Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 388/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5b ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 6489/21 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 641/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu uchylił zaskarżony wyrok.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrokiem z 31 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 641/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu (dalej jako: MRM) i nadania jej statutu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm ., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr XXIV/360/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. zmieniającej uchwałę nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej (MRM) w Bytomiu i nadania jej statutu jako sprzecznej z art. 5b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz.1461, dalej: u.s.g.) w związku art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru zarzucił, że uchwała zawiera regulacje nakładające dodatkowe zadania na niektórych radnych Rady Miejskiej. Ponadto nie mieści się w pojęciu określenia trybu wyboru członków MRM oraz zasad jej działania uprawnienie do powołania dodatkowego podmiotu – koordynatora, a w tym przypadku zastępcy koordynatora, która to funkcja ma być powierzona radnemu, wybranemu w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a MRM (§ 2 pkt 7 Statutu) oraz powierzenia mu uprawnień do ingerowania w jej funkcjonowanie.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej.

Oddalając skargę WSA podniósł, że uregulowanie określonych kwestii ustrojowych tzw. milczeniem ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno bowiem wynikać wprost z ustawy. Podano, że w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy statutu jednostek pomocniczych gminy, używając określenie w szczególności. Wprawdzie art. 5b ust. 3 u.s.g. ograniczył elementy niezbędne/obligatoryjne statutu do trybu wyboru jej członków i zasad działania, ale zdaniem WSA nie oznacza to, że zakres regulacji statutu nie może być szerszy, byleby nie był sprzeczny z u.s.g. i Konstytucją czy Europejską Kartą Samorządu Lokalnego i statutem rady gminy. Wskazano, że skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/GL 550/20, w którym kontroli sądowej została poddana uchwała w przedmiocie powołania MRM i nadania jej Statutu, którym wyeliminowano tylko § 13 Statutu. Podano, że kwestia uregulowania w uchwale koordynatora dla współpracy z radą była przedmiotem oceny Sądu w powołanym wyroku, zaś zaskarżona uchwała w przedmiotowej sprawie została podjęta w celu umożliwienia Radzie Miejskiej ustanowienia dwóch zastępców koordynatora do spraw współpracy z MRM i powierzenie tych funkcji wybranym przez RM radnym. Podkreślono, że uregulowanie dotyczące zwołania pierwszego zebrania, jego prowadzenia oraz wyznaczenia koordynatora nie jest ingerowaniem w funkcjonowanie MRM, lecz stanowi realizację ustawowego zadania gminy, wynikającego z art. 5b ust. 1 u.s.g. W statucie MRM powinny znajdować się postanowienia, które normują zasady współdziałania tej rady z organami gminy, a w szczególności z radą gminy, gdyż celem jej działania winno być przygotowanie członków MRM do przyszłej działalności społecznej w samorządzie terytorialnym. Wskazano, że ustanowienia koordynatora, czy jego zastępcy i powierzenie tej funkcji radnemu nie narusza ani art. 5b ust. 3 u.s.g., ani art. 24 u.s.g., albowiem podjęcie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji. Skoro MRM jest instytucją samorządową, to radny ma prawa i obowiązek uczestniczenia w jej pracach, jako wybrany lub oddelegowany/desygnowany. Powołując się na zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przyjętej 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, regulującej status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych wskazano, że niezasadne jest stanowisko Wojewody, że w przypadku samorządów nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane jest dozwolone". Także art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samy dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy".

