Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 766/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. sp. z o. o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO/OS-414/61/2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej strona, spółka, skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, (dalej - SKO, Kolegium, organ II instancji) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Skarżąca wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r., (data wpływu do organu 25 marca 2022 r.) wystąpiła do Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego" na działce nr [...] obręb R., gmina L. Wniosek został zaopatrzony w odpowiednie załączniki, adekwatne do żądania strony. W ramach prowadzonego postępowania Wójt Gminy L. w dniu 15 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 175/2022, którą przyjmując w podstawie prawnej podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 21, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej "ustawą ooś"), a także § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego" na działce nr [...] obręb R., gmina L. w związku niezgodnością lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. [...]).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że pismem z dnia 5 maja 2022 r. wyrażono negatywną opinię w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] obrąb R. znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem P/U3 dla której ustala się przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowa usługowa i uzupełniające: urządzenia sportowo-rekreacyjne. Analiza załączonego do wniosku raportu oddziaływania na środowisko wykazała, że oprócz przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego, na przedmiotowej działce inwestor planuje prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Surowce niezbędne do wytwarzania elementów wyposażenia urządzeń AGD i RTV oraz pojazdów mechanicznych metodą wytłaczania oraz odlewania odśrodkowego stosowane będą w postaci granulatu pochodzenia pierwotnego (produktu) oraz pozyskiwane będą z surowców wtórnych - odpadów. Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej w planie miejscowym i jest niezgodna z jego ustaleniami.

Zdaniem organu przedmiotową inwestycję inwestor zakwalifikował do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacje do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit b i § 3 ust. 1 pkt 83 lit b ww. rozporządzenia jako:

- zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;

- punkty do zbierania, w tym przeładunku odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na wybudowaniu instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego. Zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie instalacja funkcjonować ma w oparciu o tworzywa sztuczne pochodzenia przemysłowego i komunalnego i wytwarzać elementy wyposażenia urządzeń AGD i RTV oraz pojazdów mechanicznych metodą wytłaczania oraz odlewania odśrodkowego. Surowce niezbędne do wytwarzania detali pozyskiwane będą zarówno jako pochodzenia pierwotnego (granulat) oraz jako surowce wtórne (odpady). Proces produkcyjny będzie składał się z kilku etapów. "Pierwszym etapem będzie przyjęcie materiału w trakcie którego poszczególne elementy będą poddawane segregacji. Drugim etapem będzie przetwarzanie odpadów zmieszanych i silnie zanieczyszczonych. Następnie prowadzone będzie przygotowywanie materiału wsadowego, aby następnie poddać go regranulacji i wytłaczaniu. Ostatnim etapem będzie zagospodarowanie odpadów resztkowych, który polegać będzie na częściowym przetwarzaniu odpadów biodegradowalnych oraz odpadów mineralnych. W odniesieniu do produktów etapem końcowym jest kontrola jakościowa oraz przekazanie produktów do dystrybucji.

W zakładzie planowane jest prowadzenie następujących procesów odzysku: R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll, R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów). W Raporcie wskazano masę poszczególnych rodzajów odpadów poddawanych procesowi przetwarzania z podziałem na poszczególne procesy odzysku.

W ramach procesu R 3 inwestor planuje przetwarzanie: odpadów z tworzyw sztucznych, tekstyliów, odzieży, odpadów palnych (paliwa alternatywnego), odpadów opakowaniowych w ilości nieprzekraczającej 120 000 Mg rocznie. W ramach procesu R5 inwestor planuje przetwarzanie: odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadów ceramicznych, odpadów z remontu, nieprzekompostowanych frakcji odpadów komunalnych i podobnych, innych odpadów z mechanicznej obróbki odpadów, innych odpadów nieulegających biodegradacji w ilości nieprzekraczającej 230 000 Mg rocznie. W ramach procesu R12 inwestor planuje przetwarzanie: odpadów z tworzyw sztucznych, nieprzetworzonych włókien tekstylnych, sadzy, gumy, opakowań wielomateriałowych, elementów usuniętych ze z zużytych urządzeń, tkanin w tym elastomerów, odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadów ceramicznych, odpadów z remontu, odpadów palnych (paliwo alternatywne), odpadów nieulegających i legających biodegradacji w ilości nieprzekraczającej 250 000 Mg rocznie. W ramach procesu R 13 inwestor planuje magazynowanie wszystkich rodzajów ww. odpadów poprzedzające procesy odzysku od R1 - R12, w ilości nieprzekraczającej 250 000 Mg rocznie.

