Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 377/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2023 roku, nr WOP.7722.233.2021.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. W. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOP.7722.233.2021.MJ, którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako PINB) z dnia 6 października 2022 r., nr PINB.5170.98.2021.2022.MP i w tym zakresie orzeczono o wstrzymaniu K. W. robót budowlanych dotyczących utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) o powierzchni ok. 300 m2 usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości T., gmina P., która stanowi drogę wewnętrzną (ul. W.), tzn. robót budowlanych, w wyniku których powstał nowy obiekt budowlany - droga wewnętrzna, której wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w postanowieniu organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. utwardzenia w terminie 30 dni od wydania postanowienia ostatecznego, tzn. od dnia 17 lutego 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) - drogi wewnętrznej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 2 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kartuzach wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia wykonanego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości T., gmina P. W toku postępowania, w dniu 29 września 2021 r., organ przeprowadził oględziny działki ustalając, że na jej części K. W. wykonał prace polegające na rozsypaniu luźnego kruszywa drogowego tzw. destruktu asfaltowego. Powierzchnia na jakiej usypano kruszywo wynosiła 300 m2 i została wskazana w opinii uprawnionego geodety z dnia 11 września 2021 r., przedłożonej przez pełnomocnika strony. Także organ dokonał pomiarów powierzchni robót, ustalając również, że wynosi ona 300 m2 a pomiary te zostały utrwalone na szkicu załączonym do protokołu oględzin. Pełnomocnik strony oświadczył w trakcie oględzin, że wysypanie drogi gruntowej kruszywem – destruktem asfaltowym, zostało wykonane przy pomocy koparki oraz łopat, a następnie kruszywo zostało ubite przez przejeżdżające po nim pojazdy, np. szambiarkę, śmieciarkę i koparkę, co spowodowało częściowe związanie kruszywa z gruntem. Z informacji przekazanych przez pełnomocnika wynikało także, że prace zostały wykonane w celu tymczasowego utrzymania przejezdności drogi do posesji inwestora (do działki nr [...] w T.) i mają charakter tymczasowy, gdyż materiał podlega dalszemu wgniataniu w podłoże i wypłukiwaniu przez opady.

W toku postępowania organ ustalił też, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] i stanowi drogę wewnętrzną, będącą własnością E. B. i W. K. Drodze tej, na mocy uchwały Rady Gminy Przodkowo nr XX/285/09 z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie nadania nazw ulicom we wsi Tokary, gm. Przodkowo nadano nazwę ulica W. Działka ta, zgodnie z rejestrem gruntów, ma powierzchnię 1648 m2 i stanowi działkę rolną, składającą się z gruntów klasy RIVa i RIVb. Obecnym jej właścicielem, od roku 2021, jest D. H. Z decyzji podziałowej działki nr [...] wynika ponadto, że jej właściciele zobowiązali się – w przypadku zbycia działek nr [...]-[...], do zapewnienia dojazdu do tych działek poprzez ustanowienie służebności drogowej bądź sprzedanie udziałów w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (nr [...]). Z kolei z aktu notarialnego umowy sprzedaży działki nr [...] na rzecz K. W. wynika, że E. B. i W. K. ustanawiają na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] bezpłatną służebność przejazdu i przechodu, prowadzącą od drogi publicznej do działki nr [...], z możliwością przeprowadzenia wszelkich mediów - na rzecz każdorazowych jej właścicieli, przy czym strony umawiają się, iż będą wspólnie uczestniczyć w utrzymaniu drogi, do czasu nabycia jej przez Gminę.

Przechodząc do rozważań merytorycznych PINB stwierdził, że przedmiotowe utwardzenie działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, jest obiektem liniowym, przez który należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (w szczególności droga). Obiekt liniowy jest zaś budowlą, czyli obiektem budowlanym, który został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Organ zauważył przy tym, że w postanowieniu z 12 lipca 2022 r., nr WOP.7722.233.2021.JS, którym WINB uchylił poprzednie postanowienie organu I instancji z 18 listopada 2021 r., nr PINB.5170.98.2021.MP, przesądzono, że przedmiotowa inwestycja stanowi nowy obiekt budowlany – drogę wewnętrzną, której wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane". Organ zauważył też, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 4 pkt 4). Ponieważ jednak ani art. 29, ani art. 30 Prawa budowlanego, które wymieniają enumeratywnie jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (nie wymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania, nie wyszczególniają utwardzenia na działkach drogowych (dr), dlatego należało przyjąć, że na utwardzenie działki drogowej (dr) destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) – w pierwszej kolejności należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej jednak inwestor – K. W., nie uzyskał.

Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 48a tej ustawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.

W związku z tym, postanowieniem z 6 października 2022 r., PINB wstrzymał K. W. roboty budowlane dotyczące utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) o powierzchni ok. 300 m2 usytuowanego działce nr [...] w miejscowości T., gm. P., która stanowi drogę wewnętrzną (ul. W.). Jednocześnie poinformowano K. W. o możliwości złożenia do organu wniosku o legalizację ww. utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia - w celu legalizacji oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, w wysokości obliczonej zgodnie z przepisem określonym w art. 5 9f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d Prawa budowlanego podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Na skutek rozpoznania zażalenia K. W. - WINB - postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r. - uchylił postanowienie organu I instancji i wstrzymał K. W. roboty budowlane dotyczące utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) o powierzchni ok. 300 m2 usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości T., gmina P., która stanowi drogę wewnętrzną (ul. W.), precyzując, że są to roboty budowlane, w wyniku których powstał nowy obiekt budowlany - droga wewnętrzna, której wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w postanowieniu organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. utwardzenia w terminie 30 dni od wydania postanowienia ostatecznego, tzn. od dnia 17 lutego 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) - drogi wewnętrznej.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że na skutek postanowienia kasacyjnego WINB z dnia 12 lipca 2022 r., ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie mające na celu jednoznaczne ustalenie adresata obowiązków nakładanych w przedmiotowej sprawie. Ponadto doprecyzować należało rozstrzygnięcie, albowiem w uprzednio wydanym postanowieniu organ wstrzymał roboty budowalne dotyczące destruktu asfaltowego, tymczasem przedmiotem legalizacji może być tylko obiekt budowlany lub jego część, a nie materiał budowlany – w tym przypadku destrukt asfaltowy (kruszywo drogowe). WINB zauważył też, że choć w protokole oględzin z dnia 29 września 2021 r. wskazano, iż wymiary wykonanego związania kruszywa z gruntem naniesiono na szkic, to jednak do protokołu takowy szkic nie został dołączony.

Odnosząc się do kwestii ustalenia adresata nakładanych postanowieniem obowiązków, organ odwoławczy uznał, że prawidłowo jako inwestor został wskazany K. W. Inwestor bowiem inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem.

Nieprawidłowe było natomiast skierowanie imiennie do K. W. informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach obliczania tej opłaty, gdyż na etapie wydawania postanowienia w trybie art. 48 lub art. 48a Prawa budowlanego, organ nie wskazuje konkretnej osoby, która ma złożyć wniosek o legalizację. Uprawnienie to bowiem przysługuje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu. W niniejszej sprawie inwestorem robót był K. W., natomiast obecnym właścicielem działki nr [...] jest D.H.

W związku z tym należało dokonać konwalidacji rozstrzygnięcia PINB w zakresie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, nie kierując tej informacji imiennie do K. W.

