Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 185/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 6, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 05 lipca 2023 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta w P. z dnia 5 lipca 2023r. nr [...], znak: [...] wydanej na rzecz S. sp. z o.o. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 5 lipca 2023r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję, którą ustalił na rzecz wnioskodawcy - S. sp. z oo (zwanej dalej: Spółką) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] , położonej w P. przy ulicy [...].

Z treścią decyzji nie zgodziła się M. P. wskazując, iż w badanym obszarze brak jest działek zabudowanych w sposób, jak zakłada zaskarżona decyzja, kwestionują ustalenia parametrów planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu, wysokość budynku. Odwołująca podniosła, iż planowana inwestycja nie wpisze się harmonijnie w całość zabudowy.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w tej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości 111 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Z treści analizy urbanistycznej w postaci tekstowej wynika, jakie nieruchomości przyjęto do analizy, organ wskazał średnie parametry zabudowy z obszaru analizowanego, organ określił obszar ulic, jakie przyjął oceniając planowaną inwestycję. Organ wskazał jednocześnie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, są to głównie budynki wolnostojące, jednak znajdują się tu także budynki w zabudowie bliźniaczej. Uzupełnienie zabudowy stanowią budynki gospodarcze i garażowe. Średni procent zabudowy wynosi ok. 18% mieszcząc się w przedziale od 6% do 31%, dominuje zabudowa jedno i dwukondygnacyjna, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla budynków z dachami stromymi w przedziale od 3,5m do 7,lm, a z dachami płaskimi od 3m do 7,2m przy czym średnia wartość wynosi 4,8m. Linia zabudowy wzdłuż ulicy [...] przebiega w odległości od 6 do 8m od frontowych granic działek, wzdłuż ulicy [...] linia ta przebiega w odległości od 6 do 16m, a wzdłuż drogi wewnętrznej - ulicy [...] - linia zabudowy kształtuje się w odległości 5

6m od granic działek. W badanym obszarze szerokość elewacji frontowej wynosi od 7m do 32m, średnia szerokość wynosi zatem 16m. W zabudowie występują dachy strome i płaskie. Dla tak ustalonych parametrów organ pierwszej instancji określił parametry zabudowy dla nowej inwestycji.

Organ podniósł, iż Skarżąca nie ma racji w kwestii braku kontynuacji zabudowy bowiem planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zatem niewątpliwie kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego. Kontynuacja funkcji nie sprowadza się, jak chce tego skarżąca, li tylko do powielania zabudowy istniejącej. Definicja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynika z treści przepisów ustawy Prawo budowlane i planowana inwestycja mieści się w tym zakresie. Większość parametrów określonych przez organ pierwszej instancji została ustalona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, linię zabudowy pokreślono na 8m, zgodnie zatem z przepisem §4 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. Zgodnie z przepisem linię zabudowy określa się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się najdalej od pasa drogowego w przypadku, gdy linia tworzy uskok wobec tego organ określił linię zabudowy w omawianej sprawie w odniesieniu do zabudowy przy ulicy [...].

Planowana inwestycja nie przekracza średniego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego, nie przekracza wskaźnika szerokości elewacji frontowej, ani wskaźnika wysokości planowanego budynku, kontynuuje także geometrię dachu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż organ pierwszej instancji nie zastosował w omawianej sprawie żadnych odstępstw od średnich wartości parametrów, do czego miał oczywiście prawo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S.K. podnosząc, iż żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi (jaką jest ul. [...]) jak również w obszarze badanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji.

