Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 546/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 724/LXVIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mielno - część południowa" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego na rysunku planu symbolem 3MN oraz § 8 pkt 2 uchwały; 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17.06.2024 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 724/LXVIII/2023 Rady Gminy Czerwonak z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mielno – część południowa" (dalej jako: Uchwała lub Plan), zaskarżając ją w części tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem 3MN oraz §8 pkt 2 Uchwały.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 24.08.2023 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę nr 724/LXVIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mielno - część południowa". Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 05.09.2023 r.

Następnie skarżący wyjaśnił, że w chwili uchwalenia Planu w Gminie Czerwonak obowiązywało studium przyjęte uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienione uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r. (dalej jako: Studium). W Planie ustalono następujące przeznaczenia terenów na obszarze oznaczonym w Studium jako tereny rolne: 3MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, RM - teren zabudowy zagrodowej, IZO - teren zieleni, US/UO - teren usług sportu i rekreacji i/lub usług oświaty, 1KD-D, 2KD-D - tereny publicznej drogi dojazdowej. W części tekstowej Studium (str. 177) zawarto zapisy umożliwiające zabudowę i zagospodarowanie terenów poza obszarami określonymi na rysunku Studium, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Przeznaczenie takich terenów w planach miejscowych mogło obejmować: "(,..) obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego i ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy, w szczególności urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki". Ponadto w studium ustalono: "W jeszcze bardziej ograniczonym zakresie może być dopuszczona także zabudowa rezydencjonalna i gospodarcza poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczy to wielkokubaturowej zabudowy służącej gospodarce rolnej (...)"

W ocenie skarżącego tereny oznaczone w Planie symbolami IZO (jako teren zieleni) i US/UO (jako służący, zgodnie z zapisami Uchwały, na cele sportu i rekreacji lub usług oświaty, z dopuszczeniem usług kultury, gastronomii i turystyki) odpowiadają wyżej cytowanym zapisom Studium. Przeznaczenie terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem RM oraz drogi dojazdowej 2 KD-D nie jest sprzeczne z rolniczym kierunkiem rozwoju wyznaczonym w studium. W odniesieniu zaś do terenu oznaczonego symbolem 3MN, przeznaczonego dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skarżący stwierdził, że przyjęte w Uchwale wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania oraz lokalizacja w przewidzianej w Studium zwartej strukturze osadniczej wsi Mielno nie pozwalają zaliczyć go do kategorii "zabudowy rezydencjonalnej poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych".

W konsekwencji skarżący uznał, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 3MN jest niezgodne z zapisami obowiązującego w dniu podjęcia Uchwały Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Wojewoda wskazał, że w §8 pkt 2 Uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, ustalono: "dopuszcza się lokalizację elementów układu komunikacyjnego o znaczeniu ponadlokalnym, w tym Północno-Wschodniej Obwodnicy Aglomeracji Poznańskiej, bez przesądzania o ich szczegółowej lokalizacji". Jak następnie wyjaśnił skarżący wspomniana obwodnica została umieszczona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego przyjętym uchwałą Nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. jako projektowana droga krajowa klasy GP stanowiąca część zewnętrznego pierścienia drogowego bliskiego zasięgu. Stopień zaawansowania prac projektowych nie pozwala na precyzyjne określenie jej przebiegu.

Skarżący podniósł, że postanowieniem nr 866/22 z dnia 10.11.2022 r. (znak: DI-IV.7634.866.2022) Zarząd Województwa Wielkopolskiego uzgodnił projekt Uchwały z zastrzeżeniem, że jego ustalenia powinny zapewniać warunki przestrzenne dla planowanego przebiegu obwodnicy i włączenia do niej drogi powiatowej nr 2407P w oparciu o stanowisko Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu. Organ ten uzgodnił projekt uchwały postanowieniem z 18.10.2022 r. (znak: Wl.440.24.2021.AA) z uwagą, że węzeł Północno-Wschodniej Obwodnicy Aglomeracji Poznańskiej, który pierwotnie miał przebiegać przez teren oznaczony w uchwale jako US oraz US/UO, zostanie przeniesiony dalej na południowy wschód, przy granicy ze Swarzędzem.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. w zależności od potrzeb można określić granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi publicznej.

