Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 503/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83d ust. 1 pkt 2,  ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 162 par. 1 pkt 1 i 2, art. 107 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 24.11.2021 r. do Zarządu Dróg i Transportu w K. wpłynął wniosek Spółki [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., tj. nieruchomości będącej w posiadaniu Skarżącej. Przyczyną usunięcia drzew była budowa obiektu mieszkalnego.

2. W dniu 11.01.2022 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. (Organ I instancji) wydał decyzję znak TZ.5040.18.2021.MS, którą:

zezwolił na usunięcie 2 szt. drzew gatunku świerk pospolity o obwodach pni 172 cm i 184 cm, pomierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w terminie do 30.03.2022 r.;

ustalił opłatę administracyjną za usunięcie drzew opisanych w punkcie 1 orzeczenia wydanej decyzji w wysokości 10.680,00 zł, zgodnie z art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 ww. ustawy o ochronie przyrody i z wyliczeniem w specyfikacji stanowiącej integralną część wydanej decyzji;

wskazał, aby ustaloną opłatę administracyjną w wysokości 10.680,00 zł wpłacić na rachunek bankowy Zarządu Dróg i Transportu K., stosownie do art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody;

poinformował, że jeżeli przyczyną usunięcia drzew jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzew może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, które koliduje z drzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia, zgodnie z art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody;

wskazał, aby wycinkę drzew przeprowadzić we własnym zakresie, z zachowaniem zasad bezpieczeństwa, teren po wycince uporządkować, a pozyskane drewno przeznaczyć na swoje potrzeby.

3. W związku z upływem terminu usunięcia drzew ujętych w ww. decyzji, pismem znak TZ.5040.18.2021.MS z dnia 12.05.2022 r. zawiadomiono Skarżącą o terminie przeprowadzenia przeglądu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. celem sprawdzenia wykonania wydanej decyzji.

W dniu 27.05.2022 r. dokonano przeglądu w terenie i stwierdzono, że drzewa będące przedmiotem decyzji znak [...] z dnia 11.01.2022 r. zostały wycięte.

Organ ustalił także, że nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

W związku z powyższym pismem znak TZ.5040.18.2021.MS z dnia 01.09.2023 r. Organ wezwał Skarżącą do przedłożenia pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego.

W odpowiedzi na ww. pismo w dniu 20.09.2023 r. Skarżąca poinformowała, że podjęła następujące czynności: otrzymała warunki na dostawę energii elektrycznej (przyłącza itp.), otrzymała warunki na dostawę oraz odbiór ścieków (przyłącza itp.), ma dwie koncepcje zabudowy wskazanej działki, które oczekują na realizację, tj.: budynek jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym (niższy, mniejszy) i budynek trzykondygnacyjny (wyższy, większy).

Skarżąca podała, że realizacja przesunęła się w czasie z powodu czynników całkowicie niezależnych, których nie dało się przewidzieć, tj.:

- zmiany polityki RPP, która we wrześniu 2021 roku mówiła o stabilności i niezmienności warunków kosztu pieniądza na rynku, po czym uczyniła na przestrzeni roku koszt pieniądza najwyższy od ponad 20 lat;

- wojny na Ukrainie, która spowodowała ogólny niepokój i chaos w funkcjonowaniu prywatnego życia społeczeństwa, co przełożyło się w sposób istotny na możliwości operacyjne podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (wykonawców, podwykonawców itp.);

- niekontrolowanego wzrostu cen nośników energii oraz surowców będący następstwem zmiany polityki RPP oraz wojny i ograniczeń, które powstały w wyniku sankcji wzajemnych krajów Unii Europejskiej, jak i ze strony Rosji, a niezależnie regulowane cenami na rynku surowców.

Skarżąca podniosła, iż obecnie sytuacja wydaje się stabilizować, a w zależności od wyniku wyborów z dnia 15.10.2023 roku Skarżąca podejmie decyzję, czy budynek będzie budowany w wersji mniejszej czy większej - czynnikiem kluczowym jest przewidywalność gospodarcza.

