Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 944/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I Sa/Wa 944/16

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków: Prokuratora [...] w W., J. R. i M. R. oraz Prezydenta W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1774 z p.zm.) decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. wydanej w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położonego w rejonie ulic [...] i [...] w prawo własności, z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych,

- w odniesieniu do wniosku Prezydenta W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie wywołane wnioskiem,

- w odniesieniu do pozostałych wniosków, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję SKO z dnia [...] marca 2015r. nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r.

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., orzekł, działając na wniosek z dnia 15 lutego 1949 r., złożony przez pełnomocnika dawnych właścicieli hipotecznych, o ustanowieniu na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...] położonego przy ul. [...] w rejonie [...] na rzecz H. D. w 11/48 częściach, M. R. w 11/48 częściach, I. L. w 11/48 częściach, K. P. w 11/48 częściach i N. W. w 4/48 częściach. W decyzji wskazano, że grunt jest niezabudowany a na jego części znajduje się przepływowe jezioro [...]. Według obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Rady W. obszar ten przeznaczony jest pod funkcję mieszkaniowo-usługową oznaczony w planie symbolem MU-16 i usługi rekreacyjno-wypoczynkowe.

W wykonaniu tej decyzji w dniu [...] marca 2000r. zawarta została umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nr Rep. [...]. Adresaci decyzji nr [...] w dniu [...] grudnia 2000r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności.

Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. rozpatrzono powyższy wniosek orzekając o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego tego gruntu na rzecz H. D., M. R., I. L. i K. P. w udziałach wynoszących po 11/48 części oraz na rzecz N. W. w udziale wynoszącym 4/48 części.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 200 lr., nr 120 poz. 1299) w związku z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wobec czego z dniem 21 listopada 1945r., przeszła na własność gminy W. a następnie na własność Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt stał się własnością [...] co potwierdzają decyzje Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1993r. i nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. Następnie grunt stał się własnością Gminy W. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 6 ustawy przekształcenie następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych i ich następców prawnych, którym przyznano jako dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy bez względu na termin przyznania tego prawa lub termin wniesienia czynszu lub opłaty stronom przysługuje prawo ubiegania się o nieodpłatne przekształcenie.

W dniu 18 czerwca 2014r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął sprzeciw Prokuratora [...] wobec powyższej decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002r.

W sprzeciwie zarzucono decyzji rażące naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nabytego po dniu 31 października 1998r., w prawo własności, a także rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewykonaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez nieustalenie rodzaju użytków gruntu na tej działce w szczególności w zakresie dotyczącym jego części tj. jeziora [...], które na dzień podjęcia decyzji były oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "wp" co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, co w konsekwencji poskutkowało ustanowieniem prawa własności tego rodzaju wód na rzecz osób fizycznych wskazanych w decyzji nr [...]. Prokurator wniósł o wszczęcie w tej sprawie postępowania z urzędu i powiadomienie o tym stron i stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator podniósł, że podstawę prawną decyzji nr [...] z [...] października 2002 r. o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 września 1997r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Art. 1 ust. 2 ustawy regulował zakres podmiotowy stanowiąc, że przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które prawo użytkowania wieczystego nabyły przed 31 października 1998r. oraz do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi o ile złożą wniosek do dnia 31 grudnia 2000r. Krąg podmiotów określono w sposób oczywisty i nie wymagający żadnej interpretacji poza literalnym brzmieniem przepisu.

Przekształcenie nieodpłatne regulował art. 6 ustawy, który dotyczył użytkowników wieczystych i ich następców prawnych, którym przyznano jako dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy bez względu na termin przyznania tego prawa lub termin wniesienia czynszu lub opłaty. W ocenie autora sprzeciwu, jest oczywistym że przepis ten mógł odnosić się tylko do podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie nabycie prawa użytkowania wieczystego miało miejsce po dniu 31 października 1998 r., bowiem umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawarta została [...] marca 2000 r. w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Wpis w księdze wieczystej mający charakter konstytutywny nastąpił w niniejszej sprawie [...] maja 2001r.

W sprzeciwie wskazano również na fakt, że jak wskazano w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000r., na części przedmiotowego gruntu, znajduje się przepływowe jezioro [...].

