Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1628/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1943/12 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1943/12 oddalił skargę R.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...]rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179), z dniem [...] lutego 1991 r. przyjął R.R. do służby w Policji, mianował funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisko [...]. Jednocześnie mianował [...] Policji i zaliczył wysługę lat na dzień [...] lutego 1991 r.: pracy w zakładach cywilnych i służby w WP w wymiarze 8 lat i [...] miesięcy.

Następnie Komendant Główny Policji w postępowaniu wszczętym z urzędu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] w części dotyczącej zaliczenia R.R. wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. w wymiarze pracy w zakładach cywilnych i służby w WP: 8 lat, [...] miesięcy. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w/w rozkaz personalny w powyższej części został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku R.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponowna analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że wówczas nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące w tym okresie przepisy regulujące tę materię – ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) oraz zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 16) także nie dawały podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości.

Zgodnie z § 100 ust. 2 pkt 8 cyt. zarządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zaliczało się okresy pracy w uspołecznionych zakładach pracy Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. W ocenie organu, cytowany wyżej przepis nie pozostawia wątpliwości, że okres zatrudnienia podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariusza wyłącznie wówczas, gdy praca była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. W sytuacji, gdy R.R. w okresie od dnia [...] lipca 1985 r. do dnia [...] grudnia 1987 r. świadczył pracę wyłącznie w wymiarze 3/4 czasu pracy, to brak było podstaw do zaliczenia mu tego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia. Zaliczenie wyżej wymienionemu policjantowi spornego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa – § 100 ust. 2 pkt 8 omawianego zarządzenia.

W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że powołany wyżej rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w części dotyczącej ustalenia R.R. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia, został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaliczenie tym rozkazem wymienionemu policjantowi do wysługi lat, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w wymiarze 3/4 czasu pracy spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu jego uposażenia z tego tytułu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji stanowiło to wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Treść rozstrzygnięcia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w kwestionowanej części jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś w wyniku mającego miejsce w tej sprawie naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił: naruszenie § 29 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] był decyzją administracyjną; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niesłuszne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...], pomimo że nie był on decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wskazany przepis dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, tj. wydanie decyzji stwierdzającej nieważność aktu, który nie był decyzją, a zatem, co do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności, a co za tym idzie wydanie przez organ decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...], w części dotyczącej zaliczenia R.R. do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresów pracy w zakładach cywilnych i służby w WP w wymiarze 8 lat i [...] miesięcy, jest decyzją administracyjną i czy w związku z tym można wobec niego zastosować sankcję nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym o charakterze prawnym działania organu administracyjnego decyduje strona materialna – treść tego działania. Decyzją administracyjną w sensie materialnym jest władczy, jednostronny akt organu administracyjnego, wywołujący skutki prawne w sferze praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Dokonanie zatem ustaleń jedynie w sferze faktów, a mianowicie ilości posiadanej przez stronę wysługi lat nie rozstrzyga o prawach strony związanych z tą wysługą. W przypadku, gdy określony akt nie kształtuje sytuacji prawnej zainteresowanego, zawiera jedynie wypowiedzi o charakterze opisowym, a nie dyrektywnym nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Nie zawsze jednak określenie w akcie ilości lat zaliczanych do tzw. wysługi stanowi wypowiedź o charakterze opisowym. W sytuacji, gdy akt jednocześnie rozstrzyga o określonym prawie do np. dodatku do wynagrodzenia bądź też o wliczeniu okresu służby lub pracy do stażu warunkującego uzyskanie prawa do takiego dodatku, to może on zawierać wypowiedź o charakterze dyrektywnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. II SA 1861/98).

Sąd pierwszej instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] został wydany na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji oraz zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Na mocy tego rozkazu skarżący został przyjęty do służby w Policji i mianowany na określone stanowisko oraz stopień służbowy, a także zaliczono mu do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. w łącznym wymiarze 8 lat, [...] miesięcy. Przedmiotowy rozkaz personalny zawiera elementy, o których mowa w § 28 i § 29 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 cyt. zarządzenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie omawiany rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Ustalenie w rozkazie personalnym o mianowaniu okresu wysługi lat miało bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego skarżącemu uposażenia. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie to powstaje z dniem mianowania. Jest to prawo policjanta. Elementy wpływające na wysokość uposażenia nie są wypowiedzią o charakterze opisowym, lecz dyrektywnym. W tym zakresie przedmiotowy rozkaz personalny nie jest pozbawiony cech decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie była możliwość zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści § 100 ust. 2 pkt 8 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej wynika, że okres zatrudnienia podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariusza wyłącznie wówczas, gdy praca była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro R.R. w okresie od dnia [...] lipca 1985 r. do dnia [...] grudnia 1987 r. świadczył pracę wyłącznie w wymiarze 3/4 czasu pracy, to brak było podstaw do zaliczenia tego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Komendant Główny Policji prawidłowo zatem uznał, że zaliczenie wyżej wymienionemu policjantowi spornego okresu do wysługi lat nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa – § 100 ust. 2 pkt 8 cyt. zarządzenia, które w konsekwencji spowodowało niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym zawyżenie wysokości wzrostu jego uposażenia z tytułu wysługi lat.

