Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2811/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24f ust.1,  art.43, art.98a ust.1  2, art.91 ust.5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art.383  par. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art.44,art.155  par. 2, art.750
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 178/22 w sprawie ze skarg K. B. i Rady Miejskiej w J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. B. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 178/22 oddalił skargi K. B. (dalej jako skarżący) i Rady Miejskiej w J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w J. K. B.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi określona w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1319) podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez skarżącego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g.

Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący będąc radnym jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Z., zawarł z Z. Sp. z o.o. (zawarta w dniu 31 maja 2017 r. aneksowana w dniu 29 kwietnia 2019 r. i w dniu 1 czerwca 2021 r.) oraz Z. Sp. z o.o. (umowa z dnia 2 lipca 2018 r.), które są jednoosobowymi spółkami Gminy J., umowy na czas nieokreślony o świadczenie usług nieczystości płynnych - na świadczenie usług a., za wykonanie których - zgodnie z obiema umowami - miał otrzymywać wynagrodzenie określone w umowach. Niewątpliwie Gmina i Miasto J. posiadała w dniu zawierania przedmiotowych umów 100 % udziałów (i nadal jest jedynym udziałowcem) w obu Spółkach, a mienie wymienionych spółek stanowi mienie komunalne w rozumieniu art. 43 u.s.g. W ocenie Sądu świadczenie usług odprowadzania nieczystości płynnych na rzecz ww. spółek komunalnych i uzyskiwanie odpłatności z budżetu Gminy za realizowaną usługę jest prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w znaczeniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Sąd podkreślił jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z korzystaniem z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych jak twierdzi skarżący. Wykorzystywanie mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności usług polega na korzystaniu z tego mienia na zasadach takich samych dla wszystkich (np. korzystanie z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej). Jeśli jednak radny zawiera umowę z jednostką organizacyjną gminy czy spółką komunalną i otrzymuje zapłatę za usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a więc dlatego, że taką, a nie inną działalność gospodarczą świadczy, nie nosi to cech powszechnej dostępności radnego do mienia komunalnego gminy.

Brak było również podstaw do skutecznego zarzucenia Wojewodzie niestaranności czy też niedokładnego wyjaśnienia okoliczności będących przesłanką wydania zarządzenia zastępczego. Akta sprawy wskazują, że organ nadzoru wykazał naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. włączając do akt sprawy przedmiotowe umowy oraz aneksy do tych umów, ale też wystosował do jednostek organizacyjnych i spółek pisma w zakresie dokonywanych transakcji czy też zawierania umów. Prowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego było w okolicznościach sprawy zbędne. W skargach nie przedstawiono żadnych nowych okoliczności faktycznych, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Wojewodę, a które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał także zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a, art. 8, art. 77, art.80 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazując, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a u.s.g. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pomięcie przez Sąd pierwszej instancji podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia ww. przepisów Konstytucji RP, a dotyczących niezrealizowania przez organ nadzorczy obowiązku władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa oraz zasadę zaufania do Państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa, jak i zasady proporcjonalności w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, które powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny;

2) art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd błędnie uznał, ze Wojewoda Wielkopolski w niniejszej sprawie właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego K. B., podczas gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z pominięciem konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz proporcjonalności;

3) art. 7 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ administracji pominął w niniejszej sprawie, że radny K. B. nie wykorzystał i nie podjął nawet próby wykorzystania mienia komunalnego gminy, albowiem mienie spółki komunalnej z udziałem gminy nie jest tożsame z mieniem samej gminy;

4) art. 8 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ administracji jest zobowiązany pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, wobec powyższego postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny;

5) art. 9 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organy administracji są zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

6) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ administracji jest zobowiązany do działania w sprawie wnikliwie i szybko, tymczasem Sąd pierwszej instancji pominął, że organ dokonał błędnej wykładni w zakresie zwrotu "nie podejmuje uchwały" i w rezultacie błędnie uznał, że pisemne stanowisko Rady Miasta stwierdzające brak przesłanek do wygaśnięcia zakreślonym przez organ nadzoru oznacza stan bezczynności uzasadniający wydanie przez organ nadzorczy zarządzenia zastępczego, podczas gdy do bezczynności nie doszło, skoro rada stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu, który nie obliguje jej do podjęcia uchwały;

7) art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że radny K. B. naruszył normę zakazującą prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy radny ww. normy nie naruszył i nie podjął nawet próby wykorzystania mienia komunalnego gminy;

8) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mienie spółki z udziałem gminy jest mieniem komunalnym gminy, podczas gdy nie każde mienie komunalne jest mieniem komunalnym gminy;

9) art. 24f ust 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) ustalonemu przez organ stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza tej normy, tzn. że w niniejszej sprawie skarżący prowadził działalność gospodarczą przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, a tym samym dopuścił się naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, o którym stanowi art. 24f ust. 1 u.s.g.;

b) nieuprawnionym przyjęciu, że realizowanie przez skarżącego usług mających charakter usług publicznych, koniecznych do wykonania w każdej gminie w oparciu o obowiązek wynikający z ustawy, może chociażby teoretycznie rodzić konflikt interesów między skarżącym a gminą, bądź też prowadzić od sytuacji, w której skarżący mógłby z racji wykonywanego mandatu w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych zawrzeć umowę, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy bezspornie skarżący nie wykorzystywał swojej funkcji radnego do zawarcia przedmiotowych umów, nie odniósł żadnych korzyści kosztem mienia gminnego i w żaden sposób nie wpływał na korzystne dla siebie rozstrzygnięcia;

10) art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) dalej w skrócie K.c. w związku z 155 § 2 K.c. oraz w związku z art. 750 K.c. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że otrzymane przez radnego wynagrodzenie za usługi świadczone w ramach działalności gospodarczej dla spółek z ograniczoną odpowiedzialnością jest korzystaniem z mienia komunalnego gminy, gdy umówione kwoty zapłaty wynagrodzenia nie są środkami pieniężnymi pochodzącymi od gminy, w której skarżący sprawuje mandat, lecz pochodzą wyłącznie od spółek prawa handlowego, które zarabiają swoje środki niezależnie od gminy i bez jakiejkolwiek jej dotacji lub innej formy pomocy;

11) art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że radny K. B. naruszył normę zakazującą prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, która jest sankcjonowana pozbawieniem mandatu radnego, podczas gdy prowadząc działalność w postaci Z. korzystał on z mienia spółek komunalnych, lecz na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych, tj. świadczenia usług a. po stawkach zgodnych z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która odnosi się do stawek maksymalnych za te usługi, co w konsekwencji powoduje, że nie doszło do naruszenia omawianego zakazu;

12) art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 3 EKSL, przez błędną jego wykładnię, przez błędne stwierdzenie, iż: " Istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżący zawarł umowy na świadczenie usług a. ze spółkami komunalnymi i otrzymał wynagrodzenie ze środków Gminy. Tryb zawarcia umowy nie ma w tym przypadku znaczenia i nie może mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 u.s.g. Przedsiębiorstwo radnego rozpoczęło prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy i że skarżący działalności tej nie zaprzestał. Słusznie zatem wskazał organ, że radny, będący przedsiębiorcą prowadzącym działalność z wykorzystaniem mienia gminy, ma do wyboru późniejsze złożenie mandatu albo rezygnację z prowadzonej działalności z wykorzystaniem mienia gminy, czego w niniejszym przypadku nie uczynił", podczas gdy w niniejszej sprawie radny prowadząc działalność gospodarczą w postaci Z. nie korzystał z mienia gminy, a jego działalność polegała na świadczeniu usług a. po stawkach zgodnych z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która odnosi się do stawek maksymalnych za te usługi, co w konsekwencji powoduje. że nie doszło do naruszenia omawianego zakazu;

