Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 295/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 26a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Kock na rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr NK.II.0911/159/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku, oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność Zarządzenia Nr 226/2008 Burmistrza Miasta K. z dnia 31 grudnia 2008 r. w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w K..

W uzasadnieniu tego akt aktu podniesiono, że na mocy § 1 Zarządzenia, powołano A. Ś. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w K. na czas określony od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte bez podstawy prawnej, bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej.

Przepisy art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) przewidują jedynie możliwość powołania dyrektora instytucji kultury i jego zastępcy, nie zaś osób pełniących obowiązki dyrektora instytucji kultury. Oznacza to, iż powierzenie obowiązków należy traktować tak samo jak powołanie na stanowisko dyrektora.

W obowiązujących przepisach prawa można wskazać sytuacje, w których ustawodawca zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne. Przykładowo art. 36 a ust. 4 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) upoważnia organ prowadzący szkołę do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z wymogami ustawowymi, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Innym przykładem może być § 26 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. W sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. U. Nr 61, poz. 544), który upoważnia organ prowadzący do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora kolegium pracowników służb społecznych ustalonemu przez siebie kandydatowi na okres jednego roku szkolnego, w sytuacji, gdy do konkursu na stanowisko dyrektora nie zgłosi się kandydat albo w wyniku głosowania nie wyłoniono kandydata.

Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej oznacza niedopuszczalność podjęcia przez burmistrza takiego zarządzenia. Zarządzenie takie musiałoby się bowiem opierać na swoistej analogii, niedopuszczalnej w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji, nie wyrażonych wprost w przepisach.

W ocenie organu nadzoru, przedmiotowe zarządzenie obarczone jest jeszcze inną wadą prawną.

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) w kwestii wymagań kwalifikacyjnych, które uprawniają do zajmowania stanowiska dyrektora biblioteki odsyłają do przepisów odrębnych.

W Lp. 6 tabeli II załącznika nr 3 ww. rozporządzenia wskazano bowiem, że osoba pełniąca funkcje kierownika biblioteki powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne jak dla starszego bibliotekarza, które z kolei określa rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji (Dz. U. z 1999 r. Nr 41, poz. 419).

Załącznik nr 1 tego rozporządzenia wskazuje, iż na stanowisku starszego bibliotekarza wymagane jest legitymowanie się 2 letnim stażem pracy i wykształceniem wyższym bibliotekarskim, wyższym odpowiadającym profilowi biblioteki, wykonywanej specjalności.

Z przesłanych organowi nadzoru dokumentów kwalifikacyjnych wynika natomiast, iż A. Ś. nie posiada stosownego wykształcenia wymaganego prawem, stąd też nie było podstaw prawnych do zatrudnienia go na stanowisku Dyrektora Miejsko Gminnej Biblioteki Publicznej w K..

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2009 r. Burmistrz K. podniósł min, iż "podjęte zarządzenie jest czynnością z zakresu prawa pracy, oświadczeniem woli pracodawcy o nawiązaniu stosunku pracy na podstawie powołania i w takim charakterze powinno być oceniane. Przedmiotowy stan faktyczny należy oceniać jako zagadnienie z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej i jako takie nie podlegające nadzorowi w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym".

Organ nadzoru nie podzielił powyższego stanowiska.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy.

Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności zarządzenia, które w sposób istotny narusza prawo.

Zgodnie z utrwaloną już w tym względzie linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994, której treść przytacza Burmistrz w przedmiotowych wyjaśnieniach, stwierdził m. in., iż "jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (...).

"Jeżeli akt nadzoru gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych w nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym".

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Jak wywiedziono wyżej, w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że A. Ś., powołany na stanowisko Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w K. nie posiada stosownego wykształcenia określonego w rozporządzeniu z dnia 9 marca 1999 r., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zarządzenie Burmistrza K., powołujące na w/w stanowisko ma treść administracyjnoprawną, zaś powierzenie pełnienia takiego stanowiska należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.

Należy również mieć na uwadze, iż zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą, w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) może podejmować władcze rozstrzygnięcia.

Skoro powołane w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia przepisy prawa nie wskazują formy decyzji administracyjnej dla powołania dyrektora biblioteki, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia burmistrza.

