Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 219/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. i W. C. na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 roku, nr XVIII/170/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej ustaleń zaskarżonej uchwały dla działki skarżących nr 246/257, obręb 0009, Bąkowo; 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca.


UZASADNIENIE

A. C. i W. C. (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 roku nr XVIII/170/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miejscowości Bąkowo, gm. Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 czerwca 2016 r., poz. 2032, dalej jako: Plan Miejscowy), stwierdzając, iż zaskarżają ją w całości.

Skarżący zarzucili uchwale naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) w taki sposób, że ustalenia Planu Miejscowego istotnie naruszają ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy przyjętego uchwałą nr XXXIX/300/2013 Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 listopada 2013 r., zmienionego następnie uchwałą z dnia 18 grudnia 2015 r. nr XV/131/2015 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy (dalej również jako: Studium);

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., polegające na braku ustalenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, który jest obligatoryjny w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę;

3. 3.art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), polegające na nieuwzględnieniu w Planie Miejscowym warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska bądź określeniu ich niezgodnie z treścią opracowania ekofizjograficznego;

4. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i art. 73 P.o.ś., polegające na braku ustalenia szczegółowych zasad ochrony środowiska, krajobrazu i przyrody, pomimo że uzasadniają to uwarunkowania terenów objętych ustaleniami Planu Miejscowego;

5. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej jako: K.c.), polegające na niezgodnym z prawem określeniu sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w granicach objętych Planem Miejscowym, które narusza interes prawny skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że przepisy Planu Miejscowego naruszają w sposób istotny ustalenia obowiązującego w Gminie Kolbudy Studium oraz zasady sporządzania planu miejscowego, w zakresie w jakim nie określają warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska oraz w zakresie, w jakim są niezgodne z treścią opracowania ekofizjograficznego, sporządzonego konkretnie na potrzeby zaskarżonej uchwały.

Szczegółowe ustalenia Planu Miejscowego naruszają zarazem interes prawny skarżących wynikający z ich prawa własności nieruchomości, albowiem są właścicielami (na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej) nieruchomości położonej na działce nr [...], obr. [...] (KW nr [...] i KW nr [...]) przy ul. U. [...], m. Bąkowo, dla której Plan Miejscowy określa przeznaczenie 2.MN.

Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżący wezwali Radę Gminy Kolbudy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, wskazując w tym zakresie, że Plan Miejscowy w odniesieniu do ich nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadujących narusza ustalenia obowiązującego Studium, a ponadto jest niezgodny z opracowaniem ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby uchwalania tego Planu Miejscowego. Do dnia wniesienia skargi Rada Gminy Kolbudy nie odpowiedziała Skarżącym na ich wezwanie.

Skarżący wskazali, że Plan Miejscowy określa przeznaczenie terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżący jako "MN", co zgodnie z § 3 ust. 1 tej uchwały oznacza przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Szczegółowe ustalenia dla karty terenu 2.MN wynikają z § 7 Planu Miejscowego i naruszają ustalenia Studium w zakresie w jakim są niezgodne z określonymi w tym akcie wskaźnikami zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy. Przepis § 7 ust. 6 pkt 4 Planu Miejscowego przewiduje dla tego terenu wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie maks. i=0,9, podczas gdy Studium dopuszcza maksymalną intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w centralnych częściach wsi i na terenach silniej zurbanizowanych (wymieniając wprost m.in. miejscowość Bąkowo) maks. wskaźnik i=0,5 (Studium, tom II, pkt 5.2.2., s. 82). Kolejny wskaźnik Planu Miejscowego dla terenu 2.MN naruszający ustalenia Studium to minimalny wskaźnik procentowy powierzchni biologicznie czynnej, którą w § 7 ust. 6 pkt 3 Planu Miejscowego określono w wysokości 30%, podczas gdy Studium wymaga dla tego terenu min. 50% (Studium, tom II, pkt 5.2.2., tom II, s. 83). Wskazana rozbieżność narusza interes prawny Skarżących, osłabiając ochronę środowiska przyrodniczego na terenie 2.MN oraz zmniejszając korzystne warunki użytkowania terenu o przeznaczeniu MN.

Naruszenie interesu prawnego skarżących dotyczy również niezgodnego z prawem ustalenia wskaźników zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy dla terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem 2.MN, tj. terenu 4.MN/U, w sposób umożliwiający niezgodne z prawem zainwestowanie tego dotychczas niezabudowanego terenu. W tym przypadku Plan Miejscowy również określa wskaźnik intensywności zabudowy w sposób naruszający ustalenia Studium, przewidując w § 9 ust. 6 pkt 4 minimalny wskaźnik i=0 (czyli w ogóle go nie określa) oraz maksymalny wskaźnik i=1,2, podczas gdy Studium dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej (m.in. dla m. Bąkowo) przewiduje maks. i=0,5. Różnica pomiędzy ustaleniami obu aktów jest drastyczna i umożliwia realizację ekstensywnej zabudowy osiedlowej, która narusza stosunki wodne i generuje uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położonych na sąsiednich terenach (w tym dla Skarżących).

Skarżący wskazali, że przed Starostą Gdańskim toczy się aktualnie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie 4.MN/U (działka nr [...]). Inwestycja obejmuje 42 budynki mieszkalne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, 45 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, 3 budynki mieszkalne jednolokalowe w zabudowie szeregowej. Teren 4.MN/U jest u kresu chłonności wód deszczowych. Po zabudowaniu go - zgodnie z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi - teren nie będzie w stanie tej wody zatrzymywać, co spowoduje podtopienia położonych niżej nieruchomości sąsiednich. Już teraz dochodzi do sezonowych podtopień, które przedstawia załączona dokumentacja zdjęciowa - mimo że aktualnie teren 4.MN/U ma 100% powierzchni biologicznie czynnej. Brak szczegółowych ustaleń Planu Miejscowego w zakresie zwiększenia retencji wód poprzez zalesienia, zadrzewienia zlewni, tworzenie zbiorników retencyjnych, niezabudowywanie naturalnych terenów zalewowych, już powoduje zmiany stosunki wodnych na terenie 4.MN/U i sąsiadujących, a problem będzie eskalować w przypadku jego zabudowy zgodnie z ustaleniami obowiązującego Planu Miejscowego, który dopuszcza zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do 30%, przy jednoczesnym i=1,2.

