Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 667/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono bezkuteczność czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. A., P. A. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego I. stwierdza bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego budynku willi "[...]" - położonego pod adresem ul. [...] w Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz B. A. i P. A. solidarnie kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. A. i P. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - delegatura w Nowym Targu (dalej: MWKZ) z grudnia 2009 r. w sprawie opracowania i włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: WEZ) karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego - willi "[...] położonego przy ul. [...] w Z. (działka nr [...] obr[...]).

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, a to uznaniu, że sporny obiekt spełnia definicję zabytku i w konsekwencji opracowania dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz włączeniu jej do WEŹ, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkować winna stwierdzeniem, że brak było podstaw do uznania spornego obiektu za zabytek, a tym samym brak podstaw do ujęcia go w WEZ;

2) § 8 pkt 1 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, a to sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku bez zawarcia w niej opisu cech i wartości kulturowych spornego obiektu, podczas gdy zawarcie takich informacji było obligatoryjne, a następnie włączeniu do WEŹ niekompletnej karty ewidencyjnej zabytku bez uprzedniego sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;

3) art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu, a to nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżących bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustaleń, że sporny obiekt posiada wartości zabytkowe ergo stanowi zabytek w myśl definicji ustawowej oraz bez zagwarantowania skarżącym podstawowych gwarancji procesowych właściwych dla demokratycznego państwa prawa, w w szczególności prawa do obrony i ochrony swoich uprawnień przed ich ograniczaniem, jak również prawa do zajęcia merytorycznego stanowiska w prowadzonej przez organ procedurze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ.

Wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] obr[...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym - willą [...]" położoną przy ul. [...] w Z..

W dniu 16 stycznia 2024 r. z pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie dowiedzieli się, że przedmiotowy budynek "został włączony do WEZ przed 27 września 2019 r. i posiada kartę ewidencyjną z grudnia 2009 r."

Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący podkreślili, że z treści opracowanej w 2009 r karty ewidencyjnej nie wynika aby organ miał uzasadnione podstawy do uznania nieruchomości skarżących za zabytkową. Tym samym brak jest jakichkolwiek argumentów potwierdzających zasadność ujęcia spornego obiektu w WEZ. Karta ewidencyjna zawiera jedynie szczątkowe informacje dotyczące wyglądu budynku, technologii jego wykonania, użytych materiałów, układu funkcjonalnego i daty powstania. Zamieszczono w niej jedynie informację, że willa reprezentuje styl zakopiański drugi. Nie podano żadnych danych wskazujących na zabytkowy charakter obiektu.

W odpowiedzi na skargę WMKZ w Krakowie - Kierownik Delegatury w Nowym Targu wniósł o oddalenie skargi. Podał, że willa "[...]" została włączona do WEZ w listopadzie 2017 r., na podstawie karty ewidencyjnej zabytku opracowanej w X-XII 2009 r. przez dr. hab. Z. M.. Zdaniem organu w karcie ewidencyjnej wyraźnie podkreślono wartości zabytkowe willi przez wskazanie na zachowanie jej autentycznej, nie zmienionej formy stylu zakopiańskiego. Dlatego też włączenie tego obiektu do WEZ było uzasadnione i prawidłowe.

