Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 127/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 39 ust. 3, art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę infrastruktury elektroenergetycznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 28 września 2023r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 października 2023r., Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego (dalej też: "ZWŁ") a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku dotyczącego wyrażenia zgody na budowę infrastruktury elektroenergetycznej w postaci abonenckiego przyłącza kablowego SN-15kV, w związku z realizacją zadania pn.: "[...]" na terenie gm. S. w zakresie działek: [...] obręb S., w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej: " u.d.p"). Planowana infrastruktura ma być usytuowana w granicach działek drogowych, w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie.

Pismem z 29 sierpnia 2023r. w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), GDDKiA przekazał wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego. Wskazał, że z dniem 14 lipca 2023r. tj. z dniem dopuszczenia do ruchu odcinka B drogi ekspresowej S14, zrealizowanego w ramach zadania pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B. - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK 91 w m. Słowik", odcinek drogi publicznej którego dotyczy wniosek o umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej stał się z mocy samego prawa odcinkiem drogi wojewódzkiej, stosownie do regulacji art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że działki objęte wnioskiem o wyrażenie zgody na budowę infrastruktury elektroenergetycznej w postaci przyłącza kablowego SN-15kV w pasie drogowym w miejscowościach: [...], w gminie Stryków, położone są w pasie drogi będącej bezspornie drogą publiczną, a do dnia 14 lipca 2023r. bezspornie drogą krajową Nr 71. Wskazał, że na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK14 w gminie Stryków a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 72 w Aleksandrowie Łódzkim został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14, a tym samym utracił kategorię drogi krajowej i został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi wskazał, że skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest zastąpienie drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 14 w gminie Stryków a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu, którego to odcinka dotyczy wniosek o lokalizację urządzeń w pasie drogi publicznej. Skoro zatem przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił on kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej.

Zaznaczył, że oddany do użytkowania 14 lipca 2023r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Aleksandrów Łódzki i biegnie dalej południkowo (z niewielkim przesunięciem w kierunku wschodnim pomiędzy Zgierzem a Aleksandrowem Łódzkim) w kierunku północnym, aż do połączenia z autostradą A2 i DK 91 na węźle Emilia. W układzie nawiązującym swoim przebiegiem do drogi S14 przebiega droga krajowa Nr 71 od węzła Aleksandrów Łódzki do Zgierza. W miejscowości Zgierz droga krajowa Nr 71 zmienia układ swojego przebiegu na równoleżnikowy i biegnie dalej w kierunku wschodnim do miejscowości Stryków.

Podkreślił, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z DK 14 w Strykowie znajduje się w analogicznej relacji przestrzennej względem drogi S14 jak odcinek DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie. Zaznaczył, że droga krajowa Nr 71 w układzie przestrzennym składa się z trzech wyraźnie wyodrębnionych odcinków:

- przebiegającego równoleżnikowo na południe od Łodzi pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie a węzłem Pabianice Północ - odcinka tego dotyczył szereg sporów kompetencyjnych rozstrzygniętych przez NSA po oddaniu do użytkowania odcinka drogi S14 w 2022r.,

- przebiegającego południkowe na zachód od Łodzi pomiędzy węzłem Pabianice Północ a Zgierzem - Zarząd Województwa Łódzkiego nie kwestionuje zastąpienia tego odcinka drogi przez drogę S14 i w konsekwencji uzyskania przez ten odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej,

- przebiegającego równoleżnikowo na północ od Łodzi pomiędzy Zgierzem a skrzyżowaniem z DK 14 w gminie Stryków (przedmiotowego odcinka drogi dotyczy niniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego). W rejonie odcinka DK 71 pomiędzy Zgierzem a skrzyżowaniem z DK14 w gminie Stryków nie został oddany do użytkowania żaden nowy odcinek drogi krajowej, który zastępowałby odcinek drogi dotychczas istniejący.

W ocenie ZWŁ w oparciu o treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie można uznać, że kategorię drogi krajowej na skutek oddania do użytkowania w dniu 14 lipca 2023r. utracił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 Zgierzu a skrzyżowaniem z DK 14 w gminie Stryków. Skoro zatem nie nastąpiła utrata kategorii drogi przez odcinek drogi krajowej, właściwym zarządcą drogi pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem w ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego jest on organem właściwym do rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku, z uwagi na fakt, że odcinek drogi publicznej, którego dotyczy w/w wniosek stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 lipca 2023r. odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023r., poz. 645 ze zm.), którego zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy, jest Zarząd Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu wskazał, że spór objęty złożonym wnioskiem nie stanowi kontynuacji sporu pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, który powstał w 2022r., tj. po oddaniu do użytkowania odcinka A drogi ekspresowej S14, bowiem w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od 14 lipca 2023r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 71, na całym jej odcinku tj. od węzła/skrzyżowania A2/DK14/DK71 w gminie Stryków do skrzyżowania z dawną drogą krajową Nr 91 w m. Rzgów i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej.

Podkreślił, że oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14 (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi.

Zaznaczył, że oddanie do użytkowania wskazanego powyżej odcinka B drogi ekspresowej S14 nastąpiło z dniem 14 lipca 2023r. w związku z uzyskaniem przez GDDKiA zaświadczeń Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: WIK.7710.125.2023.PG oraz znak: WIK.7710.126.2023.PG z 6 lipca 2023r. dot. inwestycji pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m Słowik", obejmującej odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343, potwierdzających brak sprzeciwu organu nadzoru budowlanego co do zamiaru przystąpienia do użytkowania w/w odcinka drogi oraz dopuszczeniem do ruchu w/w drogi, na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Emilia, w dniu 14 lipca 2023r. Na marginesie dodał, że odcinek A drogi ekspresowej S14 został dopuszczony do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022r., w związku z uzyskaniem przez GDDKiA zaświadczenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu znak: WIK.7710.509. 2022.PG z 23 czerwca 2022r. dla inwestycji pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. A - Odcinek I węzeł "Łódź Lublinek" - węzeł "Łódź Teofilów", oraz dopuszczeniem do ruchu w/w drogi, na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) do węzła Łódź Lublinek, w dniu 25 czerwca 2022r. Wskazane odcinki drogi ekspresowej S14 połączyły dotychczasowy odcinek drogi ekspresowej S14 (obejmujący odcinek od węzła Róża do węzła Lublinek) z autostradą A2 (w obszarze węzła Emilia), co pozwoliło na domknięcie wokół aglomeracji łódzkiej ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14), który tworzy ciągłość dróg pozostających w zarządzie GDDKiA.

Wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że droga ekspresowa S14, po oddaniu do użytkowania ostatniego jej odcinka, pełni funkcję obwodnicy m. Łodzi, a co za tym idzie umożliwia wyprowadzenie ruchu drogowego z aglomeracji łódzkiej, dając możliwość przemieszczania się autostradowo-ekspresowym ringiem wokół tego miasta i to zarówno w kierunkach wschód-zachód jak również północ-południe. A zatem jej wybudowanie i oddanie do użytkowania, bez wątpienia doprowadziło do zmiany kategorii dotychczasowej drogi krajowej Nr 71 (na całym jej przebiegu), na drogę wojewódzką. Potwierdzeniem w tym względzie jest przyjęta w tym zakresie linia orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wyrażona m.in. w postanowieniu NSA z 8 października 2020r., sygn. akt II GW 54/20, czy też postanowieniu NSA z 23 lipca 2015r., sygn. akt II GW 18/15, zgodnie z którą jest oczywiste, że przy nowych odcinkach dróg, nowa droga często przebiega w innym miejscu np. po to, by nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście.

W ocenie GDDKiA wskazany stan faktyczny bezspornie dowodzi, że w stosunku do odcinka drogi publicznej, którego dotyczy wniosek, tj. odcinka który pierwotnie był zaliczony do kategorii dróg krajowych, doszło z mocy samego prawa do zmiany kategorii drogi publicznej, na drogę wojewódzką. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych: "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej".

Zauważył też, że do czasu oddania do użytkowania wskazanych wyżej odcinków drogi ekspresowej S14, sporny odcinek dotychczasowej drogi krajowej Nr 71, zapewniał połączenie komunikacyjne m. Stryków z m. Zgierz (poprzez drogę krajową Nr 14). Jednakże z chwilą oddania do użytkowania ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, połączenie wskazanych miejscowości jest zapewnione przy wykorzystaniu w/w ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych (tj. autostrady A2 oraz drogi ekspresowej S14) poprzez węzeł Zgierz Zachód, a zatem siecią dróg, która zapewnia spójność sieci dróg krajowych oraz pełni funkcję obwodnicy aglomeracji miejskiej jaką jest m. Łódź.

Zwrócił też uwagę, że tożsame stanowisko zostało wyrażone w piśmie Departamentu Strategii i Studiów GDDKiA z 8 września 2020r., skierowanym do Ministerstwa Infrastruktury, zgodnie z którym po uwzględnieniu istniejących oraz przyszłych uwarunkowań funkcjonalno-ruchowych, wynikających z planowanych powiązań drogi ekspresowej S14 z siecią dróg publicznych w rejonie aglomeracji łódzkiej, obwodnica Łodzi (realizowana w ciągu drogi ekspresowej S14) zostanie zaliczona do kategorii dróg krajowych, w trybie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Po oddaniu do użytkowania ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, cały ciąg drogi krajowej Nr 71 (od skrzyżowania z drogą krajową Nr 14 w rejonie węzła Stryków do skrzyżowania z drogą krajową Nr 91 w gminie Rzgów), zostanie pozbawiony kategorii dróg krajowych i zaliczony, z mocy samego prawa, w trybie w/w przepisu art. 10 ust. 5 ustawy, do kategorii dróg wojewódzkich.

Niezależnie od powyższego, uwzględniając funkcję sieci dróg jaką pełnią drogi pozostające w zarządzie GDDKiA zwrócił uwagę, że budowa ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14 realizowała docelowy układ dróg krajowych wokół m. Łodzi, który zgodnie z zapisami Strategii Rozwoju Transportu oraz Programu Budowy Dróg krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025r.) wyznacza docelową sieć dróg krajowych i wyprowadza ruch tranzytowy z zabudowy miejskiej (tj. Łodzi, Aleksandrowa Łódzkiego, Konstantynowa Łódzkiego i Zgierza) oraz likwiduje odcinki newralgiczne przebiegające przez wskazane miejscowości (tzw. "wąskie gardła") w przebiegu dróg krajowych. Jednocześnie droga ekspresowa S14 przejmuje funkcję obwodnicy m. Łodzi, którą dotychczas pełniła droga krajowa Nr 71.

Jak wskazał dla zachowania spójności sieci dróg krajowych na terenie m. Aleksandrowa Łódzkiego, konieczne będzie zaliczenie do kategorii dróg krajowych (w ciąg drogi krajowej Nr 72) dotychczasowego odcinka drogi krajowej Nr 71, tj. ul. Wojska Polskiego (od ul. Warszawskiej do węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14). Przy czym wskazana zmiana kategorii powinna nastąpić w trybie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu.

Mając na uwadze wskazane powyżej uwarunkowania faktyczne i prawne wniósł o wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku L. Sp. z o.o., dot. wydania zgody na lokalizację abonenckiego przyłącza kablowego SN 15kV na przedmiotowych działkach.

W piśmie z 29 listopada 2023r., Zarząd Województwa Łódzkiego odniósł się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na wniosek podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego wyrażenia zgody na budowę infrastruktury elektroenergetycznej w postaci abonenckiego przyłącza kablowego SN-15kV, w związku z realizacją zadania pn.: "[...]" na terenie gm. Stryków w zakresie działek: [...] obręb S., w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi.

Wniosek w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.

