Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 134/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 2-15, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, 4a, 5, 5b
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 250 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 23 ust. 1 pkt 1 lit c i § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 763
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu  terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 grudnia 2023 roku znak KO.440.119.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) oddala skargę, 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. R. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] lok. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. lp


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 28 grudnia 2023 r., znak: KO.440.119.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Piotrkowie Trybunalskim (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania Z. S (dalej także: wnioskodawca, skarżący), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. (dalej także: organ I instancji)

z 31 października 2023 r., nr PS.4102.1716.2023, o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej operacji złamanej nogi.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 15 września 2023 r. Z. S. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnej operacji złamanej nogi.

Pracownicy socjalni dnia 27 września 2023 r. udali się pod podany przez wnioskodawcę adres zamieszkania, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak w domu nikogo nie zastano.

Podczas drugiej wizyty pracowników socjalnych pod adresem zamieszkania wskazanym we wniosku, w dniu 5 października 2023 r., został przeprowadzony wywiad środowiskowy, jednak wnioskodawca odmówił podpisania wywiadu, oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie, stwierdzając, że nie widzi.

W dniu 6 października 2023 r. zostało wysłane do Z. S. w trybie art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o niezłożeniu przez stronę dokumentów, jakie mogą mieć wpływ na decyzję w sprawie (zaświadczenie od lekarza okulisty, że wada wzroku uniemożliwia podpisanie dokumentów). Wnioskodawca nie skorzystał ze swych uprawnień i pozostawił pismo organu bez odpowiedzi.

W dniu 13 października 2023 r. do wnioskodawcy wystosowano zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 15 listopada 2023 r. - w związku z oczekiwaniem na przedłożenie przez niego wskazywanych przez organ dokumentów. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do KRUS o informacje dotyczące dochodu wnioskodawcy.

Organ I instancji ustalił, że Z. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje pokój z kuchnią w rodzinnym domu, który jest obecnie własnością byłej żony. Wnioskodawca jest dłużnikiem alimentacyjnym. Utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które, jak twierdzi, nie przynosi dochodu. Wnioskodawca pobiera z MOPS zasiłek stały z powodu niepełnosprawności w wysokości 719,00 zł.

W dniu 18 października 2023 r. zostało wysłane do Z. S., w trybie art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a., ponowne zawiadomienie o nieprzedłożeniu organowi zaświadczenia od lekarza specjalisty, że skarżący wymaga operacji złamanej nogi oraz, że operacja nie może odbyć się w ramach NFZ i przedstawienie zaświadczenia od okulisty, że wada wzroku wnioskodawcy uniemożliwia podpisywanie dokumentów. Skarżący pozostawił pismo organu bez odpowiedzi.

Decyzją z 31 października 2023 r. Burmistrz S. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej operacji złamanej nogi.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że odmowa złożenia oświadczenia o dochodach jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, przy tym to na osobie, która ubiega się o pomoc spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt rozpoczęcia umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przy jednoczesnej odmowie złożenia oświadczenia majątkowego, odmowie złożenia oświadczenia o jednorazowym dochodzie, odmowie podpisania wywiadu środowiskowego, jest traktowany jako odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ocenie organu I instancji odmowa podpisania wywiadu środowiskowego nie jest uwarunkowana stanem zdrowia, ponieważ wnioskodawca składa kolejne, liczne wnioski opatrzone własnoręcznym, czytelnym podpisem imienia i nazwiska. Przypomniano wnioskodawcy o obowiązku umożliwienia organowi poczynienia ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, ust. 4a, ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji wyjaśnił, że pierwszym wysiłkiem jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Natomiast zachowanie wnioskodawcy, polegające na niedostarczeniu wskazywanych przez organ dokumentów, odmowie podpisania wywiadu środowiskowego oraz odmowie podpisania oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie, stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że 18 października 2023 r. zostało wysłane do wnioskodawcy zawiadomienie odnośnie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak nie skorzystał on z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skutkiem wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 28 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że prócz praw, ustawa o pomocy społecznej (u.p.s.) nakłada obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną - mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ zobligowany jest do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organie spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie u.p.s.

Wskazano, że instytucja pomocy społecznej działa na zasadzie pomocniczości i nie powinna ona zastępować osoby i rodziny w podejmowaniu własnymi siłami działań mających na celu zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb życiowych, gdy nie jest to konieczne.

Podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zasiłek celowy na pokrycie kosztów prywatnej operacji złamanej nogi.

Organ II instancji wskazał, że ustawa wymaga, aby sytuację życiową osób ubiegających się o pomoc społeczną ustalać na podstawie dokumentów, którymi te osoby dysponują, a w ramach współdziałania z pracownikiem socjalnym osoby te powinny zatem dokumenty te udostępnić. Podniesiono, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Dokumenty, na podstawie których ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny, ustawodawca wymienił w art. 107 ust. 5b u.p.s. Należą do nich np. dowód osobisty lub inny dokument stwierdzający tożsamość, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, decyzja starosty o uznaniu lub odmowie uznania za osobę bezrobotną, utracie statusu osoby bezrobotnej, zaświadczenie albo oświadczenie o uzyskaniu dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 11 i 12, oświadczenie o stanie majątkowym, ale też wiele innych dokumentów, w tym zaświadczeń i oświadczeń.

Organ odwoławczy podniósł, że nie budzi wątpliwości, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia we wnioskowanej formie, gdyż spełnia tzw. kryterium dochodowe.

Organ II instancji stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym przez Z. S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane wyżej potrzeby, w dniach 27 września 2023 r. i 5 października 2023 r. pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem zamieszkania wskazanym przez wnioskodawcę. Podczas wywiadu przeprowadzonego 5 października 2023 r. ustalono m.in., że zainteresowany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w części domu, który jest własnością jego byłej żony. Utrzymuje się z gospodarstwa rolnego - powierzchnia dzierżawy 0,7742 ha przeliczeniowego, które jak twierdzi, nie przynosi dochodu. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z tego tytułu pobiera zasiłek stały w wysokości 719 zł. Wnioskodawca jest dłużnikiem alimentacyjnym.

Jak zauważył organ II instancji wnioskodawca odmówił podpisania wywiadu środowiskowego. Wnioskodawca oświadczył, że nie podpisze wywiadu środowiskowego, bo nie widzi. Jednocześnie organ zauważył, że podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca włączał telefon celem nagrywania pracowników socjalnych podczas wykonywania czynności służbowych, a ponadto ustalono, że dotychczas Z. S. wielokrotnie składał wnioski o przyznanie pomocy opatrzone własnym czytelnym podpisem, a także odbierał skierowaną do niego korespondencję, podpisując potwierdzenie odbioru. Wnioskodawca nie przedstawił także żadnej dokumentacji medycznej. Dlatego w sprzeczności pozostaje powód odmowy podpisania dokumentów niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nadto podniesiono, że pracownik socjalny w trakcie wywiadu poinformował wnioskodawcę, że z uzyskanych przez niego w przeddzień wywiadu informacji z Przychodni [...], mieszczącej się przy ul. [...] w P., wynika że czas oczekiwania na wizytę u lekarza okulisty w ramach NFZ to ok. 1 miesiąc, jednak Z. S. powiedział, że "nikt nie będzie mu mówił gdzie ma się leczyć i czy mają to być wizyty w ramach NFZ czy prywatne". Wnioskodawca został również poproszony o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że świadczenia lekarskie jakich się domaga nie mogą odbyć się w ramach NFZ, jednak dokumentów takich nie przedstawił pomimo otrzymania zawiadomienia w trybie art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na: podpisanie wywiadu środowiskowego; podpisanie oświadczenia o dochodach - które, po odczytaniu przez pracownika, mógłby podpisać; przedstawienia żądanych dokumentów - świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s.

Wątpliwość organu budził też fakt, że podczas wywiadu środowiskowego Z. S. oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi dobrze, jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie będzie podpisywał, ponieważ nie widzi.

Jak stwierdził organ odwoławczy, w świetle powyższych uregulowań prawnych, pracownicy MOPS w ramach obowiązków służbowych muszą podejmować niezbędne czynności w celu ustalenia - wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby (lub rodziny) występującej o pomoc społeczną. Następuje to w formie wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji), który wymaga czynnego udziału takiej osoby. W ocenie organu, skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił pracownikom socjalnym zebranie pełnych informacji koniecznych do załatwienia sprawy oraz nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i przedłożenia dodatkowych dowodów, istotnych dla wykazania zasadności żądania. W tej sytuacji organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, uczynił zadość przepisom materialnym oraz k.p.a., tym samym odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia była w pełni uzasadniona.