Wnioskodawca przewiduje zbieranie tych rodzajów odpadów, które nie mogą zostać poddane przetworzeniu w zakładzie. Zbieranie będzie procesem uzupełniającym w odniesieniu do procesu przetwarzania.

Ponadto w raporcie wskazano maksymalną łączną masę poszczególnych rodzajów odpadów, przewidzianych do zbierania w ilości nieprzekraczającej 250 000 Mg rocznie, w tym maksymalna masę poszczególnych rodzajów odpadów. Po zaprezentowaniu rodzaju wskazanych w raporcie odpadów organ zauważył, że w raporcie podano, iż procesy przetwarzania i zbierania odpadów będą procesami pomocniczymi w stosunku do głównego procesu produkcyjnego, z uwagi jednak na wyposażenie zakładu i specyfikę procesów będą mogły być prowadzone samodzielnie. W raporcie autor skupił się na procesach zbierania i przetwarzania odpadów oraz ocenie wpływu tych działań na środowisko. Z kolei przedstawiony w raporcie opis przedsięwzięcia polegającego na funkcjonowaniu instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego nie jest wystarczający do jednoznacznego określenia wpływu zamierzenia (lub jego braku) na środowisko, a tym samym określenia środowiskowych uwarunkowań. W tych okolicznościach Wójt Gminy L. uznał, że treść raportu nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy ooś, ponieważ w raporcie nie przedstawiono głównych cech charakterystycznych procesu produkcyjnego, w szczególności w zakresie opisu procesu technologicznego oraz przedstawienia spójnego schematu technologicznego przedmiotowej instalacji, jej parametrów technicznych, wzajemnych powiązań i środków technicznych, za pomocą których procesy te będą realizowane.

Na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia organ bada czy rozwiązania technologiczne procesu produkcyjnego i funkcjonowania instalacji są wystarczające do ustalenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie wpływało w sposób istotny na stan środowiska, czego dokonuje głównie w oparciu o przedstawiony raport o oddziaływaniu na środowisko.

Po wskazaniu na art. 80 ust. 2 ustawy ooś organ I instancji przypomniał, że podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie odnotowano, iż działka nr [...] w obrębie R., na części której ma powstać inwestycja polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r. Zgodnie z treścią planu działka ta położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P/U3.

Szczegółowe zapisy określone w § 20 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. stanowią:

§ 20.1. Dla terenów oznaczonych symbolami: P/Ul, P/U2, P/U3, P/U4, P/U5 ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe:

a) obiekty produkcyjne, składy i magazyny,

b) zabudowa usługowa,

2) przeznaczenie uzupełniające - urządzenia sportowo - rekreacyjne.

2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia:

1) w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) wskaźnik intensywności zabudowy w przedziale od 0,1 do 2,4,

b) co najmniej 15% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego,

c) wysokość zabudowy nie może przekraczać 15 m,

d) dopuszcza się dowolne formy dachu i rodzaje pokrycia,

e) na elewacjach wymóg stosowania pastelowych barw,

f) liczba miejsc do parkowania na parkingach terenowych i wbudowanych nie może być mniejsza niż 0,5 stanowiska na 1 miejsce pracy oraz 1 stanowisko na 40 m2 p. u. usług, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ilości wynikającej z przepisów odrębnych;

2) nieprzekraczalne linie zabudowy w odległościach:

a) 20 m od linii rozgraniczających drogi klasy GP,

b) 6 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne,

c) 6 m od linii rozgraniczających inne tereny;

3) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu - wymóg osłonięcia placów składowych od strony dróg".