Skarżąca dodała, że biorąc pod uwagę opisane w swoim piśmie fakty, nie mogła mieć żadnego wpływu na przedmiotowe zmiany, że budowa musi ruszyć w ciągu najbliższych 6 miesięcy, ponieważ taki jest cel gospodarczy i wszelkie czynności w tym kierunku są poczynione. Skarżąca czeka tylko na ostatni czynnik, który zaważy na finalnej wersji budynku planowanego do wybudowania.

W związku z informacjami zawartymi w przedmiotowym piśmie w dniu 28.09.2023 r. Organ zawiadomił stronę pismem znak TZ.5040.18.2021.MS o wszczęciu postępowania w przedmiocie możliwości usunięcia drzew bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Ponadto Organ wezwał Skarżącą do przedłożenia kopii pozwolenia na budowę w związku z inwestycją, z którą kolidowały drzewa będące przedmiotem decyzji znak TZ.5040.18.2021.MS z dnia 11.01.2022 r. Ww. pisma jako dwukrotnie awizowane pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

4. Decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. znak TZ.5040.18.2021.MS Organ I instancji stwierdził wygaśnięcie w całości decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. znak TZ.5040.18.2021.MS z dnia 11.01.2022 r., zezwalającej na usunięcie dwóch sztuk drzew z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wydanej dla Skarżącej, stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ umotywował rozstrzygnięcie rozwiązaniem przyjętym w art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w którym określono wyraźnie, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę. Zatem, zdaniem Organu, możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z zezwolenia została uzależniona od wydania innej decyzji przez inny organ (co do zasady). Ta zaś wskazuje na konstrukcję, jaką ustawodawca posługuje się w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przypadku zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów nie ma co prawda przepisu szczególnego nakazującego ich wygaszenie w sytuacji nieuzyskania pozwolenia na rozbiórkę albo budowę. Niewątpliwie jednak, jak ocenił Organ, leży to w interesie społecznym. Skoro bowiem w świetle postanowień art. 83d ust. 5 u.o.p. przyznane w zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów uprawnienia zostały powiązane z wydaniem decyzji stanowiącej podstawę wykonywania prac budowlanych, to znaczy, że w interesie społecznym leży wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez wygaszenie zezwolenia.

5. Odwołanie od decyzji złożył pełnomocnik Spółki zarzucając naruszenie:

art 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez:

a) uznanie, że decyzja dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z 11.01.2022 r. TZ.5040.18.2021.MS stała się bezprzedmiotowa, w sytuacji, gdy decyzja ta została wykonana w całości, zarówno poprzez wycinkę drzew, jak i poprzez pobranie od Skarżącej odpowiedniej opłaty za tę wycinkę,

b) uznanie, że za stwierdzeniem wygaśnięcia w/w decyzji leży interes społeczny, w sytuacji, gdy decyzja ta została wykonana w całości, zarówno poprzez wycinkę drzew, jak i poprzez pobranie od Skarżącej odpowiedniej opłaty za tę wycinkę,

naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie w sprawie.

Skarżąca nie kwestionuje co do zasady ustaleń faktycznych dokonanych przez Organ I instancji, jednak kierując się obowiązkiem uwzględniania słusznego interesu strony uznała, że Organ powinien wziąć pod uwagę przyczyny niewystąpienia o pozwolenie na budowę, podane przez Skarżącą oraz to, że w najbliższym czasie taki wniosek o pozwolenie na budowę zostanie złożony.

W ocenie Skarżącej decyzja zezwalająca na wycinkę drzew z dnia 11.01.2022 r. była mało precyzyjna, gdyż w punkcie pierwszym ustalała termin usunięcia drzew a dopiero w punkcie 4 podała warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wycinka drzew nastąpiła w dniu 22 marca 2022 r., czyli w terminie wskazanym w decyzji i w całości została zapłacona opłata za wycięcie drzew, jak również zostały dokonane nasadzenia zastępcze przewidziane w projekcie, co potwierdzają zdjęcia z dnia 30.11.2023 r. oraz paragon zakupu czterech wiśni z 30.11.2023 r.

