Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 458/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 5 pkt 1, art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b, c i d
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany użytkowania części obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 997;- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 2351, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako: "ustawa" albo "Prawo budowlane") wniósł sprzeciw od zgłoszenia Spółki B. Sp. z o.o., z siedzibą ul. [...], [...] P. , dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania hali x magazynowej o gęstości obciążenia ogniowego do 1000 MK/m2 na hale magazynową o gęstości obciążenia ogniowego powyżej 4000 MJ/m2 oraz hal J, K, L i S o funkcji magazynowej na halę o funkcji produkcyjnej na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy przy ulicy [...] w J., na dz. nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] gmina S..

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 20 lutego 2023 r. inwestor zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania hali x magazynowej o gęstości obciążenia ogniowego do 1000 MJ/m2 na halę magazynową o gęstości obciążenia ogniowego powyżej 4000 MJ/m2 oraz hal J, K, L i S o funkcji magazynowej na halę o funkcji produkcyjnej na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy [...] w J., na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...] gmina S. (dalej również jako: "inwestycja").

Postanowieniem z dnia 09 marca 2023 r. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przesłanie:

1. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wymóg art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane;

2. dokumenty (kopie) wymagane ustawą Prawo budowlane, związane z przekazaniem istniejącego budynku do użytkowania;

3. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla zmiany sposobu użytkowania, wydanej na rzecz wnioskodawcy - załączono dokument dla "przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie hali magazynowej" wydany na rzecz B. Sp. z o.o. sp. k., natomiast wniosek został złożony w imieniu spółki B. Sp. z o.o. - wymóg art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego,

4. opis zgodności z decyzją środowiskową.

Pismem z 21 marca 2023 r. inwestora, w nawiązaniu do pkt 1 postanowienia wyjaśnił, że zaświadczenie zostało dołączono do zgłoszenia (w załączeniu do pisma dołączono dodatkową kopię). Przedłożono także kopię dokumentacji odbiorowej dla budynku firmy B. Sp. z o.o. zlokalizowanego w J. przy ul. [...]. W kwestii punktu 3 wyjaśniono, że decyzja środowiskowa wydana została na B. Sp. z o.o. Sp. k., która w wyniku przekształcenia spółki zmieniła formę prawną na B. Sp. z o.o. Powyższe zostało wykazane w rubryce 6 aktualnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego stanowiącej załącznik do wniosku, zmiana nazwy spółki nie wpływa w żaden sposób na uzyskaną decyzję środowiskową. Odnosząc się do punktu 4 postanowienia wskazano, że planowana zmiana sposobu użytkowania w całości opiera się o założenia wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji środowiskowej, która jednoznacznie określiła, że przedsięwzięcie polega na przebudowie i rozbudowie hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, celem dostosowania jej do potrzeb hali magazynowo-produkcyjnej z częścią socjalno-biurową. Powyższe zapisy podyktowane są trwającym pozwoleniem na budowę z uwagi na etapowanie całości inwestycji a planowana zmiana sposobu użytkowania odnosi się do zmiany kwalifikacji dotychczas zrealizowanego i odebranego przedsięwzięcia, tj. poszczególnych części budynku magazynowego wskazanych we wniosku. Podkreślono, że w trakcie wydawania przedmiotowej decyzji trwały odbiory realizowanych prac budowlanych, w związku z czym zapisy dot. przebudowy i rozbudowy celem dostosowania obiektu do potrzeb hali magazynowo-produkcyjnej były zgodne ze stanem faktycznym. Wyjaśniono także, że decyzja środowiskowa wskazuje jednoznacznie zarówno warunki dotyczące wykorzystania terenu w fazie realizacji kolejnych etapów inwestycji, jak również tych już zrealizowanych w odniesieniu do poszczególnych zagadnień, takich jak m.in. wentylacja hali magazynowo-produkcyjnej, odprowadzanie spalin, wywóz ścieków przemysłowych, obsługi komunikacyjnej zakładu, czy też kwestii oddziaływania na tereny sąsiednie.

