Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1494/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1, art. 133, , art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Organ", "GDDKiA") decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: "u.d.p."), § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1162) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") nałożył na Komitet Wyborczy [...] (dalej: "Skarżący", "Strona") karę pieniężną w wysokości 5 120,00 zł (słownie: pięć tysięcy sto dwadzieścia złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, polegającego na umieszczeniu w terminie od dnia 9 października 2023 r. do dnia 16 października 2023 r. ośmiu (8) reklam (banerów wyborczych) o wymiarach 1,00m x 2,00 m w n/w lokalizacjach:

1. km 4+800 strona lewa:

([...])- 1 szt.,

([...])- 1 szt.;

2. km 4+800÷4+820 strona lewa :

([...]) – 1 szt.

([...]) - 1 szt.,

([...]) - 2szt .

3. km 4+885 strona lewa :

([...]) – 1 szt.

([...]) – 1 szt.

W ww. decyzji przedstawiono sposób wyliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalonej jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy (banera wyborczego), liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1,0 m pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.), która to stawka wynosi 4,00 zł/m2 dzień (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI).

Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. pełnomocnik Strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.

GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1, ust. 13 u.d.p., § 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r., w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1162), po rozpatrzeniu wniosku Komitetu Wyborczego [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GDDKiA z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a, art. 8 § 1 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na:

-zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu Wyborczego [...];

-rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych Komitetu Wyborczego [...] kandydatki, której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Komitetu Wyborczego [...];

-zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności Komitetu Wyborczego [...] w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 §1 inprincipio Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p,a. polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w niniejszych okolicznościach zachodziły przesłanki uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

Biorąc pod uwagę ww. zarzuty, Strona wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...];

2. stwierdzenie nieważności w całości także decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. , znak: [...];

Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, iż zarzut wyrażony w pkt 1 jest niezasadny, Strona wniosła o:

3. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...],

4. uchylenie w całości także decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 roku, znak: [...].

Ponadto, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Strona wniosła o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosowanie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07).

Sąd uwzględniając powyższe przepisy stwierdził, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w świetle zarzutów podniesionych w skardze, niespornym jest, że osiem plakatów wyborczych o wymiarach 1,00 m x 2,00 m umieszczonych we wskazanych w decyzji lokalizacjach drogi krajowej [...]:

- km 4+800 strona lewa, dz. [...] obręb [...], gm. [...]:

([...]) - 1 szt., ([...]) - 1 szt.;

- km 4+800 + 4+820 strona lewa, dz. [...] obręb [...], gm. [...]: ([...]) - 1 szt., ([...]) - 1 szt., ([...]) - 2 szt.;

- km 4+885 strona lewa, dz. [...] obręb [...], gm. [...]:([...]) - 1 szt., ([...]) - 1 szt.,

- prezentowały kandydatów Komitetu Wyborczego [...] w wyborach do Sejmu w 2023 r.

Nie jest sporna ilość banerów wyborczych, ich powierzchnia, okres ekspozycji i tym samym wysokość ustalonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi.

Osią sporu pomiędzy Stronami stała się kwestia prawidłowego ustalenia strony postępowania, która winna być adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonych decyzji. W ocenie Skarżącego Komitetu Wyborczego [...] (Komitet), decyzja nie powinna być wydana w stosunku do niego, gdyż Komitet nie zajął pasa drogowego, nie decydował o jego zajęciu, ani nie aprobował zajęcia pasa. Organy obu instancji przyjęły natomiast, że w związku z przepisem art. 84 ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz.2408 t.j.) dalej " K.w." lub "Kodeks wyborczy" skoro komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz to zaskarżone decyzje, a w konsekwencji nałożona kara, prawidłowo zostały skierowane do Skarżącego.

Powstała więc istotna kwestia wymagająca rozstrzygnięcia, dotycząca ustalenia statusu prawnego Skarżącego Komitetu w wyborach do Sejmu w 2023 r. w tym okoliczność posiadania przez Komitet zdolności prawnej, w szczególności zdolności administracyjnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podmioty określone w powyższym przepisie słowami "każdy" oraz "kto" to podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 k.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne.