Zdaniem Skarżącej przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. budzi tak wiele wątpliwości zarówno co do swej treści, jak i co do skutków jego zastosowania, że nie może mieć zastosowania w sprawie. Zaskarżona decyzja zabiera stronie uprawnienia, a w sprawie występują wątpliwości co do treści normy prawnej. W takim wypadku zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., zdaniem Skarżącej, wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Skoro nie ma podstaw do wygaszenia decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, to postępowanie w sprawie "możliwości usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia" powinno zostać umorzone.

Zdaniem Skarżącej należy odróżnić dwie sytuacje:

gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę, jednakże usunie drzewa jeszcze przed jego uzyskaniem

gdy pozwolenie na budowę w ogóle nie wejdzie do obrotu prawnego.

Skarżąca wskazała, że wprawdzie do dzisiaj nie ma pozwolenia na budowę, ale wkrótce złoży taki wniosek. Inwestycja była i jest rzeczywiście planowana, tyle że

W dniu 05.04.2024 r. Skarżąca dołączyła do akt sprawy dowód w postaci wniosku o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., złożonego 14.03.2024 r. przez "[...]" S. Spółka Akcyjna w K. w Urzędzie Miejskim w K..

6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją nr SKO.4171.3254.2023 z dnia 22 maja 2024 r., działając podstawie:

art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572),

art. 83d ust. 1 pkt 2, art. 83d ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ),

art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570),

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że zezwolenie na usunięcie drzew ma ograniczony czas obowiązywania, zdeterminowany określonym terminem usunięcia drzew. Jeśli więc zmieni się stan faktyczny sprawy (nastąpi upływ terminu usunięcia drzew, bądź wstrzymanie realizacji robót budowlanych związanych z planowaną przebudową dróg publicznych), wówczas organ ochrony przyrody powinien rozważyć, czy wydana wcześniej decyzja administracyjna nie stała się bezprzedmiotowa, a więc czy nie zachodzą podstawy do jej wygaszenia.

Z akt sprawy, jak wskazał Organ odwoławczy, bezspornie wynika, że decyzją z dnia 11.01.2022 r. znak TZ.5040.18.2021.MS, Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. zezwolił Spółce [...] S. SA w K. na usunięcie 2 szt. drzew gatunku świerk pospolity o obwodach pni 172 cm i 184 cm, rosnących na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w terminie do 30.03.2022 r. z zastrzeżeniem, że zezwolenie na usunięcie drzew może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, które koliduje z drzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia, zgodnie z art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

Decyzja uwzględniała w całości wniosek strony i stała się ostateczna i prawomocna.

Ograniczenie w przystąpieniu do wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew miało oparcie w przepisie szczególnym, jakim jest art. 83d ust. 5 u.o.p. Zastosowanie określonego tym przepisem warunku oznacza, że dopiero z chwilą uzyskania przez adresata zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia, będzie mogło dojść do wykonania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Niewątpliwie ograniczenie, o którym mowa ma związek z postulatem ochrony drzew i zachowania ich wynikającym z przepisów u.o.p.

W rozpatrywanym przypadku, jak podkreślił Organ, nie ulega wątpliwości, że w czasie kiedy doszło do usunięcia drzew Skarżąca nie dysponowała stosownym pozwoleniem na budowę, a nawet postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie było w toku. W tej sytuacji Organ uznała za zasadne i prawidłowe wszczęcie postępowania i wydanie przez Zarząd Dróg i Transportu w K. decyzji z dnia z dnia 22 listopada 2023 r. znak TZ.5040.18.2021.MS w sprawie wygaśnięcia w całości decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. znak TZ.5040.18.2021.MS z dnia 11.01.2022 r., zezwalającej na usunięcie dwóch sztuk drzew z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wydanej dla Spółki [...] S. S.A.