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji spornych robót i oceny, czy ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub z głoszenia, czy też nie było ono objęte żadnymi warunkami formalnymi, WINB wskazał, że zgodnie z twierdzeniami strony, celem wysypania kruszywa było wykonanie konserwacji drogi gruntowej w związku z występującymi warunkami atmosferycznymi. Strona zaznaczała też, że fragment drogi, na którym zostało usypane kruszywo, jest jedyną drogą umożliwiającą dojazd do posesji strony, a zatem konieczność jej utrzymania w stanie przejezdności jest uzasadniona chociażby względami bezpieczeństwa. Mając to na uwadze, WINB wskazał, że kwestia oceny sprawy w trybie nadzoru budowlanego została już wyjaśniona w postanowieniu organu z dnia 12 lipca 2022 r., gdzie opisano ustalony stan faktyczny i stwierdzono, że roboty wykonane na działce nr [...] skutkowały powstaniem nowego obiektu budowlanego – drogi wewnętrznej, której wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a naruszenie w tym zakresie obligowało do podjęcia w trybie nadzoru budowlanego działań na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Ocenę tą organ podtrzymał także w aktualnym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też, że w zażaleniu nie wyjaśniono jakich naruszeń w ramach art. 10 § 1 k.p.a. dopuściły się orzekające organy, tj. jakich konkretnie uprawnień i prawnych możliwości działania w toku postępowania została pozbawiona strona. Wyjaśnił przy tym, że postanowienie wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie rozstrzyga jeszcze sprawy co do istoty. W toku ocenianego postępowania pełnomocnik strony wziął udział w oględzinach, podczas których został ustalony stan faktyczny, skutecznie wniósł zażalenia na postanowienia organu I instancji, jak również, na etapie uprzedniego postępowania zażaleniowego, zapoznał się z aktami sprawy. Odnosząc się do kwalifikacji działki nr [...] organ wskazał, że przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele drogi wewnętrznej, dlatego przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowalnego, nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia jedynie wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. W. zarzucił naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3a, 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu destruktem asfaltowym, podczas gdy prace te - ze względu na swój charakter i cel - nie stanowiły utwardzenia gruntu, a jedynie bieżącą konserwację drogi gruntowej, położonej na działce nr [...], nie wymagającą ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia; naruszenie to skutkowało błędnym przyjęciem, że doszło do powstania obiektu budowlanego – drogi wewnętrznej, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego;

2. art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowanego w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię tych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia, przy uwzględnieniu definicji legalnej "działki budowlanej", daje podstawy do przyjęcia, że w przypadku ewentualnego uznania wysypania destruktu na działce nr [...] za roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu, nie wymagają one ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, albowiem prace zostały wykonane na działce budowlanej;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, wybiórcze rozpatrzenie poszczególnych dowodów, takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dokumentacja zdjęciowa załączona przez stronę do akt sprawy oraz wyniki przeprowadzonej wizji lokalnej, co skutkowało błędnym ustaleniem charakterystyki wykonanych prac ziemnych, tj. zakresu ich wykonania w stosunku do całej działki nr [...], a także brakiem ustalenia czy użyta technologia doprowadziła do utwardzenia gruntu działki nr [...] oraz brakiem ustalenia celu wysypania na działkę destruktu, jak również brakiem ustalenia faktycznego przeznaczenia gruntu działki nr [...], tj. jako działki budowlanej (działki o przeznaczeniu drogowym) pełniącej rolę służebną wobec sąsiadujących z nią innych działek budowlanych (przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową), a w konsekwencji brakiem ustalenia, że na działce [...] może powstać budowla w postaci obiektu liniowego (np. drogi wewnętrznej);

b) niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu faktów, które organ wziął pod uwagę podczas wydania rozstrzygnięcia oraz dowodów, jakie stanowiły podstawę do takiego ustalenia, niewskazanie ewentualnych przyczyn odmowy wiarygodności pewnym dowodom, pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia części dowodów zgłoszonych w postępowaniu, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z ograniczeniem się li tylko do literalnego przytoczenia przepisów prawa stanowiących podstawę wydania postanowienia.

Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia WINB oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zgodnie z normą wyrażoną w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że dla kwalifikacji robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonania. Skarżący zaś konsekwentnie podawał w toku postępowania, że celem wysypania kruszywa na fragmencie działki nr [...] było wykonanie konserwacji drogi gruntowej w związku z występującymi warunkami atmosferycznymi. Omawiana "droga" (tj. działka budowlana spełniająca taką funkcję) wymaga wykonywania stałych napraw na skutek erozji spowodowanej przez warunki atmosferyczne czy poruszające się po niej pojazdy. Ponadto fragment "drogi", na którym zostało usypane kruszywo, jest jedynym miejscem umożliwiającym dojazd do posesji skarżącego, a zatem konieczność utrzymania jej w stanie przejezdności uzasadnione jest chociażby względami bezpieczeństwa.

