Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 73/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 9 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kopii zebranych w sprawie materiałów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 73/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.( dalej jako SKO lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia A. M. na postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia 27 kwietnia 2023 roku, znak: [...] o odmowie sporządzenia i przesłania kopii zebranych dowodów i materiałów dotyczących postępowania w sprawie ustalenia opłaty A. M. za pobyt jej babki w Domu Pomocy Społecznej [...]w R. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 roku Prezydent Miasta R. odmówił A. M. sporządzenia i przesłania kopii zebranych dowodów i materiałów dotyczących postępowania w sprawie ustalenia dla skarżącej opłaty za pobyt babki w DPS z uwagi na fakt, że stanowiłoby to dla organu nadmierne utrudnienie ze względu na obszerny materiał dowodowy zebrany w sprawie, który wymagałby znacznego zaangażowania ze strony pracowników organu.

Postanowienie to zaskarżyła A. M. podnosząc, że stanowisko organu jest sprzeczne z przepisem art. 73 § 1 k.p.a. oraz uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 roku, syg. akt I OPS 1/18.

Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje:

W dniu 26 kwietnia 2023 roku skarżąca złożyła wniosek o doręczenie jej kopii kompletnej dokumentacji postępowania administracyjnego, zgromadzonego w sprawie do dnia 14 kwietnia 2023 roku.

Organ pierwszej instancji odmówił wskazując, iż stanowiłoby to nadmierne utrudnienie ze względu na obszerny materiał dowodowy zebrany w sprawie, który wymagałby znacznego zaangażowania ze strony pracowników organu.

Wskazał, że stosownie do treści art. 73 k.p.a.:

"§ 1 Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

§ ib.(...)

2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. (...)".

Natomiast zgodnie z przepisem art. 74. § 2.: "Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie".

Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74, jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Artykuł 73 gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu.

Prawo strony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - zarówno w toku postępowania, jak i po jego zakończeniu - nie jest obwarowane żadnym warunkiem. Organ administracyjny ma obowiązek udostępnić stronie akta sprawy i dać jej możliwość sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu w godzinach urzędowania i w obecności pracownika tego organu, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dokumentów. Organ administracji publicznej nie ma natomiast obowiązku udostępniania akt poza swoją siedzibą, a w szczególności przesyłania ich do miejsca, w którym znajduje się strona (tak NSA w wyroku z 6.12.2011 r., I OSK 11/11, LEX nr 1135308, w którym stwierdził, że z komentowanego przepisu nie da się wyprowadzić obowiązku przesłania akt sprawy do zakładu karnego).

Uprawniony podmiot może również utrwalać na własny użytek informacje zawarte w aktach sprawy poprzez sporządzanie notatek, kopii czy odpisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.02.2012 r., VIII SA/Wa 966/11, LEX nr 1121816). Sporządzanie kopii może być dokonywane za pomocą wszystkich nowoczesnych urządzeń służących do powielania i utrwalania materiałów oraz informacji (por. wyrok z 8.05.2013 r., III SA/Łd 293/13, LEX nr 1317285).

Z komentowanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek organu administracji sporządzania notatek, kopii czy odpisów z akt sprawy i udostępniania ich uprawnionym na podstawie art. 73 podmiotom. Podmioty te nie mogą zatem skutecznie domagać się wydania im nieuwierzytelnionej kserokopii lub odpisu z akt (por. wyroki WSA w Lublinie: z 23.02.2012 r., II SA/Lu 923/11, LEX nr 1125579, oraz z 27.05.2010 r., II SA/Lu 157/10, LEX nr 674274; wyrok WSA we Wrocławiu z 30.01.2013 r., II SA/Wr 831/12, LEX nr 1298644; wyroki NSA: z 21.10.2011 r., II OSK 1462/10, LEX nr 1070340, oraz z 24.07.2013 r., II GSK 507/12, LEX nr 1377937).

Jak wskazuje WSA w Lublinie w wyroku z 9.02.2023 r., III SA/Lu 601/22, LEX nr 3506769: "Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt

mogłaby nastąpić, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kserokopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie".

"Przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne". (Wyrok WSA w Lublinie z 23.02.2012 r., II SA/Lu 923/11, LEX nr 1125579.)

Odnosząc się do uchwały NSA z dnia 08.10.2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, wskazać należy, iż w jej uzasadnieniu NSA wyraził pogląd, iż: "Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a." W niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, zdaniem Kolegium, konkretne utrudnienie wynikające z dużej ilości dokumentów przewidzianych do kopiowania. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. informuje, że nie podzieliło zarzutów zażalenia co do braku podania powodu uzasadniającego odmowę spełnienia żądania skarżącej. Organ I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że ze względu na obszerność akt sprawy spełnienie żądania skarżącej stanowiłoby dla organu nadmierne utrudnienie. Wskazanie, iż skarżąca może przejrzeć akta sprawy i dokonać ich kopii np. fotokopii w siedzibie organu czy też przez ustanowionego pełnomocnika miało na celu ukazanie możliwości co do zapoznania się przez Skarżącą z aktami tj. pokazanie innych dróg do osiągnięcia tego celu.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło jak w sentencji.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła A. M.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 k.p.a. poprzez odmowę - na złożony przez skarżącą wniosek pisemny - sporządzenia i przesłania kopii zebranych dowodów i materiałów dotyczących wskazanego w komparycji skargi postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta R. - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w R.

bez żadnego faktycznego, merytorycznego uzasadnienia;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 77§1 w zw. z art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie stanowiska Prezydenta Miasta R. - MOPS R. zawartego w przedmiotowym postanowieniu, że nie posiada on możliwości skopiowania dokumentów w związku z utrudnieniem wynikającym z dużej ilości dokumentów do kopiowania - bez wskazania żadnego dowodu w tym względzie (np. wskazania ilości dokumentów przewidzianych do kopiowania, brak możliwości technicznych i organizacyjnych wykonania kopiowania na wniosek strony) oraz bez wskazania skonkretyzowanej własnej oceny organu - co do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;

III. naruszenie art. 11 i art. 107 k.p.a. - z uwagi na brak adekwatnego do wniosku uzasadnienia decyzji, przejawiającego się na niewyczerpującym i nieprzekonywującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, które, jakże lakoniczne, ograniczyło się do zacytowania wręcz uchwały NSA z 8.10.2018 - I OPS 1/18, której fragment treści skomentowano jednym zdaniem - oraz "omówienia" treści art. 73 k.p.a.

Wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta R. (MOPS) i zobowiązanie MOPS do sporządzenia kopii dokumentacji postępowania - zgodnie z wnioskiem Skarżącej z 24.04,2023 r.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ nie uzasadnił merytorycznie swojego stanowiska, poprzestawszy jedynie na lakonicznym odniesieniu się do stanowiska Prezydenta Miasta R., które po prostu poparł, wskazując, że żądanie skarżącej "stanowiłoby dla organu nadmierne utrudnienie" - nie precyzując co Prezydent i co SKO mieli na myśli. Nie zbadano twierdzenia Prezydenta o "obszerności akt sprawy" ,ani nie zweryfikowano "utrudnienia wynikającego z dużej ilości dokumentów" - nie wskazując, ile to, konkretnie, dokumentów trzeba by skopiować (zeskanować?) - i co oznacza "duża ilość" i jakie to rzekome "utrudnienie" dla urzędu zatrudniającego wielu pracowników i posiadającego odpowiednie środki techniczne. Takie uzasadnienie postanowienia odmawiającego stronie prawa, a w istocie jego brak, należy uznać, zdaniem skarżącej, za istotne naruszenie art. 73 k.p.a.

W zakresie zarzutu ad. II stwierdzić należy, że organ w żaden sposób nie dążył do wyjaśnienia i do udokumentowania twierdzeń Prezydenta (MOPS) zawartych w odmowie uwzględnienia wniosku strony, a sam nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń, na których oparł swoje stanowisko, co do nie podzielenia "zarzutów zażalenia co do braku podania powodu uzasadniającego odmowę spełnienia żądania skarżącej". Kuriozalne jest w tym względzie uznanie organu, że "pokazano inne drogi do osiągnięcia celu" przez skarżącą, całkowicie pominąwszy obowiązek wynikający z art. 73 § 3 k.p.a. nałożony wprost na organy administracji publicznej - od 18 lat funkcjonującej ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Odniesienie się przez SKO - jako ustalenie własne - jest, zdaniem skarżącej, niewłaściwe i nie dotyczy wniosku skarżącej: nie żądała ona - ani uwierzytelnionych kopii, ani udostępnienia akt poza siedzibą organu, o czym jest mowa, nie wiedzieć czemu, na str. 2 zaskarżonego postanowienia - w uzasadnieniu. Także komentarz do Uchwały NSA, zawarty na str.3 zaskarżonego postanowienia, nie odnosi się do wniosku skarżącej, bowiem skarżąca w sposób oczywisty i świadomy nie nadużywała prawa wynikającego z art. 73 k.p.a. (brak dowodu).

Zarzut ad. III nie wymaga, zdaniem skarżącej, specjalnego uzasadniania. Tak, jak w postanowieniu Prezydenta, jak i w postanowieniu Organu, brak jest własnego, merytorycznego uzasadnienia, które powinno - w świetle okoliczności sprawy znanych organowi wydającemu postanowienie (brak jej udziału w postępowaniu przygotowującym do wydania decyzji ustalającej jej odpłatność, przesłanie umowy do podpisu, z wyliczoną bez jej udziału, bez uwzględnienia rzeczywistej kwoty stanowiącej jej dochód, przymus terminowy do zawarcia umowy na warunkach ustalonych jedynie przez organ - bez udziału strony) - być uzasadnieniem pogłębionym, przedstawiającym takie, a nie inne stanowisko organu, które dotyczy odmowy skorzystania przez Skarżącą z praw strony. Zarówno z treści postanowienia Organu utrzymującego w mocy, jak i z treści samego postanowienia Prezydenta (MOPS) wynika co innego: że są one pobieżne, lakoniczne, ogólnikowe i zdawkowe, zawierające abstrakcyjne stwierdzenia, wręcz rutynowe - w negatywnym dla strony

tego słowa znaczeniu. Organy zdaniem skarżącej nie wypełniły także swoich obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego - art. 6, art.7 i 75 k.p.a. wydając zaskarżone postanowienia, poprzez niepodjęcie wszelkich środków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, bez adekwatnego uzasadnienia, co stanowi jednocześnie rażące naruszenie jednej z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Poparcie powyższego stanowiska - w kontekście braku należytego uzasadnienia w postępowaniu administracyjnym - można odnaleźć w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 28 maja 2005 r. sygnatura akt OSK 1468/04, uchylającym zaskarżony wyrok WSA, w konkluzji uzasadnienia zawierające następujące, trafne stwierdzenie, które można i należy zastosować również do tego postępowania administracyjnego toczonego przed organami pierwszej i drugiej instancji:

"Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, mówiąc obrazowo, powinno być, jak garnitur uszyty na miarę, a nie jak garnitur pierwszy lepszy zdjęty w sklepie z wieszaka, który może kupić każdy klient i będzie jakoś pasował’’.

Reasumując, zdaniem skarżącej, zaskarżone orzeczenia są niesłuszne, gdyż kwestionują jej prawa w postępowaniu administracyjnym, dlatego powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna.

Podstawą materialnoprawną wniosku o wydanie odpisów dokumentów z akt postępowania administracyjnego był przepis art. 73 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca wskazywała, iż doszło do naruszenia wyżej powołanego przepisu poprzez odmowę sporządzenia i przesłania żądanych dokumentów. Powołany przepis określa zakres dostępu strony postępowania administracyjnego do akt sprawy.

Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W związku z rozbieżnościami w interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 października 2018 roku, w sprawie I OPS 1/18 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę : w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzanie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Tak więc co do zasady strona ma prawo otrzymać na swój wniosek żądane kopie dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalania ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust.3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Także Sąd zwrócił uwagę na rozwój technicznych możliwości sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych.

W ocenie Sądu uprawnienie do uwierzytelnionych odpisów na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. nie zabezpiecza prawa strony do utrwalania na własne potrzeby zawartości akt.

Sąd w przedmiotowej uchwale wskazał, że odmowa uwzględnienia wniosku o sporządzenie kopii z akt sprawy mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w przedmiotowej uchwale.

Zgodnie art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09, CBOSA). Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, CBOSA).

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Unormowanie art. 9 k.p.a. zobowiązuje natomiast organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im stosownych wskazówek i wyjaśnień. Nie zwalnia to jednak strony od dbałości o własne interesy i aktywności procesowej. Organ nie ma bowiem obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa, jego działalność powinna ograniczyć się jedynie do ogólnego ukierunkowania strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16).

Natomiast zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę tak, aby doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta polega, więc na właściwym motywowaniu wydawanych decyzji. Nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, twierdzenia, wyjaśnienia strony bądź nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy czy też okoliczności podnoszonych przez stronę. W uzasadnieniu powinny zatem znaleźć się motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym odniesienia do żądań i twierdzeń stron (wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 1242/17).

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszyło zasady wyżej powołane. Postępowanie winno być uzupełnione.

Organ wydając postanowienie odmawiające sporządzenia i wydania kopii dokumentów z akt administracyjnych odwołuje się do faktu obszerności akt sprawy i w związku z tym wykonanie wniosku stanowiłoby dla organu nadmierne utrudnienie.

W ocenie Sądu odmowa jest wyjątkiem od wyżej powołanej reguły i skorzystanie z niej powinno być w sposób precyzyjny i jasny uargumentowane. Organ odwołuje się do pojęć niedookreślonych obszerności i nadmiernego utrudnienia.

Organ winien wskazać jaką liczbę kopii dokumentów winien sporządzić, jakie środki techniczne i osobowe i na jaki czas musiałby zaangażować. Jaki wpływ na pracę danej komórki organu wykonanie kopii dokumentów by to miało. Organ pierwszej instancji zauważa te uwarunkowania sporządzenia i wydania kopii dokumentów o których w uchwale mówi Naczelny Sąd Administracyjny, ale w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie przedstawia żadnej konkretnej argumentacji to uzasadniającej. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 k.p.a. należy uznać za zasadny. Przy braku skonkretyzowanej argumentacji organu nie da się prześledzić toku rozumowania organu, który pozwalałby uznać zarzuty za nie mające usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, iż strona wnioskująca o wydanie kopii dokumentów na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może zostać obciążona kosztami ich wykonania.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość kosztów postępowania składa się wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych( DZ.U z 2018 roku, poz. 265 ze zm.).