Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 1/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 53 a ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie dotyczącej kontroli inwestycji budowlanej skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 237 § 3 i § 4 i art. 238 § 1 K.p.a. poprzez zakończenie sprawy w przedmiocie wniosku z dnia 10 czerwca 2021 r. dotyczącego budowy trzech budynków na działkach ewidencyjnych nr [...] [...], [...], [...] i [...] w P. w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę oraz w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w formie zawiadomienia, w sytuacji gdy organ był obowiązany wydać odpowiedni do poczynionych ustaleń akt administracyjny w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skarżący podał, że pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. wniósł o przeprowadzenie kontroli inwestycji zlokalizowanej w P. przy ul. [...] na terenie działki nr [...]. Na skutek złożonego ponaglenia w dniu 17 maja 2023 r. PINB w Zakopanem przeprowadził w dniu 7 czerwca 2023 r. kontrolę w terenie. W dalszej kolejności zawiadomieniem z 29 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem poinformował skarżącego, że złożona przez niego skarga jest bezzasadna, gdyż z przeprowadzonej kontroli wynika, iż inwestycja prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 24 lutego 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie wydał natomiast w sprawie postanowienia o wszczęciu postępowania, o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. lub innego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby skarżącemu zrealizowanie jego konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania. Tymczasem inwestycja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania jest realizowana niezgodnie z udzielonym przez Starostę Tatrzańskiego pozwoleniem na budowę, gdyż projekt budowlany przewidywał jedną kondygnację podziemną (piwnicę) oraz trzy kondygnacje nadziemne, jak również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w § 32 ust. 5 pkt 5 przewiduje maksymalną ilość kondygnacji dla budynków mieszkaniowych, mieszkaniowo-usługowych, usługowych, pensjonatowych: 3 kondygnacje nad terenem, przy czym dopuszcza się realizację maksymalnie 2 kondygnacji w dachu. Skarżący podniósł, że zakończenie postępowania w formie skierowanego do strony zawiadomienia należy uznać zatem za niezasadne.

W konkluzji wniesiono o zobowiązanie organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o jej odrzucenie bądź też o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakwalifikował pismo skarżącego jako skargę powszechną a sprawa została zarejestrowana pod znakiem NB.501.4.9.2021. Z uwagi na treść wniosku przeprowadzono czynności inspekcyjne- kontrolne. W dniu 7 czerwca 2023 r. uprawnieni pracownicy PINB w Zakopanem dokonali kontroli budowy dwóch budynków zamieszkania zbiorowego – pensjonatów oraz budynku mieszkalnego na działkach ewid. nr [...], [...],[...], [...], [...] w miejscowości P.. Po ustaleniu stanu faktycznego i pozyskaniu stosownych dokumentów PINB zajął stanowisko w sprawie i zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. poinformował skarżącego o bezzasadności skargi.

Organ podkreślił, że analiza pisma skarżącego z dnia 10 czerwca 2021 r. nie pozostawia wątpliwości, że stanowi ono skargę złożoną w trybie art. 227 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w ramach postępowania skargowego regulowanego działem VIII K.p.a. "Skargi i wnioski" - realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaś skargi powszechnej, przewidzianej w art. 227 i następnych K.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym. że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach, a więc nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na wstępie należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Skarżący dopełnił wymogu, o którym mowa w art. 52 P.p.s.a. wnosząc pismem z dnia 17 maja 2023 roku w trybie art. 37 § 1 pkt. 1 K.p.a. ponaglenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w związku z bezczynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie. Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy, że stan bezczynności, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI - uwagi do art. 3, opubl. WK 2016, wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Rozpoznawaną skargą zarzucono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem bezczynność w sprawie wniosku skarżącego z dnia 10 czerwca 2021 r. W piśmie tym skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli inwestycji zlokalizowanej w P. przy ul. [...] na terenie działki nr [...]. Z treści akt administracyjnych wynika, że skarżący domagał się w tej sprawie wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Wobec zaś stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania, bezczynność organu wywiódł z braku podjęcia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które skarżący mógłby wnieść zażalenie.

Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się zatem do oceny tego, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem był zobowiązany do wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie, a także, czy wobec stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania, na organie tym ciążył obowiązek wydania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia przewidzianego w art. 61 § 1 K.p.a.

Dokonując oceny tej kwestii wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że w art. 61 § 1 K.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej zasady skargowości i oficjalności. Zgodnie bowiem z tym przepisem, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza więc dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony.

W niniejszej sprawie skarżący w skierowanym do PINB wniosku kwestionował legalność budowy obiektów znajdujących się na działce nr [...] w P. . W przypadku uznania zarzutów skarżącego za zasadne, organ nadzoru budowlanego – w zależności od charakteru stwierdzonych nieprawidłowości – zobowiązany byłby zatem wszcząć w tej sprawie postępowanie alternatywnie: na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej), na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych z naruszeniem prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych). W każdym jednak z tych przypadków postępowanie organu nadzoru budowlanego mogłoby zostać wszczęte jedynie z urzędu, o czym przesądza odpowiednio art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a., ograniczając możliwość wszczęcia postępowania we wskazanych w nich sprawach wyłącznie na zasadzie oficjalności.

Ograniczeniem tym organ nadzoru budowlanego jest natomiast prawnie związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony w sprawach wskazanych w ww. przepisach. Jeżeli bowiem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19; opubl. w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się także, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16, opubl. w CBOSA).

W konsekwencji, mając na uwadze, że z treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wprost wynika, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to tym samym wniosek skarżącego z dnia 10 czerwca 2021 r. nie mógł zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania w sprawie nim objętej, a jedynie mógł stanowić sygnał dla organu do zbadania, czy nie zaistniała podstawa do wszczęcia odpowiedniego postępowania w tej sprawie z urzędu. Z wyjaśnień organu jednakże wynika, że w wyniku podjętych przez niego czynności kontrolnych nie stwierdzono, by koniecznym było wszczynanie w tej sprawie postepowania z urzędu. W takiej sytuacji skarżący nie może skutecznie żądać od PINB wszczęcia postępowania, albowiem taką możliwość odbiera mu przepis art. 53a Prawa budowalnego. Jeżeli skarżący, pomimo podjęcia przez PINB w reakcji na jego zgłoszenie czynności kontrolnych, nie zgadza się z wnioskami organu przyjętymi w wyniku tych czynności, może domagać się inicjatywy prokuratora w tym zakresie, który jako organ ochrony prawa, ma uprawnienia do wymuszenia wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, bądź też może domagać się interwencji organu przełożonego nad PINB. Jedynie w ten sposób możliwe jest wymuszenie prawidłowego działania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22, Lex nr 3409872).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażanego w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego (np. wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 864/21), że skoro art. 53a ust. 1 nie stanowi, że postępowanie prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’ (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu", konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl. W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianych przepisów wskazują, że postępowania objęte dyspozycją przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Przytoczyć tez należy pogląd prawy wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2023 r. II OSK 814/22, w którym wskazano, że wykładnia przepisu art. 53a p.b. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne.

Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że do wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania (choćby z urzędu) PINB obowiązany był już tylko z tego powodu, że ocena zasadności jego wniosku wymagała podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych, co skarżący utożsamia z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do tego argumentu należy podzielić stanowisko wyrażone wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3500/18, iż postępowanie uregulowane przepisami Prawa budowlanego pozwala organom nadzoru budowlanego na podejmowanie czynności wstępnych, obejmujących, stosownie do art. 84a ust. 1 tej ustawy, kontrolę przestrzegania i stosowania jej przepisów. Zgodnie z art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Tym samym ustawa Prawo budowlane pozwala na przeprowadzenie czynności wstępnych, które nie są częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ustalenia dokonane w oparciu o taką kontrolę mogą uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania przepisów Prawa budowlanego lub naruszenia tych przepisów.

Wbrew zarzutom skargi, organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności również na tej podstawie, że nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskami skarżącego, organ ten nie wydał na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprost zatem nawiązuje do "żądania strony" o którym mowa w art. 61 K.p.a., a wiec brak jest podstaw do jego zastosowania w sprawie, w której ewentualne postępowanie nie realizuje zasady skargowości (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 495/21). Innymi słowy, gdy postępowanie może być wszczęte wyłączenie z urzędu (jak w przypadku postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący), to brak jest podstaw do żądania od organu wydania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie jego wszczęcia w sytuacji, gdy organ nie widzi podstaw ku wszczęciu postępowania z urzędu. Organ nie może bowiem wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania "samemu sobie". Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów K.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 1 grudnia 2021 r, sygn. akt II SAB/Bd 89/21, Lex nr 3304931; z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 47/21, Lex nr 3336011; z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 56/22, Lex nr 3370133; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 96/22, Lex nr 3413513; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 442/21, LEX nr 3242024).

Zatem w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, w tym któregokolwiek z postępowań objętych przepisem art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ jedynie zawiadamia podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22, Lex nr 3409872). W niniejszej sprawie czynność ta został natomiast przez PINB dokonana pismem z dnia 29 czerwca 2023 r.

Podsumowując stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie PINB, po przeprowadzeniu kontroli obiektów, których legalność skarżący kwestionował, uznał, że obiekty te pozostają zgodne z obowiązującymi przepisami i nie wymagają interwencji, wystarczającym działaniem organu było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania, zaś skargę na bezczynność organu należało w tych okolicznościach uznać za niezasadną.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił