Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 69/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Paradyż z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXIX/252/2022 w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Paradyż na rok 2022" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Paradyż na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 69/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Paradyż z 30 marca 2022 r. (Nr XXXIX/252/2022) w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Paradyż na rok 2022" (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 2276).

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] przez brak szczegółowego określenia w uchwale wydatków jakie zostaną przeznaczone na konkretne obligatoryjne zadania ustawowe;

2) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt przez niewyczerpanie w uchwale zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez:

- niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące,

- zaniechanie określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób kompleksowy, a to poprzez niezapewnienie im odpowiednich warunków bytowania na terenie gminy - ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi,

- zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać Gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi.

Mając na względzie powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 8 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że przeznacza się kwotę 17.000,00 zł na realizację zadań określonych w "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Paradyż na rok 2022", w tym: a) koszty utrzymania gotowości schroniska do przyjęcia zwierząt - 13.284,00 zł, b) koszty pobytu zwierząt w schronisku - 2.466,00 zł, c) koszty dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów właścicielskich - 400,00 zł, d) koszty adopcji zwierząt - 400,00 zł, e) koszty zakupu karmy do dożywiania bezdomnych zwierząt - 450,00 zł.

W ocenie skarżącego nie wskazano w Programie kwoty środków na realizację zadania o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2, 3, 7 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, tj. zadania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, zadania odławiania bezdomnych zwierząt, zadania w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich oraz zadania w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem skarżącego, z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek precyzyjnego podania konkretnych kwot jakie zostały zaplanowane na realizację poszczególnych obligatoryjnych zadań określonych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Tylko wtedy można mówić o wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, tj. obowiązku określenia sposobu wydatkowania tych środków.

Następnie Wojewoda wskazał, że w § 6 ust. 4 Programu zapisano, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie będzie realizowane przez: a) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, b) tworzenie i prowadzenie rejestru opiekunów społecznych kotów wolno żyjących, c) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących, d) współpracę z lekarzem weterynarii, w przypadkach istniejącej potrzeby podjęcia leczenia kotów wolno żyjących i wydawanie zleceń na ich leczenie i pokrycie kosztów tego leczenia z budżetu Gminy, e) współpracę ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących oraz organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, f) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom i karmicielom kotów w celu zapewnienia całorocznego dokarmiania: każdorazowo przed wydaniem karmy przeprowadza się oględziny mające na celu potwierdzenie faktu bytowania kotów wolno żyjących, g) zmniejszenie populacji poprzez sterylizację i kastrację kotów żyjących na wolności, h) promocję adopcji wśród lokalnego społeczeństwa, i) dokonywaniu w uzasadnionych przypadkach usypiania ślepych miotów kotów żyjących na wolności przez lekarza weterynarii, z którym gmina ma podpisaną umowę.

Wojewoda zaakcentował, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek objęcia uchwalanym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Wojewoda uznał, że zadanie to zostało uregulowane w kwestionowanym Programie w sposób niepełny, co potwierdza treść kwestionowanego § 6 ust. 4 Programu. Skarżący zauważył, iż co prawda poza określonym w art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ustawa nie wskazuje na konkretny stopień szczegółowości uregulowań uchwalanych programów. Niemniej jednak dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań.

Zdaniem skarżącego samo ustalenie miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów nie stanowi jedynego sposobu realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Do pozostałych elementów służących realizacji należą między innymi kwestie dotyczące zasad współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, kwestie karmy, w tym jej szacunkowa ilość, zarówno miesięczna jak i roczna, niezbędna do realizacji zadania, ilość wydawanej karmy poszczególnym wolontariuszom, czy też częstotliwość jej wydawania. Tego wymogu nie spełnia określenie, że zadanie dokarmiania kotów wolno żyjących będzie realizowane przez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom i karmicielom kotów w celu zapewnienia całorocznego dokarmiania. Program nie zawiera również żadnych rozwiązań odnośnie zapewnienia kotom wolno żyjącym ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, szczególnie w okresie jesienno-zimowym. Program nie wskazuje też z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi czy też opiekunami będzie współdziałać Gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Paradyż wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że jako niezasadny uznaje zarzut Wojewody naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak szczegółowego określenia w uchwale wydatków jakie zostaną przeznaczone na konkretne obligatoryjne zadania ustawowe tj.:

- zadania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, bowiem środki te są określone w § 8 ust. 1 lit. c uchwały, tj. zakup karmy do dożywiania bezdomnych zwierząt, czyli również wolno żyjących kotów;

- zadania odławiania bezdomnych zwierząt - środki na realizację tego zadania są ujęte w § 8 ust. 1 lit. a i b - zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 uchwały odławianie zwierząt odbywać się będzie przez pracowników;

- zadania w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich - nie ma potrzeby wskazywania wysokości środków na realizację tego zadania, bowiem od kilku lat porozumienie z właściciele gospodarstwa rolnego w celu realizacji ww. zadania jest nieodpłatne;

- zadania w zakresie zapewnienia całodobowej opieki w weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - w ostatnich kilkunastu latach nie zaistniała potrzeba realizacji tego zadania stąd z praktycznego punktu widzenia brak było podstaw do zamrażania środków finansowych na realizację tego zadania, zwłaszcza że zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały ustalone kwoty na realizację Programu mogą ulec zmianie w zależności od potrzeb.

Ponadto organ jako niezasadny uznał zarzut organu nadzoru naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt przez:

- niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące;

- zaniechanie określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób kompleksowy, a to poprzez zapewnienie im odpowiednich warunków bytowania na terenie gminy - ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi;

- zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami.

Zarzut organu nadzoru jest o tyle niezasadny, że przepis art. 11a ust. pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt mówi że Program obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Powołany przepis nie konkretyzuje w jaki sposób Gmina ma realizować ww. zadanie.

W ocenie Rady Gminy stanowisko Wojewody zarzucające, że Program nie spełnia wskazanych wyżej warunków nie ma żadnego umocowania prawnego i stanowi jedynie pogląd organu nadzoru w tym zakresie, a wymaganie zapewnienia kotom, w środowisku wiejskim, zapewnienia ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi świadczy o nieznajomości natury kota. Przepis ustawowy nie wskazuje również potrzeby i obowiązku wskazania konkretnych organizacji społecznych z którymi Gmina będzie współdziałać przy realizacji tego zadania. Wskazanie konkretnych organizacji społecznych w sposób bezprawny i bezzasadny ograniczałoby takie współdziałanie w trakcie realizacji Programu. W ocenie Gminy uchwalony Program spełnia wymagania określone w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Stosowna regulacja zawarta jest w § 6 ust.4 i 5 załącznika do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ (Rada Gminy Paradyż), w ustawowym terminie - mając informację o przedmiotowym wniosku wobec przekazania jej skargi przez Wojewodę - nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.p.s.a.] sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Paradyż z 30 marca 2022 r. (Nr XXXIX/252/2022) w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Paradyz na rok 2022".

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt].

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Rację należy przyznać skarżącemu Wojewodzie, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z brakiem szczegółowego wskazania - w załączniku do zaskarżonej uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Paradyż na rok 2022" – precyzyjnego podziału środków na poszczególne zadania określone w powołanym Programie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do każdego z indywidualnie wskazanych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań programu (por. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z 22 lutego 2022 r., II SA/Bk 9/22, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2021 r., II SA/Łd 13/21).

Jak wynika natomiast z § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Paradyż na 2022 r. w kwocie 17.000 zł. Z treści powyższego przepisu wynika przy tym, że wydatkowanie powyższej kwoty będzie kształtowało się następująco:

a) koszty utrzymania gotowości schroniska do przyjęcia zwierząt - 13.284,00 zł,

b) koszty pobytu zwierząt w schronisku - 2.466,00 zł,

c) koszty dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów właścicielskich - 400,00 zł,

d) koszty adopcji zwierząt - 400,00 zł,

e) koszty zakupu karmy do dożywiania bezdomnych zwierząt - 450,00 zł.

W pkt 2 Programu zapisano, że ustalone koszty na realizację Programu mogą ulec zmianie w zależności od potrzeb.

W ocenie Sądu, zgodzić się w świetle powyższego należy z zarzutem, że w Programie w praktyce nie wskazano kwoty środków na realizację zadań o jakich mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2, 3, 7 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławiania bezdomnych zwierząt; wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Słusznie podnosi skarżący Wojewoda, że z treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek precyzyjnego podania konkretnych kwot jakie zostały zaplanowane na realizację poszczególnych, obligatoryjnych zadań określonych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Tylko wtedy można mówić o wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, tj. obowiązku określenia sposobu wydatkowania tych środków. Z zacytowanych postanowień Programu w żaden sposób nie wynika natomiast, w jakiej wysokości będą finansowane te właśnie wskazane powyżej zadania, co stanowi o naruszeniu norm ustawy.

W ocenie Sądu, pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji na te cele stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne, ustawowo wyliczone zadania ma zasadnicze znaczenie dla realizacji opieki nad zwierzętami bezdomnymi w aspekcie regulacji ustawowej.

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w ustawie o ochronie zwierząt. Tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej. Innymi słowy Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych, ustawowo wskazanych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.

Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacją ustawowych zadań z zakresu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a tym samym faktyczne pominięcie zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w ustawie zadań.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami Rady Gminy, że finansowanie zadań z zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania zostało ujęte w § 8 ust. 1 lit. c Programu. Ten bowiem przepis Programu wskazuje jedynie ogólnie na zakup karmy do dożywiania bezdomnych zwierząt. Nie precyzuje kwoty przeznaczonej konkretnie na dożywianie wolno żyjących kotów. Jak bowiem wskazano już uprzednio wymóg określenia kwoty finansowania dokarmiania wolno żyjących kotów wynika wprost z ustawy i takowe postanowienie to winno znaleźć się w Programie – jako osobny punkt Programu. Przyjęcie, że wystarczy ogólne postanowienie o "zakupie karmy do dożywiania bezdomnych zwierząt" jest nadmiernym uogólnieniem.

Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniami, że zgodne z przepisami ustawy o ochronie zwierząt jest ujęcie w Programie postanowienia, że środki na zadanie w postaci odławiania bezdomnych zwierząt ujęte są w § 8 ust. 1 lit. a i b, "zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 uchwały odławianie zwierząt odbywać się będzie przez pracowników". Pomijając w tym miejscu argumentację organu odwołującą się do odławiania zwierząt przez pracowników, ponownie zauważyć należy, iż ustawa o ochronie zwierząt wymaga skonkretyzowania kwoty przeznaczonej na to konkretne zadanie.

Nie może także zasługiwać na aprobatę stanowisko organu, że w przypadku zadania w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich nie ma potrzeby wskazywania wysokości środków na realizację tego zadania, bowiem od kilku lat porozumienie z właścicielem gospodarstwa rolnego w celu realizacji ww. zadania jest nieodpłatne. Jeżeli organ przyjmuje bezkosztowe świadczenie dla niego usługi w zakresie zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich powinien to jednoznacznie wyartykułować w treści Programu w punkcie stanowiącym o finansowaniu zadań ustawowych związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi. Naturalnie zgodzić się należy, iż samo to uregulowanie, jako jeden z elementów Programu, samoczynnie nie mogłoby stanowić o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, nie mniej jednak trafnie co do zasady zauważyć Wojewoda, że jest to błędne ujęcie w Programie w aspekcie regulacji ustawowej.

Nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja organu, że zadania w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie muszą znaleźć odzwierciedlania w Programie w zakresie finansowania tego zadania, albowiem w ostatnich kilkunastu latach nie zaistniała potrzeba realizacji tego zadania, stąd z praktycznego punktu widzenia brak było podstaw do zamrażania środków finansowych na realizację tego zadania. Fakt, iż dotychczas nie było takiego zapotrzebowania nie wyklucza w żadnym razie jego wystąpienia w kolejnych okresach. Rolą organu jest zabezpieczenie środków finansowych na realizację takiego zadania. Nie można z góry przyjmować, że na pewno nie będzie takiego zapotrzebowania. Powyższe założenie z gruntu powodowałoby w praktyce wykluczenie jego realizacji.

