Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 737/20 w sprawie ze skargi K. Z. na akt Burmistrza Mielna z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr INW.7021.8.5.2020.2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. Z. na rzecz Burmistrza Mielna 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 737/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. Z. (dalej jako: "skarżący") na akt Burmistrz Mielna z dnia 2 kwietnia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Burmistrz Mielna, na podstawie § 3 ust. 1a pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U z 2017 r. poz. 784; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem"), zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej położonej na działce numer [...] obręb G., pn.: "Ustawienie słupków U-12c w ciągu drogi wewnętrznej na przedłużeniu ul. [...] w G.".

Skargę na akt Burmistrza Mielna złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że z opisu do projektu stałej organizacji ruchu wynikało, że słupki blokujące U-12c wzdłuż granicy drogi wewnętrznej stanowiącej ciąg pieszy położonej na działce numer [...] należało ustawić w celu ochrony pieszych przed pojazdami poruszającymi się na przyległym do ciągu pieszego terenie, który właściciel przeznaczył na postój pojazdów, nie zabezpieczając drogi manewrowej na swoim terenie. Wobec tego celem (i pożądanym skutkiem) ustawienia spornych słupków była dodatkowa ochrona pieszych przed ewentualnymi pojazdami. Ponadto Sąd uznał, że argumentacja organu w zakresie projektu, stałej organizacji ruchu, choć lakoniczna to może być traktowana jako logiczna konsekwencja i niejako "dalszy ciąg" zabezpieczenia drogi zapoczątkowanego ustawieniem znaku B-1, a więc zakazu ruchu, zgodnie z zarządzeniem burmistrza z dnia [...] marca 2019 r. numer [...], które było przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 738/19 (nieprawomocny) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę w tej sprawie. Celem wprowadzenia – na wniosek mieszkańców – zmiany organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, która stanowi dojście do plaży (deptak) było właśnie zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu pieszym (mieszkańcom, turystom) korzystającym z tej drogi w dojściu na plażę.

Sąd odniósł się także do wskazań skarżącego, że zgodnie z § 8 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Sąd jednak zwrócił uwagę na fakultatywny charakter tego przepisu. Ponadto Sąd nie uznał, aby dodatkową ochronę bezpieczeństwa pieszych należało traktować w kategorii "nieefektywności". Samo zaś wprowadzenie zakazu ruchu na przedmiotowej drodze wprowadzone zostało na wniosek samych mieszkańców, a więc zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej.

W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego konieczności wyważenia pomiędzy interesem społecznym a interesem osób prowadzących działalność gospodarczą oraz naruszeniem zasady równego traktowania, Sąd uznał, że wskazane ograniczenia nie stanowiły o pozbawieniu czy ograniczeniu możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych i wynajmowania domków. Choć ustawienie słupków z całą pewnością mogło być traktowane w kategorii pewnej niedogodności dla skarżącego to – zdaniem Sądu – podyktowane to było potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa pieszym na tej drodze.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej i stanowi dodatkową ochronę pieszych przed ewentualnymi pojazdami;

2) § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie nieefektywności wprowadzonej zmiany organizacji ruchu dla uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 stycznia 2017 r. wydanej przez Burmistrza Mielna,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące

mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym:

a) niewyjaśnienia czy ustawienie słupków U-12c w ramach dodatkowej ochrony pieszych przed pojazdami jest celowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy poprzez ustawienie znaku B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach wjazd na posesję skarżącego z drogi znajdującej się na działce numer [...] w miejscu ustawienia słupków U-12c jest niemożliwy, a na posesji skarżącego nie ma ciągu komunikacyjnego umożliwiającego poruszanie się pojazdów, zatem nie zachodzi konieczność dodatkowej ochrony pieszych;

b) nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Projektu Architektoniczno-Budowlanego zespołu budynków usługowych (usługi turystyki) oraz budynku gospodarczego położonego w G. przy ul. [...], działka numer [...], obręb numer [...] sporządzonego przez M. S. prowadzącego działalność pod firmą [...] M. S. i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że argumentacja wynikająca z projektu stałej organizacji ruchu jest wystarczająca i nie utrudnia to prowadzenia działalności gospodarczej skarżącemu, co skutkowało oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

a) projektu architektoniczno-budowlanego zespołu budynków usługowych (usługi turystyki) oraz budynku gospodarczego - projektu zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym na okoliczność usytuowania miejsc parkingowych w projekcie inwestycji, wiedzy organu o sposobie rozmieszczenia i korzystania z miejsc parkingowych z drogi zewnętrznej,