Według skarżących, Plan Miejscowy ma doprecyzowywać kierunki zagospodarowania wynikające z ustaleń Studium, ale wyłącznie w taki sposób, który nie prowadzi do ich zmiany lub modyfikacji. To, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego nie oznacza, że w ramach tego władztwa może "wychodzić" poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Tymczasem Rada Gminy Kolbudy arbitralnie przyjmuje wskaźniki dotyczące zagospodarowania i kształtowania zabudowy również w odniesieniu do innych terenów. Konfrontacja kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających ze Studium z ustaleniami Planu Miejscowego z 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

- Plan Miejscowy jest niezgody z określonymi w Studium "Zasadami ochrony klimatu akustycznego" (pkt 3.4, tom II, str. 36-37); brak jest w nim uściślenia rozwiązań i parametrów elementów głównego układu sieci transportowych, w tym także szczegółowych warunków realizacji w zakresie ochrony środowiska; brak jest także wskazania poszczególnych terenów zróżnicowanych ze względu na poziom hałasu; w szczególności na terenie 4.MN/U;

- Plan Miejscowy jest niezgody z określonymi w Studium "Zasadami ochrony zasobów wodnych i ich jakości" (pkt 3.6, tom II, str. 38-39); wobec braku szczegółowych ustaleń w zakresie zachowania oraz ochrony istniejących zbiorników wodnych, w tym w szczególności stawów, skarżący stwierdzili, że Plan Miejscowy w ogóle nie zapewnia ochrony zasobów wodnych i ich jakości; zaniedbanie legislacyjne już doprowadziło do tego, że w okresie obowiązywania Planu Miejscowego w latach 2016 - 2020 zasypano jeden z dwóch stawów, położony na działce [...] (obecnie [...]-[...]), co wpływa istotnie na zmianę stosunków wodnych na tym terenie;

- Plan Miejscowy nie zapewnia ochrony historycznego układu urbanistycznego m. Bąkowo, przyjmując ustalenia umożliwiające zainwestowanie dotychczas niezagospodarowanych terenów (w tym sąsiadującego z terenem, na którym położona jest nieruchomość skarżących, terenu 4.MN/U) w sposób naruszający małą skalę urbanistyczną Bąkowa, wzmacniając zjawisko dezintegracji zabudowy oraz suburbanizacji;

- Plan Miejscowy jest niezgody z określonymi w Studium "Wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania terenów oraz kształtowania zabudowy";

- Plan Miejscowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określając dla terenów przeznaczanych pod zabudowę (m.in. dla terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżących) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy l=0, co oznacza brak ustalenia obligatoryjnego elementu w przypadku takiego przeznaczenia; ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu;

- Plan Miejscowy jest niezgodny z ustaleniami Studium dotyczącymi miejsc parkingowych (6.2. Parkowanie pojazdów, t. II, s. 155 i n.); Studium przewiduje, że dla nowych inwestycji należy zapewnić n. in .dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 2 miejsca postojowe na 1 dom, a Plan Miejscowy przewiduje dla budynku jednorodzinnego minimum 2 m.p. na budynek;

- Plan Miejscowy z 2016 roku narusza zasadę związania istniejącymi uwarunkowaniami oraz kontynuacji ustaleń ochronnych dotychczasowych planów miejscowych, w przypadku sporządzania nowych; teren, dla którego obowiązujący Plan Miejscowy przewiduje przeznaczenie 4.MN/U był w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 2006 r. określony jako 24.R,ZL – czyli tereny rolnicze oraz lasy;

- Plan Miejscowy został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, ponieważ nie zapewnia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, które w świetle art. 74 ust. 1 P.o.ś. są uwzględniane obligatoryjnie (stosownie do uwarunkowań danego terenu);

- Plan Miejscowy z 2016 roku nie uwzględnia wytycznych "zastosowania nawierzchni przepuszczalnej (gruntowej) lub półprzepuszczalnej do utwardzenia ciągów drogowych wewnątrz wydzielonych terenów oraz miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych poza nimi";

- Plan Miejscowy pomija istotne wytyczne opracowania ekofizjograficznego w zakresie tzw. ochrony przed tarasowaniem, co stanowi poważne uchybienie w szczególności w odniesieniu do terenów niezainwestowanych - jak 4.MN/U, naruszające interesy prawne właścicieli nieruchomości położonych na sąsiednich terenach (w tym 2.MN);

- Plan Miejscowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie określa szczegółowych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; Obowiązujące w dacie sporządzania zaskarżonej uchwały rozporządzenie z 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazywało w § 4 pkt 3 lit. a, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska oraz przyrody powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z - ogólnie wskazanych - "potrzeb ochrony środowiska", przy czym prawodawca doprecyzował, że chodzi w szczególności o przepisy art. 72 i 73 P.o.ś.; Plan Miejscowy z 2016 roku nie zawiera ustaleń w zakresie racjonalnego korzystania z powierzchni ziemi, co byłoby wskazane z punktu widzenia stosunków wodnych zarówno na analizowanym terenie, jak i na pozostałych terenach położonych w granicach objętych Planem Miejscowym; brakuje również kompleksowych rozwiązań problemów zabudowy wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzaniami i kształtowania terenów zieleni - ustalenia Planu Miejscowego we wskazanym zakresie ograniczają się do lokalizowania zieleni w formie grup drzew i krzewów zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi oraz gromadzenia co najmniej części wód opadowych z dachów budynków w zbiornikach i wykorzystywanie ich między innymi dla celów porządkowych oraz pielęgnacyjnych; ustalenia nie zapewniają ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych - trudno bowiem uznać za kompleksowe rozwiązanie ograniczenie się do realizacji tzw. przejść ekologicznych, zważywszy na bezpośrednio sąsiedztwo Otomińskiego Parku Chronionego Krajobrazu;

- ustalenia Planu Miejscowego z 2016 roku nie uwzględniają potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom.

Skarżący podkreślili, że Plan Miejscowy narusza w sposób istotny normy prawne regulujące zasady sporządzania planów miejscowych, naruszając zarazem interes prawny skarżących polegający na wadliwym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy na terenie, na którym jest położona nieruchomość stanowiąca własność skarżących oraz na terenach bezpośrednio sąsiadujących, umożliwiając ich zabudowę w sposób istotnie naruszający kierunki polityki przestrzennej wynikające ze Studium (w tym przeciwdziałanie suburbanizacji) oraz przepisy prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska. Jednocześnie Plan Miejscowy narusza obiektywny porządek prawny, a ilość oraz charakter prawny naruszeń uzasadniają stwierdzenie jego nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kolbudy wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej ustaleń Planu dla działki nr [...] i odrzucenie w pozostałej części.

W odniesieniu do zarzutów skarżących organ wskazał, że Plan Miejscowy został sporządzony zgodnie z zasadami i w trybie określonym obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności u.p.z.p. i nie zawiera naruszeń o charakterze istotnym, które mogłyby skutkować nieważnością planu, o której mowa w art. 28 u.p.z.p., tak w części, jak i w całości.

Po pierwsze, skarżący, jako właściciele nieruchomości - działki nr [...], obr. L., w treści skargi nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) w zakresie pozostałych ustaleń Planu Miejscowego, poza dotyczącymi ich nieruchomości. Skarżący w treści skargi zarzucają naruszenie prawa wielu ustaleniom Plany Miejscowego, nie wskazując jednocześnie, w jaki sposób ustalenia te naruszają interes prawny skarżących.

Podkreślono, że sam fakt dysponowania prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym, bez jednoczesnego wykazania bezpośredniego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jest niewystraczający dla wykazania legitymacji skargowej skarżących w stosunku do pozostałych ustaleń planu, nie dotyczących działki skarżących. Podstawą do wniesienia skargi nie jest ani sprzeczność z prawem, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, a dopiero faktyczne naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do wniesienia skargi oraz daje podstawy do jej merytorycznej oceny przez sąd. To na skarżących spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym, ale także - zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego. Naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeśli jednocześnie uchwała ta nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwiania realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

W ocenie organu, skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w stosunku do całości postanowień zaskarżonego Planu Miejscowego. W związku z tym skarga winna podlegać odrzuceniu w zakresie ustaleń Planu Miejscowego, które nie dotyczą nieruchomości skarżących, z uwagi na brak posiadania przez skarżących legitymacji czynnej w tym zakresie.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu Planowi Miejscowemu liczne naruszenia ustaleń Studium zarówno w odniesieniu do terenu, na którym położona jest działka będąca własnością skarżących (teren oznaczony symbolem 2.MN), jak i pozostałych terenów w granicach ustaleń planu. Naruszenia ustaleń Studium skarżący upatrują w niezgodności wskaźników zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, w tym wskaźników intensywności zabudowy i powierzchni biologiczne czynnej.