W myśl art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza kablowego, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p. w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zarządcą dróg wojewódzkich - zarząd województwa.

Między stronami nie jest sporne, że działki objęte wnioskiem o wyrażenie zgody na budowę infrastruktury elektroenergetycznej w postaci przyłącza kablowego SN-15kV usytuowane są w pasie drogi będącej bezspornie drogą publiczną, a do dnia 14 lipca 2023r. bezspornie drogą krajową Nr 71 w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p.

W dniu 14 lipca 2023r. został oddany do użytku ostatni odcinek drogi ekspresowej S14, stanowiącej inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m. Słowik", obejmujący odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343, co zdaniem GDDKiA spowodowało, że od tego dnia droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 71, na całym jej odcinku tj. od węzła/skrzyżowania A2/DK14/DK71 w gminie Stryków do skrzyżowania z dawną drogą krajową Nr 91 w m. Rzgów i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji Łódzkiej.

Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Zgierzu, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 14 w Strykowie kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej.

Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 870), a z uzasadnienia projektu tej ustawy zmieniającej wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiego brzmienia wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziano zatem obciążenie poszczególnych samorządów adekwatnie do kategorii drogi zastępowanej przez drogę nowo wybudowaną. W przypadku odcinka drogi krajowej zastąpionego odcinkiem drogi nowo wybudowanym zostaje on zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Jak zaznacza się w orzecznictwie, wprowadzenie tego typu regulacji wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2014r.,II GW 8/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie wskazuje Zarząd Województwa Łódzkiego, że nie doszło do w niniejszej sprawie do zastąpienia spornego odcinka drogi krajowej nr 71 przez nowo oddany odcinek drogi.

Z dokumentów przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że droga krajowa Nr 71 w układzie przestrzennym składa się z trzech wyodrębnionych odcinków:

- przebiegającego równoleżnikowo na południe od Łodzi pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie a węzłem Pabianice Północ, przy czym w rozstrzygnięciach kompetencyjnych go dotyczących, kategorycznie stwierdzono, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w m. Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy, natomiast (...) nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 zachowuje przebieg południkowy. Taki układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 na odcinku między węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, przez oddany do użytkowania 25 czerwca 2022r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki - Łódź Lublinek. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z 8 października 2020r., sygn. akt II GW 54/20; postanowienie NSA z 28 marca 2023r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023r., sygn. akt II GW 1/23; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl);

- przebiegającego południkowo na zachód od Łodzi pomiędzy węzłem Pabianice Północ a Zgierzem - Zarząd Województwa Łódzkiego nie kwestionuje zastąpienia tego odcinka drogi przez drogę S14 i w konsekwencji uzyskania przez odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej oraz

- przebiegającego równoleżnikowo na północ od Łodzi pomiędzy Zgierzem a skrzyżowaniem z DK 14 w gminie Stryków, którego odcinka drogi dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Zaznaczyć należy, że odcinek nowo wybudowanej drogi ekspresowej S14 oddany do użytku 14 lipca 2023r. na całym swoim przebiegu ma układ południkowy, w przeciwieństwie do spornego odcinka drogi nr 71 o przebiegu równoleżnikowym.

Podkreślenia wymaga, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji, zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a-5d ww. ustawy). Z tych też przyczyn przepis ten nie może być stosowany ani interpretowany rozszerzająco.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z 11 maja 2023r., sygn. akt II GW 1/23 "Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek zastąpił odcinek dotychczasowy". Składowi orzekającemu NSA znane jest orzecznictwo tego Sądu, w którym wskazuje się, że - jest oczywiste, iż przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga, często przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (por. np. postanowienie NSA z 23 lipca 2015r., II GW 18/15). Z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, aby to orzecznictwo mogło być przydatne w jej rozpoznaniu.

W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., gdyż brak podstaw do przyjęcia, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie został zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi S14. Tym samym nie doszło do pozbawienia z mocy prawa dotychczasowej kategorii spornego odcinka drogi nr 71.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.