Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 803/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 22a ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; 2) A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2390/19 w sprawie ze skargi B. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 września 2019 r. nr KOA/2034/Gs/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. oddala skargi kasacyjne w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz B. w L. po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2390/19, po rozpoznaniu skargi B. w L. (dalej: skarżący, B.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 16 września 2019 r. umarzającą postępowanie odwoławcze oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego w Warszawie (dalej: Marszałek, organ pierwszej instancji) dopuścił B. do udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. Sp. z o.o. w W. (dalej: A., uczestnik) w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną [...]. W ocenie organu B., jako organizacja społeczna, posiada interes w postępowaniu m.in. z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy podmiotu trzeciego, nadto wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi B..

Decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Marszałek, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 58; dalej: u.d.t. lub ustawa o transporcie drogowym) udzielił A. zezwolenia nr 01185/W na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] ważnego do 31 grudnia 2019 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyło B., wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciło organowi w szczególności wydanie zezwolenia bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego. W odpowiedzi A. wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o utrzymanie zezwolenia w mocy, kwestionując istnienie po stronie B. celów statutowych i interesu społecznego legitymujących do udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku A..

Zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

W ocenie SKO, B. nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia A. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. Zdaniem Kolegium B. nie wykazało żadnej z przewidzianych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. przesłanek odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym; a przywołana przez B. argumentacja jest ogólnikowa i nie wykazuje istnienia interesu społecznego w przystąpieniu B. do sprawy. SKO wskazało, że prowadzenie działalności konkurencyjnej nie jest tożsame z istnieniem interesu społecznego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik postępowania A. wniósł o oddalenie skargi.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a) uwzględnił skargę B..

WSA wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z przepisu, tj. należy wykazać, że cele statutowe organizacji uzasadniają dopuszczenie jej do udziału w sprawie, a organizacja posiada interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie przesłanek podlega ocenie organu. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony.

W ocenie sądu pierwszej instancji SKO nie wykazało bezpodstawności umocowania B. do udziału w postępowaniu z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych oraz brak interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. WSA uznał, że obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Jeżeli zatem organizacja społeczna (w tym przypadku skarżący) zamierza wspomagać organ w wykazaniu, wyjaśnieniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie – a to może robić B. – to nie można B. zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym. Przyjąć więc trzeba, że działa ono w interesie społecznym.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, nawet przyjęcie, że B. kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który może wyrażać się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych na określonym terenie przez innych przewoźników, nie wyklucza, że skarżący będzie działać w sprawie w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia zezwolenia nowemu przewoźnikowi na wnioskowanej przez niego trasie/linii regularnej.

WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zastosuje się do stanowiska wyrażonego w wyroku i mając na względzie przewidziane w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przesłanki, w szczególności interes społeczny oraz uwzględniając aktualne cele statutowe B., rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Marszałka udzielającej A. spornego zezwolenia.

Skargi kasacyjne w sprawie wnieśli SKO i A..

A. zaskarżył wyrok WSA w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi B. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z 16 września 2019 r., pomimo że decyzja ta nie naruszała przepisów art. 138 § 1 pkt 3 i art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., a SKO w prawidłowy sposób oceniło i określiło charakter działalności B., w tym w szczególności w prawidłowy sposób oceniło, że:

- B. jest podmiotem zrzeszającym przedsiębiorców zajmujących się transportem pasażerskim, co sprawia, że każdy z przedsiębiorców zrzeszanych w tym B. może w każdej chwili być podmiotem konkurencyjnym dla skarżącego kasacyjnie,

- dodatkowo także samo B. od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców, a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.391 (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.311 (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport),

- dotychczasowe działania B. w toku niniejszego postępowania w żadnym razie nie noszą znamion "sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji' czy ochrony interesu społecznego, a są wyłącznie przejawem ochrony partykularnych interesów członków organizacji społecznej,

- dotychczasowy udział skarżącego B. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ograniczał się do wskazywania jedynie ogólnikowych twierdzeń, bez jakichkolwiek konkretów odnoszących się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, w tym w szczególności dotyczących trasy na jaką miało zostać wydane zezwolenie, konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników na których sytuację oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie udzielone A., a to pomimo że od momentu dopuszczenia B. do udziału w postępowaniu do wydania zezwolenia przez organ pierwszej instancji upłynęło prawie 10 miesięcy, a B. deklarowało czynny udział w postępowaniu mający na celu na przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji i ochronę istniejących linii regularnych;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- nieprzytoczenie i nieprzeanalizowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych czynności i działań podjętych przez B. w dotychczasowym postępowaniu, w tym w szczególności w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które mogłyby uzasadniać tezę przydatności B. w tym postępowaniu i realnego działania w interesie społecznym, a co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku jedynie brzmieniu celów i sposobów działania B. ujawnionych w KRS, bez jakiegokolwiek odniesienia się do realnie podjętych przez B. działań zmierzających do urzeczywistnienia tych celów,

- nieprzytoczenie i nieprzeanalizowanie jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że skarżący realnie posiada jakąkolwiek wiedzę w przedmiocie trasy objętej zezwoleniem udzielonym A., w tym w szczególności zagrożenia istniejących linii regularnych czy naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez A. poprzez wskazanie dokumentów złożonych w tym zakresie przez B., a to w kontekście jednoczesnej konstatacji, że członkowie B. nie wykonują przejazdów na tej trasie.

Uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie WSA w Warszawie w sposób nieprawidłowy ocenił charakter cele działania B.. Gdyby naruszenia przepisów wskazane powyżej nie zaistniały – sąd oddaliłby skargę B..

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie A. przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

SKO zaskarżyło wyrok WSA w całości i wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. SKO zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w warunkach błędnego uznania, że B. wykazało istnienie interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do postępowania, którego przedmiotem było rozpoznanie wniosku A. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...].

W uzasadnieniu SKO przedstawiło argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

B. w odpowiedziach na skargi kasacyjne A. i Kolegium wniosło o ich oddalenie, wyznaczenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

A. w piśmie z 28 lipca 2020 r. przyłączył się do stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej Kolegium i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Pismem z 23 lutego 2021 r. B. wniosło o przyspieszenie rozpoznania skarg kasacyjnych wskazując dodatkową argumentację przemawiającą za utrzymaniem zaskarżonego wyroku, ewentualnie o podjęcie uchwały przez NSA.

Pismem z 19 lipca 2021 r. A. podtrzymał wszystkie zarzuty, wnioski i argumenty zawarte w skardze kasacyjnej oraz wniósł o nieuwzględnianie przez sąd wniosków B..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skarg kasacyjnych.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne A. i Kolegium nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Obie skargi kasacyjne oparte zostały na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. Dodatkowo skarga A. podnosi naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest najdalej idącym zarzutem kasacyjnym, zatem NSA odnosi się do niego w pierwszej kolejności. Wada uzasadnienia skarżonego wyroku, gdyby miała miejsce, byłaby bowiem jedyną i wystarczającą przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej. Natomiast naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. zostanie ocenione łącznie dla obu skarg kasacyjnych.

Zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest merytorycznie nietrafny. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten wskazuje z jakich elementów ma być zbudowane uzasadnienie wyroku, by spełniało prawem określone warunki. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji dyspozycji tego przepisu należało uznać za chybiony. Na marginesie należy zauważyć, że zarzut ten nie został uzasadniony, co tym bardziej prowadzi do jego niezasadności, bowiem zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprawnie skonstruowana skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty oraz ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutu jest istotną wadą formalną skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty podnoszące w obu skargach kasacyjnych naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. Wprawdzie ich uzasadnienia w obu skargach nieco inaczej stawiają akcenty w argumentacji na rzecz naruszenia tego przepisu, jednak w obu przypadkach strony skarżące kasacyjnie dopatrują się naruszenia prawa w tym, że sąd pierwszej instancji bezprawnie przyjął, że B. działa na rzecz interesu społecznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok, nie da się ustalić istnienia takiego interesu. Skutkiem braku interesu społecznego reprezentowanego przez B. powinno być umorzenie postępowania odwoławczego.

Dokonując oceny tak ujętych zarzutów NSA stwierdza, że są one niezasadne. Sąd drugiej instancji podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym interes społeczny, na rzecz którego działa B., polega na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w której uczestnik ubiega się o zezwolenie. Zatem źródło tego interesu znajduje oparcie w art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną (por. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19; dostępne na stronie internetowej w CBOSA). Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów zrzeszonych w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość.

Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego B. prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 Statutu B., z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie B. nie świadczą usług przewozowych. W ocenie NSA udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, jak twierdzi sąd pierwszej instancji. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

A zatem trafnie sąd pierwszej instancji nie zaakceptował przyjętego w tej sprawie wadliwego stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji SKO, które nie rozważyło wyczerpująco i nie oceniło w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku uczestnika o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

W tych okolicznościach obie wniesione skargi kasacyjne podlegały oddaleniu.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona od organu i uczestnika kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargi kasacyjne oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika B., który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).