Zdaniem organu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym o charakterze elastycznym, określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie normatywne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są przenoszone wprost do regulacji miejscowego planu, nie stanowią dokładnego odzwierciedlenia treści w tych planach, a jedynie wyznaczają granice swobody planowania przestrzennego.

Organ zaznaczył, że Plan Miejscowy nie zawiera postanowień sprzecznych ze Studium. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszeń w zakresie wskaźników zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy, organ wyjaśnił, że Studium określa ogólne zasady w zakresie ww. wskaźników, a podane w nim wartości nie stanowią zasady wiążącej przy sporządzaniu planów miejscowych, jednocześnie dopuszczając w miejscowych planach odmienne uregulowania, podyktowane uwarunkowaniami stanu istniejącego, ustaleniami dotychczas obowiązujących planów i wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, zarzut dotyczący naruszenia ustaleń Studium w zakresie ustalonych wskaźników dotyczących intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy został sformułowany w oparciu o niedostateczną analizę ustaleń Studium.

Organ zauważył, że skarżący prawidłowo odwołują się do wartości wybranych wskaźników określonych w dokumencie, ale czynią to w sposób wybiórczy, bez odniesienia do całokształtu ustaleń. Przy sporządzaniu planów miejscowych w Studium w pierwszej kolejności nakazano uwzględnienie uwarunkowań stanu istniejącego oraz ustaleń obowiązujących planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy (część 5.2.2. Studium, tom II, str. 82). Natomiast ustalone w nim wskaźniki należy traktować jako wytyczną, stanowiącą pewien punkt odniesienia. W przypadku wskaźnika intensywności zabudowy należy zauważyć, że obowiązujący poprzednio plan miejscowy z 2006 r. przewidywał większy stopień wykorzystania terenów w tym obszarze. Dlatego obszary o najwyższej intensywności zachowały dotychczasowe zasady. Pozostałe obszary uzyskały natomiast współczynniki wynikające ze stopnia intensywności rozwoju wschodniej części wsi Bąkowo. Podobne uwarunkowania występowały w przypadku wysokości zabudowy. Studium pozostawiło dużą elastyczność w doborze wysokości obiektów w zależności od cech terenu, funkcji zabudowy, znaczenia obiektów w strukturze urbanistycznej oraz innych uwarunkowań. Poprzednio obowiązujący plan (przyjęty uchwałą nr XXXVI/328/06 Rady Gminy Kolbudy z dnia 19 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego Lubiewo i fragmentów wsi Kolbudy, na terenie gminy Kolbudy) obejmował działkę skarżących, która położona była w tym planie na terenie 5.MN, dla którego wyznaczono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy:

- ilość kondygnacji – maksymalnie 2;

- maksymalna wysokość zabudowy – 9m;

- pow. zabudowy – do 30 % powierzchni działki.

Poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie ustalił intensywności zabudowy, ale wskaźnikiem determinującym zagospodarowanie była powierzchnia zabudowy - wnosząca 30% i taką też powierzchnię zabudowy Plan Miejscowy z 2016 r. utrzymuje. Ustalona w obowiązującym Planie Miejscowym intensywność (w tym dla kondygnacji podziemnych) jest wyłącznie iloczynem liczby kondygnacji nadziemnych (3 kondygnacji dla budynków o wys. 12 m) oraz piwnicy (1 kondygnacji podziemnej), stąd 0,3 (30%) pomnożone przez 4 kondygnacje daje wynik 1,2.

Podkreślono, że określone w Studium kierunki wyznaczały intensywności zabudowy wyłącznie dla kondygnacji nadziemnych, natomiast Plan Miejscowy [wyłożenie do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 2 lutego 2016 roku do 1 marca 2016 roku] ustalił intensywności zabudowy już bilansowane dla kondygnacji podziemnym i nadziemnych. Ponadto obowiązujące Studium, jak i poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie wykluczały możliwości realizacji kondygnacji podziemnych, zatem nie zaistniały przesłanki do ograniczania intensywności Planie Miejscowym z 2016 roku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w Planie Miejscowym warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska bądź określeniu ich niezgodnie z treścią opracowania ekofizjograficznego, organ stwierdził, że jest on niezasadny. Organ podniósł, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego poprzedziła strategiczna ocena oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego z udziałem wyspecjalizowanych organów oraz otwartym dostępem interesariuszy. W toku sporządzania planu miejscowego, stosownie do przepisów u.p.z.p., sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, której ustalenia i wnioski przełożyły się na zastosowanie regulacji adekwatnych do przedmiotu planu miejscowego. Na każdym etapie procesu sporządzania planu miejscowego brały też udział organy wyspecjalizowane w ochronie poszczególnych komponentów środowiska. Jak wynika z art. 17 pkt 4 i 6 lit. a u.p.z.p. jednym z koniecznych elementów procedury planistycznej jest sporządzenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a także wystąpienie m.in. o opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Na etapie opiniowania i uzgodnień projektu planu miejscowego Regionalny Dyrektor Środowiska - po zapoznaniu się z projektem planu i prognozą oddziaływania na środowisko, nie wniósł w tym zakresie żadnych uwag i postanowieniami z 15 grudnia 2015 r. oraz 16 grudnia 2015 roku, odpowiednio pozytywnie zaopiniował i uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie ochrony przyrody. Formułowane przez zainteresowany podmioty wnioski i uwagi znalazły swoje odzwierciedlenie w ustaleniach Planu Miejscowego i zostały przez nie zaaprobowane. Tym samym wprowadzone w projekcie Planu Miejscowego przez organ planistyczny rozwiązania są wystarczające dla potrzeb uwzględnienia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W tym kontekście zbędne jest zamieszczanie zapisów w planie dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane lub - tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne.

Zwrócono uwagę, że proces ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności organy gminy zobowiązane są do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym diagnozuje się problemy przestrzeni i na tej podstawie decyduje się o kierunkach polityki przestrzennej w odniesieniu do poszczególnych terenów. Ustalenia poczynione na tym etapie stanowią wytyczne do planów miejscowych, które rozstrzygają o przeznaczeniu nieruchomości i sposobach ich zagospodarowania. Opracowanie ekofizjograficzne poprzedza oba dokumenty planistyczne. W opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby opracowania Studium obszaru zaskarżonego planu nie zidentyfikowano jako szczególnie cennego przyrodniczo i środowiskowo, bądź szczególnie wrażliwego na potencjalne zmiany w środowisku przyrodniczym, ani posiadającego istotne znaczenie dla zachowania równowagi przyrodniczej bądź zachowania wzajemnych powiązań poszczególnych komponentów przyrodniczych. To z kolei bezpośrednio przełożyło się na ustalenie kierunków rozwoju poszczególnych obszarów w Studium. Okoliczność ta spowodowała m.in. zastosowanie wniosków o wysokim stopniu ogólności, jak i na dopuszczenie możliwości przeznaczenia większości obszaru zaskarżonego planu pod urbanizację. Opracowując plan miejscowy organ planistyczny - uwzględniając te uwarunkowania - sporządził opracowanie ekofizjograficzne szczegółowe, w którym sformułowano wnioski ograniczone do obszaru planu miejscowego. Także w tym przypadku wnioski formułowane są ogólnie w odniesieniu zarówno do terenów o charakterze pierwotnym, mającym kluczowe znaczenie z perspektywy zachowania walorów przyrodniczych i środowiskowych, jak również do terenów o charakterze wtórnym, co do których przewidziano możliwość wykorzystania terenów głównie na potrzeby człowieka - jego potrzeb bytowych i działalności. W opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby Planu Miejscowego wyraźnie wskazano, że sformułowane wytyczne dotyczą różnych terenów - "wydzielonych pod lokalizację określonych funkcji". Z pewnością nie oznacza to, że sformułowane wytyczne mają odnosić się w równym stopniu do wszystkich terenów o zróżnicowanym charakterze.

