Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4705/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 527/20 w sprawie ze skargi J.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wniosku o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 527/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B., stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (pkt 1) oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J.B., wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odpowiedzi, Komendant Główny Policji pismem z dnia 7 marca 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji stwierdził, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie podał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym wnioskodawczyni zostanie poinformowana odrębnym pismem.

Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. wnioskodawczyni złożyła ponaglenie, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji przewlekłość polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. oraz wnosząc o jego niezwłoczne załatwienie zgodnie z przepisami K.p.a., tj. wypłatę wyrównania ekwiwalentu lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 10 marca 2020 r., ustosunkowując się do zarzutów zawartych w ponagleniu, uznał je za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że zgodnie z obecnym stanem prawnym jaki powstał po ogłoszeniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 brak jest podstaw prawnych do tego, aby wszczynać postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu. Nie ma podstaw prawnych także do tego, aby w drodze czynności materialno-technicznej naliczyć i wypłacić ten ekwiwalent.

Pismem z dnia 3 września 2020 r. J.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji, polegające na nierozpoznaniu wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem z 26 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Organ w odpowiedzi na zgłoszone żądanie poinformował skarżącą pismem z dnia 7 marca 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, że pomimo ponaglenia z dnia 25 stycznia 2020 r. Komendant Główny Policji, poza pismem z dnia 10 marca 2020 r., w którym uznał zarzuty zawarte w ponagleniu za nieuzasadnione i podtrzymał poprzednie stanowisko, w istocie nie podjął w sprawie żadnej czynności do dnia wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób załatwienia sprawy nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, że jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo. Nawet gdyby przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku, to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podzielił stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniach tych podkreśla się, że: "na skutek wyroku, art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego". "Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby". (...) "Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego". (...) "Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Bezsporne jest, że sprawa do 3 września 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Komendant Główny Policji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Nawet przyjmując, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z 26 listopada 2018 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłość organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezsprzecznie zatem organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Komendant Główny Policji wydał decyzję z dnia 30 grudnia 2020 r., nr 365/E/SWA/BF/2020, czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłość organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną, czy też bezprzedmiotową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość organu nie była rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Przyjęte w tym zakresie stanowisko uzasadnia również argument, że organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną od całości wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. przez błędną jego wykładnię oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP polegającą na nieprawidłowym ich odczytaniu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że organ posiadał wystarczające podstawy prawne do rozpatrzenia sprawy co do meritum, a nie czyniąc tego pozostawał w przewlekłości, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Sąd powinien był wywieść, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, art. 115a ustawy o Policji utracił moc w takim zakresie, jaki był niezbędny do realizacji wniosku skarżącej poprzez wyliczenie dochodzonego wyrównania ekwiwalentu, co oznacza, że istniejąca do 1 października 2020 r. luka prawna skutkowała tym, że organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania w sprawie i w konsekwencji nie pozostawał w przewlekłości;

2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 35 § 5 k.p.a. polegające na błędnym pominięciu przez WSA w Warszawie faktu, że Komendant Główny Policji z przyczyn niezależnych od niego nie rozpatrzył wniosku skarżącej co do meritum, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że istniejąca luka prawna, stanowiła niezależną od organu przyczynę nierozpoznania wniosku skarżącej co do meritum, a zatem organ nie pozostawał w przewlekłości;

3. art. 149 § 1 pkt 3, art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy ze skargi na przewlekłość Komendanta Głównego Policji polegające na:

– nieuprawnionym wskazaniu przez sąd merytorycznego sposobu załatwienia w oparciu o zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który skutkuje uznaniem, że: "art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego", co oznacza, że zdaniem Sądu istnieją dane niezbędne ku temu, aby skonkretyzować, tj. obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia;

– nieprawidłowym przyjęciu, iż organ mógł merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącej oraz na nieuprawnionym wskazaniu sposobu jego rozpatrzenia, pomimo istniejącego do dnia 1 października 2020 r. stanu zaniechania legislacyjnego, bowiem ocenie Sądu: "świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny", podczas gdy Sąd w tej sprawie nie mógł i nie zastosował art. 145a § 1 P.p.s.a., a ewentualnej jego ocenie podlegała tylko i wyłącznie kwestia przewlekłości organu w sytuacji braku podstawy prawnej do działania przez organ, a tym samym Sąd nie był uprawniony do wskazania sposobu załatwienia sprawy;

4. art. 149 § 1 pkt 3, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego i stanowi podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej - podczas gdy takie stanowisko Sądu narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;

5. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm., dalej "P.u.s.a.") poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu wyrażającej się w przyjęciu z jednej strony, iż: "art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym", a z drugiej strony uznaniem, że: "organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego" - co oznacza, że wyrok jest wewnętrznie sprzeczny, bowiem nie jest możliwe aby w jednej i tej samej sprawie, w której organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. istniała zarówno podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy, jak i jej zabrakło w związku z brakiem działania prawodawcy;

6. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej działalności administracyjnej skarżącego kasacyjnie organu poprzez wskazanie z jednej strony, iż przewlekłość ma miejsce wtedy: "gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia i rozpatrzenia wniosku strony", a w innym miejscu sąd ten wyraził odmienne stanowisko, zgodnie z którym: "przy badaniu skargi na przewlekłość organu administracji publicznej nie ma znaczenia z jakich powodów akt został wydany, czy czynność nie została dokonana" - co skutkuje tym, że po pierwsze, sporządzone uzasadnienie wyroku nie jest spójne, a przesłanki, którymi kierował się Sąd, kontrolując działalność Komendanta Głównego Policji, są sprzeczne ze sobą; nieuwzględnienie powodów przewlekłości stanowi pominięcie regulacji art. 35 § 5 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie jest nieuzasadniony. Zarzut ten opiera się de facto na twierdzeniu organu, że nie mógł rozparzyć wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wobec braku ustawowej normy, która umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Tym samym do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu, a w konsekwencji nie pozostawał w przewlekłości.

Pogląd taki nie zasługuje na aprobatę.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii przyjęte m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK (w:) Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i do dnia złożenia wniosku nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (tzw. wyrok interpretacyjny lub zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie. Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana była bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącej kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.

Oznacza to, że skarżąca mogła złożyć wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania, mimo braku istnienia wprost określonego ułamka. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wniosek skarżącej nie mógł być merytorycznie rozpoznany z przyczyn niezależnych od organu, gdyż na dzień złożenia wniosku nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis art. 115a ustawy o Policji tylko w części był niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać do pominięcia prawodawczego, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynikał z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Wobec braku realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, zarówno sądy, jak i organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również, zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, są zobowiązane do działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że opieszałość ustawodawcy nie zniweczyła uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej.

Nietrafnie zatem zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 115a ustawy o Policji oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Skoro była podstawa prawna - w postaci tego przepisu i w oparciu o wskazaną wyżej jego wykładnię - organ mógł wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie rekompensaty.

Z powyższych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Organ mógł rozpoznać wniosek skarżącej, bowiem posiadał niezbędne dane, aby obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału, zaś nie rozpatrując wniosku skarżącej organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w związku z wnioskiem skarżącej organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Skierowanie do wnioskodawczyni pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku. Organ nie odmówił skarżącej wypłaty ekwiwalentu, a jedynie błędnie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu.

Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Jak już zauważono wcześniej podstawa prawna do działania w sprawie z wniosku skarżącej wynikała z art. 115a ustawy o Policji i pozostała cały czas aktualna, również po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności przepisu. Tym samym organ administracji miał obowiązek podjęcia odpowiednich działań wskutek wniosku skarżącej. Rzeczywiście na moment złożenia wniosku brak było regulacji prawnej, która określałaby sposób obliczania świadczenia (wskazywała ułamek), jednakże w braku takowej regulacji organ powinien w oparciu o interpretację przepisu zawartą w wyroku Trybunału wydać orzeczenie w sprawie. Opieszałość ustawodawcy w aktualizacji treści ustawy o Policji nie zniweczyła kompetencji organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej. Skoro zaś organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącej w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania musiał został zweryfikowany pozytywnie.

W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne. Skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i w tych granicach została rozpoznana.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.