąd pierwszej instancji orzekł merytorycznie, a nie kasatoryjnie, dokonując oceny materialnoprawnej sprawy, a nadto poprzez wskazanie, że w ramach postępowania administracyjnego organ powinien, o ile kwestia ta pozostanie istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, poczynić bardziej szczegółowe ustalenia co do charakteru i intensywności oddziaływania spornego słupa na budynek, z uwzględnieniem jego potencjalnych skutków w przyszłości

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność przy równoczesnym zasądzeniu od Gminy W. na rzecz M. T. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r., pełnomocnik wnoszącej kasację Gminy poinformował, że Gmina W. złożyła do Wojewody Małopolskiego wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr [...]. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 P.p.s.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy o nabycie prawa własności z mocy prawa, gdyż sprawa ma charakter prejudycjalny. Według wnoszącej kasację, pozytywne rozpoznanie wniosku spowoduje, że M. T. utraci legitymację do występowania w postępowaniu, gdyż nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stanie się własnością Skarbu Państwa. Gmina dołączyła odpis wniosku z dnia 4 kwietnia 2023 r. Z uzasadnienia wniosku wynika, że działka nr [...] stanowi własność osób prywatnych. Zdaniem Gminy, została zajęta pod pas drogi krajowej. Zgodnie z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, ulica M. w W. została zaliczona do kategorii dróg krajowych nr 96 (obecnie 52).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 19 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 6 kwietnia 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji proces badania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, nie może być przeprowadzona w oderwaniu od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym już w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 285/14.

W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było prawidłowe ustalenie położenia spornego słupa oświetleniowego, tj. czy znajduje się on w pasie drogowym, czy poza nim. Jak wskazał Sąd, położenie to, w aspekcie tego, czy słup znajduje się w granicach działki stanowiącej pas drogi publicznej, czy też na działce niestanowiącej takiej drogi, miało decydujący wpływ na procedurę legalizacyjną w związku z wymogami bądź zgłoszenia, bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Innymi słowy, przekroczenie granic pasa drogowego co do położenia spornego słupa prowadzić musi do przyjęcia, iż kwestionowane roboty nie stanowiły przebudowy lecz co najmniej rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Uznając zasadność zarzutów skargi co do braku ustalenia działki/działek na których słup (konstrukcja) został usytuowany, Sąd stwierdził, że należało wyjaśnić w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny, czy zrealizowany słup jest zlokalizowany na działce [...] czy [...] , przy czym nie wystarcza wyłącznie zbadanie fundamentu, ale cały przebieg słupa i wysięgnika.

WSA odnotował wówczas brak w aktach sprawy co najmniej jednoznacznej inwentaryzacji geodezyjnej wskazującej położenie słupa w stosunku do granic działek oraz odpowiedniej mapy ewidencyjnej wskazującej precyzyjnie na położenie słupa, obejmujących położenie w stosunku do ewentualnego jeszcze podziału działki nr [...] .

Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające powoływanie się na przedstawione przez inwestora, tj. Gminę W. pismo dotyczące położenia słupa w granicy pasa drogowego wyznaczonego planem miejscowym, czy też na przejęcie działki zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. Brak jest bowiem w tym względzie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego stwierdzającego nabycie z mocy prawa części działki nr [...] , tj. precyzyjnego ustalenia w tej decyzji, czy ta część nieruchomości, na której posadowiony jest sporny słup podlegała przejęciu. Nie jest wystarczające w tym względzie samo wskazywanie na przekazanie przez Gminę W. sprawy do Wojewody Małopolskiego na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa części działki nr [...] /1, ponieważ nie prowadzi to do precyzyjnego i dokładnego wyjaśnienia kwestii, czy słup znajduje się w granicach drogi, czy na prywatnej posesji.

Według Sądu, okoliczność, iż słup został usytuowany na chodniku, nie przesądza, że znajduje się on w pasie drogowym. Koniecznym jest bowiem ustalenie kiedy chodnik został wybudowany. Jeśli po 31 grudnia 1998 r., to wynikałoby, że jego usytuowanie nastąpiło poza pasem drogowym.

Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło także do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo braku ustalenia przez organy kwestii wpływu usytuowania spornego słupa na bezpieczeństwo osób i mienia. Sąd ustalił, że słup znajduje się w bardzo bliskiej odległości do ścian budynku sąsiedniego, tj. jak same organy wskazują wg szkicu, pomiarów i czynności kontrolnych zaledwie ok. 36 cm od budynku nr [...] przy ul. M.. Według Sądu, tak mała odległość winna zostać przeanalizowana nie tylko w oparciu o przepisy techniczne regulujące sytuowanie obiektów w aspekcie szerokości chodnika, tj. u podstawy słupa lecz także faktycznego funkcjonowania w przyszłości całej konstrukcji, stanowiącej budowlę charakteryzującą się podatnością, zwłaszcza górnej jej części, na wpływy wiatru, czy też drgania i inne oddziaływanie przejeżdżających samochodów ciężarowych, co może mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo mienia, tj. możliwość uszkodzenia ścian budynku, ale także na zdrowie i życie osób w nim mieszkających.

Skoro Sąd zakwestionował brak wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy słup został zlokalizowany w pasie drogowym, a także odnotował brak jednoznacznej inwentaryzacji geodezyjnej wskazującej położenie słupa w stosunku do granic działek oraz odpowiedniej mapy ewidencyjnej wskazującej precyzyjnie na położenie słupa, obejmujących położenie w stosunku do ewentualnego jeszcze podziału działki nr [...] , to należy przyjąć, że według Sądu były to okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Potwierdza to ocena czynności złożenia przez Gminę wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa części działki nr [...] /1. Zdaniem Sądu, samo złożenie wniosku nie prowadzi to do precyzyjnego i dokładnego wyjaśnienia kwestii, czy słup znajduje się w granicach drogi, czy na prywatnej posesji.

Z mocy art. 153 P.p.s.a. wiążąca jest zatem ocena prawna, według której, w niniejszej sprawie należy ustalić, czy słup usytuowany jest na terenie, do którego Gmina dysponuje tytułem stanowiącym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym o takim tytule świadczyłoby położenie słupa w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w okresie wykonania robót: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), użyte w ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tryb zaliczania do określonej kategorii dróg publicznych unormowany został w przepisach art. 5-7 ustawy o drogach publicznych.

Pamiętać jednak trzeba, że na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Na tle tego przepisu wyrażono pogląd, że drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 797/19).

Zauważyć jeszcze można, że według art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Niezależnie od związania wynikającego z poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie, nawiązując do sporu w zakresie legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym, stwierdzić najpierw należy, że kwestii tej nie można rozstrzygać wyłącznie w kategoriach abstrakcyjnych. Należy brać pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy. Okoliczności te są zróżnicowane chociażby z uwagi na to, że zróżnicowane są podstawy uruchomienia procedury naprawczej, określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Konieczność badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której doszło do wykonania robót będących przedmiotem procesu naprawczego, określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, zachodzi z pewnością w sytuacji, gdy tytuł prawny do terenu, na którym wykonano roboty budowlane z naruszeniem prawa skutkującym zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłasza osoba trzecia, a więc inny podmiot, niż inwestor.

W świetle poprzedzających uwag uprawniona jest teza, że o tytule prawnym w niniejszej sprawie można mówić jeśli słup został usytuowany w pasie drogowym drogi gminnej.

Problem w niniejszej sprawie nie polega więc wyłącznie na tym, czy Gmina jest w stanie przedstawić "dokumenty, stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości", jak to ujęto w opisie naruszenia pierwszej podstawy kasacji. Istota sporu sprowadza się do tego, czy M. T., opierając się na dowodach z dokumentów, zasadnie podnosi, że jest osobą mająca tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] , a nadto, czy część terenu działki nr [...] , na którym jest usytuowany słup sygnalizacyjny, należy do pasa drogowego.

Jeśli w obrocie prawnym funkcjonują dokumenty, z których wynika, że prawo własności całej działki nr [...] należy do podmiotów innych, niż inwestor, to organy państwa są zobowiązane uwzględniać wynikający z tych dokumentów stan prawny. W tym sensie nie są powołane do podważenia mocy wiążącej dokumentów wskazujących na ewentualny tytuł własności M. T.. Tę moc wiążącą, w odniesieniu do terenu stanowiącego sporną część działki nr [...] (w projekcie podziału działka nr [...] /2) może obalić rezultat procedury przewidzianej w tym zakresie w systemie prawa, np. postępowanie oparte na art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak zaś wynika z akt sprawy, zapisy Księgi wieczystej [...] jako właścicieli całej działki nr [...] wskazują właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku.

Jest niewątpliwe, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji Gmina nie uzyskała decyzji stwierdzającej nabycie działki nr [...] pod drogę, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W świetle decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności części działki nr [...] (odpowiadającej projektowanej działce nr [...] /1, o powierzchni 0,0013 ha), nie stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie jest uprawniona teza, według której, usytuowanie słupa miało miejsce w pasie drogowym, co oznaczałoby uprawnienie Gminy do wykonania także na spornej części działki nr [...] robót budowlanych.