Konkludując organ nadzoru stwierdził, iż powołanie Dyrektora Miejsko- Gminnej Biblioteki Publicznej w K. jest sprawą z zakresu administracji publicznej, z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody.

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Burmistrz Miasta K., zarzucając naruszenie:

1/ art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przekroczenie granic ingerencji nadzorczej,

2/ art. 91 ust. 1 w/w ustawy poprzez jego zastosowanie,

3/ art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy skarżącemu organowi,

4/ art. 1, w związku z art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) poprzez zastosowanie trybu postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sprawie cywilnej, która powinna być rozpoznawana przez sąd w postępowaniu cywilnym,

5/ § 4 ust. 2 rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji (Dz. U. Nr 41, poz. 419) poprzez jego niezastosowania, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie,

6/ Lp. 6 - stanowiska pracownicze - II tabela wykaz stanowisk pracowniczych, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych i stanowiskach urzędniczych, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, zaszeregowanie do kategorii wynagrodzenia zasadniczego i stawek dodatku funkcyjnego stanowiący załącznik Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 164, poz. 1222 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie,

7/ naruszenie Lp. 1, Lp. 2, Lp. 3, Lp. 4, Lp. 5 pkt 2 Pracownicy służby bibliotecznej - Wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach, stanowiących załącznik Nr 1 do rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji (Dz. U. Nr 41, poz. 419) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru kompetencję do wszczęcia postępowania nadzorczego wywodzi z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze przedmiotu podnoszone są wątpliwości co do zakresu ingerencji nadzorczej w zarządzenia wydawane przez organ wykonawczy gminy. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym określił prawną formę działania wójta. O formie zarządzenia mowa jest w pięciu artykułach ustawy o samorządzie gminnym: w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3. W ustawie brak klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Ustawodawca wyliczył tylko enumeratywnie wypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie "materialnym" Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie", konkretną, normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy dla określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ingerencja nadzorcza zatem może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. W nauce prawa wyrażane są zasadnicze wątpliwości co do kwestii, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, bez względu na ich charakter prawny i treść. Ustawodawca nie uwzględnił w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zróżnicowanego charakteru aktów organów gminy, postępując inaczej niż w przypadku art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który odnosi się wyłącznie do uchwał lub zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. wyraził pogląd że, jeżeli akt organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Do takich aktów Trybunał Konstytucyjny zalicza także uchwały rady gminy odnoszące się do spraw majątkowych, które stanowią upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do złożenia cywilnoprawnego oświadczenia woli. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tylko wówczas, gdy akt organu gminy został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego (sam stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli), nie podlega "procedurze nadzorczej".

W kontekście przytoczonej uchwały Trybunału Konstytucyjnego podjęte zarządzenie jest czynnością z zakresu prawa pracy, tj. oświadczeniem woli pracodawcy o nawiązaniu stosunku pracy na podstawie powołania i w takim charakterze powinno być oceniane. Nadanie aktowi powołania formy zarządzenia nie zmienia charakteru czynności będącej oświadczeniem woli pracodawcy i nie czyni z tej czynności zarządzenia, a zarazem czynności z zakresu administracji publicznej, podlegającej nadzorowi wojewody w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przedmiotowy stan faktyczny należy oceniać jako zagadnienie z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej i jako takie nie podlegające nadzorowi w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Powołanie dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 k.p. z dyrektorami instytucji kultury (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt. I PZP 11/04).

Gdyby przyjąć odmienną interpretację, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musiałoby wywołać skutek w postaci nieważności oświadczenia woli o nawiązaniu stosunku pracy, a w konsekwencji nieważność powstałego stosunku, co w świetle art. 300 Kodeksu pracy w związku z art. 58 Kodeksu cywilnego nie jest możliwe, a przynajmniej nie w trybie zastosowanym przez organ nadzoru. Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne) - art. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Właściwym trybem dla ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego, w tym również w sprawach z zakresu prawa pracy, jest droga postępowania cywilnego.