b) zdjęcia parkingu przy głównej drodze na okoliczność budowy parkingu przez organ przy głównej drodze, gdzie ruch pieszych w sezonie jest największy.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed przedstawieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu Burmistrza Mielna z dnia 2 kwietnia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, który to Sąd pierwszej instancji uznał za zgodny z prawem. Zaskarżony akt Burmistrza Mielna pozostaje w związku ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 929/19 z którego wynikało, że nie można umieszczać słupków prowadzących, których funkcją jest ułatwianie kierującym orientację, na drodze, na której obowiązuje zakaz ruchu pojazdów. Jednocześnie w wyroku tym Sąd nie stwierdził aby brak było prawnego i faktycznego uzasadnienia do umiejscowienia na takiej drodze jakichkolwiek znaków, w tym znaków blokujących typu U-12c.

Rozpoznając skargę kasacyjną stwierdzić należało, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Burmistrz Mielna dokonał zatwierdzenia spornej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji, jako organ zarządzający ruchem. Jednocześnie podkreślić należy, że stosownie do treści przepisu art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzgodnieniu z odpowiednimi organami administracji publicznej i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wyjątek przewiduje w tym zakresie art. 60 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. W tym stanie rzeczy Burmistrz Mielna funkcjonuje zarówno jako organ wykonujący przysługujące mu kompetencje w zakresie organizacji ruchu oraz jako organ architektoniczno-budowlany (organ wykonawczy gminy) właściwy do podejmowania decyzji w zakresie dotyczącym warunków zabudowy. Powyższe wskazuje, że nie jest wykluczona sytuacja, gdy po podjęciu decyzji o warunkach zabudowy w celu zapewnienia bezpieczeństwa na drodze na przedmiotowym terenie dochodzi do zmiany organizacji ruchu, dostosowując ją do potrzeb społeczności lokalnej. Tego rodzaju działanie organu jest zgodne z przedstawionymi regulacjami prawnymi.

Następnie wskazać trzeba, że zgodnie z § 8 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej spawie żadna z powyższych przesłanek nie występowała.

Po pierwsze wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się projekt stałej organizacji ruchu numer [...] pn.: "Ustawienie słupków blokujących U-12c w ciągu drogi wewnętrznej na przedłużeniu ul. [...] w G.", sporządzony przez uprawnionego projektanta, zawierając plan orientacyjny (rysunek), opis techniczny drogi, plan sytuacyjny w skali 1:500 oraz rysunek wzorów oznakowania i sposobu umieszczenia znaków w pasie drogowym W treści projektu wskazano cel i zakres tego opracowania (pkt 2), podstaw opracowania, w tym wizję lokalną w terenie i podstawy prawne, opisano lokalizacje i parametry drogi wewnętrznej (nawierzchnia z pisaku, droga dla pieszych), opisane projektowane zmiany (pkt 2), wymieniono zalecenia projektanta i termin wprowadzenia zmian w organizacji ruchu. Projekt ten stanowi o skutkach i przede wszystkim celach wprowadzenia w takim kształcie projektu stałej organizacji ruchu. Zgodnie bowiem z projektem stałej organizacji ruchu słupki blokujące U-12c wzdłuż granicy drogi wewnętrznej stanowiącej ciąg pieszy położonej na działce [...] należy ustawić w celu ochrony pieszych przed pojazdami poruszającymi się na przyległym do ciągu pieszego terenie, który właściciel przeznaczył na postój pojazdów, nie zabezpieczając drogi manewrowej na swoim terenie.

Po drugie zaaprobować należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że takie rozwiązanie stanowi kontynuację zabezpieczenia drogi zapoczątkowanego ustawieniem znaku B-1, a więc zakazu ruchu, zgodnie z zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] marca 2019 r. numer [...], które było przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 738/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 769/20 utrzymał w mocy to orzeczenie. To właśnie w tej sprawie podkreślano, że celem wprowadzenia - na wniosek mieszkańców - zmiany organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, która stanowi dojście do plaży (deptak) było zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu pieszym (mieszkańcom, turystom) korzystającym z tej drogi w dojściu na plażę. A zatem dotychczasowe zmiany wprowadzane zostały zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej, na wniosek samych mieszkańców.

Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zdają sobie sprawę, że ustawienie słupków z całą pewnością może być traktowane w kategorii pewnej niedogodności z punktu widzenia skarżącego, niemniej jednak nie przesądza to o tym, że ich obecność prowadzi do niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowany przez Sąd pierwszej instancji akt został wydany w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanego w tej sprawie aktu wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego aktu jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu Burmistrza Mielna w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.