Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2847/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3 art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 216/22 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 216/22 oddalił skargę M. B. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o przesłanie mu w formie elektronicznej na wskazany przez niego adres mailowy skanów umów o pracę wraz z wszelkimi aneksami oraz przydziałami czynności Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. M. K., Zastępczyni Dyrektora I. M. oraz Głównej Księgowej L. K.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 14 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego, że z uwagi na ilość dokumentów do przetworzenia w celu realizacji jego żądania, wyznacza nowy termin załatwienia wniosku na dzień 19 maja 2022 r., wyjaśniając jednocześnie, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku skarżącego jest duże natężenie pracy związane z okresem sprawozdawczo-rozliczeniowym, organizacja działań na rzecz obywateli Ukrainy oraz urlopy pracowników z uwagi na okres świąteczny.

Skarżący pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. B. podniósł, że w realiach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że organ podał wystarczające, a co za tym idzie skuteczne uzasadnienie przedłużenia terminu rozpoznania jego wniosku, co w ocenie skarżącego świadczy o tym, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. nie spełnił przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że choć ustawodawca nie podaje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 2 ustawy, to należy przyjąć, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że takim powodem może być, tak jak wskazał to organ, ilość dokumentów do przetworzenia, gdyż powód ten jest niekonkretny i nieprecyzyjny i może świadczyć o tym, że w ustawowym 14-dniowym terminie nie dokonano żadnego przeglądu dokumentacji, o której udostępnienie wnioskował skarżący.

Skarżący wskazał, że nie można uznać zakresu jego żądania za obszerny, bowiem wnioskował o udostępnienia umów o pracę wraz z aneksami oraz przydziałami czynności trzech osób, a więc informacji prostych, a ewentualna anonimizacja pewnych fragmentów żądanych przez niego dokumentów nie może świadczyć o tym, że informacja, o której udostępnienie się ubiegał, ma charakter przetworzony.

Zdaniem skarżącego, organ informując o przedłużeniu ustawowego terminu na rozpoznanie wniosku powinien już posiadać informację, jaki jest konkretnie zakres żądanej dokumentacji, operując przy tym konkretnymi liczbami, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że takie czynności należy bowiem wykonać w terminie 14-dniowym przy analizie każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co nie może samo w sobie implikować zasadności przedłużenia terminu jego rozpoznania, gdyż w ten sposób organ mógłby za każdym razem zasłaniać się ilością dokumentów do przetworzenia i koniecznością zaangażowania do tego konkretnych środków osobowych. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącego wątpliwe stają się także pozostałe przyczyny opóźnienia w rozpoznaniu wniosku, które przedstawił organ, gdyż niewiadomym jest jaka liczba osób miałaby zostać zaangażowana w przygotowanie prostej odpowiedzi na wniosek skarżącego, czy jaki wpływ na udzielenie odpowiedzi miałby wywierać przywoływany przez organ okres sprawozdawczo-rozliczeniowy, co zresztą mogłoby dotyczyć końcówki roku, a nie początku kwietnia. Zdaniem skarżącego jako nietrafny należy ocenić także przywoływany przez organ argument dotyczący konieczności organizacji działań na rzecz obywateli Ukrainy, gdyż tą materią zajmują się właściwe komórki organizacyjne organu, a nie cały urząd. Za bezpodstawne skarżący uznał także powoływanie się przez organ na urlopy pracowników wywołane okresem świątecznym, gdyż - jak zauważył skarżący - Święta Wielkanocne miały miejsce w dniach 17 i 19 kwietnia 2022 r., podczas gdy wniosek skarżącego został złożony w dniu 4 kwietnia 2022 r., a więc nie w okresie poprzedzającym bezpośrednio okres świąt.