Organ podkreślił, że przyjęte w planie rozwiązania dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały zaaprobowane przez organy specjalizujące się w ochronie poszczególnych komponentów środowiska i przyrody, w szczególności przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Skoro więc Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wiążąco i pozytywnie wypowiedział się na temat ustaleń projektu planu w odniesieniu do najcenniejszego przyrodniczo, środowiskowo i krajobrazowo obszaru objętego formą ochrony przyrody (treść uzgodnienia w dokumentacji formalno-prawnej planu), to trudno uznać za zasadne wprowadzanie bardziej rygorystycznych zasad na terenach posiadających mniejsze znaczenie w tym aspekcie.

Zdaniem organu, podniesione w skardze zarzuty mają więc charakter hipotetyczny. Skarżący nie wskazują bowiem żadnych konkretnych okoliczności, które powinny skutkować zastosowaniem w planie adekwatnych norm prawnych. Formułują też zarzuty o nieuwzględnieniu fakultatywnych wytycznych z opracowania ekofizjograficznego, np. dotyczących "lokalizacji parkingu terenowego" - plan miejscowy takiego nie przewiduje, a w opracowaniu ekofizjograficznym wytyczna zaczyna się od słów "w przypadku". Za polemicznym, a nie realnym charakterem zarzutów, przemawia też fakt, że w ponad sześcioletnim okresie obowiązywania Planu Miejscowego nie obserwowano problemów w tej materii. Organ nie posiada wiedzy, aby jakikolwiek organ ochrony środowiska bądź przyrody wszczął postępowanie w sprawie naruszeń na obszarze Planu Miejscowego. Skarga stanowi w istocie wyraz oczekiwań Skarżących co do sposobu ukształtowania warunków utrzymania równowagi przyrodniczej oraz polemikę z zasadą samodzielności planistycznej gminy wyrażoną w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie sposobu określania zasad ochrony środowiska w zaskarżonym planie, bez jednoczesnego wskazania konkretnego, indywidualnego naruszenia ich interesu. Co więcej, zarzut w tym zakresie nie odnosi się do terenu 2.MN, w obrębie którego położona jest nieruchomość skarżących, lecz do terenu 4.MN/U.

Według organu, analizując faktyczny zakres zaskarżenia, nie sposób nie odnieść wrażenia, że w istocie skarżący, będący właścicielami nieruchomości położonej na terenie oznaczonym w Planie Miejscowym symbolem 2.MN, w istocie kwestionują ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu 4.MN/U, w związku z planowaną inwestycją mieszkaniową na tym terenie, na co skarżący wskazują wprost na stronie 4. skargi. Zwrócić należy przy tym uwagę na ukształtowanie terenu i fakt, iż nieruchomość skarżących położona jest wyżej, aniżeli działka nr [...] obr. L., na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Podnoszone argumenty co do ewentualnego naturalnego spływu wód opadowych na tereny usytuowane poniżej, w odniesieniu do nieruchomości skarżących i posiadanej przez nich legitymacji czynnej w zaskarżeniu Planu Miejscowego są zatem chybione.

Końcowo, organ zwrócił uwagę na faktyczny sposób zagospodarowania terenu objętego Planem Miejscowym, w tym w szczególności przy uwzględnieniu zabudowy powstającej w ciągu 6 lat obowiązywania zaskarżonego planu. Zabudowa powstająca pod rządami Planu Miejscowego jest zgodna z założeniami polityki przestrzennej na terenie gminy określonymi w Studium. Zabudowa usługowa w miejscowości Bąkowo lokalizuje się wzdłuż drogi wojewódzkiej 221, zaś zabudowa jednorodzinna w dalszej odległości. Dotychczasowe 6-letnie obowiązywanie zaskarżonego planu nie stwarzało problemów interpretacyjnych dla organów stosujących jego ustalenia, w tym wydających decyzje o pozwoleniu na budowę, czy też decyzje podziałowe. Od czasu uchwalenia zaskarżonego planu w miejscowości Bąkowo obserwuje się dynamiczny rozwój, a powstała nowa zabudowa zgodna jest z kierunkami wyznaczonymi przez Studium i sprecyzowanymi w Planie Miejscowym.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634)

- w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 roku nr XVIII/170/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miejscowości Bąkowo, gm. Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 czerwca 2016 r., poz. 2032, dalej jako: Plan Miejscowy). Kontrolę tę w niniejszym postępowaniu uruchomiła skarga złożona przez A. i W. C. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – w skrócie "u.s.g.".

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd musiał zatem zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszących skargę naruszenie przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (vide art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r.

sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376).Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących jako właścicieli (na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej) działki nr [...], obr. [...] (KW nr [...] i KW nr [...]) przy ul. U. [...], m. Bąkowo, dla której Plan Miejscowy określa przeznaczenie 2.MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), ponieważ szczegółowo określa sposób korzystania z niej w § 7 uchwały, w sposób odbiegający od oczekiwań skarżących i ograniczający ich prawo własności.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali natomiast aby pozostałe zapisy planu, tj. nie dotyczące ich działki, godziły w sposób bezpośredni w ich interes prawny lub uprawnienie, powodując, że ich sfera prawna będzie skutkiem tych ustaleń planu ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Analiza treści skargi wskazuje bowiem jedynie, że skarżący upatrują podstawy swojej legitymacji skargowej w fakcie, iż są właścicielami nieruchomości objętej ustaleniami planu, które ograniczają ich prawo własności. Okoliczność ta nie pozwala jednak na zaskarżenie przedmiotowego planu miejscowego w całości, a jedynie co do postanowień Planu Miejscowego dotyczących ich działki. W ocenie Sądu skarżący jako przedmiot zaskarżenia może wskazać cały plan miejscowy oraz domagać się stwierdzenia nieważności tego planu w całości, jednak dopuszczalność tak określonego przedmiotu zaskarżenia zależy od tego, czy skarżący, w realiach danej sprawy, wykaże naruszenie jego interesu prawnego w odniesieniu do całości postanowień danego planu miejscowego (tak NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz z 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 791/18, CBOSA), co w tej sprawie nie nastąpiło.

W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnili, że swój interes prawny do wywiedzenia skargi wywodzą z faktu ochrony własnego prawa podmiotowego, tj. własności działki nr [...] w Bąkowie, zarzucając zaskarżonemu Planowi Miejscowemu, że jego ustalenia naruszają ich prawnie chroniony interes oraz uprawnienie skarżących do korzystania z należącej do nich nieruchomości.

Jak wskazali w skardze, szczegółowe ustalenia Planu Miejscowego naruszają interes prawny skarżących wynikający z ich prawa własności nieruchomości, albowiem są właścicielami (na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej) nieruchomości położonej na działce nr [...], obr. [...] (KW nr [...] i KW nr [...]) przy ul. U. [...], m. Bąkowo, dla której Plan Miejscowy określa przeznaczenie 2.MN. W piśmie z 15 grudnia 2022 r. skarżący wezwali Radę Gminy Kolbudy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, wskazując w tym zakresie, że Plan Miejscowy w odniesieniu do ich nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadujących narusza ustalenia obowiązującego Studium, a ponadto jest niezgodny z opracowaniem ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby uchwalania tego Planu Miejscowego.

Skarżący wskazali nadto, że naruszenie interesu prawnego skarżących dotyczy również niezgodnego z prawem ustalenia wskaźników zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy dla terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem 2.MN, tj. terenu 4.MN/U, w sposób umożliwiający niezgodne z prawem zainwestowanie tego dotychczas niezabudowanego terenu. W tym przypadku Plan Miejscowy również określa wskaźnik intensywności zabudowy w sposób naruszający ustalenia Studium, umożliwiając realizację ekstensywnej zabudowy osiedlowej, która narusza stosunki wodne i generuje uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położonych na sąsiednich terenach (w tym dla skarżących).

Odnosząc się do legitymacji skargowej skarżących organ wskazał, że skarżący, jako właściciele nieruchomości - działki nr [...], w treści skargi nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie pozostałych ustaleń Planu Miejscowego, poza dotyczącymi ich nieruchomości. Podkreślając, że skarżący w treści skargi zarzucają naruszenie prawa wielu ustaleniom Plany Miejscowego, nie wskazując jednocześnie, w jaki sposób ustalenia te naruszają interes prawny skarżących.

Według organu, analizując faktyczny zakres zaskarżenia, nie sposób nie odnieść wrażenia, że w istocie skarżący, będący właścicielami nieruchomości położonej na terenie oznaczonym w Planie Miejscowym symbolem 2.MN, w istocie kwestionują ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu 4.MN/U, w związku z planowaną inwestycją mieszkaniową na tym terenie, na co skarżący wskazują wprost na stronie 4. skargi. Organ zwrócił przy tym uwagę na ukształtowanie terenu i fakt, iż nieruchomość skarżących położona jest wyżej, aniżeli działka nr [...], na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (objęta ustaleniami karty terenu 4MN/U). Podnoszone argumenty co do ewentualnego naturalnego spływu wód opadowych na tereny usytuowane poniżej, w odniesieniu do nieruchomości skarżących i posiadanej przez nich legitymacji czynnej w zaskarżeniu Planu Miejscowego są zatem – w ocenie organu - chybione.

Mając na uwadze opisane powyżej wyjaśnienia skarżących i organu, a także po zapoznaniu się z załącznikiem graficznym do Planu Miejscowego, na którym w prosty sposób można odnaleźć działkę skarżących a tajże ocenić jej znaczną odległość od terenu oznaczonego w planie symbolem 4MN/U (zob. także k. 125 verte akt sądowych), Sąd uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego w odniesieniu do całości postanowień przedmiotowego planu miejscowego, w szczególności zapisów planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem 4MN/U, a uczynili to jedynie w tej części, która dotyczy ich nieruchomości, tj. działki nr [...], obr. [...], w Bąkowie.

Z tej przyczyny Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym działki skarżących, a w pozostałym zakresie skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest w tej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżących Sąd zważał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – w skrócie "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574411, teza 1).

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 - 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydawane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie. W przypadku kontrolowanego aktu było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie").

Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, Baza Orzeczeń LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określony sposób, w części skutecznie zaskarżonej, czyli w zakresie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżących, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności, w szczególności uznał, że uchwalając go Rada Gminy Kolbudy nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 19 grudnia 2014 roku Rada Gminy Kolbudy podjęła uchwałę nr III/8/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miejscowości Bąkowo, gm. Kolbudy. Obwieszczenie z dnia 23 stycznia 2015 roku o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu a także możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie, Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy oraz wywieszone na jego tablicy ogłoszeń. Pisemnie zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Jednocześnie z dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy Kolbudy - zgodnie z wymaganiami u.p.z.p. - upubliczniał informacje dotyczące przeprowadzanej procedury planistycznej, zamieszczając stosowne powiadomienia w lokalnej prasie, Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy oraz wywieszając je na tablicy ogłoszeń Urzędu. W ten sposób obwieścił o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od 2 lutego 2016 roku do 1 marca 2016 roku oraz terminie wnoszenia uwag do dnia 15 marca 2016 r. W dniu 29 lutego 2016 roku odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego. W aktach organu znajduje się również wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu wraz ze stanowiskiem organu. Czynności podejmowane przez Wójta Gminy, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., zostały należycie i w pełni udokumentowane w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada stwierdziła także, iż przepisy miejscowego planu nie naruszają ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kolbudy", przyjętego uchwałą nr XXXIX/300/2013 Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy", zmienionego uchwałą nr XV/131/2015 Rady Gminy Kolbudy z dnia 18 grudnia 2015 r., a więc spełniła wymóg określony w art. 20 u.p.z.p.

Należy dodać, że samego trybu podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący nie kwestionowali.

Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zważył, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą działka skarżących nr [...], o łącznej powierzchni 0,1092 ha, została przeznaczona w Planie Miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 2MN).

Działki skarżących dotyczą zapisy § 7 zaskarżonej uchwały - KARTA TERENÓW MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO DLA PÓŁNOCNEJ CZĘŚCI MIEJSCOWOŚCI BĄKOWO, GM. KOLBUDY; numery terenów: 1, 2, 3; przeznaczenie terenu: MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; istniejące przeznaczenie lub sposób zagospodarowania uznany za zgodny z planem: nie ustala się.

Zgodnie z § 7 ust. 6, Miejscowy Plan określa następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu:

1. linie zabudowy: maksymalne nieprzekraczalne, jak na rysunku planu, pozostałe - zgodnie z przepisami;

2) maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: 30%;

3) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej działki: 30%;

4) intensywność zabudowy - minimalna: 0, maksymalna: 0,9;

5) wysokość zabudowy - minimalna: 0, maksymalna: 9,5 m;

6) kształt dachu - dwuspadowy lub wielospadowy o symetrycznych kątach nachylenia połaci 40-45 stopni; dopuszcza się dachy dwuspadowe o symetrycznych kątach nachylenia połaci 22-25 stopni pod warunkiem zastosowania wysokiej ścianki kolankowej o wysokości: minimalnej - 0,8 m, maksymalnej - 1,8 m;

7) minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej - 1000 m2;

8) inne gabaryty - dowolne.

Z § 7 ust. 8 zaskarżonej uchwały wynikają zasady ochrony środowiska i przyrody:

1) obowiązuje dopuszczalny poziom hałasu w środowisku ustalony w przepisach odrębnych;

2) ustala się lokalizowanie zieleni w formie grup drzew i krzewów zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi;

3)ustala się gromadzenie co najmniej części wód opadowych z dachów budynków w zbiornikach i wykorzystywanie ich między innymi dla celów porządkowych oraz pielęgnacyjnych;

4) ustala się realizację przejść ekologicznych w postaci otworów w ogrodzeniach umożliwiających migrację drobnej zwierzyny,

5) na terenach o spadkach powyżej 15% zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi.

Zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określa § 7 ust. 13 Planu Miejscowego:

1) dostępność drogowa - odpowiednio od ulic oraz dróg wewnętrznych w terenach: 31.KDL, 33.KDW, 34.KDW, 35.KDW oraz spoza granic planu;

2) parkingi - do realizacji na terenie inwestycji, zgodnie z § 4;

3) zaopatrzenie w wodę - z sieci wodociągowej;

4) odprowadzenie ścieków - do kanalizacji sanitarnej;

5) zagospodarowanie wód opadowych - zagospodarowanie na terenie lub do układu odwadniającego;

6)zaopatrzenie w energię elektryczną - zgodnie z przepisami odrębnymi;

7) zaopatrzenie w gaz - z sieci gazowej lub gaz bezprzewodowy;

8) zaopatrzenie w ciepło - zgodnie z przepisami odrębnymi;

9) gospodarka odpadami - zgodnie z przepisami odrębnymi.

W § 7 ust. 16 uchwały zaznaczono, że tereny nr: 1, 2 sąsiadują z Otomińskim Obszarem Chronionego Krajobrazu.

Skarżący zarzucili, że szczegółowe ustalenia dla karty terenu 2.MN naruszają ustalenia Studium w zakresie w jakim są niezgodne z określonymi w tym akcie wskaźnikami zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy. W szczególności odnośnie:

- wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie maks. 0,9; podczas gdy Studium dopuszcza maksymalną intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w centralnych częściach wsi i na terenach silniej zurbanizowanych (wymieniając wprost m.in. miejscowość Bąkowo) maks. wskaźnik i=0,5 (Studium, tom II, pkt 5.2.2., s. 82);

- minimalny wskaźnik procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 30%; podczas gdy Studium wymaga dla tego terenu min. 50% (Studium, tom II, pkt 5.2.2., tom II, s. 83).

W ocenie skarżących, wskazane rozbieżności naruszają ich interes prawny, osłabiając ochronę środowiska przyrodniczego na terenie 2.MN oraz zmniejszając korzystne warunki użytkowania terenu o przeznaczeniu MN.

Ponadto Plan Miejscowy narusza – ich zdaniem, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określając dla terenów przeznaczanych pod zabudowę, m.in. dla terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżących, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy i=0, co oznacza brak ustalenia obligatoryjnego elementu w przypadku takiego przeznaczenia.

W ocenie skrzących Plan Miejscowy:

- jest niezgodny z ustaleniami Studium dotyczącymi miejsc parkingowych (6.2. Parkowanie pojazdów, t. II, s. 155 i n.); Studium przewiduje, że dla nowych inwestycji należy zapewnić - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 2 miejsca postojowe na 1 dom, a Plan Miejscowy przewiduje dla budynku jednorodzinnego minimum 2 miejsca postojowe na budynek;

- nie zapewnia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, które w świetle art. 74 ust. 1 P.o.ś. są uwzględniane obligatoryjnie (stosownie do uwarunkowań danego terenu);

- narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie określa szczegółowych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; nie zawiera ustaleń w zakresie racjonalnego korzystania z powierzchni ziemi, co byłoby wskazane z punktu widzenia stosunków wodnych; brakuje również kompleksowych rozwiązań problemów zabudowy wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzaniami i kształtowania terenów zieleni - ustalenia Planu Miejscowego we wskazanym zakresie ograniczają się do lokalizowania zieleni w formie grup drzew i krzewów zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi oraz gromadzenia co najmniej części wód opadowych z dachów budynków w zbiornikach i wykorzystywanie ich między innymi dla celów porządkowych oraz pielęgnacyjnych; ustalenia nie zapewniają ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych - trudno bowiem uznać za kompleksowe rozwiązanie ograniczenie się do realizacji tzw. przejść ekologicznych, zważywszy na bezpośrednio sąsiedztwo Otomińskiego Parku Chronionego Krajobrazu;

- ustalenia Planu Miejscowego nie uwzględniają potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom.

Skarżący podkreślili, że Plan Miejscowy narusza w sposób istotny normy prawne regulujące zasady sporządzania planów miejscowych, naruszając zarazem interes prawny skarżących polegający na wadliwym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy na terenie, na którym jest położona nieruchomość stanowiąca własność skarżących oraz na terenach bezpośrednio sąsiadujących, umożliwiając ich zabudowę w sposób istotnie naruszający kierunki polityki przestrzennej wynikające ze Studium (w tym przeciwdziałanie suburbanizacji) oraz przepisy prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska. Jednocześnie Plan Miejscowy narusza obiektywny porządek prawny, a ilość oraz charakter prawny naruszeń uzasadniają stwierdzenie jego nieważności w całości.

Oceniając zasadność zarzutów skarżących dotyczących zapisów Planu Miejscowego dla ich działki, Sąd w pierwszej kolejności zauważył, że w istocie nie kwestionują oni przeznaczenia ich nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Należy zatem przyjąć, że to przeznaczenie jest zgodne z wolą skarżących. Nie sposób uznać przy tym aby ustalając w ten sposób przeznaczenie działki skarżących Rada nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Analizując dalej sprawę Sąd miał na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej – właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (według brzmienia ustawy z daty uchwalania zaskarżonego planu) m.in.: - przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;

- zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić tylko wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyroki NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2628/20, Baza Orzeczeń LEX nr 3589343; z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz z 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 731/15; wszystkie orzeczenie sądów administracyjnych dostępne w CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Studium lokalizuje nieruchomość skarżących, położoną w Bąkowie, jako stanowiącą część terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, silnie zurbanizowanego.

Sąd podziela stanowisko organu, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym o charakterze elastycznym, określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie normatywne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są przenoszone wprost do regulacji miejscowego planu, nie stanowią dokładnego odzwierciedlenia treści w tych planach, a jedynie wyznaczają granice swobody planowania przestrzennego.

Również w ocenie Sądu, podobnie jak i Rady, Plan Miejscowy w części dotyczącej działki skarżących nie zawiera postanowień sprzecznych ze Studium.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszeń w zakresie wskaźników zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy, organ słusznie zwrócił uwagę, że Studium określa ogólne zasady w zakresie tych wskaźników. Organ wskazał przy tym, że podane w nim wartości nie stanowią zasady wiążącej przy sporządzaniu planów miejscowych, jednocześnie dopuszczając w miejscowych planach odmienne uregulowania, podyktowane uwarunkowaniami stanu istniejącego, ustaleniami dotychczas obowiązujących planów i wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy.

Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w tomie II - Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy, podrozdziale 5.2 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz przeznaczenia terenów – str. 76 i n. W szczególności w rozdziale tym zapisano:

5.2.2. Wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów oraz kształtowania zabudowy (t. II, str. 82 Studium) - Przy określaniu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy należy, w pierwszym rzędzie, kierować się uwarunkowaniami stanu istniejącego oraz ustaleniami dotychczas obowiązujących planów miejscowych i wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Poniższe wskaźniki dotyczące zwłaszcza minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, intensywności zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej należy traktować, jako zasadę ogólną. Dopuszcza się uwzględnianie w planach miejscowych istniejących działek o powierzchni mniejszej niż podana poniżej.

Minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych:

− dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej na terenach wsi o mniejszym stopniu zainwestowania (Babidół, Bąkowo, Bielkowo, ...) – pomiędzy 1 000 m2 a 1 500 m2 (t. II, str. 82 Studium).

Maksymalna intensywność zabudowy (rozumiana, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej):

− dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w centralnych częściach wsi i na terenach silniej zurbanizowanych (Bąkowo, Jankowo Gd., Kolbudy, Kowale, Lublewo Gd., Otomin) - i=0,5 (t. II, str. 82 Studium).

Minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej:

− dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w centralnych częściach wsi i na terenach silniej zurbanizowanych (Bąkowo, Jankowo Gd., Kolbudy, Kowale, Lublewo Gd., Otomin) - 50% (t. II, str. 83 Studium).

W podrozdziale 5.3. tomu II Studium określono szczegółowe zasady zagospodarowania i przeznaczenia terenów oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wyjaśniając, że stanowią one uszczegółowienie kierunków zagospodarowania i przeznaczenia terenów, określonych w rozdziale 5.2. (powyżej) i jako wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego winny być odczytywane łącznie z nimi (tom II, str. 86).

Zgodnie z tymi zapisami i częścią graficzną Studium, działka skarżących leży na terenie 4-13.M. Zgodnie z ustaleniami Studium (vide t. II, str. 89 - 90):

W ramach wsi Bąkowo wskazuje się następujące tereny zainwestowane i dopuszczone do zainwestowania: tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej (M) - oznaczone symbolami: 4-12.M, 4-13.M, 4-14.M, 4-15.M (...), Tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej (M) są to zarówno tereny zainwestowane jak i rozpoczętych procesów urbanizacyjnych w zakresie budownictwa jednorodzinnego, jak również tereny przeznaczone w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenach tych przewiduje się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług podstawowych w parterach budynków mieszkalnych.

Słusznie organ wskazuje, odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia ustaleń Studium w zakresie ustalonych w Planie Miejscowym wskaźników, że zarzut ten został sformułowany w oparciu o niedostateczną analizę ustaleń Studium, w szczególności przytoczonych powyżej. Jak bowiem zauważyła Rada, skarżący wprawdzie prawidłowo odwołują się do wartości wybranych wskaźników określonych w Studium, ale czynią to w sposób wybiórczy, bez odniesienia się do całokształtu jego ustaleń. Przy sporządzaniu planów miejscowych w Studium w pierwszej kolejności nakazano uwzględnienie uwarunkowań stanu istniejącego oraz ustaleń obowiązujących planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy (część 5.2.2. Studium, tom II, str. 82). Natomiast ustalone w nim wskaźniki należy traktować jako wytyczną, stanowiącą pewien punkt odniesienia.

W przypadku wskaźnika intensywności zabudowy organ wyjaśnił, że obowiązujący poprzednio na tym terenie plan miejscowy z 2006 r. (vide uchwała nr XXXVI/328/06 Rady Gminy Kolbudy z dnia 19 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego Lublewo i fragmentów wsi Kolbudy na terenie gminy Kolbudy – k. 132 – 185 akt sądowych) przewidywał większy stopień wykorzystania terenów w tym obszarze. Dlatego obszary o najwyższej intensywności zachowały dotychczasowe zasady. Pozostałe obszary uzyskały natomiast współczynniki wynikające ze stopnia intensywności rozwoju wschodniej części wsi Bąkowo. Podobne uwarunkowania występowały w przypadku wysokości zabudowy. Studium pozostawiło dużą elastyczność w doborze wysokości obiektów w zależności od cech terenu, funkcji zabudowy, znaczenia obiektów w strukturze urbanistycznej oraz innych uwarunkowań. Poprzednio obowiązujący plan z 2006 r. obejmował działkę skarżących, która położona była w tym planie na terenie 5.MN (okoliczność niekwestionowana przez skarżących), dla którego wyznaczono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy:

- ilość kondygnacji – maksymalnie 2;

- maksymalna wysokość zabudowy – 9m;

- pow. zabudowy – do 30 % powierzchni działki.

Jak podkreślił organ, poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie ustalił intensywności zabudowy, ale wskaźnikiem determinującym zagospodarowanie była powierzchnia zabudowy - wnosząca 30% i taką też powierzchnię zabudowy Plan Miejscowy utrzymuje. Ustalona w obowiązującym Planie Miejscowym intensywność zabudowy (w tym dla kondygnacji podziemnych) jest wyłącznie iloczynem liczby kondygnacji nadziemnych (3 kondygnacje dla budynków o wys. 12 m) oraz piwnicy (1 kondygnacji podziemnej), stąd 0,3 (30%) pomnożone przez 4 kondygnacje daje wynik 1,2.

Takie same obliczenia – w ocenie Sądu – prosto jest przeprowadzić dla działki skarżących. Skoro obecnie dopuszcza się na niej zabudowę o wysokości do 9,5 m (dwie kondygnacje nadziemne i jedna podziemna), to 0,3 (30 %) pomnożone przez 3 kondygnacje daje wynik i = 0,9.

Organ wyjaśnił nadto, że określone w Studium kierunki wyznaczały intensywności zabudowy wyłącznie dla kondygnacji nadziemnych, natomiast Plan Miejscowy ustalił intensywności zabudowy już bilansowane dla kondygnacji podziemnym i nadziemnych. Ponadto obowiązujące Studium, jak i poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie wykluczały możliwości realizacji kondygnacji podziemnych, zatem nie zaistniały przesłanki do ograniczania intensywności Planie Miejscowym z 2016 roku.

Wyjaśnienia te należy uznać za spójne i pozwalające uznać, że organ należycie wykazał odstąpienie od ogólnych wartości wskaźników wskazanych w Studium.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w Planie Miejscowym warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska bądź określeniu ich niezgodnie z treścią opracowania ekofizjograficznego, organ wyjaśnił, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego poprzedziła strategiczna ocena oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego z udziałem wyspecjalizowanych organów oraz otwartym dostępem interesariuszy. W toku sporządzania planu miejscowego, stosownie do przepisów u.p.z.p., sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, której ustalenia i wnioski przełożyły się na zastosowanie regulacji adekwatnych do przedmiotu planu miejscowego. Na każdym etapie procesu sporządzania planu miejscowego brały też udział organy wyspecjalizowane w ochronie poszczególnych komponentów środowiska.

Jak wynika z art. 17 pkt 4 i 6 lit. a u.p.z.p. jednym z koniecznych elementów procedury planistycznej jest sporządzenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a także wystąpienie m.in. o opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W tej sprawie - na etapie opiniowania i uzgodnień projektu planu - Regionalny Dyrektor Środowiska w Gdańsku (RDOŚ) - po zapoznaniu się z projektem planu i prognozą oddziaływania na środowisko, nie wniósł w tym zakresie żadnych uwag i postanowieniami z 15 grudnia 2015 r. oraz 16 grudnia 2015 roku (vide akta planistyczne), odpowiednio pozytywnie zaopiniował i uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie ochrony przyrody. W szczególności – postanowieniem z 15 grudnia 2015 r. zaopiniował co do zasady projekt przedmiotowego planu, a postanowieniem z 16 grudnia 2015 roku uzgodnił go w części dotyczącej Otomińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Tym samym należało uznać, zdaniem Sądu, że wyspecjalizowany organ ocenił, iż wprowadzone w projekcie Planu Miejscowego przez organ planistyczny rozwiązania są wystarczające dla potrzeb uwzględnienia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. RDOŚ nie zakwestionował także ustaleń planistycznych dotyczących wskaźników powierzchni biologicznie czynnych, nie uznał zatem, tak jak skarżący, że osłabiają one ochronę środowiska przyrodniczego. Tym samym zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu poprzez ustalenie w Miejscowym Planie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 30%, podczas gdy w Studium mowa jest o min. 50%, był niezasadny.