W konkluzji uzasadnienia sprzeciwu stwierdzono, że prawo własności działki nr ewid. [...] z obrębu [...], na której części znajdował się użytek oznaczony w ewidencji gruntów jako "Wp" czyli grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi nie mogło zostać ustanowione na rzecz osób fizycznych. Niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w tej sprawie stanowi kwalifikowane naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu wskutek sprzeciwu Prokuratora [...] w W., wobec ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2002r., orzekło, na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa wydanie z naruszeniem prawa - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 200 lr. nr 120 poz. 1299) przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2002r. Burmistrza Gminy W., z powodu wywołania tą decyzją nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło pogląd Prokuratora co do tego, że decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2002r. Burmistrza Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska Prokuratora, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez zaniechania w ustaleniach stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewykonaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez nie ustalenie rodzaju użytków gruntu znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], w tym w szczególności w zakresie dotyczącym części tego gruntu tj. jeziora [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika J. R. (w tym pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z 17 marca 2008 r. i pisma Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 czerwca 2008 r.) wskazujących na to, że jezioro [...] to śródlądowe wody powierzchniowe stojące, a dopływ i odpływ wód tego jeziora odbywa się przez kanały będące urządzeniami wodnymi - ciekami sztucznymi, stwierdziło, że przekształcając prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nie naruszono przepisów kpa wskazanych w sprzeciwie ani też przepisów ustawy Prawo wodne.

Jednocześnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że pomimo stwierdzenia, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2002r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazało Kolegium po wydaniu decyzji doszło do przekształceń własnościowych działki nr [...] również takich, które pozwalają stwierdzić, iż zaistniały jej nieodwracalne skutki prawne, dlatego możliwe jest jedynie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższym rozstrzygnięciem Kolegium wnieśli: Prokurator [...], Prezydent W., J. R. oraz M. R.

Do Kolegium wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2015r., Rep. A nr [...], zgodnie z którym całość spadku po zmarłej w dniu [...] lipca 2015 M. R. na podstawie ustawy nabyli z dobrodziejstwem inwentarza – J. R. w udziale 1/2 części i W. R. w udziale 1/2 części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w odniesieniu do wniosku Prezydenta W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie wywołane wnioskiem, w odniesieniu do pozostałych wniosków, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję SKO z dnia [...] marca 2015r. nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, ze w pierwszej kolejności przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy należało zbadać przesłanki formalne warunkujące dopuszczalność wniesienia przez każdy z podmiotów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m. in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oceniając wniosek Prezydenta W. organ rozważył czy jest on stroną przedmiotowego postępowania, uprawnioną do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją nr [...], wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r.

W ocenie Kolegium Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. nie jest uprawnione do wniesienia takiego wniosku, ponieważ postępowanie nadzorcze prowadzone przez Kolegium dotyczy decyzji I instancyjnej wydanej de facto przez Prezydenta W.

Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu, który wydaje decyzję, a innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie, której dotyczy postępowanie prowadzone przez organ nadzorczy nie ma legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu, a następnie legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję. Możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku Prokuratora [...], w pierwszej kolejności skład orzekający uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa i 81 kpa.

Postępowanie nadzorcze wobec decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002r. prowadzone było przez Kolegium na skutek wniesienia sprzeciwu prokuratorskiego. Prokurator [...] otrzymał zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania w dniu 10 grudnia 2014r. zatem od tego momentu miał on wiedzę, że postępowanie jest w toku, od tego momentu istniała też możliwość załączenia dodatkowych dokumentów, dowodów w sprawie, w tym powoływanej ekspertyzy hydrologicznej, opracowanej przez mgr [...] i mgr [...] w imieniu Państwowego Instytutu Badawczego IMGW, sporządzonej w sierpniu 2014r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskazanie rodzaju użytku w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, a przepisy Prawa wodnego w omawianym zakresie ulegały zmianom i były przedmiotem interpretacji doktryny i orzecznictwa. Jezioro [...], już z racji samej nazwy stanowi jezioro. Jak wynika z załączonego do akt sprawy Planu W. z roku 1935 r., było to jezioro bezodpływowe, powstałe w zagłębieniu terenu po trwałym zaniku [...]. Faktem jest, że wody jeziora [...] płyną w znaczeniu hydrograficznym, co nie oznacza jednak, że zaliczyć je można do śródlądowych wód płynących w rozumieniu przepisów Prawa wodnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r.,( DZ.U. 2001.115.1229) obowiązujące na dzień wydania decyzji o przekształceniu ti 24.10.2004 r. definiowało wody stojące jako wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych z ciekami naturalnymi.

Jezioro [...], co ustalił organ na podstawie akt sprawy, nie posiadało na dzień wydania decyzji o przekształceniu, ani nie posiada obecnie żadnego połączenia z ciekami naturalnymi, a jedynie ze sztucznymi kanałami. Jego dopływ stanowi kanał [...] a odpływ - kanał [...], które są sztucznymi urządzeniami melioracji wodnej.

Potwierdzeniem tego faktu jest treść załączonego do akt sprawy pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia 16 grudnia 2002 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że oba ww kanały stanowią sztuczne cieki, zatem zgodnie z definicją ustawową, na dzień wydania decyzji, wody jeziora [...] na działce nr [...] stanowiły wody stojące, jak również znajdujące się w aktach sprawy opinia Departamentu Inwestycji i Nadzoru Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 czerwca 2008 r. dotycząca interpretacji przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w sprawie własności gruntów pod wodami jeziora [...] oraz opinia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 17 marca 2008 r. w której stwierdzono, że wody jeziora [...] nie są śródlądowymi wodami powierzchniowymi płynącymi ponieważ jeziorko nie ma naturalnego dopływu ani odpływu wód powierzchniowych o którym mówi art. 5 ust. 3 pkt lb ustawy prawo wodne z dnia 18.07.2001 r.

W ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione jest twierdzenie Prokuratora, że na dzień wydania decyzji o przekształceniu (tj. [...] października 2002 r.) istniała konkretna norma prawna, według której powierzchniowe wody płynące nie mogły stanowić własności osób fizycznych.

Stało się tak dopiero z dniem 30 lipca 2005r. tj. po dodaniu do art. 10 Prawa wodnego z 2001 ust. 1a, mocą którego śródlądowe powierzchniowe wody płynące zostały z mocy prawa wyłączone z obrotu. Jedynym podmiotem prawa własności tych wód stał się z mocy ustawy Skarb Państwa.

Organ analizując treść załączonych do akt sprawy przez Prokuratora, ekspertyzy hydrologicznej, opracowanej w sierpniu 2014 r. przez mgr [...] i mgr [...] w imieniu Państwowego Instytutu Badawczego IMGW dotyczących charakteru wód jeziora [...], stanął na stanowisku, że zawarte w Punkcie - wnioski i zalecenia, stwierdzenie iż zbiornik wodny określany mianem jeziora [...] (...) należy zakwalifikować jako powierzchniowe wody płynące, nie zostało dostatecznie uzasadnione w świetle poprzednich opinii, które określają wody jeziora jako śródlądowe wody powierzchniowe stojące.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez jego niezastosowanie wskazał, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu zestawienie art. 1 ust 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nasuwa wątpliwości. Jak wskazał organ wątpliwości te były przedmiotem licznych rozbieżności w orzecznictwie organów administracyjnych oraz sądów administracyjnych. W praktyce organów utrwaliła się na dzień wydania decyzji o przekształceniu, praktyka polegająca na dosłownym stosowaniu art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z dnia 4 września 1997 r. Zgodnie z tą praktyką, przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, których uprawnienie wynikało z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. mogło nastąpić także wtedy, jeżeli to prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu 31 października 1998 r.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 6 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy był przez organy administracji i sądy interpretowany w dacie wydania decyzji o przekształceniu, jako przepis szczególny, który wprowadza wyjątek w zakresie terminu nabycia przez osoby fizyczne prawa użytkowania wieczystego oraz określa krąg osób, którym przysługuje prawo nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z taką interpretacją przyjmowano, że termin określony w art. 1 ust. 2 niemal zastosowania do regulacji zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taka interpretacja podyktowana była faktem, że proces rozpatrywania wniosków złożonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest ciągle w toku, wnioski dekretowe są w dalszym ciągu rozpatrywane, a oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste poprzednim właścicielom za przejęte nieruchomości na podstawie dekretu ma obecnie miejsce w trybie powołanego art. 7 dekretu, ale również także na podstawie art. 214 i 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w stosunku do decyzji odmawiających ustanowienia własności czasowej na rzecz dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wydanych z naruszeniem prawa istnieje droga postępowań nadzorczych, często również długotrwałych Opóźnienia w realizacji zapisów dekretu odnoszące się do przekazywania praw do nieruchomości, z reguły nie były zawinione przez poprzednich właścicieli nieruchomości ani przez ich następców prawnych. Wynikają one z odmiennych regulacji w zakresie gruntów [...] określonych w przepisach dekretu, a odnoszących się m.in. do procedury przekazywania gruntów na rzecz byłych właścicieli). Stąd można mówić o specyfice gruntów [...] w stosunku do nieruchomości położonych w innych rejonach kraju. Powyższe przesłanki były podnoszone w trakcie procesu legislacyjnego dotyczącego zmiany ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.

W tym kontekście zdaniem organu powołany przez Prokuratora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2006 r. sygn akt I OSK 432/06, wskazujący na zmianę linii orzeczniczej w przedmiotowym zakresie już po dacie wydania decyzji o przekształceniu (2002 rok), me może w ocenie składu orzekającego stanowić argumentu, świadczącego o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

Z tego względu, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji Kolegium nr [...], iż treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, które mogłyby skutkować innym jego rozumieniem. Naruszenie ww przepisu prawa jest zatem, jak stwierdziło Kolegium, niewątpliwe.

W ocenie organu odwoławczego zmiana linii orzeczniczej i wykładni przepisu prawa, która nastąpiła po wydaniu ostatecznej decyzji, nie może stanowić postawy do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższego, zdaniem organu nie można przyjąć aby w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, mające miejsce w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucał mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Burmistrza W. numer [...] z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m 2 położonego w rejonie ulic [...] i ul. [...] w prawo własności, w sytuacji gdy nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w dniu [...] maja 2001 r., a więc po dniu 31 października 1998 r. określonym w art.1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. 2001.120. 1299 t.j.), nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy, w myśl jednoznacznej treści art. 1 ust. 2 w/w ustawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności było możliwe tylko w przypadku, gdy nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 31 października 1998 r.

Prokurator wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator odnosząc się do twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zestawienie art. 1 ust 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nasuwa wątpliwości, wskazał, iż twierdzenia te są gołosłowne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało na ich poparcie żadnych konkretnych orzeczeń organów administracji ani sądów administracyjnych.

Prokurator podkreślił, ze treść przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U . 2001.120. 1299 t.j.) jest oczywista. Powołana ustawa określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o czym stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zakres podmiotowy określony został w art. 1 ust. 2 stanowiącym, że przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi o ile złożą wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r.

Krąg podmiotów do których w/w ustawa miała zastosowanie określony został w art. 1 ust. 2 w sposób oczywisty, jasny nie wymagający żadnej innej interpretacji poza zwykłym literalnym brzmieniem przepisu.

Prokurator wskazał że w okolicznościach niniejszej sprawy nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po dniu 31 października 1998 r.

W tym stanie, zdaniem skarżącego jest bezspornym niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. Treść przepisu ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, które mogłyby skutkować innym jego rozumieniem. Naruszenie w/w przepisu prawa jest zatem niewątpliwe. W tym kontekście brak jest jakichkolwiek argumentów na poparcie poglądu, że art. 6 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy stanowi rozszerzenie podmiotowe w stosunku do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które ponownie rozpoznaje sprawę jest dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zasadności decyzji wydanej w I instancji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przedstawiło jedynie niczym nie potwierdzony odmienny pogląd, bez należytego wyjaśnienia jego przyczyn. Na praktykę powołaną w zaskarżonej decyzji nie wskazuje jakiekolwiek odrębne orzeczenie sądowe.