Jako akta sprawy przesłano do sądu kserokopie załączników przedłożonych przy skardze oraz kserokopie akt sprawy administracyjnej związanej z dokonywanym przez MWKZ w Krakowie uzgodnieniem z zakresu prawa budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku. Wśród tych dokumentów znajdował się dokument - karta ewidencyjna zabytku willi [...]" z nagłówkiem: "Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w Warszawie - Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa", z treści której wynika, że kartę ewidencyjną opracowywał Z. M. w X-XII 2009 r.. Zauważyć należy, że karta ta nie zawiera podpisu osoby ją opracowującej. Nadto, jak się okazało po sprawdzeniu zasobów internetowych, karta ta stanowi wydruk z portalu Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Dlatego też organ został wezwany o przedłożenie właściwych i kompletnych akt administracyjnych dotyczących włączenia karty ewidencyjnej willi [...]" do WEZ.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. organ podał, że karta ewidencyjna zabytku opracowania przez Z. M. została włączona do WEZ w XI-XII 2009 r. Do pisma dołączył załączniki: (jak to określił "kopię karty ewidencyjnej" zabytku willi [...]" z nagłówkiem Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w Warszawie - Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa, której kserokopia została już przedłożona przez skarżących oraz wydruk z BIP Miasta Zakopane zarządzenia Burmistrza nr 23/2011 dotyczącego włączenia tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu Sąd oceniał legalność czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – willi [...]" przy ul. [...] w Z., do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Badając dopuszczalność skargi wskazać należy, że skarżona czynność dokonana została, jak ostatecznie podał organ, w 2009 r. Zgodnie z obowiązującym wtedy brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art.53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Tak więc uznać należało, że skarga została wniesiona w terminie.

Sąd ocenił, że legitymacja skarżących do wniesienia skargi wynika z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr[...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym - willą [...]" położoną przy ul. [...] w Z..

Dlatego też Sąd mógł dokonać merytorycznej kontroli skargi.

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszej natury.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568 - w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków) określiła przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków (art.1). W myśl ustawy ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (art.4).

W myśl definicji zawartej w przepisie art.3 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika z pkt 2) tego przepisu "zabytkiem nieruchomym" jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1".

Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

Dla dokonania oceny prawidłowości przedłożonej przez organ "kopii" karty ewidencyjnej, która zdaniem organu została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków w listopadzie 2009 r., koniecznym będzie przypomnienie wcześniejszych regulacji w tym zakresie. Uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. 1999.98.1150 t.j.) nie zawierała żadnych unormowań dotyczących wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wynika z art.13 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków prowadził jedynie rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z kolei wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast zostali zobowiązani do prowadzenia ewidencji dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków, a znajdujących się na terenie ich działania. W ustawie tej zawarto natomiast regulacje dotyczące centralnej ewidencji dóbr kultury.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków, wydanego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz.U.1986.42.204), wojewódzki konserwator zabytków jedynie przygotowywał i aktualizował dokumentację dóbr kultury i zabytków dla centralnej ewidencji zabytków. Jak stanowił zaś § 13 ust.1 rozporządzenia centralna ewidencja zabytków była zbiorem dokumentacji ewidencyjnej zabytków nieruchomych, ruchomych i kolekcji z poszczególnych województw. Dobro kultury zostawało objęte centralną ewidencją zabytków po wstępnym zakwalifikowaniu przez konserwatora do wpisu do rejestru zabytków, jego udokumentowaniu i przekazaniu dokumentacji jednostce organizacyjnej prowadzącej centralną ewidencję zabytków. Centralną ewidencję dóbr kultury prowadził Ośrodek Dokumentacji Zabytków (rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury. Dz.U.2000.86.965). Zadaniem Ośrodek Dokumentacji Zabytków było również opracowanie komputerowych systemów informacyjnych o dobrach kultury objętych centralną ewidencją dóbr kultury. W myśl § 11 ust.3 rozporządzenia kartę ewidencyjną sporządzało się przynajmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden przekazywany był do Ośrodka Dokumentacji Zabytków.

Rozporządzenie to nie zawierało wzoru karty ewidencyjnej. Uchylone zostało z dniem 18 maja 2004 r.

Dopiero w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 22 ust. 2) przewidziano, że wojewódzki konserwator zabytków będzie prowadził wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględnienia ochrony takiego zabytku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Według aktualnie obowiązującej ustawy Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków (art.22 ust.1). Powyższe oznacza, że krajowa ewidencja zabytków prowadzona przez Generalnego Konserwatora Zabytków jest pochodną ewidencji prowadzonych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków.

Wskazać także należy, że w wydanym na podstawie art.24 ust.1 rozporządzeniu wykonawczym Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305) - w § 8 określono, że:

"1. Karta ewidencyjna zabytku zawiera w szczególności dane umożliwiające określenie zabytku, jego miejsce położenia lub przechowywania, zwięzły opis cech i wartości kulturowych oraz wskazanie właściciela i posiadacza zabytku.