Kolegium zwróciło jednocześnie uwagę, że właściwą podstawą prawną winien być przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie jak Organ I instancji przyjął 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skoro, jak wskazał Organ odwoławczy, w art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazano, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, iż możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z zezwolenia została uzależniona od uzyskania innej decyzji tj. w tym przypadku pozwolenia na budowę.

Rozwiązanie to ma na celu uporządkowanie procesu inwestycyjnego poprzez określenie wzajemnych relacji pomiędzy zezwoleniami na usunięcie drzew kolidującymi z daną planowaną inwestycją, a pozwoleniami na budowę wydawanymi dla tej inwestycji w oparciu o ustawę Prawo budowlane.

Z uwagi na prawidłowość samej osnowy decyzji Organu I instancji Kolegium nie uchyliło decyzji w celu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i wydania następnie identycznego rozstrzygnięcia z innym uzasadnieniem, ale utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, pomimo niewłaściwego uzasadnienia decyzji i wskazania błędnej podstawy prawnej. Taki sposób postępowania jest zasadny - tak wyrok WSA w Szczecinie z 17.10.2007 r. II SA/Sz 218/07.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie ("od nowa"). Natomiast utrzymanie w mocy aktu administracyjnego to w szczególności utrzymanie jej koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji. Dopuszczalne jest więc odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 187/12 i powołane tam orzecznictwo NSA).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja z dnia 11.01.2022 r. w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew, na wniosek Skarżącej, zawierała rozstrzygnięcia określone w 5 punktach, które sprawiały, że decyzja w całości miała charakter warunkowy. Sformułowania użyte w sentencji decyzji są jasne, precyzyjne, i nie wymagają żadnej interpretacji. Wycinka drzew została uzależniona od uprzedniego posiadania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Jest to zatem sytuacja, jak podkreślił Organ, kiedy skutek prawny w postaci zezwolenia na usunięcie drzewa ziści się dopiero po uzyskaniu przez inwestora innej decyzji administracyjnej — pozwolenia na budowę. Otrzymanie administracyjnego pozwolenia na budowę jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, brak jego uzyskania uniemożliwia skorzystanie z zezwolenia na wycięcie, natomiast bezskuteczny upływ wskazanego na to terminu stanowi przesłankę do wygaśnięcia decyzji warunkowej, stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., również ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Stąd, zdaniem Organu, nie ma racji Skarżąca, że decyzja wygaszająca jest nieprawidłowa, bo decyzja z dnia 11.02.2022 r. została wykonana w całości poprzez wycinkę drzew, jak i poprzez pobranie opłaty za wycinkę. Kolegium przytoczyło także fragment uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z 11.01.2023 r. (sygn. akt II SA/Ke 544/22), na który powołuje się pełnomocnik strony: "że zastosowanie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest w pełni uzasadnione i celowe w sytuacji, gdy mimo uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew w trybie art. 83d ust. 5 u.o.p. doszło do usunięcia drzew, a pozwolenie na budowę nie zostało w ogóle uzyskane. Wówczas można bowiem mówić, że do usunięcia drzew dochodzi jedynie pod pretekstem pozornych planów inwestycyjnych".

Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie ma zastosowania art. 7a K.p.a.

W tej sprawie wydanie decyzji wygaszającej decyzję z dnia 11.01.2022 r. ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, stwierdzający, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, stąd decyzja zaskarżona nie nakłada nowych obowiązków na stronę, ani nie odbiera uprawnień.

Organ wskazał także, że przedłożenie do Kolegium kopii wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez stronę w dniu 14.03.2024 r. (dwa lata po wycięciu drzew) nie ma w sprawie znaczenia dowodowego, ponieważ w dniu wycięcia drzew Skarżąca nie dysponowała stosownym pozwoleniem na budowę, ani też nie starała się o wydanie takowego.