Skoro nieważność jest najostrzejszą sankcją wadliwej czynności prawnej, to istotnie jest to skutek, który występuje z mocy prawa, a więc bez potrzeby zajścia jakichkolwiek dalszych zdarzeń, co oznacza, że nie trzeba tej czynności obalać, jak również, że niepotrzebne jest ani składanie oświadczeń woli przez strony ani wydawanie przez sąd konstytutywnego orzeczenia. Dopuszczalne jest natomiast żądanie ustalenia nieważności w drodze odpowiedniego powództwa z art. 189 k.p.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt. II FSK 1544/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 1993 r. w sprawie sygn. akt. SA/Wr 2203/93 wyraził następujący pogląd: "Powołanie określonej osoby na stanowisko kierownicze w instytucji kulturalnej reguluje art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493), szczegółowe zaś skutki prawne z tym związane zostały określone w art. 68 i nast. kodeksu pracy dotyczących stosunku pracy na podstawie powołania. Przepis art. 16 powyższej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stwarza podstawy do oceny aktu powołania osoby na stanowisko kierownicze w instytucji kulturalnej jako decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast kodeks pracy (...) reguluje kwestie nieważności aktów powołania jako aktów nawiązujących stosunek pracy. Według art. 18 § 1 k.p. postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy, powinny być zgodne z przepisami prawa pracy, według zaś § 2 tego artykułu tylko postanowienia umów i innych aktów, o których mowa w § 1, mniej korzystne dla pracownika są nieważne. Rozstrzyganie zaś spraw ze stosunku pracy należy zgodnie z art. 262 § 1 k.p. i art. 2 § 1 k.p.c. do sądów pracy. Powołanie określonej osoby na stanowisko kierownicze w instytucji kulturalnej w gminie jest sprawą z zakresu prawa pracy i nie uzasadnia stosowania wobec aktu powołania środków nadzoru określonych w art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym."

Powołane w uzasadnieniu przez organ nadzoru Lp. 6 - stanowiska pracownicze - II tabela wykaz stanowisk pracowniczych, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych i stanowiskach urzędniczych, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, zaszeregowanie do kategorii wynagrodzenia zasadniczego i stawek dodatku funkcyjnego, stanowiący załącznik Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Rozporządzenie to dotyczy wyłącznie pracowników samorządowych i w żadnej mierze nie może być stosowane do pracowników bibliotek będących osobami prawnymi. Powołane przez organ nadzoru pracownicze stanowisko kierownika biblioteki wymienionego pod pozycją Lp. 6 nie dotyczy dyrektora biblioteki - osoby prawnej, instytucji kultury, o którym mowa w ustawie o bibliotekach i o organizowaniu prowadzenia działalności kulturalnej.

O kwalifikacjach dyrektora biblioteki decyduje bezpośrednio rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji. Lp. 1, lp. 2, lp. 3, lp. 4, lp. 5 pkt 2 Pracownicy służby bibliotecznej - Wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach, stanowiących załącznik Nr 1 do rozporządzenia przewidują wymagania kwalifikacyjne dla pracowników służby bibliotecznej. Dla starszego kustosza, kustosza, starszego bibliotekarza, bibliotekarza rozporządzenie przewiduje staż pracy w zależności od stanowiska, od jednego roku do sześciu lat oraz między innymi wykształcenie wyższe odpowiadające profilowi biblioteki. A. Ś. ukończył wyższe studia magisterskie na kierunku filologia polska, podyplomowe studia w zakresie zarządzania. Był wieloletnim - przez okres ponad 8 lat Dyrektorem Domu Kultury w R. Przez okres 8 miesięcy był zatrudniony w Wydawnictwie Wspólnota, na stanowisku redaktora naczelnego.

Przez kilka lat był zatrudniony jako nauczyciel języka polskiego. Zdaniem Burmistrza Miasta K., posiada on wykształcenie wyższe odpowiadające profilowi biblioteki. Rozporządzenie nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazań. Posiadanie przez A. Ś. wskazanego wyżej wykształcenia powoduje spełnienie przez niego kryterium wykształcenia wyższego, odpowiadającego profilowi biblioteki. Wykształcenie oraz doświadczenie zawodowe A. Ś., zdaniem Burmistrza Miasta K. stwarzają podstawy do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Biblioteki.

Zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uzasadniony jest tym, że uniemożliwiono Burmistrzowi Miasta K. udostępnienia akt postępowania nadzorczego oraz sporządzania z nich odpisów i notatek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna

W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności skargi.

