Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 421/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1, art. 200, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P.T. K. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (D.) 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku P. T. K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (D.), w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz P.T.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Organ" lub "Minister") w odpowiedzi na wniosek Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. (dalej: "Skarżący") z dnia [...] kwietnia 2023 r. złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej w następującym stanie faktycznym.

Skarżący wniósł w dniu [...] kwietnia 2023 r. do Ministerstwa Spraw Zagranicznych za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, które wydał konsul RP w D. w okresie od dnia [...] stycznia 2022 do dnia [...] grudnia 2022 r. oraz informacji, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń.

Do dnia wniesienia skargi do Sądu (tj. [...] czerwca 2023r., za pośrednictwem poczty elektronicznej) Organ nie odpowiedział na wniosek ani też nie przedłużył terminu udostępnienia informacji.

W tym stanie rzeczy Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skardze podniósł, że Organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zaświadczenie wydane przez konsula RP na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji jest dokumentem urzędowym. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, przewóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich wymaga uprzedniego wydania zaświadczenia przez właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Analogiczną kategorię dokumentów urzędowych stanowią np. wydane na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji decyzje administracyjne. Skarżący odwołał się do podstaw konstytucyjnych udostępniania informacji publicznej jako realizacji zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa. Odniósł się także do definicji legalnej "dokumentu urzędowego" z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślił, że definicja ta ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 t.j. – dalej: "u.d.i.p."). Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38).

Skarżący podkreślił, że art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowią, że informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych. Fakt złożenia danego dokumentu w aktach sprawy stanowi jedną, ale nie jedyną z przesłanek uznania danego dokumentu za dokument urzędowy. Dokumentem urzędowym może być zarówno ten, który został skierowany do innego podmiotu jak i ten, który został tylko złożony do akt sprawy.

W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości, iż zaświadczenie wydane przez właściwego konsula RP na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Na poparcie swojej argumentacji, Skarżący przytoczył liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie stwierdzenia bezczynności w udostępnieniu dokumentów urzędowych, a także zwrócił uwagę, że celem wniosku jest poprawa funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Skarżący podniósł też, że przygotowuje aktualnie raport pt. "[...]", w którym zamierza przedstawić analizę standardu dowodowego, w oparciu o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Powyższy raport po jego sporządzeniu zostanie opublikowany na stronie internetowej Skarżącego. Bez wnioskowanych przez Skarżącego informacji powyższy dokument nie będzie mógł powstać. Dlatego, mimo iż wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznej prostej, jego poprawna realizacja przez organ jest dla interesu publicznego szczególnie istotna.

W odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Zagranicznych wniósł o jej odrzucenie (w przypadku nieuiszczenia przez Skarżącego po wezwaniu przez Sąd wpisu od skargi), a na wypadek nieuwzględnienie tegoż wniosku – o oddalenie skargi jako niezasadnej.

W uzasadnieniu Organ, w szczególności, podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2023r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, stwierdzając, że treści, o które zwrócił się wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej. Podniósł też, że "rzeczony wniosek ma charakter ogólny, sprowadzający się do zapytania o udostępnienie wszystkich zaświadczeń dotyczących zagadnienia" a zatem "nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury dostępu do informacji publicznej".

W ocenie Organu, nie można tracić również z pola widzenia, że Skarżący w krótkich odstępach czasu złożył analogiczne wnioski o dostęp do informacji publicznej "nie tylko w odniesieniu do Konsulatów w A.", ale również w odniesieniu do kilkudziesięciu innych placówek zagranicznych. Skala działań Skarżącego nakazuje więc postawić pytanie czy w nin. sprawie nie mamy do czynienia z przekroczeniem granic korzystania z prawa do informacji publicznej".

Skarżący, odnosząc się do powyższej odpowiedzi organu na skargę wskazał, że Organ utrudnia sprawowanie funkcji kontrolnej instytucji społeczeństwa obywatelskiego wobec organu administracji państwowej, gdyż przygotowywany przez niego "Raport..." ma za zadanie przedstawić ocenę standardu dowodowego stosowanego przez konsulów RP w procesie wydawania obywatelom RP zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, ze względu na brak przepisów, które wprost wskazywałyby, jakie dokumenty musi przedstawić wnioskodawca w celu otrzymania zaświadczenia na przewóz broni i amunicji na terytorium RP. Ponadto, Skarżący rozwinął uzasadnienie o braku nadużycia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, bowiem nawet obszerność i wielość wnioskowanych informacji nie świadczą automatycznie o nadużyciu prawa do informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm. - zwaną dalej "P.p.s.a.").

Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie, zaś zgodnie z art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznając sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm - zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych).

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia rozważań Sąd stwierdza, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Dodać można, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1721/11).

Obowiązkiem sądu administracyjnego w skargach na bezczynność organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle przywołanego przepisu nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Minister Spraw Zagranicznych jest naczelnym organem administracji publicznej w dziedzinie polityki zagranicznej, a jego obsługę zapewnia Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP m. innymi poprzez Departament Konsularny Ministerstwa Spraw Zagranicznych, do którego kompetencji należy nadzorowanie wykonywania przez konsulów RP ich funkcji i zadań, a w konsekwencji, iż Minister realizuje zadania publiczne.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy wnioskowane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym. Zdaniem Organu żądane informacje z uwagi na to, że "wniosek ma charakter ogólny, sprowadzający się do zapytania o udostępnienie wszystkich zaświadczeń dotyczących zagadnienia" – nie stanowią informacji publicznej. Odmiennego zdania jest Skarżący; ponieważ stanowisko Skarżącego zostało szeroko opisane w tzw. części historycznej nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego przytoczenia argumentacji skargi na tę okoliczność, podkreślając jedynie, że w ocenie Skarżącego wnioskowane zaświadczenia, jako że należą do właściwości działania Konsulta RP, mają charakter informacji publicznej.

Przy tak zakreślonym sporze Sąd w punkcie wyjścia rozważań zauważa, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.)., zaś do udostępnienia informacji publicznej, jak już wskazano wcześniej, obowiązane są m. innymi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w nin. sprawie należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na okoliczność, że wniosek dotyczy dokumentów wydawanych przez Konsula RP w D. tj. zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. - Dz. U. z 2022 r., poz. 2516), wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2022 do dnia [...] grudnia 2022 r., a nadto o udzielenie informacji, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń (Sąd porządkowo zwraca uwagę, że Organ w odpowiedzi na skargę odnosi wniosek do zaświadczeń wydanych przez Konsulat w A. – ale potraktować to należy jako oczywistą omyłkę).

Jak już stwierdzono wcześniej, analizując status organu pod względem podmiotowym na gruncie u.d.i.p., Minister Spraw Zagranicznych nadzoruje m. innymi pracę urzędów konsularnych. Wobec powyższego należało odnieść się do charakteru żądanych przez Skarżącego informacji, które sprowadzają się do wniosku o udostępnienie:

1. skanów wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, które wydał konsul RP w D. w okresie od dnia [...] stycznia 2022 do dnia [...] grudnia 2022 r.;

2. informacji, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń.

Pierwszy rodzaj żądanych dokumentów to zaświadczenia będące informacją o realizacji zadania publicznego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, w tym przypadku przez Konsula Generalnego RP w D. Wnioskowane zaświadczenia umożliwiają przewóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich. Obywatel polski ma obowiązek dysponowania przed przywozem broni i amunicji zaświadczeniem właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Celem udzielenia informacji w zakresie dokumentów "zaświadczenia" jest kontrola reglamentacyjnej roli konsula w zakresie przewozu broni i amunicji. Oznacza to, że zaświadczenie wydawane na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie stanowi potwierdzenia uprawnień (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym, lecz samo w sobie jest elementem składającym się na uprawnienie do legalnego przewozu broni i amunicji wraz ze zgłoszeniem celnym. Obywatel polski ma obowiązek dysponowania przed przywozem broni i amunicji "zaświadczeniem" właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Zaświadczenia te są dokumentami urzędowymi wystawionym przez organ administracji publicznej, jakim jest konsul i przysługuje im domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą (zob. Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 46-47.).

Drugi z żądanych przez Skarżącego dokumentów dotyczy informacji w przedmiocie tego, na podstawie jakich konkretnie dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń opisanych w pkt 1 wniosku. Skarżący żąda zatem wskazania listy dokumentów przedłożonych do każdej zindywidualizowanej sprawy, zakończonej wydaniem zaświadczenia, w określonym przez niego przedziale czasowym.

Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Powyższe prowadzi do wniosku, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przy czym informacja publiczna może dotyczyć także spraw indywidualnych, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Przepisy te stanowią bowiem, że dostępem objęte są akty administracyjne oraz informacje o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Zatem przepisy u.d.i.p. nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Punkt drugi wniosku Skarżącego nie dotyczy jednak generalnej informacji o dokumentach niezbędnych do wydania zaświadczenia przez Konsula RP w D. Zauważyć trzeba, że w obowiązującym prawie nie skonkretyzowano dokumentów, jakie należy przedłożyć celem uzyskania zaświadczenia, zatem Skarżący nie żąda informacji o prawie.

Ani przepisy ustawy o broni i amunicji, ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie określenia wzorów zaświadczeń uprawniających do przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wywozu z tego terytorium oraz przewozu przez nie broni i amunicji, wzorów zaświadczeń nabycia broni lub amunicji przez cudzoziemców oraz obywateli polskich mających miejsce stałego pobytu za granicą, oraz wzoru zgody na wywóz broni lub amunicji z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 213) nie konkretyzują dokumentów wymaganych do przedłożenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 37 ustawy o broni i amunicji.

Zapytanie o informację odnosi się zatem do konkretnych postępowań zaświadczeniowych i – wbrew twierdzeniom Organu zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023r. – nie mają charakteru "ogólnego". Zaświadczenie wydawane jest bowiem po ustaleniu określonych faktów, a zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz. U. z 2023 r., 1329 t.j.) konsul wydaje zaświadczenie, jeżeli strona ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, co wymaga przedstawienia przez nią właściwych dowodów. Zgodnie z art. 103 ustawy – Prawo konsularne, konsul w przypadkach określonych w art. 102 ust. 2 pkt 2 wydaje zaświadczenie, jeżeli dotyczy ono urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z wykazów, ewidencji, rejestrów prowadzonych przez niego bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem dokumenty, w oparciu o które wydane zostało zaświadczenie, muszą wynikać z publicznych rejestrów lub zostać przedłożone w postępowaniu.

Organ, rozpoznając wniosek Skarżącego, do czego został zobowiązany, powinien więc ustalić, czy żądane informacje zawierają dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe, w szczególności akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia, dokumenty przebiegu i efekty kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Są to zestawienia (listy) przygotowane w oparciu o konkretne sprawy o wydanie zaświadczenia. Informacją publiczną nie są dokumenty prywatne, jak i informacje o nich, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" (wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, i wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11 pub. https://cbois.nsa.gov.pl).

Sprawą publiczną może być jednak przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przy czym informacja publiczna może dotyczyć także spraw indywidualnych, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.

Zatem przepisy u.d.i.p. nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Ponadto, informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.

Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10), niewątpliwie takim zadaniem publicznym jest wydawanie zaświadczeń.

Z tego względu, Sąd nie mógł podzielić stanowiska Organu, że wnioskowane informacje nie mają cech informacji publicznej i dlatego, pomimo iż Organ "formalnie" udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2023r. - Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Organ w pkt. 1 do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec powyższego zobowiązania organu, obligatoryjnym było też dokonanie przez Sąd oceny w zakresie charakteru bezczynności, której dopuścił się Minister Spraw Zagranicznych, tj. czy bezczynność miała cechy rażącego naruszenia czy też nie. Sąd wyjaśnia przy tym, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała, w ocenie Sądu, miejsca w przedmiotowej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). W okolicznościach badanej sprawy Sąd miał na uwadze okoliczność, że Organ podjął określone czynności związane z udzieleniem informacji Skarżącemu, choć jak wykazano wcześniej, udzielona odpowiedź i zakwalifikowanie wnioskowanych informacji jako informacji nie mających charakteru informacji publicznej, jest wadliwe.

Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, to jednak ma znaczenie w kontekście oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w pkt 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie odnosi się do stanowiska Skarżącego na temat braku nadużycia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, bowiem Organ nie podjął wymaganego prawem działania w postaci czynności materialno-technicznej ani nie wydał decyzji administracyjnej w tej kwestii.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie (480 zł) orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.