Zdaniem Organu znaczenia dowodowego w sprawie nie ma również paragon fiskalny nabycia 4 sztuk wiśni za cenę 159,96 zł. w dniu 30.11.2023 r. jako dowód na nasadzenia zastępcze, ponieważ takiego obowiązku na Skarżącą nie nałożono.

7. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła Skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie:

1) art 162 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez:

uznanie, że decyzja dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z 11.01.2022 r. TZ.5040.18.2021.MS może zostać wygaszona, w sytuacji, gdy decyzja ta została wykonana w całości,

2) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie w sprawie.

W ocenie Skarżącej decyzja zezwalająca na wycinkę drzew z dnia 11.01.2022 r. była mało precyzyjna, gdyż w punkcie pierwszym ustalała termin usunięcia drzew, co zostało wytłuszczone, a dopiero w punkcie 4 bez wytłuszczenia podała warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wycinka drzew nastąpiła w dniu 22 marca 2022 r., czyli w terminie wskazanym w decyzji i w całości została zapłacona opłata za wycięcie drzew.

Zdaniem Skarżącej nie może być uznana za bezprzedmiotową decyzja, która została już wykonana, ponadto ewentualna bezprzedmiotowość decyzji z 11 stycznia 2022 r. czy warunek rozwiązujący, mogły powstać najwcześniej 31 marca 2022 r., a więc jej wygaszenie może mieć skutek nie wcześniej niż od 31 marca 2022 r. Oznaczałoby to, zdaniem Skarżącej, że wycinka drzew nastąpiła w okresie, gdy zezwolenie na ich wycięcie jeszcze istniało, wprawdzie decyzja była niewykonalna, ale była w obrocie, natomiast opłata byłaby zapłacona w okresie, w którym decyzja już nie istniała, zatem została zapłacona bez podstawy prawnej, co mogłoby rodzić wniosek, ze Skarżąca mogłaby domagać się zwrotu tej opłaty jako nadpłaty przewidzianej w przepisach O.p.

Zdaniem Skarżącej przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. budzi tak wiele wątpliwości zarówno co do swej treści, jak i co do skutków jego zastosowania, że nie może mieć zastosowania w sprawie. Zaskarżona decyzja zabiera stronie uprawnienia, a w sprawie występują wątpliwości co do treści normy prawnej. W takim wypadku zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., zdaniem Skarżącej, wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Skoro nie ma podstaw do wygaszenia decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, to postępowanie w sprawie "możliwości usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia" powinno zostać umorzone.

8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

9. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

10. Spór w sprawie sprowadzał się de facto do oceny zasadności zaskarżonych decyzji w sprawie wygaśnięcia w całości decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, w sytuacji, gdy Skarżąca w terminie wskazanym w zezwoleniu drzewa wycięła, uiściła opłatę z ich wycięcie, nie dopełniła jednak warunku wskazanego w zezwoleniu – uzyskania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji przed wycinką (okoliczność bezsporna).

11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

W rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, dalej przywoływana jako: "u.o.p."), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej przywoływanej jako: K.p.a.)

W myśl art. 83 d. ust. 1 u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu określa:

imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy;

miejsce usunięcia drzewa lub krzewu;

nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo:

posiada kilka pni - obwód każdego z tych pni,

nie posiada pnia - obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa;

wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew;

wysokość opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu;

termin usunięcia drzewa lub krzewu.

W art. 83d ust. 5 przywołanej ustawy przewidziano, że jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego.

W myśl art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Zezwolenie na usunięcie drzew ma ograniczony czas obowiązywania, zdeterminowany określonym terminem usunięcia drzew. Jeśli więc zmieni się stan faktyczny sprawy, wówczas organ ochrony przyrody powinien rozważyć, czy wydana wcześniej decyzja administracyjna nie stała się bezprzedmiotowa, a więc czy nie zachodzą podstawy do jej wygaszenia - art. 162 K.p.a.

