Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 569/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 i nast., art. 28 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 roku nr III/41/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

A S.A. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwalę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014r. nr 111/41/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza. Powyższej uchwale strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 2 pkt. 5 (brak uwzględnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia), art. 1 ust. 2 pkt 7 (brak uwzględnienia prawa własności – użytkowania wieczystego), a także art. 6 ust. 1 (sposób wykonywania prawa własności – użytkowania wieczystego nieruchomości), art. 6 ust. 2 (prawo do zagospodarowania terenu oraz ochrony własnego interesu prawnego) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199), dalej przywoływanej jako "u.p.z.p.", w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c." – poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej,

2) § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. 2004r. nr 268, poz. 2663 ze zm.), dalej przywoływanego jako "rozporządzenie".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 11 marca 2015r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z poz ), przywoływanej dalej jako "u.s.g.", wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą. W dniu 15 maja 2015r. Rada Miejska w Łodzi zawiadomiła skarżącą o nieuwzględnieniu powyższego wezwania jako niezasadnego z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 kwietnia 2015r. nr XI/221/15.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że realizacja rozwiązań planu stanowi istotne zagrożenie dla jej interesów i grozi faktycznym wywłaszczeniem poprzez uniemożliwienie korzystania w dotychczasowym zakresie z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 2 (działka nr [...]), będącej w jej wieczystym użytkowaniu oraz zlokalizowanych tam budynków i budowli. Podniosła, że na skutek przyjętych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec braku możliwości wykonywania robót lub prac budowlanych, nie będzie mogła zachować substancji budynków i budowli w stanie wymaganym bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności w zakresie warunków technicznych oraz wymogów bezpieczeństwa. Spółka podkreśliła, że zastrzeżenia do treści planu zgłaszała Radzie Miejskiej w Łodzi w formie uwag do projektu planu, ale pomimo tej wiedzy Rada nie podjęła środków eliminujących czy ograniczających zagrożenia faktyczne oraz formalne dla jej działalności. Uwagi skarżącej nie zostały uwzględnione. Spółka podniosła, że w przepisach u.p.z.p. w procedurze planowania przestrzennego interes publiczny nie posiada prymatu nad interesem indywidualnym.

Wskazując na treść § 4 rozporządzenia Spółka wyjaśniła, że w przyjętym planie zagospodarowania granice drogi nie odpowiadają warunkom, określającym możliwość podziału nieruchomości zabudowanej. W ocenie Spółki Rada Miejska w Łodzi podjęła przedmiotową uchwałę z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia, mimo iż kwestia podziału nieruchomości Spółki podlegała już trafnej analizie w wydanej wcześniej decyzji Wojewody [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie projektowanej ul. B na odcinku od projektowanej ul. C do ul. D i budowie projektowanej ul. C od projektowanej ul. B do ul. E oraz rozbudowie ul. E na odcinku od posesji nr 52 do projektowanej ul. C. W ocenie Spółki zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mający do niej zastosowanie pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Nadto skarżącą wyjaśniła, że jej interes prawny jako wieczystego użytkownika nieruchomości i właściciela budynków znajduje ochronę w przepisach K.c. bowiem zaskarżona uchwała narusza uprawnienia do posiadania i dysponowania nieruchomością określone w art. 140 K.c. Spółka wskazała, że jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w Ł. przy ul. A 2. Skoro więc zapisy planu dotyczą nieruchomości pozostającej w jej wieczystym użytkowaniu, to uchwała w przedmiocie planu narusza interes prawny Spółki.