Sąd miał także na uwadze wyjaśnienia organu, który podkreślił, że w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby opracowania Studium obszaru zaskarżonego planu nie zidentyfikowano jako szczególnie cennego przyrodniczo i środowiskowo, bądź szczególnie wrażliwego na potencjalne zmiany w środowisku przyrodniczym, ani posiadającego istotne znaczenie dla zachowania równowagi przyrodniczej bądź zachowania wzajemnych powiązań poszczególnych komponentów przyrodniczych. To z kolei bezpośrednio przełożyło się na ustalenie kierunków rozwoju poszczególnych obszarów w Studium. Okoliczność ta spowodowała m.in. zastosowanie wniosków o wysokim stopniu ogólności, jak i na dopuszczenie możliwości przeznaczenia większości obszaru zaskarżonego planu pod urbanizację. Opracowując projekt Planu Miejscowego organ planistyczny - uwzględniając te uwarunkowania - sporządził opracowanie ekofizjograficzne szczegółowe, w którym sformułowano wnioski ograniczone do obszaru planu miejscowego. Także w tym przypadku wnioski formułowane są ogólnie w odniesieniu zarówno do terenów o charakterze pierwotnym, mającym kluczowe znaczenie z perspektywy zachowania walorów przyrodniczych i środowiskowych, jak również do terenów o charakterze wtórnym, co do których przewidziano możliwość wykorzystania terenów głównie na potrzeby człowieka - jego potrzeb bytowych i działalności. W opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby Planu Miejscowego wyraźnie wskazano, że sformułowane wytyczne dotyczą różnych terenów - "wydzielonych pod lokalizację określonych funkcji". Z pewnością nie oznacza to, że sformułowane wytyczne mają odnosić się w równym stopniu do wszystkich terenów o zróżnicowanym charakterze. Skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wiążąco i pozytywnie wypowiedział się na temat ustaleń projektu planu w odniesieniu do najcenniejszego przyrodniczo, środowiskowo i krajobrazowo obszaru objętego formą ochrony przyrody (treść uzgodnienia w dokumentacji formalno-prawnej planu), to trudno uznać za zasadne wprowadzanie bardziej rygorystycznych zasad na terenach posiadających mniejsze znaczenie w tym aspekcie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego ilości miejsc postojowych, Sąd stwierdził, że zgodnie z zapisami Studium (t. II, str. 155; 6.2. Parkowanie pojazdów):

Dla całego obszaru gminy ustala się wymóg zapewnienia ilości miejsc parkingowych zaspokajającej w pełni potrzeby wynikające ze sposobu użytkowania terenów. W celu ujednolicenia standardów zaspakajania potrzeb parkingowych, uwzględniając przyjęte w niniejszym Studium kierunki przekształceń układu drogowego, podstawą do ustalenia tych wskaźników w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego powinny być poniższe normy dla wskazanych kategorii przeznaczenia terenu. Dla nowych inwestycji należy zapewnić:

• dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 2 miejsc postojowych na 1 dom.

W Planie Miejscowym przyjęto dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – minimum 2 miejsca postojowe na 1 dom (vide § 4 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały).

Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, aby taki zapis Planu Miejscowego naruszał wskazane powyżej zapisy Studium, mające stanowić tylko podstawę do ustalania wskaźników dotyczących ilości miejsc postojowych w planach, a tym bardziej – aby stanowił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd podziela także pogląd wyrażony w przywołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 684/17, zgodnie z którym brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Jak wyjaśnił bowiem NSA, a Sąd orzekający w tej sprawie w pełni to stanowisko podziela: "Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego i brak takiego wskaźnika w miejscowym planie uznać należałoby za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Dysponent nieruchomości zazwyczaj jest bowiem zainteresowany, by nieruchomość mogła być zabudowana jak najintensywniej. Brak maksymalnego wskaźnika zabudowy mógłby prowadzić do nadmiernej zabudowy nieruchomości. Wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy ma mniejsze znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Zasadnym jest założenie, że dysponent nieruchomości dążąc do jej racjonalnego zagospodarowania będzie zmierzał do zabudowania jej obiektem budowlanym o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie z takiego obiektu. Stąd też brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu.".

Podkreślić w tym miejscu również należy, że to gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, a także potrzeby interesu publicznego. Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom imperium planistyczne.

Trzeba przy tym podkreślić również, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Nie może zatem kierować się tylko interesem jednego z właścicieli nieruchomości objętej planem.

Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżących, naruszająca przysługujące im atrybuty prawa własności, została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków, co w ocenie Sądu oznacza, że Rada - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu skarżących i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. Nie naruszyła także w sposób istotny ustaleń Studium. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił bowiem przesłanki, którymi kierował się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności skarżących.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta odzwierciedlające procedurę planistyczną i wyjaśnienia przedstawione przez organ w toku postępowania sądowego pozwalają stwierdzić, że organ dołożył należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym należycie rozważył konieczność dokonania ingerencji w sferę prawną skarżących.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w ramach kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie może narzucić gminie konkretnych rozwiązań planistycznych, gdyż ta kwestia pozostaje w sferze kompetencji organów gminy, które decydują o sposobie przeznaczenia i warunkach zagospodarowania terenu. W ramach sądowej kontroli, opartej o art. 28 u.p.z.p., sąd bada tylko, czy realizując to zadanie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, jak i nie naruszyła istotnie innych zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie dotyczą one naruszonego interesu prawnego skarżących. Jest to istotne, ponieważ przeprowadzana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały, dokonywana jest w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a to oznacza, że skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest actio popularis, a zatem nie pozwala ona na dokonywanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie, w jakim nie narusza on konkretnego, zindywidualizowanego interesu prawnego skarżących. W szczególności dotyczy to wszystkich zarzutów dotyczących terenu oznaczonego w Planie Miejscowym symbolem 4MN/U (w tym jego parametrów, wskaźników, klimatu akustycznego, stosunków wodnych).

Ponadto część zarzutów w ogóle nie została powiązana z jakimkolwiek interesem skarżących, można tu wymienić przykładowo zarzuty nie zawarcia w planie: ustaleń w zakresie racjonalnego korzystania z powierzchni ziemi, kompleksowych rozwiązań problemów zabudowy wsi, a także zapisów dotyczących zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Podobnie rzecz ma się z zarzutami dotyczącymi parkingu terenowego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę w części dotyczącej działki skarżących za niezasadną, ponieważ wprowadzając zakwestionowane przez skarżących zapisy w zaskarżonej uchwale organ nie naruszył istotnie ani zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ją w tej części oddalił.

W pozostałej części Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest w tej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g.