Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2421/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 115/20 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 lutego 2020 r. nr IN.I.7721.3.5.2019.OJ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 115/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę B. C., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 lutego 2020 r., nr IN.L7721.3.5.2019.OJ, którą uchylono decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 27 listopada 2019 r., nr BA.6740.6.75.2019 (o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości D. na działce nr [...]), i orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Sąd wskazał, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego to w przypadku sprawy o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przede wszystkim określenie zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym rozważenie, czy na gruncie art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", inwestycja zapewnia utrzymanie poziomu pól elektromagnetycznych na dopuszczalnym poziomie. Organy muszą w związku z tym prawidłowo ustalić strony postępowania zgodnie z zasadą zainteresowania, co wymaga ustalenia granic oddziaływania inwestycji (tu: z uwagi na emitowanie pola elektromagnetycznego, czy – nadmierny hałas). Dlatego w rozpoznawanej sprawie dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego skarżącej i innych zainteresowanych niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie na jakie nieruchomości inwestycja oddziałuje. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie – w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Przy tym nie chodzi tylko o ustalenie właściciela (posiadacza) nieruchomości sąsiedniej, ale także sposób jej zagospodarowania obecny i możliwy w przyszłości wg ustaleń prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego). Tego zaś w zaskarżonej decyzji odwoławczej zupełnie zabrakło. Z treści decyzji Wojewody Opolskiego nie da się jednoznacznie wywnioskować dlaczego te, a nie inne nieruchomości objęto obszarem oddziaływania, a w konsekwencji ich właścicieli (posiadaczy) potraktowano jako strony postępowania administracyjnego.

Ponadto do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą m.in. 1) rodzaj anten – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne: 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (podobnie NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13). Jednak dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny (por. wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16). Ponadto przy określeniu oddziaływania pola elektromagnetycznego należy uwzględnić maksymalne moce emisyjne i maksymalne możliwości pochylenia osi wiązek promieniowania oraz "miejsca dostępne dla ludności" (art. 124 ust. 2 p.o.ś.), przez które należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak dokonania oceny w tym zakresie przez Wojewodę i przyjęcie tylko oceny autora projektu za podstawę decyzji, bez własnej analizy, a w razie potrzeby, także bez opinii biegłego, który oceniłby te aspekty projektu budowlanego oznacza, że nie rozważono w postępowaniu administracyjnym należycie okoliczności sprawy.

Z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", wynika, że rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w dacie wpływu wniosku i orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie. Kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), natomiast w dniu 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe, i w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z 2010 r., w tym § 2 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 (w niniejszej sprawie w dniu 9 września 2019 r. wystąpiono z wnioskiem o pozwolenie na budowę). Dlatego organ administracji architektoniczno-budowlanej, kontrolując w zakresie zgodności z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska przedłożony mu do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczący urządzenia radiokomunikacyjnego, do jakich zaliczają się stacje bazowe telefonii komórkowych, powinien ocenić czy równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny względem osi głównej wiązki promieniowania tej anteny wynosi nie mniej niż wartości poddane w tych przepisach, w relacji do podanych tam odległości miejsc dostępnych dla ludności, przy czym jeżeli sprawa dotyczy instalacji wytwarzających promieniowanie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., tj. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązkiem organu jest zsumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny zamontowane na tej samej stacji bazowej telefonii. Powyższe dane powinny wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego, obiektu są wiążące dla inwestora. Niemniej Sąd podkreślił, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony podlegające ocenie, dokonać tej oceny i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się z zaproponowaną kwalifikacją planowanej inwestycji, albo ją kwestionuje.