3.Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego, niebędącego zabytkiem archeologicznym, oprócz danych określonych w ust. 1, powinna ponadto zawierać wycinek mapy z zaznaczonym zabytkiem, plan najbliższego otoczenia zabytku oraz dokumentację pomiarową zabytku.

5.Kartę ewidencyjną zabytku sporządza się co najmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden włączany jest do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a drugi do krajowej ewidencji zabytków".

Zgodnie zaś z § 9 rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włączał kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamiał właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 11).

W myśl § 13 ust.1 rozporządzenia kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, należało wyłączyć z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowywać ją w archiwum zakładowym Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków albo Ośrodka Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.

Jak wynika z informacji podanych na stronie internetowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa - https://nid.pl.) Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków prowadził Krajową Ewidencję Zabytków, tworzył cyfrowe zasoby informacji o materialnym dziedzictwie kulturowym oraz opracowywał nowe techniki naukowej dokumentacji i badania zabytków. Pracownicy Ośrodka prowadzili również weryfikację rejestru zabytków dbając, aby dokumentacja tego zasobu w pełni odpowiadała rzeczywistości. Celem działania KOBiDZ była realizacja polityki Państwa w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, w szczególności poprzez archiwizowanie zbiorów dokumentów związanych z ochroną zabytków, kształtowanie zasad ochrony zabytków, wypracowywaniu wzorców postępowania oraz wdrażaniu standardów działań konserwatorskich. Nadmienić jeszcze należy, że kontynuatorem działalności Ośrodka Dokumentacji Zabytków i Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz ich poprzedników jest powołany 1 stycznia 2011 roku Narodowy Instytut Dziedzictwa. W Dziale Ewidencji i Rejestru Zabytków Narodowego Instytutu Dziedzictwa funkcjonuje system baz danych, obejmujący znajdujące się w NID podstawowe zasoby ewidencyjne nieruchome i ruchome oraz rejestr zabytków nieruchomych i ruchomych. Ich celem jest zebranie w jednym miejscu posiadanych informacji o obiektach oraz dotyczącej ich dokumentacji na jednej platformie oraz udostępnienie w Internecie podstawowych danych o obiektach zabytkowych, istniejącej dokumentacji i miejscu jej przechowywania. Przed wprowadzeniem do bazy informacje są w miarę możliwości sprawdzane.

Po zapoznaniu się ze zbiorami NID na tej platformie, Sąd stwierdził, że przedłożony przez organ dokument, mający stanowić "kopię" karty ewidencyjnej willi "[...] jest wydrukiem z portalu internetowego NID. Nagłówek karty: "Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w Warszawie - Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa" w porównaniu z przedstawionymi wyżej uprzednio obowiązującymi regulacjami prawnymi wskazuje, że wydruk ten jest wydrukiem karty ewidencyjnej centralnej ewidencji dóbr kultury. Ten rodzaj ewidencji "Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa" wprowadzony został, jak już wcześniej wskazano, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że jak wynika z informacji zawartej na stronie internetowej Narodowego Instytutu Kultury wzór karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa został opracowany w 1975 roku pod kierunkiem prof. W. K. (tzw. karta biała). Miała tworzyć pierwszą centralną ewidencję architektury i budownictwa w Polsce służącą ochronie zabytków. Karta biała zabytku określa ewidencjonowany obiekt, czas jego powstania, miejscowość i dzielnicę, w której się znajduje, adres z numerem hipotecznym, przynależność administracyjną według województwa, powiatu i gminy, poprzednią nazwę miejscowości, przynależność administracyjną przed 1 czerwca 1975 roku. Karta zawiera również rubryki dotyczące właściciela zabytku i jego adresu, użytkownika zabytku i jego adresu, numeru rejestru zabytków oraz datę wydania decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Na karcie umieszczane są również zdjęcia, plany sytuacyjne i rzuty obiektu ewidencjonowanego oraz rubryki z informacjami o jego twórcach, historii jego budowy i stylu. Na szczegółowy opis obiektu składają się: sytuacja, materiał i konstrukcja, rzut, bryła, elewacje, wnętrza, wyposażenie i instalacje. Karta podaje kubaturę obiektu, jego powierzchnię użytkową, informacje o pierwotnym przeznaczeniu, użytkowaniu obecnym, pracach budowlanych i konserwatorskich, ich przebiegu i dokumentacji po 1945 roku oraz o stanie zachowania. Wprowadzono w niej również miejsce na wypisanie najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Na formularzu znajdują się również pola do wpisania informacji o aktach archiwalnych i źródłach ikonograficznych (rodzaj, numer i miejsce przechowywania), bibliografii, uwag różnych, danych osób ją opracowujących oraz informacji o przechowywaniu negatywów, jak również do wpisania adnotacji o inspekcjach, informacji o zmianach (daty, imiona i nazwiska wypełniających) oraz liczbie załączników – wkładek, na których umieszczane są dodatkowe materiały dotyczące obiektu: opisy, zdjęcia, plany. Pozwalają one także na aktualizację karty, dołączanie nowych informacji lub aktualnych fotografii. W Ośrodku Dokumentacji Zabytków opracowana została instrukcja wypełniania karty.

Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305), wbrew temu co podał przedstawiciel organu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 r., nie zawierało wzoru karty ewidencyjnej zabytku. Został on określony dopiero w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2011.113.661). Zgodnie z § 20 pkt 2) tego rozporządzenia dotychczas wykonane karty ewidencyjne zabytku stają się z dniem wejścia w życie rozporządzenia (2 czerwca 2011 r.) kartami ewidencyjnymi zabytku w rozumieniu rozporządzenia.

Z przedstawionych wcześniej regulacji, obowiązujących w dacie włączenia karty ewidencyjnej willi "[...] w Z. (co zdaniem MWKZ w Krakowie miało nastąpić w listopadzie 2009 r.) wynika, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w przeciwieństwie do postępowania o wpis zabytku do rejestru zabytków, nie było postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony zabytków nie wydawała żadnego aktu administracyjnego w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie sporządzał również pisemnego uzasadnienia podjętej czynności, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki jej podjęcia.

Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności mogło nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko bowiem obiekt spełniający definicję zabytku mógł zostać ujęty w ewidencji. Ewidencja zabytków, jako zbiór przeznaczony dla zabytków, powinna obejmować tylko takie obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Ponieważ wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Z uwagi na uproszczony tryb postępowania w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji, dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne było badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 1926/17, publikowane w cbois).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skonstatować należy, że przed sądem administracyjnym Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie powinien wykazać, że karta ewidencyjna zabytku została przez niego sprawdzona i włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków, daty tego włączenia, oraz że istniały podstawy do sformułowania oceny, że willa "[...]" w Z. jest zabytkiem nieruchomym.

W tym miejscu podkreślić należy, że MWKZ w Krakowie - Kierownik Delegatury w Nowym Targu nie był nawet w stanie określić momentu włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ. Podawał, że miało to miejsce: "przed 27 września 2019 r. (...) na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. (tak w piśmie do pełnomocnika skarżących z dnia 9 stycznia 2024 r) ", "w listopadzie 2017 r.", by w ostatnim piśmie procesowym podać, że miało to miejsce "w XI-XII 2009 r.". Organ nie przedłożył też żadnego dowodu dokumentującego fakt dokonania "sprawdzenia" karty, ani też przesłania jej do ewidencji centralnej. Co charakterystyczne na stronach internetowych MWKZ w Krakowie brak jest wykazu kart ewidencyjnych zabytków włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ nie przedłożył nawet dowodu, że wykonał obowiązek określony w § 11 rozporządzenia z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem pisma i zawiadomił gminę Z. o włączeniu willi [...]" do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a to w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.

