Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1177/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 lipca 2023 r., znak WOB.7721.470.2020.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1177/23

UZASADNIENIE

Decyzją nr 211/20 z dnia 5 października 2020 r., znak: NB.5160.2.149.2020.KR, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "Pb") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (PINB) nakazał Ł. Z. (inwestorowi) rozbiórkę wolnostojącego obiektu budowlanego o konstrukcji szkieletowej pełniącego funkcję usługową o wymiarach 15,46 m x 4,37 m zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B. .

Decyzją nr 283/2023 z dnia 20 lipca 2023 r., znak: WOB.7721.470.2020.JKUT, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pb (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, po rozpatrzeniu odwołania Ł. Z., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 25 i art. 39), toteż zastosowanie mają przepisy Pb w brzmieniu obowiązującym przed tą nowelizacją.

W ocenie organu odwoławczego do kręgu stron postępowania prawidłowo zaliczono inwestora (właściciela działki nr [...] zabudowanej spornym obiektem) oraz właścicieli działek sąsiednich: nr [...], nr [...], nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 15 września 2020 r. przedstawiciele PINB podczas oględzin ustalili, że na działce nr [...] znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej, przeszklony, z nieregularnym dachem płaskim pokrytym blachą falistą, o wym. 15,46 m x 4,37 m, który pełni funkcję usługową (gastronomiczną - sprzedaż lodów i innych produktów). Inwestor oświadczył, że obiekt wykonał w grudniu 2019 r., na co nie uzyskał decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających udzielenia pozwolenia na budowę. Obiekt składa się z dwóch segmentów tworzących całość funkcjonalną - znajduje się w odległości 3,50 m od krawędzi drogi wojewódzkiej (ul. [...]) i ok. 0,90 m od działki nr [...].

W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt stanowi trwale związany z gruntem obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadający dach, tj. budynek o funkcji handlowej, który nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy przytoczył art. 3 pkt 1, 2 i 5 Pb i wskazał, że ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze: obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (tymczasowość wynikająca z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów, technologii, projektu obiektu budowlanego). Po drugie: obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie, a o tym, czy dany obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem decyduje jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie oraz to, czy względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wielkość spornego obiektu (powierzchnia zabudowy: 67,56 m2), jego konstrukcja, sposób osadzenia oraz konieczność zapewnienia stabilności posadowienia na gruncie i odporności na działanie czynników atmosferycznych, wskazują, że sposób powiązania spornego budynku jest trwały. Uznaniu, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, sprzeciwiają się konstrukcja i czas eksploatacji (istnienie od 2019 r., opieranie się działaniom czynników zewnętrznych przez ponad 3 lata). Sporny obiekt nie może być też uznany za ""obiekt kontenerowy, niepołączony trwale z gruntem i możliwy do przeniesienia w inne miejsce", co umożliwiałoby zastosowanie wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pb zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem zwolnienie to odnosi się wyłącznie do "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt wykonano w 2019 r. - jego nierozebranie i nieprzeniesienie w inne miejsce świadczą o tym, że inwestor użytkuje go w danym miejscu przez okres dłuższy niż 180 dni od rozpoczęcia budowy. Gdyby zatem nawet hipotetycznie uznać, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, to nie zmieniłoby to konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wobec niespełnienia warunków z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb.

Do wszczęcia procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego jest władny dopiero wtedy, gdy ustali, że sporny obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym, to kwestią podlegającą ocenie i warunkującą możliwość wydania postanowienia legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 i 3 Pb) pozostaje wyłącznie zgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że legalizacja samowoli budowlanej jest niemożliwa z uwagi na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (odległość ok. 3,5 m od krawędzi drogi wojewódzkiej – działki nr [...]) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ściana bez okien i drzwi znajduje się w odległości ok. 0,9 m od granicy z działką nr [...]). W tym stanie rzeczy uzasadnione było orzeczenie nakazu rozbiórki wobec inwestora, który jest także właścicielem działki zabudowanej spornym obiektem i w związku z tym ma realną możliwość wykonania rozbiórki (art. 52 upb).