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie Zastępcy Koordynatora MRM stanowi realizację i wsparcie idei samorządowej, podczas gdy powołanie Zastępcy Koordynatora MRM (radnego Rady Miasta) oraz powierzenie mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM nie stanowi wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do powołania radnego Rady Miasta do instytucji samorządowej, którą jest MRM wynika wprost z art. 24 u.s.g. podczas, gdy MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, a nie instytucją samorządową, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że radny Rady Miasta nie może być powołany jako Zastępca Koordynatora MRM;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i 3, art. 5 i art. 5b u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że MRM jest gminną jednostką pomocniczą podczas, gdy MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym i opiniodawczym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski podniósł, że wyrok z 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 550/20 w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. w przedmiocie powołania MRM w Bytomiu i nadania jej statutu został zaskarżony przez Wojewodę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ewentualne uwzględnienie tej skargi kasacyjnej i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały sprawi, że skarżona w tym postępowaniu uchwała, jako akt jedynie nowelizujący i niemogący samodzielnie funkcjonować, utraci rację bytu. Podniósł także, że art. 5b u.s.g. ogranicza kompetencję uchwałodawczą rady gminy do spraw związanych z trybem wyboru członków rady młodzieżowej i zasadami jej działania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie swoboda działania w stanowieniu prawa lokalnego podlega ograniczeniom, co jednak nie oznacza naruszenia samodzielności tych jednostek. Zasady działania MRM powinny dotyczyć wyłącznie tej rady, a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego rady gminy. Powołanie koordynatora MRM nie stanowi "realizowania i wsparcia idei samorządowej", o której mowa w art. 5b ust. 2 u.s.g. Jako argument przemawiający za niedopuszczalnością powołania dodatkowego podmiotu zewnętrznego tj. radnego, który będzie sprawował funkcję opiekuna młodzieżowej rady powołano fakt, że możliwość taka została przewidziana dopiero w ustawie z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która została podpisana przez Prezydenta RP w dniu 1 czerwca 2021 r. i nadała nowe brzmienie art. 5b u.s.g., przewidując w ust. 12 możliwość posiadania przez młodzieżową radę gminy opiekuna. Natomiast obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały regulacje dotyczące tworzenia gminnej rady młodzieżowej nie przewidywały możliwości powołania przez organ stanowiący gminy opiekuna młodzieżowej rady miejskiej. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, konstrukcja wprowadzona ww. nowelizacją ustawy służy "realizowaniu i wsparciu idei samorządowej" przewidując, że opiekuna młodzieżowej rady wybiera się spośród kandydatów zaproponowanych przez nią samą, a nie jak to ma miejsce w uchwale Rady Miejskiej, narzuconego przez organ stanowiący gminy. Dodatkowo podkreślono, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że MRM może korzystać z pomocy innych podmiotów w sprawach jej dotyczących, lecz wyłącznie to, że zastępca koordynatora młodzieżowej rady nie może być powołany w statucie MRM wraz z prawem do ingerowania w jej działalność. Ponadto obowiązki i uprawnienia radnego rady gminy zostały enumeratywnie uregulowane w art. 24 ust. 1 u.s.g. Radny jako koordynator, ani też jego zastępca, nie jest członkiem MRM, a ponadto MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, tworzonym fakultatywnie przez organ stanowiący gminy, a nie "instytucją samorządową". Wobec tego, Rada przepisem rangi podustawowej nie może radnym przypisywać innych zadań, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Bytomiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli obejmuje także

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Wojewodę Śląskiego skargi kasacyjnej wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 6489/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z 31 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 641/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art.190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., I FSK 1346/22).

W przywołanym wcześniej wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 6489/21 Sąd zauważył, że na dzień podejmowania zaskarżonej do WSA uchwały, art. 5b u.s.g. stanowił: 1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. 2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. 3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania.