W związku z tym skarżący podniósł, że przedłużenie przez organ terminu rozpoznania wniosku nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem w sprawie nie wskazano wymaganych prawem powodów opóźnienia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. nie zareagował na wniosek skarżącego w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie wskazał, że sytuacja związana z organizacją i koordynowaniem działań na rzecz Ukrainy stała się w okresie kwiecień-maj 2022 roku sprawą priorytetową, gdyż ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, a następnie ustawą zmieniającą z dnia 8 kwietnia 2022 r. nałożono na powiatowe urzędy pracy szereg dodatkowych obowiązków związanych z pomocą uciekinierom wojennym. Organ wyjaśnił, że zaangażowanie w pomoc wymagało stworzenie wielokompetencyjnego zespołu, a nie "jedynie pojedynczych komórek organizacyjnych", jak wskazywano w skardze. Organ podniósł, że proces wypełniania bieżących obowiązków w tym okresie został z tego względu dodatkowo obciążony z uwagi na priorytet pomocy uciekinierom wojennym, a poza monitorowaniem aktualnej sytuacji dotyczącej możliwości zatrudnienia obywateli Ukrainy, organ podał, że prowadził szereg działań związanych z kampanią informacyjną dla pracowników, pozyskiwał informacje związane z możliwością zatrudnienia obywateli Ukrainy, przyjmował oferty pracy, dokonywał tłumaczeń ofert pracy na język ukraiński, a następnie udostępniał je w języku ukraińskim, rejestrował oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy obywatelom Ukrainy. Podsumowując organ wskazał, że od dnia wybuchu wojny w Ukrainie zarejestrował 262 uchodźców wojennych, względem których na bieżąco realizuje usługi pośrednictwa pracy, czy poradnictwa zawodowego. Ponadto, organ poinformował, że w ramach dotychczasowej działalności w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. prowadzone są także szkolenia z języka polskiego.

Jeżeli chodzi zaś o dostęp do dokumentacji pracowniczej, to organ wyjaśnił, że jedynie pracownik kadr posiada pełen dostęp do dokumentacji pracowników wewnętrznych. Organ wskazał także, że zarówno Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G., jak i pozostali wskazani w żądaniu skarżącego pracownicy są wieloletnimi pracownikami urzędu, a więc zawarte z nimi umowy wraz z wszelkimi aneksami - od momentu zatrudnienia do dnia dzisiejszego - stanowią dokumentację wieloletnią i z tego względu czasochłonną w przygotowaniu. Jak podniósł organ, tylko dokumentacja dotycząca Dyrektora obejmuje okres ponad 30 lat, w tym zatrudnienie u poprzednich pracodawców i poprzedników prawnych. W związku z tym organ podał, że analiza dokumentów znajdujących się w aktach osobowych Dyrektora wymagała współdziałania zatrudnionego w organie prawnika wraz z jedynym pracownikiem kadr, a także analizy prawnej w celu właściwej realizacji żądania skarżącego. Powyższe potwierdza zatem zdaniem organu, że pod względem organizacyjnym niemożliwe było przesłanie skarżącemu wnioskowanych przez niego dokumentów w terminie 14 dni, o czym skarżący został zresztą poinformowany wraz ze wskazaniem przyczyn uniemożliwiających udzielenie mu odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ dodał, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej wiąże się niejednokrotnie z ujawnianiem danych osobowych, a tym samym wchodzi w konflikt z przepisami gwarantującymi ich ochronę. Organ wskazał, że część udostępnianych skarżącemu dokumentów musiała ulec przetworzeniu poprzez ukrycie w ich treści danych osobowych, których udostępnienie naruszałoby prawo do prywatności osób, których dokumenty dotyczyły, w tym ich prywatnych adresów i już sam fakt konieczności przetworzenia tych dokumentów poprzez ich częściową anonimizację oraz analiza tego, jakie dane wrażliwe należy ukryć, uzasadniała wydłużenie okresu na udzielenie informacji publicznej.

Na koniec organ poinformował, że przesłał skarżącemu skany dokumentów, o które w ramach dostępu do informacji publicznej wnosił, zgodnie z wyznaczonym nowym terminem, tj. w dniu 19 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 216/22 oddalił skargę M. B. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził na wstępie, że wniosek organu o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje, a jest nim ocena czy organ pozostawał w bezczynności udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego po upływie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez niego art. 13 ust. 2 ustawy nie można mu zarzucić bezczynności.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że organ w przedmiotowej sprawie tak właśnie postąpił, informując skarżącego pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r., że żądana informacja zostanie mu udzielona do dnia 19 maja 2022 r., tj. w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Sąd I instancji przyznał, że ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale otwarta formuła tego przepisu: "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", pozwala w jego ocenie na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie WSA w Gliwicach organ w rozpoznawanej sprawie wyjaśnił, że opóźnienie w odpowiedzi na wniosek wynika z ilości dokumentów do przetworzenia, dużego natężenia pracy związanego z okresem sprawozdawczo–rozliczeniowym, organizacji działań na rzecz obywateli Ukrainy i urlopów pracowników z uwagi na okres świąteczny.

Sąd I instancji stwierdził, że należy odróżnić uchybienie przez organ normom procesowym od pozostawania przez niego w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnił jednocześnie, że ta ostatnia sytuacja ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmie wobec żądania strony jakiejkolwiek prawem przewidzianej aktywności, bądź podjęte czynności nie będą prawidłowe. Na równi z powyższym należy również traktować przypadek, w którym działania organu, wyczerpujące nałożony na niego obowiązek, nastąpią dopiero w wyniku wniesienia skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził jednocześnie, że żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie występuje.

