Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 368/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta

R. (dalej organ) działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 5 c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej ustawą o systemie oświaty), § 4 ust. 7 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w R., z dniem [...] stycznia 2012 r. odwołał E. S. (strona, skarżąca) z funkcji dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury im. [...] w R. (MDK).

W uzasadnieniu podjętego zarządzenia organ wskazał, że przyczyną odwołania E. S. z funkcji dyrektora MDK jest utrata zaufania, spowodowana umożliwieniem publikacji na stronie internetowej Młodzieżowego Domu Kultury treści podważających autorytet organów Gminy Miasta R. Według organu opublikowana na stronie internetowej ankieta została oparta o niezgodne z prawdą założenia sugerujące całkowitą likwidację MDK, co mogło wprowadzić w błąd potencjalnych uczestników ankiety, podczas gdy zamiarem władz miejskich jest przekształcenie MDK w instytucję kultury. Dalej Prezydent podał, iż organ prowadzący powziął wiadomość o ukazaniu się ankiety dotyczącej przeprowadzenia referendum lokalnego w przedmiocie odwołania Prezydenta Miasta R. oraz Rady Miasta R. w związku z planami likwidacji jednostek oświatowych R., prywatyzacji przedszkoli oraz likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury im. [...] w R. Plan reorganizacji placówek oświatowych przewiduje przekształcenie MDK z placówki oświatowej w instytucję kultury, co nie jest równoznaczne z całkowitą likwidacją placówki. W konkluzji w uzasadnieniu zarządzenia wskazano, iż osoba kierująca placówką odpowiada za treści umieszczone na stronie internetowej tejże placówki, zaś brak reakcji ze strony dyrektora placówki E. S. na ukazanie się na stronie internetowej nieprawdziwych treści, nie podjęcie żadnych działań zmierzających do ich niezwłocznego usunięcia i umieszczenia sprostowania czyni zarzut utraty zaufania w stosunku do dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury im. [...] w R. zasadnym.

Pismem z [...] lutego 2012 r. strona wezwała organ do uchylenia podjętego zarządzenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jako naruszającego jej interes prawny, nadto uprawnienia i porządek prawny. Odwołana wyjaśniła przy tym, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce oświatowej może go odwołać z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora. Skarżąca podniosła ponadto, iż nie zaniedbała obowiązków pracowniczych, nie dopuściła się rażącego naruszenia prawa i nie uchybiła prawu.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta R. odmówił uwzględnienia wezwania E. S. do usunięcia naruszenia prawa w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie jej odwołania ze stanowiska dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury im. [...].

Skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. do sądu administracyjnego złożyła E. S. wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca podała, że prawdziwym powodem odwołania jej osoby z funkcji dyrektora był fakt sprzeciwienia się planom likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury jako placówki oświatowej i powołanie na jego miejsce Domu Kultury. Zdaniem skarżącej przekształcenie Młodzieżowego Domu Kultury z placówki oświatowej w placówkę – instytucję kultury zgodnie z przepisami prawa oświatowego równoznaczne jest z likwidacją placówki oświatowej. Ponadto podniosła, iż nie ponosi odpowiedzialności za treści umieszczane przez Radę Rodziców na ich stronie. Rada Rodziców według skarżącej jest organem ustawowym, posiadającym określone kompetencje i zadania, na stronie internetowej Młodzieżowego Domu Kultury posiadała link, który przekierowywał na ich stronę. Odnosząc się natomiast do odwołania jej ze stanowiska dyrektora w trybie natychmiastowym tj. bez wypowiedzenia i w ciągu roku szkolnego w oparciu o dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w opinii skarżącej może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś powody jej odwołania są bezzasadne, nie uzasadniały odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym i nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku. Według strony zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i powszechnych zawarte w dyspozycji art. 38 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnione przypadki" należy interpretować wąsko i powinny dotyczyć wyjątkowych okoliczności, stanowiących istotne i ciężkie naruszenie przez dyrektora swoich obowiązków pracowniczych lub też rażącego naruszenia przepisów prawa i tylko wtedy, gdy dalsze zajmowanie przez niego swej funkcji godziłoby w interes szkoły (placówki oświatowej), prowadziłoby do destabilizacji jej funkcjonowania w zakresie realizowanych funkcji : dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej.

