Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 785/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 10 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2017 r. nr XL/530/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku – obr. geod. Bnin i Błażejewko – rejon ul. Lipowskiej i Śremskiej – Etap IIa i III 1. stwierdza nieważność § 10 pkt 5 lit. f, § 11 pkt 2 lit. c oraz § 12 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Miasta i Gminy Kórnik na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta i Gminy Kórnik działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073– dalej u.p.z.p.), w dniu 25 października 2017 r. podjęła uchwałę nr XL/530/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku – obr. geod. Bnin i Błażejewko – rejon ul. Lipowej i Śremskiej – Etap IIa i III.

Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez radcę prawnego E. Ś. , działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie) poprzez zawarcie w § 11 pkt 2 lit. c uchwały, dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych oznaczonego jako P/RU, zapisów dopuszczających lokalizację dróg wewnętrznych, których nie wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak wskazał skarżący ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami u.p.z.p. nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p., tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu ustawy stanowi § 4 pkt 9 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego gmina nie może scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem miejscowym na właścicieli nieruchomości nim objętych. Brak ściśle określonej lokalizacji przedmiotowych dróg sprawia, że plan przestaje spełniać swoją podstawową funkcję, jaką jest kształtowanie przestrzeni.

Zdaniem Skarżącego zasady sporządzania planu zostały również naruszone poprzez ustalenie zasad uniemożliwiających jednoznaczne określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w taki sposób, że w § 10 pkt 5 lit. f oraz w § 12 pkt 2 lit. b uchwały, w odniesieniu do terenu zieleni urządzonej - izolacyjnej oznaczonego symbolem 2ZP, dopuszczono możliwość włączenia go w postaci przydomowych lub zakładowych obszarów zieleni do przyległego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej oznaczonej symbolem MN/U. Na podstawie przywołanych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2ZP dopuszczono alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie. Zdaniem skarżącego nie można bowiem przyjąć, że zieleń towarzysząca zabudowie mieszkaniowej bądź usługowej stanowiącej własność prywatną może być traktowana tożsamo z terenem zieleni urządzonej, która najczęściej stanowi tereny ogólnodostępne. Uwzględniając powyższe należy uznać ww. zapisy planu miejscowego za wadliwe, albowiem nie ustalają one w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu oznaczonego wskazanym symbolem. Przeznaczenie terenów zostało w tym przypadku uzależnione od woli podmiotu innego niż gmina.

Ponadto w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami 1MN, 2MN oraz dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej oznaczonego symbolem MN/U, w § 9 pkt 5 lit. e oraz w § 10 pkt 5 lit. e uchwały ustalono zasadę podziału w postaci minimalnej szerokości frontów nowo wydzielanych działek budowlanych. Skarżący zauważył, że określone w przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie jakiekolwiek zakazy i nakazy. Jedyną delegację, jaką zawiera ustawa w odniesieniu do kompetencji gminy w zakresie ustalenia w planie wymagań dotyczących podziałów nieruchomości, jest regulacja zawarta w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którą możliwe jest, w zależności od potrzeb, określenie tylko minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, ustalenie minimalnej szerokości frontu działki budowlanej przy podziale nieruchomości wykracza poza delegację art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Skarżący zwrócił również uwagę, iż zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia, określenie parametrów działek tj. szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kątów położenia granic powinno dotyczyć tylko ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. Nie można stosować zamiennie kwestii dotyczących procedury scalenia i podziału nieruchomości z procedurą podziału nieruchomości, gdyż są to dwie odrębne procedury, których zasady szczegółowo reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.).

Rada Miasta i Gminy Kórnik w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd dopuszczający ustalenie w treści miejscowego planu lokalizacji dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym braku wyznaczenia ich przebiegu na rysunku planu. Na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się bowiem wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek, w szczególności w postaci wyznaczania na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych, które nie wiadomo czy i kiedy powstaną. Plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości, ale nie powinien ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury działek i ich bieżącego zagospodarowania (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 174/16, z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 133/15, z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 195/15 oraz z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 221/15). Organ wskazał również, że unormowania uchwały dotyczące dróg wewnętrznych mają ewentualny charakter i dotyczą terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub obsługi w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych oznaczonego jako P/RU. Powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13) Rada wskazała również, że uregulowanie kwestii dróg wewnętrznych poprzez wyznaczenie ich przebiegu na rysunku planu mogłoby uprawnionym czynić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 10 pkt 5 lit. f oraz § 12 pkt 2 lit. b uchwały wskazano, że zgodnie z załącznikiem Nr [...] do rozporządzenia pod Lp. 5.3 wymienione zostały "Tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje". Zapis ten w żaden sposób nie przesądza, że nie dopuszczalna jest możliwość w planie miejscowym włączania terenu zieleni urządzonej - izolacyjnej oznaczonego symbolem 2ZP do przydomowych lub zakładowych obszarów zieleni przyległego do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej oznaczonej symbolem MN/U.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 9 pkt 5 lit. e i § 10 pkt 5 lit. e uchwały zauważono, że kwestia (nie)dopuszczalności ustalania w planie miejscowym, w odniesieniu do nowo wydzielanych działek, parametrów innych niż minimalna powierzchnia działki, nie przedstawia się tak jednoznacznie, jak to przyjmuje Skarżący. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotyka się co prawda poglądy zbieżne ze stanowiskiem Skarżącego, mówiące o niedopuszczalności ustalenia w planie miejscowym parametru minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, to jednak można wskazać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko zgoła przeciwne. W wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 12), NSA stwierdził, że obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92 - art. 99 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Dalej należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miasta i Gminy Kórnik podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Kwestią bezsporną pozostaje, że Wojewoda Wielkopolski domaga się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały podnosząc naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia na rysunku dróg wewnętrznych dla obszaru oznaczonego symbolem P/RU. Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej uchwale brak jest ściśle określonego układu komunikacyjnego obsługującego objęty planem teren P/RU i dopuszczenie zgodnie z § 11 pkt 2 lit. c uchwały na tym obszarze lokalizacji dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 9 rozporządzenia ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, obejmujące m.in. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jednocześnie, stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Zgodnie z pkt. 6.2 Tabeli Podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (Załącznik nr 1 do rozporządzenia) tereny dróg wewnętrznych należy oznaczyć symbolem literowym KDW oraz kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 - CBOSA).