Skarżący zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wysypanie kruszywa na fragment działki nie stanowi robót budowlanych, jak też w taki sposób nie powstaje żaden obiekt budowlany. Wykonane roboty nie stanowią też budowy parkingu, gdyż wysypany kruszywem teren działki nie posiada infrastruktury wymaganej do uznania go jako parking. W orzecznictwie przyjmuje się też, że czynność utwardzenia powierzchni gruntu to np. nałożenie na nią warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem lub też kostki brukowej zalanej betonem. Natomiast w rozpatrywanym przypadku jest to powierzchnia biologicznie czynna, przepuszczalna dla wód opadowych. Wykonane prace, choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni, nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej bądź chociażby do wykonania określonego technicznie trwałego konkretnego elementu budowlanego takiej substancji. Nie przejawiają technicznego charakteru. Jeżeli zatem w niniejszym przypadku nie doszło do trwałego utwardzenia gruntu, nie może być mowie o budowie, a można mówić co najwyżej o konserwacji drogi gruntowej. Co więcej, aby można było mówić o utwardzeniu, prace muszą zostać wykonane przy wykorzystaniu materiałów budowlanych i w takim wypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego – przypis własny Sądu). Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy realizacji których nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu.

Dalej skarżący stwierdził, że WINB podstawą prawną swojego rozstrzygnięcia niesłusznie uczynił art. 48 Prawa budowlanego, w sprawie mamy bowiem do czynienia z drogą gruntową. W przypadku zaś drogi gruntowej trudno mówić o jej remoncie czy przebudowie. Dokonywanie remontu czy przebudowy dotyczyć może funkcjonującego obiektu, co nie ma miejsca w przypadku drogi gruntowej. Przeprowadzone roboty nie spełniają też warunku długości, co jest cechą charakterystyczną dla obiektów budowlanych liniowych, o których mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Ponadto, powołując się na definicję "drogi" zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) oraz w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., poz. 1225) strona wskazała, że wykonane prace nie mają wytyczonej trasy wyposażonej w urządzenia techniczne, dostosowanej do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Poza tym budowanie drogi nierozerwalnie wiąże się choćby z korytowaniem, którego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Dalej skarżący stwierdził, że drugim decydującym kryterium kwalifikacji wykonanych prac jako obiektu budowlanego jest zamierzona przez inwestora funkcja. Jak zaś wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, wysypanie kruszywa dotyczy li tylko fragmentu działki, co więcej - w miejscu charakteryzującym się znacznym stopniem nachylenia i bezpośrednio przylegającym do posesji skarżącego. Zatem celem inwestora nie było wybudowanie obiektu budowlanego, a utrzymanie odpowiedniego stanu drogi gruntowej. Na pozostałej powierzchni działki nie doszło do utwardzenia terenu za pomocą materiałów budowlanych, który stabilizowałby podłoże umożliwiając przejazd samochodami (czy pieszym) na stałe. W związku z tym wykonane prace nie utworzyły ciągu komunikacyjnego, gdyż w ich wyniku nie ma możliwości dojechania lub dojścia do np. drogi publicznej.

Skarżący zarzucił też, że niezależnie od tego, iż WINB błędnie uznał, że w wyniku prac doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego – drogi, to niesłusznie nie zastosował w takim wypadku normy art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowalnego, gdyż prace zostały wykonane przez stronę na działce budowlanej. Działka nr [...] w momencie wysypania kruszywa funkcjonowała jako grunt rolny typu RIVb. Jednakże dla przeznaczenia gruntu nie ma znaczenia ewidencja gruntów i budynków, czy oznaczenie w księdze wieczystej, zaś zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a sama działka przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających. W związku z tym, skoro na działce nr [...] przewiduje się budowę drogi, która nadal nie powstała, to zasadnym jest zakwalifikowanie jej jako działki budowlanej. Ponadto, dla uznania za działkę budowlaną istotne jest spełnienie warunków umożliwiających realizację obiektów budowlanych. Niewątpliwie na działce przeznaczonej pod drogę możliwe jest wykonanie chociażby takich obiektów budowlanych jak: droga, zjazd czy miejsca postojowe, a tym samym można uznać taką nieruchomość gruntową za działkę budowlaną, na potrzeby art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowalnego. Pogląd ten zgodny jest z definicją "działki budowlanej" z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., który stanowi, że działką budowalną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Skoro bezspornie obiektem budowlanym jest również droga, to każda działka, gdzie planowana jest budowa drogi (jak ma to miejsce w tej sprawie ), jest także działką budowlaną w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem skarżącego, działka nr [...] spełnia też wszelkie warunki "działki budowlanej" wymienione w § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Tym samym, nawet przyjmując, że doszło do utwardzenia gruntu na przedmiotowej działce (czemu strona zaprzecza), to owo utwardzenie zostało wykonane na działce budowlanej, a więc konieczne byłoby zastosowanie przez organ normy art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, czego jednak nie uczyniono.

