Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 183/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 19, art. 26 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 3 pkt 44
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2023 r. nr 408.167/G-1/I/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przedstawiony poniżej stan faktyczny i prawny.

Wójt Gminy Szudziałowo zawiadomieniem z dnia 7 września 2022r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej uporządkowanie działki o nr geod. [...], położonej w obrębie O., gm. S., stanowiącej Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Następnie, decyzją z 23 listopada 2022r. nr OŚR.6236.1.2022 Wójt Gminy Szudziałowo, działając w oparciu o art. 26 ust. 2, 3a i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.o."), nakazał:

1. J.M. oraz Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. (dalej w skrócie: "KOWR") – jako posiadaczom odpadów na działce o nr [...], położonej w obrębie O., gm. S. usunięcie z ww. działki zgromadzonych odpadów o kodach: (-) 15 0102 opakowania z tworzyw sztucznych; (-) 15 01 07 opakowania ze szkła, (-) 16 01 03 zużyte opony, (-) 16 01 19 tworzywa sztuczne, (-) 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek (-) 17 01 02 gruz ceglany, (-) 17 06 04 materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03, (-) 20 01 36 zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 0121*, 20 01 23* i 2001 35*, (-) 20 03 01 niesegregowane odpady komunalne, 20 03 07 odpady wielkogabarytowe (meble).;

2. Wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 w terminie 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

3. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie.

4. Pisemne powiadomienie organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. kwestionując zasadność nałożenia na niego wskazanych obowiązków. Podniósł, że z decyzji organu I instancji wprost wynika, że nie ma dowodów wskazujących, że on jako posiadacz ww. nieruchomości, w trakcie okresu dzierżawy był wytwórcą lub posiadaczem zdeponowanych zanieczyszczeń. Wspomniał, iż podczas zawarcia umowy dzierżawy w 2003 roku granice nieruchomości nie zostały mu wskazane i przez cały okres dzierżawy nie miał świadomości, że fragment nieużytku, na którym zalegały śmieci, wchodzi w skład nieruchomości o nr. geod. [...], poł. w obrębie. O., gm. S. Zauważył również, że przez okres dzierżawy (19 lat) jednostka zarządzająca gruntami Skarbu Państwa nie podjęła żadnych czynności kontrolnych, a pracownicy samorządowi, którzy w 2003 r. podpisywali z nim umowę dzierżawy, mieli wiedzę o zalegających śmieciach, gdyż zanieczyszczenia znajdowały się w obrębie starego wyrobiska żwirowego, które działało jako gminne wysypisko (w obrębie działek nr [...], [...], [...] obr. O.). Zaznaczył również, że decyzja organu I instancji potwierdza, że odpady zalegały na działkach od dłuższego czasu, jednak w żaden sposób nie odnosi się do wizji terenowej Policji, która miała miejsce w trakcie prowadzonego postępowania. Tymczasem, funkcjonariuszom Policji udało się dotrzeć do map satelitarnych z jesieni 2003 r., które pokazują zalegające odpady zaledwie kilka miesięcy po przecięciu przez niego gruntu w dzierżawę. Wskazując na powyższe okoliczności odwołujący doszedł do wniosku, że organ nie dopełnił postanowień art. 7b k.p.a., albowiem nie podjął współpracy z innymi jednostkami w celu szczegółowego wyjaśnienia sprawy, a nie występując o te dane uchybił również art. 75 § 1 k.p.a. Końcowo wnoszący odwołanie oświadczył, że będąc nieświadomym, że część dawnego wyrobiska wchodzi w skład dzierżawionego przez niego terenu, nie miał możliwości interweniowania i zgłoszenia zalegania odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również KOWR zaskarżając ją w zakresie, w jakim nakazuje Ośrodkowi usunięcie z działki o nr. geod. [...], zgromadzonych odpadów szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji oraz realizację obowiązków określonych w pkt. 2, 3 i 4 przedmiotowej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. oraz z art. 3 pkt. 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2021r. Dz. U. poz. 1973 z późn. zm., dalej "POŚ") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że KOWR jest posiadaczem odpadów, podczas gdy za posiadacza odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce powinien być uznany dzierżawca –J.M.;

2) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że odpady na ww. działce znajdowały się na niej jeszcze przed zawarciem przez KOWR i J.M. umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2003 r., przedłużonej aneksem z dnia 26 sierpnia 2016 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności zdjęć z oględzin nieruchomości z dnia 21 września 2022 r. wynika, że przynajmniej spora część śmieci jest stosunkowo "młoda" i nie zalega na nieruchomości dłużej niż 20 lat, a okres składowania pozostałych odpadów nie został ustalony w żaden weryfikowalny i niebudzący wątpliwości sposób;

3) art. 26 ust. 3a u.o.o. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonej decyzji, że obowiązek usunięcia odpadów ma charakter solidarny, podczas gdy ustawa mówi wprost, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami i że za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie.

Wskazując na powyższe zarzuty KOWR wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w stosunku do Ośrodka, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na wypadek uznania z jakichkolwiek przyczyn odwołania za bezzasadne i stwierdzenia, że nakaz usunięcia odpadów powinien również obciążać KOWR, wniesiono o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że obowiązek usunięcia z działki oznaczonej numerem geod. [...], odpadów szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji ma charakter solidarny w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów wskazanych w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. nr 408.167/G-1/I/2022 (1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części, nakładającej na J.M. obowiązek usunięcia odpadów znajdujących się na działce o nr geod. [...] w obrębie O., gmina S. i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, (2) uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej nałożyło na Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. - obowiązek powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku usunięcia odpadów stosownymi dokumentami i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organ I instancji; (3) w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem SKO zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w części, w jakiej nakłada obowiązki na J.M., aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w odwołaniu. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wskazał żadnego dowodu, z którego wynika, że w dniu wydawania przedmiotowej decyzji J.M. był nadal posiadaczem oznaczonych w niej odpadów. Wręcz odwrotnie, w aktach sprawy są dowody świadczące o zależności całkowicie odmiennej. Tymczasem obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania spoczywa, zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.o., na ich posiadaczu. W konsekwencji, decyzja nakazująca usunięcie odpadów z takiego miejsca może być skierowana wyłącznie do tego, kto jest ich posiadaczem. W zaistniałych okolicznościach SKO uznało, że zaskarżoną decyzję należy uchylić z uwagi na fakt, że J.M. nie jest posiadaczem odpadów, albowiem nie jest władającym powierzchnią ziemi, na której odpady te się znajdują. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do niego stało się zatem bezprzedmiotowe, gdyż nie jest on osobą, na której spoczywa aktualnie obowiązek, o jakim mowa w art. 26 ust. 1 ustawy.

Na marginesie Kolegium zauważyło, że twierdzenia ww. osoby o braku jego wiedzy o znajdowaniu się odpadów na nieruchomości przez niego dzierżawionej nie wystarczałyby do obalenia ustawowego domniemania, że był posiadaczem zidentyfikowanych odpadów. Wygaśnięcie umowy dzierżawy wyklucza jednak celowość stworzenia mu warunków do wykazania, że posiadaczem tych odpadów jest ktoś inny. Z tych samych względów nie mają znaczenia w sprawie pozostałe zarzuty odwołania i argumenty powołane w celu ich uzasadnienia.

Przechodząc z kolei do rozpatrzenia sprawy nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z działki o nr [...] na KOWR Kolegium wyjaśniło, że nie ma żadnych podstaw do kwestionowania w sprawie właściwości Wójta Gminy Szudziałowo. Sprawa ta nie dotyczy bowiem interesów majątkowych osoby pełniącej funkcję tego organu ani jej bliskich wskazanych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nie dotyczy też interesów majątkowych osób zajmujących kierownicze stanowiska w organie wyższego stopnia, ani takich interesów majątkowych osób należących do takiego samego kręgu ich bliskich. Podnoszone przez KOWR wątpliwości nie mieszczą się natomiast w ramach wyznaczonych prawem (art. 25 k.p.a.) przesłanej wyłączenia organu administracji publicznej. Skoro zaś ustawodawca wskazał w art. 26 ust. 2 u.o.o. na organy wykonawcze gmin jako właściwe do wydawania decyzji administracyjnych na tej podstawie, to rozstrzygnął generalnie, że są to organy, które mają prowadzić takie postępowania.

Odnosząc się zaś do zgłaszanych zastrzeżeń co do braku dowodów na to, że KOWR, czy jego poprzednik prawny w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach dotyczących nieruchomości będących własnością Państwa Polskiego, posiadali odpady znajdujące się na ww. działce nr [...] przed zawarciem umowy dzierżawy ze Skarżącym w 2003 roku, Kolegium zaznaczył, że nie jest to okoliczność istotna w sprawie. Ośrodek, jako reprezentujący Skarb Państwa będący aktualnym właścicielem tej nieruchomości, jest posiadaczem odpadów znajdujących się na niej. Akta sprawy wskazują zaś, że miał o tym wiedzę i nie wskazał żadnego innego podmiotu, który jest posiadaczem tych odpadów. KOWR wskazuje co prawda osobę, która była ich posiadaczem, ale ustawa nie przewiduje odpowiedzialności byłych posiadaczy odpadów za ich usuwanie. Nawiązując do domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., Kolegium stwierdziło, że KOWR jako posiadacz przedmiotowej nieruchomości (jej właściciel) jest zatem posiadaczem znajdujących się na niej odpadów. Ciąży zatem na nim obowiązek ich usunięcia określony w art. 26 ust. 1 ustawy.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł KOWR zarzucając jej:

(1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

(a) art. 26 ust. 1 i 2, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt. 44 P.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że KOWR jest posiadaczem odpadów zalegających na ww. działce, podczas gdy za posiadacza odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce powinien być uznany tylko i wyłącznie dzierżawca – J.M., bowiem domniemanie prawne określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jako posiadacza odpadów wskazuje podmiot władający powierzchnią ziemi w czasie, gdy doszło do zdeponowania odpadów na nieruchomości, a charakter prawny umowy dzierżawy każe zakwalifikować jako władającego powierzchnią ziemi dzierżawcę w czasie trwania tejże umowy i jeżeli do pojawienia się odpadów na dzierżawionej nieruchomości doszło w czasie trwania umowy to właśnie dzierżawca winien być uznany za posiadacza tychże odpadów;

(b) z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez sąd, że to jednak KOWR jest posiadaczem odpadów, naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 3 pkt 44 P.o.ś, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do skutecznego obalenia przez KOWR domniemania zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o poprzez jednoznaczne wykazanie, że skoro do zdeponowania odpadów doszło w czasie trwania w okresie 25 kwietnia 2003 r. - 30 września 2022 r. umowy dzierżawy, to w tym okresie powierzchnią dzierżawionej ziemi jak i znajdującymi się na niej odpadami władał dzierżawca – J.M. i to on powinien być zobowiązany do usunięcia tych odpadów nawet w sytuacji, w której umowa dzierżawy już wygasła;

(c) na wypadek nie podzielenia przez sąd stanowiska Skarżącego, co do uznania, że obowiązek usunięcia odpadów z przedmiotowej działki dotyczy tylko J.M., ale również KOWR, Ośrodek zarzuca naruszenie art. 26 ust. 3a u.o.o., poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie, że obowiązek usunięcia odpadów ma charakter solidarny, podczas gdy ustawa mówi, wprost, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami i że za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie;

(2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) art. 7, 77, 80, 81a k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, w czyim rzeczywistym posiadaniu znajduje się działka oznaczona nr. geod. [...] od dnia wygaśnięcia umowy dzierżawy, tj. od dnia 1 października 2022 r., w sytuacji, w której pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy J.M. nie przekazał nieruchomości na rzecz KOWR (brak protokołu zdawczo - odbiorczego), co z kolei oznacza, że wyżej wskazana nieruchomość w dalszym ciągu znajduję się w posiadaniu J.M. na zasadzie bezumownego korzystania i posiadania samoistnego;

(b) art. 7, 77, 80, 81a i 85 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania momentu, od którego odpady zalegają na działce oznaczonej numerem geod. [...], tj. poprzez niedopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności, który to dowód w sposób jednoznaczny i niezostawiający miejsca na domysły ustaliłyby wiek odpadów zalegających na przedmiotowej działce, co ma istotne znacznie w kontekście ustalania podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów;

(c) art. 7, 77, 80, 81a i 85 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że odpady znajdowały się na działce oznaczonej nr. geod. [...] jeszcze przed zawarciem przez KOWR i J.M. umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2003 r. przedłużonej aneksem z dnia 26 sierpnia 2016 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności zdjęć z oględzin nieruchomości z dnia 21 września 2022 r. wynika, że przynajmniej spora część śmieci jest stosunkowo "młoda" i nie zalega na nieruchomości dłużej niż 20 lat, a okres składowania pozostałych odpadów nie został ustalony w żaden weryfikowalny i niebudzący wątpliwości sposób;