Organ nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego. Zaznaczenia jednak wymaga, iż oceniając sprawę organ rozważa całokształt okoliczności z nią związanych. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.

W okolicznościach sprawy, w ocenie organu odwoławczego, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnej operacji złamanej nogi, nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa. Wskazano, że to zachowanie skarżącego zdeterminowało treść wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Istotnym jest przy tym, na co zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, że skarżący, jako będący ubezpieczony w KRUS, ma możliwość korzystania z publicznej służby zdrowia, gwarantującej dostęp do opieki oraz świadczeń zdrowotnych. Może korzystać z niezbędnej bezpłatnej opieki zdrowotnej na zasadach ogólnych dotyczących osób objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, bez konieczności uruchamiania na ten cel środków z pomocy społecznej. Skarżący nie przedłożył przy tym żadnej dodatkowej dokumentacji potwierdzającej konieczność wykonania zabiegu "poza kolejką" w NFZ. Okoliczność, że skarżący nie zamierza korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych w całości ze środków publicznych, lecz chciałby korzystać z prywatnej opieki specjalistycznej, gdyż "nikt nie będzie mu mówił gdzie ma się leczyć i czy mają to być wizyty w ramach NFZ czy prywatne", nie uzasadnia przy tym w żadnym razie sfinansowania tego rodzaju oczekiwań skarżącego ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, a więc na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślono, że zasiłki celowe mogą być przyznawane na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Takie zaś potrzeby skarżącego w zakresie opieki medycznej są zaspokajane wobec posiadania prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej. Organ zauważył, iż spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia i w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, której domaga się strona.

W okolicznościach sprawy, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to wynika z zaskarżonej decyzji. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego i przerzucania ciężaru pomocy w jego utrzymaniu na Państwo - czyli na pozostałych obywateli.

W skardze wniesionej 11 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z. S., zaskarżył w całości decyzję organu II instancji nie zgadzając się z jej treścią.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 25 kwietnia 2024 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu poparł złożoną skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S., a także zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 28 grudnia 2023 r., znak: KO.440.119.2023, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z 31 października 2023 r., nr PS.4102.1716.2023, o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej operacji złamanej nogi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) (dalej: u.p.s.).

Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka

(ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).

Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że pomoc społeczna oparta jest na zasadzie subsydiarności (pomocniczości). Oznacza to, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. W konsekwencji organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy te są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej, bez względu na jej rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA: z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22; wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W kontekście powyższej zasady ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. wskazuje jako podstawę odmowy przyznania świadczenia przypadki stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W ustępie 2 tego przepisu wymienia się także szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 maja 2022 r., II SA/Rz 84/22, CBOSA).

Podstawę prawną przyznania zasiłku celowego stanowi art. 39 u.p.s. Zgodnie z jego treścią w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Może on zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s). Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19, CBOSA).

Należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 października 2023 r., I OSK 2027/21, LEX nr 3630198, CBOSA). Tak więc o tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Oznacza to, że w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania kontrola sądu sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe i znajduje się w trudnej sytuacji życiowej - jest osobą niepełnosprawną, obecnie niezdolną do pracy zawodowej. Z tego też względu skarżący został objęty wsparciem organu pomocy społecznej, z którego korzysta regularnie, między innymi pobierając zasiłek stały z powodu niepełnosprawności.

Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżący jest ubezpieczony w KRUS.

Nie ulega wątpliwości, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w świetle których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, CBOSA).

Dlatego też, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że skarżący, jako będący ubezpieczony w KRUS, ma możliwość korzystania z publicznej służby zdrowia, gwarantującej dostęp do opieki oraz świadczeń zdrowotnych. Skarżący może korzystać z niezbędnej bezpłatnej opieki zdrowotnej na zasadach ogólnych dotyczących osób objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, bez konieczności uruchamiania na ten cel środków z pomocy społecznej. Skarżący nie przedłożył przy tym żadnej dodatkowej dokumentacji potwierdzającej konieczność wykonania operacji złamanej nogi "poza kolejką" w NFZ. Miał rację organ odwoławczy stwierdzając, że okoliczność, że skarżący nie zamierza korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych w całości ze środków publicznych, lecz chciałby korzystać z prywatnej opieki specjalistycznej, gdyż "nikt nie będzie mu mówił gdzie ma się leczyć i czy mają to być wizyty w ramach NFZ czy prywatne", nie uzasadnia przy tym w żadnym razie sfinansowania tego rodzaju oczekiwań skarżącego ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, a więc na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych.