W konkluzji skarżąca wywiodła, iż kuratorium negatywnie zaopiniowało jej odwołanie ze stanowiska dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury i biorąc pod uwagę, że zawsze kierowała się dobrem powierzonej placówki, zarzut utraty zaufania jest dla niej niezrozumiały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż przyczyna odwołania skarżącej była szczególnie uzasadniona, dotyczyła utraty zaufania przez organ prowadzący, a było nią umożliwienie publikacji na stronie Młodzieżowego Domu Kultury treści podważających autorytet organów Gminy Miasta R. Ankieta dotycząca odwołania organów Gminy, opisana w uzasadnieniu zarządzenia została zamieszczona na stronie internetowej MDK w linku "Informacje Rady Rodziców", przy czym link pojawił się dodatkowo w momencie zamieszczenia ankiety. W ocenie organu ukazanie się ankiety na stronie internetowej MDK bez względu na to, czy było spowodowane brakiem nadzoru strony, czy jej osobistym działaniem miało na celu podważenie autorytetu organów Gminy. Takie działanie zdaniem Prezydenta nie mieści się w kategoriach dopuszczalnej krytyki przełożonego, poza tym treści ankiety zawierały nieprawdziwe informacje o likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w tym przepisie działań administracji publicznej występują akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie stanowiące prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którym odwołano skarżącą z ww. dniem z funkcji dyrektora MDK im. [...] w R. Mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, należy przyjąć, iż powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia prezydenta miasta (burmistrza, wójta) należącego do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48).

Podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego przez uprawniony podmiot. W przypadku skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny ma możliwość stwierdzenia nieważności aktów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej.

Oceniając pod względem formalnoprawnym skargę na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta R., złożoną przez E. S. – odwołaną tym zarządzeniem z funkcji dyrektora MDK w R., należy uznać ją za wniesioną skutecznie. Wymogiem formalnym skargi, której przedmiotem jest legalność zarządzenia organu gminy jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz dochowanie 30 dniowego terminu biegnącego od daty doręczenia odpowiedzi na to wezwanie (art.52 § 4 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a.). Poprzedzając wniesienie skargi skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i uzyskując odpowiedź ze strony organu złożyła w wymaganym, trzydziestodniowym terminie skargę.

Przed wdaniem się w rozważania, co do legalności zaskarżonego aktu, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było również skontrolować legitymację prawną strony skarżącej, uprawniającą do wniesienia skargi.

Generalnie legitymacja skargowa wynika z unormowania zawartego w art. 50 § 1 p.p.s.a, który znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja ta nie została ujęta odmiennie w innej ustawie stanowiącej lex specialis, o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, A.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 124). Do ustaw, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. należy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 101 ust. 1 tej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracyjni publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., wiążąc legitymację skargową z przesłankami materialnoprawnymi.

Stanowisko dyrektora MDK ma niewątpliwie charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny i w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie niewątpliwie naruszało interes prawny skarżącej, gdyż z chwilą pozbawienia jej dotychczasowo pełnionej funkcji dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury, pozbawiono ją powierzonych obowiązków i uprawnień.

Kryterium oceny legalności zarządzenia organu gminy określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych powtórzone zostało w sposób tożsamy w ustawach samorządowych. Powyższe wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 określającego, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem", a wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Tryb i przesłanki odwołania nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze w szkole lub placówce uregulowane są w przepisach ustawy o systemie oświaty. Zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, których realizacja przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. Mając na względzie treść art. 5c ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należy, iż zaskarżone zarządzenie podjęte zostało zatem przez właściwy organ gminy.

Zauważyć jednak należy, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwoływaniu z funkcji dyrektora placówki oświatowej ograniczony został przepisami ustawy o systemie oświaty. Mowa o tym w jej art. 38 zezwalającym na takie zdarzenie prawne w czterech sytuacjach. Analiza tych sytuacji może pozwolić na pogrupowanie przyczyn odwołania dyrektora placówki, jako zależnych od woli dyrektora, jaką jest rezygnacja ze stanowiska (art. 38 ust. 1 pkt a) oraz zawinionych przez dyrektora, jaką jest negatywna ocena pracy i wykonywania zadań administracyjnych i finansowych czy nie usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień i nie opracowanie programu naprawczego (art. 38 ust. 1 pkt b i c). W wymienionych przypadkach organ prowadzący placówkę jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora placówki (nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze).

Ustawodawca wprowadził nadto jeszcze jedną przyczynę odwołania dyrektora placówki w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora placówki w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. Przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w sytuacji wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora placówki, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli, jeżeli dobro placówki przez niego prowadzonej takiego rozwiązania wymaga.

Z utrwalonego już stanowiska judykatury wynika, iż zarządzenie o odwołaniu dyrektora placówki (czy dyrektora szkoły) na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Brak wykazania powyższego w rozstrzygnięciu nie spełnia natomiast standardów prawidłowego uzasadnienia aktu o odwołaniu dyrektora placówki i skutkuje jego nieważnością.

Powołany przepis daje bowiem organowi możliwość odwołania dyrektora placówki z funkcji kierowniczej w trakcie trwania roku szkolnego jedynie w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora placówki, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być zaś dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają.

