Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1643/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 6 ust. 2, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S.1 i A.S.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1288/21 w sprawie ze skargi G.S. i A.S.3 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 12 października 2021 r., nr SKO/Ma/420/3509/2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1288/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 12 października 2021 r., nr SKO/Ma/420/3509/2021 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia 14 lipca 2021 r., nr 58/2019 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżących G.S. i A.S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia 14 lipca 2021 r., nr 58/2019, znak: WPG.6730.91.2019 ustalającą na rzecz I. s.c. A.S. i A.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...]1 przy ul. S. w G.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.S. i A.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne uznanie, że organy I i II instancji oparły swoje decyzje na wadliwie sporządzonej i bezkrytycznie zaaprobowanej analizie urbanistyczno-architektonicznej, albowiem:

a. w treści analizy urbanista praktycznie nie wskazał żadnych konkretnych przyczyn odstąpienia od średnich wskaźników, jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, podczas gdy:

– na stronie 9 i 10 uzasadnienia wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wprost przytoczył konkretną argumentację urbanisty w tym zakresie,

– z treści sporządzonej analizy jednoznacznie wynika, iż na obszarze analizowanym istnieje duża rozpiętość przedmiotowego parametru (od 10 m do 24,80 m), a ustalenie go – nie – w oparciu o średnią, która wynosi 16,50 m, a na poziomie 21,5 m – nie wpłynie negatywnie na układ zabudowy sąsiedniej, wizualnie nie będzie widocznych odchyleń w parametrach, szerokość planowanej zabudowy nie wpłynie dewaloryzująco na zabudowę sąsiednią, nowa zabudowa wkomponuje się harmonijnie w zastany układ urbanistyczny (a contrario – ustalenie wskazanego parametru dla nowej zabudowy na podstawie obliczonej średniej w żaden sposób nie przyczyniłoby się do poprawy ładu architektonicznego),

– z danych przedstawionych w analizie wyraźnie wynika, iż na 3 z 21 działek, które zostały objęte analizą – szerokość zabudowy jest wyższa niż średnia (tj. na działkach o numerach: [...]2 – 18,2 m, [...]3 – 19,6 m, [...]4 – 18 m), a na 9 z 21 analizowanych działek – szerokość zabudowy przekracza szerokość zabudowy, która występuje na działce nr [...]5 (przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie za reprezentacyjną przy ocenie wskazanego parametru),

– przy ocenie przedmiotowego parametru – Sąd I instancji zasugerował się szerokością zabudowy występującą na działce nr [...]5 (tj. 13 m), deprecjonując w tym kontekście znaczenie działki nr [...]1 (oraz występującej nań szerokości zabudowy – 24,8 m) – pomimo iż jak wskazuje się w orzecznictwie – do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczające ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym występuje choćby jedna działka sąsiednia, która gwarantuje zachowanie kontynuacji funkcji, parametrów i cech nowej zabudowy. Nieruchomość taka nie musi być natomiast reprezentatywna dla całego obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma prawnych umocowań do oceniania kwestii reprezentacyjności działek, które dla zamierzenia inwestycyjnego winny być brane pod uwagę jako działki sąsiednie (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2014 r., II SA/Kr 972/14),

– omyłka pisarska urbanisty w zakresie zapisu wyliczeń różnicy pomiędzy średnią szerokością frontową a szerokością frontową ustaloną dla planowanej inwestycji – polegająca na zapisie procentów zamiast metrów – nie może wpływać na ocenę poprawności i prawidłowości przyjętej przez urbanistę argumentacji – bazującej i odwołującej się do cech zagospodarowania i zabudowy na obszarze analizowanym oraz danych zamieszczonych w tabeli, przedstawionej w części "c/." analizy,

b. ustalenie wysokości zabudowy do kalenicy przez urbanistę – maksymalnie do 9 metrów nie zostało należycie uzasadnione, pomimo iż:

– na stronie 10 uzasadnienia wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wprost przytoczył konkretną argumentację urbanisty w tym zakresie,

– Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie przyjął, iż w sporządzonej analizie urbanista miał obowiązek wskazać "konkretne przyczyny odstąpienia od średnich wskaźników, jeśli chodzi o wysokość zabudowy do kalenicy" – podczas gdy – § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") – nie wprowadza takiego wymogu,

– Sąd I instancji pominął część treści analizy (zawartą w części e/., na ostatniej stronie analizy), w której to urbanista przeprowadził analizę urbanistyczną tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponował we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które daje się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględnia zamiar inwestycyjny skarżących kasacyjnie (tj. "planowana zabudowa na terenie działki o wysokości maksymalnie do 9 metrów (w kalenicy) nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, różnica 1 m od średniej wysokości dla całego obszaru nie wpłynie dewaloryzująco na układ całej zabudowy, nie zakłóci widoków urbanistycznych. Jest to wysokość graniczna, mieszcząca się w max. wysokości zabudowy, znajdującej się na terenie analizowanym"),

– wbrew uznaniu Sądu I instancji – z treści analizy nie wynika, iż "wysokość do kalenicy przekraczająca 9 metrów występuje tylko na dwóch działkach: nr [...]6 i [...]7", albowiem – w treści przedmiotowego dokumentu wskazano, że wysokość przekraczająca wskazaną wartość dotyczy także działki nr [...]8 – a zatem łącznie trzech działek,

– przy ocenie wskazanego parametru – Sąd I instancji zasugerował się wysokością do kalenicy występującą na działce nr [...]5 i [...]9, deprecjonując w tym kontekście znaczenie działki nr [...]7, [...]6 i [...]8 (oraz występującej nań wysokości do kalenicy, tj. odpowiednio: 9,075 m, 9,9 m oraz 9,07 m) – pomimo iż jak wskazuje się w orzecznictwie – do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczające ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym występuje choćby jedna działka sąsiednia, która gwarantuje zachowanie kontynuacji funkcji, parametrów i cech nowej zabudowy. Nieruchomość taka nie musi być natomiast reprezentatywna dla całego obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma prawnych umocowań do oceniania kwestii reprezentacyjności działek, które dla zamierzenia inwestycyjnego winny być brane pod uwagę jako działki sąsiednie (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2014 r., II SA/Kr 972/14),

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie oraz objęcie przez Sąd I instancji zakresem swojego rozpoznania także wniosków wynikających z dokumentu przedłożonego przez skarżących 7 kwietnia 2022 r., pomimo iż:

a. zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny może być kształtowany tylko na podstawie materiału faktycznego i dowodowego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy, jak również na podstawie materiału zebranego przez sąd i załączonego do akt sądowych w sposób formalny poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 8.12.2006 r., II FSK 1113/05) – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło,

c. (brak właściwej chronologii – przyp. NSA) przedstawiony przez skarżących dopiero 7 kwietnia 2022 r. dowód z dokumentu (nigdy niedoręczony przy tym stronie skarżącej kasacyjnie) winien być uznany za spóźniony i jako taki nie mógł być brany przez Sąd I instancji pod uwagę przy ocenie prawidłowości decyzji organów obu instancji w zakresie ustalenia górnej krawędzi elewacji (por. wyrok WSA z 10.10.2007 r., VI SA/Wa 1116/07), bazujących w tym zakresie na danych zawartych w (korzystającej z domniemania prawdziwości) dokumentacji przedstawionej im przez Starostwo Powiatowe w G.,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 6 ust. 2 rozporządzenia MI – przez jego błędną wykładnię oraz uznanie, iż "wynikanie z analizy", o którym mowa w tym przepisie winno się sprowadzać do sporządzenia przez urbanistę rozbudowanego pisemnego uzasadnienia, o określonym stopniu szczegółowości, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. wyrażenia powinno obejmować także możliwość wyprowadzenia przez organ samodzielnie określonych wniosków ze wszystkich danych zawartych w analizie, w szczególności (tak jak w niniejszej sprawie) pozwalających na powiązanie przyjętej wartości wskaźnika z takimi cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej,

2. § 8 rozporządzenia MI – przez jego błędną wykładnię oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie urbanista winien wskazać "konkretne przyczyny odstąpienia od średnich wskaźników", jeśli chodzi o wysokość zabudowy do kalenicy, podczas gdy ww. § 8 – nie przewiduje takiego wymogu, a jedynie – nakłada (spełniony w niniejszej sprawie) obowiązek ustalenia tego parametru "odpowiednio do" geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym, co oznacza, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takiego rozwiązania, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16.11.2007 r., II SA/Sz 853/17),

3. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez:

a. błędne uznanie, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że w sprawie zostały spełnione wymogi określone w powyższym przepisie, pomimo iż możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego skarżących kasacyjnie w przedmiotowej sprawie – jest uzasadniona wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej, tj. analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

b. dokonanie interpretacji przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy bez uwzględnia ochrony własności i wolności zagospodarowania skarżących kasacyjnie – podczas gdy dbałość o ład przestrzenny nie może być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadząc do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym – stanowiącego element treści tego prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2014 r., II SA/Kr 972/14).

A ponadto, ewentualnie – tylko z daleko posuniętej ostrożności procesowej – na wypadek nieuwzględnienia zarzutów przedstawionych powyżej – zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek nieprawidłowego uznania, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ewentualne zlecenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie mieściłoby się w art. 136 k.p.a., który przewiduje taką możliwość w odniesieniu do dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie zaś w stosunku do analizy, tj. dokumentu o szczególnym znaczeniu dla sposobu rozstrzygnięcia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy – podczas gdy:

1. jak wskazuje się w orzecznictwie – w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., albowiem pomimo iż dokument ten jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji,

2. uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego,

3. jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – treść analizy pozostaje jedynie zbyt ogólnikowa w zakresie uzasadnienia odstępstw od średnich wartości wielkości ustalonych parametrów – a nie nieprawidłowa (wadliwa) z innych przyczyn, które skutkować mogłyby koniecznością sporządzenia nowej analizy – co winno skutkować uznaniem, iż ewentualne doprecyzowanie stanowiska przez urbanistę na etapie postępowania odwoławczego mieści się w ramach postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a.,

4. uchylenie decyzji organów obu instancji narusza prawo skarżących kasacyjnie do zabudowy (które to jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości), wydłużając postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, trwające już ponad trzy lata.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie zaś, z ostrożności procesowej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół jednego zagadnienia, a mianowicie dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustaleń zaskarżonej decyzji, których źródłem jest analiza architektoniczno-urbanistyczna. Sąd I, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, trafnie przyjął, że warunki zabudowy zostały ustalone bez dostatecznego uzasadnienia poczynionych odstępstw, które powinny wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta – zdaniem Sądu I instancji – jest nazbyt ogólnikowa, co nie pozwala na kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego.

Zatem za pozbawiony uzasadnienia należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy I i II instancji oparły swoje decyzje na wadliwie sporządzonej i bezkrytycznie zaaprobowanej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Sąd I instancji, wskazując na naruszenie przez ograny administracji art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., słusznie wskazał, że ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej wynosząca 21,50 m odbiegająca od średniej szerokości w obszarze analizowanym o ponad 30%, nie znajduje uzasadnienia w treści analizy architektoniczno-urbanistycznej. Za takie uzasadnienie nie można bowiem uznać stwierdzenia, że "planowana zabudowa będzie nawiązywała do parametrów zabudowy sąsiedniej, jest to wielkość większa niż średnia, ale w granicach max. szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym" oraz że "wielkości takie nie wpłyną negatywnie na układ zabudowy sąsiedniej, wizualnie nie będzie widocznych odchyleń w parametrach, szerokość planowana zabudowy nie wpłynie dewaloryzująco na zabudowę sąsiednią", zwłaszcza, że budynek do maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 24,8 m jest znacznie oddalony od terenu objętego ustaleniami decyzji i nie znajduje się na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Również ustalenie wysokości głównej kalenicy wynoszącej 9 m, podczas gdy średnia wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 8m, zaś budynek o wysokości głównej kalenicy wynoszącej 9,9 m, tak jak wyżej wskazany budynek do maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 24,8 m, nie znajduje się na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zostało dostatecznie uzasadnione w treści analizy. Przedstawienie motywów tego ustalenia sprowadza bowiem jedynie do stwierdzenia, że: "planowana zabudowa na terenie działki o wysokości maksymalnie do 9 m (w kalenicy) nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, różnica 1 m od średniej wysokości dla całego obszaru nie wpłynie dewaloryzująco na układ całej zabudowy, nie zakłóci widoków urbanistycznych. Jest to wysokość graniczna, mieszcząca się w max. wysokości zabudowy, znajdującej się na terenie analizowanym".

Wprawdzie, jak podnoszą skarżący kasacyjnie, § 8 rozporządzenia MI nie przewiduje wymogu wyznaczania wysokości głównej kalenicy na podstawie średniej wysokości tego parametru względem istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, to jednak jej wyznaczenie, tak jak i pozostałych parametrów zabudowy powinno wynikać z uzasadnionych ustaleń przyjętych w analizie. Przeprowadzający analizę, której wnioski stanowiły podstawę dla treści decyzji z dnia 14 lipca 2021 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją przyjął jednak, jak należy wnosić z cytowanego fragmentu analizy, że kryterium zachowania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wiąże się z wyznaczeniem wysokości głównej kalenicy w granicach średniej wysokości istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Dokonując zaś w tym zakresie odstępstwa, posłużył się jedynie przywołanym wyżej nader zdawkowym sformułowaniem.

Z przedstawionych powodów nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest § 6 ust. 2 i § 8 rozporządzenia MI oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem pozostają one w integralnym związku z dotychczas wskazanymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast należało podzielić pogląd skarżących kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy ocena legalności zaskarżonej decyzji i kwestionowanie zawartych w niej ustaleń (dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) w oparciu o dokument z 7 kwietnia 2022 r. (pismo Dyrektora Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa), który nie znajdował się w aktach administracyjnych, nie powinien być brany pod uwagę. Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że z przedstawionych wcześniej powodów, okoliczność ta nie miała wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek nieprawidłowego uznania, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ewentualne zlecenie przez organ odwoławczy przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie mieściłoby się w art. 136 k.p.a.

Otóż znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, każe traktować tę analizę za kluczowy środek dowodowy dla tego typu spraw. Biorąc więc pod uwagę, że organ odwoławczy miałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji, oznaczałoby że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, godząc tym samym w zasadę dwuinstancyjności. Skorzystanie bowiem z formuły przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest dopuszczalne przy założeniu uzupełniającego charakteru wskazanych w nim czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie może zaś polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czy czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one też, tak jak w niniejszej sprawie, istotny wpływ na wynik postępowania. Prawidłowe sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, która następnie staje się podstawą do sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymagającego dokonania kolejnych czynności, w tym uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z: 30.10.2018 r., II OSK 2903/18, LEX nr 2589801; 13.10.2020 r. II OSK 2065/20, LEX nr 3083725; 13.06.2023 r., II OSK 930/23, LEX nr 3582929).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.