Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 722/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lipca 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też "WWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej "PINB") z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: [...] i w to miejsce orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej "p.b.") o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydano w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 21 sierpnia 2019 r. do PINB wpłynął wniosek B. W. o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid.[...] przy ul[...], Ś. oraz wydanie nakazu rozbiórki dotyczącego elementów budynku stanowiących zagrożenie ppoż. oraz instalacji wykonanych bez zgody właścicieli sąsiedniej działki.

Zawiadomieniem z dnia 30 września 2019 r., PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w granicy z działką nr ewid.[...] na działce nr ewid.[...]

Starostwo Powiatowe w Ś. pismem z dnia 21 października 2019 r., wskazało iż na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony działki nr [...], na dz. nr ewid.[...] przy ul[...], inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz nie dokonał zgłoszenia wykonania tych robót.

W. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako "WWKZ") pismem z dnia z dnia 21 listopada 2019 r. wskazał, iż "nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonych prac ociepleniowych ściany wschodniej i zachodniej budynku".

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. znak: [...], organ powiatowy nałożył obowiązek na inwestora- E. G. dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r. oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót dociepleniowych zrealizowanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w granicy z działką nr ewid.[...], położonym na działce nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...] z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 25 lutego 2020 r. do PINB wpłynęła opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej "zgodności wykonanych robót dociepleniowych wykonanych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, położonego na działce nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...].

PINB pismem z dnia 14 stycznia 2022 r., znak: [...] zwrócił się do Biura Konsultingowego m.in. w spawie legalności wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w granicy z działką nr ewid.[...] położonego w Ś. przy ul. [...] na działce nr ewid.[...], której inwestorem jest Pani E. G.. W odpowiedzi na powyższe w dniu 11 lutego 2022 r. do PINB wpłynęło pismo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. A. K. ze stosownymi wyjaśnieniami w sprawie.

Organ powiatowy zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 2 listopada 2022 r., znak: [...] o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie. Z powyższego prawa skorzystał Pan P. P. oraz Pani B. W..

Decyzją nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania ocieplenia przedmiotowego budynku.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła B. W..

Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r., WWINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w w/w sprawie.

W dniu 25 kwietnia 2023 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne z których wynikało, że "czynności kontrolne przedmiotowego ocieplenia zostały przeprowadzone z terenu działki nr ewid.[...] będącej własnością B. W. i wyłącznie w jej obecności. Przedmiotowa ściana o długości 8,70 m i wysokości ok. 10,0 m ocieplona jest warstwą styropianu fasadowego wykończonego tynkiem. Grubość ocieplenia wynosi 10 cm i zachodzi na teren działki nr ewid.[...] Budynek mieszkalny, którego ściana została ocieplona, został pobudowany na przełomie XIX i XX wieku i od tego czasu ściana wyznaczała granice działki. Klasę odporności styropianu, na zasadzie oględzin, nie można ustalić. Inwestor ocieplenia przedłożył faktury, które określają zakup styropianu fasadowego o różnych grubościach, ponieważ wg oświadczenia ocieplona ściana posiadała znaczne nierówności, które należało wyrównać.

Decyzją z dnia 17 lipca 2023 r., znak: [...], WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednocześnie wskazując, że "Organ ponownie prowadząc postępowanie administracyjne winien ustalić czy wykonane ocieplenie ściany, które znajduje się w granicy pomiędzy działkami [...] oraz [...] spełnia wymogi odporności ogniowej. Pomocne w ustaleniu właściwości fizycznych użytych materiałów do ocieplenia budynku mogą być dokumenty, które mogą być w posiadaniu inwestora, natomiast w przypadku braku takich dokumentów organ winien zwrócić się do producenta, którego materiały zostały użyte do ocieplenia w/w ściany do przedstawienia stosownych dokumentów, z których będzie wynikało iż dany produkt spełnia warunki odporności ogniowej. Organ powiatowy musi również brać pod uwagę kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ocieplenie ściany budynku na działce [...] nastąpiło z przekroczeniem granicy działki - ocieplenie de facto zostało wykonane już na terenie działki nr [...], a zgodnie z orzecznictwem sądów w postępowaniu z art. 50-51 pr. bud., badane jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