Dokując interpretacji przywołanych przepisów Sąd I instancji wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, z których wynika, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a w związku z tym brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Tymczasem – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - poglądy te były wyrażane na tle spraw dotyczących statutu jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek pomocniczych. Art. 5 ust. 1 u.s.g. nie daje żadnych podstaw do uznania, że młodzieżowa rada gminy jest jednostką pomocniczą, gdyż zalicza się do nich sołectwa, dzielnice, osiedla, czy położone na terenie gminy miasto. Ponadto art. 35 u.s.g., stanowiący podstawę do nadania statutu takiej jednostce zawiera otwarty katalog zagadnień, który może być w statucie regulowany (art. 35 ust. 3 u.s.g.), podczas gdy art. 5b ust. 3 u.s.g. wyraźnie stanowi, że rada gminy nadaje młodzieżowej radzie gminy statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. W związku z tym zdaniem Sądu w przypadku młodzieżowej rady gminy bardziej adekwatne wydają się poglądy wyrażane w sprawach dotyczących gminnej rady seniorów, zwłaszcza że art. 5c (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), zawierający regulację dotyczącą gminnej rady seniorów, był wzorowany na przepisie art. 5b u.s.g. Zarówno bowiem młodzieżowa rada gminy, jak i gminna rada seniorów mają charakter konsultacyjny; także w obydwu wypadkach rada gminy została upoważnienia do nadania radzie statutu określającego tryb wyboru jej członków i zasady działania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 349/16, w którym stwierdził, że konstrukcja art. 5c daje organowi jednostki samorządu terytorialnego (radzie gminy) prawo do utworzenia gminnej rady seniorów poprzez jej powołanie (ust. 2) oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów i zasady działania (ust. 5). Stwierdzono, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym. Materia o utworzeniu rady seniorów powinna więc odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) w zakresie powołania nowego organu. Sformułowanie "tryb wyboru" ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. W powiązaniu z zasadami działania materia statutowa na gruncie art. 5c ust. 5 u.s.g. obejmuje jedynie kwestie organizacyjne, które prowadzą do powołania członków rad seniorów i umożliwiają sprawne funkcjonowanie tych rad. Przy czym zasady, o których mowa w analizowanym przepisie to nie to samo co zakres działania. W powołanym wyroku NSA wyrażono zatem pogląd, że regulacje dotyczące powołania rady nie mogą dotyczyć takich kwestii jak wskazanie jej celu powołania, określenie jej obszaru oraz zadań albowiem nie mieszczą się w zakresie pojęcia "powołania Rady", a ponadto nie stanowią realizacji upoważnienia ustawowego do nadania statutu określającego tryb wyboru członków rady. Ponadto wskazano, że skoro przepis nie określa kompetencji rady, wskazując jedynie na jej konsultacyjny charakter, to określenie zadań czy celów działania rady zawęża obszar i zakres jej działania, przekraczając zakres upoważnienia ustawowego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie słusznie kwestionował Wojewoda zapisy dotyczące koordynatora MRM odnoszące się do jego uprawnień, ale kwestia ta była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 4450/21, w której skarga dotyczyła uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania MRM i nadania jej statutu. Natomiast w tej sprawie przedmiotem skargi do WSA była uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. zmieniająca powyższą uchwałę, przy czym zakres zmian dotyczył wyłącznie kwestii powołania zastępców koordynatora. W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, który skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu, że powierzenie Zastępcy Koordynatora uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM stanowi wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej wśród młodzieży jest o tyle niezasadny, że przedmiotową uchwałą takich uprawnień nie nadano, a uprawnienia zastępcy koordynatora wynikają z uprawnień przyznanych koordynatorowi w wyżej wskazanej uchwale z 23 września 2019 r.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie zastępcy koordynatora MRM stanowi pomocowy element działania młodzieżowej rady, podczas gdy organ stanowiący gminy upoważniony jest do określenia w statucie MRM wyłącznie trybu wyboru jej członków i zasad jej działania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można wykluczyć możliwości powołania osoby lub osób wspomagających działanie rady, które mogą być określone jako koordynator, skoro rada gminy ma uprawnienie do określenia zasad działania młodzieżowej rady gminy. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okoliczności tej nie można wywodzić, że koordynator taki pełni określoną funkcję w rozumieniu sprawowania urzędu. Tylko bowiem w takim wypadku dopuszczalne byłoby powołanie nie tylko koordynatora, ale także jego zastępców. Koordynator ma zaś jedynie wspierać i doradzać MRM, a także współpracować z Radą Miejską. Skoro zaś usprawiedliwieniem dla podjętej uchwały miało być zapewnienie MRM pomocy na wypadek nieobecności wybranego koordynatora, to raczej należało wskazać możliwość wybrania więcej niż jednego koordynatora.

Niezasadnie Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 u.s.g. Wprawdzie gmina nie jest upoważniona do powołania radnego jako zastępcy koordynatora, ale nie odnosi się to do uprawnienia powołania więcej niż jednego koordynatora MRM. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W u.s.g. brak jest definicji pojęcia "instytucji samorządowej". Należy zatem przyjąć, że jest nią taka struktura organizacyjna, która została utworzona celem realizacji samorządowych zadań publicznych. Skoro zaś ustawodawca pozwala na tworzenie młodzieżowych rad gmin celem realizacji zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), to tak utworzona młodzieżowa rada stanowi instytucję samorządową w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.g.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie także okoliczność, że wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4450/21 uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 550/20) dotyczący uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, co może mieć znaczenie przy ponownym orzekaniu przez WSA w niniejszej sprawie. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji ma uwzględnić nie tylko przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także orzeczenie, jakie zapadnie we wskazanej sprawie i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Nadmienić należy, że wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 387/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu.

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowego, pomimo tego że Rada Miejska w Bytomiu podjęła 26 lipca 2021 r., nr XLV/629/21 uchwałę w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu. W § 3 tej uchwały zawarta została regulacja o utracie mocy obowiązującej uchwały nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 września 2019 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu z późn. zm.

Bezprzedmiotowość postępowania sądowego, miałaby miejsce wówczas, gdyby poddana kontroli sądowej uchwała nigdy nie wywołała skutków prawnych. W świetle bowiem jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie. Powyższe stanowisko uwzględnia okoliczność, że skutki sankcji stwierdzenia nieważności uchwały, którą po upływie terminu określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g. może zastosować wyłącznie sąd administracyjny, oraz instytucji uchylenia uchwały, którą może w zakresie swych kompetencji uchwałodawczych zarządzać sam organ stanowiący gminy, są zróżnicowane. Sprowadzają się one do tego, że uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej z porządku prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W drugiej z wymienionych wyżej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (ww. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13).S tanowisko takie, jak zaprezentowane wyżej, znajduje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994 r. Nr 2, poz. 44), w której, w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, wyrażono pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przesłankę utraty mocy obowiązującej należy w tym przypadku oceniać poprzez ustalenie możliwości zastosowania przepisu nieobowiązującego już aktu prawnego do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 1998 r., sygn. akt P 2/97, OTK 1998 r. Nr 1, poz. 1).

Co do zasady, akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy. Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. poz. 911 z 30 stycznia 2020 r., a weszła w życie 14 lutego 2020 r. Oznacza to, że przepisy w niej zawarte obowiązywały do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do 14 sierpnia 2021 r. Wtedy to wszedł w życie § 3 uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z 26 lipca 2021 r. nr XLV/629/21 w sprawie powołania Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2021 r. poz. 5177 z 30 lipca 2021 r. Na mocy wskazanej regulacji straciła moc obowiązującą uchwała nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 września 2019 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu z późn. zm.

Sąd podziela stanowisko, że nie zawsze uchylenie zaskarżonego aktu skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła już w życie, a więc wywołała określone skutki prawne. Zachodziła więc konieczność merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lipca 2016 r., II SA/Wr 178/16).

Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że objęty skargą przepis uchwały wywołał w okresie jego obowiązywania określone skutki prawne i miał oczywisty wpływ na ukształtowanie konkretnych stosunków prawnych na terenie Miasta Bytom istniała potrzeba dokonania oceny jego legalności. Tak więc, pomimo że zaskarżony przepis uchwały przestał być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujący przepis, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie jego stosowania. Powyższe wskazywało, że konieczne było poddanie zaskarżonego przepisu uchwały kontroli sądowej. Taki sam pogląd wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt. I SA/Ol 860/16.

Wobec powyższego, gdy zaskarżona uchwała wywoływała skutki prawne, nie można więc mówić o zbędności orzekania co do stwierdzenia jej nieważności. Jej uchylenie nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Stwierdzenie nieważności uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie wywierając skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że została stwierdzona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 387/23 nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu. Tym samym późniejsze akty prawne wydane w oparciu o nią (tu: zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 zmieniającą uchwałę nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu dotycząca statutu) nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i podzielają skutki uchwały nowelizowanej. Zatem również są nieważne.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc tzn. z mocą wsteczną. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje bowiem jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną, co powoduje, że akt nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20). Skoro zatem z obrotu prawnego została usunięta uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu poprzez stwierdzenie jej nieważności, to uchwała ją nowelizująca – a taką jest przecież uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 zmieniającą uchwałę nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu jest nieważna.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Według WSA w sytuacji gdy z powodu upływu terminu jednorocznego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją po temu obiektywne przesłanki, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 147 § 1 p.p.s.a. i - w przeciwieństwie do tego ostatniego unormowania - zawiera dodatkowo regulację określającą, że uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Normuje zatem skutki stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) (wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 22/22).

Uwzględniając zatem ocenę prawną i stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.