Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 168/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 37 d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 138  par 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/545/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 7417 zł (siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 7 października 2022 r. nr AU-02-1/6851/6/2022 orzekł o wymierzeniu E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz nałożył obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z treścią Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Rozstrzygnięcie zapadło wobec stwierdzenia, że na budynku przy ulicy [...] w K. (elewacje: południowa i zachodnia) zlokalizowanym na działce nr [...] obr[...] w K. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca baner, niezgodna z zapisami uchwały krajobrazowej. Na przedmiotowym nośniku reklamowym oprócz treści reklamowej zajmującej ok. 50% powierzchni nośnika nadrukowano napisy po jednym na każdą z elewacji (elewacje: południowa i zachodnia) cyt. "reklama stanowi 50% powierzchni siatki zabezpieczającej, w związku z robotami budowlanymi w okresie do 12 miesięcy". Organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w I Strefie, zgodnie z granicami wyznaczonymi w § 5 ust. 1 pkt. 1 uchwały, oraz zgodnie z załącznikiem nr l do uchwały krajobrazowej. Pracownik organu dokonał pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustalił, iż jej powierzchnia wynosi 457,67 m2. Nawiązując do treści § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 uchwały podano, że sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku. Nadmieniono, iż w dniu 10 sierpnia 2022 r. w/w firma złożyła do organu wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku przy ulicy [...] w zakresie wymiany stolarki okiennej wraz z naprawą ościeży, naprawy tynków; a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego. W złożonym wniosku Inwestor poinformował ponadto, że ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera. W odpowiedzi Organ decyzją nr AU-740/6743/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych ww. robót budowlanych, uzasadniając swoje stanowisko niezgodnością planowanych robót w zakresie instalacji banera reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej. Kwestia czy ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie wobec niespełnienia warunku sytuowania nośnika reklamowego na rusztowaniu budowlanym. W dniu 7 października 2022 r. organ stwierdził, iż ww. tablica reklamowa stanowiąca baner nie została doprowadzona do zgodności z zapisami uchwały. Powyższy fakt został potwierdzony i opisany w adnotacji urzędowej z czynności służbowych oraz utrwalony w dokumentacji fotograficznej. Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary organ oszacował jej wysokość na kwotę [...]za okres od dnia 6 września 2022 r. do dnia 7 października 2022 r.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:

a) art. 37d ust. 1,3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzeczenie kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

b) § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (zwana dalej "uchwałą reklamową") i niezasadne przyjęcie, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana jedynie na rusztowaniu, w sytuacji w której zgodnie z zapisami uchwały tablica ta może być umieszczana na rusztowaniu budowlanym, ale również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych;

c) art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować zapisy o lokalizacji banneru na czas prowadzonych robót budowlanych 1) na rusztowaniu budowlanym 2) przy obiekcie budowlanym w związku z robotami budowlanymi) na niekorzyść przedsiębiorcy, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisach zasad: przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

d) art. 105 § 1 poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone;

e) art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

f) art. 189 f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim charakteru siatki z nadrukiem reklamowym, pełniącej funkcję zabezpieczającą a tym samym obejmującej ochroną wartości wyższe lub równe, niż wartości chronione przez naruszane przepisy;

g) przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w szczególności w zakresie weryfikacji charakteru inwestycji oraz prowadzonych robót budowlanych), niezapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, orzeczenie obowiązku uiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności w pkt l ani decyzja ta nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy samego prawa, a co za tym idzie nie jest ona wykonalna aż do czasu bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania, a dalej złożenie odwołania od decyzji organu I instancji wstrzymuje jej wykonanie, a co za tym idzie orzeczenie obowiązku uiszczenia kary w ww. terminie narusza zasadę praworządności sformułowaną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, brak wskazania w petitum decyzji dokładnego rozstrzygnięcia - brak wskazania okresu za jaki wymierzono karę, brak wskazania przedmiotu postępowania;

h) przepisu art. 8 oraz art. 11 kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji karnej, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały reklamowej oraz obowiązku usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. nr SKO.ZP/415/545/2022, na podstawie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022, 503 t.j.) w związku z § 4 ust. 1, § 9 i § 10 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2020 r., poz. 1984) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji w części w jakiej określa termin uiszczenia kary pieniężnej i orzekło co do istoty w ten sposób, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 30 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż baner reklamowy stanowi kategorię tablicy reklamowej, o czym stanowi art. 2 pkt 16b) u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 1 Uchwały wskazano dwa przypadki, w których możliwa jest lokalizacja banneru, tj. wówczas gdy:

a) sytuowany jest na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła, odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2;

b) sytuowany jest na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, o wymiarach nie większych niż wymiary tymczasowych obiektów lub urządzeń budowlanych, na których są one usytuowane.

