Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 718/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1,  art. 20,  art. 28,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 par. 2  pkt 5,  art. 52,  art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 10 października 2006 r. nr LXIII/2074/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Bielsku-Białej (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 10 października 2006 r. podjęła uchwałę nr LXIII/2074/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa obejmującego teren położony w Lipniku na północ od ulicy Polnej do potoku Niwka (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2006 r. Nr 131, poz. 3778 – dalej uchwała, plan).

W skardze z dnia 31 marca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik S. L. (dalej – Strona, Skarżąca) zakwestionował powyższą uchwałę Rady Miejskiej zarzucając jej naruszenie:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i indywidualnych praw, a także przez brak zapewnienia balansu oraz zasady proporcjonalności podczas planowania przestrzennego, a także przez nadużycie przysługujących gminie uprawnień;

2) art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację oraz rażące naruszenie indywidulanego prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

3) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie indywidulanego prawa do własności, innych praw majątkowych, które powinny podlegać równej dla wszystkich ochronie prawnej;

4) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, tj. wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

5) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez władczą, bezprawną i bezzasadną ingerencję w prawo własności przez organ władzy państwowej, stanowiącą naruszenie konstytucyjnie i ustawowo chronionego prawa własności.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości jego mocodawczyni, ewentualnie o zmianę zaskarżonej uchwały polegającą na zmianie przeznaczenia działki o nr ewidencyjnym 1 do linii użytku leśnego (działka wyodrębniona z działki nr 2) w obrębie [...] Lipnik stanowiącą własność Skarżącej z działki rolnej oznaczonej jako teren zieleni ekologicznej na działkę z możliwością zabudowy - mieszkaniowej jednorodzinnej. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Strona została właścicielką działki nr 2 w drodze dziedziczenia, z której następnie wydzieliła dwie działki o nr 1 i 3. Ta ostatnia została sprzedana sąsiadowi. Następnie wskazano, że nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZE – tereny zieleni o funkcji ekologicznej z zakazem wszelkiej zabudowy i lokalizacji obiektów tymczasowych. Zdaniem pełnomocnika, takie rozwiązanie nie przystaje do istniejącego stanu rzeczy, gdzie w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana w podobnej odległości względem potoku Niwka, jak działka Skarżącej. Ponadto, według pełnomocnika, działka nie ma walorów zielonych, gdyż porośnięta jest trawa, a jedynie w jej dolnej części rosną drzewa, które nie kolidują z ewentualnym planem jej zabudowy. Zwrócono natomiast uwagę, że jest to działka posiada dostęp do drogi, a także wyposażona jest w media. Zwrócono uwagę, że w okresie "luki planistycznej" istniała możliwość uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. To, w ocenie pełnomocnika, przemawia za słusznością stanowiska, że obowiązujący plan miejscowy doprowadził do zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości. W kwestii nierównego traktowania wskazano, że dla terenów położonych w rejonie ul. Polnej (dwie działki obok nieruchomości Skarżącej) dokonano zmiany ich przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonano tego uchwałą nr XIII/285/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w Lipniku w rejonie ulicy Polnej (dalej -Plan miejscowy z 2019 r.). Tymczasem podobne wnioski Skarżącej nie zostały uwzględnione. O nierównym traktowaniu świadczyć ma także wydanie w dniu 16 stycznia 2006 r. decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 4, a następnie decyzji z dnia 31 października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że ta ostatnia decyzja wydawana była w czasie, gdy obowiązywał już plan miejscowy. Niezależnie od tego pełnomocnik podniósł, że wielokrotnie podejmowano próby ugodowego załatwienia sprawy, występując o zmianę sposobu użytkowania jedynie części działki, z pozostawieniem jej dolnej części pod zieleń. Jednak, jak zaznaczono, organ nie przejawiał jakiejkolwiek woli współpracy. Powołując się natomiast na ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) pełnomocnik stwierdził, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Tymczasem w niniejszym przypadku – jak twierdzi pełnomocnik – brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczeń w zabudowie na działce Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 28 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Argumentując wniosek o oddalenie skargi zauważono, że Skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów opartych na art. 28 u.p.z.p. koncentrując się wyłącznie na kwestiach ograniczenia prawa własności wynikających z zakazu zabudowy. Następnie organ ustosunkował się do poszczególnych twierdzeń Skarżącej. Zajmując się sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyjaśniono, że sam ten fakt nie przemawia za tym, aby na przedmiotowej działce należałoby również dopuścić taką zabudowę. Pogląd przeciwny doprowadziłby do niekontrolowanych przeobrażeń krajobrazu, a w konsekwencji do niezachowania ładu przestrzennego, a także do faktycznego pozbawienia gminy władztwa planistycznego.

