Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1871/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 198/21 w sprawie ze skargi L. G. i H. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2020 r. nr 1341/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 198/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. G. i H. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 26 listopada 2020 r., nr 1341/20, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Mińsku Mazowieckim z dnia 17 czerwca 2020 r., nr 255/20, nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", skarżącym jako właścicielom dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach w rzucie 11,28 m x 7,36 m wraz z urządzeniem budowlanym – zbiornikiem na nieczystości ciekłe znajdujących się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości C., gmina Mińsk Mazowiecki.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wiążąca była na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 79/19, w tym co do prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń związanych z powstaniem w aktualnym kształcie przedmiotowego budynku jako samowoli budowlanej, jak i istnienia podstaw do zastosowania trybu postępowania z art. 48 ustawy – Prawo budowlanego z 1994 r., a nie trybu z art. 50-51 tej ustawy, oraz, że przedmiotowa samowola budowlana narusza ustalenia uchwały Nr XVIII/262/04 Rady Gminy w Mińsku Mazowieckim z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów wsi [...] w Gminie Mińsk Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 181 poz. 4700), ponieważ przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem "RRL", tzn. na terenach zalesień, przeznaczonych docelowo do użytkowania leśnego jak tereny oznaczone symbolem "RL", a tymczasowo, tj. do czasu faktycznego zalesienia do użytkowania rolniczego, jednak z zakazem zabudowy. Jednak z uwagi, że dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 1 lipca 1992 r., nr NB 7356-9/62/92, którą udzielono W. Z. – poprzedniemu właścicielowi ww. działki pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (o wymiarze w rzucie 4,00 m x 5,00 m, który winien być usytuowany w odległości 37,00 m od południowej granicy działki i w odległości 3,00 m od wschodniej granicy działki), w ww. wiążącym wyroku Sąd nakazał organom ustalenie, czy konieczne jest rozebranie również tej części budynku, co do którego poprzedni inwestor otrzymał rzeczone pozwolenie na budowę, a która pełniłaby funkcję gospodarczą.

W ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wykonały wytyczne WSA w Warszawie zawarte w ww. wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 79/19.

W tej kwestii kluczowe znaczenie ma przedłożone przez skarżących "Opracowanie techniczne wraz z inwentaryzacją dotyczące konstrukcyjnej możliwości częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego ze zmianą funkcji na gospodarczą", autorstwa mgra inż. R. S. oraz mgra inż. arch. J. B. ze stycznia 2020 r. oraz "Uzupełnienie oceny technicznej" sporządzone we wrześniu 2020 r. przez mgra inż. R. S..

Z pierwszego ze wskazanych wyżej dokumentów wynika, że po wykonaniu robót budowlanych objętych tym opracowaniem istnieje techniczna możliwość doprowadzenia budynku do stanu o wymiarach rzutu 5,13 m x 5,14 m. Tak dostosowany obiekt nie będzie nadal w pełni odpowiadał parametrom wynikającym z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. pozwoleniem na budowę z 1992 r., który przewidywał wzniesienie budynku o wymiarach 4,00 m x 5,00 m.

Ponadto, jak słusznie dostrzegł organ II instancji, z odczytu skali Projektu Zagospodarowania Terenu stanowiącego integralną cześć ww. "Opracowania technicznego" wynika, że ściana wschodnia budynku, w której znajdują się dwa otwory okienne przewidziane do likwidacji usytuowana jest w odległości mniejszej niż wymagane przepisami techniczno-budowlanymi (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2019 r. poz. 1935) oraz przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z 1 lipca 1992 r. – 3,00 m od granicy działki sąsiedniej o nr ew. [...] i wynosi w rzeczywistości ok. 2,50 m - 2,60 m.

Niezgodność ta została potwierdzona w powołanym wyżej "Uzupełnieniu oceny technicznej" z września 2020 r., w którym wyjaśniono m.in., że rozbieżność pomiędzy wymiarami wskazanymi w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, a wymiarami wskazanymi w "Ocenie technicznej". Wynika prawdopodobnie z tego, że budynek już pierwotnie został pobudowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przywrócenie obiektu do stanu wynikającego z pozwolenia na budowę z 1 lipca 1992 r. wymagałoby natomiast całkowitej rozbiórki ocieplenia ściany wschodniej budynku od strony granicy z działką o nr ew. [...], co – według autora "Uzupełnienia oceny technicznej" – skutkowałoby znacznym pogorszeniem charakterystyki energetycznej budynku i możliwością przemarzania ściany.

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej nie wynika możliwość wykonania robót budowlanych, które doprowadziłyby obiekt do stanu umożliwiającego jego bezpieczne i zgodne z prawem użytkowanie, nawet po realizacji prac przewidzianych w przedstawionym przez skarżących "Opracowaniu technicznym" ze stycznia 2020 r.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarżący – pomimo wezwania organów – nie przedłożyli oceny technicznej, z której wynikałaby możliwość dokonania tylko częściowej rozbiórki konstrukcji obiektu budowlanego, a która doprowadziłaby do wymiarów oraz usytuowania budynku na działce, zgodnych z prawem i jednocześnie odpowiadających pozwoleniu na budowę z 1 lipca 1992 r.