Treść § 10 ust. 1 uchwały dopuszcza sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.

Co do zasady trafnie wywiódł Organ I instancji, że w świetle powyższych przepisów sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarzuty Strony skarżącej podniesione w odwołaniu, a w szczególności co do braku dokonania subsumcji § 10 ust. 1 Uchwały przez Organ I instancji nie zasługują na uwzględnieniu. Po pierwsze baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku, co już wyklucza zaistnienie przesłanki wymienionej w § 9 Uchwały. Z kolei w rozpatrywanym przypadku brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania regulacji § 10 Uchwały, do którego Organ I instancji również się ustosunkował, natomiast kwestia ta wymaga uzupełnienia przez organ odwoławczy.

Po pierwsze w dniu 10 sierpnia 2022 r. spółka złożyła do organu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku przy ulicy [...] w zakresie wymiany stolarki okiennej wraz z naprawą ościeży, naprawy tynków, a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego. W złożonym wniosku Inwestor poinformował ponadto, że ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera. W odpowiedzi Organ decyzją nr AU-740/6743/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych ww. robót budowlanych uzasadniając swoje stanowisko niezgodnością planowanych robót w zakresie instalacji banera reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej. W związku z decyzją o sprzeciwie Strona skarżąca nie legitymuje się uprawnieniem uzyskanym w świetle przepisów Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych, w które uzasadniałyby zastosowanie regulacji §10 ust. 1 Uchwały. Negatywne stanowisko organu co do możliwości umieszczenia banera reklamowego (również z ekspozycją reklamy nieprzekraczającą 50% powierzchni banera) było znane Spółce przed instalacją przedmiotowej tablicy reklamowej w formie baneru na budynku przy ulicy [...]. Kwestia czy ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie wobec niespełnienia warunku sytuowania nośnika reklamowego na rusztowaniu budowlanym.

