Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1853/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 795/19 w sprawie ze skargi B.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r. nr SKO.GP.4000.360.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 795/19, oddalił skargę B.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., nr SKO.GP.4000.360.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 13 lutego 2019 r., nr UA-III-U08.6730.453.2017, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 grudnia 2017 r., nr 854/2017, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego oraz trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], ark. mapy [...], obręb [...], położonych przy ul. D. [...] w P., wydanej na rzecz L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego a to:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c.") przez błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy okoliczności sprawy, w tym charakter planowanej inwestycji i położenie nieruchomości strony skarżącej w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji wskazują, iż przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio zakłócać korzystanie z nieruchomości skarżącego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił okoliczności sprawy i nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności Sąd nie dostrzegł, iż organ nie dokonał wszechstronnej analizy charakteru zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w kontekście położenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez skarżącego, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy okoliczności sprawy, w tym charakter planowanej inwestycji i położenie nieruchomości strony skarżącej w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji wskazują, że przedmiotowa inwestycja będzie – zdaniem skarżącego – bezpośrednio zakłócać korzystanie z jego nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stroną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy, jeżeli w danym przypadku on sam nie jest wnioskodawcą. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8.11.2022 r., II OSK 739/20, LEX nr 3458941). Jednakże właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy będą posiadać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego.

Wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności, z uwagi na treść art. 140 i art. 144 k.c., jest możliwa, jednak tylko wówczas, gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (zob. wyrok NSA z 15.10.2019 r., II OSK 2879/17, LEX nr 2737202. oraz wyrok NSA z 8.01.2020 r., II OSK 1094/18, LEX nr 2772422.). Należy jednak zastrzec, że ochrona przewidziana w art. 144 k.c., dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok NSA z 23.03.2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384). Zatem źródłem interesu prawnego, legitymującego właściciela działki sąsiedniej do uzyskania statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia tychże warunków, nie może być perspektywa potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść za sobą realizacja planowanej inwestycji. Wynika to m.in. z tego, że kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów nie podlegają ocenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Warunki zabudowy, które jeszcze nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być więc oceniane z perspektywy immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Dlatego też uprawnienia wyprowadzane z art. 144 k.c., nie mogą same w sobie stanowić źródła interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki: NSA z 13.07.2021 r., II OSK 3020/18, LEX nr 3243993; NSA z 13.02.2020 r., II OSK 37/19, LEX nr 3022386; NSA z 23.03.2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Ochrona własności przed immisjami może natomiast być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi (wyrok NSA z 23.06.2022 r., II OSK 978/21, LEX nr 3400826).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez pominięcie, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił okoliczności sprawy i nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie dokonał wszechstronnej analizy charakteru zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w kontekście położenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący.

Skarżący błędnie przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, niezależnie od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia, rodzi obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zarówno w doktryna, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentują zgodny pogląd w tym względzie. Otóż jeżeli organ prowadzący postępowanie wznowieniowe ustali, że nie występuje żadna z podstaw do wznowienia postępowania, wówczas nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 967; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski red., Warszawa 2014, s. 638). Wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Decyzja ta jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy, a co za tym idzie do merytorycznej oceny dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z 11.05.2010 r., II OSK 768/09, LEX nr 597846).

Z uwagi na podjęte przez organ administracji rozstrzygnięcie, nie było podstaw do kwestionowania w zaskarżonym wyroku prawidłowości postępowania wznowieniowego z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego kompleksowej oceny, w okolicznościach, w których nie ma prawnych możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 209 p.p.s.a., zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, wobec niewykazania przez wnioskującego wysokości poniesionych kosztów.