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Ł. Z., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Pb przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie nakazu rozbiórki, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2) art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Pb w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego ustalenia charakterystyki wykonanego obiektu (w tym: bezpodstawne i niezgodne z prawem uznanie, że obiekt ten jest budynkiem);

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Pb w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 WT przez uznanie, że obiekt narusza przepisy (w tym techniczno-budowlane), podczas gdy nie jest on budynkiem, o którym mowa w tych przepisach, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, a organy w ogóle nie badały, czy spełnia definicję budowli lub obiektu małej architektury;

4) art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Pb przez błędną wykładnię i nadanie tym regulacjom charakteru represyjnego, a nie restytucyjnego, w tym brak rozważenia zastosowania tzw. trybu naprawczego w nadzorze budowlanym;

5) art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Pb przez błędną wykładnię i wyprowadzenie z tych przepisów domniemania popełnienia samowoli budowlanej, w tym: obciążenie skarżącego ciężarem dowodu, w zakresie wykazania, że do wspomnianej samowoli nie doszło;

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego;

7) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez pełnej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla sprawy;

8) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej;

9) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. chaotyczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, że nakaz rozbiórki wydano bez ustalenia, jaki obiekt powstał lub przy nieprawidłowym uznaniu, że spełnia on definicję legalną budynku. Skarżący podtrzymuje stanowisko, że sporny obiekt można potraktować jako obiekt kontenerowy, który jest zupełnie pozbawiony fundamentów, niepołączony trwale z gruntem i możliwy do szybkiego oraz nieinwazyjnego przeniesienia w inne miejsce. Uznanie spornego obiektu za obiekt kontenerowy, którego przeniesienie w inne miejsce jest zupełnie możliwe i nieskomplikowane, wiązałoby się z powinnością rozważenia zastosowania tzw. trybu naprawczego w nadzorze budowlanym, którego celem byłoby dostosowanie ewentualnych odległości od drogi czy sąsiedniej zabudowy (zamiast nakazu rozbiórki). Organ odwoławczy pominął element definicji budynku, jakim jest "posiadanie fundamentów", w ogóle się do niego nie odnosząc. Tymczasem gdyby okazało się, że sporny obiekt takich fundamentów nie ma, to nie byłby on budynkiem i nie miałyby do niego zastosowania art. 43 ust. u.d.p. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 WT, a w związku z tym jego umiejscowienie i charakterystyka nie naruszałyby przepisów, w tym: techniczno-budowlanych. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podnosząc m.in., że art. 43 ust. 1 u.d.p. dotyczy usytuowania obiektów budowlanych (a więc nie tylko budynków, ale także budowli i obiektów małej architektury).

Postanowieniem nr 611/2023 z dnia 30 sierpnia 2023 r., wydanym m.in. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na wniosek skarżącego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, nakazująca rozbiórkę wolnostojącego obiektu budowlanego o konstrukcji szkieletowej pełniącego funkcję usługową (gastronomiczną - sprzedaż lodów i innych produktów) w B.

Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 sierpnia 2020 r. (k. 17 akt adm.), dlatego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy niniejszej zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej tą ustawą tj. sprzed 19 września 2020 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej zwanej u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty, o których mowa w art. 29 u.p.b., a art. 30 tej ustawy wymienia obiekty, których wybudowanie wymaga zgłoszenia.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że inwestor wykonał objęty zaskarżoną decyzją obiekt budowlany w grudniu 2019 r., na co nie uzyskał decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających udzielenia pozwolenia na budowę. Obiekt gastronomiczno – usługowy ma wymiary 15,46 x 4,37 , co oznacza, że jego powierzchnia to 67,5 m2.

Niewątpliwe obiekty budowlane tych rozmiarów i funkcji, nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jedynie art. 29 ust. 1 pkt. 12 u.p.b. stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu".

Dlatego w niniejszej sprawie, spór koncertuje się w głównej mierze wokół tego, czy objęty nakazem rozbiórki obiekt usługowo – gastronomiczny jest obiektem tymczasowym "niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce (...) nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy" (jak twierdzi inwestor), czy też nie (na co wskazuje organ).

Jak wynika z definicji ustawowych zwartych w art. 3 ustawy prawo budowlane,

obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Natomiast przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt. 5 u.p.b.)

Zestawienie wszystkich ww. przepisów wskazuje na to, że nie wszystkie "obiekty tymczasowe" zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (przy obowiązku dokonania zgłoszenia), ale tylko takie, które są "niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Przesłanka "niepołączenia trwałego z gruntem" musi nadto wystąpić jednocześnie z przesłanką zamiaru rozbiórki lub przeniesienia obiektu w inne miejsce w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy.

Sporny obiekt nie spełnia żadnej z tych przesłanek. Wybudowany został w grudniu 2019 r. (na co wskazał sam inwestor), a istniał nadal w tym samym miejscu zarówno w dacie wszczęcia postępowania (4 sierpnia 2020 r.), jak i w dacie wydania decyzji przez organ I Instancji (5 października 2020 r.,) oraz w dacie wydania decyzji organu II Instancji (20 lipca 2023 r.). Przewidziane przywołanym wyżej przepisem 180 dni upłynęło więc pod koniec czerwca 2019 r., licząc najkorzystniej nawet dzień rozpoczęcia budowy na ostatni dzień grudnia 2019 r.

Co zaś dotyczy trwałego połączenia z gruntem, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie, w żadnym wypadku "trwałe połączenie z gruntem", nie musi oznaczać posadowienia obiektu budowlanego na typowym fundamencie wgłębionym w podłoże. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. (por. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 1957/20, LEX nr 3599732. ) Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. (por. wyrok NSA z 21.10.2022 r., III OSK 5641/21, LEX nr 343709).

Wobec powyższego Sąd podziela ustalenia organu, że obiekt objęty zaskarżoną decyzją nie jest obiektem tymczasowym i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie zatem z dyspozycją art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego był obowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 u.p.b., zgodnie z którym orang nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2).

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów.

Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga zatem spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b., czyli budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Sporny obiekt znajduje się na działce [...] w B. , która nie jest objęta planem miejscowym, a więc a limine nie zachodzi sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; obiekt ten narusza natomiast przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Obiekt ten narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), gdyż usytuowany jest w odległości ok. 3,5 m od krawędzi drogi wojewódzkiej – działki nr [...], gdy tymczasem przepis ten wymaga odległości 8 m w terenie zabudowanym. Jak słusznie wskazał organ, nie jest to nieznaczne przekroczenie dopuszczalnej odległości od drogi wojewódzkiej, ale odległość ta nie stanowi nawet połowy odległości wymaganej prawem.

Nadto obiekt narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), albowiem ściana bez okien i drzwi znajduje się w odległości ok. 0,9 m od granicy z działką nr [...], gdy tymczasem przywołany przepis wymaga zachowania co najmniej 3 m odległości. Do zastanej sytuacji faktycznej nie mają również zastosowania pozostałe (stosowane na zasadzie wyjątku) przepisy rozporządzenia, tj. § 12 ust. 2, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przepis ten daje tylko dwie możliwości odmiennego od reguły sytuowania budynku: bezpośrednio w granicy lub 1,5 metra od granicy i tylko wówczas gdy plan miejscowy na to zezwala. Odległość 90 cm od granicy w hipotezie tego przepisu nie mieści się, nadto nie ma w tym terenie obowiązującego planu miejscowego. Podobnie nie ma w sprawie zastosowania przepis § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Także i w tym przypadku odległość 90 cm jest znacznie mniejsza niż minimalna ustalona na zasadzie wyjątku 150 cm. Nadto na działce nr [...] znajduje się [...], a nie zabudowa zagrodowa czy mieszkalna.

Wobec powyższego brak było podstaw do dalszego procedowania (realizacji kolejnych etapów) postępowania legalizacyjnego, tj. wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązywania inwestora do składania dalszych dokumentów w tym projektu budowlanego zamiennego, skoro usytuowanie budynku nie pozwala na jego legalizację.

W stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1086/20).

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.