(d) przepisów art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie obowiązku usunięcia odpadów w stosunku do J.M. i umorzenie postępowania w I instancji w stosunku do niego oraz utrzymanie nakazu usunięcia odpadów wobec KOWR, w sytuacji, w której podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów z działki oznaczonej nr. geod. [...] powinien być wyłącznie J.M., bowiem do zdeponowania śmieci na w/w gruncie doszło w momencie, gdy to on władał powierzchnią przedmiotowej ziemi na podstawie umowy dzierżawy i tym samym on władał tymi odpadami przez cały okres trwania umowy dzierżawy, jak i obecnie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KOWR wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Szudziałowo z dnia 23 listopada 2022 r. oraz umorzenie postępowania w stosunku do Ośrodka oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie uzupełniająco wskazując, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.o. rodzi po stronie jej adresatów egzekwowalne obowiązki, nie może być wydana w innych okolicznościach niż określone ustawą. Jeżeli w ustawie przewiedziano nakładanie obowiązku na podmiot, który jest posiadaczem odpadów nie można jej skierować do podmiotu który nim był, ale status ten utracił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem nałożony na skarżącego jako właściciela władającego nieruchomością, na której znajdują się odpady nieustalonego pochodzenia, obowiązek ich usunięcia, jest zgodny z prawem.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się w działaniu organów orzekających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego w skardze obowiązku nałożonego na skarżącego stanowi przepis art. 26 ust. 1 u.o.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy). Do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest zatem ustalenie następujących okoliczności: (1) istnienia odpadów, (2) składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, (3) podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Posiadaczem odpadów, jak wynika z legalnej definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Wątpliwości nie budzi też definicja wytwórcy odpadów, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania jest podmiot świadczący usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Bardziej skomplikowane wydaje się natomiast wykładnia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu trzeba bowiem przyjąć, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady. Ustawa o odpadach nie definiuje wprawdzie pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", jednakże pojęcie to definiuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa i w ocenie sądu nie budzi szczególnej wątpliwości tak możliwość jak i celowość zastosowania wspomnianego przepisu do ustalenia posiadacza odpadów na użytej postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o odpadach.

Przyjęcie domniemania prawnego, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem znajdujących się na niej odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Bez wprowadzonego domniemania utrudniona, a nawet niemożliwa stałaby się realizacja celów ustawy. Celem tym jest między innymi określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi, będący następstwem wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi (vide: art. 1 ustawy o odpadach). Efektywność realizacji celów ustawy wymaga określenia w sposób właściwy środków chroniących środowisko. Dodać należy, że rozwiązanie prawne polegające na wprowadzeniu domniemania, że posiadaczem odpadów, wobec braku innych podmiotów wymienionych w ustawie, jest władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, nie jest rozwiązaniem nowym. Funkcjonowało ono także pod rządami poprzedniej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. (art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy). Wypracowane przy stosowaniu poprzedniej ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazywało, że obalenie domniemania prawnego mogło nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie, że odpadem władał faktycznie inny podmiot (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1721/06 i II OSK 330/12 oraz WSA w Lublinie o sygn. II SA/Lu 889/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Również na tle nowej ustawy o odpadach w orzecznictwie wypowiedziany został tożsamy pogląd w kwestii przesłanek obalenia omawianego domniemania prawnego. I tak w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013r. (sygn. II SA/Gd 692/13, Lex nr 1413135), sąd ten wyprowadził tezę, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla rozstrzygnięcia nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi (w tym wypadku właściciel) nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wypracowaną i omówioną wyżej linię orzecznictwa. Skarżący KOWR będąc właścicielem działki o nr geod. [...], położonej w obrębie O., gm. S., na której znajdują się odpady, jest ich posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach, na którym ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek skarżącego wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, na której zlokalizowane są odpady. W świetle zebranego w sprawie materiału uznać należy, iż powyższego domniemania skarżący w toku postępowania skutecznie nie obalił. W ocenie sądu wskazanie na J.M. (dzierżawcę przedmiotowej działki do 30 września 2022r.) jako posiadacza odpadów nie doprowadziło do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach.