Nadto, w toku postępowania uzgodnieniowego, jak wynika z przedłożonych przez organ akt administracyjnych, na żadnym etapie postępowania MWKZ w Krakowie - Kierownik Delegatury w Nowym Targu nie powoływał się na fakt włączenia willi [...]" do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a jedynie podawał, że budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Wreszcie, Sądowi wiadomo z urzędu, że w sprawie sygn. II SA/Kr 320/24 w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku willi [...]" położonej przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków Burmistrz Miasta Zakopane w odpowiedzi na skargę podał, że w wykazie obiektów ujętych w GEZ, stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia Burmistrza nr [...] nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały włączone do ewidencji ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Jednocześnie podał, że "ze względu na fakt, że budynek posiadał kartę WEZ organ był zobligowany do jej wpisania" (k.68 akt sądowych II SA/Kr 320/24).

Przedłożona karta ewidencyjna willi "[...]" zawiera następujące wpisy:

"1. obiekt: Willa [...]"; 2. Czas powstania: 1924; 3. Miejscowość: Z.; 4. Adres: ul. [...] nr ew. działki [...]; 5. Przynależność administracyjna: województwo małopolskie, powiat tatrzański, gmina m. Z.; 6. Poprzednie nazwy miejscowości: rubryka nie jest wypełniona; 7. Przynależność administracyjna przed 1.01.1999: województwo nowosądeckie; 8. Właściciel i jego adres: J. L. W. [...]. Użytkownik i jego adres: lokatorzy; 10. Rejestr zabytków: rubryka nie jest wypełniona; 12. Autorzy, historia obiektu, określenie stylu: Willa wybudowania dla A. L. w 1924 r. na podstawie zezwolenia z dnia 5 lipca 1923 r. być może według projektu F. K. (rysunki zachowały się w pracowni architekta). W 1938 r. właścicielka starała się o pozwolenie na użytkowanie budynku na cele pensjonatowe (niemieszkalne). Budynek dzierżawiła w tym czasie H. B.. Ze względu m.in. na zbyt niską wysokość suteren oraz poddasza (2,30m zamiast 2,75), zbyt wąskiego korytarza na poddaszu (0,60- 0,80m zamiast 1,20m) oraz zbyt malej kubatury pokoi zezwolenie na użytkowanie nie zostało wydane. Budynek zachował się praktycznie w pierwotnej formie. Reprezentuje styl zakopiański drugi; 13. Opis (sytuacja, materiał i konstrukcja, rzut, bryła, elewacje, wnętrze, wyposażenie, instalacje): Położony [po] zachodniej stronie ul. [...], skierowany elewacją frontową do ulicy, wolnostojący. Drewniany konstrukcji zrębowej, otynkowany zewnątrz i wewnątrz, wzniesiony na rzucie nieregularnym zbliżonym do prostokąta z ryzalitowo wysuniętymi dwoma werandami (od strony ulicy i podwórza). Podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, w części środkowej dwie piętrowe werandy. Przekryty dwoma skrzyżowanymi pod kątem prostym dachami dwuspadowymi z niewielkimi okapami szczytowymi. Po obu stronie werand niezgrabne otwarcia pulpitowe. Połacie kryte blachą "na rąbek stojący". Elewacja (od strony ulicy) symetryczna dziewięcioosiowa, pierwotnie ze schodami po obu stronach werandy oraz drzwiami wejściowymi. Obecnie schody istnieją tylko od strony południowo-wschodnie, a w miejsce drugich drzwi wprowadzono małe okno. Elewacje szczytowe niemal symetryczne, jednoosiowe. Elewacja od podwórka niesymetryczna. Okna trójkwaterowe i weneckie. We wszystkich szczytach okna dwuskrzydłowe typu polskiego. Rozkład pomieszczeń dwutraktowy, klatka schodowa zlokalizowana w środkowej części ryzalitu podwórzowego, schody zabiegowe. Podlogi "biale" i parkiety, stropy drewniane płaskie, tynkowane. Budynek wyposażony w instalację elektryczną, ogrzewanie elektryczne i piecowe; 14. Kubatura: 1470 m3; 15. Powierzchnia użytkowa: 250 m2; 16. Przeznaczenie pierwotne: mieszkalno-pensjonatowe; 17. Użytkowanie obecne: mieszkalne; 18. Prace budowlane i konserwatorskie, ich przebieg i dokumentacja: Budynek praktycznie jedynie doraźnie modernizowany (jedynie zlikwidowano schody po lewej stronie werandy frontowej; 19. Stan zachowania (fundamenty, ściany zewnętrzne, ściany wewnętrzne, sklepienia, stropy, konstrukcje dachowe, pokrycie dachu, wyposażenie i instalacje): Obecnie poszczególne zespoły elementów znajdują się w następującym stanie: fundamenty - dostateczny, ściany zewnętrzne- dostateczny, ściany wewnętrzne - dostateczny, stropy - dostateczny, więźba dachowa - dostateczny, pokrycie dachowe - zły, rynny i9 rury spustowe - zły, stolarka drzwiowa i okienna - dostateczny, instalacja elektryczna - dostateczny, instalacja wod.-kan. - dostateczny; 20. Najpilniejsze postulaty konserwatorskie: remont bieżący, głównie dachu; 21. Akta archiwalne (rodzaj akt, numer [...] miejsca przechowywania): 1) projekt willi "[...]a" drowej A. L. nr [...] przy ul. [...]. Archiwum F. K. w posiadaniu rodziny; 22. Bibliografia: 1) H.JOST: Z. czasu okupacji. Wspomnienia. Zakopane 2001 , s.190. 2) T i S Zwolińscy: Przewodnik po Zakopanem i Tatrach. Zakopane [1925[; 23: Źródła ikonograficzne: rubryka nie jest wypełniona; 24. Uwagi rożne: Obiekt wymaga gruntownej modernizacji ze względu na brak przystosowania do współczesnych potrzeb; 25. Opracował: tekst Z. M. (X-XI 2009), plany rysunki L. M. (Xi-XII 2009), zdjęcia fotograficzne D. M. (XI-XII 2009), miejsce przechowywania negatywów zbiory prywatne: 26. Adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach (daty, imiona i nazwiska wypełniających): rubryka nie jest wypełniona; 27. Załączniki: wkładka z rysunkami i fotografiami współczesnymi [1], wkładka z fotografiami współczesnymi [2]".