Sąd I instancji przyznał, że organ w piśmie z dnia 14 kwietnia 2022 r. wskazując na przyczyny przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej, nie uzasadnił ich szczegółowo, tym niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że wystąpienie choć jednej z podanych przez niego przyczyn jest oczywiste, bowiem wiedzą powszechnie znaną jest, że wybuch wojny w Ukrainie spowodował, że na organy samorządowe nałożono dodatkowe obowiązki związane z pomocą uciekinierom wojennym, a kumulacja tych obowiązków nastąpiła w marcu i kwietniu 2022 r.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że pismo organu z dnia 14 kwietnia 2022 r. spełnia przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto Sąd I instancji podkreślił, że we wskazanym w tym piśmie terminie organ udostępnił skarżącemu żądane przez niego dokumenty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy i wnosząc o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na okoliczność, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozstrzygnięciu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, gdyż skarżący w dniu 4 kwietnia 2022 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie w dniu 26 kwietnia 2022 r. została wywiedziona skarga na bezczynność i organ dopiero w dniu 19 maja 2022 r. udzielił skarżącemu żądanych informacji, informując co prawda pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy nie później niż do dnia 19 maja 2022 r. z uwagi na ilość dokumentów do przetworzenia, duże natężenie pracy związane z okresem sprawozdawczo-rozliczeniowym, organizację działań na rzecz obywateli Ukrainy, okresy urlopowe z uwagi na okres świąteczny, jednakże udzielona informacja jest niekonkretna, nieprecyzyjna i nazbyt lakoniczna, a organ przedłużając termin powinien wskazać, jaka konkretnie ilość dokumentów jest do zeskanowania, inaczej naraża się na zarzut, iż nie dokonał żadnych czynności w 14-dniowym terminie, analogicznie organ powinien wskazać, w czym przejawia się duże natężenie pracy i jaki to okres sprawozdawczo-rozliczeniowy ma miejsce w miesiącu kwietniu, co jest charakterystyczne dla końcówki roku, odnosząc się do organizacji działań na rzecz obywateli Ukrainy organ powinien konkretnie wskazać, jakie to działania są podejmowane, przez jaką liczbę pracowników i na jakich płaszczyznach, co uczynił dopiero w odpowiedzi na skargę, wreszcie organ nie wskazał, jaka liczba pracowników w skali urzędu udała się na urlopy z uwagi na święta, zastanawia przy tym fakt, iż wniosek został złożony w dniu 4 kwietnia 2022 r., a okres świąteczny rozpoczynał się w dniu 17 kwietnia 2022 r., a ponadto pozostaje to w opozycji do twierdzeń organu o dużej liczbie dodatkowych zadań związanych z organizacją działań na rzecz obywateli Ukrainy, gdyż w tej sytuacji urlopy pracowników powinny być wstrzymane, bezwzględnie przy tym kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej spoczywa w gestii organu i nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych na niego w ustawie o dostępie do informacji publicznej obowiązków, tym samym słuszna jest konstatacja, iż organ podał kilka lakonicznie uzasadnionych przyczyn przedłużenia terminu, co jest nieakceptowaną praktyką i może prowadzić do petryfikacji zasady, iż wystarczy podanie kilku ogólnych przyczyn przy założeniu, że któraś z nich ewentualnie zostanie zaaprobowana przez sąd i przy tym w żaden sposób nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania odnośnie złożonego wniosku w 14-dniowym terminie, a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, co miało miejsce w zaistniałej sytuacji, co konfirmuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r, w sprawie o sygn. III OSK 4230/21, gdzie NSA przyjął, iż powołanie się przez organ na utrzymujący stan epidemii COVID-19 i prowadzenie szeregu dodatkowych zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 bez konkretnego wskazania, jakie dodatkowe zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19 spowodowały, iż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni na pytania wnioskodawcy prowadzi do sytuacji, iż organ pozostaje w bezczynności, tym samym brak było podstaw do oddalenia skargi strony w tej części na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powodem oddalenia skargi może być wyłącznie jej bezzasadność, a skoro organ administracji pozostawał niewątpliwie w bezczynności w dacie wniesienia skargi, skarga była zasadna, tak więc skoro organ przestał być bezczynny udzielając żądanych informacji, należało zastosować art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i postępowanie w sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga nie może zostać uznana w tym zakresie za bezzasadną;

2) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przejawiające się w tym, iż Sąd I Instancji niewłaściwie ocenił prawidłowość postępowania organu w zakresie wydłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, iż organ dopuścił się bezczynności, albowiem udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło w dniu 19 maja 2022 r., a więc ponad miesiąc po otrzymaniu wniosku o jej udostępnienie, w konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a na stwierdzone uchybienie nie ma wpływu to, że pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. organ poinformował lakonicznie skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, z uwagi na ilość dokumentów do przetworzenia, duże natężenie pracy związane z okresem sprawozdawczo-rozliczeniowym, organizację działań na rzecz obywateli Ukrainy, okresy urlopowe z uwagi na okres świąteczny, a ten zabieg procesowy nie był w sprawie uzasadniony, gdyż o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej), a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, a w przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie działania podjął w 14-dniowym terminie od dnia wpłynięcia wniosku, a podane przez niego przyczyny z uwagi na brak ich konkretyzacji mogły stanowić modelowy wzór służący do nieuzasadnionego przedłużenia terminu w przypadku wpłynięcia jakiegokolwiek wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, ale z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej), a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, a w przedmiotowej sprawie organ podał kilka lakonicznych i niekonkretnych przyczyn i w żaden sposób nie wyjaśnił jakie dodatkowe zadania związane z pomocą obywatelom Ukrainy spowodowały, iż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni na pytanie skarżącego, ilu pracowników udało się na urlopy w korelacji do liczby pracowników zatrudnionych, jakie to działania związane z rzekomym okresem sprawozdawczo-rozliczeniowym zostały podjęte i jaką liczbę pracowników angażowały, wreszcie odnośnie liczby dokumentów do przetworzenia organ nie podał chociażby takiej informacji, jaka konkretnie to była ilość, tym samym rodzi to domniemanie, iż organ nie podjął żadnych czynności w ustawowym terminie, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przewidzianego w nim 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła argumentację sformułowaną w przywołanych wyżej zarzutach.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 151 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. (pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania) oraz naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (drugi zarzut). Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku. W ich ramach strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny treści dokumentu, jakim jest sporządzona przez organ odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, tj. zasadność przedstawionej w tej odpowiedzi argumentacji mającej uzasadniać przedłużenie terminu do rozpoznania żądania skarżącego. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tymczasem tego rodzaju ustaleń i ocen nie można skutecznie kwestionować wskazując na przepisy powołane w treści omawianych zarzutów.

Przede wszystkim nawiązując do podnoszonego w obu zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania", a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował zresztą także przywoływanego w zarzucie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe", a więc i tego przepisu Sąd I instancji nie mógł naruszyć.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei w związku z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego na podstawie u.d.i.p. do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany został z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i na jego podstawie, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny treści jednego z dokumentów akt sprawy, tj. odpowiedzi na wniosek zawartej w piśmie organu z dnia 14 kwietnia 2022 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Natomiast w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p.: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Dla skuteczności zakwestionowania - jako podstawy naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - prawidłowości oceny takiego dokumentu jak odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej niezbędne było wskazanie przepisów, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając np., że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 1 u.d.i.p. bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiane zarzuty nie spełniają tego wymogu, co przesądza o ich bezskuteczności.

W realiach niniejszej sprawy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zatem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą, m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, oznacza to, że brak skutecznie sformułowanych tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego został sformułowany jako naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przywołanego przepisu w sytuacji gdy: "organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, ale z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej), a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, a w przedmiotowej sprawie organ podał kilka lakonicznych i niekonkretnych przyczyn i w żaden sposób nie wyjaśnił jakie dodatkowe zadania związane z pomocą obywatelom Ukrainy spowodowały, iż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni na pytanie skarżącego, ilu pracowników udało się na urlopy w korelacji do liczby pracowników zatrudnionych, jakie to działania związane z rzekomym okresem sprawozdawczo-rozliczeniowym zostały podjęte i jaką liczbę pracowników angażowały, wreszcie odnośnie liczby dokumentów do przetworzenia organ nie podał chociażby takiej informacji, jaka konkretnie to była ilość, tym samym rodzi to domniemanie, iż organ nie podjął żadnych czynności w ustawowym terminie, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i przewidzianego w nim 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej".

Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy.

Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, lecz skoro niekwestionowany stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej informując skarżącego o konieczności przedłużenia terminu (do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku) na udostępnienie wnioskowanych dokumentów, wskazując jednocześnie na obiektywne powody blokujące możliwość udostępnienia informacji w terminie 14-dniowym, to uznać należało, że błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, co prowadzi do wniosku, że omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.