Odnosząc się do naruszenia przepisów proceduralnych przez organ skarżący wskazał, że w sprawie zaniechano przeprowadzenia dowodów zmierzających do ustalenia charakterystyki wysypanego kruszywa. Wysypane przez stronę luźne kruszywo, tzw. destrukt asfaltowy, jest często używane do naprawy ubytków drogowych. Skarżący deklarował natomiast, że omawiane kruszywo miało też za zadanie wyrównanie nierówności drogi gruntowej, powstających np. w wyniku opadów atmosferycznych. Nawiezienie tego kruszywa jest przy tym tylko rozwiązaniem tymczasowym – nie zostało ono trwale związane z gruntem, a jedynie ubite przez przejeżdżające pojazdy, przepuszcza ono wodę deszczową i podlega degradacji na skutek występujących warunków atmosferycznych.

Z treści zaskarżonego postanowienia wynika też, że wszelkie ustalenia faktyczne organu pochodzą od strony, zaś WINB w rozstrzygnięciu nie wskazał, w jakim celu zostały wykonane sporne prace oraz jaki był szczegółowy ich zakres, czy wysypane kruszywo przepuszcza wody opadowe, czy ma charakter trwały czy tymczasowy albo czy na skutek omawianych prac podniósł się poziom gruntu fragmentu działki nr [...]. Skarżący zauważył, że ustalenia organów obu instancji ograniczyły się li tylko do ustalenia powierzchni, na której zostało wysypane kruszywo, przy czym w żadnym momencie nie wskazano, czy kruszywo znajdujące się na działce zostało zakwalifikowane jako materiał budowlany – w postanowieniu nie wskazano choćby kodu materiału budowlanego użytego zdaniem organu do wybudowania drogi. Zaskarżone postanowienie nie daje też odpowiedzi na pytanie, czy powierzchnia wysypanego kruszywa obejmuje całą działkę nr [...], czy tylko jej część, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w omawianej sprawie doszło do powstania obiektu liniowego, którego charakterystycznym parametrem jest długość.

Dalej skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do przyjęcia, że przeprowadzono postępowanie w oparciu o cały materiał dowodowy. W szczególności chodzi o dokumenty załączone przez skarżącego do pisma z 17 września 2021 r., tj. opinię mgr inż. P. M. z 19 sierpnia 2021 r. wraz z załącznikami, jak również dokumentację zdjęciową załączoną przez stronę. Natomiast analiza tych dowodów – w połączeniu z lekturą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – pozwoliłaby chociażby na ustalenie, że omawiana działka ma charakter działki budowlanej, co jasno wynika z załączonych do sprawy opinii.

Odnosząc się zaś do postanowienia organu I instancji strona zarzuciła, że PINB nie dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy do konkretnej normy prawnej. Nie zawarto w uzasadnieniu analizy definicji ustawowej obiektu budowlanego, drogi, czy robót budowlanych i przypisania przesłanek tam zawartych do ustalonego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przeprowadzona przez Sąd na podstawie ww. przepisów kontrola legalności postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2023 r. nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie, jak domagała się tego strona skarżąca.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", a w szczególności art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl zaś art. 48a Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Regulacja skutków samowoli budowlanych opisana w ww. przepisie jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady - wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący wykonał na działce nr [..], położonej w miejscowości T., gmina P., prace, które polegały na wysypaniu na jej części - o powierzchni 300 m2, kruszywa drogowego (destruktu asfaltowego), który następnie został ubity przez przejeżdżające pojazdy. Na wykonanie powyższych prac skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę.

Strony nie są natomiast zgodne co do tego, czy przeprowadzone prace skutkowały powstaniem nowego obiektu budowalnego – drogi wewnętrznej, której wykonanie było uzależnione od uzyskania pozwolenia na budowę, czy też stanowiły wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowanego albo bieżącą konserwację drogi gruntowej (co deklarował skarżący), które to działania były zwolnione z takiego obowiązku.

Zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena organów, że charakter, rodzaj i skala wykonanych przez skarżącego robót budowlanych stanowi o budowie na terenie działki nr [...] nowego obiektu budowlanego – drogi wewnętrznej o właściwych technicznych, parametrach i warunkach dla pełnienia funkcji dojazdu (ruchu pojazdów) i dojścia do działki nr [...], będącej własnością skarżącego.

W sprawie jest bezsporne, że działka, na której przeprowadzono sporne prace, powstała z podziału działki nr [...]. Została na niej ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela m.in. działki nr [...], której właścicielem jest skarżący. Także sam skarżący zwracał uwagę w toku postępowania, że działka nr [...] umożliwia mu dojazd do jego nieruchomości. Nie jest więc kwestionowane, że działka ta służy celom komunikacyjnym. Ocenić natomiast należało, czy taki cel miały też sporne prace, gdyż – jak podkreślał sam skarżący – dla kwalifikacji spornych robót istotne znaczenie ma ustalenie celu ich wykonania.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. nr 43 poz. 430). Istotnym bowiem kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych jest zamierzona przez inwestora funkcja obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akr II OSK 3370/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela i wskazuje, że właśnie z budową drogi mamy do czynienia w niniejszym wypadku. Wykonana w tej sprawie nawierzchnia, tj. utwardzenie części działki nr [...] destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym), daje bowiem inwestorowi możliwość korzystania z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego przejazd do jego nieruchomości, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (vide art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Na wykonanie tego rodzaju obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę.

Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (por. wyroki WSA w Krakowie z 3 maja 2022 r., sygn. II SA/Kr 288/22, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 109/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącego, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do niewymagającej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia bieżącej konserwacji drogi gruntowej. Przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega jedynie odnowieniu, czy też odświeżeniu. W tej sprawie natomiast doszło do wykonania robót budowlanych, które zmieniły strukturę drogi. Z gruntowej na utwardzoną.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że w tej sprawie mamy do czynienia z niewymagającym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonaniem robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działce budowlanej. Podnosząc ten zarzut skarżący powołuje się na art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego i wskazuje, że przedmiotowa działka jest działką budowlaną, albowiem została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi wewnętrznej.

Zgodnie z przywoływanym przez skarżącego art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3050/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przez skarżącego przepis dotyczy przypadków, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli.

Od powyższego należy odróżnić utwardzenie gruntu w celu stworzenia samoistnego obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, jak np. stworzenie traktu komunikacyjnego czy też jego fragmentu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku takiej budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy czy droga. W takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji innego, określonego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli (zob. wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 701/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 1138/16, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, na podstawie zebranych materiałów – protokołu oględzin oraz oświadczeń samej strony, można przyjąć, że utwardzenie części działki nr [...] o powierzchni około 300 m2, było dla skarżącego celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem ulepszonego, bezpieczniejszego dojazdu do nieruchomości skarżącego. Roboty te nie były powiązane funkcjonalnie z żadną inną inwestycją czy obiektem budowlanym na tej działce. Charakter tych robót i ich efekt – uzyskanie nawierzchni trwale powiązanej z gruntem rodzimym działki, umożliwiającej bezpieczny (jak podkreśla sama strona w skardze) dojazd do działki nr [...], nie stanowiło więc li tylko konserwacji drogi gruntowej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika przy tym, aby wcześniej na działce nr [...] istniała jakaś nawierzchnia, która mogłaby podlegać naprawie, czy też konserwacji. Dopiero na skutek przeprowadzonych przez skarżącego prac, wysypania i utwardzenia kruszywa, doszło do powstania utwardzonej nawierzchni, a zatem drogi, służącej jako bezpieczny szlak komunikacyjny do jego działki.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, że nawierzchnia ta przepuszcza wody opadowe, a organ nie zbadał dokładnie materiału budowlanego użytego przez skarżącego. Oczywiście legalnie można wykonać roboty budowlane tylko z użyciem wyrobów budowlanych odpowiadających wymogom ustawy o wyrobach budowlanych, o czym świadczy definicja obiektu budowlanego oraz art. 10 Prawa budowlanego. Jeśli jednak przy realizacji obiektu budowlanego naruszone zostaną wymagania dotyczące obowiązku stosowania wyrobów budowlanych spełniających odpowiednie kryteria (np. dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania), nie oznacza to, że taki obiekt nie jest obiektem budowlanym (przy spełnieniu dalszych przesłanek). Jest to obiekt budowlany, tyle że wybudowany nielegalnie, a użycie do jego budowy materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2018 r., sygn. II SA/Gl 565/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. II SA/Lu 937/18, dostępne w CBOSA).

W zakresie przepuszczalności wykonanego utwardzenia należy dodatkowo wyjaśnić, że nie wyklucza ono kwalifikacji robót jako budowy drogi, albowiem coraz częściej – z uwagi na potrzebę ograniczania negatywnych konsekwencji związanych z tzw. betonowaniem powierzchni Ziemi, także przy budowie dróg, głównie wewnętrznych, lokalnych, stosuje się materiały umożliwiające wchłanianie przez grunt wód opadowych (płyty ażurowe). Gdyby zaakceptować stanowisko skarżącego, wiele dróg musiałoby utracić ten status li tylko ze względu na fakt, iż zastosowana nawierzchnia przepuszcza wody do gruntu, umożliwiając ich naturalne wchłanianie i spływ.

Większe znaczenie od przepuszczalności nawierzchni ma natomiast trwałość jej wykonania, tj. czy jest ona powiązana z gruntem rodzimym w taki sposób, że umożliwia trwałe (a więc ciągłe, nie zaś nieskończone), bezpieczne użytkowanie. W niniejszej zaś sprawie niewątpliwie kruszywo uzyskało trwałe powiązanie z gruntem rodzimym działki, a skarżący sam podkreśla, że realizacji robót przyświecała chęć zapewnienia bezpieczeństwa na tym szlaku komunikacyjnym i należy uznać, że w ich efekcie uzyskał on bezpieczny dojazd do swojej nieruchomości. Ewentualne wypłukiwanie użytego kruszywa, czy też jego przemieszczanie się, jest natomiast naturalną konsekwencją upływu czasu i intensywności użytkowania, co ma także miejsce w przypadku dróg wykonanych z użyciem innych materiałów. Ponadto z doświadczenia życiowego wynika, że często właśnie drogi wewnętrzne są wykonywane z takich materiałów, które szybciej ulegają zużyciu na skutek czynników atmosferycznych czy upływu czasu. W związku z tym podnoszony zarzut nie może podważać ustaleń, że mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu o charakterze trwałym, prowadzącym do powstania drogi.

W ocenie Sądu, dla powyższej kwalifikacji spornego obiektu jako drogi wewnętrznej nie ma też znaczenia podnoszony przez stronę brak pełnej infrastruktury drogowej. Istotny jest tu bowiem fakt, że realizacja spornych robót polegała na wykonaniu nawiezienia kruszywa (destruktu asfaltowego), a następnie jego utwardzeniu, w konsekwencji powstała konkretna trasa drogi służącej jako szlak komunikacyjny dla pojazdów i pieszych. Niezależnie od tego wskazać jednak trzeba, że zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie Starosty Kartuskiego z dnia 27 sierpnia 202 r. (k. 24 akt organu I instancji), przedmiotowa działka została objęta postanowieniami decyzji Starosty z 11 grudnia 2019 r. o pozwoleniu na rozbudowę sieci wodociągowej oraz budowę przyłącza wodociągowego do studni wodomierzowej, a także objęto ją zgłoszeniem budowy sieci gazowej.

Z powyższych względów, mając na uwadze faktyczny cel wykonania robót oraz użytą technologię, należało przyjąć, że w rozważanym wypadku utwardzony teren działki nr [...] pełni samodzielną funkcję drogi i z tego powodu słusznie organy uznały, że na wykonanie robót budowlanych związanych z usypaniem i ubiciem kruszywa na tej działce drogowej skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę.

