Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2028/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi Centrum Elektrycznego "[...]" [...]Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy [...]" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. uchylającej w całości decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o przekazaniu Staroście [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] marca 2015 r. Starosta [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie [...] z siedzibą w [...] (w trakcie postępowania działającej pod nazwą [...] sp. z o.o. sp. k., dalej także: "inwestor") pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego, które to obiekty zlokalizowane miały być na działkach o nr ewid. [...], obr. [...] w [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. uchylił jednak w całości ww. rozstrzygnięcie z [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...].

Skarżąca wniosła sprzeciw od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Po rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 21/19, oddalił sprzeciw skarżącej, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/19, oddalił skargę kasacyjną skarżącej w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 17 marca 2020 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r.

3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r.

GINB działając jako organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że skutkiem oddalenia sprzeciwu przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji kasatoryjnej, bowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie mogą one powstać również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dodatkowo, w postępowaniu nieważnościowym kontrola decyzji kasatoryjnej również ograniczona byłaby do kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

GINB rozstrzygając sprawę po raz pierwszy wskazał również, że dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale tej Naczelny Sąd wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzją o umorzeniu postępowania wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej prowadzenie sprawy niedopuszczalnym.

GINB stwierdził przy tym, że zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie podważają ogólnej zasady wyrażonej w ww. uchwale NSA i uzasadniają rozstrzygnięcie przyjęte przez organ w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r.

W przedstawionym stanie rzeczy z uwagi na ww. wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/19, oraz poprzedzający go wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 21/19, którym oddalono sprzeciw od kwestionowanej decyzji Wojewody [...], wystąpiła przeszkoda przedmiotowa skutkująca niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

4. Skarżąca pismem z 31 sierpnia 2020 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2020 r.

GINB działając jako organ drugiej instancji wydał ww. postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r.

Dodatkowo, odnosząc się do kwestii braku przymiotu strony [...], GINB wskazał, że problem ten był przedmiotem oceny sądowej. Zarówno WSA w Łodzi w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 21/19, jak i NSA w wyroku z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/19 wyjaśnili, że ustalenie kręgu stron postępowania, w tym udziału m.in. [...], zostało przesądzone w wyroku WSA w Łodzi z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 466/15, od którego wyrokiem NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16, oddalono skargę kasacyjną [...].

Mając z kolei na uwadze zarzut, że "wyrażona przez Sąd ocena zaprezentowana w wyroku w sprawie II SA/Łd 466/15 utraciła swoją aktualność z uwagi na treść księgi wieczystej nr [...]" organ wyjaśnił, że powyższe zagadnienie nie podlega ocenie w przedmiotowym postępowaniu, bowiem GINB jest związany wskazanymi wyżej wyrokami.

Mając na uwadze argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organ stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działa na podstawie przepisów prawa, które doprecyzowywane są w orzecznictwie i doktrynie. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sprawa zakończona decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i w związku z tym w analizowanej sprawie wystąpiła przeszkoda przedmiotowa skutkująca niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 26 października 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] października 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść skarżonego postanowienia, tj.:

art. 15 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się przez organ administracji do argumentacji przedstawionej przez skarżącą we wniosku z 31 sierpnia 2020 r., a jedynie ograniczenie się do powtórzenia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia argumentów przedstawionych w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r., co stanowi naruszenie przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy własnego postanowienia z [...] sierpnia 2020 r., podczas gdy w skierowanym do organu wniosku z 17 marca 2020 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 31 sierpnia 2020 r. skarżąca wskazała podstawę stwierdzenia nieważności decyzji istniejącą w chwili wydawania decyzji, a niedostrzeżoną i nie będącą przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym, co implikować powinno zmianę własnego postanowienia przez organ;

art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowania i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wobec stwierdzenia przez organ, że postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy wskazana przez skarżącą podstawa stwierdzenia nieważności nie była przedmiotem oceny sądów administracyjnych, a tym samym nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

7. Odpowiadając w dniu 9 listopada 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd oddalił skargę uznając, że postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r. oraz z 1 października 2020 r. są zgodne z prawem i utrwaloną praktyką sądów administracyjnych, a zatem nie ma podstaw do ich uchylenia.

