Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 423/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. Ś. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r., Nr LXXVI/1313/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. Ś. (dalej także jako: "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata S. G., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miasta Opola Nr LXXVI/1313/23 z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2023 r. poz. 2621 - zwaną dalej także: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p.").

Skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - dalej jako: "u.s.g.") złożyła w dniu 28 marca 2024 r. (data wpływu do Sądu 26 kwietnia 2024 r.) skargę na opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczył należącej do Skarżącej nieruchomości, na którą składa się działka ewidencyjna nr a, obręb G., położona w O. Skarżąca, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), zarzuciła Uchwale naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez przyjęcie w zaskarżonej Uchwale ustaleń niezgodnych z treścią uchwały nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: "Studium"), polegających na zmianie przeznaczenia nieruchomości należącej do Skarżącej, położonej na działce ewidencyjnej nr a w O. w całości jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol i nr terenu 1RN-ZN), podczas gdy nieruchomość ta została ujęta w Studium jako strefa mieszkaniowa (20.1.M) z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną;

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: a) uchwalenie m.p.z.p. dla nieruchomości należącej do Skarżącej, położonej na działce ewidencyjnej nr a w O. jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej, co jest niezgodne ze Studium, albowiem w Studium działka ta została ujęta w strefie mieszkaniowej z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną; b) zamieszczenie w treści Uchwały stwierdzenia, że uchwalany plan miejscowy nie narusza aktualnych ustaleń Studium, podczas gdy w odniesieniu m.in. do działki nr a stanowiącej własność Skarżącej do takich naruszeń doszło;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nadużycie przez organ władztwa planistycznego, polegające na sprzecznym z interesem publicznym oraz prywatnym ukształtowaniu planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia kryteriów wynikających ze Studium oraz stanu faktycznego nieruchomości Skarżącej, którą objął m.p.z.p.;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasady proporcjonalności, dokonania nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, a dalej również przyjęciem w uchwale m.p.z.p. rozwiązań pogarszających status prawny nieruchomości Skarżącej w stosunku do tego wynikającego ze Studium, w zakresie, w jakim przedmiotowa nieruchomość, w zaskarżonej Uchwale, w całości została wyłączona z możliwości jej zabudów;

5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p., poprzez brak indywidualnego rozpoznania wniesionych przez Skarżącą uwag dotyczących projektu m.p.z.p. w zakresie, w jakim dotyczył on nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr a w O., brak przedstawienia merytorycznych motywów powodujących nieuwzględnienie uwag zgłoszonych przez Skarżącą do m.p.z.p.

W poszczególnych wątkach uzasadnienia skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty zawarte w jej petitum.

W pierwszej kolejności Skarżąca wskazała na legitymację w sprawie wynikającą z bycia właścicielem działki nr a, obręb G. w O., księga wieczysta nr [...], objętej ustaleniami m.p.z.p., w którym jej nieruchomość figuruje jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol 1RN-ZN), co uznaje za zbyt daleko idącą ingerencję w jej prawo własności nieuwzględniającą zasady proporcjonalności.

Dalej, uzasadniając zarzut sprzeczności Planu miejscowego ze Studium, Skarżąca zestawiła z sobą funkcje terenu wynikające z obu aktów planistycznych: w pierwszym z nich teren jej nieruchomości został oznaczony w całości jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol i nr terenu 1RN-ZN). Tymczasem - jak podnosi - nieruchomość ta została ujęta w Studium jako strefa mieszkaniowa (20.1.M) z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną. Postanowienia Studium nie przewidują, aby ww. niezabudowana nieruchomość (zarówno w przeznaczeniu podstawowym jak i uzupełniającym) miała przeznaczenie na rolnictwo i zieleń naturalną. Co najistotniejsze, działka ewidencyjna nr a nie została objęta w Studium zakazem zabudowy. W ocenie Skarżącej w Studium wskazano G. jako nowe obszary podlegające zabudowie mieszkaniowej wielo oraz jednorodzinnej.

Podniosła, że w m.p.z.p. umieszczono nowy zakaz - zakaz zabudowy, który nie stanowi wypełnienia, ani też rozszerzenia zakazu zawartego w Studium. W przypadku przyjęcia w Planie miejscowym zupełnie odmiennych, wręcz kolizyjnych ustaleń aniżeli w Studium, dochodzi do istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska powołała szereg wyroków sądów administracyjnych.

Dalej, uzasadniając zarzuty przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnych zasad: równości, proporcjonalności i prawa do własności oraz zasad sporządzenia Planu miejscowego, podniosła, że w przypadku zaskarżonej Uchwały doszło do bezprawnego nadużycia władztwa przez organ gminy w zakresie sposobu kształtowania zagospodarowania przestrzennego. W wyniku takiego działania nastąpiła ingerencja w prawa właścicielskie przysługujące Skarżącej względem jej nieruchomości. W procesie legislacyjnym doszło do sprzecznego z interesem publicznym oraz prywatnym ukształtowania m.p.z.p. bez uwzględnienia kryteriów wynikających ze Studium oraz stanu faktycznego nieruchomości. Na terenie jej nieruchomości brak jest ewidentnych czynników skutkujących racjonalnością wprowadzenia zakazu jej zabudowy. Organ w żadnej mierze nie wykazał, aby na tych obszarach występowały np. tereny zalewowe, elektrownie wiatrowe, czy też w bliskiej odległości znajdowały się przedsiębiorstwa generujące duże zanieczyszczenie środowiska, etc.

W toku procesu legislacyjnego Skarżąca wniosła takie uwagi pismem datowanym na dzień 27 lipca 2023 r. niemniej jednak Skarżąca nie otrzymała indywidualnego rozstrzygnięcia odnoszącego się do jej zastrzeżeń, co w jej ocenie doprowadziło do naruszenia przepisów u.p.z.p.

Na poparcie swojej argumentacji wskazała także na pogląd prawny wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23 - w jej ocenie - zapadłym w bardzo zbliżonym stanie faktycznym i dotyczącym tego samego m.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że przy uchwalaniu m.p.z.p., w zakresie, w jakim nieruchomość Skarżącej w całości została wyłączona z możliwości zabudowy, doszło do jawnego naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji RP. To z kolei doprowadziło do przekroczenia przysługującemu organowi władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, a nadto dokonania nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości Skarżącej.