Zgodnie bowiem z art. 86 § 1 K.w. funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 K.w.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyrokach: z dnia 9 listopada 2021r. II GSK 1910/21, z dnia 10 pażdziernika 2016 r. II GSK 2321/14, z dnia 4 lutego 2014 r. II GSK 1718/12 wyrażany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, iż komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 K.w. prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. To, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 K.w.), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 K.w.), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. W przepisach K.w. jest mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot.

W konsekwencji zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet Wyborczy [...], co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 K.w.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zarazem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Jest on bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08).

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji winien - po dokładnym zabraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 832/08).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z regulacjami K.w., to Komitet Wyborczy jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3 K.w.). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, to że banery wyborcze prezentowały kandydatów Komitetu Wyborczego [...] w wyborach do Sejmu w 2023 r. Wedle ustaleń zaskarżonej decyzji znajdowały się na nich wizerunki Pana W. K., Pani M. K., Pana J. S., Pani I. A. i pochodziły od Komitetu wyborczego [...] oraz były jego własnością.

Reasumując, organy obu instancji w sposób zgodny z prawem skierowały do Komitetu, stosownie do treści art. 84 K.w., decyzję ustalającą karę pieniężną w przedmiocie zajęcia przez Komitet tej partii pasa drogowego, bez wymaganego prawem zezwolenia. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 10 § 1, art. 28, art. 29 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., odnoszące się do błędnego ustalenia strony postępowania okazały się nieskuteczne.

W związku z powyższym należy przejść do kontroli decyzji i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi, tj. wydanej w dniu [...] marca 2024 r. decyzji GDDKiA , zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy zebrany w sprawie mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. Skarżącego Komitetu wyborczego, wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest Skarżący. Z kontroli drogi krajowej [...] dokonano wpisu w dzienniku objazdu drogi oraz wykonano pomiary i dokumentację fotograficzną. Ponadto, lokalizację ww. plakatów wyborczych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oznaczono na projekcie stałej organizacji ruchu zawierającym przebieg granic oraz kilometraż drogi krajowej. Warto wskazać, też, że Skarżący brał udział w postępowaniu i o swoich uprawnieniach został pouczony przed wydaniem decyzji przez Organ. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów.

Nadto, w zakresie zarzutów o charakterze procesowym, przypomnieć należy, że o ich skuteczności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby Sąd uznał, iż uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień o takim znaczeniu skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

Odnośnie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd wskazuje, iż w postępowaniu o nałożenie na określony podmiot kary administracyjnej szczególnego znaczenia nabiera respektowanie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych u.d.p. lub innymi obowiązującymi przepisami.

Pamiętać jednak należy, że Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże Strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające wskazywane przez nią okoliczności.. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2013 r. IV SA/Po 481/13, LEX nr 1333707).

Fakt, że Strona nie zgadza się z przyjętym przez Organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.

Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Organ zarówno I jak i II instancji oparł się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać na wstępie należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.d.p., z których wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Sąd nie podziela stanowiska Strony iż spod pojęcia "reklamy", o której mowa jest w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy wyłączyć plakat wyborczy.

Sąd podziela jednolita linię orzeczniczą zaprezentowaną w wyrokach NSA w analogicznych sprawach ( szeroko omówioną w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21) z której wynika, iż pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko. Stosownie do treści tego przepisu reklama to – "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55)". W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA wskazał, iż: "Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane." W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo." (analogicznie w wyroku NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11). Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, NSA wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej u.d.p. wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 omawianej ustawy)." (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