Konieczność prawidłowego uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak zaś sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora placówki, pozbawia nie tylko skarżącą możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 706/06). Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Zaskarżone zarządzenie zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienie to nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zostały bowiem w znacznej części w wystarczający sposób wykazane i udokumentowane, w konsekwencji czego należy uznać je za dowolne i arbitralne. Z art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika bowiem wprost, że przewidziana tym przepisem możliwość odwołania dyrektora placówki z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem, nie oznacza jednak, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska może mieć charakter dowolny lub arbitralny. Przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego winny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Innymi słowy to właśnie bezpośrednio z zaskarżonego aktu administracyjnego powinno wynikać na czym polega ów szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi podstawę odwołania dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego.

Kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest zaś do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanego zarządzenia oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Co więcej pojęcie to, jak zauważono już wyżej winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania placówki czy szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006r., sygn. akt IV SA/.Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 - Prawo Pracy z 2002 r, Nr 22, s. 39; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu placówki (szkoły), w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Nawet więc, jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiany skarżącej zarzut okazał się prawdziwy, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób ma on wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania placówki (szkoły) w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dotyczy to w szczególności wskazanego zarzutu utraty zaufania spowodowanego umożliwieniem publikacji na stronie internetowej Młodzieżowego Domu Kultury treści podważających autorytet organów Gminy Miasta R.

W niniejszej zaś sprawie organ nie uzasadnił jednak merytorycznie w precyzyjny sposób i nie wykazał w jaki sposób działania dyrektora naruszające - w jego ocenie prawo, spowodowały dezorganizację pracy placówki, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. Poza dość pobieżnym przytoczeniem skarżącej zarzutów, przyczyny odwołania skarżącej wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nacechowane są dużym stopniem ogólnikowości, a taki stopień ogólnikowości sformułowań wymyka się spod kontroli sądu. Uzasadnienie aktu zawiera bowiem w zasadzie jedynie przytoczenie i opis zdarzenia, które jednak nie zostało w dostateczny sposób uargumentowane.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania placówki w zakresie realizowanych przez nią funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W przedmiotowym uzasadnieniu brak jest wywodów i argumentacji prawnej, a także wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącej należy właśnie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania jej ze stanowiska dyrektora placówki. Stwierdzić zatem należy, iż uzasadnienie to niewątpliwie nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia zarządzenia odwołującego dyrektora placówki z tej funkcji.

Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora placówki (szkoły) w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 Kodeksu pracy, nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki jest więc wyraźnie ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Dlatego też właśnie z tego powodu, zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Niedopuszczalne jest także powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wykazał również, że postępowanie skarżącej jako dyrektora placówki w świetle przytoczonych w zaskarżonym zarządzeniu faktów stanowi ewidentne ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a jedynie arbitralnie stwierdził, że w jego ocenie wina skarżącej w zakresie treści umieszczonych na stronie internetowej tej placówki nie budzi wątpliwości. Podkreślić należy, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. zweryfikował częściowo swoje stanowisko, wskazując że ankieta dotycząca odwołania organów Gminy opisana w uzasadnieniu zarządzenia została zamieszczona na stronie internetowej MDK w linku "Informacje rady rodziców".

Podkreślić należy, że organ nie wykazał jakie są konsekwencje zachowania skarżącej dla dezorganizacji w funkcjonowaniu placówki MDK. Z uwagi na powyższe za dowolne należy uznać stwierdzenia organu, że skarżąca swoimi działaniami dokonała rażących naruszeń obowiązków dyrektora czy wykorzystała piastowane stanowisko.

Zaakcentować należy, że działania lub zaniechania dyrektora, mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów, muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. Brak jest w tym zakresie odpowiedniego uzasadnienia w treści zaskarżonego zarządzenia. Nie wynika również z uzasadnienia zarządzenia, że skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, np. w zakresie czy zamieszczone informacje na stronie internetowej MDK w linku "Informacje rady rodziców" były umieszczone za jej zgodą czy wiedzą. Prowadzenie postępowania przed wydaniem aktu zarządzenia podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 nie publikowany). Taki obowiązek wynika nie tylko z art. 10 K.p.a., ale również z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień).

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem organ, przed wydaniem zarządzenia, umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do stawianych jej zarzutów, pewne sporne kwestie mogłyby zostać wyjaśnione. Przytoczyć tu należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego placówkę (szkołę), jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829).

Konkludując, zdaniem Sądu odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora MDK nastąpiło zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanej przez organ podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a także przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia jak i samego uzasadnienia tego aktu. Ustawodawca uznał bowiem za stosowne ograniczyć możliwość dysponowania stanowiskiem dyrektora placówki stwarzając dla tej funkcji prawne gwarancje stabilności. Świadczy o tym minimalny okres, na jaki powierzyć można stanowisko dyrektora, a także limitowanie przyczyn jego odwoływania. Uchybienie tym zasadom oznacza, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a w konsekwencji pozostają w sprzeczności z zasadami ujętymi w art. 2 Konstytucji RP. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne należało stwierdzić, że brak prawidłowych wywodów we wskazanym wyżej zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Omówione wyżej wady ocenianego aktu czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co orzeczono w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.