W tak ustalony stanie faktycznym Starosta przywołaną na wstępie decyzją wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Organ I instancji przedstawił w pierwszej kolejności przepisy ustawy dotyczące zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, wyjaśniając, że istotnym w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż załączona do wniosku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 czerwca 2021 r. wydana została dla zamierzenia obejmującego większy zakres robót niż wskazany w treści zgłoszenia. Wynika z niej, iż zamierzenie obejmuje również m. in. przebudowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą zewnętrzną. Zdaniem Starosty zgłoszenie przedmiotowej zmiany ciągnie za sobą konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych, które winny być wykonane łącznie jako całość zamierzenia. Dodatkowo jednym z koniecznych do spełnienia warunków wynikającym z decyzji środowiskowej jest punkt 3 dotyczący wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności w projekcie budowlanym, czyli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń decyzji wynika, iż wymagane jest chociażby wykonanie robót polegających na budowie instalacji wentylacyjnej w skład której wchodzi kilkadziesiąt wentylatorów dachowych. Projekt budowlany nie jest załącznikiem wymaganym w procedurze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zatem nie ma zatem możliwości weryfikacji jego kompletności i zgodności zastosowanych rozwiązań w ramach zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W ocenie organu zakres robót wymaga również naruszenia przegród zewnętrznych budynku co skutkuje obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Starosta zwrócił również uwagę, że inwestycja może wpłynąć negatywnie na stan środowiska jak również może wprowadzić, utrwalić lub zwiększyć ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich (w myśl art. 71 ust 5 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane). Przepis ten mówi o możliwościach wystąpienia zagrożeń, zatem ich wystąpienie w ocenie organu musi zostać jedynie uprawdopodobnione. Tereny znajdujące się w odległości około 200 - 300 metrów stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej, ponadto cały obszar położony jest na terenie otuliny parku krajobrazowego Puszcza Z.. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż dla przedmiotowego zamierzenia w myśl art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania z zastosowaniem działań ochronnych minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego na otaczające tereny sąsiednie. Bowiem w trakcie przeprowadzonego w tym celu postępowania właściciele sąsiednich nieruchomości, jako jego strony zostaną poinformowani o wszczęciu postępowania, zostanie zapewniona im możliwość zapoznania się z dokumentacją, w tym również projektem architektoniczno-budowlanym, względnie będą mogli zgłosić ewentualne zastrzeżenia, które organ administracji architektoniczno-budowlanej zbada przed wydaniem decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Sp. z o.o. podnosząc zarzuty naruszenia:

art. 7 i 7 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy i w efekcie błędne uznanie, wbrew jednoznacznej treści wniosku oraz przekazanych przez inwestora informacji i dokumentów, że zgłoszenie jest jakoby niezgodne z decyzją środowiskową, podczas, gdy zmiana sposobu użytkowania objęta zgłoszeniem mieści się w zakresie objętym decyzją środowiskową i jednocześnie nie wymaga wykonywania żadnych robót budowlanych; art. 71 ust. 3 i art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 71 ust. 1a ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1094) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestor nie załączył do zgłoszenia decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem;

1. art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne wydanie sprzeciwu od zgłoszenia wobec bezpodstawnego uznania przez organ, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b i d ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne wydanie sprzeciwu od zgłoszenia w efekcie błędnego, niepopartego żadnymi dowodami a poczynionego wręcz wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, stwierdzenia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu może powodować jakoby niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3. art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegającej na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się Starosta [...] przy jej wydawaniu;

4. art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) i w to miejsce przywołał art. 71 ust. 5 pkt 1 i pkt 3 lit. b, c, i d ustawy Prawo budowlane (pkt 1 decyzji), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2 decyzji).