W wyroku z dnia 21 lipca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2937/15) NSA wyraził pogląd, który również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż: "Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami - nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. zgodnie z którym jak już zostało wyżej wskazane reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma zasadniczy charakter reklamy. Stanowisko takie wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14. Poza sporem, w myśl art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego, na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Z treści przytoczonej regulacji nie można jednak wywieść, że przepis ten wyłącza konieczność uzyskania zgody/zezwolenia od zarządcy drogi - w drodze decyzji administracyjnej - w sytuacji, gdy plakat wyborczy ma być umieszczony w pasie drogowym. Zgodzić bowiem należy się z poglądem, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadniać powodu (...), aby materiał wyborczy eksponowany jako nośnik informacji wizualnej znajdujący się w pasie drogowym, traktowany był odmiennie tj. podlegał łagodniejszym rygorom prawnym w zakresie umieszczenia w pasie drogowym, niż inne reklamy, nie będące materiałami wyborczymi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy u.d.p. regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. II GSK 728/09 oraz wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Brak też podstaw by przyjąć, że w tym zakresie - to znaczy co do możliwości umieszczania m.in. plakatów wyborczych w określonych miejscach po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia - przepisy Kodeksu wyborczego wyłączają stosowanie art. 40 ust. 1 u.d.p.". W orzecznictwie NSA za niewadliwy uznawany jest pogląd prezentowany w judykaturze, iż plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. "Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 109 Kodeksu wyborczego materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3). Zestawienie wyżej cytowanych definicji ustawowych wskazuje, że pojęcie: "materiał wyborczy" jest węższe od pojęcia: "reklama" i mieści się w zakresie pojęciowym reklamy. Definicja ta mówi przecież o nośniku informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (jedyne wprowadzone tu wyłączenie dotyczy tylko znaków w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach i znaku informującego o obiektach użyteczności publicznej ustawionego przez gminę).

Podkreślenia również wymaga, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego nie stanowią tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.p. Przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/09, z dnia 21 października 2016 r. , sygn. akt II GSK 2321/14; z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II 2937/15). "Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczania plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty - art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p." (wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 728/09, z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

Jak już zostało wyżej wskazane plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności Komitetu Wyborczego w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności Komitetu Wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Komitet Wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez Komitet Wyborczy prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność Komitetu Wyborczego w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że bliżej nieokreślone osoby wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Strona na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów, ani w postępowaniu administracyjnym, ani też przed Sądem. W świetle powyższego, kara za zajęcie pasa drogowego drogi bez zezwolenia zarządcy drogi lub zawarcia stosownej umowy - z założenia - nie może być uznana za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej praktyki deprecjonowałoby dyspozycję art. 39 ust. 3 u.d.p., która wymaga konieczności uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, które może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Organ art.189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd chciałby wskazać, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, przedstawionych wyżej, samowolne umieszczenie banerów wyborczych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie pozwala na akceptację argumentacji Strony, że waga naruszenia prawa, jakiej dopuścił się Skarżący, jest znikoma w rozumieniu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący został poinformowany przez p.o. Zastępcy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 8 września 2023 r. znak: ZN.WOD.050.3.2023.2.MG), że umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych wymaga wcześniejszego uzyskania:

1. zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację reklam na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w drodze decyzji administracyjnej;

2. zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w drodze decyzji administracyjnej, w którym naliczona zostanie stosowana opłata za umieszczenie w nim reklam.

W piśmie tym wskazano ponadto, że umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym możliwe będzie dopiero po uzyskaniu ww. decyzji i uiszczeniu należnej opłaty.

Nie sposób więc podzielić stanowiska Strony, o znikomej wadze czynu w sprawie i poszanowaniu prawa, skoro pisma te nie skłoniły Komitetu Wyborczego [...], do podjęcia czynności o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Nie sposób także zasadnie twierdzić, że usunięcie naruszenia prawa rozumiane jako zaprzestanie dalszego zajmowania pasa drogowego - zajętego w warunkach art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - mogło pozwolić na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przyjąć bowiem należy, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a zatem jest wyrazem braku poszanowania, wręcz lekceważenia obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/OI 52/19), tymbardziej, że Skarżący był informowany o skutkach nieposiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Ponadto do ujawnienia naruszenia prawa, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło z urzędu przez zarządcę. Nie doszło więc do dobrowolnego zaprzestania dalszego naruszenia prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.