PINB pismem z dnia 3 listopada 2023 r., zwrócił się do E. G. z prośba o udzielenie informacji, czy "otrzymała informację (wiadomość, pismo) o braku zgody na wykonanie robót ociepleniowych na działce sąsiedniej oraz wejście na tą działkę" oraz czy " w trakcie wykonywania robót właściciel czy administrator działki nakazał Pani wstrzymać roboty, ponieważ nie wyraził na nie zgody" oraz czy "po zakończeniu robót została Pani wezwana do usunięcia wykonanego ocieplenia."

W dniu 17 listopada 2023 r. do PINB wpłynęło pismo E. G., która wskazała, że "1. W czerwcu 2013 roku nie otrzymałam żadnej informacji o braku zgody na wykonanie robót ociepleniowych zarówno od administratora budynku A. B. jak również od właścicieli nieruchomości na której firma budowlana M. W. ze Ś. wykonywała prace ociepleniowe. 2. W trakcie wykonania robót budowlanych nie zostałam poinformowana przez administratora lub też przez właściciela nieruchomości o cofnięciu zgody na wykonanie ocieplenia ściany budynku. 3. Po wykonaniu robót budowlanych teren działki nr ewid.[...] został uporządkowany i odebrany zarówno przez administratora budynku oraz P. R. M. pełniącego obowiązki tzw. gospodarza domu. Po wykonaniu robót ociepleniowych nie byłam wzywana przez właściciela działki nr ewid.[...] do usunięcia wykonanego ocieplenia. "

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w granicy z działką nr ewid.[...], położonego w Ś. . przy ul. [...], na działce nr ewid.[...] jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła B. W. wskazując, że organ przeprowadził postępowanie ograniczając się wyłącznie do aktualnego stanu budynków, nie rozpatrując sprawy co do istoty. PINB nie zbadał, czy zastępczy sposób ocieplenia budynku na działce [...] nie narusza przepisów przeciwpożarowych w kontekście możliwości korzystania przez właściciela sąsiednich nieruchomości z prawa własności. Organ całkowicie pominął fakt, że właściciel działki [...] (odwołująca) uzyskał warunki zabudowy umożliwiające jej rozbudowę budynku położonego na działce [...] i ma prawne możliwości rozbudowy swojego budynku, jednakże pod warunkiem, że zmianie ulegnie ocieplenie budynku sąsiedniego, tzn. że ocieplenie to zostanie doprowadzone do stanu zapewniającego zgodność z przepisami przeciwpożarowymi, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki dotychczas wykonanego opielenia. ".

WWINB ponownie rozpatrując sprawę, rozstrzygnięciem z dnia 26 lipca 2024 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W pierwszej kolejności WWINB wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 pr. bud. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ppkt c) pr. bud. " Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m".

Jak wynika z akt sprawy organu I instancji, ściana budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (będąca w granicy z działką nr [...]) wynosi około 10 m.

Organ stwierdził, iż inwestor w świetle obowiązujących przepisów na wykonanie ocieplenia budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (ściany objętej przedmiotowym postępowaniem) nie musiał legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę oraz nie musiał dokonywać stosownego zgłoszenia.

Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 pr. bud. "Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1- 4, wykonywane: na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

WWINB zauważył, iż W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. (znak: [...]) wskazał, że "nieruchomość (...) znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego Ś. ". Zatem inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia czym naruszył w/w przepisy.

W ocenie WWINB organ powiatowy na gruncie niniejszej sprawy winien zastosować przepisy art. 50-51 pr. bud., tj. wdrożyć stosowne postępowanie naprawcze, podczas którego ustali czy zrealizowane roboty naruszają przepisy czy też można je zalegalizować.

Przy ocenie czy doszło do naruszenia warunków technicznych, to organ II instancji podzielił stanowisko Skarżącej wyrażone w odwołaniu, iż doszło do naruszenia § 233 ust. 1, § 235 ust. 2 i § 271 ust. 1, ale z ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) z których wynika, że przy "nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m˛ - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.".

