Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 518/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 27, art. 42 ust. 1-4, art. 86, art. 87, art. 89 ust. 1 pkt 1, art. 90 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 92 ust. 1-4, art. 96 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 1683
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr 7/2024 w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesionej przez A. B. (dalej również jako: "skarżąca" "strona" lub "funkcjonariuszka"), jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej również jako: "organ drugiej instancji") z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr 7/2024, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w D. z dnia 29 stycznia 2024 r., nr 1/2024 w przedmiocie zwolnienia funkcjonariuszki ze służby w Służbie Więziennej.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją personalną z dnia 29 stycznia 2024 r., nr 1/2024 Dyrektora Aresztu Śledczego w D. (dalej również jako: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 1 pkt 3, art. 217 ust. 1, art. 218 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1683, ze zm. - zwanej dalej: "ustawą") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2023 r. poz. 775, (na dzień orzekania przez organ odwoławczy Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dopisek Sądu), zwanej dalej k.p.a.], z dniem 29 stycznia 2024 r., zwolnił ze służby w Służbie Więziennej szer. A. B. [...] pielęgniarkę Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w D., z powodu nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Podniósł, że w dniu [...] 2023 r. sporządzono opinię służbową o przebiegu służby, w której stwierdzono nieprzydatność do służby w służbie przygotowawczej, z którą strona zapoznała się w dniu 18 grudnia 2023 r. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią funkcjonariusz może wnieść za pośrednictwem wydającego opinię, wniosek o jej zmianę do wyższego przełożonego. Termin ten upływała w dniu 2 stycznia 2024 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przywrócenie do służby. W uzasadnieniu wskazała, że w stosunku do jej osoby nie zachowano kolejności szkoleń zgodnych z organizacją szkolenia wstępnego dla nowo przyjętego funkcjonariusza Służby Więziennej, dodatkowo w jej odczuciu była traktowana gorzej od innych funkcjonariuszy, a cała procedura przyjęcia jej do służby, od początku nie miała na celu pozyskania nowego funkcjonariusza, tylko zapewnienie pozostałym funkcjonariuszom Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w D. możliwości odebrania zaległych urlopów, odbycia szkolenia zawodowego czy nawet dokonania planowanego wcześniej leczenia. Dlatego jej zdaniem celowo została pozbawiona niektórych etapów szkolenia, by później łatwiej było przełożonym oczekiwać z jej strony pomyłek, wytykać popełniane błędy, a w efekcie końcowym wystawić jej opinię o nieprzydatności w służbie przygotowawczej - co skutkowało zwolnieniem jej ze służby w Służbie Więziennej. W ocenie strony decyzja o zwolnieniu ze służby zawierała nieprawdziwą ocenę sposobu wykonywania przez nią obowiązków służbowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wyjaśnił, że rozdział 10 ustawy, zatytułowany "Opiniowanie funkcjonariuszy", precyzyjnie określa: cele opiniowania służbowego (art. 86 pkt 1-3 ustawy), kryteria uwzględniane przy opiniowaniu służbowym (art. 87 ust. 1 pkt 1-12 ustawy), osoby uprawnione do sporządzania opinii służbowych (art. 88 pkt 1-7 ustawy), terminy wydania opinii służbowych (art. 89 ust. 1-4 ustawy), zasady zapoznawania funkcjonariusza z treścią opinii służbowych, możliwości ich zmiany oraz kompetencje wyższego przełożonego w razie zaskarżenia opinii. W przedmiotowej sprawie szer. A. B. została przyjęta do Służby Więziennej w dniu [...] 2023 r. na okres służby przygotowawczej i mianowana na stanowisko [...] pielęgniarki Aresztu Śledczego w D. Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy okres służby przygotowawczej trwa 2 lata i ma na celu przygotowanie, wyszkolenie oraz ocenę funkcjonariusza pod kątem jego cech osobistych, charakteru i zdolności, aby ustalić, czy uzasadniają one jego przydatność do służby. Organ podkreślił, że przyjęcie skarżącej do służby nastąpiło zgodnie ze wszystkimi obowiązującymi procedurami, w celu uzupełnienia wakatu powstałego po odejściu jednego z funkcjonariuszy Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w D. na zaopatrzenie emerytalne z dniem 24 lutego 2023 r. W związku z tym organ uznał za bezzasadny zarzut, jakoby skarżąca została przyjęta do służby wyłącznie na krótki czas w celu zastępstwa innych funkcjonariuszy, umożliwiając im skorzystanie z zaległych urlopów wypoczynkowych, odbycie szkolenia zawodowego czy udanie się na planowe leczenie. Organ wskazał również, że rekrutacja do Służby Więziennej to czasochłonny i kosztowny proces, obejmujący kilka etapów. Pierwszym z nich jest rozmowa kwalifikacyjna oraz egzamin z wiedzy teoretycznej o więziennictwie, następnie testy sprawności fizycznej, testy psychologiczne i badania lekarskie. Po pozytywnym przejściu wszystkich etapów rekrutacji przyszli funkcjonariusze odbywają szkolenia i kursy przygotowawcze, trwające od dwóch do nawet czterech miesięcy, w zależności od posiadanych kwalifikacji i wykształcenia.

