Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3741/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 § 4, art. 61 a § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 357/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.V/428/1044/44/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w G. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Gl 357/20 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: SKO) z 3 kwietnia 2020 r. nr SKO.V/428/1044/44/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 11 grudnia 2019 r., Spółka zwróciła się z wnioskiem do SKO o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r., nr WS.6233.00038.2012, w przedmiocie zezwolenia firmie E. z/s w K. na zbieranie odpadów w C. przy ul. C. (działka nr [...]). Wskazanej decyzji zarzuciła, że jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 63 ust. 1, 6 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1, 4 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy magazynowanie odpadów może się odbywać na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a przedsiębiorca B.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E. nie posiadał na dzień złożenia wniosku (3 września 2012 r.) i na dzień wydania decyzji tytułu prawnego do nieruchomości należącej do Spółki jako użytkownika wieczystego tej nieruchomości.

Spółka wskazała, że umowa dzierżawy nieruchomości z 2 lipca 2012 r. została podpisana tylko przez Prezesa Zarządu Spółki, tymczasem określony w KRS sposób reprezentacji Spółki wymagał, aby podpisana była przez dwóch członków zarządu, co powoduje naruszenie zasad reprezentacji łącznej i nieistnienie czynności prawnej.

Postanowieniem z 11 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku, SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty C.

Organ stwierdził, że decyzją z 1 października 2010 r., Starosta C. zezwolił E. na zbieranie odpadów w określonej lokalizacji. Jednak decyzją z 20 lutego 2017 r. Starosta C. stwierdził wygaśnięcie tego zezwolenia z uwagi na trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej spowodowane śmiercią przedsiębiorcy (wpis do CEIDG z 24 września 2014 r.) i tym samym decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem nie funkcjonuje decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Spółka co spowodowało konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem.

SKO zaskarżonym postanowieniem z 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.V/428/1044/44/2020, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z 11 lutego 2020 r., nr SKO.V/428/5899/303/2019, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem SKO, wszczęcie postępowania w stosunku do osoby zmarłej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1 października 2012 r. oznaczałoby, że ewentualna decyzja zostałaby skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W ocenie organu, śmierć strony postępowania (zgon przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenie) jest oczywistą przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r. i skutkuje odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Na powyższe postanowienie, strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego argumentację.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie, istotą sporu jest rozstrzygnięcie organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C., która wygasła wobec śmierci strony będącej adresatem tej decyzji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Starosta C. sporną decyzją z 1 października 2012 r. zezwolił osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na zbieranie odpadów w określonym miejscu. Poza sporem jest, że beneficjent tego zezwolenia zmarł, co stało się przyczyną stwierdzenia przez Starostę C. w decyzji z 20 lutego 2017 r., wygaśnięcia decyzji własnej z 1 października 2012 r. zezwalającej na zbieranie odpadów. Zatem w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Spółka, a jej adresat – strona postepowania głównego nie żyje. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydane osobie fizycznej, z chwilą jej śmierci nie przeszło na inne osoby. W takim stanie rzeczy wszczęcie postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki musiałoby dotyczyć osoby zmarłej, co z oczywistych względów jest niemożliwe.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, która wygasła w związku ze śmiercią adresata zezwolenia nie może być wszczęte.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 k.p.a. oraz art. 29a, ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.) i art. 61a § 1 k.p.a. - w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) p.p.s.a. w związku z art. 61a, k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Spółki, pomimo istnienia przesłanek do wszczęcia tego postępowania, wobec wydania decyzji Starosty C. z dnia 1 października 2012 r. obarczonej kwalifikowaną wadliwością opisaną przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 63 ust. 1, 6 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1, 4 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a E. nigdy nie posiadał, tym bardziej na dzień złożenia wniosku (3 września 2012 r.) tytułu prawnego do nieruchomości należącej do użytkownika wieczystego M. Sp. z o.o., a położonej w C. przy ul. C. (działka nr [...]);

3. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie niezbędnych faktów istotnych w sprawie, podjęcie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia całokształtu zebranego materiału dowodowego, sprzeczne i niezgodne z wymogami zupełności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a ponadto pominięciu przez Sąd I instancji, iż:

a. decyzja Starosty C. z 20 lutego 2017 r. nr WS.6233.1.2017 stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia z dnia 01.10.2012 r. nr WS.6233.00038.2012 dla firmy E. na zbieranie odpadów w C. przy ul. C. wobec zgonu przedsiębiorcy:

- nigdy nie została skutecznie doręczona firmie E. ani nie został ustanowiony kurator do doręczeń, co wynika z przedmiotowej decyzji,

- nadto organ administracji dokonał doręczenia ww. decyzji na adres nie będący adresem przedsiębiorcy firmy E. tj. na adres K., ul. S., gdy tymczasem wskazany przez tego przedsiębiorcę we wniosku i wynikający z CEIDG adres to: K., ul. S. i w konsekwencji błędną ocenę przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem Spółki, pomimo, iż ww. decyzja jest decyzją niewątpliwie nieistniejącą bo skierowaną do zmarłego, co powoduje, że również i ta decyzja jest obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

II. prawa materialnego:

1. przepisu artykułu art. 63 ust. 1, 6 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1, 4 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a E. nigdy nie posiadał, tym bardziej na dzień złożenia wniosku (3 września 2012 r.) tytułu prawnego do nieruchomości należącej do użytkownika wieczystego M. sp. z o.o., a położonej w C. przy ul. C. (działka nr [...]).

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego; 3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Decyzja taka choć uznana za wygasłą, będzie stanowiła przedmiot postępowania i będzie można stwierdzić, że jest nieważna. Po orzeczeniu nieważności winna zatem być traktowana, jakby nigdy nie została wydana (a nie, jak w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, że przez pewien czas obowiązywała i wywoływała skutki prawne).

Utrata ważności decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie. W oparciu o wydaną decyzję Starosty C. na nieruchomości (działka nr [...]) położonej w C. przy ul. C., zostały składowane odpady, w tym odpady - wskazane w opinii nr FD 46/2019 z dnia 20 maja 2019 r. znajdującej się w aktach o sygnaturze OŚK.6236.2.2019.GK Wójta Gminy C. - przez firmę "E." [...] co skutkuje daleko idącymi konsekwencjami prawnymi i roszczeniami związanymi ze składowanymi odpadami na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, która była przedmiotem obrotu prawnego. Znaczenie wydanego rozstrzygnięcia związane jest z potencjalnymi roszczeniami odszkodowawczymi strony.

Według skarżącego kasacyjnie, skutki stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie dalej idące, niż konsekwencje stwierdzenia jej wygaśnięcia decyzją przez organ. Z tych względów należy uznać, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

W niniejszej sprawie osią sporu jest wykładnia przepisów, na podstawie których SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r., nr WS.6233.00038.2012, w przedmiocie zezwolenia firmie E. z/s w K. na zbieranie odpadów w C. przy ul. C. (działka nr [...]). Poza sporem jest, że beneficjent tego zezwolenia zmarł, co stało się przyczyną stwierdzenia przez Starostę C. w decyzji z 20 lutego 2017 r., wygaśnięcia decyzji własnej z 1 października 2012 r. zezwalającej na zbieranie odpadów. Sąd I instancji wyjaśnił, że w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Spółka, a jej adresat – strona postepowania głównego nie żyje. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydane osobie fizycznej, z chwilą jej śmierci nie przeszło na inne osoby. Według Sądu I instancji, w takim stanie rzeczy wszczęcie postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki musiałoby dotyczyć osoby zmarłej, co z oczywistych względów jest niemożliwe.

Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że organ prawidłowo stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, która wygasła w związku ze śmiercią adresata zezwolenia nie może być wszczęte. Stanowisko Sądu I instancji jest błędne i zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie dalej idące, niż konsekwencje stwierdzenia jej wygaśnięcia decyzją przez organ. Z tych względów należy uznać, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu nieważnościowym przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej - sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., po to aby wyeliminować ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc).

W każdej sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego.

Dla ustalenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Pozwala to stwierdzić, że stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć nawet mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto interes prawny nie jest także kategorią abstrakcyjną czyli nie można ustalić jego istnienia lub nie istnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11 oraz wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2351/16).

Skutki stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie dalej idące, niż konsekwencje stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ. W niniejszej sprawie decyzją z 20 lutego 2017 r. Starosta C. stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r., nr WS.6233.00038.2012, w przedmiocie zezwolenia firmie E. z/s w K. na zbieranie odpadów w C. przy ul. C. (działka nr [...]) z uwagi na trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej spowodowane śmiercią przedsiębiorcy (wpis do CEIDG z 24 września 2014 r.) i tym samym decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie zdezaktualizowało interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, ani nie stanowiło innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 k.p.a., która powodowała przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 23.07.2014 r., IV SA/Po 439/14, LEX nr 1504199). Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że oba postanowienia SKO w niniejszej sprawie zapadły z naruszeniem przepisów administracyjnego postępowania i prawa materialnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty podważyły stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowane przez ten Sąd I instancji postanowienie SKO z 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.V/428/1044/44/2020, wydane po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest zgodne z prawem. Sąd I instancji błędnie uznał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego było dopuszczalne w okolicznościach tej sprawy.

Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji nie znajduje potwierdzenie w treści normy art. 61a § 1 k.p.a., odczytanej z uwzględnieniem systemu norm regulujących procedurę administracyjną, w tym wymogów wynikających z zasady legalizmu.

Kluczowe znaczenie, w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, ma posłużenie się użytym w art. 61a § 1 k.p.a. określeniem "strona". Jest to instytucja o aspekcie procesowym, ale istota tego pojęcia osadzona jest w prawie materialnym. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Mimo zatem wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 61a § 1, dla tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (obowiązku) jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Inaczej jest w przypadku, gdy jednostka nie powołuje się na własny interes prawny (obowiązek). Jeśli ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, należy stosować regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wnioskodawca powoływał się we wniosku na swój interes prawny, oraz podał normy prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny. W okolicznościach niniejszej sprawy istnienie tego interesu prawnego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Brak możliwości wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" ma miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17 i orzecznictwo tam powołane oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 489/23).

Przypomnieć należy, że Spółka wskazanej decyzji zarzuciła, że jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 63 ust. 1, 6 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1, 4 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy magazynowanie odpadów może się odbywać na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a przedsiębiorca B.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E. nie posiadał na dzień złożenia wniosku (3 września 2012 r.) i na dzień wydania decyzji tytułu prawnego do nieruchomości należącej do Spółki jako użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Spółka wskazała, że umowa dzierżawy nieruchomości z 2 lipca 2012 r. została podpisana tylko przez Prezesa Zarządu Spółki, tymczasem określony w KRS sposób reprezentacji Spółki wymagał, aby podpisana była przez dwóch członków zarządu, co powoduje naruszenie zasad reprezentacji łącznej i nieistnienie czynności prawnej. Dalej Spółka wskazała, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia organ zaniechał jakiejkolwiek weryfikacji ważności w/w umowy, nie zadbał o weryfikację w KRS prawidłowości reprezentacji Spółki, braku celu wykorzystania nieruchomości, daty obowiązywania umowy, braku parafowania stron dokumentów itp. Spółka podkreśliła, że posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r. gdyż w oparciu o decyzję tego organu, na przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]) położonej w C. były składowane odpady przez E., w tym odpady niebezpieczne, co skutkuje daleko idącymi konsekwencjami prawnymi i roszczeniami związanymi ze składowanymi odpadami na nieruchomości, która była przedmiotem obrotu prawnego.

Ma rację Sąd I instancji, że prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19) niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot osoba żyjąca, która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zwraca się na tego rodzaju sytuacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślając, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12; wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 871/08; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 158/19).

Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo, o którym mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa z momentem otwarcia spadku, czyli śmierci dotychczasowej strony. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., I OSK 675/19).

Mając powyższe na uwadze odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Reasumując, stwierdzić należy, że kontrolowane w sprawie postanowienia SKO wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno obligować Sąd I instancji do ich uchylenia.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.