W oparciu o powyższe Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Organ podniósł, że uchwałą z dnia 29 kwietnia 2015r. nr XI/221/15 uznał za niezasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w podjętych przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 29 grudnia 2014r. uchwałach nr 111/41/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza oraz nr 111/40/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, dr Stefana Kopcińskiego, Juliana Tuwima na wschód od planowanego przedłużenia ulicy Uniwersyteckiej. Rada Miejska podkreśliła, że podjęcie kwestionowanej uchwały znajduje umocowane w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy u.p.z.p. i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Uwzględnienie żądań skarżącej Spółki spowodowałoby niezgodność planu z polityką przestrzenną określoną w tymże studium. Przed podjęciem uchwały – w trakcie procedury planistycznej – przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego i wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi.

Następnie organ wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca działkę o nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. A 2 jest położona w całości na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014r. nr 111/41/14. W trakcie przebiegu procedury planistycznej Spółka składała wnioski i uwagi do projektu planu, którego granice obejmowały w/w nieruchomość. Nieruchomość wskazana w wezwaniu Spółki znajduje się na kilku terenach wyznaczonych w planie, które określiły jako jej przeznaczenie: tereny dróg publicznych 6KDZ i 7KDZ, teren ciągu pieszego 2KDX, teren placu publicznego 13.2.PP, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej 13.1.MW/U i 16.1.MW/U.

Organ wskazał, iż Spółka w trakcie przebiegu procedury planistycznej złożyła 7 uwag w dniu 18 kwietnia 2014r. w związku z pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu oraz 7 identycznych uwag w dniu 4 sierpnia 2014r. w związku z drugim wyłożeniem do publicznego wglądu. Wszystkie uwagi zostały przeanalizowane i rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Łodzi – odpowiednio zarządzeniami z dnia 12 maja 2014 r. nr 6301/VI/14 i z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr 6953/VI/14. Do sposobu rozpatrzenia uwag zamieszczono stosowne wyjaśnienia. Mimo nieuwzględnienia uwag, część z nich była zgodna z zapisami projektu planu, nie wymagała zatem formalnego ich uwzględniania. Uwagi złożone do projektu planu przez ENKEV Polska S.A. dotyczyły wyłącznie terenów 13.1.MW/U i 16.1.MW/U (poza uwagą do całego obszaru dotyczącą nieokreślania minimalnej ilości miejsc parkingowych). Zatem w przebiegu procedury planistycznej nie zostały ujawnione zastrzeżenia dotyczące części działki 2/14 przeznaczonej pod przestrzenie publiczne.

Zdaniem organu – wbrew twierdzeniom Spółki – żaden zapis planu miejscowego nie stoi na przeszkodzie zachowaniu budynków i budowli Spółki w stanie wymaganym bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności w zakresie wymogów technicznych oraz bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". W kwestionowanym planie miejscowym obok ustalenia innego dopuszczalnego sposobu tymczasowego zagospodarowania - tj.: "do czasu realizacji ustaleń planu, dopuszczenie tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów w postaci terenów zieleni urządzonej niskiej wraz z obiektami małej architektury i nawierzchniami utwardzonymi, z zakazem sadzenia drzew" (§ 15 pkt 1). Potwierdzono "dopuszczenie użytkowania w sposób dotychczasowy do czasu realizacji ustaleń planu" (§15 pkt 2). Ponadto w § 15 uchwały jest mowa o "dopuszczeniu realizacji i użytkowania obiektów budowlanych, dla których wydano ostateczne pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie planu z możliwością dokonywania ich remontu, a przebudowy, nadbudowy, rozbudowy i zmian sposobu użytkowania zgodnych z ustaleniami planu." (§ 15 pkt 3). W odniesieniu do zabudowy istniejącej wprowadzono następującą zasadę: "dla zabudowy istniejącej, ukształtowanej niezgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy lub niespełniającej wskaźników i parametrów sprecyzowanych w ustaleniach szczegółowych, dopuszcza się wyłącznie: remont, przebudowę lub rozbiórkę oraz prowadzenie innych robót budowlanych polegających na doprowadzeniu do zgodności z przepisami prawa budowlanego lub podniesieniu standardów i jakości użytkowania, z zastrzeżeniem ustaleń dla zabytków określonych w § 9" (§ 5 pkt 2).