Z podanych w skardze powodów wniosła: na podstawie treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr a, obręb G. w O. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej w kwocie 17 zł.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie. Odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów.

W dodatkowym piśmie - replice z dnia 12 czerwca 2024 r. - Skarżąca odniosła się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga wniesiona została właśnie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługujące Skarżącej prawo własności nieruchomości położonej w obrębie G., gmina O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, nr księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, implikuje naruszenie jej interesu prawnego przez Plan miejscowy. Ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku przeznaczenia w Planie miejscowym należącej do niej nieruchomości pod tereny rolnicze oraz tereny zieleni naturalnej 1RN-ZN z zakazem zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny Skarżącej został naruszony.

Sąd zwraca uwagę na fakt, że Plan miejscowy była już w przeszłości skarżony do tutejszego Sądu przez inne osoby. W dniu 29 grudnia 2023 r. zapadł wyrok tut. Sądu stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej § 5 pkt 20 karty terenu nr [...] w odniesieniu do działek nr ewid. b i c, obręb G., położonych w O. (sygn. akt II SA/Op 349/23). Wyrok jest nieprawomocny. Gmina wniosła skargę kasacyjną.

Z tego względu należy w tym miejscu rozważyć kwestię dopuszczalności kolejnej skargi na akt prawa miejscowego, wobec którego wniesiona uprzednio skarga przez inny podmiot została oddalona oraz kwestię zakresu związania takim wyrokiem przez sąd rozpoznający kolejną skargę w świetle regulacji art. 153 p.p.s.a.

Sąd podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 340/22, że kontroli zaskarżonego planu miejscowego dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten formułuje dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną - czyli uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Po drugie, przesłankę formalnoprawną - czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organu. Zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako jego merytoryczną zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej - zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej.

Zasady sporządzania planu, a w szczególności przyjęte w nim ustalenia mogą być oceniane wielokrotnie, gdyż - z uwagi na leżący u podstaw legitymacji skargowej subiektywny element naruszenia interesu prawnego przez zawarte w planie normy - ocena Sądu ma charakter in concreto, czyli powaga rzeczy osądzonej we wspomnianym wyroku odnosi się jedynie do konkretnych okoliczności podniesionych wówczas przez skarżących jako wykazanie naruszenia ich interesu prawnego. W oparciu o element subiektywny sprawa może zostać rozpoznana przez sąd kolejny raz, gdy inny skarżący wykaże naruszenie przez normy aktu prawa miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nawet gdy ten sam skarżący skutecznie inaczej naświetli naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia. Tylko tryb sporządzania planu (procedury planistycznej) jako element obiektywny (stały), o ile zostanie zbadany przez sąd i sąd uzna, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu, to stanowisko to jest wiążące dla sądu również w kolejnej rozpoznawanej sprawie ze skargi na ten sam plan.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna.

Przed merytorycznym jej rozpoznaniem Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej:

Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa.

Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

Ponadto zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na plan miejscowy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do jego części, która dotyczy tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy:

B. Ś. zaskarżyła Uchwałę w części, tj. w zakresie, w jakim przeznacza ona teren jej nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej 1RN - ZP, na które to przeznaczenia Skarżąca się nie zgadza. W sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do działki Skarżącej doszło do naruszenia przepisów prawa. Szereg zarzutów skargi można podzielić na trzy zasadnicze grupy. Pierwsze koncentrują się na wykazaniu sprzeczności Planu miejscowego z rozwiązaniami przyjętemu w Studium. Skarżąca twierdzi, że wymóg zgodności Planu miejscowego ze Studium nie został dotrzymany. W drugiej grupie mieszczą się zarzuty przekroczenia granic władztwa planistycznego i zasad sporządzenia Planu miejscowego, w tym naruszenia konstytucyjnych zasad: równości i proporcjonalności. Trzecie grupa dotyczy naruszenia procedury planistycznej.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu istnienia sprzeczności Planu miejscowego ze Studium.

Należy pamiętać, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Jednak zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Podobnie, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Stąd w sprawie należy stosować "przepisy dotychczasowe".

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej Uchwały Sąd stwierdza:

Według Planu miejscowego teren działki nr a wchodzi, razem z działkami sąsiednimi położonymi na północ i na południe od niej, w skład większego terenu oznaczonego symbolem planistycznym: 1RN - ZP (tereny rolnicze z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej). Teren 1RN - ZP, o łączne pow. 2319,9 a, ma przeznaczenie podstawowe – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oraz tereny zieleni naturalnej; przeznaczenie uzupełniające – tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny komunikacji pieszo-rowerowej, uzbrojenie terenu (por. § 5 ust. 20 pkt 1 - 3 Uchwały).

W skardze o ile prawidłowo wskazano, że teren działki nr a to w Studium: "strefa mieszkaniową oznaczona symbolem 20.1.M" (co jest niesporne), o tyle już fragmentarycznie odniesiono to oznaczenie do całości tego aktu.

Tymczasem istota sporu sprowadza się właśnie do tego, jakie normatywne znaczenie lokalny prawodawca przypisał temu wyrażeniu w Studium. Według Skarżącej są to tereny o przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Jak twierdzi jest sprzeczne ze Studium przeznaczenie w Planie miejscowym terenu jej działki pod 1RN - ZP (tereny rolnicze z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej), bo nie została ona objęta w Studium zakazem zabudowy. Zakaz ten nie stanowi też wypełnienia, ani też rozszerzenia zakazu zawartego w Studium lecz całkowitą zmianę jego założeń. Ze stanowiskiem tym nie godzi się Gmina, akcentując, że jest wręcz przeciwnie.

Kluczowa w sprawie jest zatem analiza normatywnego wyrażenia "strefa mieszkaniowa" oraz pozostałych postanowień Studium, bo ta kwestia decyduje o stopniu związania Planu miejscowego postanowieniami Studium, a tym samym o trafności lub nie zarzutów skargi. W tym celu Sąd dokonał obszernej analizy Studium.