Zdaniem Wójta Gminy L. ustalenia dla jednostki oznaczonej na rysunku planu miejscowego jako P/U3 nie obejmują działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, zatem projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, że R. jest jednym z 31 sołectw należących do Gminy L., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowany jest dla terenu całej Gminy L., przy czym plany dla poszczególnych obrębów uchwalane były odrębnie. Polityka przestrzenna gminy realizowana jest kompleksowo w oparciu wszystkie podjęte w tym zakresie uchwały. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gospodarowanie odpadami stanowi odrębną kategorię przeznaczenia terenu ustalanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i mieści się w grupie kategorii przeznaczenia terenów - infrastruktura techniczna, oznaczanej na rysunku planu symbolem "O". Nadto organ tego typu oznaczenie wprowadzone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2016 r. Wg § 41 ust. 1 ww. "Dla terenów oznaczonych symbolami od O1 do O4 ustala się przeznaczenie podstawowe na tereny gospodarki odpadami - obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych "[...]". Rozporządzenie, ze względu na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązku zamieszczenia w planie terenów przewidzianych pod gospodarowanie odpadami, ani nie przesądza o możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach oznaczonych symbolem "O". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w wielu innych przypadkach (tj. w ramach innego oznaczenia na rysunku planu) przewidziana została możliwość prowadzenia gospodarki odpadami.

Rada Gminy L. jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej, uchwalając plany miejscowe na obszarze jej podległym wskazała tereny, na których dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Przykładowo, w § 38 przytoczonego wyżej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Obrębu S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2016 r., dla terenu oznaczonego symbolem K1 z przeznaczeniem podstawowym - teren kanalizacji, przewidziano przeznaczenie uzupełniające, cyt. "obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami". Organ wskazał dodatkowo na zapisy planów przyjętych dla innych obrębów.

Końcowo organ I instancji wyjaśnił, że na terenie oznaczonym symbolem P/U3 w obrębie R. takiej działalności nie przewidziano. Gdyby intencją Rady Gminy było przeznaczenie przedmiotowego terenu na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, to odpowiednie ustalenie zostałoby sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości. Odwołano się również do opinii urbanistycznej autora większości planów miejscowych obowiązujących aktualnie na terenie Gminy L., wskazującej, że przedsięwzięcie polegające na gospodarowaniu odpadami, planowane na dz. nr [...] w R. należy uznać za niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, ponieważ dla lokalizacji urządzeń związanych ze zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów należy ustalać odrębne przeznaczenie terenu na urządzenia infrastruktury technicznej - gospodarki odpadami.

W odwołaniu od decyzji zarzucono naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy ooś poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając poczyniony zarzut autor instancyjnego środka zaskarżenia zaprezentował stanowisko, że wskazane do realizacji przedsięwzięcie jest zgodne zapisami uchwały bowiem głównym celem jest produkcja, a nie zmienia tego fakt, iż spółka w procesie produkcyjnym wykorzystywać będzie odpady, a prowadzone procesy zaliczane będą do procesów recyklingu. Odwołujący się na udowodnienie sowich racji wskazał orzeczenia sądów administracyjnych.

SKO w Legnicy w dniu 16 sierpnia 2022 r. wydało decyzję nr SKO/OS-414/61/2022, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przedstawił stan sprawy, treść rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego oraz zarzuty odwołania, by następnie zakreślić normy prawnomaterialne znajdujące zastosowanie w przypadku rozpoznania wniosku dotyczącego tzw. decyzji środowiskowej. Kolegium uznało jednak prawidłowość decyzji Wójta Gminy L. W ramach własnych rozważań organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta wnioskiem została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, po czym dość szczegółowo przytoczył zapisy zamieszczone w przedłożonym przez wnioskodawcę raporcie odnoszące się do instalacji, jej elementów składowych, etapowania realizacji przedsięwzięcia, procesu produkcyjnego, sposobu i rodzaju zbieranych odpadów oraz ich przetwarzania.

SKO zgodziło się z organem I instancji odnośnie niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielając stanowisko Wójta Gminy L. Kolegium, po zacytowaniu zapisów obowiązującego dla objętej wnioskiem nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podało, że inwestor planuje realizację zakładu produkcji detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego, a surowce do wytwarzania tych detali będą pochodziły m. in. z odpadów. Nadto inwestor przewiduje możliwość zbierania tych rodzajów odpadów, które nie mogą zostać poddane przetworzeniu w zakładzie, a których odbiór od kontrahenta będzie konieczny. Powoduje to, iż oprócz działalności produkcyjnej spółka planuje także działalność związaną z gospodarką odpadami. Z ustaleń planu miejscowego wynika, że na terenie oznaczonym jednostką strukturalną P/U3 nie jest uwzględniona działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Analizując ustalenia uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r., organ II instancji stwierdził, iż lokalny prawodawca przewidział tereny, na których można prowadzić działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Tereny te zostały oznaczone w planie miejscowym symbolem K1.