Oceniając zarzuty skargi nieodzowne jest wskazanie, iż wprowadzone przez ustawodawcę prawne domniemanie odpowiedzialności władającego powierzchnią gruntu za znajdujące się na nim odpady, zdejmuje z organów obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Organ realizując dyspozycję wynikającą z art. 7 k.p.a. powinien oczywiście podjąć wszelkie czynności zmierzające w rozsądnym zakresie do zidentyfikowania aktualnego na dzień wydania decyzji posiadacza odpadów (w kolejności: wytwórcę lub władającego odpadami). W obliczu wprowadzenia przez ustawodawcą domniemania definiującego osobę posiadacza odpadów wymóg ten nie może być jednakże intepretowany jako bezwarunkowa dyspozycja prowadzenia przez organ czynności natury śledczej zmierzających do ustalenia pełnej historii odpadów od momentu ich wytworzenia do przemieszczenia i złożenia w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Cel taki, jakkolwiek w pełni uzasadniony, może być niemożliwy do osiągnięcia, ze względu na obiektywny brak możliwości ustalenia wytwórcy odpadów. Realizacja takiego postulatu prowadziłaby do paraliżu postępowań prowadzonych w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, czyniąc faktyczne zastosowanie przepisu art. 26 u.o.o. - martwym. Istnienie domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 p 19 u.o.o. oznacza, że organ wyczerpawszy dostępne mu możliwości ustalenia posiadacza odpadów będącego ich wytwórcą lub władającym (posiadaczem) ma nie tyle prawo, ile powinność nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na władającego powierzchnią ziemi, na której odpady te zostały złożone.

Analizując zebrany w sprawie materiał sąd nie dopatrzył się w decyzji SKO uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania. W szczególności w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Szudziałowo zebrano materiał, który wskazuje na brak racjonalnej możliwości zidentyfikowania wytwórcy odpadów zlokalizowanych na działce gruntu nr geod. [...] w obrębie O., gm. S. Ten sam wniosek dotyczy nadto władającego odpadami (tzn. podmiot będący w faktycznym posiadaniu odpadów). Zebrany w postępowaniu materiał wskazuje, iż grunt, na którym składowane są odpady jest rodzajem nieużytku, które traktowane zwyczajowo było jako dzikie wysypisko różnego rodzaju odpadów, a świadomość takiego wykorzystania tego terenu można wśród okolicznej ludności określić jako powszechną (działki sąsiadujące, należące do gminy S. były wykorzystywane w taki właśnie sposób). Dzierżawca gruntu – J.M. pozostawał przekonany, iż jest to teren należący do gminy.

W ślad za oceną SKO sąd nie podziela argumentów skargi, zgodnie z którymi za posiadacza odpadów, którego obciąża obowiązek ich usunięcia powinien zostać uznany wyłącznie J.M.. Jak wskazano wyżej był on wprawdzie do 30 września 2022r. dzierżawcą gruntu, na którym zlokalizowane są odpady, jakkolwiek w momencie wydania decyzji przez Wójta Gminy Szudziałowo umowa dzierżawy utraciła moc wskutek wygaśnięcia, a w materiale zebranym w postepowaniu nie daje się też odnaleźć żaden dowód wskazujący na kontynuację jego korzystania z gruntu, ani tym bardziej posiadania przezeń zlokalizowanych tam odpadów. W celu uzupełnienia wypada też podkreślić, iż w ramach postępowania nie zebrano żadnego dowodu wskazującego, aby to właśnie J.M. sporne odpady wytworzył względnie je na działce ulokował.

Jako trafny należy uznać pogląd SKO wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przepis art. 3 ust. 1 p. 19 u.o.o. w części obejmującej zawarte tam domniemanie odnosi się do podmiotu aktualnie władającego powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Jeżeli zatem w toku postępowania nie udało się zidentyfikować wytwórcy odpadów, ani też władającego odpadami, wówczas jedynym właściwym adresatem decyzji nakładającej obowiązek ich usunięcia będzie każdorazowo podmiot władający powierzchnią ziemi.

Jak wyżej zaznaczono, w zakresie ustaleń dotyczących posiadacza odpadów, domniemanie z art. 3 pkt 19 u.o.o. przerzuca ciężar dowodu na władającego powierzchnią ziemi. Na marginesie warto dodać, iż przytoczona przez skarżącego argumentacja odnosząca się do gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za zaistniały obecnie stan rzeczy na przedmiotowych nieruchomościach należących do skarżącej ma raczej charakter roszczenia odszkodowawczego, a zatem odnosi się do stosunku prawnego o zupełnie innej naturze aniżeli administracyjnoprawny.

