Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2730/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 84 ust. 1-5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 707/19 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 31 maja 2019 r. nr SKO.4171.186.2019 w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 707/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.F. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: SKO w Koszalinie) z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 84 ust. 1-5a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, dalej: u.o.p.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekającą, że opłata w wysokości 13 682.45 zł za usunięcie dwóch drzew z terenu działki nr [...] przy ul. H. w K. nie podlega umorzeniu.

Powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 84 ust. 1-5a u.o.p. przez przyjęcie, iż kradzież dokonanych przez skarżącego nasadzeń w ilości 4 szt. nie jest okolicznością niezależną od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie nie uzasadnia umorzenia opłaty z tytułu dokonanej wycinki w sytuacji, gdy kradzież należy potraktować jako jedną z okoliczności, na które posiadacz nie ma wpływu, a co za tym idzie niezależną od niego i w konsekwencji uzasadniającą umorzenie opłaty z tytułu usunięcie drzew.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż stan faktyczny towarzyszący sprawie jest niesporny. Skarżący nie zaprzecza, że decyzją z [...] września 2013 r. nałożono na niego opłatę z tytułu usunięcia drzew na kwotę 13 682,45 zł, termin jej zapłaty został odroczony. Umorzenie opłaty było uzależnione posadzeniem 4 drzew do dnia 31 października 2015 r. Na działce objętej obowiązkiem skarżący miał posadzić również inne drzewa w związku z innymi decyzjami. Łącznie miało ich być 32 sztuk. Skarżący we wrześniu 2015 r. posadził wskazane drzewa, lecz w późniejszym okresie częściowo zostały one skradzione. W tracie kontroli przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2015 r. ujawniono kradzież i stwierdzono brak 4 szt. drzew (istniały nasadzenia w pozostałej ilości 28 sztuk). Po ujawnieniu brakujących nasadzeń skarżący niezwłocznie uzupełnił drzewostan o skradzione drzewa w ilości 4 szt. Skarżący wykazał, iż we wrześniu 2015 r. dokonał nasadzeń we właściwej ilości, w tym 4 szt. objętych decyzją z dnia [...] września 2013 r. i organ twierdzeń tych nie kwestionuje, a skarżący nie zaprzecza również, że w dacie kontroli – tj. 4 grudnia 2015 r. – brakowało 4 szt. drzew w wyniku ich kradzieży. Również ta okoliczność pomiędzy stronami jest bezsporna. Natomiast strony różnią się w ocenie skutków prawnych tych ustaleń.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 84 ust. 1-5a ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w chwili ustalenia opłaty i jej odroczenia. Sąd I instancji przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie, w decyzji z [...] września 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. zezwolił skarżącemu na usunięcie 4 szt. drzew z terenu działki nr [...] obr. [...], ul. H. w K. W pkt 2 decyzji organ ustalił opłatę za usunięcie tych drzew w wysokości 13 682,45 zł, w pkt 3 - nałożył warunek posadzenia 4 sztuk drzew na terenie tej samej działki w terminie do 31 października 2015 r. Natomiast w pkt 4 decyzji organ odroczył termin uiszczenia opłaty do czasu zastąpienia usuniętych drzew nowymi drzewami. W wyniku przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2015 r. kontroli przeprowadzonych nasadzeń stwierdzono, że na terenie działki nr [...] zostało nasadzonych 28 sztuk drzew, jednak stanowi to wykonanie warunku nałożonego inną decyzją - z dnia 19 maja 2014 r. Brak jest natomiast nasadzeń określonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Skarżący faktu tego nie neguje, podnosząc, że nasadzenia tych 4 drzew zostały skradzione, co było niezależne od niego. Nasadzenia te następnie, tj. po terminie określonym w decyzji z [...] września 2013 r., zostały uzupełnione.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości, o których mowa w art. 84 ust. 5 u.o.p. dotyczą sytuacji gdy strona wykazała fakt dokonania zasadzeń zastępczych, określonych w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, ale nie zachowały one żywotności po okresie odroczenia płatności opłaty z przyczyn niezależnych od strony zobowiązanej, zaliczając do tych przyczyn silę wyższą, np. suszę, przemarznięcie, udowodnioną złą jakość sadzonek, itp. Ponadto z akt postępowania, a w szczególności z protokołu kontroli z 4 grudnia 2015 r. wynika, iż w toku tej kontroli nie stwierdzono kradzieży sadzonek.

