Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1021/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 pkt 4
journal: Dz.U. 2011 nr 139 poz 814
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1560/20 w sprawie ze skargi Miasta N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta N. na rzecz Ministra Finansów kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1560/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta N.S. (dalej powoływane także jako Miasto) na decyzję Ministra Finansów (dalej powoływany także jako Minister) z dnia 21 lipca 2020 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej w Krakowie audytu w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2016 r. wyliczono, że otrzymana przez Miasto w 2016 r. w części powiatowej, część oświatowa subwencji ogólnej - wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych - została zawyżona o kwotę 237.735,02 zł.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister decyzją z dnia 11 września 2019 r. zobowiązał Miasto do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2016 w wysokości 237.735 zł. W wyniku wniosku skarżącego Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 21 lipca 2020 r. Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 11 września 2019 r.

Organ wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły nieprawidłowego zadeklarowania 7 uczniów do wagi P8 w Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół Nr 2 im. [...] w N.S. z uwagi na przekroczenie liczby uczniów w oddziałach integracyjnych oraz nieprawidłowego wykazania 6 wychowanków Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w N.S. do wagi P42, którzy na dzień sprawozdawczy nie korzystali z zakwaterowania w Ośrodku (nie korzystali z całodobowej opieki i wyżywienia). W uzasadnieniu decyzji Minister szczegółowo opisał na podstawie jakich dokumentów i z jakich przyczyn poszczególni wychowankowie nie mogli być wykazywani do wagi przeliczeniowej P42.

Minister podkreślił, że zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej opis wagi P42 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości – wagą tą powinni być przeliczeni m.in. wychowankowie specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Brzmienie tej regulacji w sposób jednoznaczny przesądza, że warunkiem przeliczenia tą wagą wychowanków SOSW było korzystanie z zakwaterowania. Prawodawca opracowując ww. przepisy miał na uwadze zaspokojenie specjalnych potrzeb edukacyjnych dzieci, które w tym przypadku wymagają nie tylko zajęć edukacyjnych, realizowanych w ramach programu nauczania ale również zajęć opiekuńczo wychowawczych – realizowanych przez całą dobę. Całodobowa opieka/zajęcia z uczniem jest nierozerwalnie związana z całodziennym wyżywieniem i zakwaterowaniem wychowanka. W świetle tych regulacji, nie można zatem uznać za wychowanków korzystających z zakwaterowania w ośrodku, o jakich mowa w charakterystyce wagi P42, dzieci/młodzieży, którzy tylko byli wpisani do księgi wychowanków i dzienników zajęć wychowawczych oraz np. posiadali tymczasowe zameldowanie w ośrodku, a nie mieszkali w tym ośrodku. Chodzi bowiem o prawidłowe ustalenie – według stanu na dzień 30 września 2015 r. – liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w SOSW, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu wysokości należnej za rok 2016 w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta N.S.

W związku z ww. nieprawidłowościami w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2015 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 45,0420, a w konsekwencji zawyżenia o 237.735 zł w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 dla Miasta N.S. Minister zobowiązany był zatem na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm., dalej u.d.j.s.t.) wydać wobec Miasta decyzje o zwrocie nienależnej kwoty tej części subwencji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę Miasta podkreślił, że w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Finansów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie sporny nie jest stan faktyczny, tylko jego ocena w kontekście obowiązujących przepisów prawa, a dokładnie ocena przesłanki "korzystania z zakwaterowania" w kontekście opisu wagi P42.

Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. stwierdził, że organ w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy np. naliczaniu subwencji jest zobowiązany do wydania decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie uzyskanej subwencji. Decyzja taka ma charakter decyzji związanej a nie decyzji uznaniowej. Nie ma przy tym żadnego znaczenia podnoszona przez skarżącego kwestia związana z przeznaczeniem tej subwencji. Przedmiotem sprawy nie była bowiem kwestia wydatkowania subwencji tylko jej przyznania (naliczenia na podstawie danych z systemy informacji oświatowej) w nieprawidłowej wysokości, a więc w wysokości nienależnej. Przeprowadzone postępowanie wykazało natomiast zawyżenie liczby uczniów przeliczonych wagą P42, co czyniło zasadnym zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

