Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 638/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. C. i M. S. na decyzję Dyrektora Żłobka w N. z dnia 13 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do żłobka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Rekrutacyjnej przy Żłobku w N. z dnia 16 maja 2024 r. w zakresie załącznika nr 3 wraz z tym załącznikiem co do pkt 15 dotyczącego M. B. – ([...]) i uzasadnieniem odmowy z dnia 29 maja 2024 r.; 2. zasądza od Dyrektora Żłobka w N. na rzecz skarżących M. C. i M. S. solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 maja 2024 r. Komisja Rekrutacyjna przy Żłobku "[...]" w N. (dalej również: Komisja Rekrutacyjna; Komisja) ogłosiła wyniki naboru (rekrutacji) do Żłobka "[...]" w N. (dalej również: Żłobek) na rok szkolny [...], ustalone w protokole z dnia 16 maja 2024 r. W załączniku nr 3, stanowiącym "Listę kandydatów" niezakwalifikowanych do Żłobka na rok szkolny 2024-2025, w pkt 15 wskazano dziecko określone jako "M. B. – ([...])".

Następnie, w odpowiedzi na wniosek M. C. i M. S. (dalej również: wnioskodawcy; skarżący) - rodziców małoletniej M. B. S. z dnia 20 maja 2024 r. dotyczący sporządzenia uzasadnienia odmowy przyjęcia oraz niezakwalifikowania dziecka M. B. S. do Żłobka "[...]" w N. na rok szkolny [...], Dyrektor Żłobka "[...]" w N. (dalej również: Dyrektor Żłobka; Dyrektor; organ) w piśmie z dnia 29 maja 2024 r. poinformował wnioskodawców, że "po weryfikacji złożonych dokumentów - Komisja Rekrutacyjna podjęła decyzję: odmowy przyjęcia".

W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawowym dokumentem rozpatrywanym przez Komisję jest orzeczenie o niepełnosprawności nr [...] z dnia 25 października 2023 r. "dla dziecka M. B. S. ur. [...]." wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. oraz dokumentacja medyczna wydana przez specjalistę.

Dalej stwierdzono, że "placówka nie jest w stanie zapewnić zawartej w orzeczeniu pkt 7) »konieczności stałej lub długotrwałej opieki ze strony lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji«, ponieważ na sali dziecięcej znajduje się 20-25 podopiecznych. Jedna opiekunka zajmuje się 6-8 dzieci i nie posiada kwalifikacji do opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki innych osób znacznie przewyższającą wsparcie potrzebne osobie w danym wieku rozwojowym - jak zapisano w uzasadnieniu orzeczenia". Jednocześnie podniesiono, że "Regulamin Organizacyjny Żłobka »[...]« w N. nie przewiduje i nie zapewnia zwartego w pkt 8) orzeczenia »konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji«. Dalej argumentowano, że "ze względu na ograniczenia zawarte w § 13 pkt. 3 Regulaminu organizacyjnego, których przyczyną jest obowiązujący na terenie Żłobka reżim sanitarny, osoby postronne nie mogą wchodzić na sale dziecięce.".

Dalej, wskazano, że "w zaświadczeniu lekarskim z dnia 21.03.2024 r. wydanym przez dr n.med. Ł. K. specjalisty pediatry, specjalista pediatrii metabolicznej podaje, że u dziecka wymagane jest stosowanie diety niskobiałkowej uzupełnionej o preparat HCU Anamix Infant; z zastosowaniem indywidualnych rozpisów dietetycznych. Wymaga to ustalenia indywidualnej specjalistycznej diety, indywidualnego zakupu składników pokarmowych, które znacznie przewyższą stawkę żywieniową. Ponadto wymogi techniczne gotowania zbiorowego dla 155 dzieci są inne niż dla indywidualnego dziecka w domu. Produkty nie mogą się ze sobą stykać, muszą być przygotowywane na osobnym stanowisku i przechowywane w osobnej chłodziarce na co nie pozwala obecna organizacja procesu produkcyjnego posiłków dla dzieci - podopiecznych Żłobka (...)".

Stwierdzano również, że "ponadto nie zostały spełnione (...) warunki formalne dotyczące procesu rekrutacji do żłobka. Regulamin organizacyjny Żłobka (...) w § 5 określa warunki, które należy spełnić starając się o przyjęcie dziecka do żłobka. W punkcie 2) powyższego paragrafu zapisano, iż w przypadku dzieci niepełnosprawnych należy dostarczyć orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej, określającej poziom rozwoju psychofizycznego dziecka i jak określono w § 1 pkt. 5 (...) [Regulaminu] rekrutacji w Żłobku "[...]" w N. dokumenty należy dostarczyć w terminie od 1 do 30 kwietnia. W § 7 pkt. 2 regulaminu organizacyjnego Żłobka znajduje się zapis: »W przypadku uzyskania przez dzieci takiej samej liczby punktów, o przyjęciu do żłobka decyduje uwzględnienie preferencji dla dzieci z rodzin wielodzietnych i niepełnosprawnych, a następnie kolejność zgłoszeń.« - preferencje nie oznaczają / nie gwarantują przyjęcia do żłobka w oderwaniu od okoliczności obejmujących stan zdrowia".

W podsumowaniu, w piśmie z dnia 29 maja 2024 r. stwierdzono, że Żłobek "[...]" w N. "nie jest w stanie zapewnić stałej opieki ze strony personelu w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału rodzica w procesie edukacji. Placówka nie jest przygotowana pod względem kadrowym, organizacyjnym, technicznym i wyposażenia. Zachodziłaby konieczność zatrudnienia dietetyka specjalizującego się w diecie niskobiałkowej dla dzieci z chorobą metaboliczną. Nie jest to zła wola placówki, tylko realna ocena braku możliwości Żłobka - zgodnie z dokumentacją przedstawioną przez specjalistów badających dziecko, którzy to szczegółowo wskazali codzienne warunki prawidłowego rozwoju dziecka. Ponadto wynika z niej, że otrzymują Państwo zasiłek lub świadczenie pielęgnacyjne jednoznaczne ze stałą opieką rodziców nad dzieckiem".

W odwołaniu (pismo z dnia 29 maja 2024 r.) "od decyzji komisji rekrutacyjnej o niezakwalifikowaniu dziecka do żłobka", wnioskodawcy stwierdzili, że "decyzja komisji rekrutacyjnej jest dla (...) [nich] niezrozumiała, zważywszy na fakt, że wszystkie formalności zostały dopełnione". Wnieśli o "ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku rekrutacyjnego oraz przyjęcie (...) [ich] dziecka do Żłobka »[...]«", jak również o "przeprowadzenie kontroli poprawności przeprowadzonej rekrutacji" i "pozytywne rozpatrzenie (...) odwołania i informację zwrotną w tej sprawie wraz z uzasadnieniem.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2024 r., które stanowiło odpowiedź na "odwołanie z dnia 29.05.2024 r. dotyczące odmowy przyjęcia oraz niezakwalifikowania dziecka M. B. S., do Żłobka »[...]« w N. na rok szkolny [...]" Dyrektor Żłobka poinformował, że w ocenie Dyrektora Żłobka Komisja Rekrutacyjna postępowała w granicach statutu Żłobka i nie naruszyła reguł postępowania. Decyzja Komisji Rekrutacyjnej zgodna jest ze stanem faktycznym na dzień odwołania i nadal obowiązująca. Brak jest okoliczności, które wskazywałyby obiektywnie zmianę decyzji Komisji Rekrutacyjnej.

W uzasadnieniu Dyrektor w znacznej mierze powielił stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 29 maja 2024 r., dodając, że Komisja przede wszystkim ma na uwadze konkretne zalecenia które należy spełnić w opiece na dzieckiem, a "codzienne funkcjonowanie placówki sprzeczne jest z wytycznymi zawartymi w powyższej dokumentacji" [wskazanej już wcześniej w piśmie z dnia 29 maja 2024 r., tj. orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka i zaświadczeniu lekarskim]. Argumentowano, że placówka nie jest w stanie zagwarantować również "sterylności", w rozumieniu braku styczności z innymi produktami bądź przechowywania produktów w osobnej chłodziarce. Ponadto stwierdzono, że produkty specjalistyczne wymienione w zaleceniach znacznie przewyższają dzienną stawkę żywieniową obowiązującą w Żłobku "[...]" w N. .

Zwrócono również uwagę na to, że nie tylko stan zdrowia jest przeciwskazaniem "do przyjęcia dziecka pod »zbiorową formę opieki nad dzieckiem do lat 3«". Komisja wskazuje, iż nie zostały spełnione warunki formalne dotyczące procesu rekrutacji do żłobka". Skarżący "nie dopełnili formalności zapisanych w Statucie Żłobka - § 11.1 i Regulaminie Organizacyjny Żłobka (...) - § 5. Na podstawie tych zapisów Komisja Rekrutacyjna zaznacza brak w dokumentacji, składanej w terminie do 30 kwietnia tj. Orzeczenia z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, określającej poziom rozwoju psychofizycznego dziecka".

Podsumowując powyższe uzasadnienie, Dyrektor stwierdził, że Żłobek "[...]" w N. nie jest w stanie zapewnić zgodnej ze wskazaniami, stałej opieki ze strony personelu, w tym również zatrudnienia dietetyka specjalizującego się w diecie niskobiałkowej dla dzieci z chorobą metaboliczną. Wobec tego uznał, że "nie znaleziono podstaw do zmiany stanowiska w przedmiotowej sprawie".

W skardze z dnia 12 lipca 2024 r. M. C. i M. S., działający w imieniu własnym oraz jako w imieniu małoletniej M. B. S. zaskarżyli w całości decyzję Dyrektora Żłobka "[...]" w N. z dnia 13 czerwca 2024 r., doręczoną w dniu 14 czerwca 2024 r., w której Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Komisji Rekrutacyjnej o odmowie przyjęcia do Żłobka "[...]" w N. małoletniej M. B. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) w zakresie, w jakim decyzję oparto na braku przystosowania Żłobka do wymaganego sposobu żywienia małoletniej - naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech (dalej również: u.o.d.) w zw. z § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W N. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka "[...]" w N. (dalej: statut) poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na kryteriach pozaprawnych, w sytuacji w której wyłącznym źródłem normatywnym, decydującym o kryteriach przyjęcia dziecka do żłobka jest Statut Żłobka, który nie zawiera stwierdzenia, że Żłobek może odmówić przyjęcia dziecka z uwagi na wymagany specjalny sposób żywienia, nadto ustawa i statut wymagają nadania szczególnej preferencji przy przyjmowaniu do żłobka dzieciom niepełnosprawnym;

2) w zakresie, w jakim decyzję oparto na braku orzeczenia z poradni psychologiczno- pedagogicznej - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 kpa i art. 79a k.p.a. poprzez umieszczenie na stronie internetowej Żłobka wzoru wniosku o przyjęcie dziecka do Żłobka, w tym kompletu załączników opatrzonego tytułem linku: ZAŁĄCZNIKI DO WNIOSKU (ZŁOŻYĆ W TERMINIE OD 1 DO 30.04), wśród których brak jest wskazania, że do wniosku dołączać należy dodatkowo, poza wymienionymi wyraźnie załącznikami orzeczenie z poradni psychologiczno-pedagogicznej, zaś skarżący zastosowali się w pełni do wzorców dokumentów, wymaganych przez organ, zaś dopiero z decyzji organu II Instancji dowiedzieli się o istnieniu przedmiotowego wymogu, podczas gdy takie działanie stanowi dyskryminujące potraktowanie osoby z niepełnosprawnością w zakresie żywienia powodujące, że do Żłobka łatwiej się dostać osobom bez niepełnosprawności (gdyż nie dowiedzą się one już po odmowie przyjęcia o fakcie, iż organ oczekuje dodatkowych dokumentów, których sam nie wymienia we własnym wzorze wniosku), nadto zaś stanowi działanie sprzeczne z zasadą działania organu w sposób pogłębiający zaufanie, informowania obywatela o okolicznościach faktycznych i prawnych jakie mogą mieć wpływ na ustalenie praw, zasadą czuwania nad tym, by obywatel nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów;

b) art.64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku - nawet jeśli przyjąć, że w tak niejasnych warunkach skarżący mogli doszukać się w gąszczu chaotycznych dokumentów wymogu przedłożenia orzeczenia z poradni psychologiczno-pedagogicznej.

Przy takich zarzutach, umotywowanych i rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, skarżący wnieśli o : 1) przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów dołączonych do skargi; 2) uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania; 4) zobowiązanie organu do wydania w terminie 2 tygodni od uprawomocnienia się wyroku, decyzji uwzględniającej wynik rekrutacyjny małoletniej M.B.S. z uwzględnieniem jej wyniku punktowego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili także argumenty mające przemawiać za tym, że są legitymowani do wniesienia skargi są zarówno w imieniu własnym, jak i małoletniej córki jako beneficjenta świadczeń.

Skarga została opłacona kwota 200 zł tytułem wpisu sądowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Żłobka "[...]" w N. wniósł o: 1) oddalenie skargi w całości, a w przypadku uznania skargi za zasadną 2) oddalenie wniosku o zobowiązanie organu "na podstawie przepisu art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Nadto Dyrektor wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Statutu Żłobka "[...]" w N. na potwierdzenie faktów w zakresie zasadności wydania decyzji o odmowie przyjęcia małoletniej do Żłobka.

W uzasadnieniu Dyrektor w pierwszym rzędzie podał w wątpliwość kwestię prawidłowego określenia zaskarżonej decyzji, gdyż pierwotna decyzja odmowna została wydana w dniu 16 maja 2024 r. i w odniesieniu do tej decyzji skarżący złożyli wniosek o jej uzasadnienie, co nastąpiło pismem z dnia 29 maja 2024 r., pod którym podpisał się piastun organu. I w ocenie organu, to ta decyzja może być ewentualnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie dokument datowany na dzień 13 czerwca 2024 r., gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza statutu Żłobka oraz treści przepisów ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, brak jest podstaw prawnych do uznania by przepisy te regulowały procedurę dwuinstancyjnego wydania decyzji w zakresie przyjęcia dziecka do Żłobka. Skoro zatem decyzją z dnia 29 maja 2024 r. odmówiono przyjęcia dziecka do żłobka, to ewentualnie ta decyzja winna być przedmiotem skargi. W ocenie organu, pismo z dnia 13 czerwca 2024 r. nie było decyzją administracyjną, a jedynie pismem stanowiącym powielenie argumentacji wskazanej w decyzji z dnia 29 maja 2024 r. i w rezultacie przedmiotowa skarga, z uwagi na błędnie określony zakres zaskarżenia, winna zostać odrzucona

Z ostrożności procesowej i na wypadek uznania, że strona skarżąca w sposób właściwy określiła przedmiot skargi, Dyrektor przedstawił "dalsze argumenty, które winny prowadzić do jej oddalenia". W tym zakresie organ wskazał na to, że skarżącym zostały wskazane w istocie dwie przyczyny, które (każda jako przesłanka samodzielna) mogą stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej w zakresie przyjęcia dziecka do Żłobka. Zdaniem organu, kluczowa "zdaje się tutaj" treść § 11 statutu – przy czym Dyrektor wskaz konkretnie następnie na pkt 6 i stwierdził, że w toku postępowania rekrutacyjnego skarżący nie przedłożyli orzeczenia z poradni psychologiczno-pedagogicznej, określającej poziom rozwoju psychofizycznego dziecka. Brak tego dokumentu uniemożliwił prawidłowe procedowania wniosku złożonego w toku rekrutacji.

Poza powyższą kwestią, Dyrektor podniósł, że za odmową przyjęcia dziecka do Żłobka przemawiają także inne argumenty, które również były sygnalizowane skarżącym, a mianowicie brak możliwości właściwego przygotowania posiłków dla dziecka. W tym względzie organ przedstawił uwarunkowania faktyczne i organizacyjne działalności Żłobka, w tym związane z zapleczem kuchennym i brak spełnienia wymogów dotyczących żywienia dzieci z potrzebami na poziomie dziecka skarżących. Dyrektor podniósł, że w Żłobku istnieje możliwość zastosowania pewnej diety eliminacyjnej, np. dieta bezmleczna, natomiast nie jest to osobny proces produkcji, a jedynie wyłączenie składnika w potrawie. Dodał, że rodzice dzieci uczęszczających do żłobka ponoszą koszty jedynie zamówionych produktów spożywczych. Koszty produktów wynikających z faktur przeliczane są na wszystkie dzieci i wyliczana zostaje dzienna stawka dla jednego dziecka, która obecnie wynosi [...] zł. Odnosząc się do treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 marca 2024 r. dotyczącego dziecka skarżących, organ stwierdził, że zastosowanie względem dziecka wymaganej diety niskobiałkowej wymaga ustalenia indywidualnej specjalistycznej diety oraz odrębnego zakupu składników pokarmowych. Wskazując na proces technologiczny obejmujący zbiorowe przygotowanie posiłków dla 155 dzieci w Żłobku, Dyrektor podniósł, że jest sprzeczny z indywidualnym przygotowaniem posiłku dla dziecka z chorobą metaboliczną, gdzie specjalna dieta ma ogromne znaczenie i jest podstawą leczenia obserwacji prawidłowości w rozwoju dziecka. Placówka żywienia zbiorowego nie jest w stanie zagwarantować braku styczności z innymi produktami bądź przechowywania produktów w osobnej chłodziarce. Przygotowanie indywidualnego żywienia dla dziecka wymagającego szczególnej diety w Żłobku jest technicznie niewykonalne. Placówka nie jest przygotowana pod względem kadrowym, organizacyjnym, technicznym i wyposażenia.

W podsumowaniu, Dyrektor stwierdził, że przyjęcie dziecka z takimi potrzebami do Żłobka byłoby świadomym narażaniem dziecka na niebezpieczeństwo dla jego życia i zdrowia. I również tychże względów w sprawie została wydana decyzja odmowna, s skoro nie jest możliwe, aby małoletnia uczęszczała do Żłobka, to żądanie skargi nie powinno zostać uwzględnione. Okoliczności sprawy, nawet w przypadku uznania samej skargi za zasadną, przemawiają za tym, aby skarżąca nie uczęszczała do Żłobka, który w obecnym stanie nie może zapewnić warunków umożliwiających bezpieczne przygotowanie posiłków.

W wykonaniu wezwania Sądu Dyrektor Żłobka przy piśmie przewodnim z dnia 18 września 2024 r. nadesłał akta administracyjne (odpisy dokumentów poświadczone za zgodność), jak i wskazał, które z dokumentów znajdujących się w aktach stanowią rozstrzygnięcie administracyjne Komisji Rekrutacyjnej, jak również wskazał na daty doręczenia skarżącym pism z dnia 29 maja 2024 r. i 13 czerwca 2024 r.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji w tej sprawie o przyjęciu dziecka do żłobka. Pełnomocnik złożył do akt informację z dnia 17 maja 2024 r. o wynikach diagnozy dziecka, przeprowadzonej w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w N. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niemniej jednak Sąd z miejsca zastrzega, że nie było żadnych podstaw do uwzględnienia w zakresie zobowiązania organu do wydania w tej sprawie decyzji o przyjęciu dziecka do żłobka. W sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania decyzji o określonej treści, tj. przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim z tej przyczyny, że podstawą uwzględnienia skargi nie jest wyłącznie ta, o której mowa w tym przepisie (naruszenie przepisów prawa materialnego - przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji było bowiem również skutkiem stwierdzenia przez Sąd istotnego uchybienia przepisów postępowania. W związku z tym Sąd wskazał na zakres ustaleń faktycznych wymagających poczynienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji, jak i na okoliczności wymagające rozważenia i rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie może też zastępować organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, co wynika z zakresu i warunków kontroli, jakim poddawane są rozstrzygnięcia administracyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że nie przeprowadził odrębnie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, jak i dokumentacji dołączonej do odpowiedzi organu na skargę.

Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Z kolei niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym Sąd rozstrzygnął sprawię na podstawie akt sprawy, w tym pism procesowych przedstawionych przez strony postępowania (wraz z załącznikami), a przede wszystkim pozyskał od organu akta kontrolowanej sprawy administracyjnej (w poświadczonych odpisach), w której zasadniczo znajdowały się wszystkie istotne dokumenty niezbędne dla dokonania kontroli działania organu administracji w przedmiotowej sprawie. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do odmienności w uregulowaniach procesu rekrutacji do żłobka oraz do przedszkola (i szkoły) na gruncie prawa polskiego. W tym względzie Sąd odwoła się do przed wszystkim do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 436/22 (wyrok dostępny jw.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że jeśli chodzi o proces przyjęcia do żłobka, który jest jedną z nieobowiązkowych form opieki nad najmłodszymi dziećmi, opieka w żłobku jest sprawowana nad dziećmi od ukończenia 20 tygodnia życia do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia. Główną funkcją żłobka jest przy tym funkcja opiekuńcza. Żłobek zapewnia dzieciom żywienie, zabiegi pielęgnacyjno-zdrowotne, opiekę wychowawczą oraz niekiedy zajęcia edukacyjne. Zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, warunki świadczonych usług, kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki oraz nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki zostały ustalone przez ustawodawcę w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2024 r., poz. 338 ze zm.). Jeśli chodzi o sam proces rekrutacji, to w ustawie brak jest jednak stosownych uregulowań w tym zakresie. Z art. 11 ust. 1 u.o.d. wynika, że żłobek i klub dziecięcy działa na podstawie statutu. W art. 11 ust. 2 tej ustawy [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji] wskazano przy tym, że podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności: (pkt 1) nazwę i miejsce jego prowadzenia; (pkt 2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; (pkt 3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych [aktualnie, tj. od 1 października 2024 r.: warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych – art. 11 ust. 2 pkt 3 zmieniony przez art. 68 pkt 5 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. - Dz.U. z 2024 r., poz. 858), zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 października 2024 r.]; (pkt 4) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b (pkt 3a) [tj. warunki przyjmowania dzieci na miejsce dzieci nieobecnych na czas ich nieobecności - uw. wł. Sądu], zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym; (pkt 5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym.

Z kolei w odniesieniu do wychowania przedszkolnego aktem regulującym obowiązek szkolny w tym zakresie jest ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.) - dalej również: u.p.o. Z ustawy tej wynika obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego dla dziecka w wieku 6 lat (art. 31 ust. 4 u.p.o.). Z uwagi na rangę konstytucyjną prawa do nauki oraz zasadniczą funkcję edukacyjną, jaką spełniają przedszkole i szkoła, ustawodawca zdecydował się na ścisłe uregulowanie w ustawie procedury przyjęć do przedszkola i szkoły. Proces rekrutacyjny do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek został uregulowany w rozdziale 6 Prawa oświatowego, począwszy od art. 149 tej ustawy. Ustawodawca zdecydował przy tym, że postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki (art. 157 ust. 1 u.p.o.). Komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danej placówki, która zawiera imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych lub informację o liczbie wolnych miejsc (art. 157 ust. 2 pkt 2 i art. 158 ust. 3 u.o.p.). W terminie 3 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danej placówki (art. 158 ust. 6 u.o.p.). Uzasadnienie sporządza się w terminie 3 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z wnioskiem, o którym mowa w ust. 6. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (art. 158 ust. 7 u.o.p.). Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 3 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (art. 158 ust. 8 u.o.p.). Dyrektor publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego (art. 158 ust. 9 u.o.p.).

Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca zdecydował się jedynie na wskazanie, że w statucie muszą zostać uregulowane warunki (inaczej kryteria) przyjmowania dzieci do żłobka – w tym, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych oraz warunki przyjmowania dzieci na miejsce dzieci nieobecnych na czas ich nieobecności. Zauważenia przy tym wymaga, że "warunki" nie oznaczają tego samego co "zasady" (o których ustawodawca wspomniał w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy), wobec tego same zasady przyjęcia do żłobka mogą (zwrot "w szczególności" użyty w art. 11 ust. 2 ustawy), ale nie muszą zostać uregulowane w statucie. W istocie więc ustawodawca pozostawił podmiotowi tworzącemu żłobek szeroką autonomię w zakresie regulacji zasad funkcjonowania żłobka, w tym zasad przyjęć dzieci do placówki. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, jest to celowy zabieg ustawodawcy, który wyraźnie oddzielił od siebie i nadał inną wartość placówkom opiekuńczym i placówkom oświatowym z uwagi na pełnione przez nie zasadnicze funkcje (odpowiednio opiekuńcza i edukacyjna) oraz odmienne zasady uczęszczania (odpowiednio fakultatywnie i obligatoryjnie), co dał wyraz w uregulowaniu zasad ich funkcjonowania w dwóch odmiennych aktach prawnych.

Sąd wyjaśnia, że wprawdzie w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ustawodawca nie określił wprost formy, w jakiej organ żłobka (dyrektor) rozstrzyga o objęciu dziecka opieką lub o odmowie udzielenia opieki w formie żłobka, jednakże nie ulega wątpliwości, że oparte na przepisach prawa, zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie administracyjnej, które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a., stanowi decyzję administracyjną (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 700/19, dostępny jw.).

Posiłkując się argumentacją przedstawioną w orzecznictwie, należy wyjaśnić, że przyjmuje się, iż w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, dostępna jw.). Za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, a także treść przepisu będącego podstawą działania organu.

W tym miejscu warto zatem wyjaśnić, że w art. 107 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych składowych decyzji należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że wyżej wymienione, niezbędne elementy decyzji posiada pismo Dyrektora Żłobka "[...]" w N. z dnia 29 maja 2024 r. ujmowane i rozpatrywane łącznie z rozstrzygnięciem Komisji Rekrutacyjnej przy Żłobku "[...]" w N. z dnia 16 maja 2024 r., ogłoszonym 20 maja 2024 r., jak i pismo Dyrektora Żłobka "[...]" z dnia 13 czerwca 2024 r. Pisma te (akty) zostały skierowane do skarżących, a zatem stanową uzewnętrznienie woli organu. Sąd uznał, że rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej, wydanym w pierwszej instancji, stanowi decyzja Komisji Rekrutacyjnej przy Żłobku "[...]" w N. z dnia 16 maja 2024 r. w zakresie załącznika nr 3 [do protokołu Komisji Rekrutacyjnej z dnia 16 maja 2024 r.] co do pkt 15 dotyczącego M. B. S., ogłoszonego dnia 20 maja 2024 r., a uzasadnionego w piśmie z dnia 29 maja 2024 r. Dodać należy, że brak w aktach właściwego pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia aktu - odpowiednio o odwołaniu (pismo z dnia 29 maja 2024 r.), jak i o skardze (pismo z dnia 13 czerwca 2024 r.), jak również istotne braki w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej, świadczyły o wadliwości decyzji, jakkolwiek finalnie nie stanowiły przeszkody do terminowego zaskarżenia ostatecznej decyzji Dyrektora do sądu wojewódzkiego.

Podsumowując te część rozważań, Sąd wskazuje, że zakwestionowany akt - pismo z dnia 13 czerwca 2024 r. Dyrektora Żłobka "[...]" w N. stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. Według powyższego przepisu organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). W konsekwencji skarga była dopuszczalna (zachowano również terminowość jej wniesienia, co wynika z akt sprawy).

Przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych w tej sprawie była odmowa – w procesie rekrutacji – przyjęcia M. B. S. do Żłobka "[...]" w N. na rok szkolny [...]. Sąd uznał, że decyzję w tej sprawie wydała w pierwszej instancji Komisja Rekrutacyjna przy Żłobku "[...]" w N. w dniu 16 maja 2024 r., która została ogłoszona 20 maja 2024 r., a uzasadniona w piśmie z dnia 29 maja 2024 r. Wniesione odwołanie od tej decyzji, w terminie liczonym od doręczenia wnioskodawcom uzasadnienia odmowy (pisma z dnia 29 maja 2024 r.), sporządzonego do rozstrzygnięcia z dnia 16 maja 2024 r., spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji Dyrektora Żłobka. Wnioskodawcami w tej sprawie, jak i adresatami zakwestionowanych aktów byli M. C. i M. S. jako rodzice małoletniej M. B. S.. Stąd też Sąd uznał, że M. C. i M. S. skutecznie wnieśli skargę we własnym imieniu, a nie w imieniu małoletniej, której są przedstawicielami prawnymi.

W takich też warunkach formalnych została rozpoznana skarga w przedmiotowej sprawie. Nie było podstaw do jej odrzucenia, jak domagał się tego Dyrektor Żłobka w odpowiedzi na skargę.

Powyższe wnioski i ustalenia Sądu wynikają z analizy akt administracyjnych i przepisów dotyczących opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, w tym statutu Żłobka "[...]" w N. .

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie za dopuszczalne uznał uszczegółowienie zasad czy też określenie trybu przyjmowania dzieci do Żłobka "[...]" w N. w innych aktach niż statut przedmiotowej placówki. Istotne jednak było zbadanie, czy w zakwestionowanej rekrutacji zapewniono zainteresowanym rodzicom możliwość wywiązania się z wymogów formalnych i materialnych dotyczących wniosku o przyjęcie dziecka do żłobka, w tym minimum gwarancji procesowych w toku rekrutacji. Co do tego zaś należało zgłosić istotne zastrzeżenia względem działania organu w tej sprawie.

Należy zwrócić uwagę na to, że z załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka "[...]" w N. (Dz.Urz.Woj.W.. z dnia 4 czerwca 2021 r., poz. [...]) wynika, że w rozdziale 3 uregulowano warunki przyjmowania dzieci do żłobka, w rozdziale 5 zasady ustalania opłaty za pobyt i wyżywanie dziecka w Żłobku, a w rozdziale 6 organy Żłobka i jego organizację. Statut ten jest aktem prawa miejscowego, został głoszony w publikatorze urzędowym i wywołuje skutki prawne wobec jego adresatów.

W § "11.1" statutu określono, że: do żłobka mogą być przyjęte dzieci, jeśli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) "mają ukończone 20 tygodni życia, a nie ukończyły 3-go roku życia"; 2) w przypadku dzieci z niepełnosprawnością posiadają orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej, określające poziom ich rozwoju psychofizycznego; 3) są objęte obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi przeciwko chorobom zakaźnym wymienionym w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zmianami), zgodnie z Programem szczepień ochronnych ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w trybie przewidzianym przez art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 r., ze zmianami); 4) są zameldowane na terenie Gminy N. ; 5) nie mają zapewnionej opieki domowej w godzinach pracy lub nauki rodziców bądź opiekunów prawnych dziecka; 6) opieka nad dziećmi może być sprawowana do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia lub w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym do ukończenia 4 roku życia, wówczas rodzice zobowiązani są do złożenia w Żłobku oświadczenia o przeszkodach w objęciu dziecka wychowaniem przedszkolnym.

W § 12 wskazano, że: "Żłobek przeprowadza rekrutację w oparciu o zasadę pełnej dostępności" (ust. 1); "podstawowy nabór dzieci do żłobka odbywa się przez cały rok, na podstawie złożonego przez rodziców/opiekunów prawnych Wniosku o przyjęcie dziecka do żłobka" (ust. 2); lista dzieci przyjętych do żłobka jest podawana do wiadomości rodziców w terminie do 20 maja każdego roku (ust. 3); w przypadku mniejszej liczby zgłoszonych dzieci niż liczba miejsc w Żłobku, przyjęć dzieci dokonuje Dyrektor Żłobka (ust. 4); "w sytuacji, kiedy liczba dzieci zgłoszonych jest większa niż liczba miejsc w Żłobku, Dyrektor Żłobka powołuje Komisje Rekrutacyjną, w skład której wchodzą: trzech pracowników Żłobka oraz trzech przedstawicieli Rady Rodziców, o ile Rada Rodziców została utworzona" (ust. 5); Komisja Rekrutacyjna przedstawia Dyrektorowi Żłobka wyniki rekrutacji do zatwierdzenia (ust. 6).

W § 13 ust. 1 statutu przewidziano, że do Żłobka przyjmowane są dzieci, o których mowa w § 11, z najwyższa liczbą punktów według następujących kryteriów: 1) dziecko z rodziny wielodzietnej - 20 pkt, 2) dziecko z orzeczeniem o niepełnosprawności - 20 pkt, 3) dziecko rodziców pracujących/studiujących w trybie dziennym - 10 pkt, 4), dziecko rodzica samotnie wychowującego dziecko, pracującego/studiującego w trybie dziennym - 10 pkt, 5) dziecko zameldowane w gminie N. - 10 pkt, 6) dziecko rodzica zameldowanego w Gminie N. na pobyt stały - 10 pkt, 7) dziecko mające rodzeństwo uczęszczające do żłobka, do którego składany jest wniosek - 10 pkt. Z kolei według § 13 ust. 2, w przypadku uzyskania przez dzieci takiej samej liczby punktów, o przyjęciu do żłobka decyduje uwzględnienie preferencji dla dzieci z rodzin wielodzietnych i niepełnosprawnych, a następnie kolejność zgłoszeń. Według § 13 ust. 5, w przypadku nieobecności dziecka w Żłobku, Dyrektor może przyjąć na miejsce tego dziecka na czas jego nieobecności inne dziecko, na podstawie umowy z jego rodzicami lub opiekunami prawnymi, przy czym w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę dzieci umieszczone na liście oczekujących. W § 13 ust. 3 przewidziano zaś, że zasady działania Komisji Rekrutacyjnej określa Regulamin Komisji Rekrutacyjnej przy Żłobku "[...]" w N. , ustalany przez Dyrektora Żłobka.

Poza tym Dyrektor na podstawie § 18 ust. 4 statutu ustalił Regulamin Organizacyjny Żłobka "[...]" w N. (stanowiący załącznik do zarządzenia nr [...] z dnia 31 stycznia 2022 r.), który m.in. określa warunki przyjęcia dziecka do żłobka (w rozdziale II) w istocie powielając postanowienia statutu z poszerzeniem ich o określone w § 6 wymogi w zakresie: wniosku stanowiącego załącznik nr [...] do niniejszego regulaminu "wraz załączoną do wniosku prawidłowo wypełnioną dokumentacją, złożoną przez rodziców tych dzieci" (ust. 2) i posiadania przez dziecko nadanego numeru PESEL (ust. 3).

Natomiast w załączniku nr 2 do tego zarządzenia, wydanym na podstawie § 13 ust. 3 statutu i § 7 ust. 3 regulaminu organizacyjnego Żłobka [błędnie określono jednostki redakcyjne jako "§ 13 pkt 3" i "§ 7 pkt 3"] ustalono Regulamin Komisji Rekrutacyjnej Żłobka "[...]" w N. , gdzie poza określeniem zasad rekrutacji i wymogów wniosku, stanowiących po części powielenie, a części uzupełnienie postanowień statutu i regulaminu organizacyjnego Żłobka, przewidziano w § 1 ust. 7 tiret 4 że "rozpatrywanie złożonych wniosków przez komisję rekrutacyjną [następuje] do 20 maja roku przedającego rok szkolny, którego dotyczy rekrutacja", zaś w tiret 6, że "składanie odwołania dotyczącego Komisji Rekrutacyjnej następuje "w terminie 14 dni od podania do wiadomości listy kandydatów przyjętych do żłobka". Z kolei w § 1 ust. 8 regulaminu Komisji Rekrutacyjnej określono, że "Dyrektor rozpatruje złożone odwołanie i przesyła rodzicom (opiekunom prawnym) pisemną odpowiedź wraz z uzasadnieniem w terminie 14 dni od dnia złożenia odwołania. Decyzja Dyrektora jest ostateczna". W § 1 ust. 14 regulaminu Komisji Rekrutacyjnej przewidziano, że "w sytuacjach trudnych, wynikających m.in. z problemów rodzinnych bądź społecznych, Komisja Rekrutacyjna może ustalić indywidualne kryteria przyjęcia dziecka do Żłobka". Z kolei w § 2 tego regulaminu, określającego zasady pracy Komisji Rekrutacyjnej.

Z powyższego wynika, że w statucie ustalono podmiot (podmioty) uprawniony do dokonywania przyjęć do żłobka, natomiast nie określono samych zasad postępowania rekrutacyjnego. Dyrektor Żłobka na podstawie § 13 ust. 3 statutu wydał akt prawny regulujący tryb działania Komisji Rekrutacyjnej i po części zasady przyjęć do żłobka.

Sąd zauważa, że przepis art. 21 ust. 1 u.o.d. stanowi, że organizację wewnętrzną żłobka lub klubu dziecięcego określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka lub osobę kierującą pracą klubu dziecięcego. Niemniej jednak nie oznacza to, że dyrektor żłobka nie może wydać aktu regulującego procedurę działania organów odpowiedzialnych za rekrutację do żłobka, o ile wynika to z postanowień statutu żłobka. Postanowienia zawarte w § 13 statutu Żłobka "[...]" w N. mogą być uznane za taką podstawę.

Sąd wskazuje, że sam proces rekrutacji został ostatecznie – co do "trybu" i "zasad" przyjmowania dzieci do Żłobka – uregulowany w różnych aktach, tj. w statucie Żłobka i regulaminie organizacyjnym Żłobka, a także regulaminie Komisji Rekrutacyjnej, na tyle szczegółowo, że można było ustalić w jakim trybie, również co do toku instancji, została ukształtowana kwestia rozstrzygania o przyjęciu do Żłobka. Dlatego też Sąd wcześniej wyjaśnił, jakie rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi i poddał je kontroli. Poza tym, jak już wspomniano, istotne jest zapewnienie takiej realizacji trybu rekrutacji do żłobka, która umożliwi urzeczywistnienie celów ustawy i zapewni minimum gwarancji procesowych uczestnikom procesu naboru dzieci do żłobka.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a przeprowadzone postępowanie nie urzeczywistniło zachowania wyżej wskazanych warunków i zasad dotyczących przyjęcia dziecka do żłobka.

Przepis art. 11 ust. 1 u.o.d. określa statut jako podstawę prawną formy organizacyjnej działania żłobka. Statut żłobka powinien zatem określać warunki przyjmowania dzieci do żłobka. Co do zasady powinien zatem ustalać harmonogram i procedurę naboru, jak również kryteria, jakie powinno spełniać dziecko i jego opiekunowie prawni, aby zostało ono objęte opieką żłobka. Przy czym statut żłobka nadaje organ założycielski i prowadzący żłobek. Nie ulega wątpliwości, że uchwalony statut ma walor aktu prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowymi, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. W przedmiotowej sprawie tak nie było. Skoro statut tego nie czyni co do trybu postępowania, to proces rekrutacji – regulowany innymi aktami (o charterze wewnętrznym), co wynika z wyżej przywołanych postanowień statutu Żłobka "[...]" w N. , a także wydanych przez Dyrektora Żłobka aktów w postaci regulaminu organizacyjnego Żłobka i regulaminu Komisji Rekrutacyjnej – powinien być przeprowadzony w sposób pozwalający na spełnienie wymogów formalnych i materialnoprawnych przed rozstrzygnięciem sprawy przyjęcia dziecka do żłobka.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygające w dwuinstancyjnym postępowaniu w przedmiocie rekrutacji (przyjęcia) do żłobka rozstrzygnęły sprawie na podstawie kryteriów ustalonych w różnych aktach, gdyż statut Żłobka nie określał odpowiednio szczegółowo warunków (kryteriów) przyjęcia dziecka do żłobka. Mając na uwadze powyższe, należy skonstatować, że organy te powinny przeprowadzić proces rekrutacji, zgodnie z zasadą kompetencyjności, na podstawie przepisów ustawy i statutu żłobka. Weryfikacja wniosków kandydatów, czy to w pierwszym etapie rekrutacji, czy w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją administracyjną musi odbywać się na podstawie kryteriów i warunków przyjmowania dzieci, ustalonych w statucie. Przy czym z ustawy wynika, że statut winien uwzględniać priorytet przyjęć dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych (por. wcześniej przywołane wyroki WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 700/19 i WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 436/22).

Z miejsca też należy zastrzec, że i kwestie żywieniowe w tym zakresie powinny zatem być oceniane z poszanowaniem tych priorytetów. Z kolei wymogi proceduralne, jako określone w innych aktach niż statut, powinny być tak stosowane, by nie stanowiły przeszkody dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie podjęto decyzję o odmowie przyjęcia dziecka skarżących, opierając się na po części na innych aktach niż obowiązująca organ ustawa i statut Żłobka. Niemniej jednak regulamin organizacyjny Żłobka w § 5 nie określał innego kryterium niż to, które zostało wskazane w § 11.1 pkt 2 statutu Żłobka, gdzie określono, że w przypadku dzieci z niepełnosprawnością posiadają orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej, określające poziom ich rozwoju psychofizycznego. Zauważyć zatem należy, że formalnie uregulowanie takie mieści się w ustawowej przesłance "danych o stanie zdrowia" dziecka, o których mowa w art. 3a ust. 1 pkt 6 u.o.d. Nie ma bowiem np. podstaw do zawężającej wykładni pojęcia "danych o stanie zdrowia", ograniczającej "stan zdrowia" dziecka wyłącznie do podawanych według uznania rodziców (opiekunów prawnych), informacji dotyczących chorób, uczuleń i innych dolegliwości czy objawów, które występują u dziecka i mogą mieć znaczenie dla osób sprawujących nad nim opiekę (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 826/19, dostępny jw.).

Wspomniane orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej ostatecznie okazało się możliwe do uzyskania przez rodziców dziecka, jak na to wskazuje informacja z dnia 17 maja 2024 r., której kopia przedłożona została przez pełnomocnika skarżących na rozprawie (k. 65 akt sąd.). Niemniej jednak trafne były zastrzeżenia skarżących co do tego, że wniosek o przyjęcie dziecka do żłobka nie wskazywał jednoznacznie, że tego rodzaju orzeczenie powinno zostać dostarczone do organu do 30 kwietnia danego roku. We wniosku wymieniono bowiem wprost jedynie orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności dziecka, poza tym wymagając podania we wniosku informacji o stanie zdrowia dziecka, stosowanej diecie i jego rozwoju psychofizycznym.

Skoro tak, to wobec braku wniosku w powyższym zakresie, organ powinien był umożliwić skarżącym uzupełnienie wniosku w trybie odpowiednio stosowanego art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli dostrzegł brak w tym zakresie. Tak się w sprawie nie stało, a w toku postępowania została skierowana do skarżących odpowiedź mogąca sugerować, że wniosek był kompletny (zapytanie w formie wiadomości e-mail z dnia 15 maja 2024 r. dotyczące kompletności wniosku i odpowiedź organu z dnia 16 maja 2024 r. - k. 33, 33v akt sąd.). Z tego też powodu wyciąganie negatywnych konsekwencji prawnych z faktu niedostarczenia przez skarżących przedmiotowego dokumentu do 30 kwietnia 2024 r. nie było uzasadnione. Stanowisko Komisji, jak i następnie Dyrektora Żłobka, że "nie zostały spełnione warunki formalne dotyczące procesu rekrutacji do żłobka" było w takim stanie sprawy nieuprawnione.

Poza tym należy podkreślić, że sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej przez Dyrektora Żłobka, a następnie wydanie przez Dyrektora Żłobka w zasadzie tożsamego rozstrzygnięcia w drugiej instancji stanowiło o naruszeniu art. 15 k.p.a. i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak również art. 107 3 k.p.a. Skoro sprawa przyjęcia (odmowy) dziecka do żłobka rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej, to powinno być zapewnione rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach. Z art. 78 Konstytucji wprost wynika, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

W takiej sytuacji rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno być sporządzone przez Komisję Rekrutacyjną przy Żłobku "[...]" w N. , a nie przez Dyrektora Żłobka, który według przywołanych wyżej postanowień statutu, regulaminu organizacyjnego Żłobka i regulaminu Komisji Rekrutacyjnej jest w tak ukształtowanym postępowaniu rekrutacyjnym organem drugiej instancji.

Co się zaś tyczy samej kwestii, którą organ w zaskarżonej decyzji z dnia 13 czerwca 2024 r. sprowadzał do tezy, że "codzienne funkcjonowanie placówki sprzeczne jest z wytycznymi zawartymi w powyższej dokumentacji", wskazanej już wcześniej w piśmie z dnia 29 maja 2024 r., tj. orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka i zaświadczeniu lekarskim, dołączonym do wniosku o przyjęcie dziecka do żłobka, trzeba podkreślić, że narusza ono w sposób istoty wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. co do wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz prawidłowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy i argumentów odwołania.

Należy przypomnieć, że w § 8 statutu m.in. wskazano, że do podstawowych zadań Żłobka należy w szczególności wspomaganie indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomaganie rodziny w wychowywaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności (pkt 6) i dbanie o odpowiednie żywienie dzieci stosownie do wieku oraz indywidualnych wymagań zgodnie z obowiązującymi normami (pkt 7).

Wobec tego ocena przesłanek przyjęcia dziecka do Żłobka powinna te zasady uwzględniać. Wymagało to szczegółowego rozważenia, czy wymogi związane z niepełnosprawnością dziecka pozwalają na objęcie go opieką w ramach działalności Żłobka. Analiza orzeczenia o niepełnosprawności i zaświadczenia lekarskiego była pozbawiona wymaganej wnikliwości i niespójna. Nie uwzględniała wszystkich aspektów sprawy, a w to miejsce odnosiła się chociażby do kwestii "sterylności" w procesie przygotowywania i przechowywania posiłków, która w zakresie potrzeb żywieniowych dziecka skarżących nie miała istotnego znaczenia (z okoliczności sprawy wynika, że dziecko nie ma alergii pokarmowych). Ocena treści zaświadczenia lekarskiego zawierającego wskazania żywieniowe była przy tym niepełna, bo w takich okolicznościach chociażby pomijała kwestię rozważenia "przyjęcia przygotowywanych przez matkę dziecka posiłków", które to wskazanie zostało zawarte w przedmiotowym zaświadczeniu. Uchybienie to jest tym bardziej widoczne, że w regulaminie Komisji Rekrutacyjnej wprost przewidziano w § 1 ust. 14, że "w sytuacjach trudnych, wynikających m.in. z problemów rodzinnych bądź społecznych, Komisja Rekrutacyjna może ustalić indywidualne kryteria przyjęcia dziecka do Żłobka". Pomijając fakt, że tego rodzaju postanowienie, jako dotyczące warunków (kryteriów) przyjęcia dziecka do żłobka, powinno się znaleźć w statucie Żłobka, podkreślić należy, że ukształtowane w placówce warunki i zasady przyjęć do żłobka przewidują również indywidualne rozwiązywanie sytuacji nietypowych. Trudno doszukać się w niniejszej sprawie odpowiedniego uzasadnienia, które wskazywałoby, że taka możliwość została rzeczywiście rozważona w odniesieniu do dziecka skarżących.

Nadto, niezrozumiałe jest przy tym argumentowanie przez organ, że regulamin organizacyjny Żłobka "[...]" w N. "nie przewiduje i nie zapewnia zwartego w pkt 8) orzeczenia »konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji«. Jest to standardowe wskazanie formułowane w orzeczeniach o niepełnosprawności i samo w sobie nie przesądza o tym, że niepełnosprawne dziecko nie może być objęte opieką w ramach żłobka.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło nie tylko do naruszenia przepisów ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, jak i do naruszenia przepisów określonych w statucie Żłobka - na skutek ich niewłaściwego zastosowania, ale też naruszone zostały podstawowe zasady postępowania. W sprawie miało bowiem miejsce po stronie organów obydwu instancji naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, przede wszystkim art. 6 i 7 (zasada legalizmu i prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), jak również szczegółowych przepisów dotyczących prowadzenia postępowania oraz ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, jak i wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji, tj. art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał za konieczne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale obydwu wyżej określonych decyzji, jakie zostały wydane w kontrolowanej sprawie.

Na koniec Sąd jeszcze raz podkreśla, że rozstrzygnięcia tak komisji rekrutacyjnej, jak i dyrektora właściwej placówki (żłobka) są decyzjami administracyjnymi. Proces rekrutacji powinien być przejrzysty, zaś jego wyniki powinny poddawać się kontroli. W przypadku kwestionowania wyników postępowania organ winien, na podstawie dokumentacji wytworzonej i zgromadzonej w procesie rekrutacyjnym, móc wyjaśnić, z jakich przyczyn dziecko nie zostało przyjęte do placówki. Wyjaśnienie to powinno odnosić się do jego indywidualnej sytuacji dziecka, w tym tak do kwestii spełnienia wymogów proceduralnych (formalnych), jak i wskazania liczby uzyskanych punktów i wyjaśnienia, czy była ona wystarczająca do przyjęcia, jeżeli taki system jest stosowany w procesie rekrutacji, jak również ewentualnie wskazania, z jakiego powodu nie oceniono merytorycznie wniosku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 578/22, dostępny jw., dotyczący wymogu przejrzystości procesu rekrutacji do publicznego przedszkola).

Sprawa przyjęcia dziecka do Żłobka w procesie rekrutacyjnym na rok szkolny [...] powinna zostać ponownie, prawidłowo rozstrzygnięta z zachowaniem gwarancji procesowych i poszanowaniem przepisów prawa materialnego. Niezbędne będzie odniesienie się do okoliczności faktycznych i kwestii prawnych dotyczących warunków przyjęcia dziecka do placówki, wynikających z ustawy i statutu Żłobka.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej i wynik sprawy oraz poniesione koszty sądowe (wpis w wysokości 200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).