Sąd pierwszej instancji jako nietrafny ocenił zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a., gdyż organ miał obowiązek działania w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawierającej wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.R., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie, tj. stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] na skutek uznania, iż jest on decyzją administracyjną i może zostać wzruszony w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

b) naruszenie art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego bez zastosowania art. 107 K.p.a.;

c) naruszenie art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu art. 104 K.p.a.;

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że elementy wpływające na wysokość uposażenia nie są wypowiedzią o charakterze opisowym, ale dyrektywnym i stanowią decyzję administracyjną;

e) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 6, art. 7 i art. 16 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność aktu, który nie był decyzją;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w związku z błędną wykładnią § 29 (nieprawidłowo art.) zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1967 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej i na jej skutek ustaleniem, że rozkaz personalny z dnia [...] lutego1991 r. nr [...] był decyzją administracyjną zarówno w całości, jak i w części dotyczącej zaliczenia do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresu pracy w zakładach cywilnych i służby w WP w wymiarze 8 lat i [...] miesięcy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że stwierdzenie przez organy administracji nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] w części dotyczącej zaliczenia R.R. wysługi lat na dzień 1 lutego 1991 r. w wymiarze pracy w zakładach cywilnych i służby w WP: 8 lat, [...] miesięcy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nadzwyczajny tryb postępowania w postaci stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego, w/w rozkaz personalny, mając na uwadze treść ówczesnych przepisów, nie był decyzją administracyjną. Stanowisko takie wyraził m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1910/07, w którym stwierdził, że dopiero przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. dały organom możliwość określenia wysługi lat w formie decyzji administracyjnej, wcześniejsze przepisy nie przewidywały dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej. Tymczasem organ stwierdził nieważność rozkazu personalnego pomimo, iż wobec ówczesnych przepisów, był on jedynie czynnością materialno-techniczną. Brak było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, czynności. W konsekwencji organ nie mógł zastosować art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro organ zastosował ten przepis w sposób nieuprawniony, to Sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnić skargę w całości i stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Wprawdzie w skardze skarżący nie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., to jednak Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 p.p.s.a. powinien to uczynić. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się, czy w przedmiotowej sprawie organ, wydając decyzję stwierdzającą nieważność rozkazu z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] prawidłowo wskazał, że jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że poddanie kontroli sądów administracyjnych także innych prawnych form działania administracji niż decyzje administracyjne (art. 1 K.p.a.) powoduje, iż w razie wątpliwości, nie jest konieczne uznanie, że dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną, nawet jeśli nie spełnia wszystkich wymagań, jakie stawia przed tym aktem Kodeks postępowania administracyjnego. Koniecznym warunkiem dopuszczalności uznania za decyzję pisma pochodzącego od organu jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju. Przepis § 28 cyt. zarządzenia wprost określa formę materialnoprawną aktu mianowania policjanta – rozkaz personalny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, mając na uwadze racjonalność ustawodawcy oraz spójność systemu prawnego przyjąć należy, iż gdyby ustawodawca miał zamiar nadać aktowi mianowania policjanta, wydanemu na podstawie w/w zarządzenia, status decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a., który w 1987 r., jak i 1991 r. miał taką samą treść co obecnie, to taki status by mu nadał. Tymczasem w § 28 cyt. zarządzenia, tj. przepisie prawnym regulującym jedynie formę tego aktu administracyjnego, wprost wyrażono, że akt ten ma mieć formę rozkazu personalnego i w tym zakresie nie odniesiono się do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Wola ustawodawcy nienadawania rozkazowi personalnemu statusu decyzji administracyjnej została zatem wyraźnie wyrażona.

Skarżący podał również, iż elementy decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy przedmiotowy rozkaz personalny zawierał elementy wymienione w tym przepisie. Nie zbadał bowiem przesłanek od których spełnienia uzależnione jest uznanie danego aktu administracyjnego za decyzję administracyjną.

Skarżący zauważył także, iż Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozkaz personalny zawiera elementy wymienione w § 29 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 60/87. Wśród tych elementów brakuje elementu pierwszego, czyli, zgodnie z § 29 ust. 2 pkt 1 zarządzenia – nazwiska i imienia, imienia ojca i numeru identyfikacyjnego osoby przyjmowanej do służby. Rozkaz personalny nie zawiera zatem jednego z podstawowych elementów decyzji administracyjnej art. 107 K.p.a., tj. wskazania adresata aktu. To z kolei nie pozwala uznać danego aktu administracyjnego za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 K.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wszystkie podniesione okoliczności wskazują, że rozkaz personalny z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 K.p.a., ale właśnie rozkazem personalnym w rozumieniu w/w zarządzenia i niedopuszczalne jest stosowanie w stosunku do tego aktu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 K.p.a. Powyższe uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie statusu materialnoprawnego rozkazu warunkuje możliwość zastosowania art. 156 K.p.a. w ogólności i stawia w wątpliwość dopuszczalność wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji z dnia [...] lipca 2012 r.

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podał, że ustalenie, iż elementy wpływające na wysokość uposażenia nie są wypowiedzią o charakterze opisowym, ale dyrektywnym i stanowią decyzję administracyjną jest nieprawidłowe, gdyż nie przesądzają one o powstaniu uprawnienia. Są jedynie działaniem technicznym, które należy zrealizować, aby można było w prawidłowy sposób ustalić wysokość uposażenia.

Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał, że organy uzyskały możliwość określenia policjantom wysługi lat w formie decyzji administracyjnej dopiero na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stanowisko takie potwierdził m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1910/07. Z kolei NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 812/08 stwierdził, że przed wejściem w życie powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie było jednolitości poglądów co do tego, czy ustalenie okresów uprawniających do określonej wysługi lat odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby jednak przyjąć, że zaliczenie poszczególnych okresów do wysługi lat było traktowane jako jeden z istotnych elementów ustalenia uposażenia policjanta i nie była to decyzja administracyjna, to wtedy weryfikacji może jedynie podlegać decyzja o ustaleniu tego uposażenia.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] był decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 K.p.a. podlegającą weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności i zastosowanie przez Komendanta Głównego Policji, po ustaleniu zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sankcji nieważności tego rozkazu personalnego w części dotyczącej zaliczenia R.R. do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresów "pracy w zakładach cywilnych i służby w WP" w wymiarze 8 lat i [...] miesięcy, prawa nie naruszało.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż w tej sprawie akt mianowania R.R. na stanowisko służbowe w Policji będący podstawą nawiązania stosunku służby, wydany w formie rozkazu personalnego, był decyzją administracyjną, o której mowa w art.104 K.p.a. i spełniał warunki decyzji określone w art. 107 § 1 K.p.a. Zawierał elementy wskazane zarówno w art. 28 ust. 2 ustawy o Policji jak i w § 28 i § 29 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji, określającego w sposób szczegółowy, jakie elementy powinien zawierać akt mianowania. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] – akt mianowania skarżącego, zawierał m.in. datę, od której liczy się początek służby, podstawę prawną mianowania, datę wydania rozkazu personalnego, stopień służbowy, na który został mianowany, oznaczenie funkcjonariusza poprzez wymienienie jego nazwiska i imienia, wysokość uposażenia oraz jego składników, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej rozkaz personalny. Jednocześnie zaliczał skarżącemu do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. "okresy pracy w zakładach cywilnych i służby w WP" w wymiarze 8 lat i [...] miesięcy.

Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że ustawa o Policji zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powołanego rozkazu personalnego, jak i obecnie, pojęciem decyzji i pojęciem rozkazu personalnego posługuje się zamiennie. Zgodnie z art. 32 ust. 2 tej ustawy, od decyzji o której mowa w ust. 1, a więc m.in. decyzji o mianowaniu, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 powołanej ustawy stanowi o rozkazie o mianowaniu funkcjonariusza Policji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro omawiany rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] dotyczący skarżącego był decyzją administracyjną, to mógł zostać wzruszony w całości bądź w części w określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego – trybie stwierdzenia nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Policji, że wydanie przedmiotowego rozkazu personalnego (decyzji) w części dotyczącej zaliczenia skarżącemu do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji wymienionych na wstępie okresów nastąpiło bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania omawianego rozkazu personalnego (decyzji), nie zawierały jakiejkolwiek podstawy do orzekania w formie decyzji administracyjnej w kwestii zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby (pracy) do wysługi lat. Wydanie przedmiotowego rozkazu personalnego (decyzji) obejmującego w części zaliczenie skarżącemu podanych wyżej okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nastąpiło zatem bez podstawy prawnej.

Zasadnie również uznał, iż organ prawidłowo przyjął, że skoro skarżący w okresie od lipca 1985 r. do grudnia 1987 r. świadczył pracę wyłącznie w wymiarze 3/4 czasu pracy, to zaliczenie mu tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego nastąpiło z rażącym naruszeniem § 100 ust. 2 pkt 8 powołanego zarządzenia. Proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.