Odnośnie argumentacji zamieszczonej w odwołaniu Kolegium potwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Godząc się jednak ze stanowiskiem organu I instancji, SKO przyjęło, że analizując zapisy planów miejscowych nie można pominąć faktu, iż to do danej gminy należy ustalanie planów miejscowych i to właśnie gminy mają uprawnienia do decydowania w jaki sposób mogą być wykorzystywane tereny objęte planami miejscowymi. To rada gminy, prowadzi politykę przestrzenną gminy, która powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nadto rada gminy przy uchwalaniu planów miejscowych obowiązana jest do dbałości o ochronę środowiska i przyrody, poprzez zastosowanie w uchwałach odpowiednich zapisów chroniących środowisko przed negatywnymi skutkami pewnych rodzajów działalności, które mogą mieć, czy też mają, szkodliwy wpływ na środowisko, w tym m. in. na ludzi, przyrodę i zwierzęta. To rada gminy, mając na względzie specyfikę podległego jej terenu, ma uprawnienia do decydowania jak dany teren należy zakwalifikować, jakie jest dopuszczalne przeznaczenie danego terenu.

Wedle Kolegium Rada Gminy L., jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej, uchwalając plany miejscowe na obszarze jej podległym wskazała tereny, na których dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Organ I instancji przywołał na tę okoliczność uchwały Rady Gminy L. dot. obrębów: O., O.(1), S.(1), N., C. i S.(2), które potwierdzają, iż w uchwałach tych zostały zawarte zapisy o terenach przeznaczonych pod gospodarkę odpadami. Z całą pewnością nie jest to teren oznaczony w planie symbolem P/U3. Z reguły w powołanych przez organ uchwałach tereny te oznaczone są symbolem K1. Zatem zdaniem organu II instancji projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tej przyczyny należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

W wywiedzionej skardze działający imieniem spółki pełnomocnik zaskarżył decyzję w całości nie podając zarzutów i wniosków procesowych.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. pełnomocnik spółki podniósł zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 zdanie 1 ooś w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez bezskuteczne pominięcie przepisu określającego wymogi utraty przez odpad statusu odpadu i w konsekwencji błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako polegającego na zbieraniu odpadów, a nie jako przedsięwzięcie produkcyjne, przewidujące używanie do planowanej produkcji surowców pochodzących z recyklingu lub innego odzysku, które doprowadziło organy do mylnego wniosku, że przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym dla nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Autor pisma wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów procesowych i dopuszczenie dowodu z załączonej opinii. Uzasadnienie twierdzeń skarżącej sprowadza się w istocie do odesłania do zapisów załączonej ekspertyzy, co wynika z oświadczenia, że stanowisko autora ekspertyzy jest również jej stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym skarga okazała się niezasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy organy zasadnie zidentyfikowały niezgodność przedsięwzięcia mającego polegać na budowie instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego w miejscowości R. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z zapisami obowiązującego dla działki zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znamienne przy tym pozostaje, że strona skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze prezentowała stanowisko o zgodności zamierzenia z planem, miejscowym polemizując wyłącznie z treścią rzeczonego planu w ten sposób, że prowadzona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów ma stanowić działalność produkcyjną. Co więcej w samym odwołaniu spółka w żaden sposób nie neguje, a zasadniczo potwierdza, że będzie prowadzić działalność polegającą na gospodarowaniu odpadów, by następnie w piśmie uzupełniającym skargę zaprezentować pogląd, w myśl którego użyte w procesie produkcyjnym odpady nie spełniały ustawowej definicji odpadu.

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą. Przystępując do rozważań dotyczących zakreślonego problemu wskazać przyjdzie, że w myśl art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie owej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane – w myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. - dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. dla przedsięwzięć określonych w pkt 1 ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w każdym przypadku, natomiast dla przedsięwzięć wskazanych w pkt 2 wspomniana ocena dokonywana jest tylko wtedy, gdy obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po uprzednim zasięgnięciu opinii uprawnionych organów.

W niniejszym przypadku obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z faktu, że inwestycja została przez samego wnioskodawcę zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit.b. Odmowę wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia oparto na art. 80 ust. 2 zd. 1 u.u.i.ś. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Podkreślić należy, że użycie w tym przepisie ogólnego pojęcia "decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania" pozwala na uznanie, że stwierdzenie wspomnianej zgodności poprzedzać musi wydanie każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od tego czy zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dodać należy, że skoro z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 329/20, Lex nr 3035603).

Bezspornym jest, że organ I instancji zobligowany był do uwzględnienia w toku postępowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., gdyż działka, na której przewidywana jest inwestycja, zlokalizowana jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu. Jak ustalono działka nr [...] w obrębie R. zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P/U3. Zgodnie z § 20 wskazanej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: P/U1, P/U2, P/U3, P/U4, P/U5 ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe:

a) obiekty produkcyjne, składy i magazyny,

b) zabudowa usługowa,

2) przeznaczenie uzupełniające - urządzenia sportowo - rekreacyjne.

2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia:

1) w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) wskaźnik intensywności zabudowy w przedziale od 0,1 do 2,4,

b) co najmniej 15% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego,

c) wysokość zabudowy nie może przekraczać 15 m,

d) dopuszcza się dowolne formy dachu i rodzaje pokrycia,

e) na elewacjach wymóg stosowania pastelowych barw,

f) liczba miejsc do parkowania na parkingach terenowych i wbudowanych nie może być mniejsza niż 0,5 stanowiska na 1 miejsce pracy oraz 1 stanowisko na 40 m2 p. u. usług, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ilości wynikającej z przepisów odrębnych;

2) nieprzekraczalne linie zabudowy w odległościach:

a) 20 m od linii rozgraniczających drogi klasy GP,

b) 6 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne,

c) 6 m od linii rozgraniczających inne tereny;

3) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu - wymóg osłonięcia placów składowych od strony dróg.

Analiza zapisów planu miejscowego potwierdza stanowisko zajęte przez organy obu instancji, że przewidziany dla terenu zapisy nie obejmują działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Organy w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć przeprowadzając ocenę zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem dokonały zestawienia przedłożonego przez spółę raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazanego w nim rodzaju stosowanych surowców oraz sposobu postępowania przez poszczególne wydziały z odpadami. Ustalenia organów sprowadzały się do uznania, że na terenach objętych w planie miejscowym oznaczeniem P/U3 nie została uwzględniona działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami. Co więcej zarówno Wójt Gminy L. jak i Kolegium argumentowały, że tak w planie miejscowym dla miejscowości R. jak i w innych planach uchwalonych dla sąsiednich miejscowości podejmowanych w tym samym czasie wyznaczano tereny oznaczone jako K, gdzie taka działalność została dopuszczona.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy więc zauważyć, że zapisy planu miejscowego nie przewidują dla terenu objętego planowanym zamierzeniem gospodarowania odpadami. Tymczasem w przedłożonym przez spółkę raporcie w procesie produkcyjnym poza wykorzystaniem surowców pochodzenia pierwotnego tj. granulatu przewidziano także wykorzystanie jako surowców wtórnych odpadów. Ujęty w raporcie proces technologiczny zakłada wykorzystanie odpadów, co ma pozwolić na wydłużenie cyklu życia elementów używanych w warunkach profesjonalnych jak i poprzez konsumentów. Względem surowców wtórnych przewidziano od etapu ich przyjmowania po magazynowanie różnego rodzaju działania, w tym sortowanie rozdzielanie, mieszanie, przetwarzanie, zbieranie. Zatem sposób wykorzystania odpadów będzie w istocie zawierał szereg czynności wpisujących się w gospodarowanie odpadami. Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem strony skarżącej nie pozwala na akceptacje tego rodzaju działalności.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego spółka zmieniła zasadniczo dotychczas stawiane zarzuty i stanowisko w sprawie czyniąc zarzut naruszenia art. 80 ust. uoś w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 wykluczając uznanie prowadzonej działalności za gospodarowanie odpadami. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił trafności konkluzji zamieszczonej w załączonej do pisma procesowego ekspertyzie prawnej.

