Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1380/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/23 w sprawie ze skargi A.G. i S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO.PW/4171/33/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Z.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 1096/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A.G. i S.G. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: SKO, Kolegium) z 22 czerwca 2023 r., nr SKO.PW/4171/33/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 22 czerwca 2023 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 i z art 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję SKO z 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.PW/4171/26/2023, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. (dalej: Burmistrz) z 28 czerwca 2022 r., znak OS.6331.6.2020.DW. Wskazaną decyzją Burmistrz nakazał skarżącym wykonanie rowu o przekroju trapezowym na działce numer [...] w J., wzdłuż jej północnej granicy, o głębokości co najmniej 1,5 m z równomiernym spadkiem na skarpę zachodnią, w terminie do 30 kwietnia 2023 r. Przy czym Burmistrz nakazał adresatom decyzji uzyskanie na wykonanie powyższego, stosownych zezwoleń i dokumentacji.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji skarżący, powołali się na treść art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a., wskazując, że w ich ocenie nakaz jest niewykonalny z uwagi na brak podania wszystkich niezbędnych charakterystycznych parametrów rowu. W decyzji nie podano początku, skąd rów ten miałby się zaczynać i gdzie miałby się kończyć. Wobec braku wskazań co do szerokości dna rowu i jego korony ponosiliby ryzyko, że wykonany rów nie będzie odpowiadać wymaganiom i oczekiwaniom zarówno właściciela dz. nr [...] w J. jak i organu, który wydał nakaz.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku SKO w Tarnowie decyzją z 27 kwietnia 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, a nie godzący się z tym skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO stwierdziło, że w sprawie – z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - ustalić należy, czy - jak wskazują wnioskodawcy - decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Kolegium stwierdziło, że brak jest zarówno przepisów zakazujących wykonania tak określonego obowiązku, jak i okoliczności faktycznych, tj. przeszkód technicznych, uniemożliwiających wykonanie decyzji. SKO nie podzieliło również twierdzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jakoby rozstrzygnięcie Burmistrza B. było na tyle nieprecyzyjne, że uniemożliwia w istocie jego wykonanie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie sposób uznać, by sposób określenia w decyzji Burmistrza cech rowu, którego wykopanie nakazano (tj. rów o przekroju trapezowym na działce numer [...] w J., wzdłuż jej północnej granicy, o głębokości co najmniej 1,5 m z równomiernym spadkiem na skarpę zachodnią) trwale uniemożliwiał realizację takiego obowiązku. Z akt sprawy nie wynika ani przeszkoda prawna, ani też faktyczna uniemożliwiająca jego realizację.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowani przez adw., zaskarżyli wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pominięcie w decyzji nakazującej wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom powodowanym zmianą stanu wody na gruncie niektórych parametrów urządzenia niezbędnych dla prawidłowego jego wykonania, przez co rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest niejednoznaczne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa ze względu na możliwość usunięcia niezgodności z prawem w trybie uzupełnienia decyzji lub odwołania od decyzji;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak niektórych parametrów rowu, do którego wykonania zostali zobowiązani skarżący nie powoduje trwałej niewykonalności decyzji ze względu na przeprowadzenie w sprawie opinii biegłego i określenie w tejże opinii biegłego parametrów rowu umożliwiające jego faktyczne wykonanie, a ponadto usunięcie wadliwości decyzji, która uniemożliwia jej wykonanie nastąpić powinno w trybie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. lub odwołania od decyzji, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W związku z powyższym wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania – Z.S., reprezentowana przez adw., wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Nadto, wniosła o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, obejmujących koszty ustanowionego w sprawie pełnomocnika według norm przepisanych.

Uczestniczka wniosła o dopuszczenie dowodu z fotografii wykonanych w dniu 9 marca 2024 r. na okoliczność stanu nieruchomości uczestniczki postępowania, powstałych szkód, zagrożenia dla budynku mieszkalnego na działce uczestniczki w związku z "wypłukiwaniem" gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Co do zasady, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie oparto na żadnej podstawie kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, w zależności od podstawy zawartej w art. 174 p.p.s.a., ma wskazywać konkretny przepis: prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), lub przepis postępowania ze wskazaniem na czym polegało jego naruszenie i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (rozstrzygnięcie) mogło ono mieć (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pominięcie w decyzji nakazującej wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom powodowanym zmianą stanu wody na gruncie niektórych parametrów urządzenia niezbędnych dla prawidłowego jego wykonania, przez co rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest niejednoznaczne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa ze względu na możliwość usunięcia niezgodności z prawem w trybie uzupełnienia decyzji lub odwołania od decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu, wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja Burmistrza od samego początku była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na brak precyzyjnego określenia zarówno parametrów jak i lokalizacji opisanego wyżej urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - jako postępowanie nadzwyczajne - służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że o jego występowaniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że o żadnej z takich przesłanek w sprawie nie może być mowy. W realiach tej sprawy, wbrew zarzutowi skargi, organ co do zasady w sposób odpowiedni określił obowiązek nałożony na stronę mając na uwadze charakter postępowania z art. 234 Prawa wodnego, i uczynił to - zdaniem Sądu - w sposób zrozumiały, choć być może w niewielkim zakresie nieprecyzyjny. Nie można natomiast przesłanki nieważności wywodzić z deficytu decyzji, który mógł zostać konwalidowany w trybie chociażby uzupełnienia decyzji. Wobec tego WSA doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie można skutecznie powoływać się na występowanie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucają, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i "art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: p.w.)". Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że podstawą stwierdzenia nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego. Takie podstawy nie daje naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 3393/19, LEX nr 3045675).

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z 10.11.2016 r., I OSK 2022/15, LEX nr 2177194).

Aby uznać naruszenie prawa za rażące trzeba bowiem wykazać, że było ono ewidentne na gruncie istniejącego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie dowiedli, że w wyniku zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie treści zawartej w tym przepisie (por. odpowiednio wyrok NSA z 31.10.2012 r., I OSK 1204/11, LEX nr 1378982).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący uznania, że brak niektórych parametrów rowu, do którego wykonania zostali zobowiązani skarżący, nie powoduje trwałej niewykonalności decyzji ze względu na przeprowadzenie w sprawie opinii biegłego i określenie w tejże opinii biegłego parametrów rowu umożliwiające jego faktyczne wykonanie, a ponadto uznania, że usunięcie wadliwości decyzji, która uniemożliwia jej wykonanie nastąpić powinno w trybie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. lub odwołania od decyzji, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wypowiedź ta nie prowadzi do uwzględnienia kasacji.

Odnosząc się do tego zarzutu, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie sposób uznać, by sposób określenia w decyzji Burmistrza cech rowu, którego wykopanie nakazano (tj. rów o przekroju trapezowym na działce numer [...] w J., wzdłuż jej północnej granicy, o głębokości co najmniej 1,5 m z równomiernym spadkiem na skarpę zachodnią) trwale uniemożliwiał realizację takiego obowiązku. Z akt sprawy nie wynika ani przeszkoda prawna, ani też faktyczna uniemożliwiająca jego realizację. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się opinia uzupełniająca biegłego z zakresu hydrogeologii i geologii inżynierskiej, z której wynika wprost, że "początek rowu winien być wykonany przy załamaniu spadku terenu – u podnóża skarpy, po północnej stronie domu nr [...]; natomiast wylot rowu na skarpę zachodnią nastąpi w odległości około 14 m (...), - pas ochronny ogrodzenia w granicy działek [...] i [...] powinien posiadać szerokość co najmniej równą głębokości rowu, przy czym z uwagi na poprzeczne nachylenie terenu, głębokość rowu względem od strony północnej będzie mniejsza o około 0,5 m – tym samym odstęp korony rowu od granicy winien wynieść nie mniej niż 1 m, - szerokość niezabudowanego terenu działki [...] w strefie pogranicza z działką [...] wynosi około 4 m, stąd przy uwzględnieniu pasu ochronnego od granicy z dz. [...] szerokość rowu w jego koronie nie powinna przekroczyć 3 m – wobec ukształtowania podłoża gruntowego w postaci luźnych nasypów należy przewidzieć rów o przekroju trapezowym, tj. bez zbiegu skarp rowu w jego dnie oraz przewidzieć umocnienie jego dna i skarp w sposób zapobiegający obsuwaniu skarp i zapływaniu dna rowu; szczegółowe parametry rowu (długość, profile poprzeczne, spadek podłużny, nachylenia skarp, sposób umocnień) należy określić w odnośnym projekcie urządzenia wodnego, opracowanego według sytuacyjno-wysokościowych pomiarów geodezyjnych". Jeżeli więc biegły z zakresu hydrogeologii i geologii inżynierskiej, który sporządził opinię po przeprowadzeniu oględzin terenowych oraz badań gruntów i pomiarów, określił warunki wykonania tego konkretnego rowu, to nie może być mowy o niemożności jego wykonania z przyczyn faktycznych (o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie nie wskazali norm zawierających zakazy mogące świadczyć o niewykonalności prawnej. W związku z tym możliwe jest jedynie wskazanie, że osoba zobowiązana do wykonania obowiązku wykonania rowu powinna podjąć wszelkie działania zmierzające do tego wykonania w ramach obowiązującego prawa. Nie ma także w świetle akt sprawy z uwzględnieniem opinii uzupełniającej biegłego z zakresu hydrogeologii i geologii inżynierskiej, podstaw do przyjęcia, że zachodzą nieusuwalne przeszkody o charakterze faktycznym.

Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując, niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18).

Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (patrz: wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08; wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2345/21).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania NSA nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania uczestnikom postępowania.