W ocenie organu odwoławczego z dołączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie m.in. na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń w istniejącej hali magazynowej (magazyn J, magazyn L, magazyn L, magazyn S) z dotychczasowej funkcji magazynowej na funkcję produkcyjną i montaż na poziomie posadzki maszyn i niezbędnych w procesie produkcyjnym urządzeń i wyposażenia oraz rozszerzenia rodzaju magazynowych materiałów i surowce oraz produkty przemysłowe i spożywcze, w szczególności surowce wykorzystywane przez B. Sp. z o.o. do wytwarzania produktów własnych. Łączna powierzchnia opracowania, tj. magazynów J, K, L, S wynosi 11 558,36 m2. W zakładanej części produkcyjnej planowane jest prowadzenie mieszania, napełniania pojemników, itp. W trakcie prowadzonych procesów dochodziło będzie przede wszystkim do emisji lotnych substancji, które będą używane w procesie produkcji oraz emisji pyłów. Nad poszczególnymi węzłami produkcyjnymi umieszczone zostaną odciągi miejscowe odprowadzające zanieczyszczone powietrze do dwóch central wentylacyjnych umieszczonych na dachu obiektu. Ewentualne uciążliwości zapachowe będące wynikiem prowadzonych procesów produkcyjnych będą odprowadzane do wentylatorów z zamontowanym wkładem z aktywnego węgla w celu ich redukcji lub całkowitego wyeliminowania.

Zamierzona zmiana sposobu użytkowania spowoduje powstanie w istniejących halach, pełniących obecnie funkcję magazynową, funkcji znacznie bardziej uciążliwej dla otoczenia, tj. funkcji produkcyjnej. Dołączona do zgłoszenia decyzja środowiskowa ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie hali magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą zewnętrzną, znajdującej się na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] w J., gmina S., celem dostosowania jej do potrzeb hali magazynowo-produkcyjnej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą zewnętrzną. Zakres zgłoszenia mieści się w zakresie decyzji środowiskowej. Niemniej jednak przedsięwzięcie to w decyzji środowiskowej obwarowane jest wieloma wymaganiami, których weryfikacja wymaga kompleksowego spojrzenia na przedmiotową inwestycję. Ponadto jak wskazano w pkt 3 decyzji środowiskowej zawarte są w niej warunki konieczne do uwzględnienia w dokumentacji niezbędnej dla wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy w szczególności w projekcie budowlanym.

Dodatkowo, zdaniem Wojewody, uwagi na fakt wprowadzenia w obiekcie bardziej uciążliwej działalności niż tej występującej w chwili obecnej w wyniku jej realizacji może nastąpić niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, jak i pogorszenie stanu środowiska. W wyniku planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejących hal magazynowych na hale o funkcji produkcyjnej, realizowane będą w niej procesy, których efektem ubocznym będą uciążliwości zapachowe, co bezpośrednio będzie związane ze wzmożoną pracą wentylatorów, które z kolei będą generowały hałas. Na powyższą kwestię słusznie zwrócił uwagę Starosta [...] wskazując w zaskarżonej decyzji, że w odległości ok. 200-300 m znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej, ponadto cały obszar położony jest na terenie otuliny parku krajobrazowego Puszcza Z.. Tym samym w ocenie Wojewody słuszne jest stanowisko organu I instancji, iż z uwagi na skalę omawianego przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim powierzchnię hal objętą zmianą sposobu użytkowania, które mają pełnić funkcję produkcyjną, tj. 11558,36 m2, a także z uwagi na rodzaj produktów przewidzianych do produkcji w tych halach (m.in. D. , I. , L. , b. , p. , t. , oleje [...], kwas [...], saletra [...], e. , gaz [...]) zasadne jest wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania z zastosowaniem działań ochronnych minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego na otaczające tereny sąsiednie. W toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania, a także zapewniania czynnego udziału w tym postępowaniu. Postępowanie zgłoszeniowe jest trybem uproszczonym, i tym samym stosowanym do inwestycji nieskomplikowanych, których obszar oddziaływania nie budzi wątpliwości i zamyka się na działce inwestycyjnej. Ponadto co istotne zgłoszenie prowadzone jest zawsze bez udziału innych, poza inwestorem, stron postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. Sp. z o.o. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 71 ust. 5 pkt 3 lit b, c i d ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i niepoparte żadnymi dowodami, a poczynione wręcz wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, stwierdzenie, że w sprawie ziściły się wyrażone w powyższych przepisach przesłanki sprzeciwu tj. że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu może spowodować jakoby niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska, warunków higieniczno - sanitarnych oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3. art. 11 K.p.a. z zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się Wojewoda przy jej wydawaniu;

4. art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, a zmiany, które spółka zamierza przeprowadzić w obiekcie nie stanowią robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i jako takie nie mogą być zgodnie z obowiązującymi przepisami takim pozwoleniem objęte. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nawet nie spróbował wskazać (bo nie był w stanie tego zrobić) jaki to zakres zamierzenia spółki opisanego w zgłoszeniu kwalifikuje jako roboty budowlane i to jeszcze takie, które wymagają pozwolenia na budowę.

Spółka w ramach zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie zakłada żadnej jego przebudowy, bo istniejące hale magazynowe objęte zgłoszeniem odpowiadają w 100% potrzebom hal produkcyjnych. Nie ma też potrzeby zastosowania dodatkowych działań minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego na tereny sąsiednie, gdyż rozwiązania istniejące są wystarczające, a co najważniejsze- są zgodne z wymogami decyzji środowiskowej.

Skarżąca podniosła, że instalacja wentylacyjna w tej części hali magazynowej, którą inwestor zamierza użytkować jako produkcyjną została już wykonana (w ramach pozwolenia na budowę dla hali magazynowej). Informację w tym zakresie inwestor zamieścił w pkt 3.6 opisu technicznego (cyt. "istniejąca instalacja mechaniczna nawiewno - wywiewna w hali"). W opisie technicznym zamieszczono informację, że nad węzłami produkcyjnymi zostaną umieszczone odciągi miejscowe (nie wymagają pozwolenia na budowę) odprowadzające zanieczyszczone powietrze do dwóch central wentylacyjnych umieszczonych na dachu. Także z tabeli załączonej do wyjaśnień inwestora z dnia 22 marca 2023 r. pt. "Opis zgodności z decyzją środowiskową" wynika, że centrale wentylacyjne na dachu hali wraz z wylotami na odpowiedniej (zgodnej z decyzją środowiskową wysokości) są już zrealizowane, podobnie jak wymagany zespół urządzeń wentylacyjnych na dachu. Z opisu jednoznacznie wynika, że jedyny zakres wynikający z pkt 1.3 decyzji środowiskowej, który na dzień zgłoszenia nie jest zrealizowany to wewnętrzna instalacja służąca do indywidualnego odprowadzania oraz filtrowania zanieczyszczonego powietrza z poszczególnych stanowisk produkcyjnych wraz z wyposażeniem filtrującym, która zostanie zrealizowana po uzyskaniu pozytywnej decyzji dot. zmiany sposobu użytkowania (to wewnętrzna instalacja, o której mowa w opisie technicznym i która nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia- art. 29 ust. 4 pkt 3 lit d ustawy Prawo budowlane).

Skarżąca podniosła, że organ nie dostrzegł, iż w świetle obowiązujących przepisów nie ma innego trybu, w jakim przedmiotowa sprawa mogłaby być załatwiona, a w szczególności nie jest tym trybem uzyskanie pozwolenia na budowę. Jedynym właściwym trybem, w świetle art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu. I nie jest "winą" inwestora, iż prawodawca jako jedyną dopuszczalną formę załatwienia jego sprawy wybrał tryb milczącej zgody.

W dalszej części skargi podniesiono, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania spowoduje powstanie w istniejących halach, pełniących obecnie funkcję magazynową funkcji "znacznie bardziej uciążliwej dla otoczenia" tj. funkcji produkcyjnej. Jak przyjął Wojewoda w halach będą realizowane procesy, których efektem ubocznym będą uciążliwości zapachowe, co bezpośrednio będzie związane z pracą wentylatorów, które z kolei będą generowały hałas. Nadto, w odległości 200-300 m znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej a obszar położony jest na terenie otuliny parku krajobrazowego Puszcza Z..

Opierając się na przywołanych twierdzeniach organ bezpodstawnie przyjął w zaskarżonej decyzji (za organem I instancji), że objęta zamierzeniem Spółki zmiana sposobu użytkowania wypełnia przesłanki z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit b, c i d ustawy Prawo budowlane. Tymczasem zgodnie z powyższymi przepisami, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować nie jakiekolwiek, lecz tylko niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska, warunków higieniczno- sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zastosowanie powyższych przepisów wymaga więc od organów wykazania (a nie tylko uprawdopodobnienia), że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mogła spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych czy wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tylko możliwość spowodowania niedopuszczalnych przekroczeń norm, ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, może być podstawą wniesienia przez organ sprzeciwu. Brak właściwych ustań w powyższym zakresie i nieskonfrontowanie ich z właściwymi przepisami oznacza, że ustalenia organów w tym zakresie uznać należało za dowolne.

Następnie skarżąca podniosła, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, która może zmieniać warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń dotychczasowej działalności do zgłoszenia załącza się ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Tymczasem zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, lecz kategorycznie zaprzecza stanowisku zajętemu przez organ II instancji. I tak, w załączonym do zgłoszenia opisie technicznym wyjaśniono, że zakładane zmiany sposobu użytkowania nie wpłyną na stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie spowodują pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Ponadto nie wpłyną na pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz nie spowodują wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dodatkowo, w załączonej do zgłoszenia ekspertyzie architektonicznej podkreślono, że zakładana zmiana sposobu użytkowania nie wpłynie ujemnie na stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska ani nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Ekspertyza techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej wykazała, że budynek po zmianie sposobu użytkowania spełnia wymagania przeciwpożarowe, a zakres zmian został sprawdzony i uzgodniony, zaaprobowany przez z rzeczoznawcę ds. sanitarno- higienicznych.

Zdaniem skarżącej gwarancją tego, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania budynku nie spowoduje niedopuszczalnego pogorszenia stanu środowiska jest udzielona inwestorowi decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w której zakresie mieści się zgłoszona zmiana. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i po dokonaniu uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...], a także po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Zarówno organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej jak i organy wyspecjalizowane, które tę decyzję uzgodniły i zaopiniowały wzięły pod uwagę w szczególności lokalizację przedsięwzięcia w otulinie parku krajobrazowego jak również jego położenie względem zabudowy mieszkaniowej. Przeprowadzone postępowanie wykazało brak niedopuszczalnego oddziaływania przedsięwzięcia na tereny sąsiednie (w przeciwnym wypadku decyzja środowiskowa nie zostałaby udzielona). W szczególności w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została przeanalizowana podnoszona przez Wojewodę kwestia emisji hałasu związanego z pracą wentylatorów - ustalono, że przy założeniu ich maksymalnej mocy, normy hałasu nie zostaną przekroczone.

Fakt udzielenia skarżącej decyzji środowiskowej nie może być poczytywany jako argument przemawiający za wyrażeniem sprzeciwu. Wręcz przeciwnie, z tego, że Spółka planuje podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynika obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu z decyzją środowiskową gwarantuje, że zmiana sposobu użytkowania nie spowoduje niedopuszczalnego pogorszenia stanu środowiska oraz warunków higieniczo - sanitarnych a także nie spowoduje niedopuszczalnego oddziaływania (w zakresie naruszenia norm ochrony środowiska) na działki sąsiednie.

W zaskarżonej decyzji organy instancji nie ustosunkowały się do ustaleń poczynionych przez inwestora w zakresie oceny oddziaływania hali po zmianie sposobu jej użytkowania. Co więcej, w trakcie postępowania organy nie kwestionowały ustaleń poczynionych w załączonych do zgłoszenia ekspertyzach szczególności nie wezwały inwestora do wyjaśnienia kwestii budzących jego wątpliwości, czy ewentualnie do uzupełnienia złożonej dokumentacji.

Konkludując, zdaniem skarżącej sprzeciw wyrażony w niniejszej sprawie, bez żadnej podstawy prawnej a w oparciu tylko o przypuszczenia i nieuzasadnione obawy organu, pozbawia inwestora możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalonym dla niej w planie miejscowym i zgodnie z uzyskaną decyzją środowiskową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek skarżącej.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Jak wynika przy tym z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 71 ust. 4 powyższej ustawy, że zgłoszenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpił, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Z kolei wedle art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji publicznej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne: (a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, (b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, (c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, (d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jednocześnie w myśl art. 71 ust. 7 ustawy dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu 20 lutego 2023 r. skarżąca zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania hali x magazynowej o gęstości obciążenia ogniowego do 1000 MJ/m2 na halę magazynową o gęstości obciążenia ogniowego powyżej 4000 MJ/m2 oraz hal J, K, L i S o funkcji magazynowej na halę o funkcji produkcyjnej na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy [...] w J., na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...] gmina S.. Nie budzi również wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony, że spełnione zostały przesłanki wniesienia sprzeciwu. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy zasadnie uznano, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 71 ust. 5 pkt 1 i pkt 3 lit. b, c, i d ustawy Prawo budowlane uzasadniające wniesienie sprzeciwu.

Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy w pierwszej kolejności, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim odnosi się do możliwości wniesienia sprzeciwu od zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dosyć lakoniczne, co powoduje, że nie sposób ustalić przesłanek, jakimi kierował się organ administracji publicznej. Jest to o tyle istotne, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna zatem obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewoda, w ślad za organem I instancji przyjął, że zmiana sposobu użytkowania pociągnie za sobą konieczność wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie wskazano jednak, jakiego rodzaju roboty budowlane będą wymagały uzyskania tego typu decyzji administracyjnej, pomimo, iż inwestor przedłożył opis techniczny planowanych zmian, jak również przedłożył ekspertyzę techniczną wskazującą na brak konieczności dokonania tego typu zmian. Jak wyjaśniono w skardze, elementy niezbędne dla zmiany sposobu użytkowania zostały już zrealizowane, natomiast pozostałe elementy techniczne nie wymagają ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Organ administracji publicznej nie odniósł się jednak w jakikolwiek sposób do tej kwestii, przesądzają o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przebudowę.

Idąc dalej, Wojewoda uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania przyczyni się do pogorszenia stany środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii związanych z ochroną środowiska oraz ograniczeniami lub uciążliwościami dla terenów sąsiednich, zauważyć należy, no co powoływała się skarżąca, że dysponuje ona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, której zakres obejmuje również zmiany przewidziane zgłoszeniem zamiaru zmiany użytkowania części obiektu. Wojewoda odwołuje się do okoliczności, że planowana zmiana będzie stanowiła działalność bardziej uciążliwą niż występującą obecnie, wskazując na koniczność uzyskania pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania z zastosowaniem działań ochronnych minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego na otaczające tereny sąsiednie. Organ nie odniósł się jednak w jakikolwiek sposób do decyzji środowiskowej z dnia 28 czerwca 2021 r., nr [...], która wskazuje, w pkt 1 ppkt 2 warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Innymi słowy, w decyzji powyższej zawarte zostały działania, które mają ograniczać negatywne oddziaływanie na środowisko. Podobnie jak w przypadku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób do powyższej kwestii, pomijając tym samym konieczność zapewnienia zgodności planowanej zmiany z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przechodząc wreszcie do kwestii pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych organ nie odniósł się do przedłożonych uzgodnień higieniczno – sanitarnych planowanej zmiany sposobu użytkowania oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konsekwencji przyjąć należy, że Wojewoda wprawdzie rozwinął treść uzasadnienia organu I instancji, lecz nadal w żaden sposób nie wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych bądź wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i to w stopniu niedopuszczalnym. Sąd podkreśla, że na tym etapie postępowania nie przesądza jeszcze o braku podstaw do wniesienia sprzeciwy. Zauważa jednak, że zakres i rodzaj planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagał dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przykładowo, rozważenia może wymagać kwestia powołania niezależnego rzeczoznawcy, któremu można by zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej zakresu zmian (w szczególności, czy wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę dla planowanych zmian), w tym warunków higieniczno-sanitarne, zdrowotnych, pożarowe. Zważywszy, że postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § § 1 K.p.a., oparte jest na zasadzie oficjalności, organy zobowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 997;- zł, na co złożyło się: 500 zł tytułem wpisu od skargi, 480;- zł - opłata za czynności radcy prawnego oraz 17;- zł zwrotu opłaty od pełnomocnictwa