Według Sądu I instancji, z akt sprawy wynika także, iż skarżący kwestię kradzieży podniósł dopiero w postępowaniu odwoławczym przed SKO, lakonicznie stwierdzając, że sporne drzewa zostały skradzione. Wymaga to w pierwszej kolejności wykazania przez stronę, że nasadzenia miały miejsce. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie została przez skarżącego wykazana, a jego twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne.

Sporna jest zatem jedynie prawna ocena tego faktu, a w szczególności czy podnoszony przez skarżącego fakt kradzieży nasadzonych drzew można uznać za działanie siły wyższej, uzasadniającej umorzenia opłaty za zezwolenie na wycięcie drzew na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p. W ocenie Sądu I instancji, z akt postępowania, a w szczególności z protokołu kontroli z dnia 4 grudnia 2015 r. wynika, iż w toku tej kontroli nie stwierdzono kradzieży sadzonek. Z akt sprawy wynika także, iż skarżący kwestię kradzieży podniósł dopiero w postępowaniu odwoławczym przed SKO, lakonicznie stwierdzając, że sporne drzewka zostały skradzione. Strona nie informowała też organu o kradzieży drzewek, ani w pismach kierowanych w roku 2016 r., ani też po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 13 listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie warunku wykonania nasadzeń zastępczych. Zdaniem Sądu, należy odrzucić zarzuty skargi, iż organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez skarżącego okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącego, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na nim. Organy miały podstawy do przyjęcia zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy tezy, że niewykonanie warunku, wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2013 r., tj. brak posadzenia na działce nr [...] 4 drzew w terminie do 31 października 2015 r. nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Posadzenie tych drzew w okresie między 4 grudnia 2015 r. a 8 marca 2016 r., tj. po określonym w decyzji terminie wykonania nasadzeń zastępczych, nie stanowi podstawy do uznania wykonania warunku z decyzji z dnia [...] września 2013 r. i umorzenia określonej w niej należności z tytułu zezwolenia na wycięcie 2 drzew.

Sąd I instancji wskazał, że treść decyzji z [...] września 2013 r. o pozwoleniu na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] była jednoznaczna i nie została zakwestionowana przez skarżącego w trybie odwoławczym. Tym samym, uznać należy, że skarżący miał świadomość, iż jedynie posadzenie drzew w określonym w tej decyzji terminie z jednoczesnym zachowaniem ich żywotności spowoduje, że ustalona opłata zostanie umorzona. Powinien więc dokonać takich działań i czynności, które umożliwiłyby wykonanie nałożonego na niego obowiązku.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez dwóch radców prawnych, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 1- 5a ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż kradzież dokonanych przez skarżącego nasadzeń w ilości 4 szt. nie jest okolicznością niezależną od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie nie uzasadnia umorzenia opłaty z tytułu dokonanej wycinki w sytuacji, gdy kradzież należy potraktować jako jedną z okoliczności, na które posiadacz nie ma wpływu, a co za tym idzie niezależną od niego i w konsekwencji uzasadniającą umorzenie opłaty z tytułu usunięcie drzew;

2. przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez: a) uznanie przez Sąd za prawidłowe postępowanie organów administracji w kontekście nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z jego zeznań pomimo, iż jego przeprowadzenie biorąc pod uwagę treść uzasadnienia decyzji i wyroku było konieczne dla wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (w tym przede wszystkim posadzenia drzew w wymaganej ilości i kradzieży 4 szt., a co za tym idzie nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd twierdzenia skarżącego o posadzeniu drzew za gołosłowne, a o kradzieży drzew za niewiarygodne; b) przyjęcie, iż materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z 4 grudnia 2015 r., treść pism z 2016 r. oraz treść odwołania z 17 stycznia 2019 r., w których skarżący nie powołuje się na kradzież 4 szt. drzew uzasadnia twierdzenie o niewiarygodności twierdzenia skarżącego co do kradzieży 4 sztuk drzew w sytuacji, gdy materiał ten w żaden sposób nie podważa twierdzeń skarżącego, treść odwołania nie jest dowodem w sprawie, a organy odmówiły przeprowadzenia dowodu z jego zeznań pomimo, iż jest to dowód konieczny dla możliwości zweryfikowania twierdzeń skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącego orzekające organy, a za nimi również i Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zastosowały niniejszy przepis uznając, że do nie zachowania żywotności 4 sztuk drzew doszło z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie, iż nie ma podstaw do umorzenia opłaty w części dotyczącej rzeczonych 4 drzew. Skarżący we wrześniu 2015 r. posadził wskazane drzewa, lecz w późniejszym okresie częściowo zostały one skradzione. W tracie kontroli przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2015 r. ujawniono kradzież i stwierdzono brak 4 sztuk drzew (istniały nasadzenia w pozostałej ilości 28 szt.). Kradzież jest przyczyną niezachowania żywotności na jaką posiadacz nieruchomości nie ma jakiegokolwiek wpływu o jakiej mowa w cytowanym przepisie.

Skarżący wyjaśnił, że drzewa zostały posadzone na terenie ogólnie dostępnym, a ukształtowanie terenu (a w szczególności budynków) uniemożliwiały kontrolę nasadzeń. Trudno również przyjąć, że skarżący był zobowiązany zatrudnić ochronę pilnującą posadzone drzewa. Skarżący nie miał zatem wpływu na utratę drzew w wyniku ich kradzieży. Art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody nie wprowadza definicji "przyczyn zależnych" od posiadacza nieruchomości. Jest to więc katalog otwarty, który podlega interpretacji. Z uwagi na brak ustawowej definicji trzeba uznać, iż przyczyną niezależną od posiadacza jest każda przyczyna, której posiadacz nie mógł zapobiec. W niniejszej sprawie na postawie art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody naliczona opłata winna zostać umorzona, gdyż do niezachowania żywotności nasadzonych zastępczo 4 szt. drzew doszło na skutek ich kradzieży, a więc z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Według skarżącego kasacyjnie, organ nawet nie starał się wykazać, że drzewa nie zostały posadzone. W konsekwencji brak jakiegokolwiek materiału dowodowego podważającego tą okoliczności, a ustalenia przyjęte przez Sąd są całkowicie dowolne. Skarżący stwierdził, że posadził drzewa w innym miejscu niż planowano w projekcie i nie wyklucza to, że później zostały one skradzione. Żeby mogły zostać skradzione musiały być przecież posadzone, a zatem stwierdzenie to jedynie dodaje wiarygodności kwestii kradzieży. Skarżący stwierdził również, że nie może ustalić terminu kradzieży, a Sąd uznał to za twierdzenie niewiarygodne. Skarżący wyjaśnił, że nie mieszka na terenie, gdzie są nasadzenia, jest to nieruchomość ogólnie dostępna i dlatego nie wie kiedy zdarzenie miało miejsce. Sąd cytuje w uzasadnieniu te stwierdzenie, lecz nie wyjaśnia dlaczego uważa je za niewiarygodne. Jest ono zgodne ze stanem rzeczywistym i logiczne. Fakt, że strona nie poinformowała organu w pismach z 2016 r. o kradzieży nie może stanowić podstawy uznania, że twierdzenia są niewiarygodne. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na nieprawdziwość twierdzenia skarżącego.

Nie wiadomo zatem z jakim materiałem dowodowym twierdzenie skarżącego jest sprzeczne. Organy obu instancji miały możliwość ewentualnego zweryfikowania tego twierdzenia w trakcie przesłuchania skarżącego, z której to możliwości nie skorzystano. Brak oparcia tak poważnych ustaleń o konkretny materiał dowodowy stanowi naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Koszalinie, reprezentowane przez Prezesa, wniosło o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) oraz obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych, 3) o rozpoznanie sprawy w postępowaniu niejawnym.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że z zarzutami strony nie można się zgodzić, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2020 r. nie narusza prawa, natomiast skarga kasacyjna stanowi w zasadzie tylko polemikę przedstawiającą własną interpretację przepisów i stanu faktycznego sprawy. Prawidłowości dokonanych ustaleń przez organy obu instancji w pełni zaakceptowanych przez Sąd nie mogą podważyć bezzasadne zarzuty oraz przedstawiona w skardze kasacyjnej odmienna od prezentowanej w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisów o ochronie przyrody. Dlatego też skarga powinna zostać oddalona z powodu braku usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) Ich prawidłowe sformułowanie ma decydujące znaczenie dla zakreślenia zakresu kontroli instancyjnej, dokonywanej przez NSA. W orzecznictwie NSA konsekwentnie wskazywano, na tle art. 183 § 1 p.p.s.a., że to strona, konstruując zarzuty, określa granice badania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, odmiennie niż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, nie obowiązuje zasada oficjalności (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie jest także możliwe uzupełnienie zarzutów kasacyjnych po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Do dnia wyrokowania można jedynie uzupełniać bądź przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W jego ramach nie można jednak modyfikować czy rozszerzać sformułowanych wcześniej zarzutów (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna ma charakter środka odwoławczego niepełnego, można ją bowiem oprzeć wyłącznie na wskazanych w ustawie podstawach. Są nimi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Obowiązkiem strony jest przypisanie przytoczonych jako naruszonych przepisów do konkretnej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej takiego przypisania zabrakło.

Stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku formalnie nie jest kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę, że formalnie skarga kasacyjna nie opiera się na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach zarzutu przedstawionego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zmierzająca do zanegowania konsekwencji ustalonego stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że w decyzji z [...] września 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. zezwolił skarżącemu na usunięcie 4 szt. drzew z terenu działki nr [...] obr. [...], ul. H. w K. W pkt 2 decyzji organ ustalił opłatę za usunięcie tych drzew w wysokości 13 682,45 zł, w pkt 3 - nałożył warunek posadzenia 4 sztuk drzew na terenie tej samej działki w terminie do dnia 31 października 2015 r. Natomiast w pkt 4 decyzji organ odroczył termin uiszczenia opłaty do czasu zastąpienia usuniętych drzew nowymi drzewami. W wyniku przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2015 r. kontroli przeprowadzonych nasadzeń stwierdzono, że na terenie działki nr [...] zostało nasadzonych 28 sztuk drzew, jednak stanowi to wykonanie warunku nałożonego inną decyzją - z [...] maja 2014 r. Brak jest natomiast nasadzeń określonych w decyzji z [...] września 2013 r. Skarżący kasacyjnie faktu tego nie neguje, podnosząc, że nasadzenia tych 4 drzew zostały skradzione, co było niezależne od niego. Nasadzenia te następnie, tj. po terminie określonym w decyzji z [...] września 2013 r. zostały uzupełnione.

Zgodzić należy, się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie sporna jest prawna ocena tego faktu, a w szczególności czy podnoszony przez skarżącego fakt kradzieży nasadzonych drzew można uznać za działanie siły wyższej, uzasadniającej umorzenie opłaty za zezwolenie na wycięcie drzew na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p.

Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości, o których mowa w art. 84 ust. 5 u.o.p. dotyczą sytuacji gdy strona wykazała fakt dokonania zasadzeń zastępczych, określonych w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, ale nie zachowały one żywotności po okresie odroczenia płatności opłaty z przyczyn niezależnych od strony zobowiązanej, zaliczając do tych przyczyn silę wyższą, np. suszę, przemarznięcie, udowodnioną złą jakość sadzonek, itp. Wymaga to w pierwszej kolejności wykazania przez stronę, że nasadzenia miały miejsce. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie została przez skarżącego kasacyjnie wykazana, a jego twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne. Strona nie informowała organu o kradzieży drzewek, ani w pismach kierowanych w roku 2016, ani też po otrzymaniu zawiadomienia z 13 listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie warunku wykonania nasadzeń zastępczych.

Sąd I instancji prawidłowo nie podzielił zarzutów skarżącego, że organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez skarżącego okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącego, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na nim. Organy miały podstawy do przyjęcia zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy tezy, że niewykonanie warunku, wynikającego z decyzji z [...] września 2013 r., tj. brak posadzenia na działce nr [...] czterech drzew w terminie do 31 października 2015 r. nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić organowi administracji braku współdziałania ze stroną skarżącą w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób również, jak chciałby tego skarżący, przypisać organowi administracji braku odniesienia się do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Organ bowiem dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału odnosząc się szczegółowo i uzasadniając jaką wartość przypisał poszczególnym dowodom oraz z jakiego powodu podjął taką, a nie inną decyzję.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). Precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy. Podkreślenia wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Obszerne wyjaśnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej i związanych z tych obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie miał podstaw, aby podzielić argumentację skarżącej przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której naliczona opłata winna zostać umorzona, gdyż do niezachowania żywotności nasadzonych zastępczo 4 sztuk drzew doszło na skutek ich kradzieży, a więc z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego ustawa o ochronie przyrody nie zawiera legalnej definicji "niezależnych od posiadacza nieruchomości przyczyn utraty żywotności drzewa lub krzewu". Oznacza to, że przyczyn tych należy upatrywać w zdarzeniach mających charakter nadzwyczajny, którym posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. W orzecznictwie zwraca się m.in. uwagę, że sił wyższą, w tym kataklizmy pogodowe, kradzieże, o ile do nich nie przyczynił się w znacznym stopniu posiadacz nieruchomości, mogą być okolicznościami, które przemawiającymi za przyjęciem wystąpienia niezależnej od posiadacza przyczyny utraty żywotności nasadzeń (zob. wyroki NSA z: 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2189/18; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1217/16). Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że powyższe przyczyny w okolicznościach niniejszej sprawy, mogłyby zostać wzięte pod uwagę, gdyby zostało wykazane, że podmiot sprawował jakikolwiek nadzór nad dokonanymi nasadzeniami. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie nie był zainteresowany losami dokonanych nasadzeń kompensacyjnych, nie była możliwa weryfikacja, które nasadzenia zostały skradzione lub nie przetrwały w wyniku zdarzeń mających charakter nadzwyczajny, lub nie przetrwały, z uwagi na brak właściwej pielęgnacji (zob. wyrok NSA z 23.09.2020 r., II OSK 1224/20, LEX nr 3117096). Rzekomej kradzieży czterech drzew w okolicznościach tej sprawy nie można było uznać za zdarzenie mające charakter nadzwyczajny, któremu nie dało się zapobiec.

Z akt sprawy nie wynika również, że skarżący złożył pisemne zawiadomienie o możliwości naruszenia przepisów u.o.p. w związku z dokonaną kradzieżą nasadzonych drzew. Skarżący nie informował zwłaszcza organu prowadzącego postępowanie o kradzieży drzew, ani w pismach kierowanych w roku 2016 r., ani też po otrzymaniu zawiadomienia z 13 listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie warunku wykonania nasadzeń zastępczych. Skarżący w toku postępowania nie wykazał, że kontrolował w okresie 3 lat stan nasadzonych drzew.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest sprzeczne z zasadniczym celem nasadzeń zastępczych, którym jest posadzenie drzew lub krzewów, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Organy dokonały prawidłowej oceny sprowadzającej się do uznania, że sam fakt ewentualnej kradzieży połączony z brakiem bieżącego zainteresowania stanem oraz ilością posadzonych drzew oznacza, że podnoszona przez skarżącego kradzież drzew nie była okolicznością niezależną od właściciela. Skarżący nie wykazał, że z jego inicjatywy wszczęte zostało postępowanie w sprawie kradzieży drzew. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawa materialnego. Uchybienia te mogą w szczególności wynikać z przyjęcia przez ten Sąd niewłaściwej koncepcji wykładni (poprzestanie na wykładni językowej w sytuacji, gdy przyjęte znaczenie przepisu powoduje, że jest ono sprzeczne z innymi normami, obowiązującymi w systemie prawa bądź z przyjętymi w tym systemie wartościami).

W skardze kasacyjnej nie zarzucono także niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Przez tę postać naruszenia prawa rozumiana jest sytuacja, gdy wadliwie przyjęto, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, jaka ma mieć zastosowanie w sprawie przy uwzględnieniu treści i znaczenia tej normy przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Naruszenie prawa w tej formie może również nastąpić poprzez nieprawidłowe wyprowadzenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wyjaśniono również, z jakich powodów skarżący kasacyjnie uznaje stany hipotetyczny i rzeczywisty za różniące się.

W ocenie NSA orzekającego w tym składzie skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie kontroli decyzji SKO w Koszalinie z [...] maja 2019 r. nr [...] przeprowadzonej przez Sąd I instancji w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinowały zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy również z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Pomimo wniosku składającego odpowiedź na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania. Ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną, która zawiera wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, nie została sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.