Przyjęta w ustawie o odpadach konstrukcja odpowiedzialności za składowanie odpadów zmierza do tego, aby władający powierzchnią ziemi miał świadomość obowiązku dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

Jak już powyżej wskazano, domniemanie ustawowe wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. wskazuje KOWR jako posiadacza odpadów znajdujących się na stanowiącej jego własność działce. Strona skarżąca mogłaby zwolnić się od odpowiedzialności za znajdujące się na nieruchomości odpady podejmując w toku postępowania czynności obalające to domniemanie. W rozpoznawanej sprawie czynności te powinny być ukierunkowane na wykazanie faktu, iż odpadami włada lub władał w sposób faktyczny inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza bezpośrednio i faktycznie władającego odpadami. Należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium, że skarżący nie wykazał okoliczności, które wskazywałyby w sposób umotywowany innego posiadacza odpadów.

Próba przypisania statusu posiadacza odpadów J.M., będącemu dzierżawcą nieruchomości do dnia 30 września 2022r., nie może zostać uznana za skuteczną, stanowi ona bowiem w istocie próbę obalenia domniemania, które wskazuje na KOWR jako posiadacza odpadów poprzez odesłanie do kolejnego domniemania.

Podkreślenia wymaga, iż J.M. na podstawie umowy dzierżawy, na którą wskazuje KOWR, posiadał grunt m.in. w tej części, która posłużyła za lokalizację odpadów. Zawarta pomiędzy nim, a KOWR umowa wygasła 30 września 2022r., a posiadanie przez J.M. tak gruntu jak i odpadów po tym terminie nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale. SKO wydając zaskarżoną decyzję wzięło pod uwagę aktualny stan prawny nieruchomości, w świetle którego były dzierżawca nie mając statusu władającego powierzchnią ziemi, nie może być uznany na zasadzie domniemania za posiadacza odpadów. Wszelkie zaś argumenty wskazywane przez KOWR na okoliczność odpowiedzialności powyższej osoby za wykonanie obowiązku usunięcia odpadów, określonego w art. 26 ust. 1 u.o.o., dotyczą stan przeszłego, a nie aktualnego.

Reasumując sąd za nieuzasadniony traktuje zarzut skargi obejmujący naruszenie art. 26 ust. 1 i 2, w zw. z art. 3 pkt 19 u.o.o., w zw. z art. 3 pkt. 44 P.o.ś. Wspomniane przepisy, w części kształtującej domniemanie dotyczące osoby posiadacza odpadów odnoszą się bowiem do stanu aktualnego w momencie wydania decyzji, a ten bezspornie jako władającego powierzchnią ziemi wskazuje KOWR.

Podobnie w zakresie przywołanego w kontekście tych samych przepisów zarzutu Skarżącego, w ramach którego podnosi on, iż obalił w postępowaniu skutecznie domniemanie przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o poprzez jednoznaczne wykazanie, że skoro do zdeponowania odpadów doszło w czasie obowiązywania umowy dzierżawy (w okresie 25 kwietnia 2003 r. - 30 września 2022 r.), to za posiadacza odpadów winien zostać uznany dzierżawca – J.M., sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Skutek obalenia domniemania, do którego zmierza skarżący, mógłby wystąpić w sytuacji, gdyby wskazał on faktycznego posiadacza odpadów, co w postępowaniu nie nastąpiło. W konsekwencji w ocenie sądu Kolegium prawidłowo oceniło, że strona skarżąca nie obaliła domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, bowiem nie wykazała, że bezpośrednim posiadaczem odpadów zgromadzonych na jej nieruchomości jest lub był inny podmiot.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3a u.o.o., poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie, że obowiązek usunięcia odpadów ma charakter solidarny i obejmuje zarówno KOWR jak i J.M., jest on pozbawiony racji głównie ze względu na podkreślony we wcześniejszych rozważaniach charakter domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Zgodnie z przywołanym przepisem solidarny obowiązek usunięcia odpadów podlega nałożeniu na wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami. W analizowanym stanie konsekwencją przyjęcia, iż nie zaistniały przesłanki do uznania J.M. za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. brak jest usprawiedliwionych podstaw do nałożenia nań obowiązku usunięcia odpadów. Powtórzyć wypada, iż wobec braku zidentyfikowanego wytwórcy względnie faktycznego posiadacza odpadów, ustawa odpowiedzialność za usunięcie odpadów na zasadzie domniemania nakłada na władającego powierzchnią ziemi. Może on pozbawić się tego statusu o ile, korzystając z inicjatywy dowodowej wykaże, iż faktycznie władającym odpadami (faktycznym posiadaczem odpadów) był inny - zidentyfikowany podmiot. W postępowaniu stanowiącym kanwę zapadłego wyroku takich dowodów w ocenie sądu zabrakło.