13) art. 98a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że cyt.: "Odnosząc się do jednego z zarzutów skarg dotyczącego naruszenia art. 98a ust. 1 u.s.g., że nie jest tak, iż rada gminy może definitywnie zadośćuczynić obowiązkowi z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez podjęcie jakiejkolwiek uchwały, to jest również uchwały o niewygaszeniu mandatu radnego. Swoista procedura reagowania na naruszenia prawa przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnych, nie została skonstruowana na zasadzie wyłącznej kompetencji organów gminy (rady gminy). Sens rozwiązań prawnych zawartych w art. 383 Kodeksu wyborczego (i innych przepisach wymienionych w art. 98a ust. 1 u.s.g.) wyraża się jedynie w tym, że to gmina (jej właściwe organy) ma reagować na naruszenia osób pełniących funkcje publiczne w pierwszej kolejności" - podczas gdy rada gminy zareagowała na informację o możliwości naruszenia prawa, ustaliła następnie, że do omawianego naruszenia nie doszło i stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu, który nie obliguje jej do podjęcia uchwały;

14) art. 98a u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię w zakresie zwrotu "nie podejmuje uchwały" polegającą na uznaniu przez organ - Wojewodę Wielkopolskiego, że pisemne stanowisko Rady Miejskiej w J., stwierdzające brak przesłanek do wygaśnięcia mandatu radnego w terminie zakreślonym przez organ nadzoru, oznacza stan bezczynności uzasadniający wydanie przez organ nadzorczy zarządzenia zastępczego, podczas gdy do bezczynności nie doszło, skoro Rada Miejska w J. stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu, a przepis nie obliguje ww. organu do podjęcia uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić, skutkujące błędnym uznaniem przez Sąd, że "korzystanie przez niego z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej działalności gospodarczej polega na tym, że otrzymał zapłatę z budżetu gminy za zlecone usługi", podczas gdy radny K. B. nigdy nie otrzymał jakichkolwiek środków pieniężnych z budżetu Gminy J. tytułem wykonywania usług a. na rzecz spółek handlowych, które pokrywały swoje zobowiązania względem niego ze środków własnych uzyskanych przy prowadzeniu działalności gospodarczej;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.;

3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego za prawidłowe, pomimo że zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie spraw;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, podczas gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek skarżącego o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziego NSA Rafała Stasikowskiego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zawiera normę odniesienia stanowiącą podstawę kontroli przy kontrolowaniu decyzji lub postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego. Wynikiem ustalenia przez sąd administracyjny, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zawiera - inne niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest konieczność uchylenia takiej decyzji lub postanowienia. W tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była decyzja lub postanowienie, ale akt nadzoru. Podstawą uchylenia aktu nadzoru nie jest art. 145 P.p.s.a., ale art. 148 P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. jest niezasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości mimo zachodzenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Skoro art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie dotyczy aktów nadzoru, to tym samym nie można w tej sprawie skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia tego przepisu poprzez jego niezastosowanie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez uznanie zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego za prawidłowe, pomimo że zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie spraw.

Odnosząc się do ww. zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazać należy, że ustawodawca w art. 98a u.s.g. nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku wymaganego prawem aktu organu gminy. Zakres obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Także art. 98a ust. 2 u.s.g nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., zatem z uwagi na brak wskazanego odesłania zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów procedury uznać należało za bezpodstawne (por. wyrok NSA z 14 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z 14 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 784/17; wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7737/21). Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, Wojewoda Wielkopolski prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, w sposób pełny i wszechstronny na potrzeby tej sprawy dokonał ustaleń stanu faktycznego i nie naruszył zasady prawdy obiektywnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oparcie orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także art. 141 § 1 P.p.s.a.

Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że rada gminy była bezczynna w tej sprawie i nie zareagowała w odpowiedni sposób, skoro Rada Miejska w J. podjęła uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. B. i tym samym nie pozostawała w bezczynności.

Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, podjęcie uchwały wynikającej z art. 98a ust. 1 u.s.g. nie polegało na podjęciu jakiejkolwiek uchwały, ale w przypadku, gdy ziściły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – obowiązkiem rady gminy było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 12 lutego 2021 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w J. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zaistnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego K. B. i po stwierdzeniu jej zaistnienia – podjęcie uchwały wygaszającej mandat temu radnemu. Wojewoda Wielkopolski otrzymał informację o podjęciu przez Radę Miejską w J. w dniu [...] maja 2021 r. uchwały nr [...] odmawiającej stwierdzenia zaistnienia przesłanki uzasadniającej wygaszenie mandatu radnemu K. B. Kolejnym pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Wojewoda poprosił Radę Miejską w J. o przekazanie wskazanych umów i pismem z dnia 3 września 2021 r. wezwał Radę Miejską w J. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego K. B.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z właściwych przepisów w zakresie dotyczącym m.in. wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, to wówczas wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W tej sprawie, co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, Wojewoda Wielkopolski wezwał Radę Miejską w J. do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 30 dni.

Zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g w razie bezskutecznego upływu terminu 30-dniowego wyznaczonego przez wojewodę radzie gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Także i ten przepis nie został naruszony, skoro Wojewoda pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. zawiadomił właściwego ministra o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego K. B.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4445/21), zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 98a ust. 1-3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda jako organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści, a nie jakiejkolwiek uchwały.

Zarządzenie zastępcze nie jest aktem nadzoru unieważniającym lub w inny sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści, tj. o wygaszeniu mandatu. Właściwy wojewoda jako organ nadzoru nawet w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek do wygaśnięcia mandatu powinien wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu niezależnie od tego, czy uchwała rady gminy o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostaje w obrocie prawnym lub została z niego wyeliminowana (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5608/21). Warunkiem wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda otrzymawszy także uchwałę o takiej treści tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 56/22).

Pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., należy rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g., a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu mimo ziszczenia się ku temu przesłanek (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 879/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09; wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7737/21).

Istota sporu w tej sprawie dotyczy zarzutów stawianych Sądowi pierwszej instancji w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie, że norma prawna wynikającą z powołanego art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje korzystanie z mienia komunalnego spółek gminnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że hipoteza zawartej w ty przepisie normy prawnej obejmuje jedynie korzystanie z mienia gminy jako osoby prawnej, a nie innej niż gmina gminnej osoby prawnej. Ponadto skarżący kasacyjnie prowadząc działalność w postaci Z. korzystał z mienia spółek komunalnych na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych, tj. świadczenia usług a. po stawkach zgodnych z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która odnosi się do stawek maksymalnych za te usługi, co w konsekwencji powoduje, że także nie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z powołanego art. 24f ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Przyjęcie wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie zawężającej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma dostatecznego uzasadnienia. Wykładnia gramatyczna art. 24f ust. 1 ww. ustawy prowadzi do dwóch możliwości interpretacji tego przepisu. Jedna z tych interpretacji wskazuje, że przepis ten nie pozwala radnemu na prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego należącego tylko do tej gminy, w której taki radny uzyskał mandat. Druga zaś możliwość interpretacji językowej wskazuje, że przepis ten nie pozwala radnemu na prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, przy czym chodzi o mienie komunalne obejmujące nie tylko tę gminę, w której radny uzyskał mandat, ale i mienie komunalne należące do innych gminnych osób prawnych pod warunkiem, że będą to osoby prawne, w których wspólnikiem jest ta gmina, w której mandat uzyskał radny. Mieniem komunalnym, jak wprost to wynika z art. 43 u.s.g., jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Tym samym w przypadku przyjęcia jako zasadnej drugiej z ww. wykładni radny nie może prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystywaniem nie tylko mienia komunalnego gminy, ale i innej gminnej osoby prawnej, przy czym dotyczy to tylko mienia komunalnego tej gminy, w której radny uzyskał swój mandat, a nie mienia komunalnego innej gminy.

Należy przy tym podnieść, że jeżeli wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, to powinno się poszukiwać rzeczywistej treści normy prawnej zawartej w danym przepisie przy użyciu innych reguł interpretacyjnych. Jedną z nich jest wykładnia systemowa, zgodnie z którą interpretując jakiś fragmentu tekstu prawnego należy uwzględniać kontekst, w jakim fragment ten się znajduje i to zarówno w zakresie systematyki wewnętrznej danego aktu prawnego, jak i systematyki zewnętrznej tego aktu. Systematyka zewnętrzna wskazuje na potrzebę uwzględnienia zawartości innych aktów prawnych.