W uzasadnianiu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2020 r. Wskazano natomiast, że usytuowanie słupa sygnalizacji świetlnej w pasie drogowym wynika z ustaleń planu miejscowego. Powołano się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w W., przyjętego uchwałą Nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w W. z dnia 14 marca 2008 r. Stwierdzono, że działki nr [...] oraz [...] znajdują się na terenie oznaczonym 1-/U17 – tereny zabudowy usługowej oraz 1/KDZ – tereny dróg i ulic publicznych klasy Z. Organ odwoławczy dodał, że "co więcej, w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż przedmiotowe roboty budowlane, tj. przebudowa sygnalizacji świetlnej nastąpiła w obrębie pasa drogowego. Przedmiotowy słup znajduje się w ciągu chodnika pieszego, a jego ramię usytuowane jest ponad jezdnią"

Nie można wykluczyć przydatności ustaleń planu miejscowego dla rozstrzygnięcia istotnych okoliczności faktycznych. Przydatność ta może być związana z sytuacją, w której ustalenia planu nie wprowadzają zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Jednak ustalenia planu miejscowego, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu oraz w dacie wykonania robót) oraz ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) same przez się nie oznaczają powstania pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z poprzedzających rozważań, zaliczenie dróg do określonej kategorii odbywa się w innym trybie. Na znaczenie ustaleń planu miejscowego w ustalaniu przebiegu dróg publicznych, niezależnie od rozumienia istoty postanowień planu jako umożliwiających dopiero przyszłe zamierzenia inwestycyjne, wskazuje także art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

Nawiązując do ewentualnej przydatności dowodowej ustaleń planu miejscowego obowiązującego na spornym terenie, zauważyć trzeba, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie określają linii rozgraniczających, ani usytuowania słupa w odniesieniu do spornego fragmentu działki nr [...] .

Z uwagi na to, że usytuowanie słupa jest istotą sporu, a spór w tym zakresie stanowił przyczynę uchylenia poprzednich decyzji WINB i PINB przez WSA w Krakowie, a także z uwagi na przytoczone powyżej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku WSA, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie można ograniczyć się do wskazania faktów bez wskazania dowodów, na których oparł się organ. Nie jest także wystarczające powołanie się na ustalenia planu miejscowego bez sprecyzowania ustaleń tekstu i rysunku planu odnoszącego się do spornego terenu.

Niezależnie od tej wadliwości w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz wyrażenia stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w zakresie ustaleń faktycznych, organ odwoławczy nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której zakwalifikował sporny fragment działki nr [...] jako pas drogowy.

Organ odwoławczy nie sprecyzował również, jakie znaczenie dla ustalenia pasa drogowego oraz usytuowania słupa mają dokumenty przedłożone przez Gminę w dniu 27 lutego 2015 r.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że błędna wykładnia prawa materialnego (art. 50-51 Prawa budowlanego) skutkowała niezasadnym ograniczeniem postępowania dowodowego i niewyjaśnieniem istotnych okoliczności (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), tj. kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z położenia budowli w pasie drogowym.

Trafne jest także uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że konieczna jest ponowna analiza w zakresie sprecyzowanym w poprzednim wyroku, tj. wpływu usytuowania spornego słupa na bezpieczeństwo osób i mienia oraz faktycznego funkcjonowania w przyszłości całej konstrukcji. Organy przeprowadziły oględziny oraz uzyskały opinię specjalistyczną w tym zakresie, tj. Ocenę techniczną sporządzoną przez mgr inż. P. S.

Opinia biegłego, a taki charakter ma wskazana Ocena techniczna, jest dowodem podlegającym ocenie organu, tak jak cały materiał dowodowy (art. 84 i art. 80 K.p.a.). Rolą sądu administracyjnego jest kontrola wywiązania się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny, w kontekście zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

W świetle Oceny technicznej, organy miały podstawy do przyjęcia, że usytuowanie słupa w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego M. T. nie stwarza obecnie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników budynku. Teza ta oparta jest na stwierdzeniach Oceny technicznej, której to wypowiedzi specjalistycznej w trakcie postępowania administracyjnego nie podważono.

Rzeczoznawca stwierdził przecież, że w trakcie oględzin piwnic nie stwierdzono żadnych negatywnych oznak negatywnego oddziaływania słupa sygnalizacji na budynek. Ściany piwnic i stropu, w miejscu montażu słupa, jak i w pozostałej części budynku nie wykazują zarysowań, przemieszczeń, czy innych symptomów świadczących o złej pracy konstrukcji lub też o negatywnym oddziaływaniu posadowienia słupa na konstrukcję.

Rzeczoznawca ustalił jednak również: "z racji, iż fundament znajduje się bardzo blisko fundamentów budynku, siły słupa(szczególnie momenty zginające) przenoszą się poprzez grunt na konstrukcję fundamentu, a co za tym idzie konstrukcję budynku. W trakcie wizji lokalnej nie stwierdzono jednak aby te siły spowodowały widoczne pogorszenie stanu konstrukcyjnego fundamentów budynku, a co za tym idzie stanu konstrukcyjnego elementów konstrukcyjnych całego budynku".