Należy podkreślić, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20, CBOSA).

W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.

W ocenie Sądu, postawa skarżącego, dotycząca nie wyrażenia zgody na: podpisanie wywiadu środowiskowego, oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie, a także nie przedstawienia żądanych dokumentów świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. W ocenie Sądu, skarżący nie mając ku temu uzasadnionych podstaw odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, nie wypełnił i nie podpisał oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu. Zdaniem Sądu, skarżący występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przejawem owej współpracy jest przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2022 r., II SA/Gl 1628/21, CBOSA). Podkreślić należy, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie współpracują z organami w wyjaśnieniu swej sytuacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2022 r., II SA/Gl 1629/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak z kolei stanowi art. 107 ust. 5 u.p.s. pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Jak stanowi § 6 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893) (dalej: rozporządzenie), w przypadku gdy ze względu na stan zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nie można uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b u.p.s. (min. oświadczenia o stanie majątkowym) i nie ma możliwości uzyskania podpisu tej osoby, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Zdaniem Sądu sytuacja, o której mowa w § 6 rozporządzenia w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła, bowiem jak wynika z wywiadu środowiskowego (którego skarżący nie podpisał) stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał podpisania wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Należy podkreślić, że skarżący nie dostarczył także zaświadczenia od lekarza okulisty, że wada wzroku uniemożliwia mu składanie podpisu pod dokumentami, chociaż organ I instancji pismami z 6 i 18 października 2023 r. wystosował do niego zawiadomienia wskazując, że nie dostarczył takiego zaświadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy odmowa podpisania wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym nie jest uwarunkowana stanem zdrowia skarżącego, ponieważ składa on kolejne liczne wnioski opatrzone własnoręcznym czytelnym podpisem (z podaniem imienia i nazwiska), odbiera korespondencję z organu, własnoręcznie ją kwitując.

Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, że podczas wywiadu środowiskowego Z. S. oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi dobrze, jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie będzie podpisywał, ponieważ nie widzi. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17, LEX nr 2450397, CBOSA).

Jak słusznie podkreślają przedstawiciele doktryny "negatywne zachowania rzeczywistych lub potencjalnych świadczeniobiorców polegające na niezłożeniu oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, jak również na uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego są samodzielną podstawą odmowy przyznania świadczenia. Ponadto niewyrażenie zgody na wywiad lub jego aktualizację umożliwia wstrzymanie pomocy, a także pozbawienie prawa do świadczeń [...]. Judykatura słusznie stoi na stanowisku szerokiej interpretacji tej regulacji, uznając za niewyrażenie zgody na wywiad również inne niewłaściwe zachowania utrudniające kontakt z pracownikiem socjalnym czy uniemożliwiające mu przeprowadzenie wymaganych prawem czynności" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 107, LEX).

W ocenie Sądu, odmowa przez skarżącego podpisania wywiadu środowiskowego w kontrolowanej sprawie faktycznie uniemożliwiła pełne przeprowadzenie tego wywiadu. Jak wynika bowiem z wzoru kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, osoba z którą przeprowadzany jest wywiad środowiskowy, podpisując wywiad składa jednocześnie oświadczenie, że podane przez nią w ramach przeprowadzonego wywiadu informacje są zgodne z prawdą. W kontrolowanej sprawie to nie nastąpiło. Skarżący nie podpisał wywiadu, a tym samym nie potwierdził, że dane podane przez niego w ramach wywiadu są zgodne z prawdą. Należy podkreślić, że wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r., II SA/Po 336/19, LEX nr 2748370, CBOSA). Tym samym należy uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia określona w art. 107 ust. 4a u.p.s.

Nie budzi także wątpliwości Sądu, że nie wypełnienie przez skarżącego, a w szczególności nie podpisanie oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w kontrolowanej sprawie faktycznie stanowiło odmowę złożenia tych oświadczeń. Tym samym należało przyznać rację organom, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia określona w art. 107 ust. 5 u.p.s.

Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2024 r. poz. 763).

ds