Rozpatrując niniejszą sprawę skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, że kluczowa kwestia ma charakter procesowy, bowiem postanowienie GINB z [...] sierpnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. GINB wydając postanowienie z [...] sierpnia 2020 r. wskazał, że kluczową zasadę prawa, którą kierował się rozpatrując wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zasadnicza teza tej uchwały stanowi, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takie powinno zapaść w przypadku, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu administracyjnego – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała opublikowana w ONSA/WSA z 2010 r. nr 2, poz. 18).

Sąd rozpatrujący w niniejszym postępowaniu skargę wniesioną przez inwestora uznał za w pełni zasadne stanowisko organu wyrażone w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. o konieczności zastosowania zasady sformułowanej w ww. uchwale NSA sygn. akt I OPS 6/09.

Sąd podziela stwierdzenie, że ww. uchwała została wydana w nieco odmiennym stanie prawnym, a mianowicie jeszcze przed wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno art. 61a § 1, jak i instytucji sprzeciwu wobec decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powołana uchwała 7 sędziów NSA nie odwołuje się zatem do art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie ma jednak wątpliwości, że w świetle zmian dokonanych w k.p.a. w ostatnim dziesięcioleciu zasada przyjęta w ww. uchwale w pełni zasługuje na podtrzymanie. Stosowanie wskazanej zasady jest zatem obowiązkiem organów administracyjnych. Wystarczy wskazać choćby art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd pragnie podkreślić, że wartości, które chroni wskazana uchwała NSA w dalszym ciągu powinny być realizowane zarówno przez organu administracji publicznej, jak i przez sądy administracyjne. Sens uchwały sprowadza się do tego, że jeśli jakaś sprawa rozpatrywana przez sąd administracyjny zakończyła się wyrokiem oddalającym skargę, to nie powinno się ponownie tej sprawy badać co do meritum, w szczególności w odniesieniu do przesłanki, która była kontrolowana przez sąd administracyjny. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi. Jednocześnie obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od treści skargi, nie wystąpiła okoliczność, która w świetle art. 156 § 1 k.p.a. mogłaby stanowić przesłankę nieważności kontrolowanej decyzji.

Ujmując rzecz jeszcze krócej należy przyjąć, że jeśli sąd kontrolował określone rozstrzygnięcie organu administracyjnego i oddalił skargę na tę decyzję, to badania kluczowych okoliczności sprawy nie powinno się już powtarzać. Prowadziłoby to bowiem zarówno podważenia zasady efektywności postępowania sądowoadministracyjnego, jak i naruszenia – przynajmniej w sensie prakseologicznym, choć nie dosłownym – zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

10. Odnosząc powyższe ustalenia do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2020 r. prawidłowo zastosował zasadę wyrażoną w uchwale I OPS 6/09, nakazującą załatwienie sprawy przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca stwierdziła, że przesłanką nieważności jest brak przymiotu strony występujący w przypadku [...]. Zdaniem skarżącej ani obecnie, ani w przeszłości nie dysponował on prawem własności określonej nieruchomości. Skarżąca nie bierze wszakże pod uwagę faktu, że kluczowy zarzut skargi był już wcześniej badany przez sądy administracyjne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 21/19, stwierdzono wyraźnie, że "poza sporem na obecnym etapie postępowania pozostaje okoliczność pozbawienia udziału w postępowaniu [...]. Wynika ona z prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 466/15, od którego skargę kasacyjną [...] oddalono wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16." WSA w Łodzi wskazał zatem, że Wojewoda [...] uznał [...] za stronę, gdyż był związany wcześniejszym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 stycznia 2016 r., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z tego względu nie można we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. ponownie kwestionować przymiotu strony tej samej osoby.

W przedstawionym stanie rzeczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] pod kątem rażącego naruszenia prawa polegającego na uznaniu przymiotu strony określonej osoby. Zdaniem GINB prowadzenie postępowania na podstawie wniosku skarżącej byłoby właśnie powtarzaniem czynności organów, które zostały wcześniej przesądzone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Jak wskazano wyżej, Sąd rozpatrujący niniejsza sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu GINB.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.