W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego braku zachowania kolejności szkoleń wobec skarżącej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 43f ustawy, skarżąca od dnia [....] 2023 r., tj. od momentu przyjęcia do służby, do dnia [...] 2023 r. ukończyła program wstępnej adaptacji zawodowej, który poprzedza skierowanie funkcjonariusza na kurs przygotowawczy. Organ dodał, że zgodnie z art. 86 ustawy funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu: określenie indywidualnego programu rozwoju zawodowego; ustalenie przydatności do służby; ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku; wyłonienie kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie Służby Więziennej. Terminy opiniowania określa art. 89 ust. 1 ustawy, który wskazuje, że opinię służbową o funkcjonariuszu sporządza się w okresie służby przygotowawczej nie później niż 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby oraz 60 dni przed mianowaniem na stałe. Opinia służbowa funkcjonariuszki szer. A. B. została sporządzona w dniu [...] 2023 r. i obejmowała okres od [...] 2023 r. do [...] 2023 r.

Organ podkreślił, że szczegółowe zasady opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej regulują przepisy ustawy, natomiast wzór arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2345). Dodatkowo, art. 87 ust. 1 ustawy szczegółowo określa kryteria, na podstawie których należy sporządzić opinię służbową.

Na podstawie wskazanych powyżej regulacji, w części II opinii służbowej z dnia [...] 2023 r. zawarto ocenę cech osobowości, umiejętności oraz predyspozycji szer. A. B. do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast w części III opinii znalazła się opisowa ocena realizacji zadań służbowych, przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, a także ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych i przydatności do służby bądź zajmowanego stanowiska. Opinia zawierała szereg ocen negatywnych, została sporządzona na podstawie uzasadnionych informacji i poprzedzona wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności. W konsekwencji doprowadziło to do końcowego wniosku, w którym stwierdzono nieprzydatność szer. A. B. do służby.

Stwierdził dalej, że charakter służby, a zwłaszcza służby przygotowawczej, wymaga określonych cech, których brak może uzasadniać podjęcie decyzji o nieprzydatności do dalszej służby. Predyspozycje osobowe funkcjonariusza można zweryfikować podczas praktycznego wykonywania czynności służbowych. Kierownik ambulatorium, z którym funkcjonariusz realizuje swoje obowiązki, jest osobą najlepiej predestynowaną do oceny jego przydatności do służby, ponieważ ma możliwość bezpośredniej obserwacji sposobu wykonywania powierzonych zadań. W jego opinii posiadane przez funkcjonariuszkę umiejętności, zdolności oraz cechy osobowościowe nie były wystarczające do prawidłowego wykonywania obowiązków pielęgniarki w zakresie wymaganym przepisami. Dodał też, że fakty i oceny zawarte w opinii znajdują potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej przez kierownika ambulatorium. W konsekwencji uznał, że opinia ta jest wewnętrznie spójna, logicznie uzasadniona i brak jest podstaw do jej zmiany w świetle przedstawionego stanu faktycznego.

W dalszej kolejności podał, że w procesie opiniowania służbowego pod uwagę bierze się całościową ocenę cech osobowości, umiejętności i predyspozycji funkcjonariusza do pełnienia służby na danym stanowisku, a także ocenę realizacji powierzonych zadań oraz wywiązywania się z obowiązków. Na tej podstawie stwierdził, że wszystkie wnioski i ustalenia zawarte w opinii kierownika ambulatorium są prawidłowe i oparte na faktach. Dodatkowo podkreślił, że stwierdzone uchybienia w wykonywaniu obowiązków nie pozwalają przełożonym na pełne zaufanie do funkcjonariuszki, gdyż wymaga ona stałego nadzoru i kontroli jakości pracy. Taka sytuacja absorbuje czas i uwagę przełożonych, które powinny być skoncentrowane na innych aspektach działalności jednostki w celu skuteczniejszego realizowania wspólnych celów zespołowych.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że szer. A. B. wykonywała swoje obowiązki w sposób niedbały, opierając się na schematycznym działaniu i popełniając błędy, które mogły prowadzić do poważnych konsekwencji. Przykładem było mylenie leków i wydawanie ich niewłaściwym osadzonym, co mogło skutkować zagrożeniem dla ich zdrowia. Ponadto funkcjonariuszka miała trudności z utrzymaniem dyscypliny pracy, a także dopuszczała się nieprawdziwych informacji, próbując ukryć swój lekceważący stosunek do wydawanych poleceń służbowych. W sytuacjach, gdy udzielano jej instruktażu lub merytorycznych uwag, często wchodziła w polemikę i przyjmowała postawę obronną, co znacznie utrudniało jej korzystanie ze wsparcia przełożonych i współpracowników. Po uzyskaniu istotnych informacji dotyczących wykonywanej pracy nie przekazywała ich współpracownikom, co utrudniało sprawowanie prawidłowej opieki pielęgniarskiej nad osadzonymi. Ponadto nie wykazywała inicjatywy w zakresie systematycznego uzupełniania braków w wiedzy ani dążenia do dalszego rozwoju zawodowego. Dodał też, że podczas pełnienia służby w Areszcie Śledczym funkcjonariuszka dała się poznać w sposób umożliwiający jej przełożonym – zarówno kierownikowi Ambulatorium z Izbą Chorych, jak i Dyrektorowi Aresztu Śledczego w D. - dokonanie kompleksowej oceny jej służby. W odniesieniu do osobowości, umiejętności oraz predyspozycji do wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku, poza kilkoma kryteriami ocenionymi na poziomie zadowalającym, w przeważającej mierze uzyskała oceny negatywne. Ponadto stwierdzono, że w trakcie pełnienia służby wymagała stałego nadzoru. Biorąc pod uwagę wszystkie kryteria, jakie powinien spełniać funkcjonariusz Służby Więziennej, uznano, że szer. A. B. nie wykazuje wystarczającej przydatności do dalszej służby.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy, opinia o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej jest obligatoryjną przesłanką do zwolnienia funkcjonariusza. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy, funkcjonariusz może wnieść wniosek o zmianę opinii do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od zapoznania się z jej treścią. Strona zapoznała się z opinią służbową 18 grudnia 2023 r., a termin na wniesienie odwołania upłynął 2 stycznia 2024 r. Pismo w przedmiocie zmiany opinii służbowej, z datą stempla pocztowego 3 stycznia 2024 r., wpłynęło do organu w dniu 8 stycznia 2024 r. Z uwagi na niedochowanie terminu, opinia Kierownika Ambulatorium z Izbą Chorych pozostaje w mocy. W związku z tym w dniu 23 stycznia 2024 r. A. B. została poinformowana o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia ewentualnych wniosków, uwag i zastrzeżeń w przedmiocie niniejszego postępowania - z czego jednak nie skorzystała.

W ocenie organu drugiej instancji, Dyrektor Aresztu Śledczego w D., posiadając materiał wyjaśniający stan faktyczny sprawy, wydał decyzję, która jest przekonująca zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Sporządzona opinia służbowa odpowiadała wymogom formalnym i spełniała kryteria prawidłowego rozumowania. Ujawniła także okoliczności, które - zdaniem organu pierwszej instancji - pozwalały na ustalenie, że dalsze trwanie stosunku służbowego funkcjonariusza mogło zagrażać bezpieczeństwu jednostki penitencjarnej. Argumentacja strony zawarta w odwołaniu - jak zauważył organ - sprowadza się w zasadzie do polemiki z wcześniejszymi wnioskami i stanowiskiem organu pierwszej instancji, zawartymi w uzasadnieniu decyzji. Stanowisko to, prowadzone z czysto subiektywnego punktu widzenia, nie wnosi nic nowego do sprawy. Strona nie wskazywała także na błędy lub zaniedbania, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie wniosła również żadnych nowych dowodów do sprawy.