W przedmiotowej sprawie Rada w odpowiedzi na skargę wskazała na wyrażany w judykaturze podgląd dopuszczający ustalenie w treści miejscowego planu lokalizacji dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym braku wyznaczenia konkretnego ich przebiegu na rysunku planu. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że przepisy muszą podlegać nie tylko wykładni językowej, ale również systemowej i funkcjonalnej. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15 - CBOSA). Miejscowy plan jako akt prawa miejscowego, musi więc posiadać precyzyjnie jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń. Podkreśla się przy tym rangę tych wątpliwości interpretacyjnych wskazując, że dotyczą one kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2106/15, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 - CBOSA). Z powyższego wynika, że zamieszczenie w m.p.z.p. regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.

W tym miejscu należy wskazać, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Plan musi być zatem dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. W pierwszej kolejności należy zatem ocenić czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a ustaliwszy że taka potrzeba zachodzi należy ustalić możliwości odpowiedniego reagowania na rodzące się potrzeby rozwojowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dopuszczenie w § 11 pkt 2 lit c uchwały lokalizacji dróg wewnętrznych bez ich wrysowania na rysunku planu stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia. Mając jednak na uwadze fakt, że dostęp do nieruchomości położonych na obszarze P/RU jest zapewniony z sąsiednich nieruchomości, Sąd stwierdził nieważność jedynie § 11 pkt 2 lit c uchwały.

Oceniając zasadność zarzutów dotyczących § 10 pkt 5 lit. f oraz w § 12 pkt 2 lit. b uchwały, w których w odniesieniu do terenu zieleni urządzonej - izolacyjnej oznaczonego symbolem 2ZP, dopuszczono możliwość włączenia go w postaci przydomowych lub zakładowych obszarów zieleni do przyległego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej oznaczonej symbolem MN/U należy przyznać rację Radzie MiG Kórnik, że z przepisów prawa nie wynika, aby tereny oznaczone symbolem ZP stanowiły wyłącznie tereny ogólnodostępne. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że tereny zieleni urządzonej stanowią parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Tej treści oznaczenie wskazuje wyłącznie przeznaczenie terenu położonego na obszarze oznaczonym symbolem ZP, co dopuszcza szczegółową regulację w planie. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że dla terenu 2ZP dopuszczono lokalizację ciągów pieszych i pieszo – rowerowych jak i podział terenu i przyłączenie do przyległych obszarów zieleni przydomowej lub zakładowej. Przy tej treści zapisów uchwały zgodzić należy się z zarzutami skargi, że przepisy dotyczące terenu 2ZP są niejednoznaczne i dopuszczają alternatywne zagospodarowanie terenu jako tereny z zasady ogólnodostępne (ciągi piesze i pieszo – rowerowe) jak i tereny, których dostępność może być ograniczona, na skutek przyłączenia do sąsiednich terenów oznaczonych symbolem MN/U. W ocenie Sądu uzasadnia to stwierdzenie nieważności § 10 pkt 5 lit. f oraz § 12 pkt 2 lit. b uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez wykroczenie poza kompetencje rady gminy polegające na ustaleniu w § 9 pkt 5 lit. e oraz w § 10 pkt 5 lit. e uchwały zasad podziału w postaci minimalnej szerokości frontów nowo wydzielanych działek budowlanych w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami 1MN, 2MN oraz terenu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej oznaczonego symbolem MN/U, należy wskazać, że słusznie w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż kwestia (nie)dopuszczalności ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do działek nowo wydzielonych w ramach "zwykłej" procedury podziałowej (tj. nie w ramach procedury scalenia i podziału), parametrów innych niż minimalna powierzchnia działki, nie przedstawia się w orzecznictwie jednoznacznie. Choć bowiem w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotyka się poglądy zbieżne ze stanowiskiem Skarżącego – oparte na literalnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (i dotyczącego go § 4 pkt 8 rozporządzenia) oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. – mówiące o niedopuszczalności ustalania w takim przypadku w planie miejscowym parametru minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, co ma miejsce i w okolicznościach badanej sprawy (zob. np. wyroki WSA: z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 920/16; z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 43/17; z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 910/17 – CBOSA), to zarazem można wskazać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko przeciwne. W wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 12), NSA stwierdził bowiem, że obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92 - 99 u.g.n. Twierdzenie to – nawiązujące do brzmienia § 4 pkt 8 rozporządzenia, zgodnie z którym "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego" – zasadza się na wykładni celowościowej przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia opartej na spostrzeżeniu, że nie zachodzi tak istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92–99 u.g.n., a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n., aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur. W obu przypadkach chodzi bowiem o uzyskanie działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie IV SA/Po 545/18.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko to podziela i z tych też przyczyn Sąd uznał, że określenie minimalnej szerokości nowo wydzielonej działki budowlanej, nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).