Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2849/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Stargardzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 399/23 w sprawie ze skargi Rady Powiatu Stargardzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 marca 2023 r. nr P-1.4131.108.2023.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 399/23 oddalił skargę Rady Powiatu Stargardzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 21 marca 2023 r. nr P-1.4131.108.2023.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 marca 2023 r. nr P-1.4131.108.2023.KD, stwierdził nieważność przepisów § 15 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16" oraz § 16 uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 1 marca 2023 r. Nr XLVIII/592/23 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Stargardzkiego.

Według organu nadzoru, Rada Powiatu pozostawiła organowi właściwemu do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, tj. Zarządowi Powiatu, swobodę w decydowaniu o nieodpłatnym obciążeniu nieruchomości, warunkując to tylko uznaniem, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości jest "gospodarczo lub społecznie uzasadnione". Tymczasem, zdaniem Wojewody, powyższa kwestia uregulowana została w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w sposób jednoznaczny. Z treści tego przepisu wynika, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości powiatowej ograniczonymi prawami rzeczowymi jest przewidziane wyłącznie wówczas, gdy obciążenie następuje na rzecz Skarbu Państwa bądź innej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego, Wojewoda uznał, że nie jest prawidłowe wyrażenie w uchwale zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości stanowiących własność powiatu ograniczonym prawem rzeczowym, gdy jest to uzasadnione gospodarczo lub społecznie, w zupełnym oderwaniu od ustalonej przez prawodawcę zasady nieodpłatnego dokonywania tych czynności wyłącznie na rzecz podmiotów wymienionych w art. 14 ust. 2 u.g.n.

Rada Powiatu Stargardzkiego wniosła skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze z 21 marca 2023 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu I instancji, skoro z treści art. 14 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika, że nieodpłatne obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości stanowiącej przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, to obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych podmiotów może nastąpić tylko odpłatnie.

Sąd I instancji podkreślił, że wszelkie odstępstwa od zasad wynikających z przepisu będącego podstawą wydania aktu samorządu terytorialnego, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Taką samą wadą dotknięte są postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii określonej w przepisie upoważniającym, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Zdaniem Sądu I instancji, z brzmienia art. 14 ust. 2 u.g.n., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami, tj. Skarbem Państwa lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego, dozwolone jest nieodpłatne obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Biorąc te rozważania pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że § 16 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Spornym przepisem Rada Powiatu pozostawiła Zarządowi Powiatu, tj. organowi właściwemu do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, swobodę w decydowaniu o nieodpłatnym obciążeniu nieruchomości, warunkując to tylko uznaniem, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości jest "gospodarczo i społecznie uzasadnione". Wskazany przepis uchwały został skonstruowany w zupełnym oderwaniu od ustalonej w art. 14 ust. 2 u.g.n. zasady nieodpłatnego dokonania czynności na rzecz szczególnej grupy podmiotów (Skarbu Państwa i innych jednostek samorządu terytorialnego). Redakcja § 16 uchwały pozwala, zdaniem Sądu I instancji, na zupełnie odmienne rozwiązania prawne, tj. nieodpłatne obciążenie nieruchomości będące własnością jednostki samorządu terytorialnego na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego i wadliwości tej nie zmienia przyjęty przez Radę Powiatu wymóg "gospodarczego lub społecznego uzasadnienia" ustanowienia nieodpłatnie tej służebności.

Sąd I instancji zauważył, że w konsekwencji stwierdzonego istotnego naruszenia prawa w przepisie § 16 ww. uchwały, wymogu legalności nie będzie spełniał przepis § 15 tej uchwały w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16", a więc w zakresie, w jakim zawiera odesłanie do wadliwego przepisu uchwały.

Przyjęta przez Radę Powiatu redakcja § 16 i częściowo § 15 uchwały w sposób oczywisty i bezpośredni pomija katalog podmiotów, do których kierowana jest instytucja nieodpłatnego obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego polega w tym przypadku na modyfikacji zasady ustawowo przyjętej, tworzy bowiem u potencjalnego adresata tego aktu przekonanie co do nieograniczonego kręgu podmiotów, które mogą skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego ze spornej regulacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Stargardzkiego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), powoływanej dalej jako "u.s.p.", i art. 14 ust. 2 u.g.n., przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że § 15 uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 1 marca 2023 r. XLVII/592/23, powoływanej dalej jako "uchwała", w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16" oraz § 16 tej uchwały, zawierają postanowienia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa przez nieuprawnione powierzenie Zarządowi Powiatu swobody w ustanowieniu obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi nieodpłatnie jedynie w przypadku, gdy jest to gospodarczo lub społecznie uzasadnione, pomimo że w żadnym zakresie nie stanowią one wyłączenia powszechnie obowiązującego przepisu art. 14 ust. 2 u.g.n., a jedynie stanowią uszczegółowienie o dodatkowe kryteria ogólnej kompetencji do nieodpłatnego obciążenia nieruchomości, co jest dopuszczalne w świetle cyt. przepisu; przepis art. 14 ust. 2 u.g.n. ogólnie dopuszcza rozporządzenia daną nieruchomością na rzecz konkretnych podmiotów bez żadnych kryteriów, które jednostka samorządu może w zakresie swojej samodzielności określić na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p.;