Zdaniem WWINB w tym zakresie najistotniejsze jest zatem postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 07 października 2022 r., znak: [...], dopuszczające odstępstwo tj. "zachowanie odległości tylnej ściany budynku od strony podwórza w odległości 7,50 m od ściany na sąsiedniej działce nr [...], ściana ocieplona styropianem". Komendant PSP powyższym postanowieniem wyraził "zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż podany w § 223 ust. 1, § 235 ust. 2, § 271 ust. 1 rozporządzenia WT budynków tj. w sposób wskazany powyżej, przy jednoczesnym zrealizowaniu pozostałych wymagań wynikających z obowiązujących przepisów ochrony przeciwpożarowej i norm.". Podkreślono, iż w/w postanowieniem nałożono rozwiązania zamienne, i należy wyposażyć komunikację na poddaszu budynku w automatyczne czujki dymu oraz wyposażyć cześć mieszkalną w gaśnice proszkowe 2kg typu GP2X ABC umieszczone po jednej gaśnicy w obrębie klatki schodowej na każdej kondygnacji budynku.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo PINB ocenił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stwierdził, że w dacie realizacji ocieplenia inwestor nie został "poinformowany przez administratora lub też przez właściciela nieruchomości o cofnięciu zgody na wykonanie ocieplenia ściany budynku. Po wykonaniu robót budowlanych teren działki nr ewid.[...] został uporządkowany i odebrany zarówno przez administratora budynku oraz p. R. M. pełniącego obowiązki tzw. gospodarza domu". PINB również ustalił, iż inwestor po zakończeniu robót nie został wezwany przez właściciela działki nr [...] do usunięcia wykonanego ocieplenia.

WWINB doszedł również do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do nałożenia obowiązków w związku z usytuowaniem obiektu w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego. Jak bowiem wskazał W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. "nieruchomość wprawdzie znajduje się na terenie wpisanej do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego Ś. jednak ocieplona ściana należy do oficyny budynku, znajduje się na zapleczu działki i nie jest widoczna od strony ulicy - [...] ani od strony plant".

Wobec powyższego w ocenie WWINB należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ organ powiatowy błędnie na gruncie niniejszej sprawy zastosował art. 105 k.p.a., a gdy w sprawie, są stwierdzone nieprawidłowości i jest prowadzone postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 pr. bud., organ nadzoru budowanego w przypadku winien wydać jedną z decyzji o których mowa w art. 51 pr. bud.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu B. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postepowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. prowadzące do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego i nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i uznanie, że w niniejszej sprawie organ, mimo braku takiego upoważnienia ustawowego, miał prawo orzec o odstąpieniu od nałożenia na inwestora określonego obowiązku.

3) przepisów § 2 ust. 1 pkt 1, § 233 ust. 1, § 235 ust. 2, § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędne ustalenie, że przedstawione przez inwestora E. G. postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 7 października 2022 r. spowodowało "zalegalizowanie" inwestycji. Jak również poprzez niewłaściwe uznanie przez organ orzekający, że zastosowane w opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej przez mgr. inż. A. K. oraz w postanowieniu nr [...] z dnia 21.10.2022 r. W. Komendanta Wojewódzkiego PSP w P. wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie budowlanym i ochrony przeciwpożarowej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. A. K. oraz rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. P. P., w którym WKWPSP w P. wyraził zgodę na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób są zgodne ze stanem faktycznym (wskazanie zastosowania styropianu o określonych właściwościach, mimo, że takiego styropianu nie zamontowano na ścianie budynku) a dodatkowo, że spełniają funkcję ochrony przeciwpożarowej, mimo, że uniemożliwiają rozbudowę budynku skarżącej znajdującego się na działce [...] zgodnie z uzyskanymi w 2021 warunkami zabudowy, w tym:

a) błędne ustalenie w decyzji, że system docieplenia zastosowany przez inwestora spełnia wymogi klasy ogniowej REI60, mimo, iż z dokumentów posiadanych przez organ wyraźnie wynika, że taki materiał nie został zamieszczony na ścianie budynku

b) błędne ustalenie przez organ, że inwestor E. G. posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością (częścią działki ewid. [...]) na cele budowlane;