W odniesieniu do zarysowań rzeczoznawca stwierdził, że pękniecie o długości około 6 metrów wystąpiło przy styku ściany ze stropem, w pomieszczeniu mieszkalnym zlokalizowanym przy słupie sygnalizacji świetlnej. Stwierdził, że pomieszczenie to jest niewyremontowane. Ustalił także, że na ścianie wewnętrznej budynku, oddzielającej ww. pokój od korytarza wejściowego od budynku pojawiły się niewielkie rysy na ścianie.

Odnośnie do przyczyn zarysowań, mgr inż. Przemysław Sołtys przytoczył jedynie stanowisko M. T., według której, pęknięcie pojawiło się po wykonaniu robót związanych z posadowieniem słupa. Stwierdził, że nie jest w stanie jednoznacznie ocenić, czy zarysowania pojawiały się po wykonaniu słupa, czy przed wykonaniem. Także we wnioskach końcowych zaznaczył, że zarysowania nie zagrażają konstrukcji budynku i bezpieczeństwu użytkowników. Zalecił monitorowanie stanu konstrukcji i w przypadku wystąpienia zarysowań lub pęknięć, powiadomienie autora opinii technicznej. Podkreślił przy tym, że ocena o braku zagrożenia dla bezpieczeństwa, zdrowia i życia użytkowników budynku nr [...] w W. została przezeń wyrażona 4 lata wcześniej. W trakcie 4 lat od momentu wykonania pierwszej opinii nic się nie zmieniło w tej kwestii. 4 lata wcześniej .

Z uwagi na to, że z Oceny technicznej nie wynika jasno, czy istnieje związek między pęknięciem i rysą a lokalizacją słupa oraz z uwagi na stwierdzenie przez rzeczoznawcę, że siły słupa przenoszą się poprzez grunt na konstrukcję fundamentu, a co za tym idzie konstrukcję budynku, konieczne jest uzyskanie stanowiska specjalistycznego co do tego, czy lokalizacja słupa będzie miała wpływ na faktyczne funkcjonowanie w przyszłości całej konstrukcji.

Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że rysy są wynikiem naturalnej pracy budynku, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania dwóch ulic, nie zostało przez organ poparte konkretnymi stwierdzeniami zawartymi w Ocenie technicznej autorstwa mgr inż. P. S., 19 lipca 2019 r. Organy nadzoru budowlanego są organami specjalistycznymi i mają prawo do samodzielnej oceny kwestii technicznych. Jednak w sytuacji, gdy stan techniczny budynku i wpływ lokalizacji słupa na ten stan zostały powierzone opinii rzeczoznawcy, należało także w tym zakresie powołać się na jednoznaczne stanowisko biegłego. Nie można wykluczyć, że mogła w tej mierze wystarczyć rozprawa z udziałem rzeczoznawcy. Rozprawa odbyła się, ale rzeczoznawca w niej nie uczestniczył.

Warto jednak zauważyć, że w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r., w odpowiedzi na wezwanie PINB do udzielenia odpowiedzi na pytania strony, stwierdził, że sposób w jaki słup został zamontowany jest zgodny z katalogami rozwiązań typowych dla słupów oświetleniowych i sygnalizacyjnych. Inną możliwością jest wykonanie pod istniejącą kostką fundamentu blokowego na podkładzie nieprzenoszącym drgań. Zaznaczył, że wykonanie słupa i fundamentu w pobliżu istniejącego budynku (w szczególności o charakterze zabytkowym) musi być poprzedzone ekspertyzą techniczną sporządzona przez osobę uprawnioną, stwierdzającą brak występowania negatywnego oddziaływania na budynek przy założonej odległości od budynku. Dodał, że w tym przypadku taka ekspertyza nie została sporządzona.

Nawiązując do wskazania zawartego w poprzednim wyroku WSA w Krakowie skonstatować można, że organy nie uzyskały od rzeczoznawcy wypowiedzi co do funkcjonowania w przyszłości całej konstrukcji, w kontekście bezpieczeństwo osób i mienia.

W świetle powyższych rozważań, zarzuty procesowe oraz zarzut materialny nie są zasadne.

Nie zostały spełnione przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Ocenia, w tych granicach, zaskarżony wyrok, który badał legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego z daty jej wydania (art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a.). Rezultat weryfikacji kasacyjnej nie jest zatem uzależniony, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., od wyniku postępowania zainicjowanego wnioskiem, którego odpis dołączono do pisma Gminy z dnia 5 kwietnia 2023 r. Wpływ ewentualnego wydania decyzji o przejściu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. na postępowanie administracyjne oraz postępowanie sądowe, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania kasacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Gminy W. na rzecz M. T. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.