Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5182/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 28
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 732/20 w sprawie ze skargi Komisji Zakładowej Wolnego Związku Zawodowego [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. na decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 7 października 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 732/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komisji Zakładowej Wolnego Związku Zawodowego [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. (dalej także jako: Komisja Zakładowa) na decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej także jako: organ) z dnia 7 października 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. Komisja Zakładowa, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawienia wykazu stanowisk (ile osób jest zatrudnionych na konkretnych stanowiskach według schematu organizacyjnego tut. Ośrodka) biorąc pod uwagę stan na dni: 31 grudnia 2018 r., 31 grudnia 2019 r. oraz 30 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. wezwał Komisję Zakładową, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania. Organ wskazał, że nie posiada gotowego zestawienia, o jakie wnosi Komisja Zakładowa, a żądana informacja może zostać przygotowana o ile uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym Komisja Zakładowa w piśmie z dnia 18 sierpnia 2020 r. odpowiedziała, że w jej ocenie żądana przez nią informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia 1 września 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ organ, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił Komisji Zakładowej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji i ustalił w ten sposób, że przygotowanie informacji będącej przedmiotem wniosku Komisji Zakładowej wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania każdej z osób, tj. każdego z ponad 60 pracowników zatrudnionych bądź zwolnionych z Ośrodka, przy czym zapoznanie się z kartoteką każdego pracownika wymaga dużego nakładu pracy (około 30 minut na jednego pracownika), a ponadto dodać jeszcze należy czas niezbędny do sporządzenia tabelki i dopasowania do schematu organizacyjnego. Co więcej, organ podkreślił, że schematy organizacyjne na przełomie wskazanych we wniosku lat były wielokrotnie zmieniane, co powoduje dodatkowy nakład pracy i dopasowania osób do konkretnego działu bądź jednoosobowego stanowiska.

Organ podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy przetworzenie informacji nie polega na wytworzeniu nowej informacji, jednak wskazana wyżej pracochłonność i wysokość nakładów skutkują tym, że suma informacji prostych powinna być traktowana jako informacja przetworzona.

W związku z powyższym organ wskazał, że w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej ustawodawca uzależnił możliwość jej udostępnienia od wykazania przez wnioskodawcę, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie podnosi się, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Natomiast Komisja Zakładowa w realiach niniejszej sprawy nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania informacji objętej żądaniem, stwierdzając wyłącznie, że w jej ocenie informacja, o którą występuje w wymienionym wniosku nie ma charakteru informacji przetworzonej.

W piśmie z dnia 10 września 2020 r. Komisja Zakładowa wywiodła odwołanie od ww. decyzji organu z dnia 1 września 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ zarzucając organowi naruszenie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisja Zakładowa podniosła, że w jej ocenie stworzenie zbiorczego dokumentu dotyczącego stanu osobowego pracowników Ośrodka nie powinno stanowić informacji przetworzonej wymagającej takiego ogromu pracy, na jaką powołał się organ w decyzji. Ponadto, Komisja Zakładowa wskazała, że organ pominął to, że jest ona organizacją społeczną, związkiem zawodowym broniącym co do zasady i w myśl przepisów ustawy o związkach zawodowych zbiorowych praw oraz interesów pracowników.

Decyzją z dnia 7 października 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1, art. 17 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Komisji Zakładowej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 września 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ.

W piśmie z dnia 20 października 2020 r. Komisja Zakładowa wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu z dnia 7 października 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ o odmowie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie m.in. art. 4 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu z dnia 1 września 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 732/20 uchylił decyzję organu z dnia 7 października 2020 r., nr ZOSP.0143.3.2020.WJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że organ naruszył obowiązujące przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i tak stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sadu I instancji niewątpliwie organ jest jednostką, która gospodaruje mieniem komunalnym.

Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Jeżeli jednak wnioskodawca występujący o informację publiczną jest zakładową organizacją związkową i wnioskuje o informacje związane z prowadzoną działalnością związkową, to zdaniem Sądu I instancji realizuje swoje prawo do pozyskiwania informacji objętych wnioskiem w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Zresztą, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, Komisja Zakładowa sama zaakcentowała, że organ nie wziął w ogóle pod uwagę, że jest organizacją społeczną, związkiem zawodowym broniącym co do zasady i w myśl przepisów ustawy o związkach zawodowych - zbiorowych praw oraz interesów pracowników, a wnioskowane dane statystyczne dotyczą bezpośrednio bieżącej działalności związkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza więc, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Sąd I instancji podkreślił, że regulacja ta jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jak stanowi art. 28 ustawy o związkach zawodowych pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących: 1) warunków pracy i zasad wynagradzania; 2) działalności i sytuacji ekonomicznej pracodawcy związanych z zatrudnieniem oraz przewidywanych w tym zakresie zmian; 3) stanu, struktury i przewidywanych zmian zatrudnienia oraz działań mających na celu utrzymanie poziomu zatrudnienia; 4) działań, które mogą powodować istotne zmiany w organizacji pracy lub podstawach zatrudnienia. Pracodawca udziela zakładowej organizacji związkowej informacji, o których mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2.).

W ocenie Sądu I instancji do informacji, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o związkach zawodowych należy zaliczyć informacje objęte wnioskiem Komisji Zakładowej dotyczącym wykazu stanowisk (ile osób jest zatrudnionych na konkretnych stanowiskach według schematu organizacyjnych Ośrodka) według stanu na dni: 31 grudnia 2018 r., 31 grudnia 2019 oraz 30 czerwca 2020 r., bowiem są to dane dotyczące stanu zatrudnienia i jego struktury. Do udzielenia tych informacji pracodawca jest zobowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w występującym w sprawie stanie faktycznym i prawnym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładały na organ procedowania w trybie tej ustawy, obowiązku analizowania konieczności udzielenia żądanej informacji, skoro żądane informacje w całości podlegają reżimowi ustawy o związkach zawodowych, a skoro tak to ich ujawnienia strona mogła dochodzić na innej podstawie prawnej, w tym wypadku w trybie i na podstawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych w związku z faktem występowania z wnioskiem jako zakładowa organizacja związkowa. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia jest przy tym, na jaką podstawę prawną powołuje się wnioskodawca albo na jakiej podstawie prawnej żąda udzielenia mu informacji, jeżeli z żądania lub wniosku jasno wynika, w jakim charakterze występuje.

W związku z tym Sąd I instancji uznał, że organ wydając w niniejszej sprawie decyzję o odmowie udzielenia żądanej informacji błędnie powołał się na art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zaskarżona decyzja tym samym została wydana z naruszeniem przepisów ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o przeprowadzenie rozprawy oraz o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Komisji Zakładowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego strony w postępowaniu przez radcę prawnego, według norm przepisanych, zarzucił Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ustawy o związkach zawodowych, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie to art. 28 ustawy o związkach zawodowych stanowi podstawę do pozyskania przez wnioskodawcę informacji publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i całej ustawy o dostępie do informacji publicznej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na uchyleniu decyzji organu i nakazaniu stosowania w sprawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych jako konsekwencję błędnego uznania, że Komisja Zakładowa występowała w sprawie do pracodawcy o informacje niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, podczas gdy nic takiego nie wynika zarówno z wniosku Komisji Zakładowej, jak i z akt całej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a inne na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe tryby i wynikające z nich uprawnienia w ocenie strony skarżącej kasacyjnie są odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie ustawy o związkach zawodowych. Podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji na podstawie ustawy o związkach zawodowych jest wyłącznie pracodawca, a udostępniona przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Jak wskazał organ skarżący kasacyjnie koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest także jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Z kolei na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organizacja pracownicza jest uprawniona do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, posiadanie przez wnioskodawcę statusu związku zawodowego nie przesądza o wyłączeniu względem niego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Co więcej, organ skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis względem przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. W konsekwencji takiego stwierdzenia zdaniem organu skarżącego kasacyjnie należałoby bowiem przyjąć, że ustawa o związkach zawodowych jest specjalnym prawem, które ma pierwszeństwo przed prawem ogólnym (lex generalis), tj. ustawą o dostępie do informacji publicznej i ta szczególna ustawa zastępuje prawo ogólne (lex specialis derogat legi generali), co stanowi w ocenie organu skarżącego kasacyjnie błędne rozumienie omawianych instytucji.