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z wnioskiem inwestor planuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na jednej wydzielonej geodezyjnej działce nr [...]. W obszarze analizowanym jak również wzdłuż ulicy [...] brak zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej (jako segment prawy i segment lewy w dodatku z 4 lokalami mieszkalnymi). W obszarze tym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej. Jej ewentualnym uzupełnieniem stanowią niewielkie budynki pomocnicze (gospodarczo - garażowe). Budynki na działce znajdują się na pojedynczo wydzielonych działkach geodezyjnych. Cechą charakterystyczną jest to, iż od strony frontowej działek usytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne natomiast na tyłach działek znajdują się części rekreacyjno - wypoczynkowe jak również zabudowa pomocnicza (gospodarczo - garażowa). Mimo, że brak w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej to art. 3 pkt 2a ww. ustawy wskazuje, że za budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Skarżąca podniosła, iż inaczej przestrzennie odbierany jest budynek w zabudowie wolnostojącej a inaczej w zabudowie bliźniaczej (tzn. budynek w zabudowie bliźniaczej widziany jest jako jedna całość, a nie jak pojedyncze budynki - segmenty). Ponadto możliwość zagospodarowania działki pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (zwłaszcza w omawianym temacie tzn. na 1 działce budowlanej dwa budynki w dodatku każdy z budynków posiadać ma po 2 lokale mieszkalne) wykazuje znaczne odrębności od działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Działki te posiadają różne wymagania chociażby dotyczące ilości miejsc parkingowych (na 1 działce aż 4 miejsca parkingowe) jak również innej ilości dojść do budynków i zieleni przydomowej. Dlatego posiadają odmienne zagospodarowania terenu niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych dwóch różnych typów zabudowy.

Zgoda na realizację dwóch budynków na jednej działce geodezyjnej (w dodatku z 4 lokalami mieszkalnymi) skutkowałoby konfliktami społecznymi oraz konfliktem przestrzennym oraz stanowiłaby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa".

Skarżąca zaznaczyła, iż Miasto P. dla lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych oraz jednorodzinnych wydaje warunki zabudowy (oraz zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli na danym terenie taki występuje) jeżeli współczynnik miejsc postojowych wynosi co najmniej 1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny (najczęściej dla domów jednorodzinnych jest to współczynnik 2 miejsc postojowych na lokal mieszkalny, co odpowiada współczesnym trendom w kwestii posiadania samochodu). Współczynnik 1 miejsca postojowego na lokal mieszkalny dopuszczalny jest w miejscach, w których odległość inwestycji od przystanku tramwajowego nie przekracza 500 metrów. Za wadliwe zatem należy uznać zapisy warunków zabudowy, nakładające na inwestora obowiązek wykonania zaledwie 1 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż zgodnie z wnioskiem planowane budynki posiadać mają szerokość elewacji frontowej 12,5m - 13,5m dla pojedynczego segmentu, co razem stanowi 25m - 27m (tak jak jest odbierana szerokość elewacji frontowej przestrzennie dla całej inwestycji). W omawianym obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 16m, co z tolerancją ±20% daje przedział od ok. 12,8m - 19,2m. Zatem wnioskowana inwestycja nie stanowi nawiązania do średniej szerokości elewacji frontowej, również z tolerancją 20% z obszaru analizowanego.

W odniesieniu do wysokości zabudowy Skarżąca wskazała, iż ustawodawca zastosował odmienną zasadę, nakazującą odnieść się do działek sąsiednich. Zgodnie z wnioskiem budynki posiadać mają wysokość 8,5m - 9m przy dachu stromym. Skarżąca wyjaśniła, iż co prawda w obszarze analizowanym budynki posiadają wysokość ok. 9m (czyli górną wartość wnioskowanej wysokości) to należy mieć na uwadze, że zabudowa po stronie południowej ul. [...] (tak jak wnioskowana inwestycja ) jest zdecydowanie niższa niż po stronie północnej tejże ulicy. Ponadto planowane budynki mają bezpośrednio graniczyć (tzn. mają być zlokalizowane pomiędzy) budynkami z dachami płaskimi, których maksymalna wysokość wynosi ok. 6,5m. Dlatego planowana zabudowa stanowiłaby swojego rodzaju dominantę pomiędzy istniejącymi i realizowanymi budynkami. Zatem planowana wysokość jak również geometria dachu nie stanowi nawiązania do zabudowy najbliżej usytuowanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, iż możliwość wydzielenia dwóch lokali w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym została dopuszczona wprost w przepisach prawa.