Skarżący zwrócił uwagę że sam fakt, iż w przeszłości zdarzały się orzeczenia organów administracji, w sposób oczywiście błędny stosujących w/w ustawę, nie oznacza że można mówić o wątpliwościach interpretacyjnych. Na marginesie zauważył że wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także przed rokiem 2006 przynajmniej część organów np. Burmistrz [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., prawidłowo stosowała przepisy tej ustawy o czym świadczy uzasadnienie faktyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. I OSK 432/05.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dokonanym w trybie nieważnościowym, była decyzja Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. wydana w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położoną w rejonie ulic [...] i ul. [...] w prawo własności.

W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

W sprawie niniejszej wystąpiły dwie istotne kwestie.

Pierwsza sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy grunty pod wodami jeziora [...] mogły być przedmiotem przekazania na własność osób fizycznych oraz druga do ustalenia czy w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez jego niezastosowanie.

Odnosząc się do pierwszej kwestii zdaniem Sądu organ prawidło ustalił, iż grunty pod jeziorem [...] nie stanowią odrębnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, ponieważ nie są połączone w sposób naturalny z wodami powierzchniowymi płynącymi. Dopływ i odpływ wód tego jeziora odbywa się przez kanały będące urządzeniami wodnymi – ciekami sztucznymi.

Problematykę gospodarowania wodami na datę wydania kontrolowanej decyzji regulowała ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące – w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach z których cieki biorą początek i stojące – znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych z ciekami naturalnymi.

Oznacza to, że wody jeziora [...] na działce nr [...] w świetle tej definicji aczkolwiek posiadające odpływ i dopływ stanowiły wody stojące.

Z uwagi na to że wyłączną własność Państwa stanowią grunty pokryte wodami płynącymi, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów grunty pod jeziorem [...] mogły być w dacie obowiązujących wówczas przepisów przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Odnosząc się do drugiej kwestii stwierdzić należy iż teza i cała konstrukcja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego opiera się na twierdzeniu występujących w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozbieżności odnośnie interpretacji art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

Jak słusznie wskazał organ, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia.

Na poparcie twierdzenia o istnieniu rozbieżności interpretacyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w praktyce organów utrwaliła się na dzień wydania decyzji o przekształceniu, praktyka polegająca na dosłownym stosowaniu art. 6 ust 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo w prawo własności z dnia 4 września 1997r. Zgodnie z ta praktyką, przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, których uprawnienie wynikało z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945r. mogło nastąpić także wtedy, jeżeli to prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu 31 października 1998 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że błędna praktyka organu nie świadczy jeszcze o istnieniu rozbieżności interpretacyjnych przepisu.

Organ wskazał również iż art. 6 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy był przez organy administracji i sądy interpretowany w dacie wydania decyzji o przekształceniu, jako przepis szczególny, który wprowadza wyjątek w zakresie terminu nabycia przez osoby fizyczne prawa użytkowania wieczystego oraz określa krąg osób, którym przysługuje prawo nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z taką interpretacją przyjmowano, że termin określony w art. 1 ust. 2 nie miał zastosowania do regulacji zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Przy czym jak słusznie wskazał skarżący Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało na ich poparcie tych twierdzeń żadnych konkretnych orzeczeń organów administracji ani sądów administracyjnych.

Zauważyć należy iż powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2006 r. odnosił się do stanu faktycznego który zaistniał pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. (Dz.U z 2001 r. Nr 120 poz. 1299) tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż użyte w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawiązuje wyłącznie do tego, ze prawo określone w art. 7 dekretu mogło być w różnym czasie realizowane, natomiast powyższy zapis nie stanowi podstawy do tego, aby przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest rozszerzeniem podmiotowym w stosunku do postanowień zawartych w art. 1 tej ustawy.

Sąd zbadał z urzędu czy art. 6 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy był przez sądy interpretowany w dacie wydania decyzji o przekształceniu, jako przepis szczególny, jednakże nie odnalazł na poparcie tej tezy żadnego orzeczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę powinno w sposób prawidłowy uzasadnić twierdzenie o istnieniu rozbieżności interpretacyjnych art. art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

W szczególności wskazać konkretne orzeczenia organów administracji i sadów administracyjnych,

Z tych względów Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.