Organ skarżący kasacyjnie zauważył, że Komisja Zakładowa konsekwentnie powoływała się na tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ponadto ani we wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani w całej procedurze odwoławczej nie wskazywała, że uzyskane informacje pozwolą jej na wykorzystanie uprawnień związku zawodowego, o których mowa w art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Dlatego w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji błędnego uznania, że Komisja Zakładowa występowała w sprawie do pracodawcy o informacje niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, podczas gdy nic takiego nie wynika zarówno z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i z akt całej sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., którego upatruje w uchyleniu decyzji organu i nakazaniu zastosowania w sprawie art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 854 ze zm.), jako konsekwencję błędnego uznania, że Komisja Zakładowa występowała w sprawie do pracodawcy o informacje niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, podczas gdy nic takiego nie wynika zarówno z wniosku Komisji Zakładowej, jak i z akt całej sprawy.

O nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c podobnie zresztą jak art. 149 § 1 oraz § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 151, czy art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanego przez organ skarżący kasacyjnie art. 3 § 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze, ale także z przywołanymi w zarzucie przepisami k.p.a. Dla skuteczności tego powiązania i jednocześnie podważenia stanowiska Sądu I instancji co do konieczności uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego uchylenia decyzji przez Sąd I instancji na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez organ przepisów k.p.a., konieczne jest wskazanie na naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego organ skarżący kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie art. 28 ustawy o związkach zawodowych, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie to art. 28 ustawy o związkach zawodowych stanowi podstawę do pozyskania przez Komisję Zakładową informacji publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak i całej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Analiza omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej podnosi zarówno dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 28 ustawy o związkach zawodowych, jak i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu przez Sąd I instancji. Co więcej treść zarzutu świadczy o tym, że organ skarżący kasacyjnie zarzuca również na jego podstawie niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zamian błędnego w ocenie organu skarżącego kasacyjnie zastosowania art. 28 ustawy o związkach zawodowych.

W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni art. 28 ustawy o związkach zawodowych podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że ww. przepis powołany został przez organ skarżący kasacyjnie w sposób nieprecyzyjny, bowiem nie dostrzegł on, że przepis ten składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z dwóch ustępów, z czego ustęp 1 składa się z czterech punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Niezależnie jednak od powyższego o wadliwości tego zarzutu, analizowanego jako zarzut dokonania błędnej wykładni art. 28 ustawy o związkach zawodowych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach świadczy również to, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 28 ustawy o związkach zawodowych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Natomiast w odniesieniu do analizy omawianego zarzutu rozumianego jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ustawy o związkach zawodowych, podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również, jak wskazano wyżej, prawidłowości wykładni art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie nie wykazał, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Jednak zarówno zarzut dokonania błędnej wykładni art. 28 ustawy o związkach zawodowych, jak i jego niewłaściwego zastosowania, czy również niezastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Komisji Zakładowej z dnia 29 lipca 2020 r. i uznaniu jednocześnie przez Sąd I instancji, że wniosek ten nie został złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy stanowczego podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii trafności merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie nieobjętym zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, przy braku możliwości weryfikacji przez NSA prawidłowości kwalifikacji wniosku z dnia 29 lipca 2022 r., nie jest jednoznaczne z akceptacją stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji. Oddalenie skargi kasacyjnej jest w tym stanie rzeczy konsekwencją konstrukcji tej skargi.