Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1366/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 998/21 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 września 2021 r. nr SKO.4114.333.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 września 2021 r. nr SKO.4114.333.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G.z dnia 15 lipca 2021 r. nr GOPS.5212.15.2021; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 10 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną babką – B. K. Do wniosku strona załączyła między innymi kserokopię wypisu z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka w Z. z dnia 16 marca 2016 r. uznającego B. K. za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji; oświadczenie strony o sprawowaniu trwałej opieki nad w/w począwszy od maja 2021 r.; oświadczenie matki skarżącego, a zarazem córki wymagającej opieki B. K. – M. M., z którego wynika, że z uwagi na problemy zdrowotne, w tym problemy z kręgosłupem, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, a opieka ta jest sprawowana przez P. M.

Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Wójt Gminy G. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, argumentując powyższe brakiem spełnienia określonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 u.ś.r. przesłanki cezury czasowej powstania niepełnosprawności wymagającej opieki B. K. Jednocześnie organ I instancji przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., w których ustawodawca wskazał na podmioty uprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 10 września 2021r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskodawca (wnuk wymagającej opieki) jest osobą zobowiązaną w dalszej kolejności do alimentacji względem niepełnosprawnej babki. B. K. ma córkę M. M. (matka skarżącego), która jest zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia opieki nad matką. Wyżej wymieniona, pomimo podnoszonych problemów zdrowotnych z kręgosłupem (udokumentowanych przedłożonym zaświadczeniem lekarskim), nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących prawo do przyznania żądanego świadczenia, wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że data powstania niepełnosprawności B. K. pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że wymagająca opieki B. K. ma córkę M. M. (matkę skarżącego), której obowiązek alimentacyjny względem matki, wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego względem babki macierzystej. M. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest jedyną osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem B. K. Powyższa okoliczność może stanowić realizację określonej w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.) negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką, gdyż jak wynika z treści powołanego przepisu, to M. M. w pierwszej kolejności winna sprawować opiekę nad wymagającą opieki matką. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie są wystarczające do bezspornego stwierdzenia, że M. M. jest w stanie rzeczywiście sprawować opiekę nad B. K., co czyni wydane w sprawie rozstrzygnięcie, co najmniej przedwczesnym. WSA uznał, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej przywołanych przepisów, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) do których zaliczyć trzeba: wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować – to jest, gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd I instancji wskazał, że M. M. cierpi na schorzenia kręgosłupa, które zgodnie z zaświadczeniem lekarskim wystawionym przez lekarza specjalistę neurologii Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł. czynią ją niezdolną do pracy, a nadto powodują to, że w/w wymaga pomocy w prostych czynnościach życia codziennego. W ocenie WSA, charakter schorzenia M. M., objawiający się, zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem przewlekłym zespołem bólowym kręgosłupa w przebiegu wielopoziomowej dyskopatii szyjnej, czyni zasadnymi powstałe wątpliwości, co do rzeczywistej możliwości sprawowania przez nią opieki nad matką, a co za tym idzie czyni przedwczesnym kategoryczne stwierdzenie, co do braku możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia skarżącemu. Sąd I instancji uznał, że związane z tym kwestie winny zostać wyjaśnione w drodze instrumentu procesowego - rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organy administracji zaniechały jednak skorzystania z powyższej możliwości, przyjmując, że fakt istnienia osoby której obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki B. K. wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego, automatycznie wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że dopiero wyczerpujące dokonanie ustaleń faktycznych, co do braku istnienia ewentualnych przeszkód po stronie M. M., wynikających ze stanu jej zdrowia, do sprawowania opieki nad B. K., pozwoli na bezsporne stwierdzenie, co do zaistnienia na gruncie niniejszej sprawy negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., uzasadniającej odmowne rozpatrzenie żądania skarżącego. Z tego względu WSA uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: P.u.s.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., a w konsekwencji wykroczenie poza właściwość sądu administracyjnego bowiem sąd nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a dowolna wykładnia danej normy nie może prowadzić do naruszenia zasady trójpodziału władzy i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu Sąd winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego.

2) art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na założeniu, że na gruncie powołanych przepisów:

- możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w stopniu dalszym (wnukowi), w sytuacji gdy istnieje osoba spokrewniona w bliższym stopniu (matka wnioskodawcy) i nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z treścią art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest jasna i nie daje możliwości aby wykładać go w sposób rozszerzający pozwalający na przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy;

- zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 1a oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej a także zasadę opieki nad rodziną, podczas gdy ustawodawca jest uprawniony różnicować sytuację prawną osób, określając przesłanki przyznawania świadczeń rodzinnych, tak aby trafiały one do osób najbardziej ich potrzebujących, co samo w sobie nie stanowi o naruszeniu zasad konstytucyjnych i celów u.ś.r.

3) art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. 1a pkt 1) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że poprzez rodzinny wywiad środowiskowy w ogóle możliwe jest ustalanie czy osoba spokrewniona w bliższym stopniu (matka wnioskodawcy) zobligowana do alimentacji nad osobą wymagającą opieki może być uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym, podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w art. 3 ust. 21 u.ś.r. i ani pracownik socjalny go przeprowadzający ani organ przyznający świadczenia pielęgnacyjne po pierwsze muszą w tym zakresie polegać na dowodach z dokumentów wydanych przez właściwe organy a po drugie nie posiadają wiadomości specjalnych pozwalających na ocenę stanu zdrowia matki wnioskodawcy i ustalanie czy stan ten uniemożliwia jej sprawowanie opieki inną osobą, gdyż jest to kompetencja innych organów.

- całkowitym pominięciu, że na gruncie tego przepisu wywiad środowiskowy przeprowadza się wyłącznie w przypadku wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się lub pobierającą świadczenie pielęgnacyjne a nie w przypadku wątpliwości dotyczących innego krewnego zobowiązanego do alimentacji nad osobą wymagającą opieki (matki wnioskodawcy), która w tej sprawie ani nie ubiega się ani nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia tych norm w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a w zw. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, podczas gdy organy dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwiania przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy w granicach zakreślonych przez normy materialne, a następnie wnikliwie rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, bowiem organ administracji na skutek braku wiadomości specjalnych nie mógł samodzielnie ustalać stanu zdrowia Pani M. M. (matki wnioskodawcy) poprzez rodzinny wywiad środowiskowy,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez:

- brak wskazania, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego i wskazanie jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) podczas gdy w całym uzasadnieniu Sąd I instancji powołując się na naruszenie norm prawa procesowego forsuje własną, dowolną wykładnię normy art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. oraz art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. 1a pkt 1) u.p.s, co świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i wadliwym wskazaniu zakresu naruszonych norm,

- związanie Kolegium nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obligującymi organy do prowadzenia postępowania dowodowego w niemożliwym i zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita. W tym względzie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podzielił drugie ze stanowisk uznając, że skoro córka osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to art. 17 ust. 1a u.ś.r. stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi. Natomiast Sąd I instancji podzielił pierwsze ze stanowisk uznając, że sam fakt istnienia osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli osoba zobowiązana w kolejności pierwszej z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie opieki sprawować.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił wnuk osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jej córka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.

Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.

W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania te doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne zobowiązane są je respektować (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

W świetle powyższego skarżący kasacyjnie organ skutecznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów, przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności – w analizowanym przypadku przez córkę osoby wymagającej opieki. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie przez Sąd Wojewódzki organowi administracji naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem córka osoby wymagającej opieki w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia P. M. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią było niedopuszczalne.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako niezasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania skargi kasacyjnej w tym zakresie z uwagi na to, że stosowanie powyższych regulacji u.ś.r. wywołało rozbieżności w orzecznictwie, wymagające usunięcia w drodze uchwały.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.