Rada Miejska wyjaśniła, że plan docelowo wprowadza przeznaczenie terenu różne od obecnego, a zatem nie dopuszcza zabudowy produkcyjnej. W rezultacie stanowi to zakaz realizacji nowej zabudowy, o ile pełniłaby ona funkcje produkcyjne, magazynowe lub inne niezgodne z ustalonymi dla danego terenu. Obowiązkowe określenie w planie przeznaczenia terenu jest jednym z obowiązkowych aspektów władztwa planistycznego gminy. Utrzymanie funkcji produkcyjnej stanowiłoby zagrożenie dla ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i zgodnie z definicją art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w obszarze, który stanowi centrum miasta. Wyznaczone w projekcie planu przeznaczenie terenu jest zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, które dla tego obszaru przewiduje "tereny lokalizacji programu nowego centrum Łodzi" – oznaczone symbolem UC3*. Opis tego przeznaczenia nie obejmuje funkcji produkcyjnej, zatem jej wprowadzenie w projekcie planu byłoby naruszeniem obowiązku zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium.

Następnie organ podniósł, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczanie w planie miejscowym terenów pod określone funkcje nie musi być zbieżne z przebiegiem podziałów nieruchomości na działki ewidencyjne. Również nie leży w sferze planowania przestrzeni bezwzględna konieczność utrwalania istniejącej zabudowy czy to w całości, czy też choćby w części. W sytuacji, gdy nowe rozwiązania nie mogą być pogodzone ze stanem istniejącym ustalenia planu wyznaczają nowe podstawy do zagospodarowania przestrzeni, często poprzez ingerencję w istniejącą strukturę. Najważniejszą przesłanką ukształtowania linii rozgraniczających tereny na nieruchomości, której dotyczy wezwanie, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Linia ograniczająca teren 13.1.MW/U od wschodu stanowi kontynuację analogicznej linii w terenach 10.4.KK/U* i 10.7.MW/U. Natomiast linia ograniczająca teren 16.1.MW/U od strony zachodniej wyprowadzona jest z narożnika budynku zabytkowego E34 przez co zapewnia się lepszą ekspozycję zabytku i logiczniejsze dopasowanie się do niego przewidywaną nową zabudową. Celem planu jest zmiana struktury przestrzennej obszaru, który stanowi centrum miasta. Ta nowo projektowana struktura ma szczególne znaczenie, ponieważ stanowić będzie obudowę projektowanej ważnej trasy komunikacyjnej (teren 6KDZ) - silnie eksponowaną i stanowiącą wizytówkę nowego centrum dla osób przemieszczających się po tej trasie. W tym przypadku wyznacznikiem dla ukształtowania nowej struktury zabudowy nie może być przypadkowy, aktualnie istniejący układ budynków (parterowych lub dwukondygnacyjnych magazynów, budynków produkcyjnych lub produkcyjno – usługowych) docelowo przewidywany do zmiany. Organ wskazał, iż przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia jest częścią regulacji dotyczącej własności i podziału gruntów, tj. ma charakter wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 tejże ustawy podział nieruchomości może być dokonany jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego wyznaczają dopuszczalne ramy wydzielania nowych działek ewidencyjnych.

Konkludując Rada Miejska podkreśliła również, iż przewidziany przez ustawodawcę w art. 36 u.p.z.p. mechanizm rekompensowania negatywnych skutków wejścia w życie przepisów planu w sposób wystarczający zabezpiecza interes prawny oraz ekonomiczny skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić również należy, że w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 P.p.s.a.)

