Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3406/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. i J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 948/23 w sprawie ze sprzeciwu T.N. i J.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 maja 2023 r., nr SKO.OS/41.9/416/2022/11647/BL w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie I. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 948/23, w ten sposób, że zamiast błędnie oznaczonego przedmiotu sprawy tj. "przywrócenia stosunków wodnych na gruncie" wpisać prawidłowo "zmiany stanu wody na gruncie"; II. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gliwicach solidarnie na rzecz T.N. i J.N. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I. instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt II SA/Gl 948/23 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T.N. i J.N. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") od kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II. instancji", "Kolegium") z 2 maja 2023 r., nr SKO.OS/41.9/416/2022/11647/BL w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I. instancji wskazał, że po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem M.S. (dalej "wnioskodawczyni"), Wójt Gminy M. (dalej: "organ I. instancji", "Wójt") decyzją z 30 czerwca 2022 r.:

1) nakazał właścicielowi działki nr [...] obręb P., tj. Powiatowi B. (dalej: "Powiat"), wykonanie w terminie do 30 września 2022 r. urządzenia zapobiegającego szkodom polegającego na utworzeniu na działce nr [...] nowego rowu odprowadzającego wody z rowów przydrożnych i rurociągu awaryjnego. Wskazał, że rów ten powinien przebiegać na południe od aktualnego przebiegu cieku na wskazanej działce kierującego się do C. Dokładny przebieg nowego rowu należy uzgodnić z właścicielem działki nr [...], a w celu zapewnienia sprawnego odprowadzenia wody należy stosować pochylenie podłużne dna rowu nie mniejsze niż 0,5 %;

2) nakazał właścicielowi działki nr [...] obręb P., tj. Powiatowi, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie w terminie do 30 września 2022 r. zbudowanej ziemnej grobli w rowie przydrożnym uniemożliwiającej odpływ wód z odwodnienia ul. S. na południe od działki nr [...] obręb P.;

3) nakazał właścicielom działki nr [...] obręb P., tj. skarżącym, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie w terminie do 30 września 2022 r. wykonanego muru tamującego spływ wody z rowów przydrożnych i z rurociągu awaryjnego do cieku przepływającego na działce nr [...] obręb P.

W motywach decyzji wskazano, że do zmiany stanu wody na gruncie doprowadziły działania skarżących, a także starostwa. Skarżący mianowicie zablokowali odpływ wody z rowu przydrożnego ul. S. Z kolei Starostwo dokonując remontu wspomnianej drogi w 2015 r. nie wybudowało urządzeń pozwalających na prawidłowe odprowadzanie wód z jej obszaru, co doprowadziło do spływania zanieczyszczonych wód do stawów rybnych skarżących. Spowodowało to szkody na gruntach sąsiednich, tj. działce nr [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni oraz działce nr [...] należącej do W.K., w postaci zalania ich nieruchomości. Ponadto zanieczyszczone wody z obszaru drogi wprowadzane były do stawów hodowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących. Jednocześnie Wójt uznał, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami stanu wody na gruncie, a powstałymi szkodami. W związku z tym przyjął, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm. – dalej: "Prawo wodne").

W odwołaniu z 15 lipca 2022 r. Starostwo zakwestionowało decyzję organu I. instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązków określonych w jej sentencji w pkt 1 i 2. Zaznaczyło jednocześnie, że w przypadku uznania niedopuszczalności zaskarżenia decyzji w takim zakresie, neguje ono w całości pkt 1 i 2 decyzji i wnosi o ustalenie terminu realizacji wspomnianych obowiązków do dnia 31 lipca 2023 r. W dalszej części odwołania wyjaśniono, że od dłuższego czasu Starostwo stara się wykonać odwodnienie pasa drogowego, co jednak przekraczało jego możliwości finansowe, a ponadto skarżący nie wyrażali zgody na odprowadzenie wód przez ich nieruchomość. Obecnie, jak wskazano w odwołaniu, zmienili oni stanowisko w tej kwestii. Jednak przeprowadzenie procesu inwestycyjnego co do rozwiązań określonych w decyzji nie będzie możliwe w terminie w niej zakreślonym. Dlatego też wnieśli, aby został on ustalony do 31 lipca 2023 r.

Kolegium decyzją z 2 maja 2023 r. uchyliło w zakresie pkt 1 i 2 decyzję Wójta i przekazało mu w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na błędne określenie przedmiotu postępowania poprzez wskazanie, iż dotyczy ono zmiany stanu wody na gruncie. Zdaniem organu odwoławczego, stosownie do treści art. 243 ust. 3 u.p.w. jest to postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskutek dokonanej zmiany stanu wody na gruncie. Uchybienie to – w opinii Kolegium – rzutuje na nieprawidłowość podejmowanych czynności i rozstrzygnięcie w sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że obowiązek z pkt 1 nie jest wystarczająco precyzyjnie określony, co w dalszej kolejności może rodzić problem z jego wykonaniem. Uwagę tą odniesiono do braku doprecyzowania przebiegu rowu odprowadzającego wody z obszaru drogi przez działkę skarżących. Dostrzeżono ponadto, że organ I instancji za stronę postępowania uznał właścicielkę działki nr [...] nie wyjaśniając tego działania. Jednocześnie Kolegium stanęło na stanowisku, że jeżeli wskutek zmiany stanu wody na gruncie oznaczonym jako działka [...] (stanowiącej własność starostwa) doszło do szkody na wspomnianej nieruchomości (tj. działce nr [...]), to zagadnienie to winno być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Identyczne stanowisko Kolegium wyraziło w kwestii nałożenia obowiązku na skarżących. Otóż według niego, w kwestii tej powinno toczyć się odrębne postępowanie, gdyż nie wystąpiły przesłanki z art. 62 k.p.a. do łącznego rozpatrzenia sprawy dotyczącej działek nr [...] i [...]. W tej sytuacji, w opinii organu odwoławczego, decyzja Wójta wydana została z takimi uchybieniami, które skutkować muszą jej uchyleniem w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. Zauważono jednak, że pomimo prawidłowości ustaleń faktycznych, zachodzi konieczność prawidłowego określenia przedmiotu postępowania, jego stron oraz prawidłowego sformułowania nałożonego obowiązku, co powinno znaleźć następnie wyraz w sentencji decyzji.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie z 22 maja 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ewentualnie o zmianę decyzji organu I. instancji poprzez wskazanie nowego terminu wykonania obowiązku określonego w jej w pkt 1 i 2, a także zażądali zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący, odnosząc się do kwestii nieprecyzyjnego określenia przez organ I. instancji obowiązku w pkt 1. decyzji podkreślili, że nie mógł on dookreślić tego elementu, gdyż przebieg rowu przez ich nieruchomość nie może kolidować z prowadzoną przez nich hodowlą ryb. Dodano przy tym, że w pozostałym zakresie nakaz wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom nie budzi żadnych wątpliwości. Końcowo podkreślono, że strony postępowania nie negują rozstrzygnięcia merytorycznego, a jedynie domagają się prolongaty terminu na wykonanie nałożonych na nich obowiązków.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając sprzeciw wskazał, że badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej nie wskazano w niej uchybień polegających na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd I. instancji podzielił ocenę, że organ I. instancji określając obowiązek z pkt 1. nie uczynił tego dostatecznie precyzyjnie. Brak jest wskazania jakichkolwiek innych danych technicznych dla tego rowu, co jest bardzo ważne z punktu widzenia nie tylko wykonalności takiej powinności. Musi on zapewnić odbiór określonej ilości wód pochodzących z obszaru drogi doprowadzanych do niego poprzez rowy przydrożne oraz rurociąg awaryjny. Dlatego też prawidłowe określenie tego obowiązku musi zostać poprzedzone uzupełnieniem materiału dowodowego, który pozwoli na określenie np. jego głębokości i szerokości. Uwaga ta dotyczy również określenia jego przebiegu. Sąd I. instancji nadmienił, że skarżący prowadzą hodowlę ryb i należałoby przed wyznaczeniem trasy rowu uzyskać ich stanowisko w tym względzie, co nie oznacza, że będzie ono wiążące dla organu. Z tych też powodów zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W pozostałej części WSA nie podzielił stanowiska Kolegium. Przypomniał, że przedmiot sprawy został oznaczony jako "zmiana stanu wody na gruncie". Trudno przyjąć, aby okoliczność ta rzutowała na prawidłowość podejmowanych w trakcie postępowania czynności (co zresztą nie zostało żaden sposób wykazane). Ponadto wbrew twierdzeniu Kolegium nie wpłynęło to negatywnie na świadomość stron postępowania. W zawiadomieniu z 3 lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania organ przytoczył treść "art. 243 u.p.w.". Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że oznaczenie przedmiotu sprawy nie oddaje w pełni jego zakresu, to treść wspomnianego przepisu rozwiewa w tym zakresie wszelkie wątpliwości.

Zdaniem Sądu I. instancji pozbawione racji jest również twierdzenie Kolegium, że Wójt nie uzasadnił dopuszczenia właścicielki działki nr [...], jako strony niniejszego postępowania. Analiza treści rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego pozwala na przyjęcie, że związane jest to z faktem cofaniem się wód ze studzienki zbiorczej melioracji dróg, która zalewa wspomnianą nieruchomość. Zatem Kolegium negując prawidłowość takiego stanowiska powinno dowieść, że podmiot ten nie dysponuje interesem prawnym w sprawie, a czego nie uczyniło.

Kolegium w zaskarżonej decyzji zwróciło również uwagę, że organ I. instancji winien przeprowadzić dwa odrębne postępowania, tj. pierwsze dotyczące działek nr [...] (działka drogowa) i [...] (działka wnioskodawczyni) i drugie dotyczące negatywnych zmian na działce nr [...] (działka skarżących). W jego ocenie, brak jest bowiem podstaw do zastosowania art. 62 k.p.a. W ocenie Sądu I. instancji, dywagacje w tym zakresie nie są jednak uzasadnione, gdyż decyzja organu I. instancji została zaskarżona w części dotyczącej pkt 1 i 2. Obowiązki w tych punktach skierowane są wyłącznie do Starosty i dotyczą relacji pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Decyzja w zakresie pkt 3, który dotyczy powinności obciążających skarżących, stała się ostateczna. Nie mniej jednak Sąd I. instancji zwrócił uwagę, że do sytuacji na działce nr [...] przyczyniły się jednoczesne działania na terenie działek nr [...] i [...]. Zatem zakresem postępowania koniecznym było objęcie ich obu, aby rozpoznać sprawę całościowo i przyjąć rozwiązania pozwalające na wyeliminowanie negatywnego ich wpływu na grunt wnioskodawczyni.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 948/23 wywiedli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sądowi I. instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 - tekst jedn. ze zm.) poprzez uznanie, że organ I. Instancji niewłaściwie zastosował przepis w stanie faktycznym sprawy, bowiem nieprecyzyjnie określił w decyzji obowiązek nałożony w trybie art. 234 ust. 3 ustawy.

2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji organu II. instancji i błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji;

b) art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez kontrolę decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ II. instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. pod kątem zagadnień materialnoprawnych.

Na tych podstawach skarżący wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu od decyzji, łącznie ze zmianą terminu w zakresie wykonania obowiązku z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne;

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy na skutek wniesienia tejże skargi kasacyjnej i wniesiono, aby Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I. instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że według organu odwoławczego uchybienia w postępowaniu pierwszej instancji polegały na nieprawidłowym określeniu przedmiotu postępowania, jego stron oraz nieprawidłowym sformułowaniu nałożonego obowiązku. Sąd I. instancji, rozpoznając sprzeciw od decyzji SKO, uwzględnił w części argumentację w nim zawartą i uznał, że stanowisko organu II. instancji w zakresie nieprawidłowego określenia przedmiotu postępowania oraz jego stron nie jest zasadne. WSA w Gliwicach podzielił jednak ocenę SKO co do nieprawidłowości sformułowania przez organ I. instancji nałożonego obowiązku i z tego powodu Sąd I. instancji oddalił sprzeciw.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut wskazany w pkt 2) lit. a) petitum skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji organu II. instancji i błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji. Zarzut jednak został skonstruowany w ten sposób, że jego istotę należy odczytać w kontekście całości uzasadnienia skargi kasacyjnej. Sprowadza się on zatem do zarzutu oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., pomimo braku podstaw do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Sąd I. instancji uznał większość zarzutów skarżących, a niewłaściwie podzielił ocenę, że nieprecyzyjne określenie obowiązku w decyzji stanowi samoistną podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W tym kontekście wskazać należy, że Sąd I. instancji w ogóle nie podjął oceny spełnienia przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Aby organ mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to decyzja organu I. instancji po pierwsze musi zostać wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (zob. wyrok NSA z 27.01.2021 r., I OSK 2743/20, LEX nr 3336749).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że oznaczenie przedmiotu sprawy jako zmiany stanu wody na gruncie nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom warunkowane jest uprzednią zmianą stanu wody na gruncie. Innymi słowy, stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie stanowi zasadniczą okoliczność w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego brak było wątpliwości co do podstawy prawnej działania Wójta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy i złożony charakter przyczyn zmiany stanu wody na gruncie oraz ich skutków, w pełni uzasadnia całościowe ujęcie problemu i znalezienie rozwiązań pozwalających na eliminację negatywnych skutków tej zmiany. Następstwa te nie dotyczyły bowiem wyłącznie jednej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo jednak uznał za zasadne stwierdzenie organu odwoławczego, że obowiązek określony w pkt 1. decyzji Wójta z 30 czerwca 2022 r. nie został określony wystarczająco precyzyjnie. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Wynik przeprowadzonej przez WSA w Gliwicach nie został jednak powiązany z przesłankami określonymi w art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Mieć przy tym na względzie należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu I. instancji wynika, iż jako jedyną przyczynę oddalenia sprzeciwu wskazano sformułowanie nałożonego decyzją obowiązku w sposób zbyt ogólny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uszczegółowienie przebiegu i parametrów nowego rowu na działce nr [...] odprowadzającego wody z rowów przydrożnych i rurociągu awaryjnego powinno zostać dokonane przez organ II. instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z opinii biegłego, rów ten powinien przebiegać na południe od aktualnego przebiegu cieku na wskazanej działce kierującego się do C., a w celu zapewnienia sprawnego odprowadzenia wody należy stosować pochylenie podłużne dna rowu nie mniejsze niż 0,5 %. Biegły zalecił, aby dokładny przebieg nowego rowu należy uzgodnić z właścicielem działki nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzgodnienie przebiegu nowego rowu z właścicielem działki nr [...] oraz właścicielowi działki nr [...], na którego nałożono przedmiotowe obowiązki, dopuszczalne jest w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W przypadku, w którym organ odwoławczy uznałby, że uszczegółowienie przebiegu rowu wymaga wiadomości specjalnych może dopuścić dowód z uzupełniającej opinii biegłego. W szczególności uzupełnienie opinii biegłego może dotyczyć szerokości i głębokości rowu. Zlecenie sporządzenia nowej opinii przez biegłego w postępowaniu odwoławczym naruszałoby jednak zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14.10.2020 r., I OSK 1754/20, LEX nr 3116897). Ostatecznie, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję w I. instancji.

Na marginesie sprawy należy odnotować, że między stronami postępowania administracyjnego nie było w istocie sporu ani co do zmiany stanu wody na gruncie, ani co do nałożonych decyzją Wójta obowiązków. Złożone przez Powiat odwołanie od tej decyzji kwestionowało jedynie zakreślone terminy na wykonanie nałożonych obowiązków. Wydanie decyzji kasatoryjnej z 2 maja 2023 r. nie realizowało zatem zawartej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania.

Odnosząc się do zarzutów określonych w pkt 1) i 2) lit. b) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania sprzeciwu w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w komparycji sentencji wyroku Sądu I. instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. (pkt I. sentencji wyroku). Pojęcie "stosunki wodne" nie występowało w treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) oraz nie występuje w art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 624). Zarówno art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. oraz art. 234 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. regulują zakaz zamiany stanu wody i odprowadzania wody. W przepisach tych występuje pojęcie "stan wody", a nie "stosunki wodne".