Oczywistym jest, że większość zaprezentowanych w rzeczonej ekspertyzie poglądów czy wywodów stanowi logiczne i spójne stanowisko w zakresie utraty przez odpad statusu odpadu. Stanowisko autora opracowania odnosi się raczej do hipotetycznego stanu faktycznego, nie zaś istniejącego w niniejszej sprawie. Zauważyć przyjdzie bowiem, że zgodność planowanego zamierzenia z zapisami planu miejscowego jest warunkiem niezbędnych do oczekiwania akceptacji w drodze tzw. decyzji środowiskowej inwestycji. Tymczasem w ekspertyzie wykazywano owszem okoliczności utraty przez odpad statusu odpadu, ale nie dokonano tego w sposób uwzgledniający treść przedłożonego przez spółkę raportu i wskazanych tam na poszczególnych etapach przedsięwzięcia sposobów gospodarowania odpadami. Żadna miarą nie można wyprowadzić z przedłożonego raportu poglądu, że spółka będzie wykorzystywać w procesie technologicznym wyłącznie surowce nie dające się zdefiniować jako odpad, choćby z tej przyczyny, że status taki dany surowiec utracił. Wręcz przeciwnie lektura raportu prowadzi do uznania, że to odpady w klasycznym rozumieniu będą stanowiły surowiec, co prawda wtórny, ale jednak wykorzystywany w procesie produkcyjnym. Inaczej rzecz ujmując, pomimo trafności co do zasady poglądów ekspertyzy odnoszących się do utraty w oparciu o art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 uoo przez odpad dotychczasowego statusu, nie ma podstaw do uznania, że spółka właśnie tego rodzaju surowiec wskazała w przedłożonej dokumentacji. To raczej spółka swoimi działaniami może spowodować utratę przez odpad dotychczasowego statusu, a tego rodzaju działań nie dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidujący przeznaczenia polegającego na gospodarowaniu odpadami.

Co prawda uzupełniając skargę strona zarzuca organom bezzasadne i błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako polegającego na zbieraniu odpadów, zaś autor ekspertyzy twierdzi, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 uoo, jednakże zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Organy obu instancji badając sprawę oceniały przedłożony przez wnioskodawcę materiał dowodowy, który nie dawał podstaw do uznania, że użyte w procesie technologicznym surowce nie będą odpadami. Wręcz przeciwnie raport w wielu miejscach odnosi się do różnego rodzaju działań czy czynności w procesie produkcyjnym dotyczącym właśnie odpadów, a nie innego rodzaju surowców. Z kolei, jak już wielokroć wskazywano, nieruchomość spółki w planie miejscowym nie przewiduje działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami.

Podążając za twierdzeniami ekspertyzy, gdzie w sposób szeroki opisano przesłanki utraty przez odpad statusu odpadu, należy pochylić się nad zapisami raportu, z którego w żaden sposób nie wynika jakoby przewidziane w procesie produkcyjnym odpady utraciły swój status wcześniej, tj. przed przekazaniem ich spółce, chociażby ze względu na poddanie ich odzyskowi wstępnemu. Rzeczony raport prowadzi wręcz do ustaleń zgoła odmiennych, gdy weźmie się pod uwagę procesy w nim ujęte dotyczące właśnie odpadów opisanych tam jako surowce wtórne. To właśnie spółka deklaruje w raporcie działanie względem odpadów polegające na sortowaniu, separowaniu, magazynowaniu czy przetwarzaniu.

Wobec powiedzianego Sąd uznał, że spółki odnosząc się do zapisów plany miejscowego zmierza do nadania zawartym tam ustaleniom szerszego niż faktycznie z niego wynika przeznaczenia w zakresie działki zainwestowania. Tymczasem lokalizacja inwestycji nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego w znaczeniu jakiego wymaga art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Nadto twierdzenia skargi związane z naruszeniem art. 14 ust. 1 uoo okazały się nietrafne.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym Sąd orzekł na wstępie.