WSA w Warszawie przypomniał, że podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U. z 2015 r. poz. 2294). Algorytm ten przewidywał m.in. wagę P42 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty) i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (waga P42 wyklucza się z wagami P38 i P39) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

W ocenie sądu pierwszej instancji treść opisu wagi P42 jest jasna i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Tym samym podmiot zobowiązany do wpisywania danych do systemu informacji oświatowej nie powinien mieć żadnych wątpliwości, jacy wychowankowie mogą być ujęci w wadze P42. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego Miasta, organ orzekający prawidłowo zinterpretował pojęcia mające znaczenie dla sprawy. Strona natomiast przy interpretacji pojęcia wychowanka pomija kwestię związaną z koniecznością zakwaterowania tego wychowanka rozumianego jako "korzystanie z zakwaterowania", co niewątpliwie nie miało w rozpoznawanej sprawie miejsca na dzień sprawozdawczy 30 września 2015 r. nie tylko w przypadku pięciu wychowanków o inicjałach P.M., S.K., P.S., K.A. i O.K., lecz również w przypadku pozostałego szóstego wychowanka wyszczególnionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (o inicjałach L.A.). Świadczą o tym jednoznacznie ustalenia poczynione przez organ odnoszące się do każdego z tych wychowanków.

Sąd pierwszej instancji w całości zaakceptował tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 879/18, który jednoznacznie wskazał, że z opisu wagi P34 (w 2016 r. P42) wynika, że "przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 (P42) może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani, a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło skarżące Miasto, zaskarżając go w całości.

Na zasadzie art. 174 § 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm. - dalej jako "u.d.j.s.t.") w związku z § 3 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U. z 2015 r., poz. 2294) - dalej zwane także: Rozporządzeniem i ust. 2 pkt 5 załącznika do tego Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i wynikające z niej niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa tj. przyjęciu, że skarżący otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 w kwocie wyższej od należnej o 237 735 zł, gdy tymczasem nienależną z tego tytułu kwotą, jest kwota 64 497 zł.

2) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 i ust. 2 pkt 5 załącznika do Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż 5 wychowanków specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego w N.S. (dalej: SOSW) zgłoszonych do Systemu Informacji Oświatowej według wagi P42, nie było zakwaterowanych w tym Ośrodku, co skutkowało uzyskaniem przez Skarżącego nienależnej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 w wysokości 173 238 zł, gdy tymczasem o zakwaterowaniu tych wychowanków w rozumieniu powołanego Rozporządzenia świadczy ujawnienie woli przebywania w Ośrodku potwierdzonej czasowym zameldowaniem wychowanków w SOSW co skutkuje przydzieleniem im miejsca w Ośrodku,

3) bezpodstawne przyjęcie, że o "zakwaterowaniu" wychowanków w SOSW i w konsekwencji uprawnieniu Skarżącego do otrzymania kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 według wagi P42, decyduje faktyczne korzystanie przez wychowanka z całodobowej opieki i całodobowego wyżywienia, gdy tymczasem już samo czasowe zameldowanie wychowanka w SOSW rodzi po stronie tego Ośrodka obowiązek przydzielenia wychowankowi miejsca w Ośrodku i zapewnienie całodobowej opieki, co jest równoznaczne z zakwaterowaniem wychowanka w rozumieniu przepisu ust. 2 pkt. 5 załącznika do Rozporządzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia 11 września 2019 r. w części dotyczącej kwoty 173 238 zł i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżąca gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego Miasta na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Również Minister wniósł o rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść należy ogólną uwagę, odnoszącą się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wskazać również należy, że w zarzucie przedstawionym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej skarżący nie określił naruszenia jakiego przepisu prawnego dopuścił się sąd pierwszej instancji.