Skoro zatem na przeprowadzenie dokonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych wymagane było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor bezspornie nie uzyskał, to wdrożenie przez organy - na podstawie art. 48 Prawa budowanego - procedury legalizacyjnej było zasadne, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. W zaskarżonym postanowieniu nastąpiła prawidłowa konkretyzacja dyspozycji tej normy przez wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie na inwestora określonych obowiązków, podlegających wykonaniu w określonym terminie. Przy czym zasadnie WIMB, dostrzegając niedostatki rozstrzygnięcia organu I instancji, doprecyzował je, poprzez wskazanie, że wstrzymanie dotyczy robót, których efektem jest powstanie drogi wewnętrznej. Adresatem postanowienia prawidłowo uczyniono też inwestora – K. W.

Reasumując, Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3a, 6 i 7 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p za niezasadne. Przede wszystkim organy prawidłowo uznały, ze w rozpoznawanym wypadku mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego – drogi wewnętrznej, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalając następnie, że inwestor takowego pozwolenia nie uzyskał, prawidłowo wdrożyły tryb postępowania z art. 48 Prawa budowanego. Wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie budzi więc wątpliwości.

Wprawdzie, jak zauważono w skardze, w zaskarżonym postanowieniu organ nie przedstawił ustawowych definicji użytych pojęć, takich jak droga, obiekt budowlany, obiekt liniowy, nie przytoczył też wykładni art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, to jednak rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, mimo takich niedostatków uzasadnienia poddaje się kontroli sądowej i odpowiada prawu. Należy bowiem zauważyć, że wszystkie te informacje zostały zawarte w postanowieniu organu I instancji, gdzie wyjaśniono znaczenie używanych pojęć, a także podstawę prawną. Natomiast WINB w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do swoich ustaleń i wykładni przepisów dokonanych we wcześniejszym postanowieniu z dnia 12 lipca 2022 r. Jakkolwiek należy stwierdzić, że każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i zawierać wszystkie niezbędne elementy, bez odwołania się do innych rozstrzygnięć, to jednak w okolicznościach tej sprawy takie działanie WINB nie miało wpływu na jej wynik. Organ ten bowiem nie dokonał żadnych innych ustaleń faktycznych i innej wykładni przepisów oraz subsumpcji stanu faktycznego do tych przepisów, niż w postanowieniu z dnia 12 lipca 2022 r., zaś z treścią tego rozstrzygnięcia skarżący był zapoznany i znał przyczyny – zarówno faktyczne, jak i prawne – uznania, że wykonane roboty stanowiły budowę drogi, na której realizację inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, co skutkowało wdrożeniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego.

Także zebrany materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, jawi się jako kompletny. Obejmuje on zarówno dowody bezpośrednie w postaci oględzin, których wyniki zostały utrwalone w protokole, jak i dokumentację fotograficzną. Organ uwzględnił także dokumentację przedłożoną przez stronę, w tym tę przy piśmie z dnia 17 września 2021 r., a informacje z niej wynikające uwzględnił w stanie faktycznym (m.in. decyzja podziałowa działki nr [...], akt notarialny sprzedaży działki nr [...]). Odnośnie zaś opinii mgr inż. P. M., w której dokonano kwalifikacji spornych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu, a nie budowy drogi, należy wskazać, że jest to opinia prywatna, która - choć stanowi dowód w sprawie, to nie ma decydującego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji, gdy ustalenia poczynione przez organy przeczą tezie tej opinii. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, analiza tego dowodu w połączeniu z lekturą planu miejscowego nie daje podstaw do ustalenia, że omawiana działka ma charakter działki budowlanej, do której można zastosować wyjątek z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowanego. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z prawidłową wykładnią art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowanego, przepis ten nie odnosi się do budowy drogi.

Nie miał również znaczenia fakt, że utwardzenie zajmuje tylko część działki nr [...], skoro na tej części powstał fragment drogi.

W związku z tym, że przeprowadzone przez organ postępowanie było prawidłowe, a ewentualne uchybienia proceduralne, szczególnie w zakresie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie miały wpływu na wynik sprawy, Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. za niezasadne. Organ bowiem wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, jakie roboty budowlane zostały wykonane – uwzględniając w tym zakresie cel, jakiemu ma służyć obiekt i jego funkcję, co miało kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.