Uchwała nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, jej załącznik nr 1 - tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: "część tekstowa Studium", "załącznik nr 1 do Studium"), oraz jej załącznik graficzny nr 3 - Kierunki zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "załącznik graficzny do Studium"), zostały opublikowane w BIP Gminy Opole, na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_245.

W ocenie Sądu informacja o treści ww. Uchwały i jej załącznikach, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem notoryjnym. Fakt taki nie jest przedmiotem dowodzenia. Stanowi, przez swój charakter i wymiar, element stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 385/19).

W załączniku nr 1 do Studium, w cz. II zatytułowanej: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego":

1) w pkt 1 pn. "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenu":

a) w ppkt 1.2. pn. "Kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta" czytamy: "(...) Na mapie Kierunki zagospodarowania przestrzennego w skali 1:10 000 (...) przedstawiono podział struktury funkcjonalno-przestrzennej, ograniczony do sześciu stref: usługowo-mieszkaniowej, mieszkaniowej, usługowej, aktywności gospodarczych, zieleni i wód powierzchniowych, infrastruktury technicznej. Jest to ogólny, syntetyczny podział miasta na strefy o dominujących kierunkach rozwoju, pozwalający na wskazanie czytelnych kierunków rozwoju. (...) Strefa mieszkaniowa obejmuje najwięcej obszarów miasta. Są to tereny, które zgodnie z wynikami badań fizjograficznych są najbardziej odpowiednie do zabudowy, bezpieczne (poza strefą zagrożenia powodziowego), a poza tym w dużej mierze już przeznaczone na taką funkcję. Najważniejszymi kierunkami polityki przestrzennej są: - sukcesywne eliminowanie uciążliwego przemysłu, - wzbogacanie o infrastrukturę społeczną, - zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną (parki, skwery, zieleńce itd.), - realizacja zabudowy na terenach o zróżnicowanej własności gruntów postępująca sukcesywnie wraz z realizacją ciągów komunikacyjnych, - realizacja zabudowy po uprzednim wyposażeniu terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną" (str. 139 – 140 załącznika nr 1 do Studium);

b) w ppkt 1.3. pn. "Podział miasta na jednostki urbanistyczne" zaznaczono: "(...) Dla czytelności procedury badania spójności planów z ustaleniami Studium, przyjęto za wiążące zapisy umieszczone w opisach poszczególnych jednostek urbanistycznych w tym rozdziale. (...) Określone funkcje poszczególnych stref w jednostkach urbanistycznych wskazują dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W obrębie wydzielonych stref, znajdować się jeszcze mogą inne wydzielone obszary (np. tereny zamknięte, obszary ochrony konserwatorskiej, tereny wyłączone z zabudowy itp.)" (str. 141 załącznika nr 1 do Studium);

c) w ppkt 1.3. pn. "Podział miasta na jednostki urbanistyczne", zawarto opis jednostki urbanistycznej Nr [...] – [...] według którego:

- kierunki przekształceń: strefa mieszkaniowa 20.1.M, strefa usługowa 20.2.U, 20.3.U, 20.4.U, strefa aktywności gospodarczych 20.5.P, strefa zieleni i wód powierzchniowych 20.6.Z, 20.7.Z, 20.8.Z;

- postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne: w strefie mieszkaniowej określone dla funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej; w strefie usługowej określone dla funkcji: usługowej; w strefie aktywności gospodarczych określone dla funkcji: przemysłowej, usługowej;

- obowiązujące zakazy: lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w pasie 150 m od obwodnicy północnej, lokalizacja zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w strefach bezpieczeństwa od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, lokalizacja zabudowy w strefach bezpieczeństwa od gazociągu wysokiego ciśnienia; lokalizacja zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych; lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w strefie mieszkaniowej;

- obowiązujące nakazy: zachowanie rezerwy terenu pod budowę trasy kluczborskiej, trasy gosławickiej, trasy piastowskiej oraz uwzględnienie uciążliwości dróg poprzez wprowadzanie środków ochrony czynnej; zachowanie lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego; wyznaczenie pola lądowań awaryjnych na terenie Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego; ochrona korytarzy ekologicznych wzdłuż cieków naturalnych; ochrona konserwatorska (obszary i obiekty wpisane do rejestru, strefa B, stanowiska archeologiczne) (str. 182 – 183 załącznika nr 1 do Studium);

2) w pkt. 2 pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy",

a) w ppkt 2.1. pn. Ogólne założenia dla "Terenów przeznaczonych pod zabudowę" przewidziano m.in.:

- "(...) wyposażenie terenów mieszkaniowych w komunikację, infrastrukturę techniczną, społeczną oraz zieleń urządzoną" (str. 205 załącznika nr 1 do Studium);

- "(...) Najważniejsze kierunki polityki przestrzennej obejmują: - stworzenie systemu zieleni miejskiej uwzględniającego różne formy zieleni (lasy, łąki, grupy zadrzewień, parki miejskie, szpalery i aleje drzew, bulwary), - połączenie zieleni z istniejącymi wodami powierzchniowymi (str. 208 załącznika nr 1 do Studium);

- "(...) Parki, skwery, zieleńce (...) Wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć ogólnodostępny teren zieleni urządzonej wraz z urządzeniami rekreacyjnymi (...) Na terenach zwartej zabudowy wprowadza się obowiązkowe aleje i szpalery drzew, zieleńce i inne formy kompozycyjne, jako towarzyszące głównym ciągom komunikacyjnym pieszym i drogowym szczególnie w strefie mieszkaniowo-usługowej i mieszkaniowej. Ważne jest również, aby wzdłuż głównych i zbiorczych ulic wprowadzać zieleń wysoką, minimum w formie szpalerów" (str. 209 załącznika nr 1 do Studium);

b) w ppkt 2.2. pn "Obszary zabudowy (tzw. zurbanizowane)" stwierdzono: "(...) Tereny zieleni. Terenom przeznaczonym pod zabudowę towarzyszą obszary zieleni odgrywające szczególną rolę w mieście. Zieleń w mieście to nie tylko parki, zieleńce, ogrody działkowe, ale również lasy, terasy zalewowe w dolinach rzek, łąki itp.". Zieleń w obszarach zabudowy, wg tabeli nr 37, obejmuje m.in. wielkopowierzchniowe tereny zieleni, w tym zieleń nadrzeczna i użytki rolne (str. 218 załącznika nr 1 do Studium);

