Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1082/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 15 ust. 1 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Gl 1295/20 w sprawie ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2020r. nr NWXIV.7581.4.36.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. J. i M. J. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1295/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2020 r., nr NWXIV.7581.4.36.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Żywieckiego z dnia 12 czerwca 2020 r., nr GKN.III.6821.5.33.2019.AS-K; w pkt 2 zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego [winno być: "skarżących" – uwaga NSA] kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2019 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej: "wnioskodawczyni") zwróciła się do Starosty Żywieckiego o wydanie, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o pow. 0,0182 ha, stanowiącej zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nr [...] współwłasność A. i M. J. (dalej: "zainteresowani").

Decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r., nr GKN.III.6821.5.33.2019.AS-K, Starosta Żywiecki, na podstawie art. 124 ust. 1-4 i ust. 6-7 u.g.n. ograniczył sposób korzystania z części opisanej powyżej nieruchomości poprzez zezwolenie wnioskodawczyni na wykonanie czynności związanych z założeniem kabli oraz urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 6 oraz pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania energii elektrycznej oraz zapewnienie ich funkcjonowania po zakończeniu inwestycji w ramach projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", tj. ustanowienie stanu trwałego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości nr [...] – ułożenie w ziemi kabli wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym rurociągiem teletechnicznym) na głębokości co najmniej 1,20 m w pasie technologicznym o długości 6 m i szerokości 4 m (po 2 metry od osi linii kabla ułożonego w ziemi na głębokości 1,2 m); składowanie urobku, powstałego przy wykopie kablowym; możliwość przejazdu sprzętu. Określono powierzchnię zajęcia działki pod linię kablową zarówno na czas prac budowlanych jak i po zakończeniu inwestycji na 23 m2. Równocześnie zobowiązano wnioskodawczynię do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w sprawie spełnione zostały niezbędne przesłanki zawarte w art. 124 u.g.n. Wnioskodawczyni w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej mającym na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, a planowana inwestycja ma na celu realizację zakreślonego celu publicznego w tym zakresie. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przedstawiony został szczegółowo w trzech załącznikach. Uznano, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. z dnia 1 grudnia 2017 r. nr [...]. Podniesiono także, iż wnioskodawczyni dostarczyła dokumentację z negocjacji z właścicielami nieruchomości, która potwierdza brak ich zgody na dobrowolne udostępnienie należącej do nich nieruchomości. Wskazano, iż wnioskowany sposób ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w możliwie minimalnym stopniu ingeruje w sferę uprawnień właścicielskich, a po zakończeniu prac nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana w dotychczasowy sposób i zgodnie z przeznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowani zaznaczyli, iż w ich ocenie decyzja ta została wydana z pominięciem interesu właścicieli działki oraz jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J., który przewiduje na tym terenie obszar zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Wskazano, że oznaczenie na rysunku planu kablowej linii energetycznej 110 kV ma jedynie charakter informacyjny i nie stanowi części tego planu. Równocześnie podkreślono, że proponowany przebieg linii energetycznej spowoduje utratę znaczenia gospodarczego dla nieruchomości odwołujących, a także graniczących z nią działek [...] i [...], które również stanowią własność zainteresowanych. Podkreślono, że proponowany przez inwestora przebieg linii uniemożliwia realizację zaplanowanej przez zainteresowanych budowy domu jednorodzinnego na wymienionych powyżej działkach.

Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a i art. 124 ust. 1 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 września 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Argumentując powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na ograniczenie odwołującym sposobu korzystania z ich nieruchomości, gdyż planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., a także przeprowadzone zostały rokowania w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Wbrew zarzutowi odwołujących uznano, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J.

Na powyższą decyzję zainteresowani wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której przytoczyli argumenty tożsame z przedstawionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji przytoczył treść art. 124 u.g.n. wskazując, iż stanowi on materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż przywołane unormowanie przewiduje dwie podstawowe przesłanki warunkujące możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, po pierwsze zgodność z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości. WSA wskazał, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że przed wszczęciem postępowania wnioskodawczyni podjęła próbę uzyskania zgody skarżących na udostępnienie nieruchomości na wnioskowany cel, co pozwala na przyjęcie spełnienia warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organów orzekających w sprawie, co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do treści art. 124 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p") Sąd I instancji wskazał, iż przedsięwzięcie, które nie jest ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub nie przypisano mu statusu inwestycji celu publicznego, nie może uzasadniać ingerencji w prawo własności w oparciu o art. 124 u.g.n. W tym kontekście przypomniano, że wykładnia art. 124 u.g.n. winna być dokonywana z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, wśród których istotną rolę odgrywają te, odnoszące się do ochrony prawa własności (wskazano: art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie WSA organy obu instancji znacząco zignorowały treść obowiązującego planu miejscowego, a w szczególności brzmienie jego § 4 ust. 2 pkt 4. Z przepisu tego wynika wprost, że oznaczenia na rysunku planu (poza wymienionymi w ust. 1) nie stanowią jego ustaleń i mają charakter informacyjny. Stwierdzenie to odnosi się do dwutorowej kablowej linii energetycznej 110 kV relacji J. – S. Część graficzna planu, zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi załącznik do uchwały, a w niej właśnie, zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p., określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4a) lub ponadlokalnym (pkt 4b). Sąd I instancji uznał, iż z powyższego płynie oczywisty wniosek, że brak oznaczenia inwestycji celu publicznego w części graficznej planu, wyklucza możliwość korzystania w przyszłości z możliwości zastosowania art. 124 u.g.n. Uznano, iż bez znaczenia jest wymienienie wspomnianej linii elektroenergetycznej w części tekstowej planu, w odniesieniu do terenów o różnym przeznaczeniu (por. § 21 ust. 3 pkt 12, § 27 ust. 3 pkt 8, § 28 ust. 3 pkt 2, § 30 ust. 3 pkt 9, § 31 ust. 3 pkt 8 i ust. 4 pkt 9, § 32 ust. 3 pkt 7, § 34 ust. 3 pkt 5 planu), jak również przy określaniu zasad obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 20 ust. 1 pkt 4 lit. a planu), skoro z treści samej uchwały rady gminy wynika, że przebieg owej linii na rysunku planu nie ma charakteru wiążącego (nie stanowi ustaleń planu) i ma charakter informacyjny (§ 4 ust. 2 pkt 4 planu).

Stwierdzono, że wykładnia § 4 ust. 2 planu prowadzi do wniosku, że oznaczenia na rysunku planu, które nie zostały wymienione w ust. 1, nie są wiążące i mają charakter informacyjny, co sam uchwałodawca stwierdził expressis verbis. Sąd I instancji uznał, że wobec powyższego nie mogą one kształtować treści i zakresu praw do nieruchomości objętych planem, bowiem przypisane jest to tylko tym elementom uchwały, które stanowią jej ustalenia – na co wprost wskazuje § 4 ust. 1 planu. Wskazano, iż wyłącznie informacyjny charakter oznaczeń na rysunku planu wyklucza możliwość podejmowania jakichkolwiek działań mogących ograniczyć prawa podmiotowe osób, których nieruchomości leżą na obszarze objętym planem.

Podkreślono, iż skarżący są właścicielami trzech działek położonych obok siebie, w tym działki nr [...] o pow. 0,0182 ha, która jest działką środkową. Wszystkie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J.. z dnia 1 grudnia 2017 r., są oznaczone symbolem: ,,MM 19 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej", co wynika wprost z załącznika graficznego do tej uchwały. Stąd też, zdaniem WSA, ustalając przebieg planowanej inwestycji (linii energetycznej) wnioskodawca winien przedstawić organowi wersje mniej uciążliwe dla planowanej przez skarżących zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Natomiast rolą organu administracji winno być dokonanie stosownego wyboru i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób przekonywujący z uwzględnieniem wersji nie uszczuplającej wartości należącej do skarżących nieruchomości. Natomiast organy obu instancji zaakceptowały zaproponowany przez wnioskodawczynię przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez środek wszystkich trzech działek skarżących. W ocenie WSA na takie zamierzenie nie pozwalają ustalenia planu miejscowego.

Sąd I instancji wskazał, iż organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji odwołały się do zaświadczenia Wójta Gminy J. z dnia 9 października 2019 r., które podaje, że nieruchomość została przewidziana pod tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów (symbol PUG), które ma potwierdzać, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. Zwrócono uwagę na niezgodność przedmiotowego zaświadczenia z przedstawioną wykładnią ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście stwierdzono, że powyższe zaświadczenie nie może mieć wpływu na interpretację przytoczonych powyżej przepisów u.g.n. i u.p.z.p. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego.

Dodatkowo odnosząc się do treści wydanej decyzji wyjaśniono, że art. 124 u.g.n. w ustępach 4-7 wskazuje skutki wydania przez organ zezwolenia w zakresie ust. 1 art. 124 u.g.n. Przepisy te są powszechnie obowiązujące, mają moc bezwzględnie wiążącą i nie ma potrzeby ich powielania w sentencji decyzji.

WSA podkreślił, że treść decyzji, jak i jej załącznika graficznego winny ze sobą korespondować i być tożsame. Załącznik graficzny pełni funkcję uzupełniającą do decyzji, ale też stanowi jej integralną część.

Dodatkowo podniesiono, że decyzje organów obu instancji nie odniosły się do argumentów skarżących, dotyczących przebiegu planowanej inwestycji przez środek należących do nich nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu l instancji narusza przepisy prawa procesowego i materialnego, dlatego powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

[...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, że:

a) rozmieszczenie inwestycji celu publicznego określa się jedynie w części graficznej planu, wobec czego brak precyzyjnego i wiążącego oznaczenia przebiegu inwestycji celu publicznego w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość ograniczenia w przyszłości sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.,

b) określenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie w części tekstowej, że może ona być zlokalizowana na poszczególnych objętych planem terenach oznaczonych symbolami, oraz wyznaczenie w części graficznej granic tych terenów, nie stanowi o przeznaczeniu danego obszaru na cele publiczne i nie jest wystarczające aby ograniczyć korzystanie z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.,

która to błędna wykładnia w konsekwencji skutkowała niewłaściwym zastosowaniem powołanych przepisów i uznaniem, że w przedmiotowej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n., jest niedopuszczalne, oraz uchyleniem zapadłych decyzji administracyjnych;

2. art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. ze zdaniem drugim u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV J. – S., nie stanowi ustaleń planu i ma charakter informacyjny, co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, iż nie może być spełniona przesłanka zgodności ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż rzekomo w takiej sytuacji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n., co zdaniem sądu, który wydał zaskarżony wyrok, uniemożliwia zastosowanie tego przepisu,

3. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 112 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że nie odnoszą się one do inwestycji budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV J. – S., gdyż rzekomo nie ma ona statusu inwestycji celu publicznego, co skutkowało tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w szczególności w następstwie stwierdzenia, iż organy administracji błędnie zakwalifikowały dwutorową linię elektroenergetyczną 110 kV J. – S. jako inwestycję celu publicznego, pomimo iż wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ww. inwestycja spełnia kryteria zaliczenia jej do kategorii inwestycji celu publicznego, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec czego uchylone decyzje administracyjne nie zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło sąd do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie może stanowić podstawy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2020 r. – przy uznaniu, iż spełnione są przesłanki z art. 188 p.p.s.a.;

ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie wyżej opisanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżącej kasacyjnie solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

A. J. i M. J. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości jako całkowicie nieuzasadnionej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz wyżej wymienionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego został tak skonstruowany, że powiązano go ściśle z naruszeniem prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie spółka podważa bowiem ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji skutkującą uznaniem, że inwestycja budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV J. – S. nie ma statusu inwestycji celu publicznego i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. Rady Gminy J., co w konsekwencji wyklucza możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. W konsekwencji powyższego zarzuty z obu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Z tej przyczyny, jak przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, w tego rodzaju postępowaniu nie kontroluje się prawidłowości uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki podlega bowiem kontroli sądowej, ale w odrębnym postępowaniu. W związku z tym, osoby zainteresowane mają możliwość zakwestionowania przed sądem administracyjnym zawartych w planie poszczególnych regulacji prawnych, które – ich zdaniem - naruszają prawo. Dotyczy to także takich postanowień zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, które np. z uwagi na zbytnią ogólnikowość czy brak czytelności mogą budzić niepokój mieszkańców terenu objętego takim planem.

Art.124 ust.1 u.g.n. wskazuje, że instytucja ta jest możliwa do zastosowania wyłącznie przy spełnieniu wymogu zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta stanowiła główną oś sporu w przedmiotowej sprawie. Koniecznym było zatem odniesienie się do zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy J. z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] (dalej: "Plan").

Według skarżących działka oznaczona nr [...] o pow. 0,0182 ha położona w J. znajduje się w Planie na obszarze oznaczonym symbolem MM19, który jest przyporządkowany terenom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Natomiast w wydanym przez Wójta Gminy J. zaświadczeniu z dnia 12 listopada 2019 r., znak: [...], wskazano, że obszar obejmujący działkę o nr ew. [...] podlega w Planie pod oznaczenie: "PU9 – Tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów" (k. 10 akt administracyjnych). Powyższa różnica w istocie nie ma znaczenia w kontekście oceny dopuszczalności usytuowania kablowej linii elektroenergetycznej. Zarówno bowiem dla terenów wydzielonych w planie liniami rozgraniczającymi oznaczonymi symbolami " PU 1-22", jak też symbolami "MM 1-41" jako przeznaczenie dopuszczalne, w części tekstowej Planu, wskazano kablową linię elektroenergetyczną 110 kV.

W § 21 Planu uregulowane zostało przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem MM19, a zatem obejmujących działkę o nr ew. [...]. Zgodnie z ust. 2 powyższej jednostki redakcyjnej przeznaczeniem podstawowym tych terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Natomiast w ust. 3 uregulowano przeznaczenie dopuszczalne tego obszaru, gdzie w pkt 12 wskazano kablową linię elektroenergetyczną 110 kV. Zgodnie zaś z § 21 ust. 4 pkt 1 Planu na terenach oznaczonych symbolem MM19 dopuszcza się możliwość wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym. Analogiczne zapisy planu dotyczą terenów oznaczonych symbolem PU 1-22 (§ 33 ust.1 i ust.3 pkt 2 Planu).

Należy również zwrócić uwagę, że § 20 Planu, ustalający zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, gdy chodzi o zaopatrzenie w energię elektryczną (pkt 4) stanowi, że: "przez teren objęty planem przebiegają istniejące i projektowane, napowietrzne i kablowe, odcinki linii elektroenergetycznej 110 kV Z. – J. – S." (§ 20 ust. 4 a). Uszczegółowienie tego zapisu w odniesieniu do działek znajdujących się na terenach oznaczonych symbolem MM 1-41 stanowi wyżej wskazany § 21 ust. 1-3 pkt 12 Planu.

W przedmiotowej sprawie istotną była treść § 4 ust. 2 pkt 3 Planu, zgodnie z którym oznaczenie kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV na rysunku Planu nie stanowi jego ustaleń i ma charakter informacyjny. Rysunek ten, na mocy § 2 pkt 2 a, stanowił załącznik do planu przedstawiający jego treść.

Analizując powyższą kwestię należy odnieść się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Treść art. 15 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na elementy, które powinny być określone w planie obowiązkowo – wymienione w ust. 2 – oraz elementy, które określa się "w zależności od potrzeb" – wymienione w ust. 3. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub znaczeniu ponadlokalnym. Powyższy przepis odnosi się jedynie do określenia granic terenów inwestycji celu publicznego. Nie jest natomiast wymagane precyzyjne oznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu. Logicznym jest bowiem, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Dopiero decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać ograniczenia praw do nieruchomości mając na uwadze szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Wówczas dokonuje się konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. I OSK 920/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym duchu wypowiada się orzecznictwo oraz doktryna wskazując na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M.Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13; 8 marca 2017, I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 452/18; 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 754/21; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 920/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. wskazuje, że spełnia on wymogi zawarte w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. W § 20 i 21 Planu jednoznacznie uregulowano, że przeznaczenie dopuszczalne terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MM19 obejmuje kablową linię elektroenergetyczną 110 kV oraz zastrzeżono możliwość wykonywania robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym. Ponadto § 20 Planu wskazuje dobitnie, że: "przez teren objęty planem przebiegają istniejące i projektowane, napowietrzne i kablowe, odcinki linii elektroenergetycznej 110 kV Z. – J. – S. (§ 20 ust. 4 a). Powyżej przedstawione uregulowania w sposób nie pozostawiający wątpliwości wskazują, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego określił granice terenów inwestycji w postaci linii elektroenergetycznej 110 kV J. – S.

Zapis § 4 ust. 2 pkt 4 Planu, powtórzony w informacji znajdującej się w legendzie do części graficznej Planu, wskazujący, iż przebieg linii nie stanowi ustaleń planu i ma charakter informacyjny należy odczytywać w ten sposób, że samo oznaczenie przebiegu sieci w części graficznej Planu nie odzwierciedla szczegółów technicznych tej inwestycji. Oczywistym bowiem jest, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą dotyczącą konkretów związanych z tego typu inwestycją, co zostało już wyżej podniesione. Co więcej, mając na względzie powyżej przytoczone orzecznictwo, zwrócić należy uwagę na to, że w sytuacji, gdyby załącznik graficzny do planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. nie wskazywał przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV postanowienia planu zawarte w powyżej wskazanych jednostkach redakcyjnych także dawałyby podstawę do zastosowania w sprawie instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), błędne jest przyjęcie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. treść planu ma przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że omawiany plan zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki dopuszczał usytuowanie kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV.

Wobec powyższego za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n. a także art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów wskazać należało, że wbrew ich treści Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uznał, iż inwestycja w postaci linii elektroenergetycznej 110 kV J. – S. nie spełnia kryteriów zaliczenia do kategorii inwestycji celu publicznego. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie były niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.