Sąd wskazał, że wykładnia art. 48 ust. 2 P.b., zgodnie z którą zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczy aktualnie obowiązujących przepisów, uzasadniona jest możliwością doprowadzenia obiektu budowanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem w chwili wydawania przez organ w tym zakresie decyzji. Nie sposób przyjąć, aby legalizowany obiekt budowlany mógł nie spełniać wymogów wynikających z aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, które dostosowywane są do zmieniających się możliwości technicznych oraz stale podnoszonych standardów bezpieczeństwa.

Nie zasługują przy tym na aprobatę te argumenty skargi, w których podnoszony jest zarzut braku dalszej konsultacji ze skarżącymi innych rozwiązań mogących doprowadzić do sytuacji, w której dopuszczalne będzie pozostawienie budynku jako gospodarczego. Temu celowi służyło bowiem zobowiązanie skarżących przez organy do przedłożenia dokumentacji technicznej wskazującej na możliwość przywrócenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 1 lipca 1992 r. Skarżący mieli zatem możliwość wykazania, że istnieją rozwiązania konstrukcyjne, które pozwolą na zachowanie tej części budynku, która odpowiadałaby przepisom techniczno-budowlanym oraz warunkom ww. pozwolenia na budowę. W sytuacji jednak, gdy z przedłożonych przez nich opracowań okoliczność taka nie wynika, a to na skutek już pierwotnej realizacji inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy słusznie powzięły przekonanie o braku możliwości zastosowania w sprawie innych środków, niż wynikające z art. 48 ust. 1 P.b.

Zdaniem Sądu, organy oceniły sprawę w sposób właściwy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ani też przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i art. 50-51 P.b., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia WINB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano o dopuszczenie dowodu z oceny technicznej dotyczącej możliwości częściowej rozbiórki budynku i zmiany funkcji z mieszkalnej na wyłącznie gospodarczą z 16 lipca 2021 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zebrały w pełni materiał dowodowy i wprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca rozbiórkę całego obiektu budowlanego, mimo że zebrany materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, tj. oddalenie skargi, mimo że materiał dowodowy wskazywał na jej uwzględnienie;

- art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały się do zaleceń/wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 79/19, tj.

a) przyjęcie, że Sąd w ww. wyroku zobowiązał organy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie możliwości pozostawienia części budynku o wymiarach zgodnych z warunkami pozwolenia na budowę tj. 4,00m x 5,00 m;

b) braku możliwości zastosowania w sprawie art. 50 i art. 51 P.b. w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 48 ust. 1 P.b. przez jego zastosowanie w sprawie tj., przyjęcie ,że zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę obiektu budowlanego;

- art. 48 ust. 1 P.b. przez jego zastosowanie do części budynku zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę;

- art. 50 i art. 51 P.b. przez jego niezastosowanie celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Strona skarżąca kasacyjnie obecna na rozprawie podtrzymała stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić dowód zawnioskowany w skardze kasacyjnie – ocena techniczna z 16 lipca 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 79/19, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy dopuszczalne jest rozebranie również tej części budynku, co do którego poprzedni inwestor otrzymał ww. pozwolenie na budowę w 1992 r. Należy przy tym wskazać, że logicznym jest, skoro na określoną ściśle inwestycję zostało udzielone pozwolenie na budowę, to wymagane było ustalenie, czy istnieje w okolicznościach niniejszej sprawy możliwość doprowadzenia do takiego stanu, który właśnie odpowiadałby warunkom udzielonego w 1992 r. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o określonych rozmiarach, ale też w określonej odległości od granicy działki. Krótko mówiąc niejako "przywrócenie do stanu poprzedniego", na co wskazuje się w skardze kasacyjnej miałoby polegać na ustaleniu, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę, tj. przez pozostawienie jedynie tej części budynku, który został zrealizowany w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. W tym zakresie skarżący nie mogą skutecznie powoływać się, że w jakiejkolwiek części przedmiotowe postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 50-51 P.b., w sytuacji gdy w ww. wiążącym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 79/19 przesądzono, że postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 P.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka ocena posiada swoje usprawiedliwienie z tego względu, że w efekcie podjętych na przestrzeni lat działań inwestycyjnych doszło do powstania zupełnie innego obiektu budowlanego jako całości, tj. budynku jednorodzinnego, na co też trafnie wskazały organy administracyjnego, którą to ocenę zaaprobował Sąd I instancji. Poza tym stwierdzona w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka niemożności doprowadzenia całej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od zastosowanego trybu postępowania, czy to wskazywanego przez skarżących trybu naprawczego z art. 50-51 P.b., czy też niewadliwie zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacyjnego z art. 48 P.b. – i tak powinna skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 79/19, a tym samym czyniąc zadość zasadom postępowania administracyjnego wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., organy nadzoru budowlanego stworzyły skarżącym możliwość wykazania, czy istnieje konstrukcyjna możliwość częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku jednorodzinnego (ze zmiana funkcji na gospodarczą) do wymiarów 4 m x 5 m, tj. zgodnego z ww. pozwoleniem na budowę z 1992 r. Skarżący podejmując próbę sprostania żądaniu organów jednak w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawili takiego dowodu, na podstawie którego można by stwierdzić, że spełniliby zadość żądaniu organów i aby zaproponowane rozwiązania przez skarżących realizowały postulat pozostawienia tej części budynku, która odpowiadałaby wielkości zatwierdzonej w ww. pozwoleniu na budowę z 1992 r., ale także spełniała warunki lokalizacyjne tak pozostawionej części budynku, tj. odległości 3 m od granicy działki ściany bez otworów, co także aktualnie jest wymogiem wynikającym z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia (co także odpowiada normie obowiązujące w dacie udzielonego pozwolenia na budowę z 1992 r., tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Dz. U. 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.). Sformułowanie przez Sąd I instancji oceny w powyższym zakresie opierał się także na uwzględnieniu treści "Uzupełnienia oceny technicznej" z września 2020 r., w którym wyjaśniono m.in., że rozbieżność pomiędzy wymiarami wskazanymi w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, a wymiarami wskazanymi w "Ocenie technicznej", wynika prawdopodobnie z tego, że budynek już pierwotnie został pobudowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przywrócenie obiektu do stanu wynikającego z pozwolenia na budowę z 1 lipca 1992 r. wymagałoby natomiast całkowitej rozbiórki ocieplenia ściany wschodniej budynku od strony granicy z działką o nr ew. [...], co – według autora "Uzupełnienia oceny technicznej" – skutkowałoby znacznym pogorszeniem charakterystyki energetycznej budynku i możliwością przemarzania ściany. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, jak i złożenie najpóźniej w skardze kasacyjnej przez skarżących kolejnej "oceny technicznej z 16 lipca 2021 r.", nie daje podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana przez Sąd I instancji zaskarżona decyzja na datę jej wydania była wadliwa. Po pierwsze, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy dysponowały takim materiałem dowodowym, który powstał także z udziałem skarżących i uprawniał organy nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki całości budynku jako jednorodzinnego, z przyczyn wskazanych powyżej. Po drugie, przedstawiona w załączeniu do skargi kasacyjnej ocena techniczna jedynie budzi dalsze wątpliwości co do możliwości niejako "pozostawienia" tej części budynku, która odpowiadałby udzielonemu w 1992 r. pozwoleniu na budowę. Co prawda, wskazuje na możliwość uzyskania wymiarów obiektu 5 m x 4 m, jednak w żaden sposób nie wynika z niej, czy spełnione byłyby normy odległościowe od granicy działki. Nie jest w tym zakresie przekonujące twierdzenie przez stronę skarżącą na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że geodeta dokonywał pomiarów, skoro najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawili dowodu na potwierdzenie, że możliwym byłaby taka częściowa rozbiórka przedmiotowego budynku, która umożliwiałaby pozostawienie części obiektu spełniającego warunki pozwolenia na budowę z 1992 r., w tym w zakresie norm odległościowych od granicy działki. Po trzecie, w samej skardze kasacyjnej jest odwołanie się do wymiarów budynku, tj. 5,13 m x 5,14 m, oraz odległościom od granicy działki, tj. 2,94 m x 2,83 m, co nie odpowiada udzielonemu pozwoleniu na budowę. Dlatego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który w tych warunkach niewadliwie stwierdził, że trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego, iż ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej nie wynika możliwość wykonania robót budowlanych, które doprowadziłyby obiekt do stanu umożliwiającego jego bezpieczne i zgodne z prawem użytkowanie, nawet po realizacji prac przewidzianych w przedstawionym przez skarżących "Opracowaniu technicznym" ze stycznia 2020 r. Ma zatem rację Sąd I instancji i ocena w tym zakresie jest przesądzająca o wyniku postępowania, że w tych okolicznościach skarżący – pomimo wezwania organów – nie przedłożyli oceny technicznej, z której wynikałaby możliwość dokonania tylko częściowej rozbiórki konstrukcji obiektu budowlanego, a która doprowadziłaby do wymiarów oraz usytuowania budynku na działce, zgodnych z prawem i jednocześnie odpowiadających pozwoleniu na budowę z 1 lipca 1992 r. Takie zaś okoliczności uprawniały organy do zastosowania art. 48 P.b. i orzeczenia nakazu rozbiórki całego budynku jako jednorodzinnego.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 153 p.p.s.a., ale także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 P.b.; art. 50 i art. 51 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.