W ocenie Sądu, ocena organu odwoławczego odnośnie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym jest niewystarczająca. A mianowicie, jak do postanowień planu ma się przedmiotowa inwestycja – zwłaszcza jaki obszar terenu 4MN wokół niej będzie wyłączony z zabudowy zgodnie z przeznaczeniem planu, zaskarżona decyzja odwoławcza w ogóle do tego nie odnosi się. W każdym razie powołanie w decyzji § 11 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego [...]) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.), zwanej dalej "ustawą telekomunikacyjną", nie jest wystarczające. Sąd zwrócił uwagę, że stosując prymat ww. ustawy telekomunikacyjnej nad przepisami planu miejscowego, zgodnie z zasadą hierarchiczności źródeł prawa, organ administracji publicznej nie jest jednak zwolniony – na podstawie art. 7 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. – z rozważenia w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3, wzajemnej relacji praw, tj. wolności działalności gospodarczej (w tym inwestycyjnej inwestora) i ochrony prawa własności (strony skarżącej oraz dalszych zainteresowanych władających sąsiednimi nieruchomościami w zakresie prawa zabudowy). Tego wyważenia praw nie można dokonać bez szczegółowej analizy terenu 4MN, w tym położenia i planowanej zabudowy nieruchomości inwestora oraz nieruchomości sąsiednich, rodzaju zabudowy istniejącej i dopuszczalnej potencjalnie w przyszłości.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ wszechstronnie oceni projekt budowlany z uwzględnieniem jego zgodności lub braku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując takiej analizy organ oceni przedłożoną dokumentację oraz wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko z uwzględnieniem wszelkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym przyjętych w projekcie zasad zagospodarowania terenu inwestycji, a szczególnie rozwiązań technicznych przekładających się na oddziaływanie na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Nie może zostać przy tym pominięta ocena co do kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania zgodnie z art. 59 i nast. ustawy środowiskowej i ww. rozporządzenia z 2010 r.

Sąd zwrócił uwagę, że mimo zapewnień inwestora, iż promieniowanie nie przekroczy dopuszczalnych norm, organ nie jest zwolniony z własnej oceny oddziaływania stacji tak co do deklarowanych, jak i możliwych emisji wynikających z możliwości technicznych wszystkich anten, niewykluczając nakładania się promieniowania z istniejących już sąsiednich stacji. Dlatego nie da się wykluczyć, że organ zasięgnie w tej mierze opinii biegłego.

Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej. Tym samym Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie Sąd wskazał na stosowną treść raportu Najwyższej Izby Kontroli zatwierdzonego w dniu 19 marca 2019 r., nr LLU.430.006.2018, pod tytułem "Działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym od urządzeń telefonii komórkowej".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez przyjęcie, że organ II instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych w konsekwencji czego uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość m.in. strony skarżącej, czyli naruszył ww. przepisy K.p.a., podczas gdy organ odwoławczy zebrał wyczerpująco materiał dowodowy, a następnie dokonał jego wszechstronnej oceny w tym dokumentu prywatnego w postaci analizy środowiskowej, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, w szczególności prawidłowo ustalił krąg stron postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organ II instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych w konsekwencji czego uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej, czyli naruszyły ww. przepisy K.p.a., podczas gdy po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy organy nie stwierdziły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym dokument prywatny dotyczący kwalifikacji ww. inwestycji w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, iż stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu w szczególności niewłaściwą ocenę przedłożonych przez Spółkę dokumentów takich jak kwalifikacja przedsięwzięcia oraz oświadczenie projektanta, o którym mowa w treści art. 33 ust. 2 pkt 9 P.b., przez uznanie tych dokumentów za niewystarczające do dokonania oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, w sytuacji gdy przedstawiona przez Spółkę dokumentacja jest wystarczająca do dokonania kwalifikacji zrealizowanego przedsięwzięcia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu w szczególności pominięcie przedłożonego przez Spółkę dokumentu, tj. oświadczenie projektanta, o którym mowa w treści art. 33 ust. 2 pkt 9 P.b., w tym nieprzyznanie temu dokumentowi przez Sąd I instancji żadnej wagi, mocy dowodowej oraz brak oceny wartości tego oświadczenia;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy ww. planu miejscowego, w sytuacji gdy takowa analiza została przez organ II instancji przeprowadzona, a w szczególności organ II instancji zbadał położenie planowanej zabudowy nieruchomości inwestora oraz nieruchomości sąsiednich, a także rodzaju zabudowy istniejącej na tych nieruchomościach, natomiast zamierzenia inwestycyjne które prawdopodobnie miałyby być realizowane w przyszłości na tych nieruchomościach są irrelewantne dla niniejszej sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., bowiem Sąd I instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne jeszcze dodatkowe ustalenia niewymagane przez przepisy prawa;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym;

9) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska, a tym samy dokonania ustaleń, które nie mają podstaw w przepisach prawa;

10) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego, a Sąd ją uchyla, opierając się przesłankach z przepisów prawa niewynikających;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z przepisami prawa materialnego przywołanymi w podstawach kasacyjnych od numer 12 do 19 poniżej przez niezasadne zastosowanie i uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji z niżej wskazanych względów błędnie ocenił zastosowanie przez orzekające organy poniższych przepisów prawa materialnego bądź dokonał ich błędnej wykładni.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

12) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez nieprawidłową ocenę zastosowania tych przepisów przez organy obu instancji, polegającą na przyjęciu, iż w celu ustalenia stron postępowania należy oprzeć się na przepisach ww. rozporządzenia z 2010 r. oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w sytuacji gdy zapisy ww. rozporządzenia mają na celu jedynie pomóc organom określić, czy dany obiekt radiokomunikacyjny zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń w zakresie zagospodarowania oraz zabudowy terenu i w konsekwencji przepisy rozporządzenia nie stanowią podstawy do ustalenia stron postępowania, które to powinno odbywać się na podstawie przepisów odrębnych, czyli zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883);

13) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że aby ocenić, czy instalacje radiokomunikacyjne zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy wziąć pod uwagę także dodatkowe kryteria poza tymi, które literalnie wynikają z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r.;

14) § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez stwierdzenie przez WSA w Opolu, że należy wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych anten, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, a moc nie jest kryterium kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż kwalifikacji w świetle tego rozporządzenia dokonuje się dla pojedynczej anteny, a anteny w ogóle nie generują mocy, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie "kumulacji" takie jak realizacja lub istnienie zrealizowanego innego przedsięwzięcia na terenie tego samego zakładu;

15) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przez błędną ocenę Sądu I instancji, że organy nieprawidłowo zastosowały te przepisy, a tym samym niezasadnie wydały (lub utrzymały w mocy) decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji P4;

16) art. 35 ust. 4 P.b. przez pominięcie przez Sąd I instancji treści tego przepisu przy ocenie legalności decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym,

17) § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c ww. planu miejscowego z uwagi na błędne niezastosowanie przy analizie przepisów tegoż planu, w sytuacji gdy przepisy te wprost dopuszczają realizację w obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w tym lokalizowanie inwestycji takich jak stacje bazowe telefonii komórkowych;

18) art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przez przyjęcie, iż weryfikacja przez organ zgodności kontrolowanej decyzji była nieprawidłowa, albowiem w błędny sposób rozumiał on miejsca dostępne dla ludności i nie zweryfikował inwestycji pod kątem potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy;

19) art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej przez niezastosowanie go jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia planu miejscowego w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez Spółkę, podczas gdy ustawodawca wskazuje, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć częściowo zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadną uznał skargę kasacyjną przede wszystkim jeśli chodzi o niewadliwie stwierdzoną przez Sąd I instancji konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Ocena w tym zakresie ma decydujący wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Oczywiście tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo z takimi terenami mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są terenami, z którymi nie w każdym przypadku kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co wynika wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach zabudowy jednorodzinnej (w tym wymóg co do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu). Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy należy także uwzględnić treść planu miejscowego (jako całości) i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1935/19). Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. W tej zaś sprawie nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w kontekście postanowień planu i określonej wykładni art. 46 ust. 2 ww. ustawy można było stwierdzić, że ocena Sądu I instancji miałby prowadzić do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc, że plan miejscowy stanowi barierę dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zatem skuteczne samo wywodzenie zgodności planowanej inwestycji z normami planistycznymi z powołaniem się na § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c planu miejscowego i art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Przepisy te nie oznaczają, że w każdym miejscu objętym planem miejscowym przewidziana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie plan miejscowy, który dokładnie precyzuje w § 11 ust. 1, że w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych tereny oznaczone symbolami: 1ZP-4ZP, 1KD-G - 4KD-G, 1KD-Z - 4KD-Z, 1KD-L - 3KD-L, 1KD-D - 21KD-D, 1KD-PJ - 48KD-PJ, 1KP, 1KP-R, 2KP-R, 1KD-P, 2KD-P wyznacza się jako tereny pod lokalizację inwestycji celu publicznego. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej ma znaczenie dokonanie ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany, czy plan miejscowy przewiduje lokalizację inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej zalicza się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a więc – przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. Zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej w pierwszej kolejności wymaga bowiem sprawdzenia, czy plan miejscowy nie stanowi bariery dla rozwoju tego rodzaju inwestycji celem zapewnia społeczności lokalnej odpowiedniego dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. Dlatego w tych warunkach prawnych dla skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej wymagane więc było wykazanie, że na terenach, o których mowa w § 11 ust. 1 planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. To wtedy można by twierdzić, że ewentualnie zostały spełnione przesłanki ustawowe art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Tego jednak zabrakło w skardze kasacyjnej, co czyni w tej części jej zarzuty jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.; art. 35 ust. 4 P.b.; § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c ww. planu miejscowego; art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – w części dotyczących omówionych wyżej norm planistycznych – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz oddziaływana przedmiotowej inwestycji na środowisko ma rację Sąd I instancji, że dla oceny w tym zakresie mają znaczenie przepisy ww. rozporządzenia z 2010 r., w tym § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, oraz art. 124 ust. 2 p.o.ś. W przepisach tych mowa jest o "miejscach dostępnych dla ludzi", a więc normy te niewątpliwie mogą stanowić podstawę do ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie, ponieważ w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., które wymagają uwzględnienia kwestii oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, z czym łączy się zagadnienie "miejsc dostępnych dla ludzi".

Ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę wymaga wykazania, że projektowana inwestycja będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, w tym zabudowy tego terenu. Dla tej oceny ma znaczenie treść art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z 9 września 2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy znajduje więc zastosowanie art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Ustawą tą prawodawca dokonał zmiany art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z tym brzmieniem przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji wskazał, że "(...) w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, budowa tego budynku nie wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Należy także wskazać, że w obecnym stanie prawnym w procedurze zgłoszenia dotyczącej niewielkich obiektów budowlanych nie przewiduje się możliwości uczestniczenia innych podmiotów niż inwestor nawet w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego wykracza poza granice działki. Co więcej w opisanym powyżej przypadku właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nie posiadaliby statusu strony także w przypadku, gdy zgoda na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielana byłaby w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O statusie strony decydują więc granice obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie zaś interes faktyczny czy subiektywne odczucia właścicieli nieruchomości sąsiednich" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 2710).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności powinny zostać ustalone parametry techniczne anten bo one mogą mieć wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma rację Sąd I instancji, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą m.in. 1) rodzaj anten – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne: 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Są to bowiem kwestie istotne, które prowadzą do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym na ile wymagane będzie właśnie ograniczenie w projekcie budowlanym parametrów użytkowych anten tak aby wykluczyć wpływ promieniowania elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludzi. Tej oceny nie podważa argument, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś zastosowania odpowiedniej definicji legalnej "miejsc dostępnych dla ludzi" uzupełniająco należy wskazać, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) normodawca na nowo zdefiniował to pojęcie. Zgodnie z nową definicją przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Poczyniona w tym zakresie uwaga może mieć wpływ na tok dalszego postępowania administracyjnego, ponieważ aktualnie ww. definicja abstrahuje od kwestii potencjalnej zabudowy nieruchomości, w odróżnieniu od poprzedniej definicji z której wywodzono także konieczności uwzględnienia możliwości przyszłej zabudowy nieruchomości. W tych warunkach organ administracyjny powinien ustalić, czy istnieje norma intertemporalna, która wyklucza w niniejszej sprawie zastosowanie nowego przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś. do spraw wszczętych i niezakończonych, czy też obowiązuje podstawowa zasada legalizmu, zgodnie z którą organ administracyjny wydaje decyzję na podstawie obowiązujących przepisów.

Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji, kwestionującej wskazania Sądu I instancji – co do konieczności uwzględnienia kumulacji promieniowania anten dla prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej inwestycji – należy odnotować, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie była pochodną przyjętego jednego z poglądów prawnych, zgodnie z którym dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18 i inne). Jednak powyższe stanowisko wynikłe na tle wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. jako zagadnienie prawne nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, o czym już wyżej była mowa, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Dlatego we wskazanej materii, która dotyczy ww. uchwała NSA, w skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono, że w niniejszej sprawie dla dokonania prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane dokonanie kumulacji promieniowania ze wszystkich anten. W tej części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r.; § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r.; art. 141§ 4 p.p.s.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy, choć ocena w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy z przyczyn przedstawionych powyżej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.