Uczestnik wskazał, iż wielokrotnie podkreślana przez Skarżącą kwestia ewentualnego podziału przedmiotowej działki na dwie działki nie jest w żadnej mierze rozstrzygana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może (jako element fakultatywny) określać minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, natomiast nie ma podstaw do określania takiego parametru w decyzji lokalizacyjnej. Powierzchnia działki, jak również zasadność ewentualnego podziału działki w przyszłości nie jest przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja inwestycji nie jest wprost zależna od ewentualnych podziałów działki gruntu, albo przeciwnie ich scaleniu, w sytuacji gdyby nieruchomość składała się z więcej niż jednej działki.

W świetle przedstawionych poglądów należy uznać, że analiza przeprowadzona przez organ I instancji oraz wyciągnięte z niej wnioski są trafne. Oczywistym jest, że przedmiotowa inwestycja jako zabudowa jednorodzinna kontynuuje funkcję obowiązującą na obszarze analizowanym.

Odnosząc się do kwestii miejsc parkingowych Spółka podniosła, że w dacie wydania decyzji obowiązujące zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wykorzystania rekomendowanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Miejską Pracownię Urbanistyczną propozycji standardów wskaźników parkingowych, w tabeli nr [...] stanowiącej załącznik nr [...] do zarządzenia wskazywało na minimalną liczbę miejsc parkingowych poza obszarem śródmieścia dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w liczbie 1 miejsce w przeliczeniu na 1 lokal (dla zabudowy jednorodzinnej wskaźnik 1 miejsce na 1 lokal obowiązuje niezależnie od położenia nieruchomości). Wskazany przez Skarżącą wskaźnik 2 miejsc parkingowych na 1 lokal mieszkalny nie wynika z żadnego z punktów zarządzenia, a limit 1,5 miejsca parkingowego na jeden lokal dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tym samym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie może ulegać wątpliwości, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy wielorodzinnej.

Odnośnie do poruszanych przez Skarżącą kwestii związanych z parkowaniem na działce drogowej (drodze publicznej) oraz rzekomego niebezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikającym z lokalizacji zjazdów na drogę publiczną Spółka wskazała, że są to kwestie niepodlegające ocenie organów na etapie ustalania warunków zabudowy, a w konsekwencji niepodlegające również weryfikacji Sądu w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy

Spółka odnośnie szerokości elewacji frontowej wskazała, iż w niniejszej sprawie średnia wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16 m (z tolerancją 20% - od 12,8 do 19,2 m), przy czym najniższa wartość tego parametru wynosi 7 m, a najwyższa 32 m. Posiłkując się powyższymi wynikami, organ I instancji ustalił przedmiotowy parametr na podstawie § 6 ust. 1 Rozporządzenia w przedziale "od 12,5 m do 13,5 m dla każdego budynku".

Spółka wyjaśniła, iż nawet gdyby uznać, że przedmiotowy parametr został ustalony wbrew § 6 ust. 1 rozporządzenia (co jest nieuzasadnione, albowiem każdy segment w zabudowie bliźniaczej jest odrębnym budynkiem), to w ocenie Inwestora, i tak istniałyby podstawy do ustalenia szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku na zasadzie odstępstwa, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Podstawą do takiego twierdzenia są takie czynniki jak: znaczna szerokość elewacji frontowej budynków wolnostojących zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (23 m i aż 32 m), wartość tego parametru dla innej zabudowy bliźniaczej w obszarze analizowanym, jak również istotne zróżnicowanie tego parametru w całym obszarze.

Uczestnik wyjaśnił, iż analizując sąsiedztwo terenu inwestycji należy zauważyć, że szerokość budynku graniczącego z działką [...] od strony zachodniej (ul. [...], działka nr [...]) wynosi 23 m. Z kolei, parametr ten w przypadku budynku sąsiadującego z terenem inwestycji od strony wschodniej (ul. [...], działka nr [...]) wynosi aż 32 m, przy czym należy zauważyć, że są to budynki w zabudowie wolnostojącej. Biorąc pod uwagę powyższe, trudno byłoby mówić o zachowaniu ładu przestrzennego w przypadku, gdyby pomiędzy tak szeroką zabudową, jaką stanowią sąsiednie budynki, miała powstać zabudowa składająca się z dwóch budynków o łącznej szerokości elewacji frontowej zaledwie od 12,5 m do 13,5 m.

Argumentem za odstąpieniem od średniej wartości omawianego parametru może być odniesienie do średniej szerokości elewacji frontowej zabudowy o analogicznej konstrukcji (zabudowa bliźniacza) położonej w obszarze analizowanym. Z tego typu zabudową mamy do czynienia na działkach nr [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]) oraz na działkach [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]). Na pierwszych z wymienionych działek znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, przy czym szerokość elewacji frontowej każdego z budynków wynosi aż 19 m. Łączna szerokość elewacji frontowej w tym przypadku wynosi 38 m. Z kolei, wartość tego parametru dla zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] i [...] wynosi 14 m (po 7 m na każdy segment). Średnia szerokość elewacji frontowych dla budynków w zabudowie bliźniaczej wynosi zatem 26 m, co daje 13 m na segment Wartość ta w pełni wpisuje się w wartość wyznaczona przez Prezydenta Miasta P..

Kolejną kwestią, która może przemawiać za zastosowaniem odstąpienia, jest zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Najniższa wartość tego parametru wynosi 7 m, a najwyższa 32 m. Większość budynków w obszarze analizowanym posiada co do zasady szersze elewacje frontowe, aniżeli 12,5 m do 13,5 m. Przykładowo, szerokość elewacji frontowej dla budynków zlokalizowanych najbliżej planowanego wynosi kolejno: 18 m (ul. [...]), 17 m (ul. [...]), 23 m (ul. [...]), 32 m (ul. [...]), 17 m (ul. [...]), 16 m (ul. [...]), 12 m (ul. [...]), 15 m (ul. [...]), 15 m (ul. [...]). Co więcej, w obszarze analizowanym znajduje się budynek (ul. [...]), którego szerokość elewacji frontowej (wynosząca 27 m) również nawiązywałaby do łącznej szerokości elewacji planowanych budynków.

Spółka podniosła również, iż linia wysokości okapu budynków zlokalizowanych przy ul [...] (nr [...], [...], [...], [...] i [...]) nie przebiega w równej wysokości (waha się w przedziale od 3,0 m do 7,1 m), wobec czego zastosowanie § 7 ust. 1 Rozporządzenia było niemożliwe. Średnia wysokość w całym obszarze analizowanym wynosi około 4,8 m. Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia (w przedziale od 4,9 do 5,0 m) tj. z minimalnym (0,1-0,2 m) odstępstwem od średniej występującej na obszarze analizowanym. Pierwotnie, Prezydent wyznaczył ten parametr na zasadzie średniej w obszarze analizowanym, która wynosiła 4,9 m, natomiast dopiero po uzupełnieniu analizy urbanistycznej w toku ponownie prowadzonego postępowania okazało się, że obecnie średnia wynosi 4,8 m. Niemniej, nie można doszukiwać się uchybienia w tym zakresie, albowiem odstąpienie od średniej jest zgodne z wnioskiem Inwestora oraz jest na tyle niewielkie, że z pewnością nie zaburzy ładu przestrzennego w sąsiedztwie oraz co więcej, jest w okolicznościach niniejszej sprawy bez wątpienia uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej.

Spółka dodatkowo wyjaśniła, iż niezależnie od powyższego, Prezydent Miasta P. wskazał także maksymalną wysokość planowanych budynków do kalenicy ustalając ten parametr jako "maksymalnie 9 m od poziomu istniejącego terenu". Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowe budynki mają być zabudowane dachem stromym (podobnie jak zdecydowana większość budynków na badanym obszarze), prawidłową była decyzja o wprowadzeniu dla nich maksymalnej wysokości całkowitej. Ustalenie tego parametru byłoby zbędne jedynie wtedy, gdyby przedmiotowe budynki miały mieć dach płaski. Tym sposobem, organ I instancji zapobiegł ukształtowaniu zbyt wysokiej zabudowy, która nie spełniałaby wymogów ładu przestrzennego. Jednocześnie, ustalony parametr znajduje odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami stromymi, których wysokość kalenicy wynosi "do ok. 9,5 m". Spółka podkreśliła, iż nie ma racji Skarżąca wskazując, że geometrię dachów należy ustalać biorąc pod uwagę wyłącznie zabudowę usytuowaną najbliżej terenu inwestycji.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę podkreślając, że głównym zarzutem Skarżącej jest niewystarczająca ilość miejsc parkingowych. Skarżąca podtrzymała skargę.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. Prezes zarządu Spółki wniósł jak pełnomocnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024, poz. 572 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

Na wstępie wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie słusznie organy uznały, że zastosowanie ma ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą zmieniającą wskazaną przez organ odwoławczy, z uwagi na datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688).

Przechodząc do meritum wskazać należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Ponadto przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie sądowym utrwalone są również poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21, CBOSA). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21, CBOSA). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20, CBOSA).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku prowadzonego postępowania sporządzona została analiza urbanistyczna, spełniająca opisane powyżej wymogi. Ponieważ front terenu wynosi około 37 m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. 111 m i taki też, prawidłowy obszar analizowany, wyznaczył organ prowadzący postępowanie.

Tym samym organ w oparciu o sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niewątpliwie działka ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. Również warunek odpowiedniego uzbrojenia uznać należy za spełniony, co wynika z opinii odpowiednich gestorów sieci znajdujących się w aktach sprawy.

Ponadto w niniejszej sprawie organy uznały, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren będący przedmiotem inwestycji będące terenem rolnym (użytki RIVa) położony jest w granicach administracyjnych miasta i z tego powodu nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby działka będąca przedmiotem inwestycji znajdowała się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czy też strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 lub strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż ocena dokonana przez organ w tym zakresie jest przedwczesna.

Wskazany wyżej przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na dokonanie oceny proponowanych rozwiązań w świetle wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wobec powyższego podnieść należy, iż wbrew zarzutom skargi, planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje występującą w obszarze analizowanym zabudowę, gdyż w obszarze tym taka właśnie zabudowa występuje, co obrazuje doskonale załącznik graficzny do decyzji. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca jak i w zabudowie bliźniaczej.

Kontynuacja funkcji nie oznacza, że planowana zabudowa powinna być optycznie i wizualnie tożsama z zabudową sąsiednią. Podkreślić należy, iż zgodnie z wolą ustawodawcy ocenie organów podlega nie "identyczność" inwestycji z istniejącą zabudową, lecz to czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższego nie zmienia również okoliczność, iż inwestor na działce zamierza zrealizować dwa budynki wolnostojące.

Warto w tym miejscu również zaznaczyć, iż podnoszone w skardze kwestie dotyczące ewentualnego podziału nieruchomości są z punku widzenia decyzji o warunkach zabudowy obojętne. Odnosząc się ty tym zakresie do zarzutów skargi tj. kwestii, że po podziale działki powstaną dwie działki mniejsze niż w obszarze analizowanym wyjaśnić należy, iż punktu widzenia decyzji o warunkach to nie powierzchnia działki jest ustalana w warunkach zabudowy. Przy ustalaniu czy planowane zamierzenie inwestycyjne kontynuuje zabudowę istotna jest wyłącznie planowana intensywność zabudowy. Natomiast nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna jest większa czy też mniejsza niż występujące w obszarze analizowanym.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych parametrów zabudowy ustalonych w decyzji wskazać należy, iż Sąd powziął wątpliwość co do prawidłowości przyjęcia ogólnie rozumianego parametru wysokości budynku tj. wysokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy budynku oraz ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej.

Jednakże w tym miejscu podkreślenia wymaga, iż niniejszy wyrok nie oznacza niedopuszczalności realizacji inwestycji w kształcie założonym przez inwestora, a jedynie konieczność wyjaśnienia wątpliwości jakie pojawiły się w niniejszej sprawie.

Przed omówieniem powyższych wątpliwości Sąd postanowił odnieść się do prawidłowości ustalenia pozostałych parametrów.

W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 4 ust. 4).

