Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 67/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2024 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wójta Gminy Rusiec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Rusiec do rozpatrzenia wniosku T. K. z dnia 25 marca 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Rusiec miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Rusiec na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. lp


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Rusiec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

1. Z uwagi na nierozpatrzenie jego wniosku z dnia 25 marca 2024 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p."). Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy Rusiec do rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) zasądzenie od organu - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

2. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 25 marca 2024 r. wystąpił do Wójta Gminy Rusiec z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- skanów wszystkich faktur VAT za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, dotyczących sprawowania opieki weterynaryjnej na zlecenie Gminy,

- skanów dotyczących tego, kto w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, sprawował opiekę weterynaryjną nad zwierzętami,

- skanów dokumentów dotyczących powierzenia sprawowania opieki weterynaryjnej lekarzowi weterynarii w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku (np. umowy zlecenia, umowy o pracę itd.),

- skanów faktur za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku dotyczących zakupu pokarmu dla zwierząt znajdujących się pod opieką Gminy,

- skanów wszystkich zaświadczeń o szczepieniu zwierząt znajdujących się pod opieką gminy w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku.

3. We wniosku skarżący zwrócił uwagę, że powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji prostych. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, Wójt Gminy Rusiec nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji.

4. Jedyna informacja, którą skarżący otrzymał od organu to odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest de facto nadużyciem prawa do informacji publicznej i ma na celu zakłócenie pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie może być zrealizowane w trybie przepisów ustawy u.d.i.p.

5. Zdaniem skarżącego, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie musiał wykazywać jakiegokolwiek interesu, a zwłaszcza szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, bowiem żądane informacje mają charakter informacji prostych. Skarżący wyjaśnił, że jako osoba posiadająca w przeszłości psy schroniskowe jest żywo zainteresowana działaniami organów administracji w przedmiotowym zakresie. Ponadto, złożony do organu wniosek nie miał charakteru publicznego - przygotowała go bowiem osoba fizyczna. Skarżący wyraził ponadto oburzenie wobec niepodpisania skierowanej do niego odpowiedzi. Skarżący stwierdził, że wnioskowane informacje nie miały zaspokoić jego prywatnych interesów, a skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, to dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych przepisów ustawy i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

1. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rusiec wniósł o jej oddalenie.

1. Organ wyjaśnił, że w dniu 8 kwietnia 2024 r. została wysłana do skarżącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 marca 2024 r. W piśmie wskazano, że żądanie wniosku ma na celu zakłócenie pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie może być zrealizowane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

2. Skarżącego poinformowano także, że skoro żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to organ nie miał zgodnie z art. 16 ustawy podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy.

3. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 24 marca 2024 r. na terenie Gminnej Oczyszczalni Ścieków w Ruścu miało miejsce zdarzenie polegające na rozcięciu kłódki i wejściu na teren Oczyszczalni przedstawicieli Dolnośląskiego Inspektoratu Ochrony Zwierząt z siedzibą w Jeleniej Górze (dalej DIOZ). Przedstawicielom DIOZ nie towarzyszyli funkcjonariusze Policji ani przedstawiciele Powiatowego Lekarza Weterynarii. Przedstawiciele DIOZ wejście na teren Oczyszczalni uzasadnili interwencją w celu udzielenia pomocy zwierzętom przebywającym w rzekomo prowadzonym przez Gminę Rusiec nielegalnym schronisku dla zwierząt. Relacja z obecności DIOZ na terenie Oczyszczalni została opublikowana na portalu społecznościowym Instagram na profilu DIOZ (https://www.instagram.com/diozpl/).

4. Wśród licznych nagrań video umieszczanych na profilu DIOZ znalazło się nagranie, z którego wprost wynika nawoływanie do wysyłania drogą mailową wniosków o udostępnienie informacji publicznej w celu "dania" urzędnikom "pracy". Nagranie zawiera również instruktarz co do sposobu składania wniosku oraz jego treści. W nagraniu pada wprost sformułowanie "zalewamy ich wnioskami, niech mają co robić". W wyniku zamieszczenia tego nagrania na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy Rusiec, a także na adresy poczty elektronicznej niektórych pracowników Urzędu Gminy Rusiec w dniu 25 i 26 marca 2024 r. wpłynęło ok. 1600 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, do końca marca 2024 r. wniosków tych zarejestrowano 2582. W aktach sprawy znajduje się nagranie obrazujące lawinowy napływ wniosków.

5. Organ wskazał, że analiza treści składanych wniosków pozwoliła ustalić, iż niemal w każdym przypadku treść żądania pokrywała się z informacjami podanymi w nagraniu przez przedstawiciela DIOZ. Żądania wniosków dotyczyły okresu od roku 2014 do roku 2024, nadto wnioski te zawierały od po kilka żądań. Oprócz wiadomości email, z których treści można było wywodzić, że stanowią one wniosek o udostępnienie informacji publicznej (2582 szt.) na adresy poczty elektronicznej Urzędu Gminy Rusiec wpłynęło także kilka tysięcy wiadomości e-mail zawierających w swej treści inne żądania bądź skargi. Wzór takiej wiadomości został również zamieszczony na stronach internetowych DIOZ i został załączony do akt sprawy. Począwszy od dnia 25 marca 2024 r. pracownicy Urzędu Gminy Rusiec odbierali dodatkowo setki połączeń telefonicznych dziennie, w Urzędzie pojawiły się media lokalne i ogólnokrajowe. Wystąpiło również zjawisko określane mianem "hejtu".

6. Wszystkie te okoliczności doprowadziły niemal do paraliżu Urzędu Gminy Rusiec oraz pracy jego urzędników. Organ wskazał, że w Urzędzie Gminy Rusiec zatrudnionych jest obecnie 35 pracowników, z czego jedynie 19 osób zatrudnionych pozostaje na stanowiskach urzędniczych. Na stanowisku obsługi kancelaryjnej zatrudniona jest jedna osoba, na stanowisku ds. programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zatrudniona jest jedna osoba. Po zebraniu niezbędnych informacji i przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy organ uznał, że opisany wyżej stan faktyczny nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej polegającego na wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia pracy organu. Mając na uwadze bezprecedensową w historii Urzędu Gminy Rusiec liczbę wniosków, zbieżność co do treści żądań wniosków, medialne nawoływania do "zalania" Urzędu wnioskami motywowane chęcią przysporzenia urzędnikom pracy, zbieżność w czasie wpływu olbrzymiej liczby wniosków, okoliczności towarzyszące, takie jak szum medialny, obecność mediów, liczne telefony wywołane publikacją nagrań przez DIOZ, organ uznał, iż w sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej.

7. Począwszy od dnia 25 marca 2024 r. funkcjonowanie Urzędu Gminy Rusiec zostało zakłócone, a nawet zatrzymane. W terminie 14 dni, począwszy od dnia 25 marca 2024 r. pracownicy Urzędu Gminy Rusiec przeanalizowali kilka tysięcy wiadomości email, selekcjonując spośród nich ok. 2500 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Sama rejestracja wniosków trwała kilka dni. W ustawowym terminie dokonano analizy stanu faktycznego oraz treści złożonych wniosków i w przewidzianym ustawą terminie udzielono odpowiedzi. Wiązało się to z olbrzymim nakładem pracy i zaangażowaniem pracowników.

8. Organ wskazał, że na skutek przeoczenia wysłano odpowiedź skarżącemu bez opatrzenia jej właściwym podpisem. Uchybienie to zostało jednak usunięte poprzez wysłanie skarżącemu ponownie odpowiedzi opatrzonej podpisem.

9. Zdaniem organu wniosek z dnia 25 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miał na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczył on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Przedmiotowy wniosek nie służy zatem usprawnieniu realizacji zadania publicznego w postaci ochrony zwierząt czy opieki nad zwierzętami, lecz godzi w realizację tego zadania. Wywołanie dyskomfortu i dolegliwości u władz gminy oraz pracowników urzędu jest celem nieprzewidzianym do realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie trybu tej ustawy do realizacji takiego celu, podobnie jak dla celu zaburzenia sprawności funkcjonowania urzędu, nie było zamierzeniem ustawodawcy i z tych względów nie podlega ochronie prawnej, w tym w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

10. Organ dodał, że z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy od wnioskodawcy nie żąda się wykazania interesu dla zastosowania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wskazuje się, że istniejący i wykazany interes skarżącego nie może być w tym trybie realizowany, gdyż w warunkach analizowanej sprawy niewątpliwie nie odpowiadałoby to ani celowi ani funkcji przywołanej ustawy, godząc jedynie w sprawność działania Urzędu. Jednocześnie zaznaczył, że zapewnienie rzetelności i sprawności instytucjom publicznym również jest celem konstytucyjnym. Końcowo organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na udzielenie odpowiedzi Skarżącemu w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

2. Skarga okazała się zasadna z przyczyn, o których mowa niżej.

1. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", ww. kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi zaś, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

2. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Wójta Gminy Rusiec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3. Nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości, że skarżący zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt Gminy Rusiec jako organ władzy publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest co do zasady do udostępniania informacji publicznej.

4. Dostęp do informacji publicznej zagwarantowany jest w przepisach Konstytucji RP. Stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Na płaszczyźnie ustawowej kwestia dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Art. 1 u.d.i.p. stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Należy podkreślić, że pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O tym, czy określona informacja podlega udostępnieniu decyduje treść i charakter tej informacji.

5. Zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólna definicja informacji publicznej została doprecyzowana w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym wymieniono rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

6. Stosownie do art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Formami dostępu do informacji publicznej są także wskazane w art. 11 u.d.i.p. wyłożenie, wywieszenie lub zainstalowanie stosownych urządzeń oraz zapewnienie wstępu na posiedzenia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

7. Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

8. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wskazał trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

9. Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego uznać należy, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna z przyczyn, o których mowa niżej. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 marca 2024 r., tzn. udostępnienia informacji obejmującej skany wszystkich faktur VAT za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, dotyczących sprawowania opieki weterynaryjnej na zlecenie Gminy; skany dotyczące tego, kto w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, sprawował opiekę weterynaryjną nad zwierzętami; skany dokumentów dotyczących powierzenia sprawowania opieki weterynaryjnej lekarzowi weterynarii w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku (np. umowy zlecenia, umowy o pracę itd.); skany faktur za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku dotyczących zakupu pokarmu dla zwierząt znajdujących się pod opieką Gminy; skany wszystkich zaświadczeń o szczepieniu zwierząt znajdujących się pod opieką gminy w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku. Niewątpliwie informacja w powyższym zakresie jest co do zasady informacją o sprawach publicznych, dotyczy bowiem działań podejmowanych przez gminę Rusiec, w tym czynionych przez nią wydatków ze środków publicznych. Żądana informacja jako dotycząca działalności takiego organu, stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p.), z zastrzeżeniami poczynionymi w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

10. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

11. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

12. Sąd dokonując oceny postępowania organu w niniejszej sprawie zobowiązany jest uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych sprawy, także tych sprawy dotyczących pośrednio lub bezpośrednio, gdyż w tym konkretnym przypadku mają one znaczenie dla jej oceny i rozstrzygnięcia.

Należy bowiem zaznaczyć i jednocześnie podkreślić, że były to okoliczności szczególne. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że na profilu Dolnośląskiego Inspektoratu Ochrony Zwierząt na portalu społecznościowym Instagram, znalazło się nagranie (zostało ono przekazane przez organ Sądowi w postaci elektronicznej), w którym osoba najwyraźniej powiązania z ww. podmiotem nawoływała do "dania pracy urzędnikom" poprzez przesyłanie do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, na które urzędnicy będą musieli odpowiedzieć. Tego rodzaju działanie nie zasługuje w najmniejszej nawet mierze na akceptację społeczną, a tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje na jakąkolwiek ochronę prawną. Co więcej, na stronach internetowych ww. podmiotu pojawił się wzór pisma w powyższej kwestii, które zainteresowane osoby mogły kierować do organu. Z tej możliwości wiele osób uczyniło użytek, czego potwierdzeniem są przesłane do Sądu drogą elektroniczną maile w powyższej kwestii w łącznej liczbie 1533. Ww. maile w zasadniczej większości przypadków miały analogiczną treść i zostały przesłane do organu dnia 25 i 26 marca 2024 r. W treści ww. maili zawarte było m.in. żądanie ujawnienia informacji na temat wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na zapobieganie bezdomności zwierząt w gminie, a więc udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się w tym miejscu do treści żądania skarżącego skierowanego do organu, to należy zauważyć, że nie było ono dokładnym powieleniem ww. wzoru, ale pod względem treści zbieżne było co do zasady w żądaniem udostępnienia informacji publicznej zawartym w tym wzorze, a ponadto zostało wysłane w tym samym czasie, tzn. 25 marca 2024 r.

13. Oczywiście nie można każdemu z osobna czynić zarzutu z tej tylko przyczyny, że skorzystał z udostępnionego wzoru i przesłał do organu maila, z którego wynikało żądanie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże, w ocenie Sądu, każdy rozsądnie myślący przeciętny obywatel, zwłaszcza ten korzystający z szeroko pojmowanego internetu, w tym mediów społecznościowych, winien mieć świadomość tego, że w tego rodzaju przypadkach, a więc nawoływania do przesyłania do organu żądań udostępnienia informacji publicznej oraz udostępnienia takich wzorów do wykorzystania przez bliżej nieokreśloną liczbę użytkowników internetu, może dojść z bardzo dużym prawdopodobieństwem do sytuacji, w której przy zmasowanym przesyłaniu maili o tej samej treści, w tej samej sprawie, do tego samego organu, tego rodzaju postępowanie może spowodować paraliż pracy takiego urzędu, a w konsekwencji zostać uznane za nadużycie prawa. Z taką właśnie – ze względu na olbrzymią liczbę przesłanej korespondencji elektronicznej - sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, doszło do paraliżu pracy urzędu.

14. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się bowiem, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r., K 11/02). Przepis artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie tego prawa, ale jednocześnie wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia. W ślad za Trybunałem Konstytucyjnym wskazać należy, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu występującego z żądaniem udzielenia informacji publicznej winno być oceniane indywidualnie w każdym przypadku nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r., II SAB/Rz 215/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

15. Wobec powyższego, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nie można nie zauważyć, że w przepisach prawa próżno szukać pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". Taka podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej nie występuje także w przepisach u.d.i.p. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w orzecznictwie i doktrynie jako reakcja na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r., II SAB/Gd 76/21). Jak podnosi się w orzecznictwie ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych (tak wyrok NSA z 16 marca 2021 r., III OSK 56/21).

16. Z nadużywaniem publicznego prawa podmiotowego mamy do czynienia wówczas, gdy dany podmiot podejmuje działania z punktu widzenia prawa dozwolone, ale dla osiągnięcia innych niż przewidziane w Konstytucji RP lub przepisach u.d.i.p. celów. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu, któremu określone prawo przysługuje, ale nie służy ono społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu. Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw. W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III OSK 938/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2022 r. , II SAB/Łd 222/21 i powoływane tam orzeczenia).

W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie wskazuje się trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 19 listopada 2020 r., II SAB/Po 72/20).

Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak również całokształt okoliczności, w których ten wniosek został. W realiach niniejszej sprawy tymi okolicznościami, które Sąd uwzględnił, była przede wszystkim liczba wniesionych drogą elektroniczną wniosków o analogicznej treści w bardzo krótkim czasie.

17. Tym samym trafnie w niniejszej sprawie uznał organ, iż wniosek strony zmierza do sparaliżowania funkcjonowania organu tj. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji. Nagranie ze strony internetowej DIOZ, jakim dysponował organ potwierdza w ocenie Sądu w sposób dostateczny, że złożenie wniosku było wywołane powoływaną przez organ "akcją medialną skierowaną przeciwko Gminie Rusiec w związku z opublikowaniem nagrań z terenu Oczyszczalni Ścieków" i nawoływaniem do przesyłania wniosków o udzielenie informacji publicznej na adres organu.

18. Zdaniem Sądu słusznie organ przyjął, że w sprawie doszło do nadużycia prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co winno skutkować odmową ochrony tego prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r., II SAB/Rz 215/22; wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., III OSK 1499/23, niepubl.).

19. Odnosząc się do formy załatwienia przez organ sprawy wyjaśnić należy, że nie budzi wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zasadniczo zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że z uwagi na oczywiste nadużycie prawa do informacji publicznej (a z takim w niniejszej sprawie w ocenie Sądu mamy do czynienia), odmowy jej udzielenia w formie zwykłego pisma nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 20.03.2019 r., II SAB/Ke 6/19; wyrok WSA w Krakowie z 28.01.2020 r., II SAB/Kr 481/19; wyrok WSA w Łodzi z 17.03.2022 r., II SAB/Łd 1/22). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełnym zakresie pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, iż w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie informacji publicznej - uznać należy, że w istocie nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16). Oznacza to, że podmiot zobowiązany powinien w takiej sytuacji jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej (tak wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023 r., III OSK 938/22).

20. Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się jednak do tego, że przesłane przez organ skarżącemu pismo nie zostało podpisane i w tym zakresie ze skarżącym należy się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu przesłano w dniu 8 kwietnia 2024 r. pismo, które nie zostało opatrzone podpisem. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane w dniu 9 maja 2024 r., jednakże brak jest w aktach sprawy potwierdzenia okoliczności ponownego doręczenia przez organ odpowiedzi na wniosek opatrzonej podpisem osoby uprawnionej (wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę), potwierdzenie takie nie wynika także z przesłanego przez organ do Sądu w dniu 16 lipca 2024 r. pisma i załączników do niego. Brak zatem wskazania od kogo pochodzi pismo. Za takowe wskazanie nie może być uznany sam fakt wysłania pisma ze skrzynki ePUAP organu. W świetle powyższego w ocenie Sądu należy uznać, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a to ze względu na braku oznaczenia osoby – pracownika, który udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tym samym udzielono odpowiedź nie była skuteczna. Z odpowiedzi tej nie wynikało bowiem, że podmiotem udzielającym tej odpowiedzi był Wójt Gminy Rusiec, czy też osoba działająca z jego upoważnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., VIII SAB/Wa 5/16).

21. Odnosząc się do kwestii charakteru bezczynność organu w niniejszej sprawie stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., to w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała w realiach niniejszej sprawy charakteru rażącego. Organ, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał w dniu 8 kwietnia 2024 r., co prawda nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, a przesłał jedynie ww. pismo dnia 8 kwietnia 2024 r., które wykazywało jednak wadliwość w postaci braku podpisu osoby upoważnionej. Organ pozostawał zatem w bezczynności, która trwała także po wniesieniu skargi do sądu, jednakże w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że bezczynność miała charakter rażący. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powyższe okoliczności w niniejszej sprawie nie miały miejsca.

22. Reasumując: zważywszy powyższe, w ocenie Sądu mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w niniejszej sprawie należy uznać, że doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. Z tego też względu podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA w ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że nie był zobligowany do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale winien był poinformować skarżącego pismem, że ze względu na nadużycie prawa do informacji publicznej, jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi był jednak fakt, że skarżącemu organ przesłał pismo w powyższym zakresie, które nie zostało podpisane, a więc nie może traktowane jako skutecznie złożone oświadczenie woli lub wiedzy.

23. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 25 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) uznając jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł (pkt 3 wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a.

24. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

dj