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) – do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Legitymacja Miasta K., reprezentowanego przez Burmistrza do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 15 kwietnia 2009 r., Nr NKII.0911/159/09 nie budzi wątpliwości, bowiem tym aktem stwierdzono nieważność zarządzenia Nr 226/2008 Burmistrza Miasta K. z dnia 31 grudnia 2008 r. W dacie złożenia skargi Burmistrz Miasta K. nie wydał zarządzenia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie 2 u.s.g. Takie zarządzenie zostało jednak wydane w dniu 11 września 2009 r., a więc przed wydaniem wyroku. W świetle utrwalonego orzecznictwa, dopuszczalne jest wydanie uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, po wniesieniu skargi sądowej.

Nie ulega również wątpliwości, że skarga została złożona w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Skarga odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a zatem zachodzi konieczność merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Wojewoda L. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 15 kwietnia 2009 r., a zatem w ustawowym terminie od daty doręczenia zakwestionowanego zarządzenia, które nastąpiło w dniu 20 marca 2009 r.

Zarzuty przytoczone w skardze są chybione.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy. Swoje kompetencje ustawowe wykonuje w różnych formach, m.in. poprzez wydawanie zarządzeń, decyzji administracyjnych, działa w formach cywilnoprawnych, materialno-technicznych i niewładczych.

Zarządzenia są formą aktu władczego, jednostronnego – normatywnego (zarządzenia porządkowe), ogólnego – wewnętrznego (regulaminy urzędu gminy), czy też jednostkowo-konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 706/06 – niepubl.).

Rację ma skarżący w zakresie twierdzenia, że przepisy u.s.g. przewidują wydawanie zarządzeń przez organ wykonawczy w kilku przepisach: tj. w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3.

Ani przepisy u.s.g., ani też przepisy ustawy z dnia 15 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) nie mówią, w jakiej formie następuje powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego. Tę lukę prawną należy wypełnić przez zastosowanie analogii do art. 26 a ust. 1 u.s.g, w którym jest mowa o powoływaniu i odwoływaniu zastępcy wójta w drodze zarządzenia. Poza tym, skoro ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla tych czynności, oznacza to, że następują one w formie zarządzenia.

W uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Trybunał uznał również, że jeżeli akt organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na postawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie wydane przez Burmistrza Miasta K. Zarządzenie z dnia 31 grudnia 2008 r. ma charakter władczy, gdyż wiąże się z wykonywaniem zadań publicznoprawnych w zakresie organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej określonych ustawowo.

Zarządzenie to podlegało zatem kontroli organu nadzoru, nie wykluczając zastosowania środków przewidzianych w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, nawet w przypadku gdyby miało ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 854/03 – OwSS 2004/2/43; z dnia 17 maja 2006 r., sygn. II OSK 249/06 – LEX nr 236479; z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. I OSK 781/07 – LEX nr 384697; z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 500/08 – LEX nr 490094).

Potwierdza to również przepis art. 171 Konstytucji, który poddaje działalność jednostek samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Z tych względów, za nietrafne uznać należy zarzuty wymienione w pkt 1, 2 i 4 skargi.

Skarżący w żadnym z zarzutów nie zwalczał stanowiska organu nadzoru odnośnie tego, że na gruncie obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora instytucji kultury.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wojewody.

Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowią, że dyrektora i zastępcę dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony. Przepisy tej ustawy nie przewidują natomiast możliwości powołania osób na stanowisko pełniących obowiązki dyrektora lub zastępcy dyrektora instytucji kultury.

Prawodawca, jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne (np. art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; § 26 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych - Dz.U. Nr 61, poz. 544).

Skoro ustawodawca nie przyznał organizatorowi upoważnienia do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej, to za niedopuszczalne należy uznać wydanie przez Burmistrza Miasta K. zarządzenia w sprawie powołania A. Ś. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w K.. Trafnie organ nadzoru uznał, że zarządzenie takie musiałoby opierać się na swoistej analogii, niedopuszczalnej ze względu na zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji, które nie zostały wyrażone wprost w przepisach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. III SA/Lu 413/08).

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta K. wydał zarządzenie bez podstawy normatywnej, co uzasadniało zastosowanie przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie są trafne zarzuty wyszczególnione w pkt 5-7 skargi.

Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania przez Burmistrza Miasta K. zakwestionowanego Zarządzenia, A. Ś. nie legitymował się kwalifikacjami wymaganymi na stanowisku kierownika (dyrektora) biblioteki.

Stosownie do przepisu zamieszczonego w II tabeli – Lp.6 Załącznika Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) – kierownik biblioteki powinien spełniać wymagania kwalifikacyjne odpowiadające kwalifikacjom starszego bibliotekarza. Te zaś z kolei określa rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania kwalifikacji (Dz. U. Nr 41, poz. 419). W załączniku Nr 1 do tego rozporządzenia wskazano (tabela 2 - Lp.3), że na stanowisku starszego bibliotekarza wymagane jest wykształcenie wyższe bibliotekarskie, wyższe odpowiadające profilowi biblioteki, wykonywanej specjalności oraz dwuletni staż pracy.

Załącznik Nr 2 do tego rozporządzenia stanowi zaś, że za wyższe wykształcenie bibliotekarskie (wykształcenie równorzędne) uznaje się:

1/ ukończenie studiów wyższych z zakresu bibliotekoznawstwa i informacji naukowej,

2/ ukończenie innych studiów wyższych niż wymienione w pkt 1 ze specjalnością bibliotekoznawstwa i informacji naukowej,

3/ ukończenie wyższych zawodowych studiów (studiów licencjackich) bibliotekarskich,

4/ ukończenie podyplomowego studium bibliotekoznawstwa i informacji naukowej,

5/ ukończenie wyższego studium międzywydziałowego bibliotekoznawstwa i informacji naukowej,

6/ uzyskanie stopnia naukowego doktora lub doktora habilitowanego nauk humanistycznych, jeżeli rozprawa doktorska lub habilitacyjna dotyczyła zagadnień z zakresu bibliotekoznawstwa,

7/ ukończenie studiów wyższych i złożenie egzaminu bibliotekarskiego lub egzaminu z informacji i dokumentacji naukowej,

8/ ukończenie przed rokiem 1970 studiów wyższych oraz jednej ze szkół lub jednego z kursów wymienionych w części A, dziale 1, pkt 1 i 2.

Niesporne jest, że A. Ś. ukończył w 1994 r. wyższe magisterskie studia – kierunek filologia polska oraz w 2002 r. studia podyplomowe w zakresie zarządzania. Nie legitymuje się natomiast wyższym wykształceniem bibliotekarskim lub wykształceniem równorzędnym, wymaganym przez prawo.

Posiadanego przez A. Ś. wykształcenia, nie można uznać za "wykształcenie wyższe odpowiadające profilowi biblioteki, wykonywanej specjalności".

Prawodawca nie zdefiniował pojęcia "profil biblioteki". W języku polskim słowo profil oznacza zakres, charakter czegoś, reprezentowany kierunek. W tym kontekście przez profil biblioteki należy rozumieć specjalistyczny rodzaj biblioteki i gromadzonych w niej zbiorów (np. biblioteka lekarska, prawnicza, wojskowa, rolnicza).

Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w K. nie jest biblioteką specjalistyczną, o ściśle określonym profilu. Na stanowisku dyrektora takiej placówki może być zatem zatrudniona wyłącznie osoba legitymująca się wymaganym przez prawodawcę wykształceniem w zakresie bibliotekoznawstwa.

Skarżący błędnie powołuje się na § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r., który zezwala pracodawcy w uzasadnionych przypadkach, na zaliczenie pracownikowi do stażu pracy wymaganego na danym stanowisku, okresów zatrudnienia w innych instytucjach niż wymienione w ust. 1 na stanowiskach, na których nabył kwalifikacje przydatne do pracy na określonym stanowisku w bibliotece. Przepis ten dotyczy wyłącznie stażu pracy. Oprócz odpowiedniego stażu pracy, osoba zatrudniona w bibliotece na stanowisku starszego bibliotekarza musi się jednak legitymować stosownym wykształceniem.

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a.. Nawet gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżącego, że pracownicy organu nadzoru uniemożliwili mu udostępnienia akt postępowania nadzorczego oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów, to owo uchybienie nie było tej rangi, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach postępowania nadzorczego znajdują się bowiem dokumenty nadesłane przez Burmistrza Miasta K., korespondencja między stronami, dowody doręczenia pism, rozstrzygnięcie nadzorcze oraz pismo osoby, która zwróciła się do Wojewody L. m.in. w sprawie zbadania legalności powołania Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w K..

Materiały dowodowe wykorzystane przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego zostały dostarczone przez skarżącego, a więc były mu znane. Zatem, nawet hipotetyczne naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).