Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1011/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 577/22 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu gminy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3225 (trzy tysiące dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2023 r., V SA/Wa 577/22 w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. G. (dalej jako "skarżący"), 4667 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu dotacji przekazanej w 2019 r. Specjalistycznej Poradni M. D. I., w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 66.659,83 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Specjalistyczna Poradnia M. D. I. otrzymała w 2019 r. dotację z budżetu m. st. Warszawy w kwocie 168.521,10 zł. Przeprowadzona w roku 2020 kontrola prawidłowości wydatkowania owej dotacji wykazała, że część owej dotacji w wysokości 66.659,83 zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2022 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu dotacji przekazanej w 2019 r. Specjalistycznej Poradni M. D. I. w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 34.986,86 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej w 2019 r. Specjalistycznej Poradni M. D. I., z budżetu m. st. Warszawy.

SKO podkreśliło okoliczność, że ciężar dowodu, że dotacja została wydatkowana w sposób prawidłowy, tj. na cel, na jaki została przyznana, spoczywa na podmiocie, który dotację ową otrzymał. SKO wskazało, że przedmiotowa dotacja została udzielona na rok 2019, w wysokości 168.521,10 zł.

Jak wynika z akt sprawy, dotacja przeznaczona została m.in. na następujące wydatki:

1. wynagrodzenia nauczycieli i specjalistów w kwocie 28.172,70 zł,

2. opracowanie i wdrożenie elektronicznej wersji grafiku zespołu WWR (wczesnego wspomagania rozwoju) w łącznej kwocie 24.000 zł,

3. archiwizacja dokumentacji Zespołu WWR w kwocie 4.614,43 zł,

4. wynagrodzenie pracownika biurowego w kwocie 344 zł,

5. zaliczki do Urzędu Skarbowego w wysokości 1.063,50 zł oraz składki do ZUS w wysokości 4.884,27 zł,

6. zakup książki "Organizacja i przeprowadzanie kontroli dotacji oświatowych w praktyce" w kwocie 146,25 zł,

7. zakup kawy, kapsułek Nescafe oraz kapsułek Grande Aroma w kwocie 127,94 zł,

8. usługa hostingowa (WW) w kwocie 183,27 zł,

9. opłaty pocztowe w kwocie 24,40 zł,

10. świadczenie usług telekomunikacyjnych na kwotę 1.388,23 zł,

11. usługa "serwis" w kwocie 400 zł,

12. zakup pomocy dydaktycznych w łącznej kwocie 322,84 zł,

13. zakup krzesła biurowego w kwocie 400 zł.

SKO stwierdziło, że zdaniem organu I instancji, zgłoszona do rozliczeń kwota 28.172,70 zł powinna zostać uznana za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ, cyt.: "nie zostały przez właściwy organ potwierdzone kwalifikacje nauczycieli i specjalistów do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka dofinansowanych z dotacji".

Kolegium wskazało, że przy piśmie z 28 grudnia 2021 r. Skarżący przedłożył dokumentację dotyczącą nauczycieli i specjalistów, których wynagrodzenie miało zostać częściowo pokryte z przedmiotowej dotacji, tj. dokumentację dotyczącą A. C., A. K., D. I., A. B., I. M., A. S., A. N., J. W. i A. K.

Zdaniem Kolegium, dokumentacja dotycząca D. I. i A. N. nie potwierdza posiadania przez te osoby kwalifikacji do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w Poradni. Dokumentacja pierwszej z wymienionych osób miała zaginąć, przedłożona zaś dokumentacja dotycząca drugiej z wymienionych ogranicza się do dotyczących jej świadectw pracy i życiorysu.

Dokumentacja pozostałych wymienionych osób potwierdza zaś, zdaniem Kolegium, posiadanie przez nie kwalifikacji wymaganych do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w Poradni, w zakresach objętych zawartymi z tymi osobami umowami, co oznacza, że wydatki poniesione z przedmiotowej dotacji na wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w Poradni:

• A. C. w wysokości 361 zł,

• A. K. w wysokości 864 zł,

• A. B. w wysokości 6.874,24 zł,

• I. M. w wysokości 2.200 zł,

• A. S. w wysokości 3.186,26 zł,

• J. W. w wysokości 2.325 zł,

• A. K. w wysokości 6.022,70 zł,

tj. łącznie 21.833,20 zł, zgłoszone przez Skarżącego do rozliczenia dotacji, uznać należy za wydatki kwalifikowane.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zwrotowi z tego tytułu podlega część dotacji w wysokości: 28.172,70 zł - 21.833,20 zł = 6.339,50 zł.

Zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy, wydatki poniesione na opracowanie i wdrożenie elektronicznej wersji grafiku zespołu WWR (wczesnego wspomagania rozwoju) w łącznej kwocie 24.000 zł powinny zostać uznane w całości za niekwalifikowane ze względu na nieprzedłożenie umowy będącej podstawą wydatkowania owej kwoty.

Przy piśmie z 28 grudnia 2021 r. Skarżący przedłożył kopię umowy zlecenia z 1 stycznia 2019 r. na opracowywanie i wdrażanie elektronicznej wersji grafiku zespołu WWR w Specjalistycznej Poradni M. D. I. z siedzibą w W., jednak z § 3 tej umowy wynika, ze "Zleceniodawca wypłaci Zleceniobiorcy wynagrodzenie po rozliczeniu i przyjęciu wykonanego dzieła zgodnie z mniejszą umową w wysokości 2000 zł netto", z jej § 7 zaś, że "strony zgodnie stwierdzają, że świadczenia określone w niniejszej umowie wyczerpują całkowicie zobowiązania Zleceniodawcy na rzecz Zleceniobiorcy z tytułu pełnionych przez niego czynności objętych niniejszą umową". Żadne postanowienie rzeczonej umowy nie określa wskazanego wynagrodzenia jako miesięcznego, obowiązującego w okresie obowiązywania umowy.

W ocenie Kolegium oznacza to, że za wydatek kwalifikowany poniesiony na podstawie powołanej umowy uznać można jedynie kwotę należnego wykonawcy wynagrodzenia w kwocie 2.000 zł. Pozostała część kwoty zgłoszonej do rozliczenia, tj. 22.000 zł, przewyższa wynagrodzenie określone w § 3 w zw. z § 7 rzeczonej umowy, a co za tym idzie - stanowi podlegający zwrotowi wydatek poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazano też, że zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy, wydatki poniesione na archiwizację dokumentacji Zespołu WWR w łącznej kwocie 4.614,43 zł powinny zostać uznane w całości za niekwalifikowane ze względu na nieprzedłożenie dokumentacji potwierdzającej, że do wypłaty wskazanej kwoty doszło. Kolegium uznało, że za wydatek kwalifikowany poniesiony na podstawie powołanej umowy uznać należy kwotę należnego wykonawcy wynagrodzenia w kwocie 960 zł. Pozostała część kwoty zgłoszonej do rozliczenia, wypłaconej z powołaniem się na wspomnianą umowę z 1 sierpnia 2019 r., tj. 3.654,43 zł, podlega zwrotowi jako wydatek poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem.

Kolegium wskazało również, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach sprawy znajduje się kopia umowy z 1 lutego 2019 r., zawartej pomiędzy Zespołem Placówek Oświatowych I. a M. O., której przedmiotem było wykonanie archiwizacji dokumentacji w Poradni. Wynagrodzenie z tego tytułu wynieść miało 1.224 zł, z czego - jak wynika ze złożonego rachunku - z dotacji miało zostać rozliczone 344 zł.

Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania wskazanej kwoty jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem prace objęte rzeczoną umową dotyczyły szeroko pojmowanej obsługi administracyjnej i organizacyjnej Poradni.

Zdaniem organu I instancji, kwota zaliczek do Urzędu Skarbowego w wysokości 4.884,27 zł, zgłoszonych do rozliczenia dotacji, rozliczeniu takiemu nie może podlegać, bowiem "nie przedstawiono dokumentów potwierdzających, jakich osób dotyczą i w jakiej części odnoszą się do pracowników dotowanej części Poradni I.".

Z kolei SKO wskazało, że Skarżący podniósł, że zgłoszone do rozliczenia kwoty składek dotyczą pracowników Zespołu WWR, jak również, że "w toku kontroli przedstawił listy płac dotyczące całego 2019 roku, a także umowy pracowników Zespołu WWR Poradni dot. tego okresu".

Tymczasem z przedłożonych kopii poleceń przelewu wynika, że w okresie od stycznia do lipca 2019 r. Skarżący przelał na rachunek ZUS z tytułu składek łącznie 19.484,27 zł. Z odręcznych adnotacji na tych dokumentach wynika z kolei, że część owych wpłat - w łącznej wysokości 5.060,24 zł - miałaby dotyczyć części wynagrodzeń za pracę na rzecz Poradni. Co prawda kwota ta przewyższa zgłoszoną do rozliczenia dotacji kwotę 4.884,27 zł, nic jednak nie stoi na przeszkodzie w ocenie SKO do uwzględnienia w tym wypadku stanowiska podmiotu rozliczającego dotację i uznanie za kwalifikowaną właśnie kwoty zgłoszonej do rozliczenia.

W ocenie SKO analogiczne uwagi dotyczą zgłoszonej do rozliczenia kwoty 1.063,50 zł zaliczek na podatek dochodowy. Z przedłożonych przez Skarżącego kopii poleceń przelewów wynika, że na konto właściwego urzędu skarbowego z tytułu zaliczek na podatek dochodowy od wynagrodzeń przekazał w roku 2019 łącznie 3.153 zł, z czego 1.063,50 zł miało stanowić składki od wynagrodzeń za pracę na rzecz Poradni. Zdaniem Kolegium, wydatek ten należy uznać za kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

Jednocześnie Kolegium nie znalazło podstaw do uznania:

• kwoty 146,25 zł, wydatkowanej na zakup książki "Organizacja i przeprowadzanie kontroli dotacji oświatowych w praktyce", za wydatek kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

• kwoty 127,94 zł, wydatkowanej na zakup kawy, kapsułek Nescafe oraz kapsułek Grande Aroma, za wydatek kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

• kwoty 183,27 zł, wydatkowanej na usługę hostingową (WWW), za wydatek kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

• kwoty 24,40 zł, wydatkowanej na bliżej nieokreślone opłaty pocztowe, za wydatek kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

W ocenie Kolegium oświadczenie złożone przez Skarżącego co do celu poniesionych wydatków należało w tej mierze uznać za niewystraczające.

SKO stwierdziło również, że brak jest dowodu, że kwota 1.388,23 zł za świadczenie usług telekomunikacyjnych dotyczyła telefonów Poradni I. Wręcz przeciwnie - z oświadczenia złożonego przez Skarżącego wynika, że opłacone w ten sposób usługi dotyczyły jego telefonu prywatnego, który jedynie niejako "przy okazji" wykorzystywał do celów związanych z pracą w Poradni. Tym samym Kolegium nie stwierdziło podstaw do uznania wskazanego wydatku za kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

Również koszty serwisowania (w kwocie 400 zł) telefonu nie służącego do wyłącznej obsługi Poradni nie mogły zostać uznane za wydatek kwalifikowany z przedmiotowej dotacji.

Organ wskazał też, że w sytuacji, gdy z przedłożonych do rozliczenia kopii faktur nie da się odczytać, jakich wydatków dotyczą, nie jest możliwe uznanie wymienionych w nich kwot za kwalifikowane z przedmiotowej dotacji, a tym samym należy uznać kwotę 322,84 zł za podlegającą zwrotowi.

Stwierdzono również, że podczas kontroli nie okazano krzesła biurowego, którego zakup miał zostać sfinansowany z przedmiotowej dotacji, co oznacza to, że kwota 400 zł podlega zwrotowi.

Reasumując Kolegium uznało, że zwrotowi - jako część przedmiotowej dotacji wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem - podlega kwota 34.986,86 zł wg wyliczenia: 6.339,50 zł + 22.000 zł + 3.654,43 zł + 146,25 zł + 127,94 zł + 183,27 zł + 24,40 zł + 1.388,23 zł + 400 zł + 322,84 zł + 400 zł = 34.986,86 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję podkreślił, że w sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305, ze zm.; dalej jako u.f.p.), ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r, poz. 1930, ze zm., obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2082; dalej jako u.f.z.o.), jak również ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z p.zm., dalej: k.p.a).

Według przepisu art. 15 u.f.z.o. prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne, które zgodnie z art. 127 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, niezależnie od dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i art. 28-30, dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takie dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio dla gminy lub powiatu.

Dodatkowo art. 2 pkt 15 tej ustawy określa, że ustawa stosując określenie "organ prowadzący" – wskazuje na ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną prowadzących przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę.

Jednocześnie - zgodnie z art. 32 ust. 1 u.f.z.o., prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3-6 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu.

Na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe (u.p.o.), przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1.

Na mocy art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przytoczoną definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 15 u.f.z.o. przez organ prowadzący należy rozumieć osobę prawną niebędącą jednostkami samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną prowadzącą przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę.

Przy tym - w myśl zapisów art. 168 ust. 1 u.p.o. - osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

Z treści powyższych przepisów wynika, że warunkiem ubiegania się o dotację jest konieczne wypełnienie warunków określonych w art. 168 ust. 4 i ust. 7 u.p.o. których skutkiem jest wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji - art. 168 ust. 9 u.p.o. Powyższe zaświadczenie o wpisie do ewidencji zawiera m.in. osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę - art. 168 ust. 11 pkt 4 u.p.o. Tak więc dopiero po dokonaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne czy osoby fizyczne zamierzające prowadzić placówki niepubliczne uzyskują status osoby prowadzącej daną placówkę. Podkreślił, że nie oznacza to, że osoba ta musi być osobą faktycznie prowadzącą niepubliczną placówkę. Wskazuje na to choćby brzmienie art. 168 ust. 4 pkt 2 u.p.o., według którego zgłoszenie do ewidencji winno zawierać m.in. określenie daty rozpoczęcia funkcjonowania placówki.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe uregulowania upoważniają do stwierdzenia, że osoba prowadząca placówkę niepubliczną, która jest uprawniona do ubiegania się o dotację, to osoba która uzyskała wpis placówki do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc osoba która wypełniła warunki do prowadzenia placówki niepublicznej określone w ustawie prawo oświatowe (takie też stanowisko było prezentowane na tle poprzednio obowiązującej regulacji tj. art. 82 ustawy o systemie oświaty.

Z akt administracyjnych sprawy wynika - według pisma z 22 grudnia 2020 r. podpisanego przez Skarżącego (k. 121 akt adm.) - że w 2019 roku były dwa organy prowadzące, bowiem organem prowadzącym Poradnię w okresie kontrolowanym była od 01.01.2019 r. do 18.11.2019 r. fundacja Instytut W. E. – Fundacja w likwidacji, a od 19.11.2019 r. do 31.12.2019 r. sam skarżący.

W aktach przekazanych do Sądu, jak również w decyzji organu I instancji i w zaskarżonej decyzji Kolegium, brak jest dokumentów oraz rozważań co do przeniesienia na Stronę skarżącą obciążenia odpowiedzialnością za zobowiązania ciążące na poprzedniku Skarżącego jako organu prowadzącego Poradnię tj. fundacji Instytut W. E. w W. – Fundacja w likwidacji.

WSA w Warszawie podniosło, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty świadczące o prowadzeniu przez Skarżącego tej placówki oświatowej, np. oświadczenie o przekazaniu placówki (k. 149 akt adm.), lecz dotyczy to okresu następującego po 3 sierpnia 2020 r., jak też potwierdzenie, że Skarżący prowadził Poradnię m. in. w grudniu 2019 r. (k. 167 akt adm.). Skarżący nie kwestionuje też, że jest likwidatorem tej fundacji (patrz: wypis z KRS z 22.12.2020 r. - k. 319-327 akt adm.).

Z protokołu z 17 listopada 2020 r. dot. kontroli prowadzonej przez organ I instancji (protokół został podpisany przez Skarżącego) wynika, że fundacja Instytut W. E. w W. była organem prowadzącym dla Poradni na podstawie zaświadczenia nr [...] z 22 sierpnia 2018 r. w okresie od stycznia do października 2019 roku, natomiast z dniem 4 listopada 2019 r. nastąpiła zmiana, bowiem do końca 2019 roku organem stał się B. G. - zgodnie z treścią zaświadczenia nr [...] z 18 listopada 2019 r. (k. 406 akt adm.). Z tego protokołu wynika również, że skarżący został powołany w dniu 30 sierpnia 2018 r. na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych I., utworzonego w tym samym dniu (tamże).

Z protokołu wynika też, że Skarżący był właścicielem kont bankowych, na które były przekazywane kwoty dotacji przez cały 2019 rok (k. 408 akt adm.). Sąd I instancji zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również to, że Skarżący cały czas zarządzał Poradnią, pełnił w niej obowiązki dyrektora, podpisywał umowy, jak też przedstawiał osobom kontrolującym placówkę wszystkie dokumenty związane z działalnością Poradni w spornym okresie.

W ocenie Sądu - zarówno organ I instancji, jak też SKO, nie przeprowadziły postępowania dowodowego, ani też nie dokonały w oparciu o ten materiał stosownej analizy odnośnie następstwa prawnego osoby Skarżącego za zobowiązania poprzednika czyli fundacji Instytut W. E. w W.

Wobec powyższego niewątpliwie zobowiązanym do zwrotu dotacji udzielonej niezgodnie z przeznaczeniem za miesiące listopad i grudzień 2019 roku jest Skarżący, nie oznacza to jednak, że w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego organy mogą obciążać go zwrotem dotacji za miesiące poprzedzające.

WSA w Warszawie zaznaczyło, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie Skarżącego winno dokonać ustaleń odnośnie następstwa prawnego za organ prowadzący placówkę oświatową przed Skarżącym, stosując przytoczone powyżej przepisy prawa materialnego, jak też odpowiednio przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej powodów WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchyliło zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi. Ewentualnie kasator wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie wskazaniu, naruszenia jakiego konkretnie przepisu prawa materialnego miało dopuścić się przy rozstrzyganiu sprawy Kolegium, na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać oraz na nie wykazaniu, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie wykazaniu, że ewentualne naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. — gdyby faktycznie do niego doszło — mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik przedmiotowej sprawy,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na udzieleniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie Kolegium wykonania czynności, które pozostają bez znaczenia dla wyniku tego postępowania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 1 marca 2023 r., V SA/Wa 577/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Specjalistyczna Poradnia M. D. I. otrzymała w 2019 r. dotację w wysokości 168.521,10 złotych. W 2020 r. kontrola wykazała, że część dotacji w wysokości 66.659,83 złotych została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Prezydent m. st. Warszawy zobowiązał skarżącego do zwrotu tej części dotacji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po uchyleniu decyzji prezydenta orzekło o zwrocie części dotacji w wysokości 34.986,86 złotych przedstawiając szczegółowe wyliczenie kwotowe zakwestionowanych wydatków. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 marca 2023 r., V SA/Wa 577/23 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"(...) zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie przeprowadziły postępowania dowodowego, ani też nie dokonały w oparciu o ten materiał stosownej analizy odnośnie następstwa prawnego osoby Skarżącego za zobowiązania poprzednika czyli fundacji Instytut W. E. w W. Tym samym niewątpliwie zobowiązanym do zwrotu dotacji udzielonej niezgodnie z przeznaczeniem za miesiące listopad i grudzień 2019 roku jest Skarżący, nie oznacza to jednak, że w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego organy mogą obciążać go zwrotem dotacji za miesiące poprzedzające. Rozpoznając zatem ponownie odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winno dokonać ustaleń odnośnie następstwa prawnego (...) stosując przytoczone powyżej przepisy prawa materialnego, jak też odpowiednio przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję."

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania sądowoadministracyjnego z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które miały lub miały mieć zastosowanie w sprawie administracyjnej, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. Kasator trafnie zarzucił Sądowi I instancji w pkt 1) i pkt 3) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nie powiązanie tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego z żadnym przepisem prawa materialnego naruszonym, według Sądu I instancji przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie wyjaśnił jej, nie uzasadnił naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego stwierdził oraz tego, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Z kolei, według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Kasator trafnie zarzucił Sądowi I instancji w pkt 2) i pkt 4) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nie powiązanie tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego z żadnym przepisem postępowania administracyjnego naruszonym, według Sądu I instancji przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie wyjaśnił jej, nie uzasadnił dlaczego stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie wyjaśnił jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ administracji publicznej oraz, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów, trafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).