Mając na uwadze podniesioną w odwołaniu argumentację dotyczącą prowadzenia awaryjnych robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego - pod pojęciem robót budowlanych - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud). Nie ulega wątpliwości, że treść uchwały odsyła do kategorii robót budowlanych w znaczeniu prawnym definiowanym treścią regulacji Prawa budowlanego, a nie do jakichkolwiek prac budowlanych, które mogłyby być wykonywane na nieruchomości. Prace awaryjne, o których mowa odwołaniu, jak również roboty zabezpieczające nie należą do kategorii robót budowlanych w znaczeniu prawnym reglamentowanych regulacją Prawa budowlanego. Inna wykładnia regulacji § 10 Uchwały czyniłaby normę wskazaną w tym przepisie za niespójną z obowiązującym porządkiem prawnym, a przeciwne rozumowanie powyższego przepisu powodowałaby, że w zasadzie jakiekolwiek prace budowlane inne niż roboty budowlane w ramach obiektu uzasadniałyby w istocie niczym nieograniczone sytuowanie banerów na elewacjach budynków. Obydwa przepisy powinny być interpretowane łącznie, a poza tym roboty budowlane wskazane w § 9 i § 10 Uchwały to nie prace awaryjne wykonywane przez właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcę obiektu budowlanego. Strona skarżąca nie należy do jakiejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii, a tylko te podmioty są adresatami praw i obowiązków względem obiektów budowlanych regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Stan faktyczny jest bezsporny. Strona skarżąca nie wystąpiła na przedmiotowej nieruchomości o pozwolenie na budowę lub wykonywanie innych robót budowlanych, jak również nie dokonała skutecznie zgłoszenia budowy lub robót organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Poinformowanie organu nadzoru budowlanego pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. o przeprowadzeniu robót budowlanych awaryjnych nie sprawia, że Spółka uzyskała uprawnienie, o którym mowa w §10 Uchwały. W związku z tym konkluzja Organu I instancji, który w sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania regulacji § 9 oraz § 10 Uchwały jest prawidłowa. Strona skarżąca zwraca uwagę, że przy zastosowaniu normy wynikającej z treści §10 Uchwały bez znaczenia pozostają gabaryty, standardy jakościowe oraz sposób zamocowania banneru. Podniesione okoliczności pozostają jednak bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ dokonane poza trybami formalnoprawnymi "zgłoszenie" Organowi nadzoru budowlanemu "robót budowlanych - awaryjnych" robót w postaci - jak wskazano - pilnej wymiany luźnych skorodowanych opierzeń blacharskich attyki na całym dachu, pilnej wymiany skorodowanych i nieszczelnych parapetów ze względu na zły stan techniczny oraz pilnej wymiany zdeformowanej stolarki okiennej ze względu na duże nieszczelności powodujące utratę energii cieplnej, to w istocie bieżąca konserwacja budynku. Jeśli bowiem Strona skarżąca rzeczywiście zamierzała przeprowadzić remont obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, powinna dokonać skutecznego zgłoszenia takich robót organowi administracji architektoniczne -budowlanej. W świetle powyższego uzasadnionym jest pogląd, że realizacja przedmiotowego baneru jest sprzeczna z treścią Uchwały krajobrazowej. Stanowiło to przesłankę do podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa działań na podstawie aort. 37d ust. 1 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym w dniu 6 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodny z przepisami uchwały. Dodatkowo w zakresie przepisów postępowania organ odwoławczy podkreślił, iż w orzecznictwie i nauce zgodnie przyjęto, że postępowanie zostaje wówczas wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli zatem Organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, oględziny w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21). Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie zapisów uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej (por. WSA w Gdańsku w cyt. wyżej wyroku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21). Jak zauważono w odwołaniu wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednak zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do § 25 Uchwały krajobrazowej, który przewiduje, że zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały, natomiast tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie Uchwały. Zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej i w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł. W dniu 7 października 2022 r. pracownik Urzędu Miasta Krakowa podczas wykonywania czynności służbowych stwierdził, iż ww. tablica reklamowa stanowiąca baner nie została doprowadzona do zgodności z zapisami uchwały. Powyższy fakt został potwierdzony i opisany w adnotacji urzędowej z czynności służbowych oraz utrwalony w dokumentacji fotograficznej. Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary Organ określił jej wysokość na kwotę [...]zł za okres od dnia 6 września 2022 r. do dnia 7 października 2022 r. Kolegium nie kwestionuje również sposobu dokonania elektronicznego pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustaleń, iż jej powierzchnia wynosi 457,67 m2. Powyższe fakty zostały opisane w adnotacji urzędowej z powyższych czynności służbowych oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej. Kolegium nie podziela zarzutów Strony skarżącej co do nieprawidłowości ustalenia wysokości kary. Powierzchnia tablicy reklamowej została obliczona prawidłowo (457,67 m2) i stanowi pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 37ó ust. 9 u.p.z.p. Wyjątek, na który powołuje się Strona skarżąca poprzez odesłanie do art. 37d ust. 10 u.p.z.p. dotyczy urządzeń reklamowych, których kształt uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy i nie może znaleźć zastosowania do przedmiotowego baneru, którego kształt jest regularny. Już z samego załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest płaski baner o regularnych kształtach umieszczony na siatce zabezpieczającej stanowiący zgodnie z Uchwałą powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów. Baner ten stanowi tablicę reklamową, czyli przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (art. 3 pkt 16b u.p.z.p.). Pole powierzchni tablicy reklamowej, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. nie dotyczy tylko powierzchni ekspozycji samej treści reklamowej (nadruku na banerze), lecz całej tablicy reklamowej stanowiącej baner. W konsekwencji ustalenia Organu oraz sposób obliczenia kary są prawidłowe. Nawiązując do treści art. 37d ust. 9 u.p.z.p. - wysokość kary ustalono według następującego wzoru: (457,67 2 x 40 x 0,25) x 32dni + (40 x 2,80) x 32 dni =150 038, 40 zł. W trakcie postępowania prowadzonego w sprawie Organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podziela pogląd Organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona, umieszczając mural reklamowy z naruszeniem prawa czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Należy podzielić pogląd Organu, że Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Kolegium podkreśliło natomiast, iż w zaskarżonej decyzji wadliwie określono termin uiszczenia kary pieniężnej, który Organ I instancji nieprawidłowo określił na 14 dni od dnia doręczenia decyzji pierwszej instancji. Nie uwzględniono w związku z tym, że w razie zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji nastąpi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w tym zakresie, a przez to przedmiotowy termin będzie niemożliwy do wykonania. W konsekwencji Kolegium korzystając ze swoich reformatoryjnych uprawnień uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji w części w jakiej określono termin uiszczenia kary pieniężnej i orzekło co do istoty w ten sposób, że określiło ten termin na 30 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności.

Powyższą decyzję ukarana spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie daty jej wykonania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

- art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymanie w mocy decyzji orzekającej karę pieniężną oraz obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

- § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (zwana dalej "uchwałą reklamową") i niezasadne przyjęcie w ślad za organem I instancji, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana jedynie na rusztowaniu, w sytuacji w której zgodnie z zapisami uchwały tablica ta może być umieszczana na rusztowaniu budowlanym, ale również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych,

- art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować zapisy o lokalizacji banneru na czas prowadzonych robót budowlanych 1) na rusztowaniu budowlanym 2) przy obiekcie budowlanym w związku z robotami budowlanymi) na niekorzyść przedsiębiorcy, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisach zasad: przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

- art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której inwestycja była zgodna z przepisami prawa a więc postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone,

- art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez przyjęcie w ślad za organem pierwszej Instancji jego wadliwej wykładni polegającej na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zdemontowano urządzenie reklamowe,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie wykazania zgodności inwestycji z zapisami uchwały reklamowej, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały reklamowej.

W uzasadnieniu podkreślono, iż art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łączy bieg naliczania kary z tokiem postępowania. Regulacja ta ma charakter szczególny. Odmiennie niż na gruncie innych, podobnych procedur karnoadministracyjnych, takich jak np. samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę, w przepisie art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie przyjął jako miarodajnego dla naliczania wysokości kary okresu niezgodności nośnika z uchwałą krajobrazową od dnia jej umieszczenia w przestrzeni publicznej, lecz przyjął, że datą początkową, od której następuje naliczanie kary jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zaś zakresie orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym, tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonaną przez organ czynność urzędową - a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony. Akcentowanie daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wówczas czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Nie ma natomiast stosunku procesowego bez stron tego stosunku, w szczególności nie można mówić o stosunku procesowym, w którym występuje wyłącznie organ administracji. Dlatego, o ile poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu organ jest niewątpliwie związany tą czynnością od dnia podpisania przedmiotowego zawiadomienia, to postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie. Nadto w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia postanowień uchwały reklamowej - §9 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1. Wykładnia ww. postanowień w sposób jasny prowadzi do wniosku, iż w przypadku tablicy reklamowej w formie banera dopuszczalne jest jej montowanie; na rusztowaniu budowlanym (1), przy obiekcie budowlanym (2), w obu przypadkach w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. W sytuacji w której zamiarem uchwałodawcy byłoby tylko umożliwienie eksponowania reklam w formie banerów na rusztowaniach, treść ww. postanowień uchwały reklamowej powinna być zredagowana całkiem inaczej. Nie sposób też uznać, na co wskazał organ II instancji, iż nie legitymowanie się skutecznym zgłoszeniem prac oznacza automatycznie, że nie można przyjąć iż prace te są prowadzone a tym samym spełnione są wymogi z uchwały reklamowej. To organ powinien ocenić jakie prace są prowadzone, czy kwalifikują się one do robót budowlanych na które wskazuje uchwała reklamowe. Dla tej oceny i ewentualnej sankcji karnej w postaci kary za niezgodność inwestycji z uchwałą reklamową nie ma znaczenia ich legalność. Ocenia legalności dokonywana jest w innej procedurze przez organy nadzoru budowlanego i podlega innym sankcjom. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie mimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zacząć należy od tego, że organ w swoich rozważaniach wskazał m.in., że przepisy uchwały krajobrazowej mają zastosowanie także do banerów reklamowych usytuowanych przed jej wejściem w życie. O ile pogląd ten co do zasady jest prawidłowy, to jednak podkreślenia wymaga, że o zgodności z Konstytucją RP art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnąć ma dopiero Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 166/18 zwrócił się bowiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)". Zainicjowane tym pytaniem postępowanie toczy się w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 20/19. Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budzi brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody. Nie ma bowiem, w świetle powołanego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych.

W tej sytuacji, Trybunał Konstytucyjny ma wypowiedzieć się na temat zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który między innymi stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały krajobrazowej. Rada Miasta Krakowa w nawiązaniu do powyższego przepisu określiła zasady na jakich tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków, ustalając jednocześnie 24 – miesięczny termin na dokonanie tych czynności (§ 25 ust. 2 uchwały).