2. art. 14 ust. 2 u.g.n. przez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że postanowienia § 15 i § 16 uchwały wyłączają zastosowanie art. 14 ust. 2 u.g.n., pomimo że § 10 ust. 1 uchwały nie wyłączył zastosowania "art. 16 ust. 1–3 u.g.n." (jak zwrócono już uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "powinno być art. 15 ust. 1-3 u.g.n." – uwaga NSA); prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów powinna wprost wskazywać, że ogólne uprawnienie do ustanawiania nieodpłatnie ograniczonych praw rzeczowych na rzecz konkretnych podmiotów (jak wynika z art. 14 ust. 2 u.g.n., "jednostka samorządu terytorialnego może") nie wyklucza możliwości oceny takiego rozporządzenia z perspektywy innych kryteriów; w obu przypadkach, przywołane wyżej postanowienia uchwały stanowią jedynie uszczegółowienie kryteriów (ustalenie zasad gospodarowania nieruchomościami, do których ustalania kompetencję posiada Rada Powiatu Stargardzkiego) dla ogólnie przyznanych uprawnień do rozporządzania nieruchomościami, ale w żadnym zakresie nie modyfikują, nie wyłączają zastosowania przepisów u.g.n., ani nie są z nimi sprzeczne; tym samym, postanowienia uchwały nie są sprzeczne z prawem, a nawet jeżeli, to wskazane naruszenia mają charakter nieistotny (art. 79 u.s.p.).

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w żadnym z postanowień uchwały nie ma mowy o powierzeniu kompetencji zarządowi powiatu do obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym ani o wyłączeniu stosowania przepisów u.g.n. w tym zakresie. Uchwała określa zasady gospodarowania nieruchomościami, które są wiążące dla wszystkich jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego, jak i jego organów. Przepis § 16 uchwały ustanawia dodatkowe wytyczne, jakimi powinny się kierować organy powiatu, podejmując decyzje w zakresie nieodpłatnego obciążenia nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że gdy powstanie konieczność nieodpłatnego obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, to poza przepisami u.g.n., które określają dopuszczalność takiej czynności, trzeba będzie wziąć pod uwagę kryteria, o których mowa w § 16 uchwały.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, do takich wniosków prowadzi zastosowanie wykładni językowej przepisów uchwały oraz przepisów u.g.n.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepis art. 14 ust. 2 u.g.n. określa jedynie możliwość nieodpłatnego obciążenia nieruchomości stanowiących własność Powiatu, natomiast nie określa żadnych ewentualnych wytycznych, czy kryteriów. Z kolei, postanowienia uchwały ani nie modyfikują, ani nie powtarzają postanowień rangi ustawowej.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, bezspornie Rada Powiatu posiada kompetencję do określania zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu, a więc może ustalić wytyczne, jakimi ma się kierować organ wykonawczy, ustanawiając nieodpłatnie ograniczone prawo rzeczowe. Tego typu wytyczne mieszczą się w zakresie zasad gospodarowania nieruchomościami i nie stanowią naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Skoro nieruchomość stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego może zostać nieodpłatnie obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, to tym bardziej takie obciążenie może zostać dokonane z uwzględnieniem innych kryteriów, na których wprowadzenie pozwalają przepisy ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń nieistotnych. W przedmiotowej sprawie, przyjmując nawet że ma miejsce naruszenie przepisów prawa, to ma ono charakter nieistotny. Oznacza to, że brak jest podstaw do zastosowania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego środków nadzoru.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu Stargardzkiego podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 14 ust. 2 u.g.n. utrzymuje, że zakwestionowane aktem nadzorczym przepisy w żadnym zakresie nie stanowią wyłączenia powszechnie obowiązującego przepisu art. 14 ust. 2 u.g.n., a jedynie mają na celu uszczegółowienie ogólnej kompetencji do nieodpłatnego obciążenia nieruchomości o dodatkowe kryteria, które jednostka samorządu może w zakresie swojej samodzielności określić na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Jak wskazuje zatem skarżący kasacyjnie organ, intencją uchwały nie było wprowadzenie odstępstwa od zasad wynikających z przepisu prawa będącego podstawą wydania aktu samorządu terytorialnego, dlatego nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością zastosowania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego środków nadzoru.

Z powyższego należało zatem wywieść, że problem legalności niniejszej uchwały w zakresie wskazanym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego sprowadzał się do sposobu redakcji zakwestionowanych przepisów w kontekście zasady wynikającej z art. 14 ust. 2 u.g.n. W przepisie tym – co warto powtórzyć - wprowadzono możliwość nieodpłatnego obciążania nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi – ale jedynie wtedy, gdy nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa są obciążane na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdy nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego są obciążane na rzecz Skarbu Państwa oraz gdy nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego są obciążane na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego.