12. W piśmiennictwie zasadnie przyrównano instytucję wygaśnięcia decyzji do realizacji zawartej w sposób domniemany w każdej decyzji administracyjnej klauzuli rebus sic stantibus (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 162 i cytowana tam literatura). Zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 lub 2 stanowi – najogólniej rzecz biorąc – konsekwencję zmiany okoliczności towarzyszących jej wydaniu. Konstrukcja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwala przy tym na realizację wywodzonego z art. 7 obowiązku organu kontroli zgodności z prawem wykonywania decyzji. Orzekanie o wygaśnięciu decyzji jest obligatoryjne; o ile nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, organ nie dysponuje tu prawem wyboru konsekwencji prawnych.

Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia. O wygaśnięciu decyzji rozstrzyga organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji – w drodze decyzji, od której służy odwołanie (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa s. 1153).

13. Warunek należy do dodatkowych elementów decyzji administracyjnej, które zgodnie z przepisem art. 107 § 2 mogą być w niej umieszczone, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Wskazaniu w przepisie art. 162 § 1 pkt 2 konsekwencji niedopełnienia przez stronę warunku nie towarzyszyło uregulowanie tej instytucji w Kodeksie. W tym zakresie przydatne są ustalenia doktryny prawa cywilnego, wypracowane na kanwie przepisów art. 89–94 k.c. (zob. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 568).

Przez pojęcie warunku rozumie się w nauce prawa cywilnego zastrzeżenie uzależniające powstanie, zmianę bądź ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Warunek zawieszający stanowi postanowienie uzależniające powstanie skutków czynności prawnej od zaistnienia określonego zdarzenia przyszłego i niepewnego, a warunek rozwiązujący – zastrzeżenie, które uzależnia ustanie skutków czynności prawnej od takiego zdarzenia. Jak wskazał J. Borkowski, art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. odnosi się do obu kategorii warunków: zawieszającego i rozwiązującego. Ziszczenie się pierwszego z nich powoduje powstanie skutków prawnych decyzji, zaś drugiego – ich ustanie (J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 930, zob. wyrok WSA w Warszawie z 14.01.2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1825/07).

14. Skoro w art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazano, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, iż możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z zezwolenia została uzależniona od uzyskania innej decyzji tj. w tym przypadku pozwolenia na budowę. Warunek powyższy stanowi więc element dodatkowy decyzji związany z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 440/13).

Przenosząc powyższe na tę sprawę nie ulega wątpliwości, że w czasie kiedy doszło do usunięcia drzew, Skarżąca nie dysponowała stosownym pozwoleniem na budowę, a nawet postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie było w toku. W tej sytuacji Organ prawidłowo uznał za zasadne wszczęcie postępowania i wydanie decyzji z dnia z dnia 22 listopada 2023 r. znak TZ.5040.18.2021.MS w sprawie wygaśnięcia w całości decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. znak TZ.5040.18.2021.MS z dnia 11.01.2022 r., zezwalającej na usunięcie dwóch sztuk drzew z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. Modrzejewskiej w K., wydanej dla Skarżącej.

Nie ulega wobec powyższego wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew została wykonana pomimo niedopełnienia warunku; zaistniały tym samym okoliczności o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.

15. Odnosząc się do kwestii wątpliwości co do rozumienia treści art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. i zastosowania art. 7a K.p.a. Sąd wskazuje, że wątpliwości takich nie ma. Z dniem usunięcia drzew (22 marca 2022 r.) powstał stan prawny uniemożliwiający wykonanie warunku i tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.

16. Kwestia ew. zwrotu opłaty administracyjnej za usunięcie drzew nie jest objęta tym postępowaniem.

17. Okoliczność zamieszczania w treści decyzji różnej grubości czcionki, co miałoby mieć wpływ na zrozumienie treści rozstrzygnięcia, nie ma w sprawie znaczenia, bowiem dla zrozumienia jasno wyartykułowanej treści decyzji wystarczy znajomość j. polskiego.

18. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl