Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1456/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189 f par. 1 pkt 2, art. 189a par. 2.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 32a, art. 92c.
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 2.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1664/22 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 25 października 2022 r., nr 27/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., oddalił skargę S. sp. z o.o. w W. na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 25 października 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Komendant Placówki Straży Granicznej w Korczowej ustalił, że w dniu 20 maja 2022 r. na drogowym przejściu granicznym w K., na kierunku przyjazdowym z Ukrainy do Polski, zespołem pojazdów wykonywany był przez skarżącą spółkę międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. Kierujący pojazdem obywatel Ukrainy nie posiadał ważnego świadectwa kierowcy, poświadczającego zatrudnienie przez spółkę. Organ ustalił również, że osobą zarządzającą transportem w skarżącej spółce był A. P. posiadający certyfikat o nr [...].

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Komendant Placówki Straży Granicznej w Korczowej z dnia 5 września 2022 r., którą nałożył na spółkę, na w na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (DZ.U. 2022 poz. 180 ze zm., dalej: u.t.d.) karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Organu uznał, że spółka nie wyposażyła kierowcy w wymagane świadectwo kierowcy, czym naruszono przepis lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej objętą skargą decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając ustalenia organu I instancji oraz podstawę nałożenia kary, organ odwoławczy zaznaczy, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 23 marca 2022 r. o szczególnych regulacjach w zakresie transportu gospodarki morskiej w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (Dz. U. 2022 poz. 684). Stwierdził, że brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jak również nie miał w sprawie zastosowania art. 189 f k.p.a. z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i unormowanie z art. 92c u.t.d..

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że nawet przy przyjęciu, iż przewóz był wykonywany na trasie Ukraina-Polska, kierujący pojazdem powinien być zaopatrzony w świadectwo kierowcy.

Sąd stwierdził, że niezależnie od reguł międzyczasowych zawartych w przepisie art. 1 ust.1 i 2 Rozporządzenia 1072/2009 kierowca wykonujący międzynarodowy przewóz towarów (międzynarodowy transport towarów) pomiędzy Ukrainą i Rzeczpospolitą Polską zatrudniony przez przedsiębiorcę mającego siedzibę w Polsce jest zobowiązany posiadać świadectwo kierowcy w trakcie takiego transportu. Powinien je posiadać już w chwili wjazdu na teren granicznej placówki kontrolnej. Wskazał, że kierowca wykonujący przewóz nie był obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej ani EOG i był zatrudniony przez przedsiębiorcę mającego siedzibę w Polsce. Wobec tego powinien być wyposażony w świadectwo kierowcy, podczas wykonywania transport międzynarodowego.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące braku odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu w trybie art. 189f § 1 k.p.a i błędnym zastosowaniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Podzielił w tym zakresie stanowisko organu wskazują na orzecznictwo NSA, w który stwierdzono, że: "stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny".

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 p.p.s.a.

S. sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1.1.1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);

1.1.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszania prawa a kara w wysokości 5.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

1.1.3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t,d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

2.1. art. 32a u.t.d. w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (dalej: rozporządzenie 1072/2009) i w zw. art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie, że przepis art. 32a u.t.d. stanowi samoistną podstawę do zastosowania w Polsce unormowań zawartych w rozporządzeniu 1072/2009, sprawiając że przepisy dot. świadectw kierowcy znajdują zastosowanie do niniejszej sprawy niezależnie od zakresu zastosowania tego rozporządzenia, zakreślonego przez przepisy w nim zawarte, w tym art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia – podczas gdy w art. 32a u.t.d. znajduje się jedynie odesłanie do przepisów rozporządzenia 1072/2009, określających również zakres zastosowania tych unormowań i wskazujących przypadki, w których należy posiadać świadectwo kierowcy, a regulacje ustawy o transporcie drogowym nie stanowią samoistnej podstawy zastosowania wymogów odnoszących się do obowiązku posiadania świadectwa kierowcy;

2.2. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. oraz w. zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 i art. 5 rozporządzenia 1072/2009 w zw. z art. 32a u.t.d. poprzez uznanie, że świadectwo kierowcy w przypadku przedmiotowego przewozu z Ukrainy do Polski było wymagane - podczas gdy świadectwo kierowcy nie było wymagane, gdyż wykonywany był przejazd z Ukrainy do Polski bez przejazdu tranzytem przez teren innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Świadectwo kierowcy nie jest wymagane przy każdym międzynarodowym transporcie drogowym rzeczy przez granicę Polski, lecz jedynie w niektórych przypadkach, określonych w rozporządzeniu 1072/2009, które nie obejmują bezpośredniego transportu między Ukrainą a Polską;

2.3. art. 32a i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. nr 6 poz. 125) poprzez uznanie, że w przewozach dwustronnych pomiędzy Ukrainą a Polską istnieje obowiązek posiadania świadectwa kierowcy, podczas gdy przewozy te regulowane są przez postanowienia ww. umowy międzynarodowej, która przewiduje jedynie obowiązek posiadania przez przewoźnika właściwego zezwolenia;

2.4. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21);

3. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

3.1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);

3.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszania prawa, a kara w wysokości 5.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji.

Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze treść postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, które stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. determinują zakres prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli orzeczenia Sądu I instancji, odnieść się należy w pierwszej kolejności do pomieszczonych w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, zarzutów z punktów 2.1, 2.2 i 2.3 wniesionego środka zaskarżenia.

Z uwagi na jednak ich komplementarny charakter wymienione zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

W ramach przywołanych zarzutów strona podnosi naruszenie, poprzez błędną wykładnię, przepisów art. 32a, art. 87 ust. 1 pkt 4 i art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowy oraz przepisów art. 1 ust. 2, art. 3 i art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009, które to naruszenie autor skargi kasacyjnej upatruj w wadliwym uznaniu, że przepis art. 32a u.t.d. w powiązaniu z przepisami powołanego rozporządzenia wspólnotowego, stanowił samoistną przesłankę nakładającą obowiązek posiadania i okazania podczas kontroli świadectw kierowcy, w sytuacji gdy wykonywany przewóz z obowiązku takiego zwalniał przedsiębiorstwo – skarżącą spółkę z konieczności posiadania i wyposażenia w rzeczone świadectwo kierowcy wykonującego przewóz towaru z terenu Ukrainy na terytorium Polski.

Sąd I instancji w omawianym zakresie stwierdził, że art. 32a u.t.d. stanowi samoistną podstawę stosowania w Polsce unormowań zawartych w Rozporządzeniu, dotyczących posiadania świadectwa kierowcy przez kierowcę, który podmiotowo wypełnia przesłankę z powołanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tą podziela.

Zgodnie z art. 32a u.t.d. do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy, tj. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych.

W art. 3 tego Rozporządzenia został wyrażona zasada ogólna, zgodnie z którą wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Krąg przewoźników, wobec których wymagane jest świadectwo kierowcy, określa art. 5 ust. 1 powyższego Rozporządzenia. Są to przewoźnicy, którzy posiadają licencję wspólnotową (pkt a) albo legalnie zatrudniają w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 tego Rozporządzenia, świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu powołanej wyżej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1. Świadectwo kierowcy należy, zgodnie z art. 5 ust. 6 tego rozporządzenia, do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika, natomiast świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Wskazania wymaga, że cel ustanowienia świadectwa kierowcy sprowadza się do umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz i wynika on z treści pkt 12 preambuły do Rozporządzenia nr 1072/2009. Świadectwo wydawane jest każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym i jest przez licencjonowanego przewoźnika drogowego legalnie zatrudniony lub pozostaje dyspozycji tego przewoźnika. Funkcja świadectwa kierowcy sprowadza się przede wszystkim do poświadczenia, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami wynikającymi z przepisów prawa krajowego o zatrudnieniu i układów zbiorowych prawa pracy (por. R. Strachowska [w:] Komentarz do rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, LEX/el. 2014, art. 5.).

Jak zatem wynika z powołanych regulacji oraz literatury przedmiotu przewidziany, kwestionowanym przez stronę skarżącą, przepisem art. 32a u.t.d. obowiązek wydania świadectwa kierowcy powstaje każdorazowo w przypadku gdy przedsiębiorca wykonujący transport posiada licencję wspólnotową, legalnie zatrudnia bądź korzysta z usług kierowcy i kierowca jest obywatelem państwa trzeciego i nie korzysta ze statusu rezydenta długoterminowego. Innymi słowy wystąpienie kumulatywnie wymienionych przesłanek obliguje przedsiębiorcę wykonującego transport międzynarodowy do uzyskania świadectwa kierowcy dla kierowcy mającego wykonywać tenże transport, a nie będącego obywatelem państwa członkowskiego lub nie będącego rezydentem długoterminowym.

Mając na uwadze przewidziany art. 32a u.t.d. cel tejże regulacji uznać go należy, jak uczynił to Sąd I instancji, za samoistną podstawę nakładającą na przedsiębiorcę krajowego trudniącego się transportem międzynarodowym i zatrudniającym kierowcę lub kierowców z państwa trzeciego, tj. nie będącego obywatelem Wspólnoty obowiązek, odwołując się w tym zakresie do zastosowania przepisów Unii Europejskiej, przy czym zastosowanie to dotyczy konkretnych regulacji przewidzianych rozporządzeniem Wspólnotowym. W powołanym art. 32a u.t.d. wskazuje się bowiem wprost, że stosuje się przepisy rozporządzenia 1072/2009 dotyczące świadectwa kierowcy. W konsekwencji zastosowanie znajdą powołane już przepisy Rozporządzenia 1072/2009 oraz wymogi stawiane przez krajowe przepisy regulujące transport drogowy.

Odnosząc się zaś do wywodów strony o zakresie zastosowania przepisów Rozporządzenia 1072/2009 wynikających z treści art. 1 ust. 2 tego Rozporządzenia, wskazania wymaga, iż przepis ten istotnie określa zakres zastosowania rozporządzenia stanowiąc, że w przypadku przewozu z państwa członkowskiego do państwa trzeciego i w odwrotnym kierunku, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do części przejazdu na terytorium dowolnego państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt. Rozporządzenie nie ma zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku, jeśli nie została zawarta niezbędna umowa między Wspólnotą a danym państwem trzecim.

Ostatnie zdanie powołanej regulacji wprost uzależnia zastosowanie przepisów rozporządzenia od istnienia, jako niezbędnej, umowy zawartej pomiędzy państwem wspólnotowym, a państwem trzecim, w przypadku transportu – przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku.

Jak słusznie zauważył, autor skargi kasacyjnej, Polskę z Ukrainą łączy Umowa z dnia 18 maja 1992 r. o międzynarodowych przewozach drogowych.

Nie jest jednakże uzasadnione przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko oparte na twierdzeniu, że umowa ta przewiduje jedynie obowiązek posiadania przez przewoźnika właściwego zezwolenia, co ma skutkować wyłączeniem obowiązku posiadania świadectwa kierowcy, w przypadku transportu, jaki wykonywany był w tej sprawie, a więc z terytorium Ukrainy do Polski.

Istotnie w powołanej Umowie mowa jest, w jej art. 6, o wymogu posiadania na wykonywanie przewozu ładunków zezwolenia wydanego uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu. Brak jest natomiast jednoznacznych zapisów nakładających wymóg posiadania przez przedsiębiorstwa lub kierowców wykonujących taki przewóz świadectwa kierowcy. Nie mniej Umowa, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, w art. 13 stanowi wprost, że przewoźnicy jednej Umawiającej się Strony, jak również załogi pojazdów powinni przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego - ust. 1. Ponadto zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, zagadnienia nieuregulowane w niniejszej Umowie bądź w innych konwencjach międzynarodowych, których stronami są Umawiające się Strony, będą załatwiane zgodnie z ustawodawstwem wewnętrznym każdej z Umawiających się Stron. Oznacza to, że w przypadku Polski jako strony umawiającej się, a będącej członkiem Wspólnoty, na jej terytorium oprócz postanowień Umowy w zakresie zezwoleń, zastosowanie mieć będą przepisy krajowe oraz przepisy unijne, w tym sporne w sprawie rozporządzenie 1072/2009. Nie będzie miał w konsekwencji zastosowania art. 1 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia z uwagi na istnienie Umowy odsyłającej do zastosowania rzeczonych przepisów wewnętrznych i wspólnotowych obowiązujących w państwie członkowskim.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, co zasadnie zauważył Sąd I instancji, kierowca wykonujący skontrolowany przewóz, w chwili przekroczenia granicy polsko-ukraińskiej powinien mieć odpowiednie i ważne świadectwo kierowcy, które powinien okazać na żądanie uprawionego do przeprowadzenia kontroli organu.

Podsumowując tą część rozważań, za niezasadne uznać należy omówione zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem po stronie przedsiębiorcy istniał obowiązek wyposażenia kierowcy wykonujące przewóz międzynarodowy w świadectwo kierowcy. Niewykonanie zaś tego wymogu skutkowało zasadnie nałożeniem kary na podmiot zobowiązany do dopilnowania realizacji tego wymogu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej również i te zostaną rozpoznane łącznie, albowiem co do istoty sprowadzają się one do wytknięcia Sądowi I instancji i organowi, iż nie zastosowano, a wręcz pominięto w sprawie przepisy Działu IVA kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, przede wszystkim art. 198a § 1 i 2 oraz art. 198f § 1 pkt 1.

Wskazania wymaga, że na gruncie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ustanowiona została instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa - "Administracyjne kary pieniężne" - to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów wymienionego działu ustawy wyznacza jej art. 189a. Stanowiąc w § 1 tego przepisu, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji - i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej - jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie co do zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c ustawy o transporcie drogowym wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty z punktów 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 2.4. oraz 3.1 i 3.2. petitum skargi kasacyjnej.

Nieskuteczność wymienionych zarzutów czyni w konsekwencji również nieskutecznym zarzut z punktu 1.1 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego strona podniosła wadliwość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli rozstrzygnięć organów Straży Granicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.