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. Stosownie zaś treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego – uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka uczyniła zadość wymogom formalnym określonym w tymże przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi dnia 15 marca 2015r. Organ uchwałą nr XI/221/15 z dnia 29 kwietnia 2015r. uznał powyższe wezwanie za niezasadne. Uchwałą ta została doręczona stronie skarżącej w dniu 15 maja 2015r., zaś w dniu 12 czerwca 1995r. wpłynęła skarga w niniejszej sprawie. Tym samym wypada skonstatować, iż skarga ta spełnia wymagania formalne i zastała złożona w zakreślonym przez prawo terminie (art. 52 § 1 i art. 53 § 1 P.p.s.a.)

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny istnienia interesu prawnego skarżącej Spółki wskazać należy, że interes o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Niewątpliwe interes strony skarżącej, jako użytkownika wieczystego działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], przy ul. A 2 w Ł., a więc na terenie objętym zaskarżonym planem został naruszony bowiem projektowane przeznaczenie tego terenu jest odmienne od dotychczasowego. Podkreślić należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje jednocześnie, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.

Przepisy u.p.z.p. uszczegóławiają rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Po podjęciu w dniu 3 marca 2008r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym [... w gminie L., wójt gminy zamieścił ogłoszenie w prasie i dokonał obwieszczenia w tym zakresie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy L. Następnie wystosowano zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu. W trakcie sporządzania projektu planu zostały rozpatrzone złożone wnioski. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Prawidłowo ogłoszono i dokonano obwieszczenia o każdym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, tj. o pierwszy wyłożeniu w dniu 21 lipca 2009r., o drugim wyłożeniu w dniu 6 października 2009r., zaś o trzecim wyłożeniu w dniu 13 kwietnia 2010r. Poinformowano o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane. W trakcie wyłożeń planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zostały przeprowadzone dyskusje publiczne nad zawartością ustaleń planu. Uwagi do wyłożonego projektu zostały rozstrzygnięte przez wójta, zaś nieuwzględnione uwagi przedstawione zostały radzie gminy wraz z projektem planu. Tym samym zachowane zostały wymogi procedowania określone w art. 17 i następnych u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia.

W związku z powyższym, Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi sprowadzających się do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25 maja 2009r. w sprawie II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podkreślić należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gminie przysługuje zatem prawo kształtowania – w powszechnie obowiązującym na danym terenie miejscowym planie – sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W tym miejscu wskazać należy, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP), jednakże nie jest prawem bezwzględnym i doznaje szeregu określonych ograniczeń. Przy czym – jak stanowi 64 ust. 3 Konstytucji RP – własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenia wykonywania prawa własności muszą być zgodne z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, wskazująca że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, o ile są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podkreślić trzeba, że treść planu zagospodarowania przestrzennego ingeruje niejednokrotnie w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. Powyższe wymaga przeważnie rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi.

Zatem Sąd obowiązany był zbadać w niniejszej sprawie, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżących, jaka niewątpliwe miała miejsce przez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia tegoż prawa, jest zgodna z przepisami prawa materialnego i proporcjonalna do celów, którym służyć ma wprowadzenie danego ograniczenia. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wskazuje z kolei, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia).

Zaskarżona uchwała czyni zadość powyższym regulacjom, ustalając szczegółowe zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W uchwale określono, że układ komunikacyjny tworzą drogi główne, lokalne, dojazdowe, ciągi pieszo-jedne oznaczone na rysunku planu symbolami: KDG,KDL,KDD,KDP. Na rzeczony układ składają się drogi istniejące, których trasy zostały wykorzystane w planie oraz drogi projektowane, których przebieg ustalono w przedmiotowym planie. Dla poszczególnych dróg ustalano warunki funkcjonalno-techniczne (§ 40 uchwały). Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dla dróg określono minimalną szerokość w liniach rozgraniczających, w tym dla dróg oznaczonych symbolem D (dojazdowych) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających o przekroju jednojezdniowym prawidłowo ustalono na 10,0 m.

Zgodnie z zaskarżonym § 15 ust. 15 lit. o przedmiotowej uchwały na terenie oznaczonym symbolem 30 MN, na którym znajduje się działka stanowiąca własność skarżących ustalono obsługę terenu z dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami 11KDD (droga istniejąca), 13KDD (droga istniejąca), 14KDD (droga projektowana). Należy wyjaśnić, że budowa drogi publicznej oznaczonej symbolem 14 KDD na terenie gminy podyktowana jest przede wszystkim potrzebą stworzenia układu komunikacji między ulicami istniejącymi i projektowanymi dla większego obszaru nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ planistyczny wytyczając tę drogę miał również na uwadze potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. Jak słusznie wskazała Rada Gminy L. planowanie przestrzenne polega nie tylko rejestrowaniu stanu istniejącego, ale również na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg na terenie gminy. W trakcie przeprowadzania procedury planistycznej Wojewoda Łódzki jako organ uzgadniający projekt planu wskazał wprost na potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych dla większości nowo uruchamianych terenów budowlanych. Jako, że warunkiem niezbędnym ustalenia warunków zabudowy dla danej działki jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej całkowicie uzasadnione jest zaprojektowanie drogi publicznej przylegającej bezpośrednio do znacznej wielkości obszarów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, tak jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez przyjęcie innych rozwiązań, polegających chociażby na ustanawianiu służebności na innych nieruchomościach czy wytyczaniu dróg wewnętrznych byłoby bardziej uciążliwe, a zatem mniej racjonalne z punktu widzenia interesu ogółu mieszkańców gminy objętych planem zagospodarowania przestrzennego.

Przeznaczenie gruntu stanowiącego własność skarżących pod gminną drogę dojazdową niewątpliwe narusza ich własny interes, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy potrzeby wspólnoty samorządowej przeważają nad interesem indywidualnym właścicieli działki nr ewid. 747 i uzasadniają wprowadzenie układu komunikacyjnego skutkującego ograniczeniem prawa własności skarżących. Warto podkreślić, że organ planistyczny wyraźnie wskazał, że na etapie projektowania planu rozważano alternatywny przebieg kwestionowanej drogi, lecz stwierdzono brak możliwości wprowadzenia innego połączenia drogowego z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych. Stąd zarzut skarżących odnośnie braku rozważenia alternatywnych możliwości przebiegu kwestionowanej drogi należy uznać za bezzasadny. Ponadto w czasie przeprowadzanych dyskusji publicznych poruszane były kwestie związane z obsługą komunikacyjną dla poszczególnych terenów, w tym podano motywy ustalenia drogi oznaczonej symbolem 14KDD. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, droga oznaczona symbolem 14 KDD wprowadza ograniczenie w zagospodarowaniu nie tylko działki stanowiącej własność skarżących, lecz również właścicieli kilkunastu innych działek na obszarze objętym symbolem 28MN i 30MN. Wyłączenie działki stanowiącej własność skarżącego z planowanego przebiegu drogi z pewnością zaburzyłoby planowaną sieć komunikacji terenów.

Końcowo Sąd wskazuje, że stosownie do art. 36 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może co do zasady żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Podsumowując, organ planistyczny uprawniony był w świetle przepisów prawa do wytyczenia w planie nowo projektowanej drogi zapewniającej sprawny układ komunikacyjny dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Niewątpliwie interes społeczności lokalnej wymagał ograniczenia prawa własności działek znajdujących się na obszarze, przez który zaprojektowana została przedmiotowa droga. Rada gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, wprowadzając rozwiązanie przestrzenne służące zapewnieniu niezbędnej komunikacji przy zachowaniu walorów krajobrazowych terenu oraz wymogów bezpieczeństwa użytkowników dróg na terenie gminy. Organ planistyczny zgodnie z zasadą proporcjonalności wyważył interes jednostki z interesem mieszkańców gminy i wystarczająco uzasadnił ingerencję w sferę prawa własności skarżących w odniesieniu do celu, jakiemu ma służyć kwestionowana droga.

Z powyższych względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

LS