Należy też zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

W przedmiotowej sprawie – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie ma przeszkód, dla których NSA nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie spór dotyczy prawidłowości gromadzenia danych przez skarżące Miasto stanowiących podstawę naliczenia na 2016 rok, części oświatowej subwencji ogólnej tj. nieprawidłowego wykazania przez skarżące miasto w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2015 r. 6 uczniów jako wychowanków specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego. W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, przyjąć zatem należało, że skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych w sprawie a jedynie ich ocenę prawną. Tym samym poza sporem jest to, że 6 wychowanków specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego w N.S. zgłoszonych do systemu informacji oświatowej według wagi P42 nie zamieszkiwało w tym ośrodku, a jedynie byli tymczasowo w nim zameldowani oraz zostało im przydzielone w nim miejsce.

Wskazać przede wszystkim należy, że kwestia właściwej interpretacji pojęcia wychowanka specjalnego ośrodka wychowawczego czy też młodzieżowego ośrodka wychowawczego, w aspekcie przypisania właściwej wagi dla tego typu uczniów przy wyliczaniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo początkowej rozbieżności w rozumieniu powyższego zagadnienia, od końca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje w tym przedmiocie jednolite stanowisko. Przytoczyć w tym zakresie można szereg wyroków zapadłych m.in. 15 i 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I GSK 2423/18, I GSK 2999/18, I GSK 1155/18 i inne, czy też późniejsze jak chociażby z 9 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 231/20 czy też z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 313/20. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko w nich zawarte.

Wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016. Zgodnie z opisem wagi P42 = 6,500 przewidziano ją dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty) i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (waga P42 wyklucza się z wagami P38 i P39) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P42 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do odpowiedniego ośrodka, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tej wagi jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości, co do zakresu podmiotowego tej wagi. W odróżnieniu od wagi P42 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P44). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg, jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji, gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą, bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka, jak oczekuje skarżące Miasto.

Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornej wagi, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 139, poz. 814, z póżn. zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Jednocześnie w myśl § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. 2011 r., poz. 631) - obowiązującego na dzień 30 września 2015 r. - specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę. Opiekę w porze nocnej sprawuje wychowawca grupy wychowawczej. Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze są prowadzone dla dzieci i młodzieży, które wymagają stosowania specjalnych oddziaływań wychowawczych, pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz zajęć rewalidacyjnych ze względu na występujące niepełnosprawności, o których mowa w § 22, oraz które z powodu tych niepełnosprawności nie mogą uczęszczać do szkoły w miejscu zamieszkania. Jedynie w drodze wyjątku i to tylko za zgodą organu prowadzącego, w razie dysponowania przez ośrodek wolnymi miejscami, na zajęcia mogą być przyjęte dzieci i młodzież spoza ośrodka (§ 27 ust. 3 ww. rozporządzenia). Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, terapii, organizowania zajęć sportowych, rekreacyjnych czy kulturalno-oświatowych (§ 25 ww. rozporządzenia). Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P42, ale też wykładnia systemowa przekonuje do prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego uznać należy, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęci w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej w dniu 30 września 2015 r., nie byli zakwaterowani w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, to oczywistym jest, że skarżące miasto nie powinno wykazać ich w systemie przy wadze P42. Samo tymczasowe zameldowanie w takim ośrodku, bez fizycznego w nim zamieszkiwania nie może świadczyć, że tacy wychowankowie korzystają z zakwaterowania. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że skarżący – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2016.

Z uwagi na powyższe niezasadnym okazały się zarzuty naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w powiązaniu z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t.

Nie można zatem uznać także za trafny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. – pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej. Wynika z niego, że w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Regulacja ta nakłada na właściwy organ obowiązek badania, czy część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie stosownych danych co do liczby uczniów/wychowanków, wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej. W przypadku stwierdzenia, że oświatowa subwencja ogólna została uzyskana nienależnie, na organie ciążył ustawowy obowiązek zobowiązania strony do zwrotu nienależnej kwoty części. Wobec niepodważenia stanu faktycznego sprawy i nie wykazania przez skarżące kasacyjnie Miasto, że subwencja była w spornej części należna, rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzenie kosztów postępowania sądowego (zastępstwa radcy prawnego) w części było podyktowane tym, że na tej samej sesji zostały rozpoznane cztery sprawy o tożsamym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu w przyczynieniu się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Miarkowanie polegało na zasądzeniu kosztów zastępca procesowego w wysokości 2000 zł w każdej ze spraw.