c) w ppkt 2.4. pn. "Tereny wyłączone spod zabudowy lub o ograniczeniach w zabudowie" stwierdzono: "(...) Tereny wyłączone spod nowej zabudowy znajdują się przede wszystkim w strefie zieleni i wód powierzchniowych, ponieważ celem nadrzędnym jest tu tworzenie systemu przyrodniczego miasta. System przyrodniczy obejmuje podsystem klimatyczny, hydrologiczny i biologiczny. W związku z tym obszary wpływające na poprawę klimatu miejskiego, wody powierzchniowe, obszary objęte różnymi formami ochrony przyrody objęte są zakazem zabudowy. W strefie tej znajdują się tereny o niekorzystnych dla budownictwa warunkach fizjograficznych, w dużej mierze zagrożone wystąpieniem powodzi, czy podtopieniami. Dodać należy, że chociaż warunki fizjograficzne są tu niekorzystne dla budownictwa, to wiele gatunków roślin i zwierząt dobrze funkcjonuje właśnie w takim środowisku. Inną kategorią terenów wyłączonych spod zabudowy są tereny przeznaczone na określone cele, np. tereny górnicze przeznaczone do eksploatacji surowców naturalnych, rezerwy pod rozbudowę sieci komunikacyjnej, infrastruktury technicznej. Stąd też tereny wyłączone spod zabudowy obejmują: - wody powierzchniowe (płynące, stojące), - obszary szczególnego zagrożenia powodzią, - obszary objęte lub predestynowane do objęcia różnymi formami ochrony przyrody (użytki ekologiczne, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe), - tereny tworzące system zieleni miejskiej (lasy, parki, zieleńce, cmentarze), - tereny infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym rezerwy pod rozbudowę sieci, - tereny obszarów górniczych. Dodać należy, iż precyzyjne określenie granic terenów objętych zakazem zabudowy i wprowadzenie ograniczeń odnośnie lokalizacji nowej zabudowy następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" (str. 220 załącznika nr 1 do Studium);

3) w pkt. 10 pn. "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej", ppkt 10.1. pn. "Rolnicza przestrzeń produkcyjna" stwierdzono: "(...) Utrzymanie funkcji rolniczych jest istotne nie tylko ze względu na tradycje ale ważne również w systemie przyrodniczym miasta. Tereny rolne stanowią część terenów otwartych i powinny pozostać utrzymane jako tereny niezainwestowane, z dużym udziałem łąk i zadrzewień śródpolnych, zapewniając w ten sposób trwałość procesów przyrodniczych na obszarze zainwestowania miejskiego oraz odpowiednie warunki klimatyczne i system przewietrzania miasta" (str. 254 załącznika nr 1 do Studium).

W części tekstowej Studium, zatytułowanej "Uzasadnienie":

1) w pkt. 2 pn. "Objaśnienie przyjętych rozwiązań" stwierdzono m.in., że: "(...) dokument ten nie odnosi się do pojedynczych działek, ale do stref, których granice mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. Ustalenia dla każdej jednostki urbanistycznej zawarte są w osobnej tabeli, w której zawarto wskazania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" (por. k. 21 akt sądowych, str. 267 załącznika nr 1 do Studium);

2) w pkt. 3 pn. "Synteza ustaleń projektu Studium" wskazano cele polityki przestrzennej w tym m.in.: "(...) osiedla mieszkaniowe mają zapewniać mieszkańcom dostęp do terenów zieleni urządzonej i wyposażone są w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną, cechują się wysokimi walorami kompozycyjno-estetycznymi, zieleń kształtowana jako system mający na celu znaczne zwiększenie udziału zieleni szczególnie wysokiej w mieście oraz ochronę korytarzy ekologicznych przed zainwestowaniem, przy jednoczesnym lokalizowaniu w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych i aktywności gospodarczej z dużym udziałem zieleni" (por. k. 38 akt sądowych, str. 269 załącznika nr 1 do Studium);

3) w pkt. 4 pn. "Zgodność planów miejscowych z ustaleniami studium" stwierdzono, że: "(...) Dla czytelności procedury badania spójności planów z ustaleniami studium, przyjęto za wiążące zapisy umieszczone w opisach poszczególnych jednostek urbanistycznych w Rozdziale 1 Kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń Studium wtedy, gdy: - wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego, - wypełniają lub rozszerzają zakazy, - wypełniają lub rozszerzają nakazy. (...) Można wprowadzać funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W planach miejscowych można wprowadzać nowe zakazy, nakazy. Wprowadzenie dodatkowych zakazów i nakazów nie powoduje naruszenia zapisów studium.(...) Studium zawiera wizję rozwoju (stan docelowy, pożądany), jeśli więc plan miejscowy uwzględnia istniejący sposób zagospodarowania, bądź utrzymuje przeznaczenie zdefiniowane we wcześniej opracowanych dokumentach lub decyzjach administracyjnych, nie narusza on ustaleń studium" (por. k. 22 akt sądowych, str. 269 - 270 załącznika nr 1 do Studium).

Według załącznika graficznego do Studium, teren działki nr a, jej środkowa i zachodnia część wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem brązowym, symbolem 20.1.M., z opisem w legendzie: "strefa "M" mieszkaniowa", a jej wschodnia część wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem zielonym, symbolem 20.8.Z., z opisem w legendzie: "strefa "Z" zieleni" (por. załącznik graficzny do Studium udostępniony na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,[...]).

Z powyższego wynika, że w Studium ustalono kierunki rozwoju gminy Opole wyznaczając sześć "stref funkcjonalno - przestrzennych". Jedną z nich jest "strefa mieszkaniowa", w której nazwie wskazano dominujący sposób użytkowania terenów - "mieszkaniowy". Przy czym Studium zawiera wytyczne co do tego, co mieści się w tak określonym dominującym kierunku przeznaczenia terenów położonych w strefie mieszkaniowej. Sąd dostrzega, że jest on zróżnicowany i obejmują m.in.: zabudowę mieszkaniową, wyposażenie w komunikację (ciągi komunikacyjne, drogi lokalne, dojazdowe i ciągi pieszojezdne), infrastrukturę techniczną oraz zieleń. Kierunek rozwoju "mieszkaniowy" obejmuje zatem przeznaczenie terenu "strefy mieszkaniowej" nie tylko pod samą "zabudowę" ale także szereg innych komplementarnych i niezbędnych dla "strefy mieszkaniowej" funkcji, które ze swojej natury będą w planie miejscowym wyłączone spod zabudowy.