W tej sprawie wykładnia systemowa w zakresie systematyki zewnętrznej stanowi istotny kierunek interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g. Analogiczna regulacja dotyczy zarówno radnych rad powiatów, jak i radnych sejmików województw. Zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.p., radni rady powiatu nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Mieniem powiatu, stosownie do art. 46 ust. 1 u.s.p. jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Tym samym w przypadku radnego powiatu ograniczenie w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej obejmuje zarówno mienie powiatu, jak i innych powiatowych osób prawnych.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.w., radni sejmiku województwa nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia województwa, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 u.s.w. pod pojęciem mienia województwa należy rozumieć własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zakres ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnych rad powiatów oraz sejmików województw obejmuje nie tylko mienie powiatów lub województw, ale także mienie powiatowych i wojewódzkich osób prawnych, to byłoby niczym nieuzasadnione przyjęcie całkowicie odmiennej wykładni przepisów wobec radnych rad gmin, zawężając interpretację art. 24f ust. 1 u.s.g. tylko do mienia samej gminy, a nie mienia komunalnego należącego do gminy i innej gminnej osoby prawnej w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje również korzystanie przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą z mienia gminnej osoby prawnej innej niż gmina. Takie stanowisko, wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, jest także akceptowane w sądownictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1401/13; wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1164/12; wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1083/11; wyrok NSA z 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 439/06; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 784/17; wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17; wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7737/21).

W związku z tym nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18).

Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionowały strony ani też Sąd pierwszej instancji, radny jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą "Z." zawierał umowy z Z. sp. z o.o. w przedmiocie świadczenia usług polegających na wywozie nieczystości płynnych oraz z Z. sp. z o.o. także w przedmiocie świadczenia usług a. polegających na wywozie nieczystości ciekłych socjalno-bytowym. Obie Spółki są gminnymi spółkami, ponieważ 100 % udziałów należy do Gminy i Miasta J.

Mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym jeśli środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym skoro radny w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zawierał umowy z gminnymi osobami prawnymi Gminy i Miasta J., to sama okoliczność otrzymywania wynagrodzenia wypłacanego przez te Spółki, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Jest to działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, a więc objęta regulacją art. 24f ust. 1 u.s.g. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że "wykorzystanie mienia" dotyczy wszelkich przypadków korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności, a w przypadku, gdy radny wykorzystywał mienie komunalne poprzez uzyskiwanie wynagrodzenia w związku z prowadzoną przez siebie na rzecz gminnych osób prawnych (i także gminy) działalnością gospodarczą, to tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18; wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18).

Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 K.c. i w związku z 155 § 2 K.c. oraz w związku z art. 750 K.c. poprzez ich niewłaściwą wykładnię są niezasadne. Art. 44 K.c. definiuje pojęcie mienia i to pojęcie nie zostało w tej sprawie poddane błędnej wykładni. Art. 155 § 2 K.c. dotyczy umowy przenoszącej własność obejmującej rzeczy oznaczone tylko co do gatunku i zgodnie z jego treścią do przeniesienia własności potrzebne jest przeniesienie posiadania rzeczy. Strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, na czym miałoby polegać naruszenie w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 155 § 2 K.c. Strona ta jedynie podniosła, że zapłata za wykonywane przez skarżącego kasacyjnie umowy nastąpiła z pieniędzy Spółek, a nie Gminy. Pieniądze jako środki płatnicze, kwalifikowane są jako co najwyżej rzeczy sui generis. Wartość pieniędzy nie wynika bowiem z ich właściwości fizycznych, lecz z określenia i zagwarantowania tejże wartości przez państwo. Rzeczami mogą być natomiast numizmaty, są bowiem przedmiotami materialnymi i same przez się mają określoną wartość (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 1998 r. sygn. akt III CKN 49/98).

Stosownie do art. 750 K.c. do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W tej sprawie przedmiotem oceny sądu administracyjnego nie jest i nie może być charakter umów zawieranych miedzy skarżącym kasacyjnie jako przedsiębiorcą a Spółkami Gminy i Miasta J. W takiej sprawie bez znaczenia pozostaje także tryb zawierania umów, jak i stawki po których realizowane były tak zawarte umowy. Nawet, jeżeli umowy te zawierano na podstawie warunków ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych, tj. świadczenia usług a. po stawkach zgodnych z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to i tak nie zmienia to prawidłowej kwalifikacji dokonanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą tak zawarte umowy przez skarżącego kasacyjnie stanowiły korzystanie z mienia komunalnego.

Jak trafnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18, antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r. W. 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

Radny jest bowiem członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jednym z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (burmistrza). Tym samym radny może samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu miejskiego, a więc także i Burmistrza oraz spółek z udziałem Gminy lub gminnych osób prawnych. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp.

Prawidłowe zastosowanie w tej sprawie art. 24f ust. 1 u.s.g. nie może powodować naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten reguluje zasadę proporcjonalności. Zgodnie z jego treścią ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wprowadzone w art. 24f ust. 1 u.s.g. ograniczenie polegające na zakazie łączenia wykonywania mandatu radnego i jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej przez tego radnego z wykorzystywaniem mienia komunalnego danej gminy nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ponieważ zakazuje łączenia pozycji przedsiębiorcy zawierającego umowy z wójtem takiej gminy lub np. zarządem spółki gminnej, dla której funkcje właściciela wykonuje wójt gminy z funkcją radnego kontrolującego zarówno wójta jak i gminne spółki. Połączenie tych dwóch funkcji stwarza realne niebezpieczeństwo kierowania się przez takiego radnego w kontroli wójta lub gminnej spółki także okolicznościami związanymi wprost z interesem radnego jako przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zgodnie z tym przepisem funkcje lub działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych mogą być określone jedynie przez ustawę lub wynikać z podstawowych zasad prawnych. W tej sprawie taką podstawę zawiera powoływany art. 24f ust. 1 u.s.g. Tym samym skoro prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego nie daje się pogodzić z prawidłowo wykonywanym mandatem radnego, to nie został także naruszony art. 7 ust. 3 ww. Karty.

Nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Uzasadniając te zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewoda Wielkopolski nie zrealizował wynikającego z art. 7 Konstytucji RP obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, czym naruszył zasadę zaufania do państwa wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a przy tym postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny i niewyjaśniający istotnych okoliczności.

Przede wszystkim w tej sprawie Wojewoda Wielkopolski działał na podstawie i w granicach prawa, a w tym trafnie zastosował art. 98a u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada ochrony zaufania do państwa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (por. M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, WKP 2023). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29) stwierdził, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Trybunał wskazywał przede wszystkim na stosowanie tej zasady w stosunku do nowych uregulowań, które nie mogą zaskakiwać ich adresatów, a jeżeli takie uregulowania mają zmieniać dotychczasowy stan prawny to ich adresaci powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.

W tej sprawie nie zachodzi w żadnym zakresie naruszenie zasady zaufania do państwa. Wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. przyjęta w tej sprawie zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i organ nadzoru nie jest nowym rozumieniem tego przepisu. Wielokrotnie sądy administracyjne dokonywały takiej właśnie wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. jak ta przyjęta za właściwą w tej sprawie. Ponadto nie nastąpiła żadna modyfikacja treści art. 24f ust. 1 u.s.g. W tej sprawie tak organ nadzoru jak i Sąd pierwszej instancji dążąc do przestrzegania zasady praworządności oraz respektowania zasady zaufania do organów państwa przejawiających się w jednakowym traktowaniu przypadków wykorzystywania przez radnych mienia gminnych osób prawnych stwierdziły, że zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżący kasacyjnie winien mieć pełną świadomość, że korzystając z mienia komunalnego łączy funkcje członka organu kontrolnego całą administrację samorządową i wszystkie gminne osoby prawne z pozycją przedsiębiorcy korzystającego z mienia spółek gminnych. Łącznie tych pozycji nie służy obiektywizmowi w pełnieniu funkcji publicznej.

Nie budzi również wątpliwości trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie stwierdził uchybień w zakresie przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym, jakie dowody zostały w tej sprawie pominięte i jakie miałyby one znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony stan faktyczny sprawy i dokonaną w tej sprawie wykładnię przepisów prawa. Tym samym skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od K. B. zasądzić na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).