Wojewoda argumentował, że na precyzyjne określenie w Uchwale granic planowanej inwestycji drogowej nie pozwalał niski stan zaawansowania prac projektowych. Jednak umieszczenie w Uchwale zapisu, który dopuszcza przeznaczenie odmienne od wyznaczonych przeznaczeń terenów w postaci drogi głównej ruchu przyspieszonego jako alternatywnego i bez jednoznacznego określenia jego granic za pomocą linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stanowi - w ocenie skarżącego - istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji - z jednej strony terenów przeznaczonych pod zabudowę, terenów sportu, rekreacji i oświaty lub terenów rolniczych, a z drugiej strony dopuszczenie lokalizacji "elementów układu komunikacyjnego oznaczeniu ponadlokalnym, w tym Północno- Wschodniej Obwodnicy Aglomeracji Poznańskiej" - poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) - prowadzi do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów. Skarżący podkreślił, że normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów.

Podsumowując powyższe skarżący wskazał, że ww. zapisy Planu są wadliwe, albowiem nie ustalają one w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami MN, MN/U, RM, US, US/UO, R. Ustalone w Planie zagospodarowanie wymienionych terenów wyklucza się wzajemnie z funkcjonowaniem drogi głównej o znaczeniu ponadlokalnym, a co a za tym idzie takie ustalenia Planu nie dają możliwości przewidzenia w jaki sposób będzie kształtowało się przyszłe zagospodarowanie tych terenów. Zdaniem Wojewody sformułowanie w ten sposób ustaleń Planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym Planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio z nim sąsiadujących. Tymczasem określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czerwonak wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do terenu opisanego w Planie symbolem 3 MN, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, organ wyjaśnił, że teren ten był wcześniej objęty zapisami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi Mielno, uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Czerwonak nr 96/XIV/2003 z dnia 11 września 2003 r. opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego nr 165 z dnia 22 października 2003 r. poz. 3089. Tym samym plan ten obowiązywał prawie 20 minionych lat, od 06.11.2003 r. od 26.09.2023 r., czyli do czasu wejścia w życie zaskarżonej Uchwały. W uprzednio obowiązującym planie, obecnie skarżony teren opisany symbolem 3 MN, przeznaczony był w większości na realizację kościoła lub kaplicy, obszar opisany symbolem UK, teren parkingu, opisany symbolem KP, tereny rekreacji przyszkolnej opisane symbolem R oraz w niewielkim fragmencie pod tereny zieleni izolacyjnej opisane symbolem Zl. W konsekwencji organ uznał, iż były to tereny umożliwiające, inne od rolniczego zagospodarowanie spornego obszaru. Zgodnie z uprzednio obowiązującym planem, możliwa była realizacja na tym terenie między innymi kościoła lub kaplicy, z jednoczesnym dopuszczeniem realizacji plebani i domu parafialnego, parkingu przeznaczonego dla obsługi kościoła i ewentualnie boiska sportowego a także boiska do gier małych czy placu szkolnego. Oznacza to, że teren ten objęty był już wcześniej obowiązującym planem miejscowym, który przesądził o nierolniczym przeznaczeniu tego terenu. Tym samym wprowadzenie ograniczeń w zabudowie i wskazanie nowego przeznaczenia związanego wyłącznie z rolnictwem, w praktyce naraziłoby Gminę Czerwonak na uzasadnione ryzyko roszczeń odszkodowawczych. Organ argumentował, że taki stan prawny, w żadnej mierze nie jest zależny od Gminy Czerwonak i wprost wynika z działań ustawodawcy, który pozostawił w obrocie prawnym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane na podstawie "starej" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), które sporządzane były w oderwaniu od studiów, w tym uprzednio obowiązujący dla tego terenu plan dla terenu wsi Mielno. Jak wyjaśnił organ odrębną kwestią pozostaje zagadnienie dotyczące konsekwencji ewentualnego uchylenia zapisów obecnie obowiązującego Planu w zakresie terenu opisanego symbolem 3 MN, i następstw takiego uchylenia, czyli albo powrotu do zapisów uprzednio obowiązującego planu lub pozostawienie takiego terenu bez obowiązującego planu miejscowego.

W odniesieniu do zapisu §8 pkt 2 Uchwały organ wyjaśnił, że ostateczny przebieg przedmiotowej drogi wyższego rzędu, nie został dotychczas przesądzony, aktualnie nie jest też znany nawet przybliżony termin zakończenia prac koncepcyjnych, ponieważ dotychczas nie zakończyły się procedury związane z oceną środowiskową przedstawionych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu koncepcji. Mając powyższe na uwadze, skarżony zapis umożliwić powinien docelową lokalizację niezależnie od ostatecznie przyjętych rozwiązań i finalnego przebiegu tej istotnej ponadlokalnej drogi. Zdaniem organu zapis taki zgodny jest również z intencją wyrażoną w art.11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), zgodnie z którym, między innymi przepisów u.p.z.p., nie stosuje się w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przedmiotowej regulacji wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od tego, czy dany teren jest objęty planem miejscowym, zaś ustalenie lokalizacji drogi publicznej w tej decyzji może nastąpić niezależnie od zgodności z ustaleniami takiego planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2009 r., II SA/Wr 137/09). Generalnie zatem wszelkie zasady wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mają zastosowania do spraw dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że decyzja taka może ingerować w ustalenia planu miejscowego i niekoniecznie musi być z nimi zgodna. W szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., II SA/Ol 1017/09, stwierdzono, że ustalenia planu powinny być w miarę możliwości brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji zezwalającej na realizację drogi, ale nie mają one charakteru wiążącego. Również trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 137/09, że "lokalizację drogi można ustalić nie wyłącznie w drodze tej decyzji, lecz przede wszystkim w planie miejscowym. Tym samym, lokalizacja drogi publicznej może być dokonywana albo w sposób określony ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przy czym w takim przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz akty wykonawcze do tej ustawy nie znajdują zastosowania, albo w preferowany sposób określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ skonstatował, że mając powyższe na uwadze, a także uwzględniając stanowiska Zarząd Województwa Wielkopolskiego oraz Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu i chcąc poinformować wszystkich adresatów Planu o planowanej na tym terenie inwestycji drogowej wyższego rzędu, o dotychczas niesprecyzowanym przebiegu organ zdecydował się na wprowadzenie skarżonego zapisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr 724/LXVIII/2023 Rady Gminy Czerwonak z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mielno – część południowa". Przedmiotowa Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11.09.2023 r. pod pozycją 8185.

Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy orzekający Sąd wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi Wojewody Wielkopolskiego uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Sąd uznał, iż zaskarżona Uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem 3MN oraz §8 pkt 2 Uchwały.

Niewątpliwie rację ma Wojewoda Wielkopolski co do tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny ze studium. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Na kanwie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla obszaru objętego zaskarżoną Uchwałą obowiązuje studium przyjęte uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r. w sprawie: uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, zmienione następnie uchwałą Nr 219/XXXV/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 13 grudnia 2000 r.

Analiza Studium i zaskarżonych postanowień Uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że Studium nie przewidywało dla kwestionowanego przez Wojewodę terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego w Planie symbolem 3MN, przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe. Jak wynika z części opisowej Studium (strona 177) w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, istnieje możliwość w ograniczonym zakresie dopuszczenia do zabudowy i zagospodarowania terenów poza określonymi w rysunku Studium pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie w Studium wymieniono rodzaje możliwych inwestycji, jednak wśród nich brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano bowiem, że przeznaczenie takich terenów w m.p.z.p. może obejmować obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego i ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy, w szczególności urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki. Ponadto w Studium ustalono, że w jeszcze bardziej ograniczonym zakresie może być dopuszczona także zabudowa rezydencjonalna i gospodarcza poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczy to wielkokubaturowej zabudowy służącej gospodarce rolnej (...).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że dla obszaru oznaczonego w Planie symbolem 3MN Studium przewidywało możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach i wyłącznie w ograniczonym zakresie. Nie można mieć też wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpisuje się w żaden ze wskazanych w części opisowej Studium wyjątków od przewidzianego w nim zasadniczego przeznaczenia spornego terenu. W szczególności rację ma skarżący, że przyjęte w Uchwale wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania oraz lokalizacja w przewidzianej w Studium zwartej strukturze osadniczej wsi Mielno nie pozwalają zaliczyć terenu oznaczonego w Planie symbolem 3MN do kategorii "zabudowy rezydencjonalnej poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych". Tym samym nie było możliwe ukształtowanie postanowień Planu pozwalających na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze oznaczonym w Planie symbolem 3MN. W konsekwencji Sąd stwierdził, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 3MN jest niezgodne z zapisami obowiązującego w dniu podjęcia Uchwały Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę argumentacja organu sprowadzająca się do stwierdzenia, że skoro poprzednio obowiązujący m.p.z.p. przewidywał dla spornego obszaru możliwość zabudowy, to nie można w obecnie obowiązującym Planie tej możliwości ograniczyć lub wyłączyć. Wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie zaskarżona Uchwała, a oceny tej Sąd dokonuje m.in. przez pryzmat jej zgodności ze Studium. Postanowienia nieobowiązującego już m.p.z.p., w tym jego zgodność ze Studium nie mają znaczenia na kanwie rozpatrywanej sprawy, a sam organ nie powinien kierować się przy podejmowaniu Uchwały tymi postanowieniami nieobowiązującego m.p.z.p., które pozostają w sprzeczności ze Studium. Na marginesie Sąd wskazuje, że z odpowiedzi na skargę wynika, że poprzednio obowiązujący m.p.z.p. przewidywał dla spornego terenu realizację inwestycji o znaczeniu publicznym, a nie tak jak obecnie – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc inwestycję o znaczeniu prywatnym. Argumentacja organu w tym zakresie jest więc niespójna.

Należało również przyznać rację skarżącemu w zakresie zarzutu dotyczącego zaskarżonego §8 pkt 2 Uchwały. W myśl tego postanowienia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemo?w komunikacji dopuszcza się lokalizację elemento?w układu komunikacyjnego o znaczeniu ponadlokalnym, w tym Po?łnocno-Wschodniej Obwodnicy Aglomeracji Poznan?skiej, bez przesądzania o ich szczego?łowej lokalizacji.

W ocenie Sądu takie określenie lokalizacji elemento?w układu komunikacyjnego o znaczeniu ponadlokalnym, w tym – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – Północno-Wschodniej Obwodnicy Aglomeracji Poznańskiej nie może mieć miejsca w m.p.z.p. Plan winien bowiem określać konkretnie oznaczony przebieg ww. inwestycji. Rację ma Wojewoda, że zapis mówiący o dopuszczeniu lokalizacji inwestycji drogowej, bez wskazywania jej dokładnej lokalizacji, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Takie nieostre postanowienie oraz brak określenia konkretnej lokalizacji "elementów układu komunikacyjnego" może budzić uzasadnione wątpliwości i niepewność wśród właścicieli nieruchomości objętych Planem, czy na ich działce nie powstanie inwestycja drogowa. Oczywiście taka możliwość istnieje, ale wówczas powinno się to odbywać na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli zaś na obecnym etapie prac nad inwestycją drogową nie jest możliwe jej dokładne oznaczenie w m.p.z.p., a ponadto jeżeli dla możliwości realizacji inwestycji nie jest konieczne jej uwzględnienie w Planie, to tym bardziej zawarcie takiego ogólnikowego postanowienia w Planie jest zbędne.

Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Powyższe oznacza, że jednym z podstawowych skutków zawartego w art. 11i ust. 2 ww. ustawy wyłączenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 11i ust. 2 ustawy stanowi normę kolizyjną do wskazania, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z 10.05.2017 r., II SA/Gd 40/17, LEX nr 2305318). Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Natomiast plan uchwalany po wydaniu prawomocnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może nie uwzględniać jej przebiegu w tym znaczeniu, że powinien wskazywać obszar objęty decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wyrok WSA w Białymstoku z 21.05.2019 r., II SA/Bk 211/19, LEX nr 2684607).

Z analizy zaskarżonego §8 pkt 2 Uchwały wynika, że zapis ten ma charakter jedynie orientacyjny, co czyni go wyłącznie postulatem (swoistą wytyczną) odnoszącym się do władzy odpowiedzialnej za budowę właściwej infrastruktury komunikacyjnej. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.09.2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 668/22, Sąd wskazuje, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (zob. Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 15, Nb 12, Warszawa 2004).

W konsekwencji należy uznać, że kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stanowią istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., a więc są nieważne.

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Uwzględniając powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części w zakresie jej unormowań, o których mowa w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu postępowania sądowego.