W odniesieniu do tak postawionego problemu legalności uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 1 marca 2023 r. Nr XLVIII/592/23, Sąd I instancji wyraził pogląd, że wadą istotnego naruszenia prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego dotknięte są również postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii określonej w przepisie upoważniającym, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika natomiast, że nawet gdyby przyjąć, że w uchwała naruszyła prawo, to naruszenie to miało charakter nieistotny, co oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzeniem nieważności uchwały.

Przywołać więc trzeba brzmienie kwestionowanych przepisów. Zgodnie z kwestionowanym w części przepisem § 15 uchwały: "Oddanie nieruchomości w użytkowanie, obciążanie nieruchomości służebnością gruntową lub służebnością przesyłu następuje odpłatnie, z zastrzeżeniem § 16". W myśl zaś § 16 uchwały: "Nieodpłatne obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym może nastąpić w przypadkach, gdy jest to gospodarczo i społecznie uzasadnione.".

Taka redakcja przepisów wskazuje, że w przepisie § 15 ust. 1 uchwały została ustanowiona reguła ogólna (zasada odpłatności) w odniesieniu do niektórych ograniczonych praw rzeczowych, której ziszczenie się jest możliwe "w przypadkach, gdy jest to gospodarczo lub społecznie uzasadnione.". W przepisie § 16 uchwały została ustanowiona modyfikacja tej zasady polegająca na nieodpłatności, tyle że już w odniesieniu do wszystkich ograniczonych praw rzeczowych. O tym, że przepis § 16 uchwały należałoby potraktować jako przepis modyfikujący (wprowadzający uściślenie lub wyjątek) świadczy określenie "z zastrzeżeniem", którego użyto w § 15 in fine uchwały.

Przyjęta przez Radę Powiatu redakcja § 16 i częściowo § 15 uchwały pomija katalog podmiotów, do których kierowana jest instytucja nieodpłatnego obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego.

Pomijając już sam fakt, że treść § 16 stanowi częściowe powtórzenie treści § 11 ust. 1 tej uchwały, to sposób redakcji kwestionowanych przepisów uchwały przeczy zasadom obrotu nieruchomościami wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewidziana w art. 14 ust. 2 u.g.n. norma zakazująca obciążania nieruchomości skarbowych i samorządowych nieodpłatnym użytkowaniem na rzecz innych podmiotów niż w niej wymienione, ma bowiem charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Za jej imperatywnym charakterem przemawia zarówno stanowcze ujęcie art. 14 ust. 2 u.g.n., jak i ocena znaczenia tej regulacji, dokonana z uwzględnieniem innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażających lub potwierdzających zasadę odpłatności ustanowienia prawa użytkowania (por. cytowana przez Sąd I instancji uchwała SN z 20 października 2010 r. sygn. akt III CZP 70/10, OSNC 2011/4/43).

Określenie tej materii w niniejszej uchwale w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 846/19, wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2019 r. sygn. akt i II SA/Bd 568/19 i 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1266/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtórzeniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z czego wynika prawo, jak i obowiązek wprowadzenia norm władczych o charakterze autonomicznym, wielokrotnego zastosowania, skierowanych do nieokreślonej grypy adresatów. Uchwała taka służy wprowadzeniu określonych rozwiązań w ramach przypisanych organowi administracyjnemu kompetencji i nie pełni roli informacyjnej dla jej adresatów odnośnie już istniejących uregulowań prawnych. Przedstawione stanowisko organu nadzoru znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzecznictwa, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 555/19).

Zasadnie więc twierdzi Sąd I instancji, że przyjęta przez Radę Powiatu redakcja § 16 i częściowo § 15 uchwały w sposób oczywisty i bezpośredni pomija katalog podmiotów, do których kierowana jest instytucja nieodpłatnego obciążenia nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego polega w tym przypadku na modyfikacji zasady ustawowo przyjętej, bowiem tworzy u potencjalnego adresata tego aktu przekonanie co do nieograniczonego kręgu podmiotów, które mogą skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego ze spornej regulacji. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, gdy twierdzi, że można założyć sytuację, że przepis art. 14 ust. 2 u.g.n. będzie interpretowany w kontekście uchwały, a nie odwrotnie, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Jeśli chodzi o wyjaśnienie, jak należy rozumieć zawartą w art. 79 ust. 1 u.s.p. przesłankę sprzeczności z prawem, warunkującą sankcję nieważności uchwały, to należy odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w których podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję organu do ich podejmowania, podstawy prawnej podejmowania uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310).

Skoro więc zostało wykazane, że wskazane przepisy uchwały zostały skonstruowane w zupełnym oderwaniu od ustalonej w art. 14 ust. 2 u.g.n. zasady nieodpłatnego dokonania czynności na rzecz szczególnej grupy podmiotów (Skarbu Państwa i innych jednostek samorządu terytorialnego), co wynika wprost z ich treści, to pozostają one w wyraźnej sprzeczności z art. 14 ust. 2 u.g.n. i świadczą o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny.

Przesądza to o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Przedmiotem regulacji prawa miejscowego mogą być jedynie kwestie wynikające z upoważnienia ustawowego, zaś każde przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Organ, wydając więc akt, będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi respektować zakres delegacji, zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 28 lutego 2003 r. sygn. akt I SA/Lu 882/02).

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 14 ust. 2 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.