W kwestii twierdzenia Skarżącej, że działka od zawsze ma przygotowane warunki pod zabudowę podniesiono, że w Miejscowym Planie Ogólnym przyjętym uchwałą nr LVI1/790/94 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 1994 r. (nieobowiązującego od 1 stycznia 2003 r.), działka nr 2 objęta był jednostkami: B lII 85 R,RZ z przeznaczeniem "tereny upraw rolnych - pola, łąki" oraz B III 80 ZE "tereny zieleni ekologicznej, podlegające ochronie przyrodniczej". W obszarach tych nie była przewidywana zabudowa. Natomiast w okresie "luki planistycznej" dla działki tej nie zawnioskowano o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano również, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XIX/487/2012 z dnia 29 maja 2012 r.) działka nr 2 położona jest w strefie środowiska przyrodniczego (część 2, rozdział I, pkt 2.5), w terenie oznaczonym jako "Z" - zieleń dolin rzek i potoków, stanowiącym przedłużenie korytarza ekologicznego potoku Niwka wraz z towarzyszącą mu zielenią. Według organu, wyklucza to uwzględnienie żądania Skarżącej o dopuszczenie zabudowy na jej działce.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planu miejscowego z potencjalnie dopuszczalnym korzystaniem z nieruchomości w okresie "luki planistycznej" stwierdzono, że dla spornej działki nie wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie można zarzucić organowi, aby ten narzucił właścicielowi przeznaczenie nieruchomości, ograniczył jego prawo własności lub zmienił sposób przeznaczenia nieruchomości. Podkreślono bowiem, że przeznaczenie nieruchomości Skarżącej nie ulegało zmianie w kolejnych aktach planistycznych, a wobec tego nie doszło do dyskryminującego ograniczenia jej praw. Zasygnalizowano, że przywoływane na te okoliczność orzeczenia dotyczą odszkodowań w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a więc zagadnień odmiennych od tych będących przedmiotem skargi.

Organ zwrócił uwagę, że wskazywane przez Skarżącą nieruchomości znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej. Otóż plan miejscowy z 2019 r. obejmuje obszar, który zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej jest położony w strefie mieszkalnictwa (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Okoliczność ta – zdaniem organu - diametralnie odróżnia go od działki Strony. Z kolei dla działki nr 4 uzyskano warunki zabudowy jeszcze przed wejściem w życie skarżonej uchwały.

W świetle powyższego organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że kwestionowana uchwała naruszyła konstytucyjnie chronione prawa Skarżącej, gdyż na spornej działce nigdy nie była dopuszczona zabudowa. Organ zwrócił również uwagę na znaczenie terenów oznaczonych symbolem ZE dla środowiska, co zostało wykazane w procesie planistycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 10 października 2006 r. nr LXIII/2074/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa obejmującego teren położony w Lipniku na północ od ulicy Polnej do potoku Niwka.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów (m.in. aktów prawa miejscowego), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (organ uchwałodawczy nie przychylił się do stanowiska Skarżącej). Dlatego też stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skarga została złożona z zachowaniem 30-dniowego terminu liczonego od daty uzyskania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (odpowiedź na wezwanie doręczono pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 7 marca 2023 r., natomiast skarga została nadana u operatora pocztowego w dniu 1 kwietnia 2023 r.).

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca są właścicielką działki o nr 1, która objęta została uregulowaniami Planu. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Należy zaznaczyć, że przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 u.p.z.p. Stanowi on, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności w części uchwały, która zabrania lokalizowania na jej nieruchomości jakiejkolwiek zabudowy. Takie założenia planu miejscowego - w jej ocenie – pozbawione są podstaw. Twierdzenie to uzasadniła tym, że jej działka graniczy bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a ponadto jest wyposażona w media, a także ma dostęp do drogi. Według Skarżącej, organ nie powinien ograniczać jej prawa własności we wspomniany sposób skoro w okresie tzw. "luki planistycznej" dysponowała możliwością uzyskania warunków zabudowy. Wskazała również na nierówne traktowanie, gdyż organ umożliwił zagospodarowanie działki sąsiedniej w sposób o jaki bezskutecznie zabiega Skarżąca. Uwagę tą odniesiono także do przyjętego w pobliżu planu miejscowego, gdzie zmieniono przeznaczenie terenów, dopuszczając zabudowę mieszkaniową.

Z powyższego wynika, że zarzuty skargi koncentrują się na tym, że organ przyjmując uchwałę wykroczył poza granice danego mi władztwa planistycznego. Przystępując do oceny negowanej uchwały dokonać należy w pierwszej kolejności zbadania zgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W myśl bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że w dacie przyjęcia zaskarżonego planu miejscowego założenia planistyczne gminy były określone przez Radę Miejską w Bielsku-Białej w uchwale z dnia 21 grudnia 1999 r. nr XXII/252/99 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała. Wynika z niej – co nie jest kwestionowane przez Skarżącą - że działka nr 2 znajdowała się w strefie IV (strefa środowiska przyrodniczego). Celem jej wyznaczenia – jak wynika z § 11 ust. 1 Studium – była ochrona zasobów i walorów oraz poprawa stanu środowiska przyrodniczego, w ramach której to ochrony przyjęto działania polegające m.in. na wykreowaniu systemu zieleni miasta w oparciu o Ekologiczny System Obszarów Chronionych, tworzony przez Parki Krajobrazowe Beskidu Małego, Żywiecki Park Krajobrazowy, proponowany Pszczyński Park Krajobrazowy oraz doliny rzeki Białej i Soły, lasy, różne typy zieleni w tym leśną, śródpolną, łęgową, izolacyjną, doliny rzek, potoków, łąk a także zieleń cmentarzy, ogrodów działkowych, parków (§ 11 ust. 1 pkt 4 Studium). Działania te zostały skonkretyzowane w dalszej części § 11 Studium. Mianowicie w jego ust. 2 pkt 2 lit. b dla dolin rzek i potoków wraz z zielenią towarzyszącą objętych najwyższym stopniem ochrony wprowadzono zakaz m.in. wznoszenia inwestycji kubaturowych.

Sformułowania Studium prowadzą do jednoznacznych wniosków, że na tych terenach zamierzeniem organu uchwałodawczego było wprowadzenie bezwzględnego zakazu lokalizowania obiektów kubaturowych. Zamysł ten został następnie przeniesiony do planu miejscowego. Otóż działka nr 2 zlokalizowana została na terenach zieleni o funkcji ekologicznej, dolina Potoku Niwka - zadrzewienia przywodne oraz sąsiadujące z nimi otwarte tereny łąk i nieużytków (symbol ZE-05). W § 13 pkt 4 uchwały ustalono zasady zabudowy i zagospodarowania, w tym m.in.: zachowanie i ochrona zadrzewień, użytków zielonych, łąk i pastwisk oraz innych rodzajów zieleni nieurządzonej biologicznie czynnej (lit. a), zachowanie i ochrona istniejącej zieleni łęgowej (lit. b), zachowanie bioróżnorodności (lit. c ), rygor ochrony zieleni wysokiej (lit. d), zakaz nowej zabudowy (lit. e), zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych (lit. f), ochrona naturalnego charakteru doliny potoku, wód i drzewostanu (lit. g), zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych (lit. i).

Zestawienie postanowień Studium z przepisami planu miejscowego pozwala na stwierdzenie, że ten ostatni akt pozostaje w zgodzie z tym pierwszym. Mianowicie realizuje założenia ochrony terenów doliny potoku Niwka wraz z towarzyszącą jej roślinnością, której elementem jest wprowadzenie zakazu zabudowy.

Samo stwierdzenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 541/18, Lex nr 3019720). Niemniej jednak trudno nie dostrzec, że kwestionowany miejscowy plan realizuje cel wynikający ze Studium przewidziany dla doliny potoku Niwka i towarzyszącej jej zielenie, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania.

Takie założenia skarżonej uchwały stanowią kontynuację celów zagospodarowania przestrzennego z lat wcześniejszych. Otóż nie sposób nie dostrzec, że w uchwale Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 1994 r. w sprawie Miejscowego Planu Ogólnego (dalej – Plan miejscowy z 1994 r.), działka nr 2 znajdowała się w dwóch obszarach, tj. przede wszystkim w obszarze oznaczonym symbolem B-III 85 R, RZ – tereny upraw rolnych (pola i łąki) oraz w części obszaru oznaczonego jako B-III 80 ZE – tereny zieleni ekologicznej. O ile tereny zieleni ekologicznej nie przewidywały żadnej zabudowy, o tyle w drugim przypadku (B-III 85 R, RZ) jest mowa o adaptacji zabudowy rozproszonej i dopuszczeniu modernizacji budynków istniejących. Jednak analiza tego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o prawie do lokowania nowej zabudowy. Organ uchwałodawczy dopuścił jedynie adaptację, a więc przystosowanie zabudowy do przeznaczenia terenu określonego planem miejscowym, a także jej modernizację. Zatem wykluczył lokowanie w tym obszarze nowej zabudowy, pozwalając na utrzymanie tylko tej, która istniała w dacie przyjęcia Planu miejscowego z 1994 r. Zatem na działce Skarżącej do dnia 1 stycznia 2003 r. (utrata mocy obowiązującej Planu miejscowego z 1994 r.) nie mogła być realizowana zabudowana mieszkaniowa jednorodzinna.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej, która z hipotetycznej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wywodzi zmiany przeznaczenia jej działki w zaskarżonym Planie miejscowy. Otóż poza sporem jest w okresie tzw. "luki planistycznej", a więc pomiędzy utratą mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2002 r. Planu miejscowego z 1994 r., a przyjęciem zaskarżonego Planu miejscowego, dla działki tej nie ustalono warunków zabudowy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie jest poprzedzone badaniem wystąpienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dopiero ich łączne spełnienie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora. Dlatego samo hipotetyczne zakładanie takiej możliwości jest niewystarczające dla przyjęcia, że był to teren budowalny.

Z powyższych względów stanąć należy na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, w tym prawa własności, a także nie można zarzucić organowi uchybienia zasadzie proporcjonalności. Przedstawione okoliczności uzasadniają bowiem utrzymanie w tym obszarze ochrony doliny potoku oraz terenów z nią powiązanych, co łączy się z koniecznością wprowadzenia zakazu lokalizowania zabudowy. Przemawiają za tym wartości przyrodnicze, które zaburzać mogą wszelkie przejawy urbanizacji tych obszarów.

W skardze wskazano ponadto, że działka Skarżącej od zachodniej strony graniczy z nieruchomością, na której posadowiony został budynek mieszkalny, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano także, że od strony południowej nieruchomość sąsiaduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei na zachód od przedmiotowej działki doszło do przyjęcia planu miejscowego z 2019 r., którym zmieniono przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Odnosząc się do tych twierdzeń podnieść należy, że działka sąsiednia została zabudowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej w okresie "luki planistycznej". Natomiast poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości pozwolenia na budowę ze względu na datę wejścia w życie zaskarżonego planu miejscowego. Uwagę tą należy odnieść także do Planu miejscowego z 2019 r. Natomiast istotnie działka Skarżącej graniczy od południa z obszarem, który w Planie miejscowym oznaczony jest symbolem MN. Jednak okoliczność ta nie może stanowić o zasadności skargi. Oczywistym jest, że obszary o różnym przeznaczeniu sąsiadują ze sobą. Gdyby natomiast przyjąć, że okoliczność ta uzasadniałaby zmianę przeznaczenia na żądaną przez Skarżącą, to w skrajnym przypadku doszłoby do zniweczenia założeń przestrzennych, gdyż krok po kroku należałoby wyłączyć zakaz zabudowy aż do granic samego potoku.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi okazały się niezasadne, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).