Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 919/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14,  art. ust. 2 pkt 1, 7 i 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 512/22 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 31 maja 2022 r., nr XLIV/434/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 512/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "spółka", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Górno z 31 maja 2022 r., nr XLIV/434/2022 (dalej: "uchwała", "Plan Miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy [...] (dalej: "Rada") podjęła 31 maja 2022 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Górno "Leszczyny".

W skardze do WSA w Kielcach na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p." poprzez wprowadzenie do Planu miejscowego ustaleń szczegółowych zapisanych w § 22 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 22 ust. 2 uchwały, zawierających tzw. normy otwarte i niedefiniujących pojęcia "urządzeń terenowych"; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), dalej "rozporządzenie z 2021 r.", bowiem w Miejscowym planie nie wskazano obsługi komunikacyjnej działki o nr [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej; art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r. poprzez niezgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Górno zatwierdzonego uchwałą nr XXV/174/2000 Rady Gminy w Górnie z 28 grudnia 2000 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr XV/77/2007 r. Rady Gminy w Górnie z 15 listopada 2007 r. (dalej: "Studium") w zakresie kierunków studium oraz załącznikiem graficznym planu i wyznaczenie obszaru parkingu na terenie wyznaczonym pod rozwój terenów sportu i rekreacji; art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r., albowiem na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolem "R" - tereny rolnicze, dla których dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolną; art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia z 2021 r. poprzez brak wymaganego otoczenia mapowego na załączonej do Planu miejscowego mapie od strony zachodniej i północnej, co stanowi o naruszeniu ładu przestrzennego. Wobec powyższego spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] położonych w terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem obręb Leszczyny, gm. Górno 5UT - teren zabudowy usług turystycznych, dla którego ustalenia szczegółowe zapisane w § 22 ust. 1 pkt 1-3 tej uchwały przewidują realizację obiektów usługowych.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów podniesionych w skardze. Zaznaczono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania Wojewody Świętokrzyskiego i w tym zakresie nie zidentyfikowano w uchwale uchybień. Organ dodał, że Gmina Górno nie przewidywała na spornym terenie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

WSA w Kielcach, we wskazanym na wstępnie wyroku nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki zaznaczył, że interes prawny spółki wynika z prawa własności działek nr [...] i [...] (Kw nr [...]) i działek nr [...] i [...] (Kw nr [...]), położonych w terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem 5UT - teren zabudowy usług turystycznych, dla którego ustalenia szczegółowe zapisane w § 22 ust. 1 pkt 1-3, przewidują realizację obiektów usługowych.

W odniesieniu zarzutu, że zaskarżona uchwała nie definiuje pojęcia "urządzeń terenowych" (na rozprawie sprecyzowano, że uchwała nie definiuje pojęcia "terenowych urządzeń sportowych"), Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Wyjaśniono, że Rada w ramach posiadanej kompetencji postanowiła, że za zgodną z przeznaczeniem podstawowym na terenie 5UT uznaje się lokalizację takich terenowych urządzeń sportowych jak korty tenisowe i boiska sportowe. Zatem, pojęcie terenowych urządzeń sportowych organ gminy na użytek postanowień zawartych w uchwale definiuje jako korty tenisowe i boiska sportowe. W odniesieniu, że kwestionowana definicja urządzeń sportowych nie uwzględnia takich urządzeń jak bieżnie, siłownie zewnętrzne pokreślono, że dla terenów zabudowy usług turystycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 5UT ustala się przeznaczenie podstawowe, w ramach którego można lokalizować obiekty usługowe oraz budowle i urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi. Zdaniem Sądu wojewódzkiego w tak określonym przeznaczeniu terenu niewątpliwie spółka miałaby możliwość zlokalizowania bieżni i siłowni zewnętrznej.

Odnośnie zarzutu, że w planie nie wskazano obsługi komunikacyjnej działki nr [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej wyjaśniono, że w przypadku zaskarżonego Planu miejscowego należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 194, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie z 2003 r.". Podniesiono, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. Ponadto wyjaśniono, że spółka jest właścicielem działki nr [...], jak i sąsiadujących z nią działek nr [...], [...] i [...], mających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że może w ramach własnych nieruchomości zapewnić dojazd do działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu przez WSA skargi na uchwałę poprzez uznanie, że wprowadzenie przez organ do uchwały ustaleń szczegółowych zapisanych w § 22 ust. 1 pkt 1-3) oraz § 22 ust. 2, zawierających tzw. normy otwarte i niedefiniujących pojęcia "urządzeń terenowych" jest prawidłowe;

1.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył spółce konstytucyjne prawo własności poprzez ograniczenie możliwości wykorzystania działki w zakresie innym niż wznoszenie urządzeń terenowych innych niż korty tenisowe oraz boiska sportowe;

1.3. art. 151 p.p.s.a., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. albowiem w planie nie wskazano obsługi komunikacyjnej działki nr [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty; alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Spór zasadza się na dwóch zagadnieniach: regulacjach uchwały w przedmiocie dopuszczenia w jednostce planistycznej 5UT możliwości realizacji jako terenowych urządzeń sportowych, niewymienionych w tym przepisie urządzeń sportowych oraz braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

Działki, których właścicielem jest spółka znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej jako tereny zabudowy usług turystycznych (5UT). Skarżący nie kwestionuje ustalonego planem przeznaczenia, lecz poddaje w wątpliwość przepisy tego planu co do zakresu inwestycji dopuszczonych w tej jednostce.