W niniejszej sprawie organ ustalił linię zabudowy na 8 m od ul. [...] mając na uwadze cytowany wyżej zapis § 4 ust. 3 rozporządzenia, tj. zabudowy najdalej

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia wielkość powierzchni zabudowy wynosi 18 %. Z tych też względów wyznaczenie tego parametru w przedziale 16-18 % uznać należy za zgodne z przepisami.

Natomiast wątpliwości Sądu budzi kwestia ustalonej wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, a dokładnie wysokości kalenicy.

Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zgodnie z ust. 3 § 7 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17 i w wyroku WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 - zam. w CBOSA). Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zaznaczenia wymaga, iż w analizie urbanistycznej wskazano na zróżnicowaną wysokość zabudowy w obszarze analizowanym oraz podano, iż średnia wysokość wynosi ok. 4,8 m.

Warto w tym miejscu wskazać, iż zabudowa bezpośrednio sąsiadująca ma wysokość 4,1 m (ul. [...]) i [...],[...] (ul. [...]).

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast w niniejszej sprawie organ ustalił omawiany parametr z odstępstwem od powyższych zasad na 4,8 do 5 m stosując § 7 ust. 4 rozporządzenia. W tym miejscu podnieść należy, iż za całkowicie niezasadne uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie zastosował w omawianej sprawie żadnych odstępstw od średnich wartości parametrów, choć takie odstępstwa wynikają wprost z decyzji organu I instancji.

Uzasadnieniem dla ustalenia takiego parametru stanowiło lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że wartość ta jest zbliżona do średniego parametru.

W tym miejscu podkreślić należy, że fakt, iż przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać swobody i dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale w takiej sytuacji z samej analizy muszą wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości średniej. Przesłanki te winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18 - CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika.

Warto w tym miejscu odnieść się również do parametru geometrii dachu, gdyż ustalona przez organ wysokość kalenicy ma istotne znaczenia z punktu widzenia ogólnej wysokości budynku co w dalszej kolejności przekłada się na kwestie zachowania ładu przestrzennego.

W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie ani w analizie urbanistycznej ani w decyzji nie wyjaśniono jaka jest wysokość kalenicy w obszarze analizowanym. O ile w analizie urbanistycznej w formie tabeli podano pozostałe parametry, co pozwoliło Sądowi na weryfikację poprawności ich ustalenia, to w analizie oprócz lakonicznego stwierdzenia, że wysokość kalenicy wynosi do 9,5 m brak jest jakichkolwiek informacji odnośnie, które działki i gdzie mają jaka wysokość kalenicy. Ponadto organ w niniejszej sprawie ustalił kąt nachylenia na 25% do 45 %, podczas gdy analiza urbanistyczna nie wskazuje jak kształtuje się powyższy parametr w obszarze analizowanym. W analizie określono wyłącznie czy mamy do czynienia z dachem płaskim czy stromym bez określenia wysokości kalenicy czy też kąta nachylenia.

Sąd ma przy tym na uwadze, iż § 8 rozporządzenia nie precyzuje jak określić należy powyższy parametr to jednakże wprost wskazuje, że ma on nawiązywać do zabudowy w obszarze analizowanym, co biorąc pod uwagę reguły określania wysokości elewacji frontowej wymaga przedstawienia w analizie urbanistycznej danych pozwalających na weryfikację przyjętego parametru. Przy czym w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w bezpośrednim sąsiedztwie tj. na działkach sąsiednich występuje zabudowa z dachami płaskimi o wysokości do 5,9 m. Tym samym dopuszczenie zabudowy o wysokości kalenicy do 9 m może prowadzić do wprowadzenia budynku optycznie wyższego od zabudowy sąsiedniej, co możne prowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Z powyższych względów organ celem umożliwienia dokonania oceny prawidłowości ustalenia powyższego parametru powinien wskazać jak parametr geometrii dachu kształtuje się w obszarze analizowanym nie ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż obszarze analizowanym wysokość kalenicy wynosi do 9,5 m. Jednakże jednocześnie Sąd podkreśla, iż nie przesądza o niedopuszczalności określenia tego parametru na 9m. Sąd nie wyklucza, iż tak określone parametry nawiązują do zabudowy znajdującej się nawet w najbliższym sąsiedztwie. Jednakże na obecnym etapie postępowania wobec braku jakichkolwiek danych Sąd nie jest wstanie dokonać stosownej oceny.

Przy czy słusznie wskazała Spółka w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. , iż nie ma racji Skarżąca podnosząc, że geometrię dachów należy ustalać biorąc pod uwagę wyłącznie zabudowę usytuowaną najbliżej terenu inwestycji.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej zabudowy bliźniaczej wątpliwości Sądu budzi również ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej dla każdego segmentu osobna tj. dla części budynku. W ocenie składu orzekającego ustalenie parametru szerokości elewami frontowej w przypadku zabudowy bliźniaczej powinno odnosić się do całego zamierzenia budowlanego rozumianego jako jedna bryła.

W ocenie Sądu odmienne stanowisko mogłoby prowadzić do sytuacji, iż na terenie inwestycji powstanie obiekt budowlany o całkowitej szerokości elewacji frontowej znacznie przekraczającym średnie wartości, a nawet maksymalne występujące w obszarze analizowanym.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym parametr ten jest bardzo zróżnicowany, a średnia szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi 16 m, co przy tolerancji ± 20% daje 12,8 m — 19,2 m.

W przedmiotowej sprawie organ przyjął ten parametr dla każdego z segmentu budynku na 12,5 -13,5 m , co sumarycznie doprowadzi do realizacji obiektu budowlanego o szerokości elewacji frontowej od 25 do 27 m, a więc znacznie przekraczającego średnią wartość nawet z uwzględnieniem tolerancji 20 %.

Przy czym w tym miejscu jeszcze raz należy zaznaczyć, iż Sąd nie przesądza o niedopuszczalności określenia łącznego parametru szerokości elewacji frontowej dla całego zamierzenia budowlanego na 25 - 27 m. Rozporządzenie w § 6 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Dopuszczenie odstępstwa od jednego z parametrów wymaga jednak od organu wyjaśnienia i uzasadnienia. Szeroka argumentacja Spółki zawarta w piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2024 r. oraz zawarte w nim wyliczenia wskazują na dopuszczalność określenia omawianego parametru zgodnie z oczekiwaniami inwestora, to jednakże należy mieć na uwadze, że dopuszczalność odstępstw od ogólnej zasady określenia parametru szerokości elewacji frontowej ma wynikać nie z pisma Inwestora ale z analizy urbanistycznej.

Z tych też względów argumentacja Spółki, aczkolwiek spójna i logiczna, nie mogła mieć przesądzającego znaczenia, ponieważ, co wymaga jeszcze raz podkreślenia, ewentualne odstępstwa od ogólnych zasad ustalania parametrów nowej zabudowy winny wynikać ze sporządzonej analizy urbanistycznej.

Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzuty odnoszące się do kwestii miejsc parkingowych. Na dzień wydawania przez organ I instancji decyzji obowiązywało zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wykorzystania rekomendowanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Miejską Pracownię Urbanistyczną propozycji standardów wskaźników parkingowych, które to przewidywało normatyw parkingowy dla jednego lokalu w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej 1 miejsce postojowe. Podobnie kwestię ta normuje obecnie obowiązujące zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 27 października 2023 r. w sprawie wykorzystania przez Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Miejską Pracownię Urbanistyczną propozycji standardów wskaźników parkingowych.

Z tych też względów określona w decyzji o warunkach zabudowy wymagana ilość miejsc postojowych (1 miejsce na 1 lokal) jest zgodnie z obowiązującymi regulacjami, a zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione.

Natomiast poruszane przez Skarżącą kwestie związane z parkowaniem na działce drogowej oraz rzekomego niebezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikającym z lokalizacji zjazdów na drogę publiczną, jak słusznie wskazała Spółka, niepodlegają ocenie organów na etapie ustalania warunków zabudowy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)- w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, winien uzupełnić analizę urbanistyczną o dane – w razie zamiaru dopuszczenia zabudowy o parametrach innych niż ustalonych na ogólnych zasadach- pozwalające na weryfikację zasadności odstąpienia od wartości ustalonych na podstawie zasad ogólnych.