Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 463/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. D.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 marca 2023 r. nr SKO Gd/5104/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej W. D.-W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. D. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 24 marca 2023 r. nr SKO Gd/5104/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2022 r. strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką M. Z., która legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kościerzynie o uznaniu jej za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 5 września 2022 r. Burmistrz Miasta Kościerzyny odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że M. Z. mieszka z mężem, G. Z., który choruje na nowotwór prostaty, jest w trakcie leczenia, większość dnia leży w łóżku. M. Z. choruje na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, hiperlipidemię, zaburzenia świadomości oraz depresję. Jest pod stałą kontrolą lekarza pierwszego kontaktu oraz psychiatry. Ma problem z poruszaniem się po mieszkaniu, nie wychodzi z domu. Skarżąca codziennie przychodzi do matki i sprawuje nad nią opiekę. Jest w ciągłym kontakcie telefonicznym z rodzicami w razie konieczności nagłego przyjazdu i udzielenia im pomocy. Nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na zły stan zdrowia rodziców. Opieka polega na utrzymaniu higieny osobistej matki, robieniu zakupów, sprzątaniu, wydzielaniu leków, badaniu ciśnienia, zmianie opatrunków (odleżyny na pięcie), badaniu poziomu cukru we krwi, załatwieniu wizyt lekarskich, rehabilitowaniu w domu. Pracownik socjalny zwrócił uwagę na dobrą orientację skarżącej w kwestii spraw medycznych matki. W ocenie pracownika socjalnego W. W. sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w tym przypadku jest zasadne.

Organ ustalił nadto, że W. D. pracowała do 30 października 2012 r. i że zrezygnowała z podejmowania pracy w związku ze stanem zdrowia niepełnosprawnej matki oraz koniecznością sprawowania opieki nad nią. W okresie od 20 sierpnia 2015 r. do 31 sierpnia 2018 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Z oświadczenia skarżącej wynika, że przekroczyła progi finansowe uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego jednak stan zdrowia M.Z. nie uległ poprawie w związku z czym nie była w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.

Organ I instancji uznał, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, bowiem stan zdrowia M. Z., zakres sprawowanej opieki oraz częstotliwość wykonywanych czynności stanowi realną przeszkodę dla skarżącej do podjęcia pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze. M. Z. na dzień dzisiejszy pozostaje w związku małżeńskim, jednak mąż G. Z. również jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej w sprawie zachodzą inne przesłanki negatywne do przyznania świadczenia. Po pierwsze, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą, świadczenie nie może zostać przyznane ze względu na to, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u M. Z. Po drugie, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że mając świadomość, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Dalej Kolegium wskazało, że w sprawie przeprowadzono w dniu 24 lutego 2023 r. dodatkowy wywiad środowiskowy, z którego wynika, że sytuacja zdrowotna M. Z. nie uległa zmianie. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem S. W., który jest zawodowym kierowcą (wraca do domu ok. 16-tej) oraz z dwunastoletnią córką N. 12 lat. Skarżąca wyjaśniła, że opiekuje się córką z mężem naprzemiennie. U rodziców bywa codziennie: rano 7.30-8.00, przyrządza im śniadanie, w godz. 9-10 mierzy matce ciśnienie, poziom cukru, podaje leki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe i medyczne, w razie potrzeby przyrządza obiad. Po zajęciach szkolnych w godz. 14-15 zajmuje się córką do przyjazdu męża z pracy. W godzinach wieczornych wraca do rodziców celem pomocy w utrzymaniu higieny, matce podaje kolację. Od 12 lat nie pracuje zawodowo, a u rodziców spędza codziennie około 8 godzin, jest jedynym dzieckiem które podjęło się opieki nad rodzicami.

Z zebranych informacji wynika, że Państwo Z. mają dwoje dzieci, które nie zamieszkują z nimi w Kościerzynie przy ul. W. [...], córka W. W. mieszka w Kościerzynie przy ul. D. [...], zaś syn D. O. mieszka w Kościerzynie, ale nie utrzymuje kontaktu z rodziną i nie znają jego adresu. Skarżąca wskazała, że zamieszkuje w odległości 10 minut pieszo od mieszkania rodziców, w razie potrzeby utrzymuje z nimi kontakt telefoniczny.

Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia bądź braku zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku pracy. Zasadniczym celem świadczenia jest kompensacja start materialnych powstałych z tego powodu. Zatem aby mogło dojść do rezygnacji z aktywności zawodowej, w tym niepodejmowania zatrudnienia przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne, osoba rezygnująca musi przede wszystkim być zdolna do pracy lub choćby mieć zamiar wykonywania pracy. Jak wynika ze stanu faktycznego, skarżąca nie pracowała od 12 lat i nie nastąpiło odpowiednie jej zarejestrowanie jako osoby poszukującej pracy. Skarżąca przyznaje, że nie zamierzała podjęcia pracy (zatrudnienia). Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku o braku związku przyczynowo - skutkowego skoro nie istniała przesłanka niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, to wykonywanie stałej długotrwałej opieki nad matką M. Z., nie miało takiego związku z zatrudnieniem.

Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji, że istnieje związek przyczynowy między niepodjęciem pracy przez skarżącą a koniecznością opieki na matką, bo 12-letni okres czasu bez próby podejmowania zatrudnienia wyklucza taki wniosek. Za niewiarygodne uznało Kolegium oświadczenie skarżącej, że pełni ona stałą całodobową opiekę nad matką, prowadząc jednocześnie własne gospodarstwo domowe, pełniąc opiekę nad dzieckiem, wypełniając obowiązki domowe w swoim gospodarstwie domowym w innym miejscu zamieszkania niż jej rodzina. Nawet wykazany zakres obowiązków opiekuna i pielęgnacji nad matką, nie spełnia deklarowanego 8-godzinnego czasu całodziennej opieki, gdyż szereg czynności z zakresu opieki nie jest wykonywane codziennie czyli stale i długotrwale. Ponadto opieka ta musi dotyczyć osoby wymagającej opieki i nie może dotyczyć głównie na prowadzeniu gospodarstwa domowego, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

Strona reprezentowana przez pełnomocnika w skardze na tak wydaną decyzję zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.

W ocenie skarżącej Kolegium nie wzięło w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która - jak orzekł uprawniony organ, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie. W ocenie skarżącej, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołany zatem przez organ I instancji art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł stanowić podstawy dla odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Przedmiotem sporu w sprawie było spełnienie przez skarżącą przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).

Analizowany przepis nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18).

Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce, w świetle ustaleń faktycznych, jest nieprawidłowa.

Jak wynika wywiadu środowiskowego, matka skarżącej choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, hiperlipidemię, zaburzenia świadomości oraz depresję. Ma duże trudności w poruszaniu się po mieszkaniu. Podczas przemieszczania się opiera się o przedmioty, nie wychodzi sama z domu. Skarżąca mieszka niedaleko rodziców i jak wyjaśniła, u rodziców bywa codziennie: rano 7.30-8.00, przyrządza im śniadanie, w godz. 9-10 mierzy matce ciśnienie, poziom cukru, podaje leki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe i medyczne, w razie potrzeby przyrządza obiad. Po zajęciach szkolnych w godz. 14-15 zajmuje się córką do przyjazdu męża z pracy. W godzinach wieczornych wraca do rodziców celem pomocy w utrzymaniu higieny, matce podaje kolację. Od 12 lat nie pracuje zawodowo, a u rodziców spędza codziennie około 8 godzin, jest jedynym dzieckiem które podjęło się opieki nad rodzicami. Pracownik socjalny odnotował, że podczas wywiadu M. Z. sprawiała wrażenie osoby niesamodzielnej oraz że "widać, że depresja oraz zaburzenia świadomości widocznie utrudniają jej normalne funkcjonowanie". W ocenie pracownika socjalnego świadczenie pielęgnacyjne w tym przypadku nie będzie traktowane jako zastępcze źródło dochodu, w związku z czym zarekomendowano przyznanie tego świadczenia.

W oświadczeniu z dnia 5 września 2022 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że mama ma problemy z pamięcią, pojawiły się zaniki mięśni, drżenie dłoni, zdarza się, że przedmioty wypadają mamie z rąk. Po hospitalizacji z powodu covid-19 stan zdrowia mamy znacznie się pogorszył, pojawiły się odleżyny, które wymagają codziennej pielęgnacji. Mama nie jest osobą samodzielną, nie wykona czynności życia codziennego bez pomocy, nie jest zdolna do przygotowania posiłku. Jest duży problem z chodzenie, mama wymaga przy tej czynności pomocy i asekuracji osoby drugiej, nie porusza się za pomocą sprzętu rehabilitacyjnego. Skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność długotrwałej i całodobowej opieki nad mamą. Byłaby skłonna podjąć zatrudnienia gdyby nie konieczność sprawowania tej opieki.

Organ I instancji uznał, że w powyższych okolicznościach sprawowana przez skarżącą opieka stanowi przeszkodę w podjęciu przez nią zatrudnienia. Kolegium te same okoliczności oceniło zgoła odmiennie, z którą to oceną jednak Sąd nie może się zgodzić.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium, że opisane czynności, które skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej opieki, to zwykłe prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymuszają na niej rezygnacji z zatrudnienia, jest wynikiem zbyt pobieżnej oceny okoliczności tej sprawy. Każdy przypadek wymaga indywidualnej, wnikliwej oceny. Nietrafne jest założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednakże taka pomoc świadczona matce, która jak wynika z wywiadu środowiskowego jest w tak znacznym stopniu nieporadna i wymaga pomocy we wszystkich sferach życia, w okolicznościach tej sprawy uznana być musi za odpowiadającą podanej definicji opieki. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorej.

Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie matki). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Kolegium nie podważyło skutecznie powyższych ustaleń. Pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym opisał czynności wykonywane przez skarżącą i podsumował, że skarżąca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnoprawną matką, która sprawiała wrażenie niesamodzielnej i która ma widoczne trudności w normalnym funkcjonowaniu. Trudno w tym świetle zgodzić się z Kolegium, że oświadczenie skarżącej jest niewiarygodne z tego tylko powodu, że skarżąca prowadzi również własne gospodarstwo domowe i ma 12-letnią córkę. Skarżąca wszak i do tego się odniosła, wyjaśniając, że u rodziców jest od rana do wczesnego popołudnia, potem w godz. 14-15 zajmuje się córką do przyjazdu męża z pracy, a następnie w godzinach wieczornych wraca do rodziców celem pomocy w utrzymaniu higieny, matce podaje kolację.

Nadto, fakt zamieszkiwania w oddzielnym mieszkaniu, nie jest przeszkodą do sprawowania opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wspólne zamieszkiwanie z osobą, nad którą sprawowana jest opieka. Skarżąca natomiast mieszka w bliskiej odległości od rodziców (10 minut piechotą), co pozwala jej na sprawowanie opieki w sposób przez nią opisany. Brak jest zatem z tego powodu podstaw do kwestionowania wiarygodności jej oświadczeń.

Przeprowadzona przez Kolegium ocena, zdaniem Sądu, narusza przepis art. 17 ust. 1 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca sprawuje w sposób stały opiekę nad matką zaspokajając jej wszystkie potrzeby pielęgnacyjno–opiekuńcze. Ich natężenie oraz rozłożenie w czasie wymagające aktywności opiekuna połączonej z obecnością przy matce, mogą stanowić przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Nie może budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Podkreślić należy, że czynności opiekuńcze wymagają większej intensyfikacji i systematyczności w przypadku, gdy ich podmiotem jest osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, cierpiąca na wiele przewlekłych schorzeń wymagających specjalistycznego leczenia i odpowiedniej pielęgnacji, a tym bardziej, jeśli ich podmiotem są dwie osoby niepełnosprawne. Tymczasem w gospodarstwie domowym wraz z M. Z. pozostaje jej mąż, który również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i który również wymaga stałej pomocy osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Błędna tym samym jest ocena dokonana przez Kolegium, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia były inne przyczyny aniżeli sprawowanie tej opieki.

Błędne jest też stanowisko Kolegium, że o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką świadczy to, że od 12 lat skarżąca nie pracuje. Z wyjaśnień skarżącej jasno wynika, że nie podejmuje zatrudnienia właśnie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Nie można zatem zgodzić się z Kolegium, że dotychczasowa bierność zawodowa skarżącej przemawia przeciwko uznaniu, że sprawowana przez nią opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez nią zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej.

W wyroku z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej zaś sprawie bezspornie zakres sprawowanej przez skarżącą opieki powoduje faktyczny brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy.

Nie ma zatem istotnego znaczenia, że skarżąca od 12 lat nie podejmowała zatrudnienia. Istotne znaczenie ma bowiem w tej sprawie ustalenie czy aktualnie, tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana aktualnie, tj. odnosić się do czasu, w którym strona wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Stanowisko Kolegium nie może być zaakceptowane również w świetle faktu, że skarżąca w związku z opieką nad matką miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okresy od 20 sierpnia do 31 października 2015 r., od listopada 2015 r. do października 2016 r., od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 ustawy, a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Tymczasem, organ (pierwszej instancji) przyznając skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy uznał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały przez skarżącą spełnione w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad matką a Kolegium w niniejszej sprawie, uznało, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą nad matką opieką a rezygnacją przez z nią z zatrudnienia, choć stan zdrowia matki skarżącej nie tylko się nie polepszył, ale jak wynika z oświadczenia skarżącej z dnia 5 września 2022 r. wręcz pogorszył. Kolegium w żaden sposób jednak nie odniosło się do tej kwestii.

Powyższe świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie Kolegium wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno zaś dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.

Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu komentowanych świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez skarżącą żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi nadto naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).

W konsekwencji Sąd uznał, że Kolegium dokonało wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną przez nią nad matką.

Końcowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., akta sprawy przekazywane sądowi powinny być uporządkowane. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1003), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 § 5 ww. ustawy, akta sprawy prowadzone w postaci papierowej przekazuje się jako zbiór kolejno ponumerowanych kart połączonych za pomocą środków, które nie degradują struktury fizycznej dokumentu. Wskazane przepisy mają umożliwić sądowi wypełnienie zadania kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, która sprawowana jest w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co do kompletności których nie powinno być wątpliwości i które powinny obrazować kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Zapobiega to nie tylko wątpliwościom co do kompletności akt sprawy ale też ryzyku zagubienia poszczególnych dokumentów w ich skład wchodzących. Przesłane Sądowi akta sprawy organu I instancji nie spełniają tych wymagań, zostały przekazane do sądu w formie luźnych kartek, co stanowi naruszenie powyższych przepisów i nie może być akceptowane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).