Na karcie brak jest podpisu osoby ją wypełniającej.

Tak więc rację przyznać należy skarżącym, że z żadnego fragmentu karty nie wynika, aby willa [...]" posiadała cechy, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Sąd ocenił, że organ nie zgromadził materiału dowodowego wskazującego z jakich powodów merytorycznych karta ewidencyjna obiektu została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Materiały przedstawione przez organ nie są wystarczające do sformułowania oceny, że kwestionowana czynność podjęta została zgodnie z prawem.

Ponieważ, jak już wyżej przytoczono, "zabytek" oznacza m.in. nieruchomość lub jej część, będącą dziełem człowieka i stanowiącą świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, to rzeczą organu było precyzyjne wskazanie że projektowany do ochrony budynek spełnia kryteria zabytku. Obowiązkowi temu MWKZ nie sprostał.

Podkreślić również należy, że z reguły interes społeczny nie jest tożsamy z interesem właściciela zabytku. Organ w niniejszej sprawie nie podał, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i nie udowodnił, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżących.

Wszak czynność materialno-techniczna polegająca na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie sądu Wojewódzki Konserwatora Zabytków nie wykazał (z naruszeniem § 9 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r.), że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków sprawdził, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy jej część graficzna jest prawidłowa. Przedstawione mankamenty karty ewidencyjnej upoważniają do postawienia tezy, że włączenie willi [...]" do wojewódzkiej ewidencji zabytków było dowolne.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia XI-XII 2009 r. została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 9 cytowanego rozporządzenia z 2004 r., co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym dokonywaniu czynności włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy nieruchomości powodują, że powinna być objęta ochroną konserwatorską.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).