Jako przeznaczenie podstawowe plan przewiduje dla terenu 5UT obiekty usługowe oraz budowle i urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi, w tym obiekty usług hotelarskich, pensjonatowych i rekreacji zbiorowej. Jednocześnie zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 2 planu za zgodną z przeznaczeniem podstawowym uznaje się lokalizację budynków gospodarczych i garażowych, pól namiotowych i miejsc biwakowych, obiektów i urządzeń służących obsłudze ruchu turystycznego, terenowe urządzenia sportowe (korty tenisowe, boiska sportowe), zieleni urządzonej, obiektów małej architektury, dojść i dojazdów oraz miejsc postojowych. Wątpliwości co do zdefiniowania pojęcia terenowych urządzeń sportowych jako zamkniętego katalogu pojęć stanowiły kluczowy argument zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Zdaniem NSA zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Ostatnio przywołany przepis stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania Rady Gminy Górno (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i Sąd wojewódzki charakteru planu jako aktu prawa nie zakwestionował. Z zestawienia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej nie sposób wywieść jakiego spółka dopatruje się przepisu, który zostałby naruszony przy sformułowaniu norm § 22 planu. Otóż kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Zawierają konkretne uregulowania w zakresie techniki tworzenia norm prawnych. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie może zatem zostać poddany kontroli sądowej w zakresie oczekiwanym przez spółkę.

Jako niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. Przede wszystkim błędne jest stanowisko spółki, że plan ogranicza pojęcie terenowych urządzeń sportowych (§ 22 ust. 1 pkt 2 lit. d planu) do kortów tenisowych i boisk sportowych. Taka wykładnia zawężająca nie wynika z analizy całości regulacji dotyczących jednostki planistycznej 5UT. Zdaniem NSA wyliczenie inwestycji dopuszczonych dla tego terenu zawarte w § 22 ust. 1 pkt 2 planu należy odczytywać jako bezspornie zgodne z rodzajem przeznaczenia tej jednostki. Nie oznacza to jednak, że wyliczenie zawarte w tym przepisie wyczerpuje zakres dopuszczonych inwestycji i inne rodzaje obiektów nie będą możliwe do realizacji. Otóż zakres inwestycji w jednostce 5UT wynika z ust. 1 pkt 1 lit. c planu i są to obiekty usługowe oraz budowle i urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi, w tym obiekty usług hotelarskich, pensjonatowych i rekreacji zbiorowej. Skoro przepis dopuszcza hotele i pensjonaty, a nie zostały one wyliczone w pkt 2. jako zgodne z przeznaczeniem podstawowym, potwierdza to przyjętą przez WSA w Kielcach tezę, że źródłem normatywnym przedsięwzięć jest § 22 ust. 1 pkt 1 lit. c. Natomiast § 22 ust. 1 pkt 2 planu jedynie przykładowo wylicza rodzaje obiektów, które spełniają kryterium przeznaczenia podstawowego. Skutkiem powyższego jest prawidłowa interpretacja przepisów uchwały poczyniona w zaskarżonym wyroku, że wszystkie inwestycje wpisujące się w funkcję budowli i urządzeń służących rekreacji i wypoczynkowi są dopuszczalne, w tym bieżnie i siłownie zewnętrzne. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, prawa własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ze względu na usytuowanie działek skarżącego w pobliżu zbiornika wodnego przyjęte rozwiązania planistyczne uwzględniają potrzeby interesu publicznego jako dyrektywę zapewnienia potrzeby wypoczynku zarówno społeczności lokalnej, jak i osobom spoza wspólnoty gminnej. Nastąpiło to kosztem ograniczenia prawa własności, ale skarżący nie kwestionuje w istocie przeznaczenia terenu, lecz domaga się wyjaśnienia jakiego rodzaju inwestycje zostały planem dopuszczone.

Jako niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Rozwija tę normę wskazany przepis rozporządzenia z 2003 r., przewidujący obowiązek określenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Spółka dopatruje się naruszenia tych norm poprzez nieskomunikowanie działki nr [...] z układem dróg publicznych.

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że nie wynika z nich bezwzględny obowiązek wyznaczenia gminnego układu komunikacyjnego do każdej działki inwestycyjnej (vide np. wyrok NSA z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/21, z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2172/22). Jak również obowiązek zapewnienia komunikacji wyłącznie poprzez drogi publiczne (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1192/21). Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym wyznaczenie racjonalnego układu skomunikowania z drogami publicznymi, jakimi są drogi gminne nie jest równoznaczny z zapewnieniem takiego układu dla każdej z działek znajdujących się w danej jednostce. Jedną z funkcji planu miejscowego jest określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, przez co należy rozumieć tereny wymagające komunikacji z uwagi na swoje przeznaczenie. Rozważając więc, czy w danym przypadku określone zagospodarowanie terenów wymaga powiązania z układem komunikacyjnym, a tutaj taka sytuacja ma miejsce, możliwe jest zapewnienie skomunikowania poprzez np. drogi wewnętrzne, czy służebność.

W niniejszej sprawie dostępność do układu komunikacyjnego omawianej działki następuje poprzez własne działki inwestora. W przypadku natomiast zbycia działek, przez które następuje komunikacja konieczne będzie zapewnienie dostępu poprzez choćby służebność przejazdu. Nie oznacza to jednak, że taki obowiązek ciąży obecnie na Gminie poprzez wyznaczenie w planie drogi publicznej, dzięki której działka nr [...] zdobędzie dostęp do układu drogowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.