Jako nietrafione sąd ocenia podniesione przez skarżącego zarzuty natury proceduralnej. Sąd nie dopatrzył się uchybień przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd nie dostrzega w szczególności zasadniczych mankamentów w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących kwestii posiadania nieruchomości, na której zlokalizowane są odpady. Skarżący wprawdzie reklamował, iż nie doszło do przeniesienia posiadania nieruchomości, albowiem nie został na tą okoliczność sporządzony odpowiedni protokół. Fakt wejścia skarżącego w posiadanie gruntu będącego jego własnością nie może budzić szczególnych kontrowersji nawet jeżeli podnosi on brak dokumentu poświadczającego wydanie posiadania nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, iż dokumenty tego rodzaju nie mają charakteru obligatoryjnego, a biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz charakter przedmiotu dzierżawy tzn. grunt pozbawiony zabudowy – są stosowane raczej nieczęsto.

W rekapitulacji wypada też odnieść się do jeszcze jednego argumentu podniesionego w skardze. KOWR wyraża obawę, iż przyjęcie wynikającej z decyzji Kolegium zawężonej cezury czasowej władania gruntem (czyli uznania za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jedynie podmiotu aktualnie władającego gruntem) prowadzić może do różnego rodzaju nadużyć i celowego tolerowania przez dzierżawców zalegania odpadów na dzierżawionych przez nich nieruchomościach w sytuacji, w której umowy dzierżawy wygasałyby w najbliższym czasie lub miały zostać rozwiązane. Podmiot, który dopuściłby do zalegania odpadów, opuszczałby wtedy nieruchomość (objętą dzierżawą czy też inną formą korzystania), a problem pozostawiał właścicielowi nieruchomości. W ocenie sądu obawa wyrażona w skardze opiera się na znacznym uproszczeniu. Sąd jest przekonany, iż jeżeli z okoliczności sprawy i ustaleń organu wynikałoby, że dzierżawca (względnie inny posiadacz nieruchomości) działał w kierunku umożliwienia składowania na gruncie oddanym mu do używania odpadów – mógłby (pomijając inne konsekwencje) zostać uznany za faktycznego posiadacza odpadów. Byłoby to bowiem działanie wskazujące na wolę i świadomość wywołania określonego skutku – tj. przyjęcia odpadów, dodać należy skutku zabronionego zarówno przez przepisy kształtujące gospodarowanie odpadami, jak i naturę stosunku dzierżawy. Zachowanie stron w sprawie, której dotyczy niniejsze rozstrzygnięcie nie daje podstaw do tak daleko idących wniosków, zwłaszcza na płaszczyźnie administracyjnoprawnej.

Trzeba przypomnieć, iż sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie dokonuje analizy prawnej dotyczącej jedynie tych okoliczności, które mają znaczenie z punktu widzenia oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej. Poza obszarem zasadniczych rozważań sądu pozostają relacje uczestników postępowania nawiązane na płaszczyźnie cywilnoprawnej, a wypada zwrócić uwagę na fakt, iż niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie przedmiotu dzierżawy (czy też najmu), może rodzić po stronie dzierżawcy (w granicach winy lub ryzyka – zależnie od rodzaju deliktu czy też zakresu naruszenia umowy) obowiązek wyrównania szkody poniesionej przez właściciela. Z tego też powodu sąd nie podziela obawy skarżącego. Na tym tle nasuwa się spostrzeżenie, że nawet świadomość ryzyka wystąpienia niepożądanych zachowań społecznych nie uprawnia tak organów administracji jak i sądu do nakładania na uczestników postępowania obowiązków contra legem względnie w ramach wykraczających poza powszechnie akceptowalne granice interpretacji.

Mając powyższe na uwadze, sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Stosując powołany na początku uzasadnienia przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co też organ uczynił w odpowiedzi na skargę, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.