Organ prowadzący postępowanie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Strona na każdym etapie prowadzonego postępowania miała zapewniony czynny udział w sprawie. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów i sprawę wyjaśnił w sposób dostateczny, co czyni zarzut strony całkowicie bezzasadnym.

Reasumując, organ drugiej instancji stwierdził, że Dyrektor Aresztu Śledczego w D., zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy był zobowiązany do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Nie ulega wątpliwości, że opinia służbowa, na podstawie której została stwierdzona nieprzydatność funkcjonariusza do służby, odpowiada wymogom formalnym, spełnia kryteria prawidłowego rozumowania i jest uzasadniona.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca domagała się cyt.:

"1) uchylenia lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2) rozpoznania pod kątem naruszenia art. 89. [Terminy wydania opinii służbowy]

3) kontroli spełnienia wymogów kierownika w zakresie wykształcenia, lat pracy/ doświadczenia zawodowego Kierownika Ambulatorium z Izbą Chorych w D., wydającego opinie nieprzydatności do służy funkcjonariuszowi/pracownikowi składającego skargę;

4) rozpoznania pod kątem czasu trwania służby przygotowawczej pracownika/funkcjonariusza składającego ślubowanie 05.09.2023 r.;

5) przeprowadzenie na wniosek skarżącej dowodu uzupełniającego, z przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego przez pozwanego. Dowód istotny do wyjaśnia sprawy a pominięty milcząco przez pozwanego;

6) przywrócenia do służby;

7) zwolnieniu z pełnych kosztów sądowych".

W motywach skargi skarżąca podniosła, że w sprawie wystąpiła wada materialna, ponieważ nie miała możliwości wypowiedzenia się w jej toku. Okoliczności sprawy nie zostały dokładnie zbadane, gdyż nie uwzględniono postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec funkcjonariuszki, które zakończyło się wydaniem pozytywnej opinii służbowej o jej przydatności do służby oraz umorzeniem postępowania. Opinia ta została wystawiona pomiędzy dwiema opiniami o nieprzydatności do służby. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy i zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie nieprzydatności stwierdzonej w opinii służbowej. Zdaniem skarżącej, z okoliczności sprawy wynika wprost, że brak było podstaw do jej zwolnienia ze służby, a wydane decyzje o nieprzydatności należy uznać za niesprawiedliwe. W związku z tym skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz błędu w ustaleniach faktycznych, które przyjęto za podstawę zwolnienia. Ponadto wskazała, że okres trwania praktyki zawodowej w ramach szkolenia wstępnego wynosi od 2 do 4 miesięcy. Zgodnie z § 8, w trakcie praktyki zawodowej funkcjonariusz lub pracownik, pod nadzorem bezpośredniego przełożonego lub mentora, nabywa umiejętności zawodowe niezbędne do samodzielnego wykonywania zadań służbowych. W myśl przepisów nadzór ten jest wymagany, jednak obciążanie winą funkcjonariusza w służbie przygotowawczej jest niezgodne z prawem. Odwołując się do art. 196 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., skarżąca argumentowała, że sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, choć nie jest uprawniony do oceny prawdziwości stwierdzeń zawartych w ujemnej opinii służbowej, zobowiązany jest do sprawdzenia, czy opinia ta - jako kluczowy dowód - spełnia wymagania stawiane dokumentom urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. oraz czy zawiera wszystkie elementy wymienione w § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej. Dodała, że celem służby przygotowawczej jest teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Służba ta trwa nie dłużej niż 3 miesiące i kończy się egzaminem, a jej przebieg należy do planu pracodawcy. Skarżąca, jako jedyna osoba w zespole Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w D., nie została skierowana na kurs EKG dla pielęgniarek ani przeszkolona przez informatyka z obsługi programu komputerowego, na którym pracuje Areszt Śledczy. Takie działania naruszyły zasadę równego traktowania, potwierdzając jednocześnie jej gorsze traktowanie. Nie dopełniono obowiązku przygotowania i opracowania indywidualnego programu rozwoju zawodowego skarżącej, co - w jej ocenie - stanowi nadrzędny cel opiniowania oraz podstawę do określenia kierunku rozwoju zawodowego, a także cel okresowego opiniowania.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu jej wadliwości, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca argumentowała również, że jej dalsze pozostanie w służbie jest uzasadnione względami ochrony interesu publicznego, takimi jak bezpieczeństwo publiczne i interes służby. W końcowych fragmentach skargi skarżąca powołała się na treść przepisów art. 86, art. 44a oraz art. 89 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

W replice do odpowiedzi na skargę skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 9 stycznia 2025 r. skarżąca podtrzymała skargę, wnioski i wywody w niej zawarte. Wskazała na postępowanie dyscyplinarne będące następstwem ujawnienia u niej posiadania telefonu komórkowego w pierwszych dniach służby. To postępowanie zakończyła się dla niej pozytywnie i uznano ją za osobę predysponowaną do służby. W jej opinii znaczenie ma zarówno pierwsza ocena jak i wynik postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z prawem jeżeli były oceny pozytywne w odstępie czasu, jak u niej, to kolejna ocena negatywna nie stanowi podstawy do zwolnienia ze służby. Jednocześnie wskazała, że będzie wnosić o wydanie wyroku z uzasadnieniem.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Podnosił, że nie ma takiego przepisu, na który powołuje się strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracyjnych i wydawać orzeczenia o charakterze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, zwalniającej szer. A. B. ze służby, według wskazanego wyżej kryterium legalności, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - zwanej nadal ustawą. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej albo w okresie służby kandydackiej. Przepis ten stanowi obligatoryjną przesłankę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby więziennej w okresie służby przygotowawczej. Oznacza to, że w przypadku gdy właściwy przełożony wyda we właściwym trybie przez opinię o nieprzydatności do służby, właściwy organ administracyjny ma obowiązek zwolnić takiego funkcjonariusza ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia o nieprzydatności do służby, będąca podstawą do zwolnienia, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym, sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny merytorycznej opinii służbowej w toku postępowania o zwolnienie funkcjonariusza. Takie stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyrokach z 29 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1458/14 oraz z 9 lutego 2016 r.,sygn. I OSK 2253/14.

W związku z tym, wszelkie zarzuty skargi dotyczące merytorycznej wadliwości opinii służbowej, jak również kwestionowanie decyzji organów w zakresie przeprowadzonych czynności dowodowych, nie mogły wpłynąć na zmianę decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze Służby Więziennej w okresie służby przygotowawczej, ponieważ decyzja ta opiera się na prawidłowo wydanej opinii, której sąd administracyjny nie może poddać merytorycznej weryfikacji. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na decyzję o zwolnieniu ze Służby Więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest władny również kontrolować ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Taka opinia podlega badaniu przez Sąd jak każdy dowód w sprawie a więc sprowadza się do kwestii formalnych, takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 86 i nast. ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do badania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służb. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które tut. Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy zostały szczegółowo uregulowane w rozdziale 10 ustawy. Zgodnie z art. 86 tej ustawy, funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, którego celem jest m.in. określenie podstaw do ustalenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ocena przydatności do służby, monitorowanie wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz ocena przydatności na zajmowanym stanowisku. Opinie te służą także wyłonieniu kandydatów do mianowania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie w Służbie Więziennej. Opinia służbowa o funkcjonariuszu sporządzana jest w trakcie służby przygotowawczej - najpóźniej 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby i 60 dni przed mianowaniem na stałe (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Wedle art. 87 ustawy w opiniowaniu służbowym w zależności od zajmowanego stanowiska i charakteru wykonywanych zadań służbowych uwzględnia się odpowiednio następujące kryteria: 1) umiejętności zawodowe, z uwzględnieniem wymagań na zajmowanym stanowisku służbowym, kwalifikacji specjalistycznych wynikających z ukończenia szkoleń lub studiów, znajomości języków obcych oraz wyniki osiągane przez funkcjonariusza podczas szkoleń; 2) wykorzystywanie posiadanych umiejętności, z uwzględnieniem znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz ich stosowania, zasobu wiadomości i umiejętności pozwalających na wywiązywanie się z obowiązków i realizację zadań służbowych na zajmowanym stanowisku; 3) inicjatywę oraz podnoszenie kwalifikacji, a także umiejętności samodzielnego wyszukiwania i zdobywania niezbędnych informacji; 4) umiejętność planowania i organizowania pracy, z uwzględnieniem zdolności stopniowania zadań według ich ważności, oraz sprawność i terminowość realizacji zadań; 5) umiejętność pracy w zespole, z uwzględnieniem przejawiania postawy sprzyjającej kształtowaniu dobrej atmosfery pracy, niepowodowania sytuacji konfliktowych, a w razie potrzeby udzielania pomocy i doradzania; 6) komunikatywność, z uwzględnieniem umiejętności przekazywania, odbierania i rozumienia informacji w mowie i piśmie, jasnego i wyrazistego formułowania wypowiedzi w sposób gwarantujący ich zrozumienie; 7) zdolność analitycznego myślenia, z uwzględnieniem umiejętności oceny wartości informacji, ich źródeł i wyboru oraz interpretowania, wyciągania wniosków; 8) samodzielność, z uwzględnieniem umiejętności działania bez angażowania innych osób oraz konieczności nadzoru przełożonych; 9) motywację i kreatywność, z uwzględnieniem umiejętności tworzenia nowych rozwiązań oraz doskonalenia już istniejących, inicjowania działań i przyjmowania odpowiedzialności za nie; 10) dyspozycyjność, z uwzględnieniem możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych; 11) radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, z uwzględnieniem umiejętności stanowczego i zdecydowanego działania w sytuacjach nietypowych, gdy nie wystarczają obowiązujące (standardowe) procedury postępowania, odporność na stres, opanowanie emocjonalne, umiejętność dostosowania działań do szybko zmieniających się warunków i sytuacji; 12) przestrzeganie etyki zawodowej i zdyscyplinowanie, z uwzględnieniem przestrzegania zasad wynikających ze złożonego ślubowania.

Należy również podkreślić, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej precyzyjnie określają wymagania dotyczące zdolności kandydata do podjęcia służby, stawiając wysokie standardy, zwłaszcza w kwestii kondycji psychicznej, fizycznej, profilu etycznego, wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych osób ubiegających się o przyjęcie (art. 27 i następne ustawy o Służbie Więziennej). Praca funkcjonariusza w tej służbie jest zatem uzależniona od spełnienia szeregu warunków. Ustawodawca nie ograniczył się tylko do oceny wstępnej przydatności kandydata, ale wprowadził także dwuletni okres służby przygotowawczej, którego celem jest weryfikacja początkowej oceny pod względem cech osobistych, charakteru i zdolności (art. 42 ust. 1-4 ustawy). Tak długi okres przygotowawczy znajduje uzasadnienie w specyficznych wymaganiach wynikających z zadań i warunków pracy w Służbie Więziennej. Należy zauważyć, że zawód funkcjonariusza służby więziennej wiąże się z wysoką dyspozycyjnością i jest zarezerwowany wyłącznie dla osób wykazujących odpowiednią przydatność do tej służby, nie tylko w zakresie formalnym (wiek, niekaralność, wykształcenie), ale także osobowościowym i zdrowotnym. Służba przygotowawcza ma na celu nie tylko przeszkolenie kandydata do pełnienia trudnych i wymagających zadań, zwiększenie dyspozycyjności, przestrzeganie dyscypliny, pracy zmianowej, wykonywania obowiązków na jednoosobowych stanowiskach, ale także wyposażenie go w wiedzę zawodową, znajomość przepisów oraz weryfikację jego zdolności do pracy w służbie więziennej. Istotnym elementem oceny przydatności funkcjonariusza są jego predyspozycje osobiste i charakter, jak również stan zdrowia, które mogą mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby. Sprawdzenie tych cech możliwe jest tylko podczas praktycznego wykonywania obowiązków zawodowych w trakcie służby przygotowawczej. W praktyce może zdarzyć się, że pozytywna wstępna ocena nie zostanie potwierdzona opinią o przydatności do służby po zakończeniu okresu przygotowawczego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii po odbyciu tego okresu funkcjonariusz może zostać mianowany na stałe.