Reasumując, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zauważyć przy tym należy raz jeszcze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, czy wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21). Tym samym Rada Gminy Paradyż nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1030/21 i II SA/Ol 1075/21, z 20 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20).

W ocenie Sądu doszło także do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16).

Łączne bowiem odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te - wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów - muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do 31 marca danego roku kalendarzowego. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak m.in. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (tak wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (por. mi.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 681/18).

Tym samym w ocenie Sądu, postanowienia § 6 ust. 4 Programu nie spełniają tych wymogów. Przede wszystkim treść § 6 ust. 4 Programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Sposób ujęcia treści § 6 ust. 4 nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Postanowienie to jest zatem równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Co więcej wskazuje na zamiar gminy de facto ograniczenia opieki nad kotami, w tym ich dożywania, a wręcz na uchylenia się od jego realizacji. Wskazuje na to zarówno uznaniowy charakter realizacji określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 zadania, obejmującego opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; jak również przewidziane przez radę gminy znikome, by nie powiedzieć śladowe (bo wynoszące 450 zł), środki finansowe zabezpieczone na realizację tego zadania.

Fakultatywność realizacji zadania obligatoryjnego gminy musi z kolei prowadzić do wniosku, że podmiot odpowiedzialny za realizację tego zadania będzie mógł uchylić się do jego wykonania, uznając że to należy do jego swobodnej decyzji, zwłaszcza zaś biorąc pod uwagę niewystarczające dla potrzeb środki na karmę dla tych kotów.

Nie można też nie dostrzec, że same przesłanki realizacji tego zadania wskazują, iż opieka nad bezdomnymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywnym, zwalniając gminę z podejmowania w tym zakresie odpowiednich do sytuacji działań z urzędu. Ponadto przesłanki te zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania.

Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów bezdomnych kotów. Samo wymienienie różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że niewielkie środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami. Nie skonkretyzowano także innych, a wskazywanych w judykaturze, działań jakie mają być podejmowane w ramach tej opieki, przykładowo poprzez wskazanie miejsc, w których przybywają koty wolno żyjące. A przecież wskazane w pkt 2 ust. 2 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt zadanie w zakresie opieki na kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, jest odrębne od innych zadań gminy w zakresie ochrony zwierząt i nie należy do niego rozciągać mocy innych postanowień uchwały, dotyczących realizacji zupełnie innych zadań gminy.

Podkreślenia dalej wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Gminy Paradyż nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje - co podnoszono już uprzednio - na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok.

W praktyce tak ogólne ujęcie tych zagadnień stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania z mieszkańcami Gminy, czy organizacjami społecznymi to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada Gminy wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21).

W orzecznictwie podkreśla się, że radni powinni skonkretyzować podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez konkretne wskazanie m.in. organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu (zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 września 2017 r., II SA/Go 723/17). Zauważyć też należy, iż ogólny i niedoprecyzowany sposób określenia w programie dokarmiania kotów wolno żyjących stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania ze wskazanymi podmiotami, organizacjami społecznymi to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że przepis § 6 ust. 4 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że wskazanie konkretnych organizacji społecznych w sposób bezprawny i bezzasadny ograniczałoby takie współdziałanie w trakcie realizacji Programu. Sam fakt określenia, wskazania konkretnych organizacji i innych podmiotów realizujących zadania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi nie wyklucza poszerzenia współpracy o inne podmiot, organizacje, stowarzyszenia itp. Zasadnym jest natomiast przekazanie w Programie jasnego, precyzyjnego komunikatu, precyzyjnej informacji dla mieszkańców Gminy do kogo mogą zwrócić się o pomoc w przypadkach zaistnienia sytuacji związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi, w szczególności – jak w tym przypadku – opieki nad wolno żyjącymi kotami.

Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.

IB