Tymczasem z akt administracyjnych i z uzasadnień decyzji nie wynika, kiedy przedmiotowy baner został zainstalowany. Dlatego w ponownym postępowaniu organ w pierwszej kolejności ustali datę w jakiej został on zainstalowany. Jeśli będzie to data wcześniejsza niż data wejścia w życie uchwały krajobrazowej, a baner został zainstalowany zgodnie z obowiązującym w chwili jego instalacji prawem, organ zawiesi postępowanie administracyjne do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny i rozstrzygnie ją, uwzględniając poglądy Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku odnośnie zgodności z prawem art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie należy wskazać, że o ile w sprawie będą zachodziły podstawy do wymierzenia kary, organ uwzględni poniższe wytyczne odnośnie obliczenia wysokości tej kary. Zgodnie z art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W przedmiotowym wypadku za datę wszczęcia postępowania organ uznał datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony, który to sposób obliczania daty wszczęcia postępowania strona skarżąca kwestionuje. W okolicznościach niniejszej sprawy, pogląd skarżącego należy uznać za trafny.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9).

Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. dzień 26 września 2022 roku, czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej.

Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia też wymaga, że organ obliczając wysokość kary, wymierzył ją w odniesieniu do całej powierzchni banneru, a nie tylko w odniesieniu do jego części zajętej pod treści reklamowe, praktycznie w ogóle nie uzasadniając swojego stanowiska. O ile zgodzić się należy z organem, że z powodów przez niego wskazanych, w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 37d ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organowi umknęła treść art. 37d ust. 8 w/w ustawy, który stanowi, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (podkreślenie własne).

Przepis ten nie przewiduje zatem aby obliczając wysokość kary uwzględniać pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w całości, lecz w części służącej ekspozycji reklamy. Dlatego w ponownym postępowaniu, o ile zajdą przesłanki do wymierzenia kary, organ rozważy przy jej obliczaniu dyspozycję w/w przepisu i stosownie do dokonanego rozstrzygnięcia uzasadni swoje stanowisko.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują natomiast na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się w szczególności podstaw umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na przyczyny wskazane w skardze. W szczególności Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, jakoby organy dokonały błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały reklamowej, który dopuszcza tablice reklamowe stanowiące baner, jeśli – jak wskazano wyżej – jest on "sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym". W ocenie Sądu prawidłowe jest takie rozumienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, które przyjmuje dopuszczalność sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner jeśli spełnione są łącznie trzy przesłanki: baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie stoi przy obiekcie budowlanym, rusztowanie pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Tym samym, z przepisu tego nie wynika, jak twierdzi skarżąca, dopuszczalność sytuowania urządzenia reklamowego w trzech przypadkach: na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Rozdzielenie przecinkami kolejnych określeń rozpatrywanego przypadku sytuowania urządzenia reklamowego nie rozrywa niewątpliwego związku treściowo-logicznego, w którym te określenia pozostają. Za przyjętą wykładnią § 9 ust. 1 pkt 1 lit a uchwały reklamowej przemawia również wykładnia systemowa, w szczególności treść przywołanego wyżej § 10 uchwały reklamowej, który analogicznie do § 9 ust. 1, odnosi się do dwóch przypadków sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner: na rusztowaniu (ust. 1 i 2) oraz na czas przedsięwzięć plenerowych (ust. 3). Również wykładnia celowościowa naprowadza na tożsamą konkluzję, zbieżną z celem uchwały reklamowej, którym jest, jak podkreślano w obu decyzjach, powstrzymanie chaosu reklamowego. Podkreślić warto, że szczegółowe cele przedmiotowej uchwały wskazane w jej § 3 obejmują: 1) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 2) ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym; 3) ochronę cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta; 4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia; 5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych. Takie cele nie byłby osiągnięte, gdyby np. przyjąć, że lokalizowanie banerów jest dopuszczalne zawsze "przy obiekcie budowlanym". Taki przypadek nie stanowiłby w istocie żadnej bariery dla podmiotów umieszczających banery reklamowe.

W konsekwencji organy słusznie przyjęły, że umieszczenie przedmiotowego banneru na hakach zamocowanych na elewacji nie stanowiło umieszczenia tablicy reklamowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały reklamowej, a także słusznie przyjęły, że nie miało ono związku z robotami budowlanymi, prowadzenia których w żaden sposób nie wykazano. W ocenie Sądu w treści § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały reklamowej nie było tego rodzaju wątpliwości, które uzasadniałyby posłużenie się w rozpatrywanej sytuacji art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i wyrażoną tam zasadą rozstrzygania na korzyść strony (przedsiębiorcy) wątpliwości co do treści normy prawnej.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w/w ustawy oraz § 2 pkt. 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na zasądzoną kwotę składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 2000 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 5400 zł. i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.