Sporządzenie opinii o przydatności do służby w trakcie okresu przygotowawczego stanowi kluczowy element, który poprzedza mianowanie na stałe i równocześnie jest wyrazem podporządkowania się obowiązującej w służbie więziennej hierarchii służbowej. Pragmatyka służbowa wyznacza precyzyjny tryb opracowywania oraz weryfikowania opinii służbowej, przy czym możliwość jej zaskarżenia ograniczona jest jedynie do wyższego przełożonego. Opinia ta nie podlega dalszej kontroli instancyjnej ani nie stanowi przedmiotu weryfikacji w żadnym innym postępowaniu administracyjnym czy sądowym. W szczególności, organ zajmujący się decyzją o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie ma kompetencji do badania legalności i zasadności wydanej opinii. Również sąd administracyjny nie ma uprawnień do oceny treści opinii służbowej.

Należy podkreślić, że opinia służbowa stanowi przejaw uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Jest to kluczowy element w procesie podejmowania decyzji dotyczącej dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie oraz jego mianowania na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby jest zatem suwerennym aktem przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego, zgodnie z obowiązującymi przepisami i praktyką służbową. Takie stanowisko potwierdzają m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 60/22 oraz powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2402/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/10.

Zauważyć należy, że Dyrektor Szpitala i Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w D., w którym skarżąca pełniła służbę przygotowawczą na stanowisku [...] pielęgniarki, ma najlepszą możliwość do oceny przydatności funkcjonariusza do służby, ponieważ miał bezpośredni dostęp do obserwacji jej pracy. Przyznanie tej osobie kompetencji w zakresie decydowania o przydatności funkcjonariusza do służby jest w pełni uzasadnione. Sporządzenie negatywnej opinii skutkuje automatycznym zwolnieniem funkcjonariusza ze służby. W takim przypadku decyzja o zwolnieniu ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie ma swobody wyboru treści rozstrzygnięcia. Zarzuty dotyczące prawidłowości i zasadności opinii służbowej nie mają wpływu na meritum decyzji o zwolnieniu.

Ustawodawca, regulując kwestie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej w przepisach art. 86 i następnych ustawy, jednoznacznie wyłączył je spod stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter wewnętrzny i odbywa się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej, angażując podmioty pozostające w zależności służbowej. W przypadku zaskarżenia decyzji, nowy organ - wyższy przełożony - ma możliwość utrzymania decyzji w mocy lub jej uchwały, z możliwością wskazania okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy sporządzeniu nowej opinii. Funkcjonariusz jest informowany na piśmie, za pośrednictwem organu wydającego opinię, o sposobie rozpatrzenia jego wniosku (art. 92 ust. 1 - 4 ustawy).

W przedmiotowej sprawie skarżąca została zwolniona ze służby z powodu stwierdzonej w opinii służbowej z dnia [...] 2023 r. nieprzydatności do służby w trakcie służby przygotowawczej. Z materiału dowodowego wynika, że szer. [...] pielęgniarka A. B. rozpoczęła służbę w Służbie Więziennej [...] 2023 r., a pierwsza ocena jej przydatności miała miejsce [...] 2023 r., zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ten sposób wydano opinię stwierdzającą nieprzydatność skarżącej do służby w trakcie służby przygotowawczej. Opinia służbowa funkcjonariuszki szer. A. B., sporządzona przez jej bezpośrednich przełożonych, w tym Kierownika Ambulatorium z Izbą Chorych oraz Dyrektora Aresztu Śledczego w D., została opracowana na podstawie dokładnej analizy jej pracy i zachowań w trakcie pełnienia służby. Z akt administracyjnych (szeregu notatek) wynika, że funkcjonariuszka nie spełniała wymaganych standardów w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Wskazano na liczne błędy, takie jak mylenie leków i wydawanie ich niewłaściwym osadzonym, co mogło prowadzić do poważnych konsekwencji zdrowotnych. Ponadto funkcjonariuszka wykazywała się brakiem samodzielności, a jej praca była charakteryzowana przez niedbałość oraz częste pomijanie istotnych informacji, które miały kluczowe znaczenie dla sprawowania prawidłowej opieki nad osadzonymi. Tego typu nieprawidłowości miały bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo jednostki penitencjarnej, co stanowiło jeden z głównych argumentów w ocenie nieprzydatności funkcjonariusza do dalszej służby. Ponadto funkcjonariuszka wykazywała brak zaangażowania w dalszy rozwój zawodowy oraz w zdobywanie niezbędnych umiejętności, co w przypadku funkcjonariusza Służby Więziennej jest absolutnie niezbędne. Dodatkowo, w trakcie instruktażu i udzielania merytorycznych uwag, funkcjonariuszka przyjmowała postawę obronną i niechętną do przyjęcia krytyki, co utrudniało jej poprawę i doskonalenie swoich umiejętności. Brak umiejętności pracy w zespole oraz postawa wycofania się w obliczu trudnych sytuacji zawodowych były również istotnymi czynnikami, które wpłynęły na ocenę jej predyspozycji do pełnienia służby. Skarżąca wniosła odwołanie od tej opinii służbowej z dnia [...] 2023 r., jednakże zrobiła to po upływie terminu, przez co opinia stała się ostateczna. W związku z tym, zostały spełnione przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby, określone w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy ponownie podkreślić, że w przypadku spełnienia tych przesłanek istniał obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a nie jedynie możliwość podjęcia takiej decyzji.

W postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak wynika z przedstawionych rozważań, organ administracyjny nie dokonuje ponownej oceny wydanej opinii służbowej, która stanowi podstawę rozpoczęcia tego postępowania. Jego zadaniem jest jedynie ustalenie konsekwencji związanych z tą opinią służbową. W przypadku negatywnej opinii służbowej, konsekwencją jest obowiązkowe zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie to ma charakter obligatoryjny, zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej, o czym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Negatywny wynik opiniowania funkcjonariusza służby przygotowawczej stanowi podstawową przesłankę do jego zwolnienia. W związku z tym, w toku postępowania administracyjnego o zwolnieniu, organ orzekający ma obowiązek jedynie potwierdzić, czy w opinii służbowej rzeczywiście stwierdzono nieprzydatność funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej oraz czy zostały wyczerpane procedury odwoławcze przewidziane w ustawie. Należy zwrócić uwagę, czy upłynął termin na wniesienie odwołania od opinii do wyższego przełożonego (art. 90 ust. 3 ustawy), a w przypadku takiego odwołania, czy wyższy przełożony nie uchylił wcześniejszej opinii na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Nie mogły zatem mieć w tej sytuacji znaczenia zarzuty skarżącej oparte na polemice z treścią opinii służbowej, jak również kwestionowanie w istocie orzeczeń komisji lekarskich, na których między innymi oparta została opinia służbowa. Nadto ostateczne orzeczenie stało się wykonalne, a zaskarżenie go do sądu administracyjnego nie wstrzymało wykonania tego orzeczenia.

Jak wskazano wcześniej, postępowanie dotyczące zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu jedynie weryfikację, czy w opinii służbowej rzeczywiście stwierdzono nieprzydatność funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz czy został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb odwoławczy w odniesieniu do tej opinii. Organy orzekające, rozpatrując sprawę o zwolnienie, nie mają kompetencji do ponownej analizy lub weryfikacji opinii służbowej, ani też do rozstrzygania kwestii dotyczących wyników innych postępowań, takich jak orzeczenia komisji lekarskich dotyczące stanu zdrowia funkcjonariusza. Skarżąca w odwołaniu i skardze domagała się dokładnie takiej weryfikacji, co nie mieści się w zakresie kompetencji organów orzekających o zwolnieniu.

W związku z tym zarzuty skargi, które kwestionują zasadność opinii służbowej wydanej wobec skarżącej, jak również te odnoszące się do orzeczeń komisji lekarskich dotyczących jej stanu zdrowia, są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Jako niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z tej przyczyny, że nie została skarżącej zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowania prowadzonym przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, w tym także wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Organy obu instancji podejmowały starania w celu zapewnienia skarżącej realizacji jego uprawnień procesowych poprzez każdorazowe zawiadomienie o wszczęciu albo prowadzeniu postępowania na danym jego etapie. Informowały ją również o jego zakończeniu oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i wypowiedzenia się względem nich, z czego skarżąca skorzystała, zapoznając się z aktami sprawy pozyskując z nich odpisy, czy w końcu składając swoje wystąpienia i wnioski dowodowe.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach faktycznych, mających znaczenie dla materialnoprawnej podstawy jej podjęcia i prawidłowo również została uzasadniona, zarówno pod względem wyjaśnienia podstawy faktycznej jak i prawnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.