Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa poprzez zawarcie w Załączniku nr 1 do uchwały w Rozdziale II pod nazwą "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy", ostatniego akapitu w brzmieniu: "Dopuszcza się odstąpienie od wymagań i parametrów określonych dla w/w terenów w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, o ile będzie możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami szczególnymi."; 2) zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] "w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.".

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. w skrócie "ustawa o p.z.p."), oraz istotne naruszenie § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Wojewoda domagał się stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, w części dotyczącej ustaleń tekstu "Studium" - część II "Kierunki", o którym mowa w § 1 pkt 1 uchwały, Rozdział II pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", strona 14, ostatni akapit w brzmieniu: "Dopuszcza się odstąpienie od wymagań i parametrów określonych dla w/w terenów w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, o ile będzie możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami szczególnymi."

W uzasadnieniu skargi organ nadzorczy wskazał, że jego kontrola pod względem zgodności z przepisami prawnymi, dokonywana była w odniesieniu do zasad sporządzania studium, badane było zamieszczenie w nim wszystkich obligatoryjnych treści określonych w uwarunkowaniach, a następnie w kierunkach rozwoju przestrzennego. Organ nadzoru dokonał oceny tego, czy w studium uwzględniono wartości planowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy o p.z.p., a także czy ustalenia studium nie naruszają innych przepisów odrębnych. Badaniu podlegało też to, czy studium nie wykracza poza granice określone w art. 10 i nie zawiera np. ustaleń zastrzeżonych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Ustalenia studium powinny dotyczyć problematyki szczegółowo określonej w art. 10 ustawy o p.z.p., przy uwzględnieniu wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2, 3 i 4 ww. ustawy. Ustawa o p.z.p. w sposób szczegółowy reguluje, kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowania zmierzającego do określenia, przez radę gminy, polityki przestrzennej na jej terenie, co następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma specyficzny charakter wśród ogółu uchwał rady gminy, gdyż jest aktem polityki przestrzennej, w dużym stopniu opisowym, na co wskazuje sama nazwa studium.

Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwanej uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy, stanowiącą punkt wyjścia do części regulacyjnej, zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W judykaturze wskazuje się, iż przepisy art. 10 ust. 2, 2a, 3a ustawy o p.z.p., należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium. Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium (wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02).

Gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. Stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 ustawy o p.z.p.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie jest w przypadku ustalonych w studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy kształtują zręby polityki przestrzennej. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały: "W studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), określono wymogi dotyczące ustaleń części tekstowej projektu studium.

Ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o p.z.p. przez parametry i wskaźniki urbanistyczne należy rozumieć parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40.

Zdaniem organu nadzoru, użyty w § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p.).

Wojewoda po analizie uchwały Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] stwierdził, że w tekście studium - część II " Kierunki ", Rozdział II pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tymi tereny wyłączone spod zabudowy", w ostatnim akapicie wadliwie ustalono, że "Dopuszcza się odstąpienie od wymagań i parametrów określonych dla w/w terenów w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, o ile będzie możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami szczególnymi."

Zdaniem Wojewody oznacza to, że określone w uchwale kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, dla obszarów określonych jako:

- obszary rolne;

- obszar zabudowy związanej z gospodarką leśną lub rybacką (ML);

- obszar powierzchniowej eksploatacji surowców (PE);

- obszary wielofunkcyjne wsi - zabudowa zagrodowa, jednorodzinna i usługowa (M);

- obszary zabudowy jednorodzinnej (M1);

- obszary zabudowy mieszanej: zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej w ramach projektu wioski tematycznej (M2);

- obszary zabudowy jednorodzinnej i letniskowej (M3);

- obszary zabudowy jednorodzinnej z usługami (M4);

- obszary zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej na terenach leśnych (M5);

- obszary zabudowy usługowej związanej z zabudową mieszkaniową (UM);

- obszary zabudowy usługowej, w tym celu publicznego o znaczeniu lokalnym (U, UO, US);

obszary usług kultu religijnego (UK);

- obszary zabudowy produkcyjnej (P);

- obszary zabudowy produkcyjno-usługowej (PU);

- obszary zabudowy usługowej z obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi o powierzchni sprzedaży powyżej wielkości określonej w przepisach odrębnych (UC);

- obszary urządzeń produkcji gospodarki rolnej (RP);

- stacje paliw (KS);

- cmentarze (ZC i ZZ);

- zabytkowe parki dworskie (ZP);

- zabytkowe parki dworskie z zabudową mieszkaniową z usługami położone w strefie konserwatorskiej "A" (ZP,UM);

- tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych (EW),

nie obowiązują w przypadku realizacji inwestycji "W konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, o ile będzie możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami szczególnymi", dla których dopuszcza się stosowanie dowolnych wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Przy czym Wojewoda zauważył, że uchwała nie określa zamkniętego katalogu "konkretnych uwarunkowań lokalizacyjnych", tylko wymieniono je w sposób ogólny, który umożliwia uznaniowe ich stosowanie. Dlatego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet na obszarach funkcjonalnych, które zostały wyłączone z zabudowy, w oparciu o kwestionowane sformułowanie, można realizować praktycznie dowolne inwestycje, według dowolnych parametrów i wskaźników, z naruszeniem pozostałych ustaleń przypisanych poszczególnych obszarom funkcjonalnym.

Obowiązkiem Rady Gminy K. przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było sformułowanie ustaleń dotyczących:

- kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, które powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

- kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Kwestionowane sformułowanie zawarte w części tekstowej nie spełnia powyższych warunków, gdyż szczegółowe wytyczne dla poszczególnych obszarów stają się jedynie niewiążącymi postulatami, nie zaś ustaleniami będącymi podstawą do określania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla Gminy K., co oznacza że zaskarżona uchwała w zakresie ustaleń, o których mowa jest niezgodna z prawem.

Wojewoda powołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 20/23, w którym Sąd uznał, że brak precyzyjnych wytycznych co do sposobu rozumienia szczególnych uwarunkowań lokalnych czyni ustanowione w dalszej części tekstu studium ustalenia iluzorycznymi. W takiej sytuacji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korygowały będą ustalenia zawarte w studium, podczas gdy stosownie do art. 9 ust. 4, art, 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. to ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, a nie odwrotnie.

Dalej Wojewoda wywodził, że studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium.

Treść studium nie może pozostawić planowi miejscowemu dowolności w kształtowaniu zabudowy "przenosząc" obowiązek ustalenia wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To studium powinno zakreślić ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je konkretyzować. Natomiast brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt (wartości graniczne) zabudowy powoduje, iż to plan miejscowy spełnia obydwie role.

Brak wytycznych co do sposobu rozumienia "konkretnych uwarunkowań lokalizacyjnych" czyni konkretne ustalenia studium iluzorycznymi.

Pozostawiony organowi planistycznemu przez ustawodawcę, zakres swobody w kształtowaniu treści studium, a zwłaszcza w określaniu stopnia jego szczegółowości, nie sięga tak daleko, aby dla terenów przeznaczonych pod zabudowę możliwe było całkowite odstąpienie od ustalenia w nim jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Biorąc pod uwagę powyższe organ nadzoru stwierdził, że w tym przypadku doszło do dokonania ustaleń z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym powinno skutkować stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, w zakresie wskazanym w petitum skargi. Nadto stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwalę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Gmina K. w odpowiedzi na skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., wnosiła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że kwestionowana regulacja określa możliwość odstąpienia od ustalonych wymagań i parametrów, dla terenów w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, ale tylko pod warunkiem, że możliwe będzie zabudowanie działki zgodnie z przepisami szczególnymi. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że kwestionowana regulacja dopuszcza stosowanie "absolutnie dowolnych wskaźników i parametrów urbanistycznych".

Zakwestionowane ustalenie studium nie pozostawia pełnej swobody w jego interpretacji, odnosi się bowiem do konkretnych uwarunkowań lokalizacyjnych, które na przestrzeni obowiązywania studium zmieniają się. Zapis ten pozwala na uwzględnienie w miejscowych planach indywidualnych przypadków, których przy ogólności ustaleń studium, nie dało się przewidzieć jak np. zwiększone zapotrzebowania na nowe tereny budowlane oraz poszerzanie profilu działalności gospodarczej w konkretnych lokalizacjach. Zapis ten ma zastosowanie również do terenów, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, umożliwiając ich rolnicze przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie parametrów zagospodarowania przewidzianych w Studium dla obszarów rolnych.

