Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 222/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu wniosku M.B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego budynku mieszkalnego z funkcją usługową na parterze oraz nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 50, na działce nr ewid. 160 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Planowana inwestycja obejmuje budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w części frontowej działki z funkcją usługową w parterze (usługi nieuciążliwe, w tym m.in. usługi biurowe i usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 96 m2), nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną oraz budowę, przebudowę, rozbudowę urządzeń budowlanych (m.in. miejsc postojowych). Kształtując parametry zabudowy organ napisał, iż obowiązującą linię zabudowy wykreślono na załączniku graficznym, dla budynku frontowego pokrywa się z południową granicą działki. Organ określił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki w przedziale od 0,42 do 0,47, a szerokość elewacji frontowej w przedziale od 8 m do 11,5 m. Natomiast określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) organ stwierdził, że dla budynku frontowego ma ona wynosić od 5 m do 8 m, a dla budynku zlokalizowanego ma zapleczu działki od 4 m do 8 m. Kształtując geometrię dachu planowanej zabudowy organ określił, że dach ma być jedno lub wielospadowy o kącie nachylenia od 1 do 30° i wysokości głównych kalenic dachowych dla dachu frontowego od 7 m do 9,5 m, a dla budynku zlokalizowanego na zapleczu działki od 4,5 m do 9 m. Kierunek głównych kalenic dachowych dla budynku frontowego ma być równoległy do frontu działki, a dla budynku na zapleczu działki ma być równoległy lub prostopadły do frontu działki.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł P. W., który wnosząc o uchylenie jej decyzji wskazuje, że nie jest uprawnione stanowisko, iż niniejsze drugie postępowanie z wniosku M. B., dotyczące warunków zabudowy tej samej nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania, w którym zostały wydane warunki zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 roku, zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi). Postępowanie obecnie zakończone wydaniem decyzji jest nie tylko tożsame, bowiem dotyczy warunków zabudowy tej samej nieruchomości, ale w zakresie nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną jest tożsame z decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku. Wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotyczy także warunków zabudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odwołując się do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...], wskazał iż niezbędnym jest wyjaśnienie czy zaskarżona decyzja charakteryzuje się tożsamością podmiotową i przedmiotową w stosunku do sprawy wcześniej zakończonej. W wyniku przeprowadzonej analizy Kolegium doszło do wniosku, że o ile w obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa (wnoszącym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest M. B.), o tyle między tymi sprawami nie ma tożsamości przedmiotowej. Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego budynku mieszkalnego z funkcją usługową na parterze oraz nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 50, na działce nr ewid. 160 w obrębie [...]. Przedmiotem zaś decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku była inwestycja polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parteru na lokal usługowy oraz nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną, przewidziana do realizacji w Ł. przy ul. A 50, na działce nr ewid. 160 w obrębie [...]. Istotnie w obu przypadkach terenem inwestycji jest ta sama działka, jednakże odmiennie został określony przedmiot inwestycji. Przy czym przedmiot ten należy postrzegać jako całość, na która składają się wszystkie elementy opisane w decyzji. Okoliczność zatem, że któryś z tych elementów jest tożsamy w obu decyzjach nie przesądza jeszcze – jak to próbuje wykazać odwołujący – o tożsamości przedmiotu decyzji jako całości. W tym miejscu zasadnym jest też wskazanie, że dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Jak podkreśliło Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, zatem nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku M. B. z dnia 5 października 2018 roku, bowiem w sprawie nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej.

Następnie Kolegium sięgając do treści art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. wskazało, iż organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), w odległości 50 m, bowiem jak już wyżej wskazano, odległość granic obszaru analizowanego od terenu, dla którego organ ma ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsza niż 50 m. W tym przypadku zaś trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A wynosi jedynie 34,5 m (11,5 m x 3). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Kolegium są one wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy na inwestowanym gruncie.

Analiza urbanistyczna, jak podkreśliło Kolegium, składa się nie tylko z mapy ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową gospodarczo-garażową oraz zabudowa usługowa. Na obrzeżach obszaru analizowanego występują też obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz budynki usługowe - usługi oświaty (szkoła, przedszkole). W tym stanie rzeczy, planowane przez inwestora przedsięwzięcie (budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją usługową na parterze) stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego – na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego – ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do parametrów planowanej zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji Kolegium napisało, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może więc przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Odnosząc to do parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji należy wskazać, że każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji.

Następnie Kolegium sięgając do treści § 4 rozporządzenia wskazało, iż obowiązująca linia zabudowy dla planowanego budynku frontowego została określona na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zlokalizowanymi w granicy z działką drogową (po tej samej stronie ulicy M. co teren inwestycji). Kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich stanowi w tej sprawie gwarancję zachowania ładu przestrzennego.

Cytując treść § 5 rozporządzenia Kolegium dostrzegło, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ ustalił poprzez określenie jego minimalnej i maksymalnej wielkości tj. od 0,42 do 0,47. Wielkości te zawierają się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizy od 0,14 do 1, średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy obliczona dla całej zabudowy w obszarze wynosi 0,38. Ustalona w decyzji maksymalna wielkość wskaźnika nawiązuje bezpośrednio do wielkości tego parametru na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (działka nr ewid. 161 przy ul. A 51a), a bliskość tej zabudowy uzasadnia "przeniesienie" wielkości wskaźnika na teren inwestycji, w szczególności w sytuacji, gdy nie odbiega on w sposób istotny od średniej wielkości z obszaru analizy. Wobec tego – zdaniem Kolegium – ustalenie w sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji, jak też umożliwi zagospodarowanie tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich).

Kolegium sięgając do treści § 6 rozporządzenia podkreśliło, że w sprawie podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej stanowił § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość tego parametru jest bardzo zróżnicowana i kształtuje się w przedziale od 4 m do 96 m, średnio ok. 23 m. Szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu, znajdującej się od strony frontu działki, określono w przedziale od 8 m do 11,5 m, gdzie maksymalna wielkość tego parametru pokrywa się z szerokością frontu inwestowanej działki. Wynika z tego, że budynek będzie mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki. Zdaniem Kolegium, działanie takie nie narusza prawa, bowiem u podstaw twierdzenia, że taka lokalizacja budynku na działce jest możliwa, legła ocena stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. W sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, w tym zabudowa do pełnych granic działki. W ocenie Kolegium, zabudowa w granicy stanowi element istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji sposobu zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, co oznacza, że nie było przeszkód ustalenia szerokości elewacji frontowej równej szerokości frontu działki. Dopuszczalność realizacji obiektu szerokości elewacji frontowej od 8 m do 11,5 m, jest wynikiem analizy istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego, a nadto uwzględnia parametry terenu inwestycji.

Cytując treść § 7 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 3 m do 16 m, średnio 6 m. W decyzji Prezydenta Miasta parametr ten dla budynku frontowego ustalono od 5 m do 8 m, dla budynku zlokalizowanego na zapleczu działki od 4 m do 8 m. W sprawie zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, w ocenie Kolegium, było podyktowane uzasadnioną koniecznością i wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczno – urbanistycznej, w szczególności z faktu, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na działkach w "enklawie" niewielkich powierzchniowo działek w pomiędzy ul. A i B, w ramach którego znajduje się także inwestowana działka, zawierają się w granicach od 3 m do 8 m.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Jak dodało Kolegium, w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy zbliżonych do określonych w zaskarżonej decyzji. Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego, a ustalenie odpowiednie wymaga także uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Zdaniem Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie.

Reasumując Kolegium wyjaśniło, iż w sprawie prawidłowo sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (przez drogę wewnętrzną ul. A). Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka zaś sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w sprawie. Z akt sprawy wynika także, iż Prezydent Miasta zapewnił wszystkim stronom czynny udział w tym postępowaniu, a w szczególności zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zawiadomienie z dnia 6 listopada 2018 roku).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze P.W. (właściciel nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 48a) wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku i decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Autor skargi wniósł także o załączenie akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn.: II SA/Łd 973/18 i akt administracyjnych dotyczących warunków zabudowy nieruchomości położonej przy ul. A 48 (znak [...]).

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż w obrocie prawnym istnieje już decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. A 50, zatem zachodzi tożsamość sprawy, występują bowiem te same podmioty, ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz ten sam przedmiot rozumiany jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji staną się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W odwołaniu jego autor podkreślał, że różnica faktyczna dotyczy tylko tego, że w pierwszej decyzji właściciel nieruchomości chciał rozbudować budynek mieszkalny od frontu, a obecnie chce pobudować nowy budynek mieszkalny od ulicy po rozebraniu istniejącego. Natomiast w zakresie warunków zabudowy w głąb działki nic się nie zmieniło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało za stosowne odnieść się do zarzutów dotyczących nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną.

W dodatku toczy się postępowanie w zakresie warunków zabudowy nieruchomości przy ul. A 48, a nieruchomość skarżącego jest położona pomiędzy nieruchomością przy ul. A 50, a ul. A 48 i zabudowanie obu działek w "głąb" w granicach prostopadłych do ul. A spowoduje, że skarżący będzie mógł co najwyżej przeznaczyć swoją nieruchomość na poszerzenie granic nieruchomości sąsiednich, czyli zostanie zmuszony do sprzedaży nieruchomości wyłącznie właścicielowi nieruchomości nr 50 lub nieruchomości nr 48, sam z nieruchomości nie będzie mógł korzystać, ani nieruchomości zabudować, ani na niej przebywać, bo będzie "zakleszczony" w tunelu. Prawo własności skarżącego nie może być naruszane w takim stopniu, aby go zmuszać do sprzedaży nieruchomości i to wyłącznie sąsiadowi. Tymczasem wolą skarżącego jest nadal korzystanie z nieruchomości i jej zabudowanie. W ocenie autora skargi, podniesione zarzuty dotyczące ograniczenia prawa własności, które nastąpiło w obu decyzjach wydanych dla nieruchomości przy ul. A 50 i 48 powinny być rozpoznane łącznie. Zabudowa wysoka w granicach jest niedopuszczalna, bo całkowicie zniweczy funkcję nieruchomości skarżącego, nawet rekreacyjnych, nie tylko mieszkalno-budowlana.

Zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem także dlatego, że pozwala na pobudowanie na jednej małej wąskiej nieruchomości dwóch budynków mieszkalnych. Żonglowanie słowami budynek z funkcją mieszkalną ma na celu faktyczne ukrycie rodzaju inwestycji zmierzającej do pobudowania apartamentów, a nie jednego domu jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie wszak do treści art. 4 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – jak trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 rozporządzenia. Wykreślony został bowiem w promieniu 50 m (front działki od strony ul. A, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji ma szerokość 11,5 m, zatem trzykrotność tej wielkości to 34,5 m) od granic terenu inwestycji i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. Uzupełniająco należy wskazać, iż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest na terenie miasta w osiedlu mieszkaniowym. Teren okoliczny jest zagospodarowany, zatem obszar analizowany wyznaczony w rozmiarze minimalnym prawidłowo organy uznały za wystarczający do określenia charakteru i parametrów planowanej zabudowy.

W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne (polegające na budowie nowego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną) realizuje funkcję mieszkaniową i usługową, bezspornie istniejącą w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się zatem działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta konstatacja poczyniona wpierw przez autora analizy urbanistycznej, a następnie także przez organy administracji obu instancji, nie budzi – zdaniem Sądu – wątpliwości. Implikuje ona spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jako zasadny jawi się też wniosek, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz niewielkie obiekty usługowe. Projektowana funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z usługami w parterze, będzie stanowiła kontynuację funkcji w terenie analizowanym.

W sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, określono również parametry i wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Żaden z zarzutów skargi nie odnosi się do określenia parametrów planowanej zabudowy wynikających z przepisów § 4-8 rozporządzenia. Z tego powodu Sąd podzielając w tym zakresie uwagi przedstawione w motywach decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, za bezcelowe uznał ich powielanie. Uzupełniająco skład orzekający chciałby podkreślić, że określone przepisy rozporządzenia pozwalają – pod pewnymi warunkami – na określenie parametrów zabudowy w sposób odmienny od wartości średnich występujących w obszarze analizowanym. Jeżeli jednak spełnione zostały wspomniane warunki do zastosowania wyjątków (jak w sprawie) nie można organowi poczynić w tym zakresie żadnych zarzutów.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek. Z akt niniejszej sprawy wynika wszak, iż działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi – ul. A), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne oświadczenia gestorów sieci – k. 10-18 akt administracyjnych), a inwestowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją usługową w parterze oraz nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 50, działka nr ewid. 160, w obrębie [...]. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium nie stwierdziło przeszkód do prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji podkreślając, iż w sprawie występuje ten sam inwestor i identyczny teren inwestycji, to jednak bez wątpienia chodzi o inną inwestycję niż inwestycja, o której mowa w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku. Wspomnianą decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parteru na lokal usługowy oraz rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 50, działka nr ewid. 160, obręb [...]. Z takim zapatrywaniem organu nie zgodził się skarżący wywodząc, iż zachodzi tożsamość sprawy, występują bowiem te same podmioty, ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz ten sam przedmiot rozumiany jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji staną się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Jak napisał skarżący, różnica faktyczna dotyczy tylko tego, że w pierwszej decyzji właściciel nieruchomości chciał rozbudować budynek mieszkalny od frontu, a obecnie chce wybudować nowy budynek mieszkalny od ulicy po rozebraniu istniejącego. W zakresie warunków zabudowy w głąb działki nic się nie zmieniło.

Z tak kształtującego się sporu prawnego między stronami wyłania się zatem kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia tożsamości inwestycji.

Stosownie do regulacji art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, co więcej, kilka decyzji można wydać temu samemu wnioskodawcy. Wynika to z istoty i charakteru prawnego owej decyzji, będącej szczególnego rodzaju decyzją administracyjną, której celem jest potwierdzenie możliwości inwestowania albo braku takiej możliwości na określonym obszarze w świetle obowiązującego tam porządku przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy jest swoistego rodzaju odpowiedzią na pytanie, czy w związku z brakiem na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja konkretnego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie jest dopuszczalna w świetle obowiązującego na tym obszarze ogólnego porządku przestrzennego, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że decyzję o warunkach zabudowy dla określonej działki (działek) można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, ale nie można wydać takiej decyzji dla tej samej inwestycji. Taki charakter decyzji o warunkach zabudowy od dawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4/141, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Łd 826/17 i z dnia 28 maja 2014 roku, sygn. II SA/Łd 1100/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07 i z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. II OSK 1508/06 oraz wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Bd 22/13; w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1570/05 i inne). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 5 marca 2014 roku (sygn. II OSK 2409/12), z którego wynika, iż wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. decyzje o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

W ocenie składu orzekającego, by mówić o tożsamości inwestycji na gruncie warunków zabudowy musi zachodzić tożsamość inwestora, terenu inwestycyjnego i przedmiotu inwestycji. Jak trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sprawie zakończonej decyzją Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku i z dnia [...] roku mamy niewątpliwie do czynienia z tożsamością inwestora (M. B.) i terenu inwestycji (działka nr ewid. 160 przy ul. A 50 w Ł.). Analiza jednak planowanej w obu przypadkach inwestycji ujawnia w tym zakresie różnice, choć niewielkie, to jednak dostrzegalne. W sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku inwestor planował budynek frontowy rozbudować, nadbudować i przebudować oraz zmienić sposób użytkowania części parteru z mieszkalnego na lokal usługowy. Natomiast w przypadku inwestycji określonej w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku inwestor zamierza wybudować nowy budynek mieszkalny z funkcją usługową na parterze. Natomiast w odniesieniu do budynku znajdującego się w głębi nieruchomości w obu decyzjach o warunkach zabudowy inwestor planował zmienić sposób jego użytkowania (z gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny). Jednak w pierwszej decyzji inwestor zamierzał tenże obiekt rozbudować, nadbudować i przebudować, podczas gdy w drugiej decyzji już tylko nadbudować i przebudować.

W ocenie Sądu, wspomniane różnice choć niewielkie są dostrzegalne (dostrzega je także skarżący) i – co najważniejsze – skutkują tym, że obie inwestycje określone w ww. decyzjach Prezydenta Miasta Ł. nie są tożsame, zatem w sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata).

Na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty skargi związane z planowanymi na działkach przy ul. A 48 i 50 inwestycjami. Przedmiotem postępowania jest inwestycja przy ul. A 50, zatem wszelkie zarzuty związane z zabudową planowaną na ul. A 48 wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Przyszłe zamierzenia inwestycyjne skarżącego (jak wskazał w skardze chciałby on zabudować swoją nieruchomość) nie mogą ograniczać aktualnych planów inwestycyjnych właścicieli sąsiednich nieruchomości. W ocenie składu orzekającego, inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, sygn. II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 listopada 2015 roku, sygn. II SA/Łd 438/15 i z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, sygn. II SA/Lu 604/11 i inne).

Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podnosił żadnych argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

dc