c) pominięcie przez organ faktu, że realizacja rozwiązania zamiennego uniemożliwia skarżącej korzystanie z prawa własności nieruchomości zgodnie z przepisami prawa, tj. rozbudowę jej budynku zgodnie z uzyskanymi w 2021 r. warunkami zabudowy i wymusza zmianę zagospodarowania terenu działki nr [...], ograniczając tym samym możliwość rozbudowy budynku; każda rozbudowa budynku skarżącej na działce [...] będzie uwarunkowana zmianą zabezpieczeń przeciwpożarowych zastosowanych w budynku jednorodzinnym położonym na działce [...], którego dotyczy zaskarżona decyzja, ewentualnie będzie wymuszała na skarżącej zastosowanie dodatkowych rozwiązań ograniczających funkcjonalność jej nieruchomości (np. nieotwierane okna na ścianie sąsiadującym z budynkiem inwestor E. G.).

4) przepisów art. 7 i art. 21 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez organ ustaleń i rozwiązań zawartych w opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej oraz w postanowieniu W. Komendanta Wojewódzkiego PSP w P. wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie budowlanym i ochrony przeciwpożarowej w którym WKWPSP w P. wyraził zgodę na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, a tym samym pominięcie przez organ orzekający aspektu praw właściciela nieruchomości sąsiadującej - działki [...] i nie odniesienie się w decyzji w ogóle do podnoszonego w tym zakresie przez skarżącą zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2024 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2024 r. i orzekająca o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b.., prowadzenia robót budowlanych obejmuje budowę, przebudowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Zatem art. 51 w związku z art. 50 p.b. odnosi się do tego rodzaju robót, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowie obiektu budowlanego.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wynika jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie w sytuacji, gdy stwierdzi, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tak jak to uczynił organ w kontrolowanej sprawie, prowadzi do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. II OSK 519/15, wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., II OSK 724/18, CBOSA).

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje organowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych. Art. 51 p.b. znajduje również zastosowanie do już zakończonych robót budowlanych.

Stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, owa zgodność musi dotyczyć przepisów p.b., przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy.

Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., to nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd nie podziela stanowiska organów, że zrealizowane roboty polegające na ociepleniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w granicy z działką nr ewid.[...] na działce nr ewid.[...] zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest stwierdzenie organów jakoby inwestorka udowodniła legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W postępowaniu naprawczym istotne znaczenie ma wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością w procesie budowlanym. Jest to warunek zalegalizowania robót budowlanych w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe w którym utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu naprawczym organy powinny m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Jednakże w postępowaniu naprawczym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12).

W przedmiotowej sprawie, organy oceniając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdziły, że w dacie realizacji ocieplenia inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością. Powyższe wywiodły z faktu, że inwestor nie został "poinformowany przez administratora lub też przez właściciela nieruchomości o cofnięciu zgody na wykonanie ocieplenia ściany budynku. Po wykonaniu robót budowlanych teren działki nr ewid.[...] został uporządkowany i odebrany zarówno przez administratora budynku oraz R. M. pełniącego obowiązki tzw. gospodarza domu.". PINB również ustalił, iż inwestor po zakończeniu robót nie został wezwany przez właściciela działki nr [...] do usunięcia wykonanego ocieplenia.

Zdaniem Sądu takie dywagacje organu, są całkowicie nieuprawnione. Organ rozpatrując sprawę oparł się wyłącznie na oświadczeniach inwestorki, która nie dysponowała żadnym dokumentem wskazującym na posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane, całkowicie pomijając oświadczenie jedynej osoby uprawnionej do dysponowania nieruchomością - B. W..

Organ z niewiadomych przyczyn skoncentrował się na "braku cofnięcia zgody" zamiast na "jej uzyskaniu". Nie wyrażenie sprzeciwu nie jest bowiem jednoznaczne z wyrażeniem zgody. Organ bezpodstawnie też przyjął, że zarządca albo najemca, pełniący obowiązki gospodarza domu mają uprawnienie do wydania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Za niewystarczające należy również uznać stanowisko organów dotyczące spełnienia reszty warunków niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć bowiem należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wykonanie obowiązków nałożonych na jego podstawie spowoduje, że budynek będzie spełniał normy i warunki przewidziane obecnie obowiązującym prawem, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego.

Tymczasem organy szczątkowo odniosły się do kwestii zachowania wymogów odporności ogniowej czy spełnienia wymaganych norm budowlanych mimo, że same przyznały, iż w sprawie doszło do naruszenia § 233 ust. 1, § 235 ust. 2 i § 271 ust. 1, ale z ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Zdaniem WWINB w tym zakresie najistotniejsze jest postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 07 października 2022 r., dopuszczające odstępstwo tj. "zachowanie odległości tylnej ściany budynku od strony podwórza w odległości 7,50 m od ściany na sąsiedniej działce nr [...], ściana ocieplona styropianem". Zdaniem organu postanowienie to jest jednoznaczne z "wyrażeniem zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż podany w § 223 ust. 1, § 235 ust. 2, § 271 ust. 1 rozporządzenia".

Taka argumentacja organu jest nieuzasadniona, tym bardziej, że postanowieniem tym nałożono na inwestorkę rozwiązania zamienne, które nie wiadomo czy zostały w ogóle zastosowane, bowiem na ten temat brak jest jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji. Organy nie ustaliły, czy warunki przyjęte do oceny dopuszczalności odstępstw w zakresie m.in. bezpieczeństwa pożarowego odpowiadają rzeczywistości.

Organy powinny ocenić przydatność merytoryczną stanowiska organów pomocniczych zapadłych w sprawie, a nie jedynie przytaczać twierdzenia zawarte w tych dokumentach, bowiem nie jest to jednoznaczne z dokładnym zdaniem sprawy. Organy nie zbadał czy faktycznie styropian użyty do ocieplenia budynku, swoimi właściwościami odpowiada warunkom zamieszczonym w opinii mgr inż. A. K.. To samo dotyczy pism Konserwatora Zabytków. Organ w uzasadnieniu przytacza np. treść pisma z dnia 21 listopada 2019 r. "nieruchomość wprawdzie znajduje się na terenie wpisanej do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego Ś. jednak ocieplona ściana należy do oficyny budynku, znajduje się na zapleczu działki i nie jest widoczna od strony ulicy - [...] ani od strony plant. Powyższe w mniemaniu organu stanowić ma o wyrażeniu zgody przez Konserwatora Zabytków na przedmiotowe roboty.

Ponadto WWINB całkowicie zignorował zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ przemilczał fakt, że odwołująca jako właścicielka działki sąsiedniej -[...] uzyskała warunki zabudowy umożliwiające jej rozbudowę swojego budynku pod warunkiem, że zmianie ulegnie ocieplenie budynku sąsiedniego, tzn. że ocieplenie to zostanie doprowadzone do stanu zapewniającego m.in. zgodność z przepisami przeciwpożarowymi.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym muszą być zachowane w ramach legalnego działania. Osoba budująca nielegalnie nie może "wymuszać" konsekwencji swojego działania na inwestorze, który chce realizować legalnie swoje uprawnienia. Nielegalna budowa nie może "wyprzedzać" budowy legalnej. Inwestor, który dopuszcza się samowoli budowlanej nie może posiadać większych uprawnień niż inwestor, który zamierza budować zgodnie z prawem (tak: wyrok WSA w Łodzi z 4.04.2024 r., II SA/Łd 95/24, LEX nr 3710557).

Reasumując, zdaniem Sądu organy nie wykazały, że sporna inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Nie zbadano legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót czym naruszono przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Wydanie zgodnej z prawem decyzji oznacza również podjęcie takiej decyzji, która przede wszystkim spełnia warunki określone w art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Funkcją uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje nakładające określone obowiązki prawne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a.

W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone decyzje naruszają art. 7, 8, 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a działania te nie mogą być uznane za zgodne z prawem.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i jednoznacznie ustalą czy możliwe jest doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w kontekście przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. Organy winny również uzyskać dokument wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń, zobowiązane będą do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego rozstrzygnięcia.