Według Studium w obszarach zabudowy (zurbanizowanych) mieszczą się m.in., odgrywające szczególną rolę w mieście obszary zieleni. Przy czym zieleń w obszarach zabudowy to wg. Studium bardzo szeroko i otwarta kategoria normatywna, bo obejmująca nie tylko parki, w tym miejskie, zieleńce, ogrody działkowe, szpalery i aleje drzew, bulwary (tzw. zieleń urządzoną), ale również, podana jako przykładowa, zieleń naturalna: lasy, terasy zalewowe w dolinach rzek, łąki, czy nawet "wielkopowierzchniowe tereny zieleni", w tym "zieleń nadrzeczna" i "użytki rolne", czy też połączenia zieleni z istniejącymi wodami powierzchniowymi.

Opisane w Studium wyrażenie "strefa mieszkaniowa 20.1.M" jest zatem pojęciem dużo szerszym niż planistyczne przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren z określonym w Studium kierunkiem "strefa mieszkaniowa 20.1.M" nie musi zatem, a wręcz nie może być w całości przeznaczony w planie miejscowym pod taką zabudowę mieszkaniową skoro ma obejmować także inne komplementarne względnie niej funkcje. Wbrew zarzutom skargi Studium nie określiło zatem funkcji przyszłego przeznaczenia terenu działki nr a pod zabudowę mieszkaniową wielo lub jednorodzinną. Nie sposób, z analizowanych postanowień Studium, wywieść chronionej prawnie ekspektatywy takiej zabudowy nieruchomości Skarżącej, którą miałby naruszyć zaskarżony Plan miejscowy.

Studium wskazuje co prawda postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy przyjąć w strefie mieszkaniowej w przypadku zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej (por. str. 183 załącznika nr 1 do Studium), ale - co istotne - nie stanowi o tych funkcjach jako jedynych możliwych do realizacji w strefie mieszkaniowej.

Rację ma Gmina Opole odwołując się do szeregu postanowień Studium.

Wprost postanowiono nim, że funkcje poszczególnych stref w jednostkach urbanistycznych wskazują dominujący sposób użytkowania terenów, co oznacza możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Ponadto same granice stref mogą być - wg Studium - korygowane biorąc pod uwagę szczegółową analizę potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego, dopuszczając nawet w obrębie wydzielonych stref inne wydzielone obszary (np. tereny wyłączone z zabudowy). Studium wprost dopuszcza rozszerzenie zakazów, a precyzyjne określenie granic terenów objętych zakazem zabudowy i wprowadzenie ograniczeń odnośnie lokalizacji nowej zabudowy ma nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie wschodnia część działki nr a, od strony cieku M., leżała w granicach terenu określonego w Studium symbolem 20.8.Z "strefa zieleni i wód powierzchniowych". Według cytowanych powyżej postanowień Studium strefa ta obejmuje tereny wyłączone spod nowej zabudowy, ponieważ celem nadrzędnym jest tu tworzenie systemu przyrodniczego miasta. System przyrodniczy obejmuje podsystem klimatyczny, hydrologiczny i biologiczny. W strefie tej znajdują się tereny o niekorzystnych dla budownictwa warunkach fizjograficznych.

Gmina dokonała w Planie miejscowym przesunięcia granicy strefy 20.8.Z i objęła nią także teren określony w Studium symbolem 20.1.M - zabudowa mieszkaniowa. Skoro Studium wprost dopuszcza korektę granic stref w planie miejscowym i na tej podstawie, w Planie miejscowym, dokonano takiego przesunięcia oraz określono precyzyjnie granice terenów 1RN - ZN jako objętych zakazem zabudowy, to nie można z tego powodu skutecznie zarzucić sprzeczności Planu miejscowego ze Studium.

To, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy było to uzasadnione z punktu widzenia realiów stanu faktycznego sprawy Sąd podda ocenie w dalszej części uzasadnienia.

W końcu ma rację Gmina Opole odwołując się w odpowiedzi na skargę do wytycznej ze Studium, że: "(...) zawiera (Studium - dopisek Sądu) wizję rozwoju (stan docelowy, pożądany), jeśli więc plan miejscowy uwzględnia istniejący sposób zagospodarowania, bądź utrzymuje przeznaczenie zdefiniowane we wcześniej opracowanych dokumentach lub decyzjach administracyjnych, nie narusza on ustaleń studium" (k. 22 akt sądowych, str. 270 załącznika nr 1 do Studium) jako uzasadnienie do przeznaczenia w Planie miejscowym terenu działki nr a pod teren rolnictwa z zakazem jego zabudowy. Wyznaczony w Studium kierunek rozwoju "strefy mieszkaniowe" może zatem uwzględniać istniejący, faktyczny rolny sposób zagospodarowania terenu.

Co więcej Sąd dostrzega, że Studium nakazuje utrzymywać istniejące tereny rolne, stanowiące część terenów otwartych, pozostawiać ich utrzymanie jako terenów niezainwestowanych, z dużym udziałem łąk i zadrzewień śródpolnych, zapewniając w ten sposób trwałość procesów przyrodniczych na obszarze zainwestowania miejskiego oraz odpowiednie warunki klimatyczne i system przewietrzania miasta.

Wbrew zarzutom skargi Plan miejscowy w tym zakresie nie narusza zatem ustaleń Studium, gdyż właśnie realizuje powyższe wytyczne. Ustalenie w Planie miejscowym spornego terenu 1RN - ZN jako obejmującego terenu rolnictwa z zakazem zabudowy lub terenu zieleni naturalnej, leżącego w zasięgu strefy mieszkaniowej 20.1.M i strefy zieleni i wód powierzchniowych 20.8.Z, jest właśnie efektem uwzględnienia istniejącego, przyznanego przez Skarżącą, stanu zagospodarowania działki nr a (i działek sąsiednich) jako użytkowanej dotąd rolniczo.

Sąd podziela pogląd prawny NSA, choć wyrażony w innej sprawie, to na tle postanowień tego samego Studium Gminy Opole i użytego w nim spornego wyrażenia: "strefa mieszkaniowa" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20). Mając go na uwadze skład tut. Sąd doszedł do wniosku, że fakt, iż działka należąca do Skarżącej znajduje się w Studium w tzw. strefie mieszkaniowej, a w zaskarżonym Planie miejscowym pozostawiono na niej przeznaczenie 1RN- ZN (terenu rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej), nie może w żadnym stopniu świadczyć o naruszeniu reguły związania organu gminy ustaleniami Studium. Jeśli bowiem Plan miejscowy uwzględnia istniejący sposób zagospodarowania i utrzymuje te istniejące tereny rolne, stanowiące część terenów otwartych jako tereny niezainwestowane, nie narusza on ustaleń Studium.

Prawo własności Skarżącej w stosunku do części jej działki w żaden sposób nie zostało naruszone. W istocie bowiem nie zmienił się istniejący rolny sposób zagospodarowania nieruchomości. W ramach wykonywania władztwa planistycznego, w odniesieniu do nieruchomości rolnych, nie istnieje konieczność dopuszczenia ich zabudowy. Elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie nieruchomości spod zabudowy celem pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy. Sąd, podobnie jak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20, doszedł do wniosku, że nie sposób z analizowanych przepisów Studium wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zabudowy każdej nieruchomości rolnej, w tym terenu działki Skarżącej (podobnie NSA w innym wyroku z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 685/21).

Ustalenie w Planie miejscowym terenu 1RN – ZP (tereny rolnicze z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej) wypełnia ustalenia Studium, co wynika z cytowanych powyżej jego postanowień. Stąd błędne jest przekonanie Skarżącej, że przeznaczenie terenów jej działki w Planie miejscowym pod tereny 1RN - ZN jest sprzeczne z kierunkami określonymi w Studium. Jest odwrotnie. W ocenie Sądu przeznaczenia planistyczne 1RN - ZN pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej zawiera się w ustalonych w Studium kierunkach rozwoju: strefa mieszkaniowa 20.1.M, strefa zieleni i wód powierzchniowych 20.8.Z oraz w pozostałych wytycznych Studium.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że jak wynika z art. 10 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. Studium ma określać kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Przepis ten nie obliguje do określenia w Studium, dla konkretnej działki, rodzaju jej konkretnego, przyszłego przeznaczenia planistycznego. Teren działki nr a nie musiał być zatem uprzednio określony i wskazany w Studium pod konkretne przeznaczenie planistyczne, tu: pod tereny 1RN - ZP (tereny rolnicze z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej).

W ocenie Sądu w zakresie przeznaczenia terenu nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej pod tereny oznaczone symbolem 1 RN-ZN (terenu rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej) nie zachodzi więc zarzucana sprzeczność pomiędzy aktami planistycznymi Gminy Opole. W realiach tej sprawy Sąd nie stwierdził istnienia sprzeczności wskazanej w skardze skoro Plan miejscowy uwzględnił, w kwestionowanej części, wytyczną z Studium. Wykonując władztwo planistyczne organ planistyczny Gminy Opole zdecydował ustalić rolnicze przeznaczenie działki Skarżącej z zakazem zabudowy, właśnie zgodnie z jej faktycznym, niekwestionowanym przez Skarżąca, dotychczasowym sposobem jej zagospodarowania.

Powołane w uzasadnieniu skargi wyroki sądów administracyjnych, nie przystają do realiów kontrolowanego sprawy. Wbrew zarzutom skargi Regulacje Planu miejscowego nie prowadzą bowiem do modyfikacji lub zmiany kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium przede wszystkim z uwagi na realia tej konkretnej sprawy. Powołany w skardze wyrok tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23, zapadł w odmiennym stanie faktycznym.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów, w których ramach Skarżąca podniosła naruszenie przez Uchwałę szeregu przepisów (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12, art. 1 ust. 3, art. 3, art. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) poprzez nadużycie władztwa planistycznego bez uwzględnienia kryteriów wynikających ze Studium i stanu faktycznego nieruchomości, czy przez naruszenie konstytucyjnych zasad: proporcjonalności i równości przez wyłączenie całej powierzchni działki nr a z możliwości jej zabudowy, Sąd ich nie podziela. Przy ich merytorycznym rozpoznaniu Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej:

Sąd podkreśla, że Studium w sposób bardzo ogólny i elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy dla strefy mieszkaniowej 20.1.M i strefy zieleni i wód powierzchniowych 20.8.Z obejmującej teren działki Skarżącej. Jest to dla właściciela nieruchomości niekorzystne, bo stwarza niepewność, co do przyszłego, konkretnego przeznaczenia jego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie oznacza to jeszcze naruszenia prawa.

Sąd zgadza się też z poglądem, że luz decyzyjny wynikający ze Studium, nie zwalnia organów planistycznych od ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20).

Zauważyć też trzeba, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy także powtórzyć, że wbrew stanowisku strony Skarżącej nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co prawda ww. przepisy gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej ustawy o lasach i wielu innych ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadzi to do stwierdzenia, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13).

W przedmiotowej sprawie, co musi zostać podkreślone, przyjęte w Uchwale rozwiązanie nie spowodowało, że korzystanie z działki nr a stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Zapisy Planu miejscowego nadal umożliwiają Skarżącej rolne zagospodarowanie powierzchni jej działki, której tereny nadal są gruntami V klasy bonitacyjnej wykorzystywanymi rolniczo (k. 19 i 20 akt sądowych), czemu Skarżąca nie oponuje. Tym samym tereny te mogą być nadal użytkowane rolniczo, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie art. 35 u.p.z.p., co w żaden sposób nie pozbawia Skarżącej przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem Planu miejscowego jak i obecnie) atrybutów prawa własności.

W odniesieniu do zarzutu bezzasadnego ograniczenia prawa własności jego ocena wymaga uwzględnienia dotychczasowego stanu faktycznego i stanu prawnego nieruchomości Skarżącej. Ten zaś nie uległ zmianie. Dopuszczony Planem miejscowym sposób zagospodarowania jej działki nie stanowi faktycznej przeszkody do jej dalszego rolniczego użytkowania zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W realiach niniejszej sprawy nie powinny być zatem uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Postanowienia Planu miejscowego w zakresie działki Skarżącej nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że sąsiednie działki (objęte w Uchwale przeznaczeniem planistycznym 1RN - ZN) podlegają tym samym ograniczeniom co działka Skarżącej.

W odniesieniu do wyznaczenia na działce Skarżącej terenu 1 RN - ZN (terenu rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej) Sąd uznaje za dostatecznie uzasadnione argumenty Gminy Opole z odpowiedzi na skargę koncentrujące się na wielowątkowych przyczynach takiego ich przeznaczenia. Mają one swój uzasadnienie w stanie faktycznym istniejącym na gruncie. Gmina wskazała m.in., iż teren objęty planem charakteryzuje się niekorzystnymi uwarunkowaniami dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na przebieg infrastruktury technicznej przesyłowej, na sąsiedztwo obwodnicy [...] O., na wysoki poziom wód gruntowych i ulokowaniem gruntów wzdłuż cieku M. W konsekwencji rodzić to będzie problemy z utrzymywaniem się wód opadowych na powierzchni i ich odprowadzaniem.

Rysunek Planu miejscowego potwierdza, że w poprzek działki nr a, pod różnymi kątami, przebiega infrastruktura techniczna przesyłowa: przez jej zachodnią część, od strony ul. [...], przebiega napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia 15 kV; przez środkową część biegnie linia gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 mm, MOP 4,0 MPa; a przez jej wschodnią część, do strony cieku wodnego M., napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV. Wokół linii przesyłowych istnieją ustanowione w § 4 ust. 1 pkt 5 – 10 oraz w § 5 ust. 20 pkt 14 lit. c- e Uchwały strefy kontrolowane (o szerokościach: 14 m i 22 m w przypadku linii elektroenergetycznych i 70 m w przypadku gazociągu) związane z zagrożeniem promieniowania od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, czy wybuchem od gazociągu wysokiego ciśnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby planowana była zmiana lokalizacji tej infrastruktury technicznej (k. 17 akt sądowych).

Z opracowania ekofizjograficznego wynika też, że teren działki nr a ma mało korzystne warunki geologiczno – gruntowe i topoklimatyczne (oznaczone symbolami IVA i IVB). Głównym problemem fizjograficznym obszaru są wahania zwierciadła wód gruntowych uzależnione od warunków atmosferycznych oraz wodostanów rzek. Są to tereny w strefach obniżeń dolinnych rzeki O. i cieku M. objęte zasięgiem zalewu powodziowego w roku 1997. Powinny być - według opracowania - albo wyłączone z trwałego zainwestowania, w szczególności związanego ze stałym pobytem ludzi (IVB), albo ich dalsza intensyfikacja zainwestowania powinna być ograniczana (IVA). W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano, że tereny te można wykorzystywać na cele rozwoju funkcji sportowej, o wyższym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej i z wykluczeniem obiektów wielkokubaturowych. Nadto przez teren działki nr a, w jej części zachodniej przebiega korytarz ekologiczny ograniczają rozwój zabudowy na tym terenie. Z kolei od strony wschodniej bliskie sąsiedztwo obwodnicy [...] miasta stwarza narażenie na hałas. Od strony wschodniej teren działki nr a znajduje się w strefie oddziaływania akustycznego ruchu komunikacyjnego (drogowego), w którym ekwiwalent poziomu natężenia hałasu zewnętrznego, zarówno w porze dziennej, jak i w porze nocnej jest wyższy od dopuszczalnych standardów (k. 18 akt sądowych).

Niemal cały teren działki nr a wraz z terenami działek sąsiednich objęty jest obszarem zagrożenia powodziowego będącego wynikiem modelowania hydraulicznego dla uszkodzenia zapory zbiornika T. (k. 17 akt sądowych oraz mapa zagrożenia powodziowego udostępniona razem z Mapą Podziału Hydrograficznego Polski pod adresem https://wody.isok.gov.pl).

Tylko niewielka część działki nr a (jej północno - zachodni róg) nie jest objęta tym zagrożeniem i ma korzystne warunki geologiczno - gruntowe i topoklimatyczne (kwalifikacja terenu IIB) (k. 17 i 18 akt sądowych).

W realiach kontrowanego Planu miejscowego przyjęte rozwiązanie planistyczne uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, realizuje wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, które Skarżąca nieskutecznie podważa jako niezgodne, czy to z postanowieniami Studium, czy też z powołanymi w skardze przepisami prawa. Według rysunku Planu miejscowego identycznym przeznaczeniem planistycznym z zakazem zabudowy objęto nie tylko działkę Skarżącej ale także tereny kilkunastu innych działek sąsiednich (oznaczone w Planie miejscowym symbolem 1RN - ZN) o łącznej powierzchni 23,129 ha (k. 17 akt sądowych).

W odniesieniu do wyznaczenia na działce Skarżącej terenu rolniczego z zakazem zabudowy, Sąd uznaje za doniosłe te argumenty Gminy Opole, z odpowiedzi na skargę, które słusznie koncentrują się na braku naruszenia istoty prawa własności. Trafnie wykazała, że nie została naruszona triada uprawnień właścicielskich przysługujących Skarżącej z mocy art. 140 k.c.: prawo do posiadania rzeczy, prawo do korzystania z rzeczy i pobierania pożytków, prawo do rozporządzania rzeczą. Skarżąca w żaden sposób nie została pozbawiona jakiegokolwiek ze wskazanych wyżej atrybutów prawa własności w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Nie dochodzi tu do zmiany sytuacji faktycznej istniejącej już w chwili wejścia w życie zaskarżonego Planu miejscowego. Przeznaczając część jej działki na tereny rolnicze z zakazem zabudowy uwzględniono istniejący rolny sposób zagospodarowania nieruchomości Skarżącej. Skarżąca, co wymaga podkreślenia, może zarówno realizować swoje prawo do posiadania tej nieruchomości, korzystać z niej i pobierać wszelkiego rodzaju pożytki, może także rozporządzać swoją własnością w pełnym zakresie. Nietrafny jest zatem zarzut skargi dotyczący ograniczenia prawa własności wskutek wyłączenia całej powierzchni działki Skarżącej spod możliwości zabudowy, skoro takiego prawa Skarżąca nie posiadała.

Wykonując władztwo planistyczne organ planistyczny Gminy Opole zdecydował się ustalić przeznaczenie spornej części nieruchomości zgodnie z faktycznym sposobem zagospodarowania przedmiotowej części działki, co nie wyklucza jego traktowania jako "rezerwy" i przeznaczenia w przyszłości pod inną funkcję. Organ planistyczny nie wykluczył, że w sytuacji wyczerpania rezerw terenu pod zabudowę, a przede wszystkim po istotnej przebudowie i rozbudowie systemów infrastruktury technicznej, zwłaszcza w zakresie odprowadzania wód opadowych, kolejne tereny w części będą mogły być przeznaczane pod mieszkalnictwo (poza korytarzem ekologicznym, strefami bezpieczeństwa). Wymaga to jednak - jak wskazuje - wcześniejszego przygotowania terenów pod inwestycje w zakresie rozbudowy dróg, infrastruktury technicznej, a w przypadku własności Skarżącej także i przebudowy przebiegającej sieci gazociągu wysokiego ciśnienia i ewentualnego ograniczenia strefy kontrolowanej. Do tego dodał konieczność uwzględnienia korytarza ekologicznego wzdłuż przepływającej M., ochrony doliny rzeki, zapewnienia warunków do przewietrzania miasta.

Reasumując rację ma Gmina Opole, że w realiach niniejszej sprawy nie powinny być uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia Planu miejscowego w zakresie działki Skarżącej nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że tereny działek sąsiednich podlegają tym samym ograniczeniom i regulacjom. Na działkach sąsiednich, leżących w granicach tej samej strefy mieszkaniowej 20.1.M oraz strefie zieleni i wód powierzchniowych 20.8.Z, zostały oznaczone w Planie miejscowym symbolem 1RN-ZN, czyli pod takie same przeznaczenie planistyczne jak działka Skarżącej. Zdaniem Sądu przeznaczenie, przebieg i układ granic terenów wyznaczonych na działce Skarżącej znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach kontrolowanej sprawy, a interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego Skarżącej. Opisana ingerencja w prawo własności jest zatem przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20).

Podkreślić też wypada, że Sąd nie kwestionuje ewentualnych skutków, czy też następstw gospodarczych i ekonomicznych przyjętych rozwiązań. Z pozycji wymagań sądowej kontroli istotne jest jednak, że powoływane przez stronę skarżącą okoliczności odwołujące się w szczególności do ochrony własności i potrzeb rozwoju można było w niniejszej sprawie przeciwstawić innym wartościom, jak ochrona środowiska i potrzeby interesu publicznego, którym organy gminy zdecydowały się ostatecznie dać pierwszeństwo. Wszystkie te wartości mają charakter normatywny, bowiem stosownie do art. 1 u.p.z.p. uwzględniane są w zagospodarowaniu przestrzennym i mogą stanowić podstawę do wprowadzenia w ramach planu miejscowego określonych ustaleń, w tym zakazów. To jednak, którym z tych wartości, w przypadku ich kolizji, organ planistyczny powinien in concreto przyznać pierwszeństwo, wykracza już poza zakres kontroli sądowej (kryterium legalności), bowiem wymaga uwzględnienia czynników pozaprawnych charakterystycznych dla oceny celowości czy gospodarności działania. Plan miejscowy jest aktem właściwym do wprowadzania regulacji materialnoprawnych (w tym zakazów) uwzględniających także potrzeby ochrony środowiska. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, że uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym, nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy powszechnie obowiązujące (podobnie WSA w Opolu w wyroku z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 179/23).

Co do trybu procedury planistycznej Sąd stwierdza:

W sprawie istotne jest, że tutejszy Sąd w ramach postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23, odniósł się obszernie do oceny kwestii rozpatrzenia uwag do projektu Planu miejscowego konkludując, że: "(...) uwagi wniesione do projektu planu miejscowego oraz uwagi poddane pod głosowanie Rady Miasta zostały rozpatrzone indywidualnie i w sposób spełniający kryteria ustawowe".

Stanowisko to jest wiążące dla Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie. Zarzut skargi nr 5 nie mógł być zatem uwzględniony.

Dostrzec jednak należy, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23, Sąd nie wyraził całościowej oceny, czy organy planistyczne Gminy Opole dopuściły się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu w pozostałym zakresie. Z tego powodu Sąd w obecnym składzie dokonał takiej kontroli procedury planistycznej.

W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały także wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane w Dokumentacji planistycznej, zgodnie z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404 - dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z Dokumentacją prac planistycznych procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Miasta Opola z dnia 27 października 2022 r., Nr LXII/1133/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Opolu, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Prezydent Opola poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 10 lutego 2023 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola (dalej w skrócie jako: "BIP"). Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 27 października 2022 r. oraz o terminie składania wniosków Prezydent Opola przesłał również pismem z dnia 10 lutego 2023 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2023 r. Prezydent Opola przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 22 czerwca 2023 r., wywieszonym na tablicy w Urzędzie Miasta Opola Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 29 czerwca 2023 r. do dnia 20 lipca 2023 r., o wyznaczonej na dzień 13 lipca 2023 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 3 sierpnia 2023 r. W dniu 13 lipca 2023 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami projektu miejscowego planu. Dalej, w dniu 14 sierpnia 2023 r. Prezydent Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. W dniu 31 sierpnia 2023 r., Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z uchwałą Rada Miasta Opola z dnia 27 października 2022 r., Nr LXI/1133/22, stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium, Rada podjęła zaskarżoną Uchwałę. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano jako jej załączniki: rysunek planu (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 3), dane przestrzenne (załącznik nr 4). Zdaniem Sądu czynności sporządzenia planu miejscowego zostały zatem przeprowadzone prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.