Przedmiotowego ustalenia studium nie należy interpretować dowolnie również w kontekście art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie w miejscowym planie zabudowy w obszarach, dla których studium przewiduje zakaz realizacji funkcji budowlanych będzie naruszało ustalenia studium.

Dalej wskazano, że Gmina K. to obszar wiejski o strukturze zagospodarowania intensywnie zmieniającej się w ostatnich latach. Następuje rozwój mieszkalnictwa, zmienia się struktura gruntów użytkowanych rolniczo, a powstająca autostrada z węzłem komunikacyjnym zlokalizowanym w granicach gminy K. daje szanse na przyspieszenie rozwoju usług i przemysłu. Te uwarunkowania wpłynęły na wprowadzenie zapisu umożliwiającego korekty parametrów zagospodarowania przestrzennego na etapie opracowania planów miejscowych.

Rada Gminy K. wskazała, że z kwestionowanego zapisu studium skorzystano w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...].09.2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. część 1 (pozostawiając zabudowę usługową na terenach mieszkaniowych jednorodzinnych). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy K. z [...] grudnia 2023 r. [...] posłużono się kwestionowanym ustaleniem, obniżając odsetek minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 30%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - dalej: u.g.n.), który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem.

Rada Gminy K. w dniu [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., w skrócie "u.p.z.p.") podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.".

Oceny legalności tego aktu Sąd dokonał z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa przesłanki nieważności. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Tryb sporządzania studium odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia (art. 11-12 u.p.z.p). Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane przede wszystkim w art. 10 u.p.z.p.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w kontekście z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że zakwestionowany przez Wojewodę jej fragment w sposób istotny narusza zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zasadne było stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały: "W studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

W rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), określono wymogi dotyczące ustaleń części tekstowej projektu studium.

Ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia). Zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p.).

Część tekstowa i graficzna studium powinny być spójne wewnętrznie, gdyż studium to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych), zawierających wytyczne do sporządzanych planów miejscowych.

W skardze trafnie Wojewoda wskazywał, że kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, określone dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych, o których mowa w Rozdziale II, nie obowiązywałyby w przypadku realizacji inwestycji "w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, o ile będzie możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami szczególnymi". W takich sytuacjach, zakwestionowana regulacja umożliwiałaby stosowanie dowolnych wskaźników i parametrów urbanistycznych.

W przedmiotowej uchwale nie określono zamkniętego katalogu "konkretnych uwarunkowań lokalizacyjnych", tylko wymieniono je w sposób ogólny, który umożliwia uznaniowe ich stosowanie. Na podstawie zakwestionowanego sformułowania, możliwe byłoby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego nawet na obszarach funkcjonalnych, które zostały wyłączone z zabudowy, realizowanie dowolnych inwestycji, według dowolnych parametrów i wskaźników.

Kwestionowane sformułowanie powoduje, że szczegółowe wytyczne dla poszczególnych obszarów zawarte w studium stają się niewiążącymi postulatami, nie zaś ustaleniami będącymi podstawą do określania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla Gminy K. Wobec powyższego oczywistym jest, że w zakresie ustaleń, o których mowa - zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Wojewoda zasadnie podnosił, że doszło do dokonania ustaleń z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania tej części uchwały, przy zachowaniu pełnej komunikatywności pozostałych ustaleń Studium.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, poprzez zawarcie w Załączniku nr 1 do tej uchwały w Rozdziale II pod nazwą "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy", ostatniego akapitu w brzmieniu: "Dopuszcza się odstąpienie od wymagań i parametrów określonych dla w/w terenów w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych, o ile będzie możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami szczególnymi."

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na ww. uchwałę, stwierdził, że wydana została z naruszeniem prawa, gdyż przepis szczególny wyłączał możliwość stwierdzenia jej nieważności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.